Proyección Económica | Agosto 2026

Es una publicación del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

AUTORIDADES

Presidente

Dr. Gustavo E. Diez

Secretario

Dr. Julio R. Rotman

Vicepresidente 1°

Dra. Patricia Lange

Vicepresidente 2°

Dra. Miriam S. Roldán

Tesorero

Dr. Rubén A. Arena

Prosecretaria

Dra. Susana L. Giménez

Protesorero

Dr. Gerónimo Torres Barros

STAFF

Presidente Dr. Gustavo E. DIEZ

Director Editorial Dr. Julio ROTMAN

Editor Responsable Dr. Armando DE ANGELIS

Registro Nacional de la Propiedad Intelectual en trámite

ISSN 2250-4540

CPCECABA - Viamonte 1549 - CABA (1055) www.consejo.org.ar

Queda permitida la reproducción total o parcial de esta publicación citando la fuente.

El contenido de las notas y los comentarios de colaboradores no reflejan necesariamente el pensamiento y filosofía del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Prólogo Editorial: Los desafíos de la política

económica,

la macro nacional y las realidades sectoriales y subnacionales

El análisis económico suele oscilar entre la aparente claridad de las variables agregadas y la dispersión de sus impactos en el territorio. Con frecuencia, las políticas públicas diseñadas desde el nivel central —bajo premisas de equilibrio macroeconómico o metas de eficiencia técnica— proyectan escenarios lineales que la realidad sectorial y provincial se encarga de matizar o reformular. Frente a este dilema, la evaluación rigurosa de los resultados e impactos emerge no como un mero ejercicio de rendición de cuentas a posteriori, sino como un insumo estratégico indispensable para perfeccionar el diseño original y rectificar los rumbos de implementación de las intervenciones estatales. Este número de la Revista Proyección Económica reúne seis contribuciones que, desde distintos enfoques y metodologías, examinan las tensiones, asimetrías y desafíos prácticos que enfrenta la gestión pública en la Argentina actual, bajo la premisa de que solo lo que se mide y se evalúa de manera sistémica puede ser efectivamente transformado.

Abre esta edición el trabajo de Hernán Hirsch Treves, quien analiza la divergencia registrada a principios de 2026 entre la actividad sectorial y el mercado de trabajo, advirtiendo sobre la consolidación de un esquema dual. Mientras la economía crece impulsada por sectores transables y capital-intensivos (como energía y minería), el mercado interno sufre una contracción que destruye empleo formal y reduce el stock de empresas. El artículo invita a reflexionar sobre la sostenibilidad socioeconómica de mediano plazo del programa económico frente a un proceso de transformación productiva cuyos efectos de derrame son aún imperceptibles. Con ello, surge la necesidad de superar los enfoques puramente agregados y evaluar la dinámica macroeconómica en su correlato real microeconómico. Aquí, la evaluación ex ante y el monitoreo de los efectos de las políticas resultan vitales para alertar a los decisores sobre la necesidad de analizar y adaptar algunas variables macro e

incluso considerar el rediseño de herramientas de asistencia y estímulo antes de que el daño en el tejido empresarial sea irreversible.

La tensión entre las metas fiscales globales y el impacto productivo heterogéneo es abordada también por Theresa Durnbeck. A través de modelos de simulación microeconómica, la autora analiza los efectos de los derechos de exportación en el sector agroindustrial, superando el clásico debate bidimensional. Durnbeck demuestra que una alícuota uniforme penaliza de forma muy dispar según la escala y la región productiva, induciendo dinámicas de concentración y descapitalización en las economías regionales. El trabajo aporta, además, una clave institucional fundamental: la “trampa federalista” derivada de la naturaleza no coparticipable de este impuesto, lo que genera incentivos cruzados y asimétricos entre la Nación y las provincias al momento de plantear una reforma tributaria integral. El texto pone de manifiesto cómo la falta de estudios de impacto distributivo en el diseño original de los tributos termina consolidando estructuras agrarias regresivas.

A continuación, el artículo de Rafael Flores y Armando De Angelis funciona como marco conceptual y tecnológico que responde a la necesidad manifiesta de evaluación y monitoreo de políticas. Los autores analizan la transición histórica desde los Sistemas Integrados de Administración Financiera (SIAF) de los años noventa —monolíticos, rígidos y enfocados puramente en el control normativo de la gestión presupuestaria— hacia los ecosistemas modernos de datos y el uso de inteligencia artificial orientada a resultados. Al examinar las fallas regionales de trazabilidad física y el divorcio analítico entre contabilidad y servicios públicos (ilustrado en los casos de Colombia, Guatemala y Argentina), Flores y De Angelis demuestran cómo las nuevas arquitecturas de lagos de datos (Data Lakes) e integrabilidad permiten auditar en

tiempo real el verdadero impacto social del gasto. Su aporte sitúa la frontera de la eficiencia ya no en las limitaciones del software, sino en la voluntad política y en el diseño de una gobernanza institucional endógena capaz de retroalimentar el diseño presupuestario a partir de la evidencia empírica.

La viabilidad real de los sistemas de evaluación a nivel central es el eje del análisis de Natalia Aquilino. Mediante un estudio del Banco de Evaluaciones de la Jefatura de Gabinete entre 2006 y 2026, Aquilino describe los límites de la institucionalidad evaluativa del Gobierno Nacional. La evidencia muestra una fuerte concentración sectorial de la práctica —impulsada principalmente por las exigencias del financiamiento multilateral— y una marcada fragilidad ante los cambios de gestión política. El artículo propone la categoría de “institucionalización cíclica y reversible” para explicar por qué, a falta de mandatos legales vinculantes y órganos rectores autónomos, los avances técnicos logrados conviven con períodos de desmantelamiento u opacidad documental. El diagnóstico dialoga de forma directa con las advertencias de Flores y De Angelis: si el propio Estado interrumpe el seguimiento de sus políticas, se anula la capacidad de aprendizaje institucional, condenando a la administración a repetir de manera inercial diseños institucionales y programas de intervención defectuosos.

El papel de los estados provinciales ante este tipo de desequilibrios y la descentralización de funciones es analizado por Alejandra Nazareno y Walter Rosales. Los autores contrastan la teoría clásica de las finanzas públicas — que delega la estabilización y la redistribución de forma exclusiva en el gobierno central— con la conducta empírica del gasto público consolidado en Argentina. Ante las crisis y la caída de transferencias, las provincias se han visto forzadas a asumir responsabilidades crecientes e implementar medidas de estímulo productivo y social. Apoyados en los enfoques de segunda generación del federalismo fiscal, los autores legitiman estas intervenciones por su cercanía y flexibilidad local, aunque advierten sobre los riesgos de vulnerabilidad presupuestaria y la urgencia de anclarlas en sistemas estrictos de evaluación de resultados. Para las provincias, evaluar el impacto de sus programas de asistencia ya no es una opción teórica, sino la única garantía para no dilapidar recursos críticos en entornos de extrema restricción fiscal.

Finalmente, el artículo de Camila Fernández ofrece un contrapunto, empírico y pertinente, a los dilemas metodológicos y federales del volumen. A través de una evaluación de resultados ex post, la autora analiza el impacto de la Red Federal de Fibra Óptica en pequeñas localidades de Entre Ríos. Su investigación constata cómo la inversión en infraestructura troncal pública permitió a los proveedores de internet locales reducir sustancialmente sus costos mayoristas y multiplicar la calidad del servicio. El caso funciona como una constatación práctica del marco general del dossier: evidencia que la brecha digital es una forma de exclusión territorial y que, tal como señalan Flores y De Angelis al analizar las ventajas subregionales, los entornos provinciales ofrecen una escala idónea y una proximidad del impacto social única para desplegar evaluaciones metodológicamente verificables que sirvan para replicar y escalar los modelos exitosos de conectividad.

En suma, las páginas de este número de Proyección Económica proponen un recorrido crítico por la agenda del desarrollo nacional. Desde la dualidad del mercado laboral hasta la inestabilidad de las áreas de evaluación, pasando por los dilemas tributarios del agro, las demandas de gasto provincial y la urgente modernización hacia ecosistemas analíticos interoperables, los textos aquí reunidos demuestran que las políticas públicas no operan en el vacío. Su eficacia duradera no se define en el plano teórico de los promedios macroeconómicos, sino en la capacidad institucional para medir sus efectos de forma transparente, aprender de los desvíos y convertir la evaluación en el motor principal de la mejora en el diseño y la implementación de las funciones del Estado.

Índice de artículos

Política económica argentina y su correlato en crecimiento, empleo y empresas: situación actual y perspectivas 9

Retenciones: el debate fiscal, la punta del iceberg 20

La nueva frontera de la gestión financiera pública: de los sistemas cerrados de los noventa a los ecosistemas de datos orientados a resultados 37

Evaluar políticas públicas en Argentina: un análisis de la práctica en el Estado Nacional (2006–2026) 59

Responsabilidades crecientes de las provincias: entre la teoría clásica y las nuevas demandas de intervención 91

La importancia de evaluar políticas de conectividad para el desarrollo en Argentina 106

Licenciado en Economía. Expositor en el Ciclo de Actualidad Económica del CPCECABA. Consultor Económico y Financiero. Director del Informe Económico de Coyuntura (IEC). Ex Consejero Titular por los Licenciados en Economía del CPCECABA y ex miembro del Consejo Elaborador de Normas de Economía de la Federación Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias Económicas.

Resumen

El artículo investiga el impacto estructural del programa de estabilización económica sobre los niveles de actividad, el tejido corporativo y el mercado de trabajo en Argentina. Se documenta empíricamente un fenómeno de desacople o elasticidad empleo-producto atípica: mientras el Producto Interno Bruto agregado muestra una variación interanual positiva del 2.8% traccionada por la remoción de la restricción externa en sectores transables (minería, energía y agro), los indicadores sociolaborales exhiben una contracción neta de 125 mil puestos de trabajo y el cierre de más de 13 mil unidades empresariales. El estudio concluye que el actual programa configura una estructura productiva dual y regresiva vinculada al consumo doméstico, planteando que la viabilidad del esquema de mediano plazo está condicionada a políticas explícitas que atiendan la competitividad sistémica de las firmas tradicionales y preserven la sustentabilidad social.

Palabras clave: Estructura productiva dual; Elasticidad empleo-producto; Sustentabilidad social; Restricción externa; Demanda agregada; Mortalidad empresarial.

1. Situación General.

En enero de 2026, el nivel de actividad económica alcanzó un máximo histórico, con la economía registrando un crecimiento del 2.8% interanual, acumulando una expansión del 4.2% respecto de igual mes de 2023.

Esta recuperación resultó importante, pero -por ahoraesta expansión no se tradujo en una mejora equivalente en términos de creación de empleo formal y de empresas.

Por el contrario, este crecimiento se dio en un contexto de dinámica económica “dual”, caracterizado por una gran heterogeneidad sectorial e incluso regresiva, donde: por un lado, los sectores primarios y exportadores —energía, minería, agro y, en menor medida, pesca— experimentaron una fuerte expansión y aportaron una creciente oferta de divisas, pero fueron poco dinámicos en la generación de empleo y nuevas empresas. Y, por el otro, las actividades más vinculadas a la demanda doméstica y al mercado interno, más intensivas en empleo y empresas, se contrajeron, afectadas por una caída del salario real, la abrupta apertura comercial, un tipo de cambio real relativamente apreciado y el derrumbe de la obra pública y del gasto público en general, provocando una destrucción significativa de empresas y de empleo formal.

La estrategia oficial apunta a que los sectores más dinámicos lideren una transformación de la estructura productiva del país que genere, en paralelo, derrames sobre el resto de la economía, de tal forma que esos sectores vayan absorbiendo la pérdida de empleo que se va produciendo en el resto de la economía menos dinámica. Sin embargo, el problema es que, en el corto

plazo, el crecimiento de los sectores más dinámicos no está generando empleo y que los efectos derrames sobre el resto de la economía -aún- son casi imperceptibles y, por lo tanto, no alcanzan a compensar la destrucción de empleo formal y el cierre de firmas que se está produciendo en los sectores tradicionales, donde se concentra la mayor parte de la ocupación. El cierre reciente de empresas relevantes —como Fate y Galeno ART, entre otras— y la consecuente pérdida de puestos de trabajo a nivel micro, plantean interrogantes sobre los posibles efectos no deseados del actual esquema macroeconómico y el nivel de tolerancia social que producirán estos cambios.

Los datos disponibles hasta principios de 2026 permiten analizar el fenómeno con mayor precisión: el crecimiento económico está siendo poco intensivo en empleo formal y convive con una reducción del stock de empresas.

En el siguiente gráfico podemos observar la dinámica agregada de la actividad económica, junto con la del empleo privado formal y la de la cantidad de empresas desde principios 2009. Como puede advertirse, desde fines de 2023 hubo una fuerte recuperación económica -línea roja- (aunque no en términos per cápita), pero esta recuperación económica se verificó con tres características “no tan deseables”.

2. Hay caída del empleo formal.

Entre enero de 2025 y enero de 2026, último dato disponible, se destruyeron 125 mil puestos de trabajo asalariado ajustados por estacionalidad, dos tercios por caída del empleo privado (-94 mil), y un tercio por caída del empleo público (-29 mil), mientras que la demanda de empleo de casas particulares disminuyó en apenas mil puestos, según información del Ministerio de Capital Humano. Esta caída no pudo ser compensada por el aumento de la cantidad de monotributistas (88 mil).

Este resultado es continuidad de la tendencia observada desde fines

de 2023.

Entre noviembre de 2025 y enero de 2026, el empleo formal acumuló una pérdida neta de -304 mil puestos ajustados por estacionalidad: -206 mil en el sector privado, -77 mil en el sector público y -21 mil en casas par-

ticulares. El crecimiento del monotributo, 163 mil nuevos contribuyentes en el período, compensó parte de esa caída. Pero esta compensación resultó parcial y de menor calidad – dado que éstos son puestos más precarios, con menor cobertura previsional y mayor variabilidad de ingresos que el empleo asalariado registrado-.

3. No hay crecimiento del empleo formal en los sectores económicos más dinámicos

La pérdida de empleo formal no está siendo compensada por una creación relevante de puestos en los sectores que lideran la recuperación. De hecho, el agro, la minería y el petróleo, la pesca, y la intermediación financiera registran una dinámica contractiva en la creación de empleo, lo cual se verifica tomando la tendencia reciente -esto es, la variación interanual a enero de 2026- como así también el compor-

tamiento observado desde noviembre de 2023.

En efecto, entre noviembre de 2023 y enero de 2026, pese al crecimiento de la actividad económica (4.2%), el empleo privado formal cayó un 3.2%. Nótese que, incluso, dos de los cuatro sectores dinámicos, registraron una pérdida de empleo en ese período. En tanto, en el resto de la economía, la mayoría de los sectores productivos resultó contractivo en términos de generación de empleo privado formal, registrando caídas del 13.3% en la construcción, del 5.8% en la industria, del 4.3% en hoteles y restaurantes, etc.

Este mismo comportamiento, se mantuvo incluso en el margen. Entre enero de 2025 y enero de 2026, y pese al crecimiento del observado del PBI (2.8% a/a), el empleo privado formal cayó un 1.5% a/a. En este caso, incluso, tres de los cuatro sectores dinámicos, registraron una pérdida de empleo en ese período. En tanto, en el resto de la economía, la mayoría de los sectores productivos

resultó contractivo en términos de generación de empleo privado formal. La pérdida de empleo en el sector de la construcción se habría frenado.

4. Hay destrucción de empresas.

De acuerdo a información publicada por la Superinten-

Fuente: Superintendencia ART

dencia de ART, entre enero de 2025 y enero de 2026 cerraron 13,158 firmas, el 2.6% del total. De esta forma, desde noviembre 2023 el cierre de empresas ascendió a 24,180, el 4.7% del total. La contracción empresaria es relevante porque anticipa una menor capacidad futura de absorción laboral, incluso si la actividad agregada continúa creciendo.

La mayor parte del cierre de empresas se produjo en los sectores de transporte y almacenamiento (5,899), comercio (5,463), servicios inmobiliarios (3,439), la industria manufacturera (2,894), servicios profesionales (2,478) y la construcción (1,947). En estos sectores se produjo entre el 8% y 15% del cierre del total de las empresas.

En paralelo, se registró una creación de empresas en el sector de minas y canteras (+2.3% entre noviembre 2023 y enero 2026), como así también en servicios de asociados y personales y en actividades administrativas y servicios de apoyo. En el sector de minas y canteras, es lo esperable y deseable dada la estrategia de política económica actual. Sin embargo, no se advierte una creación significativa de empresas en este sector. Mientras que, en el segundo caso, la creación de empresas estuvo vinculada a la aparición de nuevas agencias de viajes y de consorcios de edificios (alrededor de 2,000 empresas probablemente por cambios regulatorios).

5.

El desacople entre crecimiento, empleo y empresas, y la generación de divisas.

El cuadro final complementa la dinámica reciente actual. En términos agregados, el PBI muestra un crecimiento de

2.8%, mientras el empleo retrocede 1.5% y las firmas 2.6%. Pero el promedio oculta la composición del ajuste: los sectores expansivos crecen 10.4% en actividad y son los generadores de divisas, pero al mismo tiempo están destruyendo empleo (-2.8%) y reducen firmas (-0.9%). Es decir, el núcleo más dinámico de la economía ni siquiera está generando, por ahora, un incremento de la demanda laboral.

Aun cuando hubiera un aumento de la demanda de empleo en estos sectores se presentaría un problema. Estos sectores representan apenas 3% del empleo según la EPH y 6% según el SIPA, aun cuando explican una generación neta de divisas de u$s 53,287 M (tomando el dato acumulado de doce meses a marzo de 2026). El agro crece 8.4% y aporta u$s 34,893 M, pero reduce empleo (-1.4%) y firmas (-1.0%). Petróleo y minería crecen 9.9% y explica u$s16,942 M, pero muestra una caída de empleo de 8.5%, pese a un aumento de firmas de 1.3%. Esto sugiere una expansión capital-intensiva, más asociada a inversión, productividad y divisas, que a empleo masivo inmediato.

La contracara es el resto de la economía. Los sectores no expansivos concentran 97% del empleo EPH y 94% del empleo SIPA, pero muestran una caída de la actividad (-1.5%), el empleo (-1.1%) y en firmas (-1.2%). Aun excluyendo servicio doméstico, el resto de los sectores concentra 90% del empleo y explica una pérdida neta de divisas de u$s 20,095 M (excluyendo la demanda de dólares de las personas humanas). Allí se ubican industria, comercio, transporte, servicios empresariales, construcción y otros rubros intensivos en trabajo y firmas, precisamente los más sensibles a la demanda doméstica, a la apertura comercial, al tipo de cambio real, al costo financiero y al derrumbe de la obra pública.

Por eso, el problema no es solo el nivel del PBI, sino su

composición. Una economía puede crecer por sectores de alta productividad y baja intensidad laboral, mientras se debilita el tejido empresario y ocupacional de los sectores que emplean a la mayoría de los trabajadores. Los sectores que generan divisas no alcanzan, por sí solos, para recomponer el empleo formal; y los sectores que concentran el empleo no están creciendo lo suficiente para absorber trabajadores. Los interrogantes son si en algún momento habrá efectos derrame desde los sectores dinámicos hacia el resto de la economía o si el males-

tar social asociado a los sectores perdedores terminará frenando la transformación productiva.

6. Conclusión

En síntesis, la información analizada muestra que la recuperación económica argentina presenta un sesgo sectorial muy marcado. El nuevo motor primario - exportador tiende a aumentar la productividad, mejorar la generación de divisas y aliviar la restricción externa, pero hasta

el momento no muestra capacidad suficiente tanto en forma directa como indirecta, para recomponer el empleo formal ni para compensar la destrucción de empresas en los sectores más intensivos en trabajo.

La expansión de los sectores de energía, minería, agro y pesca aportan al producto y fortalecen el frente externo, pero tienen escasa incidencia directa sobre la creación de nuevas empresas y el empleo formal total.

La estrategia oficial parece apostar a un proceso de transformación productiva en el cual los sectores más competitivos lideren el crecimiento y generen, con el tiempo, efectos derrame sobre el resto de la economía.

Pero, como mencionamos, aún no se observa una reasignación significativa de factores productivos desde los sectores en retroceso hacia los más dinámicos que permita al menos mantener los niveles de empleo e ingresos, ni tampoco efectos derrame que puedan traccionar a los sectores hoy menos favorecidos, lo cual genera interrogantes sobre la sostenibilidad interna de esta apuesta del Gobierno.

Esto no implica desconocer que la economía heredada de 2023, atravesada por inflación elevada, distorsiones de precios relativos, restricciones externas, atraso tarifario, controles y baja integración internacional, difícilmente podía considerarse sostenible. El punto central es otro: la corrección macroeconómica y la transformación productiva pueden mejorar la sustentabilidad externa, pero si avanzan sin una transición ordenada y sin considerar los efectos no deseados en términos de empleo y desarrollo económico también pueden debilitar la sustentabilidad social, laboral y empresaria del programa.

El principal riesgo actual es que una transformación productiva basada en sectores altamente competitivos, pero poco intensivos en empleo, avance al mismo tiempo que se destruyan las actividades que concentran trabajadores y empresas, generando daños permanentes y difícilmente reversibles sobre la estructura productiva y el capital humano. En ese escenario, el alivio de la restricción externa podría convivir con una tensión creciente en el mercado laboral, una pérdida persistente de capacidades productivas y una creciente intolerancia social al proceso de cambio. La experiencia argentina muestra que los programas de apertura y (supuesto) reordenamiento macroeconómico (hasta ahora siempre mal implementados) que no contemplan sus costos sectoriales y laborales han derivado en destrucción productiva, deterioro social y pérdida de apoyo político.

Por lo tanto, el desafío no es abandonar el rumbo elegido, sino hacerlo compatible con una transición y una economía socialmente sostenible e inclusiva. Debe tenerse en cuenta la posibilidad de que el crecimiento exportador no derrame automáticamente sobre el resto de la economía. Por eso, es necesario evitar una apreciación excesiva del tipo de cambio real, reducir el costo financiero, mejorar la competitividad sistémica, preservar capacidades empresarias en los sectores intensivos en trabajo y potenciar el capital humano. Una transformación productiva requiere tiempos largos, persistencia en el rumbo, previsibilidad y consensos que exceden un mandato de gobierno. Si los costos de corto plazo en empleo y empresas no son administrados, aquello que podría mejorar la sustentabilidad externa puede terminar debilitando la sustentabilidad interna del propio programa económico, generado una nueva reversión económica.

n Theresa Durnbeck, PhD

Dra. en Economía, Universidad de Göttingen. Licenciada en Economía, Universidad Nacional del Nordeste. Especialista en Desarrollo, Agricultura, Comercio y Relaciones Internacionales. Consultora de instituciones multilaterales y empresas. Ocupó cargos de alto rango en gobiernos y organismos internacionales.

Retenciones: el debate fiscal, la punta del iceberg

Resumen ejecutivo

Los derechos de exportación persisten en Argentina a pesar del amplio consenso sobre sus efectos distorsivos. Este artículo sintetiza los principales hallazgos de estudios realizados para el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación (MAGyP) con apoyo del Banco Mundial entre 2020 y 2021, que combinaron análisis microeconómicos a nivel de establecimiento productivo y simulaciones macroeconómicas de equilibrio general dinámico, junto con la actualización para 2024 del principal cultivo de zona núcleo en el contexto de transición al equilibrio fiscal.

A partir de 113 modelos de simulación del resultado económico a nivel de productor, construidos para doce actividades agropecuarias, cinco regiones y cuatro escalas productivas, el trabajo muestra que detrás de la conveniencia fiscal inmediata se acumulan efectos productivos que el debate público rara vez captura en toda su dimensión. Entre ellos emergen cuatro relaciones estructurales: la equivalencia entre tipo de cambio real y alícuota de retenciones —que vuelve inseparables la política cambiaria y la política de derechos de exportación (DEX)—; la asimetría entre el daño productivo y el beneficio fiscal en actividades con baja inserción exportadora; la heterogeneidad regional y sectorial, que hace insuficiente cualquier enfoque uniforme sobre el agro argentino; y la tendencia a la concentración de la tierra, donde una misma presión fiscal termina expulsando primero a los productores más vulnerables.

El artículo identifica además una trampa federalista que ayuda a explicar la persistencia del instrumento. Cuando los DEX se reducen, el Estado recupera parte de la pérdida inicial mediante una mayor recaudación de tributos vincu-

lados a la expansión de la actividad y la rentabilidad. Sin embargo, mientras la pérdida del DEX recae inicialmente sobre Nación —por tratarse de un recurso no coparticipable—, parte de la recuperación posterior se distribuye automáticamente con las provincias vía coparticipación. Esta asimetría dificulta la construcción de consensos para una reforma tributaria federal.

Los derechos de exportación resuelven necesidades fiscales de corto plazo, pero trasladan parte de sus costos al tejido productivo, a la inversión y a la sostenibilidad de largo plazo. Su reemplazo por un esquema tributario menos distorsivo no depende únicamente de voluntad política ni de una reducción de alícuotas: requiere equilibrio macroeconómico, coordinación fiscal y acuerdos federales, que históricamente resultaron difíciles de mantener en el tiempo.

Palabras clave: Derechos de exportación; Retenciones; Tipo de cambio real; Federalismo fiscal; Concentración de la tierra; Economías regionales; Argentina.

1. Un instrumento polémico

Pocos instrumentos de política económica en Argentina generan un debate tan recurrente y, a la vez, tan poco resuelto como los derechos de exportación. Llamados popularmente “retenciones”, estos tributos han acompañado la historia económica argentina desde que la Provincia de Buenos Aires gravó las “salidas marítimas” en la década de 1820 (Soltz, Iglesia y Vijoditz, 2023). Desde entonces, con excepciones acotadas, han estado presentes de manera casi ininterrumpida, sobreviviendo a gobiernos de distinto signo político, a ciclos de precios internacionales favorables y adversos, a crisis cambiarias

y a períodos de relativa estabilidad.

Entre fines de 2015 y el 2024, tres administraciones con programas económicos sustancialmente distintos mantuvieron el instrumento: el gobierno de Mauricio Macri los eliminó parcialmente en 2015 y los restituyó ante la crisis cambiaria del 2018; el gobierno de Alberto Fernández lo usó como pilar fiscal en el contexto de la pandemia; el gobierno de Javier Milei, que llegó al poder con un programa explícito de eliminación de impuestos distorsivos, no ha podido aún prescindir de él. Pocas herramientas de política económica combinan una carga tan alta de sensibilidad política, con posiciones difíciles de conciliar entre las organizaciones que representan a la producción agropecuaria, el gobierno y otros actores de la sociedad. Sin embargo, sobreviven a todos los gobiernos que intentaron modificarlos.

El problema es que esta conveniencia fiscal tiene costos productivos que no siempre son visibles en el debate público. Son costos diferidos, distribuidos de manera heterogénea entre actividades, escalas productivas y regiones, y que se acumulan silenciosamente hasta que se manifiestan en concentración del sector, abandono de actividades y pérdida de mercados internacionales.

Este artículo examina, a partir de evidencia microeconómica desagregada, algunos de los efectos estructurales de los derechos de exportación sobre la producción agropecuaria argentina que trascienden la coyuntura de precios y tipos de cambio. La evidencia a nivel de establecimiento productivo muestra que el análisis fiscal, sin el complemento microeconómico, captura solo una parte del problema.

La discusión pública sobre retenciones suele reducirse a “suben o bajan”. La integración de análisis macro y microeconómico ayuda a comprender que entre uno y otro ex-

tremo hay muchos grises. El problema no es la alícuota de este año; es la estructura agraria de la próxima década. Los derechos de exportación no son solo un impuesto a lo que se vende al exterior, sino también un impuesto a la paciencia del productor y a la diversidad del tejido rural.

El artículo se basa en una investigación desarrollada para el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP) con apoyo del Banco Mundial entre 2020 y 2021, complementada con una actualización para 2024 en el contexto de transición al equilibrio fiscal. El recorrido parte del lugar que los DEX ocupan en el sistema tributario argentino y su comparación internacional, avanza hacia la tensión estructural entre política fiscal y productiva, presenta la herramienta microeconómica y sus hallazgos, examina la lógica fiscal de la eliminación y su trampa federalista, y cierra con un caso concreto de impacto en política pública y las conclusiones que emergen del conjunto.

2. Los derechos de exportación en el sistema tributario argentino

Los derechos de exportación integran en Argentina la categoría de recursos aduaneros. A diferencia de la mayoría de los tributos nacionales, pertenecen exclusivamente al Estado Nacional y no son coparticipables con las provincias, en virtud de los artículos 4, 9 y 75 inciso 1 de la Constitución Nacional. Esta característica, como se verá más adelante, tiene consecuencias decisivas para la política de reforma.

El instrumento atravesó cinco grandes etapas. Durante el modelo agroexportador (1862-1932), los DEX tuvieron un espíritu predominantemente fiscalista, financiando la

construcción del Estado nacional. Entre 1933 y 1955 desaparecieron como tributo explícito, pero se los reemplazó con mecanismos de tipo de cambio diferencial de efecto equivalente. Entre 1956 y 1990 se usaron principalmente para mitigar el impacto de las sucesivas devaluaciones, capturando para el fisco parte de la renta extraordinaria generada por las depreciaciones cambiarias. Durante la Convertibilidad (1991-2001) tuvieron un alcance mínimo. Desde 2002 hasta la actualidad se usan con objetivos múltiples: recaudación, redistribución del ingreso, regulación de precios domésticos y, ocasionalmente, diversificación productiva (Soltz, Iglesia y Vijoditz, 2023).

En promedio, los DEX representaron el 7,5% de la recaudación total entre 2004 y 2019, aunque con alta volatilidad según el tipo de cambio, los precios internacionales y el volumen de cosecha. Las cadenas agroindustriales aportan más del 80% de lo recaudado, con el complejo sojero explicando más del 50% de ese total (Durnbeck, Miazzo y Yedro, 2021).

El análisis del uso de los impuestos a la exportación a nivel internacional muestra que, de 116 países, solo cinco registraron en 2020 una recaudación por impuestos a las exportaciones superior al 0,5% del PIB: Rusia, Kazajistán, Costa de Marfil, Argentina y las Islas Salomón (Allan, Corfield, O’Farrell y Freytes, 2024).

Un relevamiento para el período 2010-2018 identificó a 57 países que aplicaron derechos de exportación, aunque la mayoría de manera ocasional y con alícuotas reducidas. En ese conjunto, Argentina se destaca como el país de América Latina con mayor dependencia de este tributo: en 2018 era el único de la región donde superaba el 1% de los ingresos fiscales, y ocupaba el sexto lugar mundial (Durnbeck, Miazzo y Yedro, 2021).

Mientras la mayoría de los países exportadores de productos agrícolas brindan apoyo positivo a sus productores (subsidios, créditos preferenciales, reintegros de impuestos), los productores argentinos transfieren recursos al Estado en lugar de recibirlos. Argentina ha obtenido históricamente valores nulos o negativos en los indicadores de apoyo al productor de la OECD. Esta transferencia neta de recursos entre el sector agropecuario, el Estado y los consumidores es capturada por el indicador PSE (Producer Support Estimate). Para Argentina, el PSE representó -11,9% del ingreso bruto de los productores en el período 2022-2024, una de las cifras más negativas entre los países monitoreados por la organización (OECD, 2025).

En el comercio intra-MERCOSUR, los derechos de exportación están explícitamente prohibidos por el Tratado de Asunción y el Protocolo de Ouro Preto, lo que genera una tensión jurídica creciente cuando Argentina aplica DEX a productos que se exportan, por ejemplo, a Brasil o Paraguay (Durnbeck, Miazzo y Yedro, 2021).

Un elemento que distingue al sector agroindustrial en el contexto macroeconómico argentino es su condición de aportante neto de divisas, sostenida de manera consistente a lo largo de las últimas dos décadas. Los complejos agroindustriales no solo explican la mayor parte de las exportaciones totales del país, sino que su balance de divisas —exportaciones menos importaciones de insumos y componentes— es estructuralmente positivo, cubriendo el déficit de divisas de numerosos sectores industriales y generando un excedente neto para la economía en su conjunto. Gravar con DEX a ese sector tiene por lo tanto una dimensión que trasciende el debate fiscal: afecta la base productiva del principal generador neto de divisas de la economía argentina (Durnbeck, Miazzo y Yedro, 2021).

3. La tensión estructural entre política fiscal y política productiva

La pregunta central no es si los derechos de exportación son buenos o malos en términos abstractos: es por qué persisten a pesar del consenso académico sobre sus efectos distorsivos. La respuesta requiere entender la estructura de incentivos que los hace políticamente indispensables en el corto plazo.

Desde el fisco, los DEX tienen virtudes instrumentales difíciles de ignorar. Son transparentes —el instrumento es conocido y explícito, a diferencia de otras formas de intervención que operan de manera menos visible—, fáciles de recaudar, definidos por ley y sensibles al ciclo de precios internacionales, lo que los convierte en un estabilizador automático de ingresos en contextos de precios favorables. En situaciones de urgencia fiscal, como la pandemia de 2020 o la crisis cambiaria de 2018, representan la opción de menor resistencia política y menor costo de implementación. Se los puede caracterizar como un second best que el fisco prefiere a otras medidas que requieren consenso legislativo amplio o reforma estructural del sistema tributario (Díaz Bonilla et al., 2021).

Desde la producción, el daño no es inmediato porque la oferta agrícola es inelástica en el corto plazo. El productor no abandona su actividad ante un aumento de retenciones de la noche a la mañana: primero reduce la inversión, luego modifica el mix de cultivos, finalmente contrae la producción o abandona la actividad. Este rezago hace que el costo sea diferido y políticamente invisible en el momento de la decisión fiscal, una asimetría temporal confirmada también con evidencia empírica reciente para carne y trigo (Montes-Rojas y Salles, 2025).

Desde el federalismo, opera una trampa que bloquea cualquier reforma. Cuando se eliminan los DEX, Nación pierde ingresos no coparticipables pero las provincias obtienen mayor coparticipación vía Ganancias y otros tributos coparticipables, cuya base imponible se amplía cuando aumenta la rentabilidad del productor. Esta asimetría es estructural. El DEX resignado es íntegramente no coparticipable, mientras que el mayor aporte del impuesto a las ganancias generado por la rentabilidad adicional del productor se distribuye con las provincias. Nación absorbe la pérdida inicial; las provincias capturan parte del beneficio posterior. El nudo está ahí, cualquier medida que compense a Nación —vía Impuesto Inmobiliario Rural o alícuotas de Ganancias— requiere acuerdo unánime entre provincias, un consenso que no se ha logrado desde que la reforma tributaria federal quedó pendiente en 1996 (Durnbeck, 2024).

Esta triple estructura —conveniencia fiscal, daño diferido y bloqueo federalista— explica por qué el debate sobre retenciones vuelve una y otra vez sin resolución. El diagnóstico técnico existe desde hace décadas. El obstáculo no es de conocimiento sino de diseño institucional, cuya solución requiere equilibrio fiscal previo, reforma tributaria federal y voluntad política simultánea.

4. La microeconomía subyacente a los agregados

La mayoría de los estudios sobre derechos de exportación analizan sus efectos en términos agregados: cuánto recauda el fisco, cuánto varía el producto agroindustrial y cómo se modifican las exportaciones, el empleo o la balanza comercial. Este enfoque es indispensable, aunque presenta limitaciones para entender cómo la misma política impacta

de manera diferente sobre productores, regiones y actividades. El abordaje microeconómico, a nivel de establecimiento productivo, permite observar lo que los promedios suelen ocultar: detrás de una misma alícuota conviven estructuras productivas profundamente heterogéneas.

Bajo este criterio, el análisis se desagregó hasta el nivel del establecimiento productivo, cruzando cuatro dimensiones. La escala —chico, mediano, grande y extra grande— determina el acceso a economías de escala en insumos, fletes y estructura administrativa. No es un detalle, condiciona cuánto margen tiene el productor antes de que una política lo empuje fuera del sector. La región agroecológica —Pampeana, NEA, NOA, Cuyo y Patagonia— influye decisivamente (suelos, clima, rendimientos, presión sanitaria y distancia al puerto) en la estructura de costos y la productividad de cada actividad. Una alícuota uniforme no tiene efectos uniformes: la producción de soja en el oeste de la Provincia del Chaco es muy distinta a la misma producción en el norte de la Provincia de Buenos Aires. La diversidad de producciones —doce actividades, desde soja, maíz, girasol y trigo hasta uva para vino, peras, arroz, algodón, caña de azúcar, porotos, carne y leche— es relevante porque los DEX se aplican sobre el conjunto del agro argentino, no solo sobre las producciones pampeanas. A diferencia de la mayoría de los estudios previos, que se concentraban en la zona núcleo y los principales granos, este análisis incorporó tanto actividades agrícolas como ganaderas en perspectiva federal y multiproducto. Por último, la composición de costos por moneda —qué parte está pesificada y cuál dolarizada— importa porque determina el grado de exposición de cada sistema productivo a los movimientos del tipo de cambio real.

El análisis parte de la pregunta que todo productor se formula antes de sembrar: ¿al final de la campaña los ingresos alcanzarán para cubrir todos los costos, incluido el monto que podría haber percibido arrendando la tierra? Si la respuesta es afirmativa, la actividad continúa. Si deja de serlo de manera persistente, tarde o temprano el productor reducirá su inversión, cambiará de actividad o saldrá del sistema productivo.

Esa lógica —simple en apariencia, pero decisiva en la práctica— fue modelada para determinar el resultado económico de 113 situaciones productivas diferentes, construidas a partir de distintas combinaciones de tipo de producción, escala y región agroecológica, representativas del margen bruto de las unidades productivas. Detrás de esa decisión operan simultáneamente el precio internacional, el tipo de cambio, los derechos de exportación, el costo del flete, la productividad de los suelos y la escala del establecimiento. Esta relación quedó sintetizada en el Índice Ingreso-Costo (IC): un valor igual o superior a 1 permite inferir que la actividad cubrirá sus costos; un valor inferior a 1 señala costos por encima de los ingresos. El índice puede leerse en dos planos: sin incorporar el costo de oportunidad de la tierra, refleja la decisión de corto plazo (¿sigo esta campaña?); con costo de oportunidad, aproxima la sostenibilidad de largo plazo (¿me quedo en el sector?). Los hallazgos de la sección 5 se refieren a esta segunda lectura.

La metodología utilizada fue el modelo de Margen Bruto, ampliamente empleado en Argentina por organismos públicos y privados (Gallacher, 2005; INTA; MAGyP). Su principal fortaleza es que permite observar con claridad cómo las variables económicas afectan la decisión concreta del productor. Su principal limitación es que se trata de un enfoque estático, refleja las condiciones vigentes en un mo-

mento dado, sin capturar ajustes dinámicos. El modelo de equilibrio general global, MIRAGRODEP del International Food Policy Research Institute (IFPRI), complementa los hallazgos microeconómicos al incorporar los efectos macroeconómicos sobre el PIB, el empleo y la distribución del ingreso, permitiendo una visión completa de las tensiones en juego. De esta manera se identifican los canales por los cuales los DEX pueden inducir cambios en la forma en que la sociedad produce, consume, ahorra y trabaja (Díaz Bonilla et al., 2021).

5. El fisco y la tranquera: efectos invisibilizados de los DEX

El modelo macroeconómico permite observar las tensiones fiscales, distributivas y de acumulación de capital que generan los derechos de exportación. El análisis microeconómico muestra cómo esas mismas tensiones se traducen, finalmente, en decisiones concretas dentro del establecimiento productivo. Los resultados que se presentan a continuación surgen de combinar ambas miradas, a partir de simulaciones realizadas en dos momentos de precios internacionales que caracterizaron el año 2020 —marzo y octubre—, y revelan relaciones estructurales que se mantienen bajo distintas condiciones macroeconómicas.

5.1 Equivalencia TCR-DEX

El productor agropecuario argentino no controla el precio internacional de los granos, el tipo de cambio ni la alícuota de retenciones que fija el gobierno. Pero su rentabilidad depende de las tres variables de manera conjunta. Sobre el precio que recibe al final de la campaña operan tres fac-

tores sucesivos. Primero, el precio internacional determina el valor bruto de su producción; luego, el tipo de cambio convierte ese valor a pesos; finalmente, las retenciones descuentan una proporción de ese ingreso.

Una de las conclusiones del trabajo fue que el efecto económico de los derechos de exportación no puede analizarse de manera aislada del tipo de cambio real. Ambos instrumentos inciden simultáneamente sobre el ingreso efectivo del productor. Una suba de retenciones y un atraso cambiario son, para el productor, dos formas de llegar al mismo resultado: un menor ingreso efectivo.

Las simulaciones mostraron que una mejora del tipo de cambio real puede compensar parcialmente —e incluso neutralizar— el efecto de alícuotas elevadas. El período 2002-2007 lo muestra con claridad. Registró las alícuotas de DEX más altas de la historia reciente y fue, al mismo tiempo, el período de mayor rentabilidad para los principales cultivos exportables. La razón es simple: el tipo de cambio real competitivo que siguió a la salida de la Convertibilidad más que compensó la carga de las retenciones.

La sensibilidad a esta equivalencia no es uniforme: varía según la proporción de costos en pesos de cada actividad y región. Cuanto mayor es esa proporción, más fuerte es el impacto de un cambio en el tipo de cambio real. Esto ocurre especialmente en actividades intensivas en mano de obra, servicios locales y fletes. Por eso el NOA, el NEA, Cuyo, Patagonia y los productores de menor escala son los más beneficiados con un TCR competitivo y los que más sufren con el atraso cambiario. Un productor puede tolerar transitoriamente una presión tributaria elevada con un tipo de cambio competitivo. Lo que difícilmente pueda sostener en el tiempo es la combinación de retenciones altas,

atraso cambiario y aumento de costos dolarizados.

Tener en cuenta esta equivalencia es importante, porque quien evalúe una baja de retenciones sin mirar el tipo de cambio estará viendo solo una parte del problema. Díaz Bonilla et al. (2021) documentan que esta no es una posibilidad teórica, sino una práctica recurrente en Argentina. El uso del tipo de cambio para controlar la inflación genera un ciclo de apreciación y depreciación. El tipo de cambio fijo contiene inicialmente la inflación, pero acumula tensiones en los precios relativos y, cuando el desequilibrio se vuelve insostenible, deriva en una devaluación brusca. Este fenómeno se conoce como “fixing and exploding” (fijar y explotar). Durante la fase de apreciación, la rentabilidad del sector exportable cae y cualquier reducción de derechos de exportación termina neutralizada. Lo que se gana por un lado se pierde por el otro. La equivalencia entre TCR y DEX no es solo una relación técnica: es una dinámica que se repite en la historia argentina.

5.2 Asimetría producción-recaudación

Los derechos de exportación inciden sobre el 100% de la producción. El precio en la tranquera incluye el descuento de la alícuota, de este modo, la retención afecta la rentabilidad de toda la producción, aunque la recaudación efectiva solo se materializa sobre la proporción exportada.

La heterogeneidad no aparece solamente entre regiones o escalas: también aparece en el grado de integración internacional de cada sistema productivo. El análisis conjunto de inserción internacional y costos en pesos permite identificar las actividades mejor posicionadas para resistir crisis del

mercado interno y las más vulnerables. Las actividades con alta inserción internacional y costos moderadamente pesificados —soja, porotos, girasol, maíz y trigo— pueden absorber mejor los ciclos de demanda doméstica deprimida. Aquellas con baja inserción internacional —azúcar, leche y carne bovina— disponen de menor margen para compensar esa caída con exportaciones. En estos casos, el daño productivo supera proporcionalmente al beneficio fiscal. Cuando el productor no puede redirigir el excedente de producción al exterior, absorbe íntegramente la reducción del ingreso, la inversión se posterga y, en muchos casos, la actividad se contrae (Durnbeck, Miazzo y Yedro, 2021).

Esta asimetría tiene consecuencias directas para el diseño de DEX diferenciales. Un esquema que sube retenciones a las actividades de mayor inserción para liberar a las de menor inserción puede generar distorsiones en las producciones complementarias: por ejemplo, gravar el maíz reduce el precio interno de ese insumo, lo que beneficia a la producción de carne en el corto plazo, pero desincentiva la producción de maíz en el mediano plazo, reduciendo la oferta del insumo para toda la cadena cárnica. Al mismo tiempo, esa mayor presión sobre el maíz hace más atractiva la producción de soja, lo que profundiza la tendencia al monocultivo y sus consecuencias ambientales.

Desde la perspectiva del comercio internacional, suele justificarse un DEX diferencial más bajo para manufacturas de origen agropecuario. Díaz Bonilla et al. (2021) señalan que esto permite compensar el escalonamiento arancelario aplicado por países compradores, que gravan con aranceles crecientes a medida que aumenta el grado de elaboración. Esta medida tiende a mejorar la competitividad externa de esos bienes y promover el valor agregado local, aunque su diseño requiere cuidado para evitar incentivos que generen

capacidad ociosa o sustitución no deseada de actividades.

5.3 Heterogeneidad regional: una alícuota uniforme no es neutral

Los efectos de los derechos de exportación tampoco son homogéneos entre actividades. Las economías regionales suelen operar con estructuras de costos más rígidas, menor escala promedio y márgenes más ajustados que los cultivos extensivos pampeanos.

Una retención del 5% sobre las exportaciones de peras en el Alto Valle del Río Negro tiene un impacto radicalmente distinto al de una retención del 33% sobre la soja en la zona núcleo pampeana —no solo porque las alícuotas difieren, sino porque los márgenes sobre los que operan son diferentes. Pero incluso dentro del universo de actividades con alícuotas nominalmente similares, los efectos son marcadamente heterogéneos entre regiones: la soja, por ejemplo, tiene márgenes sustancialmente diferentes según se produzca en la zona núcleo o en las regiones extrapampeanas.

En muchas de estas actividades, pequeñas variaciones de rentabilidad determinan la viabilidad económica del establecimiento. Mientras ciertas producciones de alta productividad relativa pueden absorber transitoriamente aumentos tributarios o deterioros cambiarios, otras actividades quedan rápidamente expuestas a procesos de descapitalización y retracción productiva.

Las producciones de economías regionales —vid, peras, arroz, azúcar, algodón, porotos, caña de azúcar— operan con márgenes más ajustados que los cultivos pampeanos y tienen una mayor proporción de costos en pesos, lo que las hace más vulnerables a la combinación de presión fis-

cal y atraso cambiario. El estudio identificó que para vid y peras el IC se mantenía por debajo de 1 incluso en escenarios de reducción de DEX, lo que indica problemas estructurales que van más allá de la política de retenciones y requieren instrumentos adicionales —financiamiento, innovación varietal, mejora logística, transparencia en la cadena de valor—. Para estas actividades, la eliminación de DEX es condición necesaria pero no suficiente de viabilidad (Durnbeck, Miazzo y Yedro, 2021).

5.4 Tendencia a la concentración de la tierra

Los derechos de exportación afectan a todos los productores de una actividad mediante una misma alícuota nominal, independientemente de su escala, su región o sus costos. Sin embargo, no todos poseen la misma capacidad para absorber la reducción de ingresos que esa alícuota genera. Su impacto sobre la viabilidad económica es profundamente asimétrico.

Los grandes productores tienen márgenes de tolerancia significativamente mayores que los pequeños y medianos. Los establecimientos de menor escala suelen operar con márgenes más estrechos, menor acceso al financiamiento y menor capacidad para diluir costos fijos. Cuando los DEX comprimen los márgenes, son los primeros en quedar por debajo del umbral de viabilidad (IC < 1).

El efecto más relevante no es necesariamente una caída abrupta de producción agregada, sino un proceso gradual de concentración. El productor grande suele resistir más tiempo porque posee escala, espalda financiera y mayor capacidad de reorganizar costos o diversificar riesgos. El

productor pequeño o mediano, en cambio, reduce inversión mucho antes. La salida del sistema no ocurre de un año para otro: primero se posterga tecnología, luego se simplifica el esquema productivo y finalmente la actividad se abandona o se arrienda.

El resultado es una transformación silenciosa de la estructura agraria. La política no elimina necesariamente la producción; modifica quién logra permanecer produciendo.

Cuadro 1. Hallazgos estructurales del análisis microeconómico de los DEX. Síntesis

Fuente: elaboración propia a partir de Durnbeck, Miazzo y Yedro (2021) y Díaz Bonilla et al. (2021).

6. La lógica de la eliminación: efectos fiscales y la trampa federalista

Un sesgo frecuente en el debate público es identificar el costo fiscal de eliminar los DEX con la recaudación que hoy generan. Esta ecuación tiene dos debilidades que el análisis microeconómico permite identificar con claridad.

La primera es el recupero automático vía sistema tributario general. Cuando los DEX desaparecen, el precio recibido por el productor sube —porque ya no se descuenta la retención del precio FOB—, lo que indirectamente amplía la base imponible del Impuesto a las Ganancias sin necesidad de cambiar alícuotas. Una parte de lo que el fisco resigna como DEX lo recupera vía Ganancias. Ejercicios de simulación realizados sobre el caso de soja en zona núcleo muestran que este recupero automático podría representar alrededor de un tercio del costo bruto de la eliminación, lo que significa que el costo fiscal neto podría ser sustancialmente menor que el DEX resignado (Durnbeck, 2024). A su vez, el mayor ingreso del productor libera recursos para inversión y consumo que generan recaudación adicional de IVA, Débitos y Créditos Bancarios y otros tributos.

La segunda razón es el efecto sobre la producción. Al mejorar la rentabilidad, la eliminación de DEX tiende a estimular inversión y expansión de la actividad, ampliando la base tributaria en el mediano plazo. Este efecto es más tardío e incierto que el recupero a través de Ganancias, pero es relevante para la evaluación de largo plazo.

La trampa estructural, sin embargo, no está en la magnitud del costo neto sino en su distribución entre niveles de

gobierno. El DEX que se resigna es íntegramente no coparticipable: la pérdida la absorbe Nación. La recaudación adicional por el impuesto a las ganancias que se genera, en cambio, es coparticipable: las provincias capturan más de la mitad conforme al régimen de la Ley 23.548. El resultado directo es que Nación concentra la pérdida inicial mientras las provincias capturan parte de las posibles ganancias — una asimetría que hace políticamente inestable cualquier acuerdo de compensación.

Las propuestas de compensación disponibles enfrentan restricciones sustantivas que refuerzan esta trampa. El Impuesto Inmobiliario Rural es un tributo provincial. Las provincias deberían cederlo, en todo o parte, para compensar a Nación vía redistribución a través de la coparticipación, lo que requiere acuerdo legislativo unánime. La alternativa de elevar la alícuota de Ganancias enfrenta ciertos límites ante el riesgo de confiscatoriedad. En diversos fallos la Corte Suprema ha señalado que alícuotas superiores al 33% pueden ser confiscatorias. Esto acota el margen de incremento disponible dentro del marco normativo vigente. En ambos casos, además, la reforma requiere sanción legislativa con consenso amplio.

Esta arquitectura institucional explica que los DEX persisten no por falta de alternativas conceptuales, sino porque las alternativas disponibles son fiscal, política y jurídicamente más costosas en el corto plazo para el nivel de gobierno que tiene la autoridad de eliminarlos.

7. Del análisis a la política pública: el caso del Decreto 1060/2020

El análisis microeconómico es un instrumento que ayuda a las decisiones de política. El Decreto 1060/2020 ilustra de manera directa cómo la evidencia desagregada a nivel de establecimiento puede fundamentar decisiones que el análisis agregado no alcanza a justificar con precisión.

La medida eliminó o redujo las retenciones para la mayoría de los productos de las economías regionales. Esto fue posible porque el análisis permitió responder dos preguntas con precisión: cuánto mejoraba la viabilidad del productor con la medida, y cuánto le costaba al fisco.

El costo fiscal de liberar a las economías regionales resultó acotado —entre el 10 y el 13% de la recaudación total por DEX en 2019-2020—, mientras que la viabilidad económica de varios productos mejoraba de manera significativa. Esa combinación —costo fiscal manejable, beneficio productivo concreto— es lo que permite un análisis más robusto de los derechos de exportación.

Más allá de ese decreto y ese momento, esta experiencia sugiere que, cuando las políticas operan tranqueras adentro, la evidencia también necesita generarse tranqueras adentro.

8. Conclusiones

Tres conclusiones emergen del análisis realizado para los escenarios de 2020 y 2024 y son aplicables más allá de una configuración específica de precios o tipo de cambio.

La primera es que los derechos de exportación permiten resolver necesidades fiscales inmediatas trasladando parte de sus costos al sistema productivo. La tensión no depende únicamente de la alícuota aplicada, sino de la capacidad del Estado para sostener equilibrio fiscal sin recurrir persistentemente a instrumentos distorsivos. Mientras esa condición no exista, los DEX seguirán funcionando como el segundo mejor de todos los gobiernos, independientemente de su orientación política.

La segunda es que los DEX no pueden analizarse de manera aislada de la política cambiaria ni de la heterogeneidad productiva del agro argentino. Las simulaciones muestran que el impacto de una misma alícuota varía según actividad, escala, región, inserción internacional y estructura de costos. Ignorar esa heterogeneidad lleva a interpretar al sector agropecuario como un agregado uniforme que, en la práctica, no existe.

La tercera es que los efectos más profundos de los DEX rara vez aparecen de manera inmediata. La reducción de inversión, la simplificación de rotaciones, la concentración productiva y la salida de productores ocurren de manera gradual y acumulativa. Los costos no suelen reflejarse en las cuentas fiscales del año en que se toma la decisión, sino en la estructura productiva de los años siguientes.

El fisco celebra la recaudación del año 1, el productor abandona en el año 3, la tierra se concentra en el año 5, y en el año 10 el mismo gobierno se pregunta por qué no hay inversión ni innovación. Es la misma política observada desde distintas ventanas temporales.

La eliminación de los derechos de exportación no es un

acto de fe en el mercado. Requiere equilibrio macroeconómico y un acuerdo federal que permita distribuir los costos de la transición sin desestabilizar las cuentas públicas. Mientras esas condiciones no existan, el segundo mejor seguirá desplazando al mejor. El costo de esa demora no aparece en la recaudación del año: aparece en los productores que salen, en la tierra que se concentra y en la tecnología que no se incorpora.

Referencias bibliográficas

Allan, T., Corfield, K., O’Farrell, J. y Freytes, C. Discutir los derechos de exportación: hacia un nuevo marco fiscal para el agro. Fundar. Buenos Aires, 2024.

Díaz Bonilla, E. y Piñeiro, V. Diferentes configuraciones de derechos de exportación, la economía argentina y el sector agropecuario: simulaciones con el modelo mundial del IFPRI. IFPRI. Washington DC., 2020.

Díaz Bonilla, E., Durnbeck, T., Miazzo, D., Piñeiro, V. y Yedro, T. Export taxes in Argentina: a micro and macroeconomic analysis. Banco Mundial. Buenos Aires. Documento sin publicar, 2021.

Durnbeck, T; Miazzo, D; Yedro T. Derechos de Exportación en Argentina. Análisis de los efectos en el núcleo agropecuario y las economías regionales. Banco Mundial. Buenos Aires. Documento sin publicar, 2021.

Durnbeck, T. DEX y Transición al Equilibrio Fiscal: impactos microeconómicos en el Sector Agroalimentario. Presentación ante la Oficina del Banco Mundial en Buenos Aires. Buenos Aires, 2024.

Durnbeck, T. Simulación de eliminación de DEX: ejercicio micro para soja en zona núcleo. Banco Mundial. Buenos Aires. Documento sin publicar, 2024.

Gallacher, M. Organización como factor de crecimiento agropecuario. UCEMA. Buenos Aires, 2005.

Montes-Rojas, G. y Salles, A. ¿Funcionan las retenciones a los productos agropecuarios? IIEP UBA-CONICET. Alquimias Económicas, 2025.

OECD, Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2025, OECD Publishing. Paris, 2025.

Piermartini, R. The role of export taxes in the field of primary commodities. WTO Discussion Paper N° 4. Organización Mundial del Comercio. Ginebra, 2004.

Soltz, H., Iglesia, M. y Vijoditz, P. Los derechos de exportación en Argentina: evolución histórica y situación actual. Serie Plan Estratégico 2021-2025. AFIP. Buenos Aires, 2023.

Nota: Este artículo se basa en investigaciones realizadas con apoyo del Banco Mundial y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la República Argentina. Las opiniones expresadas son de exclusiva responsabilidad de la autora y no representan la posición oficial de las instituciones mencionadas.

La nueva frontera de la gestión financiera

Contenido

Introducción: el nuevo paradigma fiscal en América Latina 39

1. Breve caracterización de modelos presupuestarios regionales 39

2. Limitaciones estructurales de la arquitectura de sistemas de los noventa 41

3. El paradigma de los ecosistemas modernos y lagos de datos (Data Lakes) 42

4. Casos avanzados de sistemas presupuestarios modernos 42

5. Inteligencia artificial en la administración financiera pública 46

5.1 Automatización de la programación de caja de tesorería 46

5.2 Alertas tempranas ante divergencias financieras y físicas 47

6. Gobernanza, manejo de datos y viabilidad política 49

6.1 La tecnología como facilitador, no como restricción: la gobernanza endógena 49

6.2 Coexistencia de la racionalidad técnica y la voluntad política en la asignación presupuestaria

6.3 Desarrollo de capacidades institucionales en el sector público 51

7. Perspectivas futuras de modernización en América Latina: desafíos subregionales y federales 51

8. Conclusiones y recomendaciones 55

n Rafael Flores

Licenciado en Economía de la Universidad de Buenos Aires, especializado en política fiscal, gestión financiera pública, presupuesto estatal y reforma del estado. Fue presidente de la Asociación Argentina de Presupuesto (ASAP) y miembro del Consejo Deliberante de la Asociación Internacional de Presupuesto Público. Ha desempeñado cargos de jerarquía en la administración pública argentina. Es docente de grado y de posgrado de la UBA, de la Unitelma Sapienza de Roma, Italia, y de otras universidades nacionales. Es consultor nacional e internacional, habiéndose desempeñado en diversos países de Latinoamérica y África.

n Con la colaboración de Armando De Angelis

Licenciado en Economía de la Universidad de Buenos Aires, especializado en desarrollo económico e institucional, gestión por objetivos y resultados y presupuesto por programas con enfoque de resultados. Ocupó cargos de jerarquía en la administración pública nacional. Fue docente de grado y posgrado en la UBA y en la Universidad Nacional de Lanús y capacitador en el Programa de Formación Directiva del INAP. Actuó como par evaluador de la CONEAU. Se desempeñó como consultor experto en programas nacionales e internacionales. Posee una amplia trayectoria en el CPCECABA.

Introducción:

el nuevo paradigma fiscal en América Latina

La gestión financiera pública en América Latina se encuentra en un punto de inflexión histórico. Durante las últimas décadas, los países de la región operaron bajo los principios de reforma estructural nacidos en los años noventa. Aquella primera ola de modernización se centró en la creación de los Sistemas Integrados de Administración Financiera (SIAF), los cuales priorizaron el registro contable rígido, la centralización de transacciones y el control normativo de los recursos. Si bien este enfoque fue indispensable para consolidar el orden macrofiscal y evitar desvíos de fondos, hoy resulta insuficiente para responder a las demandas de las sociedades contemporáneas por servicios y bienes públicos de calidad en tiempo y forma.

El desafío actual de la región no radica en la ausencia de registros o en la escasez de datos (brutos). Por el contrario, las burocracias estatales generan enormes cantidades de información diariamente. El verdadero obstáculo es la incapacidad sistémica para transformar esos datos masivos en información estratégica válida para la evaluación y el seguimiento de los efectos de las políticas públicas y por ende para la toma de decisiones de asignaciones presupuestarias consecuentes. Este artículo analiza la transición desde los modelos tradicionales rígidos hacia los ecosistemas analíticos modernos. A través de una revisión de las asimetrías institucionales en la región —ilustradas por los casos de Colombia, Guatemala y Argentina— y el estudio de los sistemas avanzados de Chile, el ecosistema D-Brain+ de la República de Corea y el X-Road de Estonia, se delinearán los pasos a seguir para avanzar hacia una gobernanza de

datos orientada a la medición cualitativa y cuantitativa del impacto social.

Palabras clave: Gestión financiera pública; Sistemas de información interoperables; Lagos de datos; Presupuesto por resultados; Inteligencia artificial; Gobernanza de datos.

1. Breve caracterización de modelos presupuestarios regionales

Para entender la necesidad de la reforma tecnológica, es preciso diagnosticar las fallas y asimetrías metodológicas que coexisten en los aparatos estatales latinoamericanos. Más allá de los avances concretados, la realidad de América Latina muestra que la fragmentación presupuestaria y el divorcio analítico entre la contabilidad presupuestaria y la realidad de los servicios públicos siguen siendo la norma y no la excepción. A modo de ejemplos ilustrativos, se pueden mencionar los casos de Colombia, Guatemala y Argentina.

En Colombia, el sistema presupuestario se caracteriza por una excepcionalidad organizativa muy particular en el diseño de las finanzas públicas. A diferencia de los modelos unificados, el país opera con tres presupuestos paralelos: el presupuesto de regalías (asociado a la explotación de recursos naturales y equivalente a mecanismos de coparticipación subnacional), el presupuesto de inversión y el presupuesto de funcionamiento.

Esta separación ha permitido desarrollar un sistema de inversión pública robusto, que se transformó en una referencia en América Latina. Sin embargo, al mismo tiempo

generó distorsiones importantes en materia de gestión financiera:

•Asimetría institucional: El presupuesto de inversión es administrado de forma externa por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), mientras que el presupuesto de funcionamiento está bajo el control del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Esta dualidad quiebra el principio de planificación integradora.

•Hibridación conceptual de la inversión: El concepto de inversión en Colombia no responde estrictamente a la formación bruta de capital fijo (infraestructura, activos durables), sino que abarca cualquier intervención estructurada bajo la lógica de “proyecto” . Así, una campaña de vacunación temporal se clasifica como inversión, mientras que la adquisición de aeronaves militares para el Ministerio de Defensa se imputa al rubro de funcionamiento por ser considerada un gasto habitual operativo.

•Desconexión clasificatoria histórica: Hasta reformas recientes, el presupuesto de inversión carecía de un clasificador analítico por objeto del gasto, lo que impedía cruzar los programas con los insumos adquiridos. En sentido inverso, el presupuesto de funcionamiento (que absorbe aproximadamente el 80% del gasto primario) operaba con un estricto clasificador por objeto del gasto pero carecía por completo de apertura programática. El Estado colombiano se encontraba en una situación de ceguera técnica: conocía al detalle el objeto del gasto corriente, pero no podía asociar el gasto operativo a un programa público determinado ni cuantificar de forma consolidada consumos básicos transversales, como ser la compra global de papel de la administración pública. Actualmente, expertos internacionales coordinados con el Banco Mundial trabajan

en el desarrollo e implementación de un esquema de seguimiento programático para revertir esta bolsa ciega de gasto corriente.

Por su parte, el marco legal y conceptual de Guatemala contempla formalmente el uso de presupuestos por programas con un enfoque orientado a resultados. Sin embargo, la praxis presupuestaria cotidiana se aparta de la norma. La discusión presupuestaria en las reuniones técnicas del Ministerio de Finanzas Públicas y en las comisiones del Congreso de la República se reduce exclusivamente a una asignación nominal de recursos financieros.

El motivo de este retroceso hacia los modelos tradicionales es la falta de confiabilidad sistémica en los datos de producción física cargados por los ministerios sectoriales. Al carecer de herramientas integradas de verificación y auditoría cruzada, las instituciones ejecutoras tienden a sobre dimensionar metas físicas o a reportar cumplimientos simulados en los sistemas informáticos, con el único fin de justificar sus partidas presupuestarias y exhibir una eficiencia irreal.

Al no existir un nexo auditable entre las transacciones presupuestarias y la producción física, las oficinas gestoras del presupuesto central basan la asignación de recursos en inercias históricas y decisiones políticas directas.

Por su parte, el caso argentino es muy representativo del divorcio analítico entre la contabilidad presupuestaria y la medición del desempeño del sector público. Los formularios de medición de producción física de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) operan de manera aislada respecto a los sistemas de planificación institucional. Estas plantillas burocráticas terminan convirtiéndose en exigencias formales y a veces abstractas que no representan de manera integral las actividades sustantivas de los organismos públicos.

A este escenario se suma una preocupante fragmentación del conocimiento estadístico nacional:

1. Por una parte, instituciones locales como el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), o internacionales como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y diversos centros de investigación de las universidades públicas nacionales o incluso privados, producen una ingente masa de datos socioeconómicos, demográficos y de calidad de vida.

2. Al mismo tiempo, la Secretaría de Hacienda ejecuta las partidas financieras mayoritariamente sin ningún tipo de vinculación con dichos indicadores.

Los datos de la realidad social y macroeconómica corren de forma paralela y no están asociados de manera sistémica con la producción física estatal y del gasto público. Sólo existen puentes analíticos a nivel de algunos ministerios, para programas específicos prioritarios, pero formando parte de sistemas carentes de la suficiente institucionalización.

2. Limitaciones estructurales

de la arquitectura de sistemas de los noventa

La incapacidad de los Estados para revertir las fallas antes descriptas no obedece a la negligencia de los cuadros técnicos, sino a las severas limitaciones que impone la arquitectura tecnológica heredada de los años noventa. Aquellos sistemas unificados, cuyo paradigma en el Cono Sur fue el modelo estructurado bajo metodologías tradicionales de bases de datos centralizadas, se diseñaron bajo premisas tecnológicas hoy obsoletas.

Los sistemas de los noventa se construyeron como grandes edificios monolíticos. Estos pesados programas integraban de forma forzada en un único código fuente el módulo de presupuesto, el de contabilidad general, el de tesorería, el de compras gubernamentales y la producción física. No fue una decisión, sino la consecuencia directa de las capacidades tecnológicas de la época, pero la rigidez de esta arquitectura generaba serias dificultades ante los diversos intentos de reforma.

En primer lugar, la integración implicaba una restricción importante a la hora de hacer cambios parciales al sistema. Modificar una simple regla de validación o un clasificador en el módulo presupuestario podía afectar de manera imprevista los algoritmos de imputación de la contabilidad, desacomodando balances fiscales consolidados.

Al mismo tiempo, cada modificación requería extensas rondas de pruebas de validación, meses (o años) de desarrollo y presupuestos muchas veces millonarios. La respuesta habitual de las direcciones de informática ante los pedidos de adecuación de las oficinas presupuestarias era la clásica negativa técnica: “el sistema no lo permite”.

El talón de Aquiles de los sistemas tradicionales es la asimetría en la trazabilidad de los datos. En la dimensión puramente financiera, la interconexión es perfecta: un analista de la contabilidad central puede tomar un registro de gasto devengado de un ministerio y, mediante técnicas de drill-down1, reconstruir de forma retrospectiva toda la cadena transaccional hasta llegar al expediente de la licitación pública original, identificar la firma adjudicataria, los montos liquidados y las órdenes de transferencia bancaria emitidas por la tesorería. La trazabilidad del dinero es absoluta.

Sin embargo, cuando se intenta aplicar la misma lógica a la producción física, la trazabilidad se quiebra por completo.

Si el sistema financiero registra el pago de una partida para adquirir, por ej., 10.000 computadoras portátiles destinadas a escuelas vulnerables, el módulo presupuestario tradicional muestra el cumplimiento del 100% de la meta financiera y una meta física cargada de forma manual que afirma que los dispositivos fueron entregados. No obstante, el sistema central es ciego ante la realidad operativa: no existe forma automática de verificar si los equipos se encuentran almacenados en un depósito, si fueron distribuidos de manera efectiva a los alumnos o si el número reportado es verídico. La calidad del dato físico depende exclusivamente de la buena fe y de la profesionalidad de la persona encargada de llenar manualmente el casillero estadístico en el ministerio sectorial. Este quiebre invalida la auditoría integral y fomenta la desconfianza sistémica en las metas públicas.

3. El paradigma de los ecosistemas modernos y lagos de datos (Data Lakes)

Frente a la obsolescencia de los bloques monolíticos, la administración financiera pública y la ingeniería de sistemas proponen hoy una aproximación radicalmente distinta: la transición hacia ecosistemas interoperables de soluciones informáticas respaldados por arquitecturas de lagos de datos (Data Lakes).

En los últimos años, los avances en la interoperabilidad de los sistemas de información han sido notables, pasando de esos grandes sistemas unificados a ecosistemas de so-

1- El drill-down (o profundización de datos) es una técnica de análisis en inteligencia de negocios (BI) que permite pasar de una vista general de datos a un nivel de detalle superior con un solo clic, sin cambiar de informe. Es pasar de lo “general a lo específico”.

luciones informáticas. Estos ecosistemas permiten que el núcleo informático central del Estado se reduzca a la ejecución presupuestaria, la contabilidad y la gestión de tesorería. Todos los demás procesos estatales, la planificación estratégica sectorial, la programación fiscal, la formulación del presupuesto, el crédito público, la administración financiera de recursos humanos, la contratación pública, y la inversión, entre otros, pueden operar en sistemas informáticos especializados, independientes y autónomos, pero integrados.

La cohesión del sistema ya no se logra mediante un código fuente compartido, sino a través del despliegue de interfaces modernas de comunicación (APIs). Estas herramientas permiten que sistemas desarrollados en lenguajes de programación completamente heterogéneos (como Oracle, Python, Java o infraestructuras en la nube) dialoguen de forma instantánea y segura. Las interfaces le permiten al núcleo central solicitar datos específicos bajo demanda, garantizando la flexibilidad. Si un país decide reformar estructuralmente su sistema de compras públicas, puede dar de baja ese módulo específico e implementar uno nuevo sin tocar una sola línea de código del sistema de registro central, conectando la nueva plataforma mediante un mapeo de interfaces que demanda semanas y no años de desarrollo.

Este enfoque de arquitectura orientada a servicios (SOA) mitiga de manera definitiva el riesgo sistémico de las modificaciones de software. Si se decide reestructurar las variables operativas de un programa, el cambio se ejecuta de forma interna en su propio sistema sectorial. La API se encarga de extraer únicamente los datos requeridos, garantizando que las bases de datos contables permanezcan inalteradas y protegidas contra efectos colaterales no deseados.

La evolución de las arquitecturas de almacenamiento ha encontrado un campo de desarrollo en la implementación

de lagos de datos (Data Lakes) dentro de los sistemas que sostienen la administración financiera pública. A diferencia de los almacenes de datos tradicionales (Data Warehouses), que exigen una estructura rígida y esquemas relacionales predefinidos desde el momento de la definición, los lagos de datos permiten la consolidación masiva de información proveniente de múltiples fuentes heterogéneas, públicas e incluso privadas, en su formato nativo, ya sea estructurado, semiestructurado o no estructurado. Esta capacidad permite quebrar el histórico aislamiento de los ministerios sectoriales, unificando bajo un mismo repositorio lógico la información financiera del tesoro con las bases de datos operativas de los ministerios y de fuentes estadísticas externas.

La potencia analítica de un lago de datos radica en su capacidad para otorgar trazabilidad absoluta a lo largo de toda la cadena de valor público. En el modelo tradicional, el analista presupuestario observa una transacción financiera aislada: el pago a un proveedor por la adquisición de insumos. En el modelo integrado por un lago de datos, esa transacción se vincula mediante identificadores únicos con el sistema de compras (licitación y contrato), el sistema de inventarios del ministerio sectorial o su registro de cumplimiento de contratos y su sistema operativo, dando cuenta de la recepción de bienes y servicios por parte de beneficiarios finales.

Esta interconexión simultánea redefine el rol de los organismos de control interno y externo. Las auditorías ya no necesitan basarse en muestreos físicos tardíos o en la revisión de expedientes en papel que dependen exclusivamente del funcionario que carga los datos en el sistema central. Los auditores pueden interrogar directamente al lago de datos mediante algoritmos automatizados, verificando de forma autónoma si las entregas físicas reportadas en las metas

presupuestarias se corresponden con transacciones reales verificables en los sistemas operativos ministeriales. La información física deja de ser una declaración jurada aislada y pasa a ser el resultado lógico y auditable de la actividad operativa del Estado.

4. Casos avanzados de sistemas presupuestarios modernos

para comprender el impacto de la aplicación práctica de estos conceptos, se pueden considerar tres referentes globales y regionales en la materia: el modelo institucional de control de gestión de la Dirección de Presupuestos (DIPRES) de Chile, el ecosistema tecnológico predictivo dBrain+ de la República de Corea y el X-Road de Estonia.

Chile es unánimemente reconocido como el país más avanzado de América Latina en materia de seguimiento presupuestario e institucionalización de la evaluación del gasto público. El pilar del éxito chileno no radica en la sofisticación de su software, sino en haber logrado cerrar de forma legal y operativa el ciclo de retroalimentación presupuestaria, conectando directamente los resultados de la ejecución pasada con las asignaciones de fondos futuros.

A través de la División de Control de Gestión de la DIPRES, el sistema monitorea permanentemente la ejecución física y financiera de los programas del Estado. Cuando el algoritmo detecta una alteración o inconsistencia severa entre las metas planificadas y los resultados físicos reales alcanzados, se activa un proceso de análisis técnico. Si dicha desviación no se justifica por factores objetivos, externos e imprevistos (tales como catástrofes naturales, shocks de precios internacionales de materias primas o emergencias

sanitarias globales), la DIPRES califica formalmente dicha anomalía como un “Hallazgo”. El programa queda marcado técnicamente con un asterisco que lleva a un análisis más profundo de su situación y de las causas del incumplimiento.

Los informes de evaluación ex-post de la DIPRES no son documentos de archivo académico; se presentan formalmente ante la Comisión Especial Mixta de Presupuestos del Congreso de la Nación en el mes de agosto, sirviendo de base obligatoria para formular el Proyecto de Ley de Presupuestos del año siguiente y tienen efectos concretos. Aquellos programas públicos que demuestran una alta calificación técnica, con cumplimiento estricto de metas físicas e impactos positivos medibles en sus beneficiarios, reciben un estímulo concreto. Estos programas obtienen, en promedio, una asignación presupuestaria que oscila entre un 5% y un 7% por encima del aumento general. Por el contrario, los programas que acumulan “hallazgos” no resueltos y son calificados como ineficientes sufren un recorte del 5% de sus fondos en comparación con el promedio general.

Adicionalmente, la DIPRES cuenta con potestades vinculantes para fijar techos de gasto específicos a los programas ineficientes de los ministerios sectoriales. Antes de liberar nuevas partidas presupuestarias, el ministerio en cuestión está obligado a rediseñar los procesos defectuosos de la intervención. Este modelo demuestra que el análisis técnico y las negociaciones políticas pueden coexistir de forma sana: la política sigue definiendo las prioridades nacionales, pero la base técnica objetiva de la DIPRES acota la discrecionalidad y la ineficiencia en el uso de los recursos públicos.

A nivel global, uno de los casos más interesantes en la gestión financiera pública digital es el de Corea del Sur con su

plataforma dBrain (Digital Brain). Desarrollado inicialmente en 2007 y evolucionado a su cuarta generación (dBrain+) en 2022, el sistema gestionado por el Servicio de Información de las Finanzas Públicas de Corea (KPFIS) procesa de forma unificada todo el ciclo de vida fiscal del país en tiempo real, desde la planificación estratégica a mediano plazo hasta el registro contable y la evaluación de impacto.

La gran innovación disruptiva de dBrain+ consiste en haber roto las fronteras informáticas tradicionales del sector público, conectándose de forma directa y automatizada con sistemas de transacciones del sector privado, como los datos comerciales de las empresas emisoras de tarjetas de crédito. El sistema extrae diariamente las métricas del gasto agregado con tarjeta realizado por los ciudadanos coreanos en todo el territorio del país.

Estos datos masivos se utilizan como variables proxy (indicadores aproximadores de alta frecuencia) de la evolución del consumo privado interno. El software analiza las variaciones de consumo segmentadas por áreas de negocio (hotelería, delivery, transporte, bienes durables), mapeando de forma geográfica la evolución de la actividad económica en tiempo real. Desde ya, esto se realiza bajo estrictas normativas de seguridad. El sistema no accede a datos individuales de identidad, sino a información empaquetada y anonimizada de tendencias macro.

La disponibilidad de este flujo de datos en tiempo real le otorga al Ministerio de Economía y Finanzas coreano un poder predictivo sin precedentes en la gestión pública. Al monitorear la curva de consumo agregada día a día, los algoritmos predictivos de dBrain Plus calculan de forma automática e inmediata la recaudación futura por Impuesto al Valor Agregado (IVA) y tasas comerciales. Los analistas fiscales ya no deben esperar al cierre del mes calendario o

a la publicación trimestral de los balances de la agencia de recaudación impositiva para evaluar la salud de los ingresos estatales. Si el sistema detecta una desaceleración persistente en los consumos agregados con tarjetas de crédito durante una semana, emite de forma automática una alerta temprana de caída de ingresos. Esto le permite al gabinete económico tomar decisiones presupuestarias proactivas y preventivas, modificando cuotas de gasto o reasignando partidas para proyectos de estímulo económico semanas antes de que la caída de la recaudación se materialice de forma efectiva en las cuentas bancarias del tesoro, evitando así la gestación de déficits presupuestarios imprevistos.

Otra experiencia destacada es la de Estonia. Cuando el país se independizó en 1991, tomó una decisión de arquitectura central: cada ministerio fue encargado de desarrollar su propia estrategia y sistema de TI, pero debían garantizar la interoperabilidad para poder trabajar en conjunto. Eso significa que no hay una base de datos central del Estado: hay cientos de sistemas sectoriales autónomos, conectados por una capa común llamada X-Road, que conecta múltiples bases de datos tanto del sector público como del privado. Cada autoridad pública gestiona sus propios sistemas adaptados a su función, pero con X-Road esos sistemas independientes pueden intercambiar datos de forma segura, habilitando un gobierno completamente interoperable.

Todo esto es posible a partir de un principio central en el sistema de identidad digital: “once only” (una sola vez). Es decir, un ciudadano estonio solo tiene que proveer un dato al gobierno una vez. Una vez verificado, se comparte a través de toda la infraestructura: si se introduce la fecha de nacimiento al registrar un pasaporte, no es necesario cargarla de nuevo al renovar el registro de conducir. Esto crea automáticamente flujos de datos sectoriales: el dato producido

en un sistema fluye hacia otros sin intervención manual. Esta lógica de funcionamiento es la misma en la que se basan los sistemas de administración financiera. Cada transacción debe registrarse una sola vez y luego el sistema tiene que generar, de forma automática, las salidas que necesiten los diferentes usuarios.

5. Inteligencia artificial en la administración financiera pública

El volumen y la velocidad de los datos provistos por los lagos de datos y los sistemas interoperables desbordarían por completo las capacidades de análisis de los funcionarios responsables de la gestión financiera. Para resolver este exceso de indicadores, que muchas veces termina paralizando la toma de decisiones, los sistemas modernos incorporan motores de Inteligencia Artificial (IA) y técnicas avanzadas de analítica de datos masivos. A continuación, se presentan dos ejemplos que ayudan a entender la manera en que estas herramientas están modificando el funcionamiento de la administración financiera pública.

5.1 Automatización de la programación de caja de tesorería

la programación y proyección de caja ha sido históricamente uno de los procesos más lentos, artesanales y complejos del ciclo de administración financiera de cualquier Tesorería General. Los técnicos sectoriales debían recolectar las solicitudes de cuotas de pago de decenas de ministerios, cruzarlas con las estimaciones de ingresos, evaluar la estacionalidad del gasto y estructurar manualmente las planillas de caja. Este flujo de trabajo demandaba regularmente un

mínimo de dos semanas continuas de análisis técnico y deliberaciones administrativas.

Con la introducción de modelos de inteligencia artificial alimentados por la analítica de datos, este panorama cambia drásticamente:

•Procesamiento masivo de series históricas:

Los algoritmos de IA absorben e interpretan bases de datos con capacidad de contener hasta 30 años de registros transaccionales continuos de pagos estatales, procesando millones de líneas de operaciones financieras en segundos.

•Modelado ultraveloz de estacionalidad: La

IA detecta con precisión milimétrica los patrones cíclicos y la estacionalidad profunda de los egresos gubernamentales, discriminando de forma automatizada por ministerio, programa específico y tipo de gasto (p.e. sueldos del personal civil, contratos de servicios básicos esenciales, vencimientos de alquileres institucionales, giros corrientes e inversión en obras de infraestructura).

•Resultados en minutos: La plataforma genera de forma autónoma la primera propuesta consolidada de programación de caja para la tesorería en un lapso de pocos minutos. El equipo técnico de la Tesorería General ya no gasta su tiempo construyendo la base de la proyección desde cero; su rol se eleva hacia la supervisión estratégica, la revisión de escenarios macroeconómicos alternativos y el ajuste político fino de la propuesta generada por el sistema.

La IA no solo proyecta las erogaciones con un margen de error mínimo, sino que modela simultáneamente los flujos de ingresos tributarios y no tributarios esperados. Esto dota a la Tesorería General de una herramienta de optimización

de liquidez sin precedentes. Se minimiza la necesidad de mantener saldos ociosos en cuentas bancarias estatales y se reducen los costos financieros por descubiertos temporales, maximizando el rendimiento de las colocaciones a corto plazo del excedente de caja. El analista humano abandona la carga rutinaria de datos y asume un rol estrictamente estratégico: evaluar escenarios simulados por la IA ante shocks macroeconómicos imprevistos.

5.2 Alertas tempranas ante divergencias financieras y físicas

La introducción de algoritmos de aprendizaje supervisado en el núcleo de los lagos de datos gubernamentales revoluciona el control de gestión operativa. Tradicionalmente, los desvíos entre la ejecución financiera (el gasto devengado) y la ejecución física (las metas alcanzadas) se detectaban de manera tardía, usualmente semanas después de cerrado el trimestre. Esta asincronía dificultaba cualquier acción correctiva oportuna, transformando al análisis presupuestario en una autopsia forense de recursos ya asignados y gastados.

Con un esquema de alimentación de datos diaria e interoperable, la inteligencia artificial puede calcular en tiempo real las rectas de tendencia de ambas variables. Cuando la tasa de variación del gasto financiero diverge de la tasa de avance de la meta física en un diferencial superior al umbral de tolerancia paramétrico preestablecido, el sistema dispara de forma autónoma una alerta multidimensional para el sectorialista y la oficina de presupuesto.

Este modelo de alertas tempranas opera bajo tres principios de eficiencia analítica:

•Detección de sobrecostos ocultos: Si un proyec-

to (por ejemplo de infraestructura vial) consume el 60% de su crédito financiero pero reporta apenas un 15% de avance físico (en la pavimentación física), el sistema puede bloquear preventivamente las solicitudes de modificaciones presupuestarias alcistas hasta que se justifique el desvío.

•Identificación de subejecución crítica: Alertas automáticas actúan cuando programas de alto impacto social muestran un devengado financiero cercano a cero a mitad de año, evitando que subejecuciones crónicas comprometan las políticas públicas sanitarias, educativas o de provisión de alimentos.

•Mitigación de la inflación de metas: La IA analiza si el cumplimiento del 100% de la meta física en los primeros días del ejercicio responde a un avance real o a una deficiente programación física original orientada a simular eficiencia.

La disponibilidad de alertas tempranas reconfigura el comportamiento de las unidades ejecutoras. Sabiendo que los desvíos sustanciales son visibles de inmediato en el tablero centralizado de control, se desincentiva la manipulación de datos de fin de trimestre y se fuerza una disciplina operativa continua. El presupuesto muta así de una autorización estática de gasto a un sistema dinámico de retroalimentación en tiempo real.

6. Gobernanza, manejo de datos y

viabilidad política

6.1

La tecnología como facilitador, no como restricción: la gobernanza endógena

El análisis evolutivo de los sistemas de administración financiera pública demuestra de manera inequívoca que la frontera de posibilidades ya no está definida por las limitaciones de las herramientas informáticas. Los lenguajes de programación modernos, las arquitecturas de microservicios, los lagos de datos y los motores de inteligencia artificial poseen una capacidad de procesamiento y flexibilidad que supera con creces las demandas actuales de los Estados de la región. El verdadero cuello de botella que restringe la modernización estatal es de naturaleza institucional: la gobernanza y la gestión estratégica de los datos.

En los sistemas de información modernos, la viabilidad de este ecosistema no depende de la sofisticación del código informático, sino de la madurez de la gobernanza de datos dentro de la organización estatal. La tecnología actual puede resolver la gran mayoría de los requerimientos de integración, pero para ello requiere contar con datos de calidad, ya que ningún sistema puede generar información confiable si los datos de base son dudosos.

Así, la frontera del problema se corre desde las limitaciones tecnológicas hacia la definición de procesos institucionales. En ese marco, la gobernanza de datos establece el conjunto de principios, estructuras organizacionales, roles,

procesos y mecanismos que permiten asegurar que la información financiera del Estado sea confiable, consistente, oportuna y trazable, habilitando su uso para la gestión, el control y la toma de decisiones fiscales.

Cabe destacar que la gobernanza no solo se limita a la gestión técnica del dato, sino que se orienta a asegurar que la información financiera represente fielmente las operaciones del Estado, sea consistente entre los distintos procesos del ciclo financiero, permita la trazabilidad de los recursos públicos y soporte la toma de decisiones y el control fiscal.

Asimismo, requiere el establecimiento de un rol de liderazgo claro —un Director de Datos del Sector Público o una agencia especializada central— con autoridad política y técnica que actúe como árbitro institucional, con la facultad de ordenar los flujos de datos, auditar la calidad de la información física cargada y penalizar la retención arbitraria de datos entre ministerios. Las limitaciones actuales del sector público latinoamericano no son tecnológicas; son políticas y de diseño de procesos institucionales.

6.2 Coexistencia de la racionalidad técnica y la voluntad política en la asignación presupuestaria

Un diseño de sistemas financieros que ignore las reglas de juego institucionales de las democracias representativas está condenado al fracaso por inviabilidad política. Sostener que la asignación de los recursos públicos puede automatizarse por completo o subordinarse exclusivamente a un algoritmo de optimización técnica es de una ingenuidad metodológica extrema. El presupuesto público es uno de los actos políticos más importantes de un gobierno, a tra-

vés del cual se dirimen intereses contrapuestos, prioridades ideológicas y coaliciones de poder legítimas.

La racionalidad técnica y la voluntad política no deben entenderse como variables antagónicas que se autoexcluyen, sino como fuerzas institucionales que coexisten y se autolimitan de manera virtuosa. El rol de la información financiera y de gestión de alta calidad no es suplantar la toma de decisiones de las autoridades políticas, sino acotar los márgenes de discrecionalidad arbitraria y elevar el costo reputacional y político de tomar decisiones irracionales o ineficientes.

La base de datos técnica provista por un sistema de Presupuesto por Programas con Orientación a Resultados actúa como un blindaje de racionalidad para el administrador de las finanzas públicas, permitiéndole calibrar sus decisiones bajo una lógica de optimización política y social.

Cuanto mayor sea la calidad, accesibilidad y difusión pública de la información de impactos generada por el ecosistema de datos, mayor será su influencia sobre la toma de decisiones presupuestarias. Distintas experiencias internacionales, como el modelo de seguimiento chileno, ratifican empíricamente que es viable una convivencia armónica donde la política defina los objetivos estratégicos de desarrollo y la técnica audite rigurosamente la eficacia y eficiencia de su consecución.

6.3 Desarrollo de capacidades

institucionales en el sector público

la viabilidad de largo plazo de este nuevo paradigma descansa sobre la creación de una burocracia meritocrática y altamente profesionalizada. El tránsito desde sistemas de registro contable estáticos hacia ecosistemas analíticos predictivos vacía de contenido las competencias tradicionales del empleado público dedicado a la simple carga manual de datos en planillas ministeriales. El Estado moderno requiere la constitución de oficinas técnicas de alta especificidad, jerarquizadas institucionalmente y blindadas de los ciclos de rotación política partidaria.

Estas unidades de análisis deben poseer la capacidad institucional instalada para desarrollar tres funciones críticas:

•Diseño de arquitecturas de datos fiscales: Capacidad para definir científicamente qué datos pedir a los sistemas sectoriales y, eventualmente, al sector privado, estructurando los modelos de intercambio de datos gubernamentales.

•Auditoría física y de procesos de datos: Competencias estadísticas e informáticas para verificar la veracidad y trazabilidad de la información física reportada por las agencias, detectando mediante minería de datos anomalías de carga o falsificaciones documentales.

•Asesoramiento estratégico basado en evidencia: Capacidad de traducir los resultados de modelos predictivos complejos e IA en recomendaciones de política pública claras, digeribles y accionables para el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.

La acumulación de datos de alta calidad resulta estéril si el diseño institucional carece de vasos comunicantes que fuercen el uso de dicha información en el ciclo de toma de decisiones. El fortalecimiento institucional implica, por ende, establecer instancias obligatorias de revisión de la información generada durante la fases de formulación y de ejecución presupuestaria, transformando la capacidad técnica en una precondición legal para la asignación de los recursos públicos.

7. Perspectivas futuras de modernización en América Latina: desafíos subregionales y federales

La transición hacia los ecosistemas de datos integrados y la presupuestación basada en resultados se perfila como la transformación institucional más profunda de la administración pública latinoamericana desde las reformas estructurales de la década de 1990. Si bien los gobiernos centrales de la región muestran avances heterogéneos, el horizonte de los próximos años estará signado por la adopción paulatina de estas tecnologías predictivas e interoperables.

El verdadero vector de cambio y el terreno más fértil para la innovación se encuentra actualmente en los niveles subregionales, provinciales y municipales de gobierno. En los estados de organización federal —como la República Argentina—, las competencias sobre los servicios públicos de mayor impacto directo en el ciudadano (educación primaria y secundaria, salud pública hospitalaria, seguridad ciudadana y asistencia social de primera respuesta) se encuentran constitucionalmente descentralizadas en las provincias y municipios. Por lo tanto, es en el nivel subregional donde la disociación entre el dato financiero y la producción física

genera las mayores ineficiencias, y donde la adopción de las técnicas antes descriptas puede transformar de forma más inmediata la calidad de vida de la población.

En línea con lo mencionado, vale la pena señalar los avances de varias provincias argentinas, la mayoría de ellas en base al sistema X-Road.

La provincia de Neuquén, considerada pionera y tomada como caso piloto por otras jurisdicciones, ha implementado un Ecosistema de Integrabilidad Digital cuya meta es “lograr que todo aquel organismo que sea Fuente Auténtica de algún dato sea capaz de proveerlo al resto de los organismos que lo requieran”. El Ecosistema está respaldado en la Ley Provincial 3290, sancionada en 2021, cuyo objetivo es fortalecer el intercambio seguro, confidencial y sin intervención humana de datos entre organismos públicos y privados, optimizando la gestión y garantizando la evidencia legal de las transacciones. La normativa obliga a los tres poderes del Estado, entes descentralizados y empresas públicas a conectar sus sistemas informáticos. En la práctica, esto erradica los silos aislados de información, permitiendo que las áreas de hacienda, tesorería y presupuesto auditen y validen datos de partidas presupuestarias directamente desde las “fuentes auténticas” de cada ministerio, sin necesidad de tramitaciones físicas repetitivas.

La provincia de Mendoza también ha avanzado en la institucionalización de su ecosistema digital integral. Sus normativas buscan conectar los sistemas de gestión interna de los organismos gubernamentales, optimizando no solo los trámites ciudadanos, sino también el control interno del gasto público y la asignación transparente de los recursos del presupuesto provincial.

Córdoba, utilizando X-Road y la infraestructura de AWS (Infraestructura global en la nube), busca una mejor interoperabilidad entre las instituciones gubernamentales, la optimización de procesos administrativos y una mejora significativa en la experiencia de los ciudadanos al interactuar con servicios públicos digitalizados. Además, el uso de tecnologías de vanguardia asegura la sostenibilidad del sistema frente a futuras demandas tecnológicas y operativas.

El Ecosistema Digital de Integrabilidad de Santa Fe, por su parte, es una infraestructura tecnológica pública diseñada para interconectar los sistemas de la administración pública provincial con organismos públicos y privados. Su finalidad principal es permitir el intercambio seguro de datos, automatizar procesos estatales y simplificar la relación burocrática con el ciudadano. El sistema opera como soporte administrativo y de transparencia para la ejecución financiera del Estado provincial. En este sentido, otorga trazabilidad y control financiero a las operaciones, permitiendo que los organismos de control interno pueden cruzar datos y verificar la disponibilidad de partidas presupuestarias de forma automática, acelerando las auditorías. Además, la interconexión de bases de datos facilita la publicación automatizada de la ejecución presupuestaria provincial, facilitando que los ciudadanos pueden auditar las asignaciones de recursos de manera transparente y centralizada. Es de mencionar también, que el Ecosistema de Santa Fe prevé la sincronización con los Ecosistemas Digitales de Integrabilidad (EDI) de otras provincias argentinas, bajo lineamientos de la Norma IRAM 17610, para compartir registros críticos.

El caso de la Provincia de Catamarca resulta emblemático y confirma que la viabilidad de estas reformas no está restringida a los distritos de mayor envergadura económica del país. Catamarca ha avanzado decididamente en el

diseño y desarrollo de un sistema de datos nativo específicamente estructurado para la toma de decisiones estratégicas gubernamentales. En esa lógica, la provincia está abocada a la transformación de la administración financiera y presupuestaria pública. Migró su histórico Sistema de Administración Financiera y Control del Estado (conocido como SAFIC) hacia plataformas abiertas interconectadas.

El corazón del nuevo sistema (SAFIC 12) opera bajo una lógica de ecosistema digital de aplicaciones para superar la rigidez de los sistemas tradicionales. De este modo, potencia el registro ágil, el análisis presupuestario y el cruzamiento de la información económica en tiempo real. Al integrar flujos de información presupuestaria con variables sectoriales clave, la experiencia catamarqueña demuestra que las administraciones subregionales pueden adoptar la lógica flexible de ecosistemas interconectados.

Más allá de estos casos puntuales, es de destacar que una gran parte de las provincias argentinas está avanzando en la implementación de Ecosistemas Digitales de Integralidad (EDI) con diferentes niveles de madurez en los planos normativo y técnico.

Como corolario, puede apuntarse que el nivel provincial ofrece ventajas de escala insustituibles para el desarrollo de EDI:

•Proximidad del impacto social: Al ser las provincias las responsables primarias de la provisión directa de los servicios de salud, educación y seguridad ciudadana, la medición de resultados e impactos del presupuesto es metodológicamente más directa y verificable sobre el territorio que en el nivel nacional.

•Menor complejidad sistémica: la cantidad de

agencias y subsistemas a interconectar mediante interfaces es significativamente menor que en la administración federal, reduciendo los tiempos de estabilización técnica de las reformas a meses en lugar de años.

•Agilidad política: La alineación de incentivos entre el gobernador, el ministro de economía local y las unidades ejecutoras puede gestionarse con mayor velocidad, aislando los proyectos de modernización de las parálisis legislativas nacionales.

Los avances provinciales demuestran que la escala subregional, al manejar volúmenes de datos más acotados y poseer estructuras organizacionales más ágiles que el nivel federal, ofrece un entorno ideal para el despliegue de proyectos piloto de interoperabilidad a través de API y capas de Inteligencia Artificial. El desafío radica en federalizar estas capacidades institucionales, evitando la consolidación de asimetrías tecnológicas entre jurisdicciones y promoviendo un estándar nacional de gobernanza de datos que viabilice la transparencia y la racionalidad técnica en todos los niveles del sector público. En este sentido, el Consejo Federal de la Función Pública (COFEFUP) ha impulsado la implementación de una Federación de Ecosistemas, cumpliendo con la Norma IRAM 17610 (basada en la experiencia de Neuquén), que establece los requisitos de seguridad y funcionamiento de un EDI, con el fin de interconectar las bases de datos de las diferentes jurisdicciones y organismos del país. La tecnología utilizada es la X-Road.

8. Conclusiones y recomendaciones

La transformación de los sistemas de administración financiera pública en América Latina se encuentra en un punto de bifurcación histórica. Los modelos conceptuales y arquitecturas informáticas monolíticas heredados de las reformas de los años noventa han agotado su ciclo de eficiencia, no porque hayan fallado en sus objetivos originales de asegurar el registro contable y el orden fiscal macroeconómico, sino debido a la evolución natural de las herramientas tecnológicas y la aparición de alternativas superadoras que redefinen el estándar global de gestión estatal.

No es un avance más, sino un cambio de paradigma irreversible. El modelo de control presupuestario tradicional no está en condiciones de dar respuesta a las demandas de sociedades complejas que exigen eficiencia, transparencia y resultados tangibles por parte del Estado. En ese contexto, con avances tecnológicos que han neutralizado las barreras informáticas del pasado, la frontera de la eficiencia de la gestión pública está marcada por la voluntad política y la capacidad institucional.

El desafío contemporáneo de la política económica aplicada no radica en la acumulación pasiva de datos brutos, sino en el desarrollo de capacidades institucionales y esquemas de gobernanza endógena que transformen de manera sistemática dichos datos en información estratégica de alta calidad para la toma de decisiones presupuestarias basadas en la evidencia. El éxito de modelos avanzados como el sistema predictivo de integración total D-Brain de Corea del Sur, el X-Road de Estonia o el ciclo institucionalizado de premios y castigos de la Dirección de Presupuestos de

Chile ratifica que el presupuesto público adquiere su verdadera legitimidad social cuando deja de ser una planilla estática de control financiero y se transforma en un mecanismo dinámico de asignación de recursos, en el que la toma de decisiones está marcada por el impacto real de las acciones del Estado en las condiciones de vida de los ciudadanos.

Para avanzar en la implementación de este nuevo paradigma, además de considerar arquitecturas de sistemas interoperables, la conformación de lagos de datos y la introducción de inteligencia artificial, es necesario priorizar el desarrollo de capacidades institucionales que permitan profundizar la asociación del presupuesto con los resultados e impactos que generan los programas y que otorguen sustentabilidad a los sistemas, en especial normas de un alto nivel jerárquico, que permitan mantener las políticas públicas más allá de los cambios de gobierno.

9. Referencias documentales

+Comunidad; 2024. Ecosistemas de Integrabilidad: el antídoto contra los silos de datos en municipios. https://mascomunidad.org.ar/ecosistemas-de-integrabilidad-el-antidoto-contra-los-silos-de-datos-en-municipios/

Banco Mundial – Ministerio de Hacienda y Crédito Público Colombia; 2022. Modelo Conceptual de la Gestión Financiera Pública de Colombia. Banco Mundial – Ministerio de Hacienda y Crédito Público. https://www.minhacienda.gov.co/gfp/modelo-conceptual-en-colombia

Comisión Económica para América Latina (CEPAL); 2026. Presentación Avances SISeCat (Sistema de Información Socioeconómica de la Provincia

de Catamarca). https://www.cepal.org/es/notas/la-cepal-presento-avances-fortalecer-sistema-informacion-socioeconomica-catamarca

Consejo Federal de Inversiones y South Hive SAS; 2025. Implementación e Integración de la Plataforma X-Road en el gobierno de la provincia de Córdoba. http://biblioteca.cfi.org.ar/documento/implementacion-e-integracion-de-la-plataforma-x-road-en-el-gobierno-de-la-provincia-de-cordoba/

Consejo Federal de Inversiones; 2025. Estudio de Desarrollo Territorial Córdoba. http://biblioteca.cfi.org.ar/wp-content/ uploads/sites/2/2025/12/entrega-final-estudio-de-desarrollo-territorial-cordoba.pdf

DIPRES; 2025. Informe de evaluaciones de cara al Presupuesto 2026. https://www.dipres.gob.cl/598/w3-article-383688.html

Dirección de Presupuestos Gobierno de Chile (DIPRES). Evaluación de Programas Gubernamentales (EPG). DIPRES. https://www.dipres.gob.cl/598/w3-article-111762.html

Eguino, Huáscar, y Juan Pablo Carranza; 2025. Ciencia de datos, finanzas locales y gestión territorial: modelos de valuación, simulaciones y código abierto para la gestión fiscal y el financiamiento urbano. https://doi.org/10.18235/0013669.

Estonian Business and Innovation Agency. X-road – Interoperability services. https://e-estonia.com/solutions/interoperability-services/x-road/

FUNDAR – Gobierno de Catamarca – Consejo Federal de Inversiones; 2026. Catamarca: gobierno de datos para de-

cisiones informadas. https://fund.ar/publicacion/catamarca-gobierno-de-datos-para-decisiones-informadas

GB Group plc (‘GBG’). Digital identity in practice – Estonia and the e-state. https://www.gbg.com/en/blog/digital-identity-in-practice-estonia/

Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires; : 2025. Herramientas para simplificar trámites y mejorar la experiencia ciudadana. https://buenosaires.gob.ar/gcaba_historico/noticias/ conoce-las-herramientas-que-usamos-en-la-ciudad-para-simplificar-tramites

Gobierno de Mendoza. Ecosistema Digital de Integrabilidad - Transformando el Estado para mejorar la experiencia ciudadana, a través de servicios digitales seguros, accesibles e interoperables. https://informacionoficial.mendoza.gob.ar/ edi/ecosistema-digital-de-integrabilidad/

Gobierno de Mendoza. X-ROAD - Transformando el Estado para mejorar la experiencia ciudadana, a través de servicios digitales seguros, accesibles e interoperables. https:// informacionoficial.mendoza.gob.ar/edi/xroad/

Gobierno de Mendoza; 2024. Mendoza y Chile trabajan en la mejora del paso fronterizo implementando el software X-Road. https://www.mendoza.gov.ar/prensa/mendoza-y-chile-trabajan-en-la-mejora-del-paso-fronterizo-a-traves-de-la-implementacion-del-software-x-road/.

Gobierno de Mendoza; 2026. El Ente Mendoza Turismo se incorpora al sistema X-Road. https://prensa.mendoza.gob.ar/el-ente-mendoza-turismo-se-incorpora-al-sistema-x-road-y-continua-simplificando-tramites-para-prestadores/

Gobierno de Neuquén; 2026. Ecosistema de Integrabilidad. https://optic.neuquen.gov.ar/integrabilidad/ Gobierno de Neuquén; 2026. Neuquén y Mendoza podrán compartir digitalmente datos de manera segura. https:// optic.neuquen.gov.ar/neuquen-y-mendoza-podran-compartir-digitalmente-datos-de-manera-segura/

Gobierno de Río Negro; 2026. Ecosistema Digital de Integrabilidad de Río Negro. https://modernizacion.rionegro. gov.ar/programa/195/interoperabilidad?n=NjQx.

Korea Fiscal Information Service; 2022. Korea’s dBrain+ Revolution in Accrual Accounting. https://youtu.be/_PUwNpGv7eY?si=GPKOypxcE59Le5gf

Korea Fiscal Information Service; 2025. Digitalizing Public Finance: Korea’s dBrain Revolution in Accrual Accounting. https://cfrr.worldbank.org/sites/default/files/2026-01/ DAY2_6_Sangwook%20%28Paul%29%20Nam%5BKFIS%5DDigitalizing.pdf

Korea Fiscal Information Service; 2025. Transforming Government Financial Management through dBrain+. https:// www.pempal.org/sites/default/files/2025-08/Introduction%20of%20dBrain_Korea_ENG_FIN.pdf

Korea Ministry of Strategy and Finance – Open Fiscal Data. The integration of the financial dBrain the Republic of Korea digital budget and accounting system of Korea. https:// neisopen.moe.go.kr/portal/dbrain/english/introduction. do?code=dBrain&leftCd=25&subCd=16&depCd=

Long, C., Cangiano, M., Middleton, E., et al. (2023). Digital public financial management: An emerging paradigm. ODI Working Paper. London: ODI. (www.odi.org/en/pu-

blications/digitalpublic-financial-management-an-emerging-paradigm/).

Moreno, D., & González Brown, R.; (2022). Iniciativa federal para la normalización del Ecosistema Digital de Integrabilidad:. Cuadernos dDel INAP (CUINAP), 3(106). https://publicaciones.inap.gob.ar/index.php/CUINAP/article/view/339

Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD); 2024. Using Artificial Intelligence in Public Financial Management - 46th Annual Meeting of the Committee of Senior Budget Officials. https://one.oecd.org/document/GOV/SBO(2024)14/en/pdf

Pattanayak, Sailendra, Lorena Rivero del Paso, Herve Tourpe, and Chloe Cho; 2026. “Harnessing Emerging Digital Technologies toward a New Frontier of Public Financial Management.” IMF Technical Notes and Manuals 2026/06, International Monetary Fund, Washington, DC. https:// www.imf.org/-/media/files/publications/tnm/2026/english/tnmea2026006.pdf

Paula Szenkman y María Agustina Lacunza; 2024. 10 años de avances en la transparencia presupuestaria de las provincias. https://www.cippec.org/publicacion/ diez-anos-de-avances-en-la-transparencia-presupuestaria-de-las-provincias/.

Pegdwend´e Sawadogo · J´erˆome Darmont; 2021. On Data Lake Architectures and Metadata Management. https://arxiv.org/pdf/2107.11152.

Subsecretaría de Evaluación Social, MDSF – DCG, Dirección de Presupuestos Gobierno de Chile; 2021. Hacia un mejor gasto público: monitoreo y evaluación de los pro-

gramas. https://lyd.org/wp-content/uploads/2021/06/ TP-1501-EVALUACION-PROGRAMAS-1.pdf

ThinkNet S.A. /Ecosistemas Digitales de Integrabilidad en Argentina (EDI). https://www.thinknetgroup.com.ar/ecosistemas-digitales/

UNCuyo; 2024. Cómo funciona X-Road, el nuevo software de código abierto entre la UNCuyo y el Gobierno. https:// www.losandes.com.ar/sociedad/como-funciona-x-road-elnuevo-software-de-codigo-abierto-entre-la-uncuyo-y-elgobierno

Universidad Nacional de Cuyo (UNCuyo); 2024. Paso Centauro: El Proyecto X-Road que agilizará el Tránsito Transfronterizo. https://www.uncuyo.edu.ar/transformaciondigital/paso-centauro.

Evaluar políticas públicas en Argentina: un análisis de la

práctica en el Estado Nacional (2006–2026)

Contenido

Introducción

2. Marco teórico-conceptual

2.1. La institucionalización del M&E como proceso histórico y político 62

2.2. Las dimensiones de institucionalización del M&E 64

2.3. Los indicadores de la práctica evaluativa 66

3. Estrategia metodológica 68

3.1. El Banco de Evaluaciones: origen normativo y trayectoria institucional 68

3.2. Variables del banco, periodización y niveles de análisis 70

3.3. Normalización de los tipos de evaluación 71

3.4. Alcances y limitaciones 72

4. Hallazgos 72

4.1. Concentración sectorial: qué se evalúa y en qué etapas 74

4.2. Concentración ministerial: quién evalúa en Argentina 76

4.3. Acumulación selectiva: los programas ‘estrella’ y el 80% restante 77

4.4. El perfil metodológico de la práctica evaluativa y su variación entre etapas 78

4.5. Disponibilidad documental y comunicación de los resultados 80

5. Discusión 81

5.1. La dimensión de práctica evaluativa: evidencia directa del corpus 81

5.2. Las dimensiones organizacional, de sustentabilidad y de uso: inferencias desde el corpus 82

5.3. La institucionalización cíclica y reversible del M&E: el caso argentino en perspectiva comparada 83

6. Conclusiones

n Natalia Aquilino

Posgraduada en Gestión (MIT), Máster en Ciencias del Trabajo (UBA). Licenciada en Ciencia Política (UNR). Profesora de posgrado (UdeSA, UNER, UNIBO) y especialista en monitoreo y evaluación (M&E) de políticas públicas. Lideró más de 30 evaluaciones de impacto y resultados, y diseñó sistemas de M&E en 19 países. Fue directora nacional de Evaluación, directora de M&E en CIPPEC y oficial de M&E del PNUD. Fundó y presidió EvaluAR y actualmente es vicecoordinadora de ReLAC

Resumen

En este artículo analizamos la práctica evaluativa en la Argentina entre 2006 y 2026 a partir del primer estudio sistemático del Banco de Evaluaciones del Estado Nacional, administrado por la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM). Con base en un marco teórico de cuatro dimensiones —diseño organizacional, práctica evaluativa, sustentabilidad y uso de la información—, examinamos 121 evaluaciones de políticas y programas registradas entre 2006 y 2023, más tres años consecutivos de registro vacío (2024, 2025, 2026) y un repositorio con acceso público desactivado. Los hallazgos muestran una expansión cuantitativa sostenida —con pico de 24 evaluaciones en 2022— seguida de un colapso abrupto a partir de diciembre de 2023. La práctica evaluativa fue estructuralmente asimétrica: cuatro sectores concentraron el 65% del corpus, cinco ministerios produjeron el 82% de las evaluaciones, y el perfil metodológico privilegió la descripción de resultados por sobre el análisis causal. El argumento central es que Argentina exhibe una institucionalización cíclica y reversible de la evaluación: el crecimiento fue real pero frágil, porque nunca estuvo anclado en un mandato legal vinculante, un órgano rector con autoridad efectiva ni financiamiento doméstico estable. Los años en blanco del banco no son una laguna de datos: son la evidencia más directa de esa fragilidad.

Palabras clave: Evaluación de políticas públicas; Institucionalización; Argentina; Banco de Evaluaciones.

1. Introducción

Desde los años noventa, el monitoreo y la evaluación (M&E) de políticas concentró creciente atención académica y po-

lítica en América Latina. Los Estados realizaron esfuerzos importantes para impulsar la práctica de M&E y la producción de evidencia para la toma de decisiones (Feinstein, 2012; 2015). Sin embargo, los sistemas de M&E en la región siguieron siendo limitados frente a los de países desarrollados: la evaluación de programas tiende a ser retrospectiva antes que prospectiva, se focaliza en el cumplimiento de metas o logro de resultados antes que en el impacto real de las políticas, y depende más de la voluntad del liderazgo político que de instituciones consolidadas capaces de liderar su implementación y el uso efectivo en la toma de decisiones (Pérez Yarahuán et al., 2015; Feisntein, 2015; Cunill Grau y Ospina Bozzi, 2008).

En ese marco Argentina no es la excepción. Como hemos señalado en trabajos anteriores, las capacidades institucionales para monitorear y evaluar políticas son heterogéneas entre ministerios y agencias. Las políticas públicas producen escasa información sobre su impacto social, económico o ambiental, los datos no están sistematizados centralmente y su recolección depende de la voluntad de los líderes técnicos y del financiamiento ad hoc no siempre disponible. La evaluación de resultados no es condición sine qua non del diseño o la implementación y las evaluaciones públicas y publicadas son escasas.

Para intentar revertir esa tendencia, en marzo de 2020, al inaugurar las sesiones ordinarias del Congreso Nacional, el presidente Alberto Fernández —cuadragésimo segundo presidente constitucional de la Nación— anunció la creación de una Agencia Federal de Evaluación del Impacto de las Políticas Públicas (AFEPP) como una de las veinticinco metas del Consejo Económico y Social para sus primeros mil días de gobierno. El anuncio condensaba, en un gesto político, una tensión que recorre la historia reciente de

la Administración Pública Nacional (APN): la de un Estado que evalúa sus programas de manera episódica pero que carece de una arquitectura institucional capaz de anclarlas, sostenerlas y usarlas de manera sistemática (Aquilino, Rubio y Laffaire, 2020; Acuña et al., 2016).

Desde 2006, el Estado nacional cuenta con un repositorio de información de evaluaciones públicas y publicadas: el Banco de Evaluaciones del Estado Nacional, administrado por la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM) de la Nación. Esta plataforma centraliza las evaluaciones de políticas, planes y programas nacionales producidas por organismos de la APN, y constituye el registro más comprensivo disponible sobre la práctica evaluativa en el nivel federal. A pesar de su valor documental, el Banco nunca fue objeto de análisis empírico sistemático: fue citado como fuente secundaria, pero no analizado como corpus primario.

En este artículo tratamos de llenar ese vacío. A partir de las 121 evaluaciones registradas en el Banco entre 2006 y 2023 —y de tres años consecutivos de registro vacío (2024, 2025, 2026)— nos proponemos: i) describir y periodizar la práctica evaluativa en Argentina; ii) diagnosticar su grado de institucionalización a la luz de un marco teórico de cuatro dimensiones; iii) identificar los factores que explican su crecimiento y su retracción; y iv) posicionar el caso argentino en el debate comparado latinoamericano. El argumento que articula estos cuatro propósitos es que Argentina exhibe una práctica evaluativa en expansión episódica e institucionalmente frágil: su crecimiento fue cuantitativo y episódico, su distribución sectorial fue concentrada y asimétrica, su perfil metodológico privilegió la descripción de resultados por sobre el análisis causal, y el uso de la información respondió más a lógicas de legitimación política que a procesos de aprendizaje organizacional.

La contribución original del artículo es triple. Primero, ofrecemos un análisis empírico sistemático del Banco de la JGM como corpus primario. Segundo, formulamos el argumento de la asimetría sectorial y la concentración en la evaluación de resultados como hallazgo empírico derivado de los patrones del banco. Los años en blanco del corpus —2024, 2025 y 2026— y el acceso público desactivado completan este hallazgo: son la huella empírica del proceso de desmantelamiento que caracteriza el período iniciado en diciembre de 2023.

2. Marco teórico-conceptual

Para analizar la práctica evaluativa en Argentina recurrimos a un marco que vaya más allá del conteo de evaluaciones y nos permita preguntarnos por las condiciones institucionales que las producen, sostienen y transforman en conocimiento útil para la gestión. Organizamos ese marco en tres bloques articulados: el carácter histórico y político de la evaluación, las cuatro dimensiones de institucionalización del M&E y una tipología de estrategias evaluativas que nos permiten perfilar cómo evaluamos nuestras políticas públicas.

2.1. La institucionalización del M&E como proceso histórico y político

Desde la década de 1990, la pregunta por cómo institucionalizar el M&E de políticas públicas acumuló respuestas diversas en la literatura especializada latinoamericana. El debate no es puramente técnico: refleja distintas concepciones sobre para qué sirve la evaluación en el Estado y qué condiciones son necesarias para que cumpla ese propósito. Una primera posición, de raíz funcionalista, entiende la institucionalización como la construcción de capacidad técni-

ca y normativa: un sistema está institucionalizado cuando tiene la estructura organizativa, los recursos humanos y financieros, y los estándares de calidad necesarios para producir evaluaciones robustas de manera regular (Feinstein, 1993; 2008; García López y García Moreno, 2010). Desde esta perspectiva, el indicador central es la calidad y continuidad de la producción evaluativa. Su límite es que puede existir un sistema técnicamente sólido que produzca sin que nadie use lo que produce.

Una segunda posición desplaza el foco hacia la articulación entre producción y uso. Cunill Grau y Ospina Bozzi (2008), en su comparación de doce países latinoamericanos, argumentan que la institucionalización no puede reducirse a la existencia de normas o unidades organizativas: requiere que la información generada sea confiable, que circule hacia quienes toman decisiones y que existan incentivos reales para usarla. El criterio aquí no es cuánto se evalúa sino si la evaluación importa algo en el proceso de gobierno. Esta posición pone en el centro la pregunta por los usuarios de la evidencia antes que por sus productores.

Una tercera posición, más centrada en la demanda, señala que los sistemas de M&E son tan fuertes como la demanda política que los sostiene (Pérez Yarahuán y Maldonado Trujillo, 2015). Sin que los actores políticos y burocráticos reclamen activamente evidencia para sus decisiones —y sin que estén dispuestos a modificar sus intervenciones a partir de lo que la evidencia muestra— la evaluación tiende a convertirse en un ejercicio de legitimación antes que en un instrumento de aprendizaje. Esta posición conecta directamente con el argumento sobre el uso simbólico de la evaluación (Leviton y Hughes, 1981): se evalúa para mostrar que se evalúa, no para saber si lo que se hace funciona.

Las tres posiciones comparten, sin embargo, un supuesto que la evidencia comparada latinoamericana pone en cuestión: que la institucionalización es un proceso lineal y acumulativo. La experiencia de la región muestra que los sistemas de M&E pueden expandirse significativamente en un período y contraerse o colapsar en el siguiente, sin que medie ningún cambio normativo explícito. Lo que determina esa fragilidad no es la calidad técnica ni el volumen de producción: es la ausencia de lo que Jacob, Speer y Furubo (2015) llaman condiciones de continuidad suprapartidaria —un mandato legal vinculante, un órgano rector con autoridad efectiva y financiamiento doméstico estable. Sin esas condiciones, la institucionalización es siempre contingente a la voluntad del gobierno de turno. Esta última tensión — entre expansión y durabilidad, entre producción y resiliencia— es la que organiza el marco analítico que proponemos. Las perspectivas revisadas no son excluyentes sino complementarias: la funcionalista permite describir qué capacidades se construyeron, la relacional evalúa si la información generada fue confiable y circuló, la de la demanda explica en qué medida fue efectivamente usada, y la histórico-política pregunta si todo eso sobrevivió más allá del gobierno que lo impulsó. En diálogo con esas tradiciones, el marco que adoptamos en este artículo articula cuatro dimensiones de institucionalización que permiten analizar el M&E como proceso integral: el diseño organizacional, la práctica evaluativa, la sustentabilidad y el uso de la información. Cada dimensión recoge los énfasis de al menos una de las perspectivas del debate, y en conjunto permiten leer el caso argentino con una mirada que va más allá del conteo de evaluaciones.

2.2. Las dimensiones de institucionalización del M&E

El marco que adoptamos retoma y expande el desarrollado en trabajos anteriores que articula cuatro dimensiones con una lógica secuencial y acumulativa: el diseño organi-

zacional habilita la práctica; la práctica sostenida requiere sustentabilidad; y la sustentabilidad cobra sentido sólo si la información producida es efectivamente utilizada (Aquilino, 2025, Aquilino et al., 2017; Pérez Yarahuán y Maldonado Trujillo, 2015; Cunill Grau y Ospina Bozzi, 2008). La Tabla 1 sintetiza las cuatro dimensiones y sus indicadores.

Fuente: elaboración propia con base en Cunill Grau y Ospina Bozzi (2008); Pérez Yarahuán y Maldonado Trujillo (2015); Feinstein (2017, 2015).

Tabla 1. Dimensiones e indicadores de institucionalización de la evaluación

La dimensión organizacional analiza el marco legal y el diseño funcional del M&E: su reconocimiento formal en normas de distintos niveles jerárquicos —decretos, reglamentaciones, decisiones administrativas—, la distribución de roles y responsabilidades en el organigrama estatal, y las condiciones materiales que habilitan su ejercicio (Pérez Yarahuán y Maldonado Trujillo, 2015; North, 1990). El diseño organizacional es condición necesaria pero no suficiente: define el escenario en que la práctica evaluativa se desarrolla.

La dimensión de práctica evaluativa refiere al objeto, los métodos y los instrumentos del M&E. La selección de métodos permite observar la conceptualización dominante de la evidencia, entendida como “el efecto conjunto de datos, pruebas, argumentos y emociones que coinciden en señalar un desempeño similar de una política o programa, dentro de un discurso y en un contexto de poder” (Cardozo Brum, 2021: 223). La evaluación puede orientarse predominantemente de forma positivista —estandarizada, experimental, cuantitativa— o constructivista —situada, metodológicamente mixta, interdisciplinaria— (Cardozo Brum, 2021). La tipología de tipos de evaluación es el eje central de esta dimensión y se desarrolla en el apartado 2.3.

La dimensión de sustentabilidad comprende los elementos que permiten el funcionamiento sostenido del M&E en el tiempo: el financiamiento regular a través de partidas presupuestarias propias o de terceros, las capacidades técnicas del personal bajo criterios de fiabilidad, calidad y objetividad, y las estrategias para asegurar la calidad de la información producida (Cunill Grau y Ospina Bozzi, 2008; Aquilino et al., 2017; Feinstein, 1993; Rotondo, 2007; Lázaro, 2015). El supuesto subyacente es que a mayor confianza en los flujos de información del sistema, mayor es su utilización y, por ende, el grado de institucionalización (Cunill Grau y Ospina Bozzi, 2008: 26).

La dimensión de uso de la información distingue tres tipos de utilidad de los productos del M&E (Leviton y Hughes, 1981; Leviton, 2003; Zaltsman, 2006; Aquilino et al., 2017). El uso instrumental ocurre cuando la evaluación informa decisiones concretas sobre gestión o diseño de programas. El uso conceptual se refiere a los procesos —individuales o colectivos— por los cuales las evaluaciones generan conocimiento sobre la acción estatal y orientan el debate de política. El uso simbólico se produce cuando la evaluación legitima políticas o actores sin necesariamente transformar las intervenciones (Maldonado Trujillo et al., 2017; Aquilino, 2022).

2.3. Los indicadores de la práctica evaluativa

La dimensión de práctica evaluativa es la más directamente observable desde el corpus del Banco de Evaluaciones, y por eso ocupa el lugar central tanto en el marco analítico como en la sección de hallazgos. Esta dimensión refiere al objeto, los métodos y los instrumentos que se emplean al desarrollar el M&E. A diferencia de las otras tres dimensiones —que requieren triangulación con fuentes secundarias—, la práctica evaluativa puede analizarse en gran medida desde los registros del banco.

El objeto de la evaluación refiere a qué se evalúa: las políticas, planes, programas y proyectos que son objeto de análisis, y su distribución sectorial e institucional. En este artículo, el objeto se operacionaliza a través de la concentración sectorial, la concentración ministerial y los patrones de acumulación de evidencia por programa a lo largo del tiempo. Los métodos refieren a cómo se evalúa: los enfoques teóricos y diseños metodológicos utilizados. La selección de métodos permite observar la conceptualización dominan-

te de la evidencia, entendida como “el efecto conjunto de datos, pruebas, argumentos y emociones que coinciden en señalar un desempeño similar de una política o programa, dentro de un discurso y en un contexto de poder” (Cardozo Brum, 2021: 223). La práctica puede orientarse de forma predominantemente positivista —estandarizada, ex-

perimental, cuantitativa— o constructivista —situada, metodológicamente mixta, interdisciplinaria— (Cardozo Brum, 2021). En este artículo los métodos se operacionalizan a través del perfil de tipos de evaluación producidos. La Tabla 2 sintetiza esa tipología.

Fuente: elaboración propia con base en Rossi, Lipsey y Freeman (2004), Weiss (1998), Gertler et al. (2016), Bamberger et al. (2010), Patton (2011), Chen (1990), Befani y Mayne (2014).

Tabla 2. Tipología de evaluaciones según momento del ciclo y enfoque metodológico

Los instrumentos refieren a las técnicas, plataformas y herramientas utilizadas para producir y comunicar la evidencia evaluativa. En el corpus del Banco, los instrumentos son observables a través de la disponibilidad de la ficha técnica y del documento completo de cada evaluación, indicadores proxy del grado de formalización documental. A estos se agrega, como extensión del marco original, la comunicación de los resultados: la transmisión intencionada de hallazgos a audiencias específicas con propósitos concretos (Weiss, 1998), cuya ausencia como función institucionalizada es, en sí misma, un hallazgo del estudio.

3. Estrategia metodológica

Este artículo combina el análisis estadístico-descriptivo de un corpus documental primario —el Banco de Evaluaciones del Estado Nacional— con su interpretación a la luz del marco teórico de institucionalización del M&E presentado en la sección anterior. Se trata de un diseño exploratorio-descriptivo, que produce conocimiento sobre la práctica evaluativa nacional a partir de la sistematización y análisis de un registro administrativo de acceso público.

3.1. El Banco de evaluaciones: origen normativo y

trayectoria institucional

El Banco centraliza las evaluaciones de políticas, planes y programas nacionales producidas por los organismos de la APN, y opera también como indicador del grado de institucionalización del M&E: su existencia, continuidad y accesibilidad pública reflejan la voluntad política de sistematizar la producción evaluativa del Estado. El registro centralizado a nivel de toda la APN se consolida formalmente al

amparo del Decreto N° 50/2019, que creó la Secretaría de Gestión y Empleo Público (SGyEP) y le asignó funciones de coordinación del M&E de la APN. La Resolución 517/23 de la SGyEP, emitida en noviembre de 2023, encargó a la Dirección Nacional de Fortalecimiento de las Capacidades de Gestión el registro centralizado y la puesta a disposición ciudadana de las evaluaciones.

Esta trayectoria es en sí misma evidencia del proceso de institucionalización parcial: el Banco existe, tiene respaldo normativo y fue público durante años, pero nunca alcanzó rango de mandato legal. Esa fragilidad se hace visible en el período más reciente. Al momento de elaborar este artículo (mayo de 2026), la URL oficial devuelve un error 403, lo que indica que el acceso público fue desactivado.

El último registro de acceso corresponde a mayo de 2024. La desactivación ocurre en el contexto del gobierno de Javier Milei, iniciado en diciembre de 2023, que desmanteló equipos técnicos de M&E en distintas carteras y reorientó la función del Estado bajo el paradigma de la desregulación (Aquilino, 2026). La institucionalidad que sostenía el Banco —la Secretaría de Gestión y Empleo Público y la Dirección Nacional de Fortalecimiento de las Capacidades de Gestión— dejó de existir como tal en diciembre de 2023, cuando el gobierno nacional reorganizó la estructura del Poder Ejecutivo Nacional (DNU 8/2023). La versión del Banco utilizada en este artículo fue descargada en marzo de 2026, antes de que el acceso público fuera definitivamente desactivado. El corpus analizado comprende 121 evaluaciones válidas producidas entre 2006 y 2023 por 21 organismos de la APN. Cabe señalar que el mecanismo de carga era voluntario para los organismos de la APN: la JGM solicitaba periódicamente el reporte de evaluaciones producidas, pero no existía obligación legal de hacerlo ni sanción por

omisión. Esto tiene implicancias directas para la interpretación de los hallazgos: la ausencia de un organismo en el corpus no prueba que no evaluara, sino que no respondió al pedido de registro —o que la JGM no llegó a solicitárselo.

3.2. Variables del banco, periodización y niveles de análisis

El Banco registra cada evaluación a través de ocho variables estructuradas (Tabla 3). Esta estructura permite reconstruir quién evalúa, qué evalúa, cuándo y con qué enfoque metodológico declarado.

El análisis se organizó en tres niveles. Primero, frecuencias absolutas y relativas por variable. Segundo, una periodización en cuatro tramos que articula las etapas históricas

de institucionalización con la distribución estadística del corpus: etapa 1 o formativa (1994–2010, n=8 en el corpus), etapa 2 o de expansión (2010–2015, n=46), etapa 3 o de fortalecimiento institucional (2015–2023, n=67) y etapa 4 o de desmantelamiento (2023–2026, n=0). Tercero, análisis cruzados entre variables para identificar patrones de concentración y cambio en el tiempo.

Recuadro 1. Los años en blanco (2024–2026): el banco como indicador de retirada estatal

El corpus registra entradas para 2024, 2025 y 2026 con la leyenda “sin evaluaciones”, y el acceso público al banco fue desactivado entre fines de 2024 y principios de 2025. Estos tres años en blanco no son una anomalía técnica: son datos sustantivos sobre el estado del M&E bajo el gobierno de Javier Milei. En ese período, el Ministerio de Trabajo fue reduci-

Fuente: elaboración propia sobre la base del Banco de Evaluaciones, JGM (2006–2023).

Tabla 3. Variables del Banco de Evaluaciones y su operacionalización

do a Secretaría (DNU 8/2023), los equipos técnicos especializados en evaluación fueron desvinculados, y la función de M&E quedó fragmentada o discontinuada en múltiples carteras (Aquilino, 2026). La Resolución 517/23 —emitida apenas semanas antes del cambio de gobierno— no alcanzó a consolidar la función. Una política de evaluación sin base legal vinculante ni financiamiento garantizado se desactiva cuando cambia la voluntad política. Los años en blanco son la evidencia empírica más directa de esa tesis.

3.3. Normalización de los tipos de evaluación

El campo “tipo de evaluación” del Banco presenta considerable heterogeneidad: los organismos productores asigna-

ron sus propias etiquetas metodológicas, y en varios casos una misma evaluación combina más de una aproximación. En el corpus identificamos 19 combinaciones distintas de etiquetas. A efectos del análisis comparado, normalizamos esas combinaciones en siete categorías siguiendo la tipología estándar de la literatura (Rossi, Lipsey y Freeman, 2004; Weiss, 1998). El criterio de normalización fue el siguiente: cuando la etiqueta original refiere a un solo tipo, se clasifica directamente en su categoría; cuando combina más de un tipo con jerarquía analítica desigual, se clasifica según el tipo de mayor exigencia metodológica —el impacto sobre el resultado, el resultado sobre el proceso, el proceso sobre el producto y el diseño—; y cuando combina tipos con peso metodológico equivalente sin jerarquía clara, se crea una categoría mixta. La Tabla 3 detalla el criterio aplicado en cada caso y el N resultante (Tabla 4).

Tabla 4. Normalización de los tipos de evaluación

3.4. Alcances y limitaciones

Este es el primer análisis cuantitativo sistemático de la totalidad del corpus del Banco en sus diecisiete años de existencia. Sus límites son cuatro. Primero, el Banco no es exhaustivo: se alimenta de reportes voluntarios de los ministerios. Segundo, las variables disponibles no permiten acceder al contenido de las evaluaciones —hallazgos, recomendaciones, metodologías específicas— sino sólo a su existencia, adscripción y tipo declarado. Tercero, la normalización de tipos implica decisiones clasificatorias que explicitamos en la Tabla 3. Cuarto, la variable ‘organismo’ registra al productor, no necesariamente al financiador, lo que impide distinguir entre evaluaciones autofinanciadas y financiadas por organismos multilaterales. Estas limitaciones no invalidan los hallazgos, pero establecen sus bordes interpretativos. Los años en blanco (2024–2026) son, en sí mismos, parte del hallazgo.

4. Hallazgos

Los hallazgos se organizan en cuatro ejes analíticos acumu-

lativos: la dinámica temporal de la producción evaluativa y su correspondencia con las etapas históricas de institucionalización; la concentración sectorial y ministerial; la metodología de los tipos de evaluación; y los patrones de acumulación de evidencia por programa. Los cuatro ejes convergen en el argumento central: la práctica evaluativa en Argentina creció de manera real pero institucionalmente frágil, asimétrica en su distribución y orientada predominantemente a la legitimación antes que al aprendizaje. Y esa fragilidad culmina, en la etapa más reciente, en un proceso de desmantelamiento activo que el propio corpus documenta.

La producción evaluativa y su correspondencia con las etapas históricas de institucionalización (2006–2026)

1. Evaluaciones de políticas públicas en la Argentina por año (2006–2026).

El corpus registra 121 evaluaciones válidas entre 2006 y 2023, más tres años consecutivos en blanco (2024, 2025, 2026) y un banco con acceso público desactivado desde el primer semestre de 2025. Esta trayectoria no es aleatoria: es el reflejo estadístico de los ciclos institucionales descriptos por la literatura, y el Banco permite verificarlos empíricamente por primera vez. La Figura 1 muestra la evolución completa. Fuente:

Figura

Etapa 1 — Período formativo (1994–2010): evaluación marginal

El corpus cubre el tramo final de esta etapa desde 2006. Entre 2006 y 2010 registra apenas 8 evaluaciones en cinco años —menos de 2 por año— concentradas casi exclusivamente en ciencia y tecnología (7 de 8, el 87%). Esta baja densidad refleja que la evaluación durante el período formativo era marginal y orientada al control fiscal antes que a la generación de evidencia para el aprendizaje. Los sectores más representados son precisamente los que recibían mayor financiamiento del BID en ese período, y sus evaluaciones respondían a condicionamientos de préstamos antes que a una agenda evaluativa nacional.

Etapa 2 — Expansión (2010–2015): crecimiento heterogéneo sin coordinación

Entre 2010 y 2015 el corpus registra 46 evaluaciones —casi 10 por año, un salto de quíntuple respecto a la etapa anterior— con diversificación temática notable: educación (11), ciencia y tecnología (10) y primera infancia (6) concentran el 71% del total. El crecimiento coincide con la expansión de la cartera social, el fortalecimiento de algunas unidades ministeriales y la presión creciente de la cooperación técnica multilateral. El pico de 2012 (15 evaluaciones) no respondió a una política evaluativa centralizada sino a la convergencia de demandas sectoriales y exigencias de préstamos. La escasa presencia de líneas de base (2 en todo el subperíodo) confirma el diagnóstico de baja evaluabilidad de los programas sociales documentado por CIPPEC (2015): se evaluaba lo que ya existía, no se planificaba la evaluación desde el diseño.

Etapa 3 — Fortalecimiento institucional (2015–2023): mayor volumen, cambios metodológicos, fragilidad persistente

Entre 2015 y 2023, el corpus registra 67 evaluaciones —casi 9,4 por año—, el 62% del total. El período exhibe la mayor variación metodológica: las evaluaciones de impacto alcanzan su máximo entre 2016 y 2019 (45% del subperíodo), consistente con la agenda de gestión por resultados de la gestión Cambiemos. En 2020–2023 la producción llega a su pico absoluto (47 evaluaciones, 24 en 2022 solamente) pero con una regresión metodológica pronunciada: el impacto cae al 11% y el producto sube al 26%. El período acumula la mayor densidad normativa de la historia evaluativa argentina —Ley 27.275, Decreto 292/2018, Resolución 517/23— pero ninguna de esas normas consolidó una arquitectura institucional durable. El banco refleja esa tensión: récord de producción en 2022, caída abrupta en 2023 (6 evaluaciones) y colapso total en los años siguientes.

Etapa 4 — Desmantelamiento (2023–2026): los años en blanco como dato

La cuarta etapa, iniciada en diciembre de 2023 es un proceso activo de desmantelamiento. El corpus lo documenta con tres tipos de evidencia. Primero, los registros explícitos de ‘sin evaluaciones’ para 2024, 2025 y 2026: el instrumento reconoce su propio vaciamiento. Segundo, el acceso público desactivado (error 403 verificado en mayo de 2026), en violación de facto de las obligaciones de la Resolución 517/23 y la Ley 27.275. Tercero, el contexto institucional documentado: el Ministerio de Trabajo fue reducido a Secretaría (DNU 8/2023), los equipos técnicos de M&E fueron desvinculados en varias carteras, el Plan Anual de M&E 2024 no fue publicado incumpliendo el Decreto 292/2018, y la Agencia Federal de Evaluación fue definitivamente retirada de la agenda (Aquilino, 2026).

Lo que los tres años en blanco revelan no es solo la ausencia de evaluaciones: es que el Estado nacional dejó de registrar, publicar y poner a disposición la información evaluativa que produce o financia. Desde el marco teórico, esto equivale al colapso simultáneo de las cuatro dimensiones de institucionalización: sin marco legal activado, sin práctica evaluativa registrada, sin financiamiento ni equipos, y con uso de la información reducido a retórica.

4.1. Concentración sectorial: qué

se evalúa y en qué etapas

Los 121 registros del corpus se distribuyen en 13 sectores temáticos con marcada asimetría. Educación (26, 21%) y Ciencia, Tecnología e Innovación (25, 21%) concentran por

sí solos el 42% del total; sumando Primera infancia (14) y Trabajo y seguridad social (14), cuatro sectores acumulan el 65% de todas las evaluaciones. En el extremo opuesto, sectores de igual peso fiscal e impacto social están prácticamente ausentes del corpus: Cultura (1), Turismo (1), Mujeres, Géneros y Diversidades (1). Vivienda, transporte, justicia, seguridad y ambiente no registran ninguna evaluación. Dado que el mecanismo de carga era voluntario —los organismos reportaban a pedido de JGM sin obligación formal—, esta ausencia puede significar que esos sectores no evaluaban o que evaluaban sin reportarlo; en cualquiera de los dos casos, la evidencia no es visible ni acumulable. La Figura 2 muestra la distribución completa.

Etapa 1 (2006–2010). La concentración sectorial es casi total: ciencia y tecnología reúne el 87% de las 8 evaluacio-

Figura 2. Distribución de evaluaciones por sector temático (2006–2023).

nes del subperíodo, reflejo de que el único sector con demanda evaluativa propia eran los programas de innovación con financiamiento BID. Ningún otro sector supera una evaluación.

Etapa 2 (2010–2015). Se produce la primera diversificación real. Educación pasa a liderar con 11 evaluaciones (29% del subperíodo), seguida de CyT (10) y Primera infancia (6). La expansión sectorial sigue, no obstante, la agenda de visibilidad política del período —Conectar Igualdad, Plan Nacer, AUH— y el mapa de préstamos multilaterales.

Etapa 3 (2015–2023). El patrón se consolida pero cambia de sector dominante según el signo político: en 2016–2019 lidera Desarrollo productivo (30%), coherente con la agenda PyME de Cambiemos; en 2020–2023 son Trabajo y Seguridad alimentaria los que concentran el 34%, en línea con la agenda social de Fernández. La diversificación es aparente: el sector evaluado sigue siendo el que el gobierno quiere mostrar.

Etapa 4 (2023–2026). El registro sectorial colapsa junto con el banco. Los tres años en blanco no permiten afirmar qué

sectores habrían evaluado bajo otras condiciones institucionales.

El patrón transversal a todas las etapas es que la evaluación no sigue a la agenda de problemas públicos sino a la estructura del financiamiento externo y a la voluntad política de cada gobierno de producir evidencia sobre sus propias intervenciones. Esto confirma empíricamente el patrón de formalización superficial descripto por García López y García Moreno (2010).

4.2. Concentración ministerial: quién evalúa en Argentina

La concentración institucional es aún más pronunciada que la sectorial. Cinco ministerios producen el 82% de todas las evaluaciones del corpus: Educación (24), Ciencia, Tecnología e Innovación (23), Desarrollo Social (19), Salud (14) y Desarrollo Productivo (12). La Jefatura de Gabinete de Ministros aparece con 6 evaluaciones propias. Los 16 organismos restantes suman 23 evaluaciones, con una media de 1,4 por organismo. La Figura 3 ilustra esta distribución.

3. Evaluaciones por ministerio productor, top 8 (2006–2023).

Figura

Etapa 1 (2006–2010). El Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación concentra prácticamente la totalidad de la producción (7 de 8 evaluaciones). La JGM no registra evaluaciones propias. El resto de los ministerios no aparece en el corpus.

Etapa 2 (2010–2015). Educación y CyT comparten el liderazgo con 11 y 10 evaluaciones respectivamente. Emergen por primera vez Desarrollo Social (8) y Salud (6). La diversificación ministerial acompaña la expansión de la cartera social, pero sigue siendo el financiamiento multilateral el factor que explica qué ministerios evalúan.

Etapa 3 (2015–2023). Se registra el mayor número de ministerios activos: Desarrollo Productivo suma 12 evaluaciones en el tramo 2016–2019; Trabajo crece en 2020–2023. Sin embargo, los ministerios ausentes en etapas previas — Justicia, Interior, Seguridad, Ambiente— siguen sin aparecer en el corpus en ningún momento.

Etapa 4 (2023–2026). La reducción del Ministerio de Trabajo a Secretaría (DNU 8/2023) y el desmantelamiento de equipos técnicos de M&E en varias carteras explican el colapso del registro. Los ministerios que históricamente lideraron la producción evaluativa son precisamente los más afectados por la reorganización del Ejecutivo.

La concentración ministerial confirma que la evaluación en Argentina no es una función transversal del Estado: es una práctica sectorial dependiente de capacidades preexistentes y financiamiento externo. Se evalúa donde ya existen condiciones, no donde más se necesita.

4.3. Acumulación

selectiva: los programas

‘estrella’ y el 80% restante

De los 68 programas distintos identificados en el corpus, apenas 5 concentran 36 evaluaciones —el 30% del total: FONTAR (9), Plan Nacer (9), Tarjeta Alimentar (7), AUH (6) y Conectar Igualdad (5). En el otro extremo, el 80% de los programas tiene una sola evaluación registrada en todo el período.

Etapa 1 (2006–2010). La acumulación se concentra exclusivamente en el FONTAR (4 evaluaciones en el subperíodo), programa insignia del financiamiento BID a la innovación productiva. No existe ningún otro programa con más de una evaluación. La escasez de casos impide hablar de un patrón acumulativo.

Etapa 2 (2010–2015). Emergen los programas-emblema del kirchnerismo: el Plan Nacer acumula 6 evaluaciones y la AUH suma 4. Conectar Igualdad aparece con 5 evaluaciones concentradas en este subperíodo. El patrón es claro: se evalúan los programas que el gobierno quiere mostrar como logros de gestión y que los organismos multilaterales exigen evaluar como condición de sus préstamos.

Etapa 3 (2015–2023). La Tarjeta Alimentar acumula 7 evaluaciones entre 2020 y 2022, convirtiéndose en el programa más evaluado de la etapa Fernández. FONTAR y Plan Nacer —ya discontinuados o reformulados— desaparecen del corpus. La sustitución de programas-estrella entre etapas confirma que la acumulación sigue a la agenda política, no a la necesidad de conocimiento acumulado.

Etapa 4 (2023–2026). Sin registros. Los programas con mayor volumen acumulado en etapas previas dejan de ser evaluados —o de ser reportados— tan pronto como cambia el gobierno que los impulsaba.

La distribución resultante configura un mapa de evidencia que reproduce la jerarquía política del Estado antes que responder a vacíos de conocimiento. Una evaluación única por programa produce un retrato puntual; sin acumulación, no hay trayectoria de aprendizaje posible. Este patrón es la evidencia más directa del uso simbólico de la evaluación (Leviton y Hughes, 1981; Maldonado Trujillo et al., 2017): se evalúa lo que se quiere mostrar, no lo que más necesita ser conocido.

4.4. El perfil metodológico de la práctica evaluativa y su variación entre etapas

El corpus muestra un predominio estructural de evaluaciones orientadas a la descripción antes que al análisis causal. Las de Resultado representan el 35% del total (43 casos) y las de Impacto el 26% (31 casos). Las de Producto (12%), Proceso (12%) y Proceso+Resultado (7%) completan el panorama, con Línea de Base (4%) y Otros (5%) en posiciones marginales. La Figura 4 muestra la distribución de tipos por etapa.

Figura 4. Tipo de evaluación por etapa histórica, en porcentaje del total de cada subperíodo (2006–2026). Fuente:

Etapa 1 (2006–2010). La distribución es casi binaria: Resultado (50%) e Impacto (38%) concentran el 88% del subperíodo. El perfil refleja la impronta del BID, que en esos años privilegiaba evaluaciones de resultados de programas y, cuando las condiciones técnicas lo permitían, estudios de impacto con diseños cuasiexperimentales.

Etapa 2 (2010–2015). Se consolida el Resultado (48%) con Impacto aún significativo (30%) y emerge el Proceso (13%). La diversificación metodológica acompaña la expansión sectorial: al evaluar programas más complejos y con mayor componente de implementación, el proceso cobra relevancia. La escasez de Líneas de Base (4%) y evaluaciones de Diseño (0%) anticipa el problema de planificación evaluativa.

Etapa 3 (2015–2023). El tramo 2016–2019 exhibe el pico de Impacto (45%), coherente con la agenda de gestión por resultados de Cambiemos y el impulso del BID a diseños cuasiexperimentales. El tramo 2020–2023 representa la inflexión regresiva más pronunciada: el Impacto cae al 11% (5 de 47 evaluaciones) mientras que Producto crece al 26%. En el período de mayor volumen absoluto del banco, el tipo metodológico dominante es el más débil analíticamente: la descripción de cobertura y entrega.

Etapa 4 (2023–2026). Sin registros. La tendencia descendente en rigor metodológico que caracterizó la última parte de la etapa 3 no tiene continuidad documentada.

La escasez estructural de evaluaciones de Diseño (2, 2%) y Líneas de Base (5, 4%) a lo largo de todo el período confirma que la evaluación en Argentina es predominantemente reactiva y ex post: no se planifica desde el diseño de los

programas. La volatilidad metodológica entre etapas —con picos de Impacto bajo un gobierno y su desaparición bajo el siguiente— es en sí misma evidencia de debilidad institucional: los sistemas con mayor institucionalización exhiben perfiles metodológicos más estables porque sus estándares están definidos normativamente (Leeuw y Furubo, 2008).

4.5. Disponibilidad documental y comunicación de los resultados

El Banco registra, para cada entrada, dos variables binarias de acceso público: disponibilidad de ficha técnica estructurada y disponibilidad del documento completo de la evaluación. Estas variables operan como indicadores proxy de la dimensión de instrumentos del marco teórico: no miden calidad metodológica ni circulación efectiva, pero permiten aproximar el grado de transparencia activa con que el Estado pone a disposición la evidencia generada.

Etapa 1 (2006–2010). De las 8 evaluaciones registradas, 7 cuentan con ficha técnica y 7 con documento completo disponible. El alto porcentaje (87%) en un período de escasa producción sugiere que el banco fue diseñado desde el inicio con estándares de documentación, aunque su cobertura era casi exclusivamente sectorial.

Etapa 2 (2010–2015). La disponibilidad se mantiene alta: el 96% de las 46 evaluaciones tiene ficha técnica y el 94% documento completo. El crecimiento en volumen no implicó deterioro en formalización documental. Sin embargo, la ausencia de mecanismos de difusión activa —resúmenes ejecutivos, formatos para distintas audiencias— limita el alcance real de esa disponibilidad.

Etapa 3 (2015–2023). Los porcentajes de disponibilidad se sostienen por encima del 94% en ambas variables a lo largo de todo el subperíodo, incluyendo el pico de 2022. La formalización documental es el indicador más estable del corpus: no varía con el signo político ni con el volumen de producción. Lo que sí varía —y es una limitación estructural en todas las etapas— es la ausencia de canales institucionales para que esa evidencia llegue a quienes toman decisiones.

Etapa 4 (2023–2026). La desactivación del acceso público al banco a partir de 2024 transforma la disponibilidad pasiva en opacidad activa: las 121 evaluaciones documentadas dejan de ser accesibles para cualquier usuario que no las hubiera descargado previamente. El Estado deja de comunicar la evidencia que produjo.

La comunicación de los resultados —entendida como la transmisión intencionada de hallazgos a audiencias específicas con propósitos concretos (Weiss, 1998; Aquilino, 2022)— nunca estuvo institucionalizada como función del banco en ninguna de sus etapas. La alta formalización documental coexistió siempre con la ausencia de estrategias de difusión. Este patrón es coherente con el argumento del uso simbólico: el Estado produjo y registró la evidencia, pero no construyó los canales para que esa evidencia llegara donde podía transformar decisiones.

Con todo, el banco no es solo un repositorio de evaluaciones: es, en sí mismo, un indicador del estado de la función evaluativa en cada momento. Su crecimiento documenta la expansión; su perfil metodológico documenta la orientación; su concentración sectorial y ministerial documenta la asimetría; y sus años en blanco documentan el desmantelamiento. La trayectoria del corpus confirma empíricamen-

te la periodización que hicimos en trabajos anteriores donde la etapa formativa produjo evidencia marginal (n=8); la de expansión amplió el volumen sin resolver la fragmentación (n=46); la de fortalecimiento logró el mayor volumen y diversificación pero sin consolidar la base institucional (n=67); y la de desmantelamiento colapsa tanto la producción como el acceso público (n=0 en 2024–2026, banco desactivado).

Cada etapa deja en el corpus sus huellas: los programas que se evalúan, los ministerios que producen, los tipos de evaluación que predominan. La última etapa deja su huella más elocuente: el desmantelamiento.

5. Discusión

Los hallazgos del corpus no hablan solo de cuántas evaluaciones produce Argentina ni de quién las financia. Hablan de la naturaleza de la institucionalización del M&E en el país: de sus condiciones de posibilidad, de sus límites estructurales, y de por qué un proceso que pareció avanzar sostenidamente durante tres décadas pudo revertirse en menos de dos años. Esta sección articula esos hallazgos con el marco teórico y los posiciona en el debate comparado latinoamericano, con el objetivo de producir un diagnóstico integrado y útil para la acción.

5.1. La dimensión de práctica

evaluativa: evidencia directa del corpus

El corpus proporciona evidencia directa y sistemática sobre la dimensión de práctica evaluativa del M&E en Argentina

entre 2006 y 2026. Identificamos tres rasgos constitutivos de esa práctica.

El primero es la asimetría estructural. Cuatro sectores concentran el 65% de las evaluaciones; cinco ministerios producen el 82%. Esa concentración replica la distribución del financiamiento multilateral en la APN: los sectores y organismos que evalúan son, con muy pocas excepciones, los que reciben préstamos con exigencia de evaluación. La práctica evaluativa en Argentina no sigue a la agenda de problemas públicos sino a la estructura del financiamiento externo. Esto confirma empíricamente, para un período y un corpus más extensos que los disponibles en la literatura anterior, el patrón de formalización superficial descripto por García López y García Moreno (2010).

El segundo rasgo es la volatilidad metodológica. El perfil de tipos varía sustancialmente entre subperíodos —con picos de Impacto en 2016–2019 y su virtual desaparición en 2020–2023— sin que esa variación responda a una política evaluativa nacional deliberada. La volatilidad del perfil metodológico es en sí misma evidencia de debilidad institucional: los sistemas con mayor institucionalización muestran perfiles más estables porque sus estándares están definidos normativamente, no dependen de qué organismo multilateral financia qué programa en cada período (Leeuw y Furubo, 2008; Jacob, Speer y Furubo, 2015).

El tercer rasgo, y el más directamente observable, es la discontinuidad: los años 2024, 2025 y 2026 registrados como ‘sin evaluaciones’ y el acceso público desactivado desde el primer semestre de 2025. Esta discontinuidad no puede explicarse por factores técnicos del registro: la misma base que acumuló 24 evaluaciones en 2022 registra cero en los tres años siguientes. Lo que el corpus documenta es

el efecto empírico, sobre la práctica evaluativa, del proceso de desmantelamiento institucional que Aquilino (2026) caracteriza para la etapa iniciada en diciembre de 2023.

5.2. Las dimensiones organizacional, de sustentabilidad y de uso: inferencias desde el corpus

Las dimensiones de diseño organizacional, sustentabilidad y uso no son observables directamente desde el corpus, pero los patrones de la práctica evaluativa funcionan como indicadores indirectos que, articulados con la literatura especializada, permiten formular hipótesis interpretativas. Las presentamos como inferencias, no como hallazgos del corpus.

Sobre la dimensión organizacional, la heterogeneidad entre ministerios en la producción evaluativa —cinco con producción sustancial, dieciséis con producción marginal o nula— es el tipo de distribución esperada en sistemas sin coordinación central: cada organismo evalúa si tiene incentivos propios, no porque exista una política transversal que lo exija. La literatura documenta extensamente esta brecha: la ausencia de un órgano rector con autoridad efectiva es la debilidad estructural más persistente del sistema de M&E argentino (Aquilino et al., 2017; 2020; Acuña et al., 2016; Cunill Grau y Ospina Bozzi, 2008). El corpus del banco es coherente con ese diagnóstico.

Sobre la sustentabilidad, la correlación entre sectores evaluados y sectores con préstamos multilaterales es evidencia indirecta de la ausencia de financiamiento doméstico estable. Laffaire et al. (2020) documentan que solo uno de cada tres programas sociales destina recursos propios a evaluación; Aquilino (2022) muestra que el financiamien-

to evaluativo del MTEySS dependía casi enteramente de préstamos internacionales. El corpus no puede cuantificar el financiamiento detrás de cada evaluación, pero la concentración evaluativa en los sectores con mayor exposición a préstamos multilaterales constituye evidencia indirecta robusta.

Sobre el uso, dos patrones del corpus son sugestivos. La concentración en programas de alta visibilidad política es más consistente con un uso simbólico que con uno instrumental: si el uso fuera principalmente para mejorar diseño o implementación, cabría esperar mayor dispersión hacia programas donde la mejora potencial es mayor. La baja densidad de evaluaciones de diseño y líneas de base señala una práctica ex post que limita estructuralmente la posibilidad de uso instrumental posterior. Ambos patrones son inferencias desde el corpus, no mediciones directas del uso.

5.3. La institucionalización cíclica y reversible del M&E: el caso argentino en perspectiva comparada

La articulación entre lo que el banco evidencia y lo que la literatura infiere permite formular el aporte conceptual central de este artículo: la práctica evaluativa puede expandirse significativamente sin consolidarse como función durable del Estado. Argentina no es un caso de ausencia de evaluación: tiene un repositorio de 121 evaluaciones, normas de distintos rangos jerárquicos y comunidades profesionales con experiencia técnica real. Tampoco es un caso de institucionalización exitosa: sus avances probaron ser cíclicos y reversibles porque nunca estuvieron anclados en los tres

pilares que Jacob, Speer y Furubo (2015) identifican como condiciones de resiliencia institucional.

En el mapa regional, Argentina se ubicó históricamente en el grupo de países con práctica evaluativa frecuente pero sin política nacional de evaluación (CIPPEC, 2015), junto a Brasil, Bolivia, Paraguay y Uruguay. La etapa 4 de desmantelamiento activo la distancia aún más del grupo de referencia —México (CONEVAL), Colombia (SINERGIA), Chile— que construyeron sistemas con rectoría central y continuidad suprapartidaria (Pérez Yarahuán y Maldonado Trujillo, 2015; Cunill Grau y Ospina Bozzi, 2008).

El caso argentino añade al debate comparado una dimensión poco explorada: la reversibilidad. La Argentina de 2022, con 24 evaluaciones en un año y un banco con casi 120 registros, parecía más avanzada cuantitativamente que México o Colombia en sus inicios. Sin embargo, ese volumen era frágil porque no estaba protegido por los tres pilares de resiliencia. Sin mandato legal vinculante, sin rector efectivo y sin financiamiento doméstico estable, la evaluación que se construyó en tres décadas resultó vulnerable al primer cambio de gobierno que decidió no sostenerla. La Tabla 5 (en la próxima página) sintetiza el diagnóstico por dimensión y etapa.

Fuente: elaboración propia con base en Aquilino (2026) y datos del Banco de Evaluaciones, JGM (2006–2026).

Tabla 5. Síntesis de hallazgos por dimensión de institucionalización y etapa histórica

La lectura en diagonal de la Tabla 5 —de etapa 1 a etapa 4— muestra que no hay ninguna dimensión que haya alcanzado un nivel de consolidación suficiente antes de que comenzara el desmantelamiento. La organizacional construyó normas pero no rector; la práctica evaluativa creció en volumen pero no en rigor planificado; la sustentabilidad generó financiamiento pero nunca propio; y el uso produjo información pero no aprendizaje. La etapa 4 no deshizo una institución consolidada: deshizo una institución en construcción. Y esa es la condición que hace el desmantelamiento tan fácil y la reconstrucción, cuando ocurra, tan exigente.

6. Conclusiones

En este artículo analizamos la práctica evaluativa en la Argentina entre 2006 y 2026 a partir del primer estudio empírico sistemático del Banco de Evaluaciones del Estado Nacional administrado por la JGM. El corpus —121 evaluaciones válidas y tres años consecutivos de registro vacío— nos permitió producir evidencia directa sobre la dimensión de práctica evaluativa del sistema de M&E argentino y, articulada con la literatura especializada, ofrecer un diagnóstico preliminar sobre las condiciones institucionales que explican tanto su expansión como su reversión. Cuatro hallazgos organizan los resultados.

El primero es la expansión cuantitativa sin linealidad: la producción evaluativa creció de 8 evaluaciones en 2006–2010 a 67 en 2015–2023, con un pico histórico de 24 evaluaciones en 2022, para colapsar a cero en 2024–2026. Ese crecimiento no siguió una curva de aprendizaje acumulativa sino un patrón de impulsos episódicos asociados a coyunturas específicas —presión multilateral, agenda de gobierno,

pandemia— que no dejaron capacidad instalada suficiente para sostener la función cuando esos impulsos se retiraron. El segundo hallazgo es la concentración estructural y su explicación: cuatro sectores concentran el 65% del corpus y cinco ministerios el 82%, siguiendo con notable consistencia la distribución del financiamiento multilateral en la APN. Esto viene a confirmar lo que ya hemos comprobado en estudios anteriores y es que la evaluación en Argentina es una práctica sectorial dependiente de incentivos externos (“a voluntad”).

El tercer hallazgo es la volatilidad metodológica: el perfil de tipos de evaluación varía sustancialmente entre subperíodos sin responder a una política evaluativa nacional deliberada. La escasez estructural de evaluaciones de diseño y líneas de base confirma que la evaluación es predominantemente reactiva y ex post con foco en los resultados (36%) de los programas evaluados.

El cuarto hallazgo es la discontinuidad como evidencia: los tres años en blanco del corpus y la desactivación del acceso público no son lagunas de datos sino datos en sí mismos. Documentan el efecto observable, sobre la práctica evaluativa, del proceso de desmantelamiento institucional iniciado en diciembre de 2023.

El aporte conceptual central de este artículo es la verificación empírica, con datos primarios de largo alcance, de que la práctica evaluativa puede expandirse significativamente sin consolidarse como función durable del Estado. Denominamos a este patrón institucionalización cíclica y reversible: la evaluación se vuelve más visible, más sofisticada y más practicada sin volverse sostenible en el tiempo o entre gobiernos.

Para el debate comparado latinoamericano, esto implica incorporar criterios de durabilidad —no solo de expansión— en los marcos de análisis de la institucionalización del M&E. La Argentina de 2022 tenía más evaluaciones por año que México o Colombia en sus inicios, y sin embargo ese volumen resultó más frágil que los sistemas de esos países porque no contaba con mandato legal vinculante, rector efectivo ni financiamiento doméstico estable (Jacob, Speer y Furubo, 2015).

En términos de política pública, el caso sugiere que fortalecer la evaluación en Argentina requiere condiciones que hasta ahora nunca se lograron simultáneamente: una ley de evaluación con mandatos vinculantes para el conjunto de la APN, un órgano rector con autoridad efectiva y autonomía técnica, financiamiento doméstico específico independiente de la voluntad del gobierno de turno, y mecanismos formales que conecten los hallazgos de la evaluación con la planificación y el presupuesto. La experiencia del CONEVAL en México —con respaldo constitucional, autonomía institucional e inversión técnica sostenida más allá de algunos ajustes bajo distintos gobiernos— sigue siendo el contrapunto regional más ilustrativo (Pérez Yarahuán y Maldonado Trujillo, 2015).

El estudio tiene cuatro limitaciones que abren la agenda futura. Primera, la cobertura parcial del banco: como registro voluntario, el corpus no es exhaustivo respecto de todas las evaluaciones producidas por la APN. Segunda, el acceso solo a metadatos: no es posible analizar el contenido, la calidad metodológica efectiva ni la circulación posterior de las evaluaciones. Tercera, el alcance de las inferencias sobre las dimensiones organizacional, de sustentabilidad y de uso, que descansan en la articulación con literatura secundaria y no en observaciones directas del banco. Cuarta, la actua-

lidad del proceso analizado: la etapa de desmantelamiento está aún en curso, lo que implica que los hallazgos sobre ese período son necesariamente preliminares.

Más allá de estas limitaciones, creemos que el artículo establece tres contribuciones que abren líneas de investigación concretas. Primero, ofrece un corpus empírico sistematizado e indicadores derivados —densidad evaluativa por sector, concentración ministerial, perfil metodológico por período— replicables en otros países de la región que dispongan de repositorios similares, habilitando estudios comparados longitudinales. Segundo, propone tratar los repositorios nacionales de evaluaciones como indicadores compuestos del estado de la función evaluativa: su activación, su volumen, su perfil y su eventual desactivación son todos datos institucionales de primer orden. Tercero, sitúa el caso argentino como instancia paradigmática de un patrón más común de lo que la literatura reconoció: institucionalización avanzada en la forma y frágil en el fondo, que es precisamente la que más cuesta diagnosticar desde afuera y la que más fácilmente se deshace desde adentro.

Argentina demostró, en casi tres décadas, que puede construir evaluación. El desafío no resuelto —y la pregunta que este artículo deja abierta— es si puede construir las condiciones institucionales para que esa evaluación sobreviva a quien la construyó.

Referencia bibliográficas

Acuña, C. H., Martínez Nogueira, R., Rubio, J. y Potenza, F. (2016). La evaluación de políticas públicas en Argentina: historia, situación actual y perspectivas. Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales / SIEMPRO.

Aquilino, N. (2022). Institucionalización del monitoreo y la evaluación de las políticas de trabajo en la Argentina (2019–2022). Tesis de Maestría, Universidad de San Andrés.

Aquilino, N. (2026). Public policy evaluation in Argentina’s national central administration (1994–2026). Manuscrito en preparación.

Aquilino, N., Arias, E., Estévez, S. y Suaya, A. (2015). Evaluabilidad de los programas sociales nacionales en Argentina. Documento de Trabajo N° 140. CIPPEC.

Aquilino, N., Rubio, J. y Laffaire, M. (2017). La función de monitoreo y evaluación en las políticas sociales de Argentina. Documento de Trabajo N° 165. CIPPEC.

Aquilino, N., Rubio, J. y Laffaire, M. (2020). Monitoreo y evaluación de políticas en la Administración Pública Nacional: diagnóstico 2015–2019. Documento de Trabajo N° 13. CIPPEC.

Bamberger, M., Rugh, J. y Mabry, L. (2010). RealWorld Evaluation: Working under budget, time, data, and political constraints (2.ª ed.). Sage.

Befani, B. y Mayne, J. (2014). Process tracing and contribution analysis: A combined approach to generative causal inference for impact evaluation. IDS Bulletin, 45(6), 17–36.

Cardozo Brum, M. (2021). La evaluación de políticas y programas gubernamentales: un enfoque pluralista. UAM–Xochimilco.

Chen, H. T. (1990). Theory-driven evaluations. Sage.

CIPPEC (2015). ¿Qué es una política nacional de evaluación? Documento de Políticas Públicas N° 13. CIPPEC.

Cunill Grau, N. y Ospina Bozzi, S. (Eds.). (2008). Fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y evaluación (M&E) en América Latina. CLAD / Banco Mundial.

Feinstein, O. (2012). La institucionalización de la evaluación de políticas públicas en América Latina. Presupuesto y Gasto Público, 68, 41–52.

Feinstein, O. (2015). Evaluación pragmática de políticas públicas. ICE: Revista de Economía, 882, 33–44.

García López, R. y García Moreno, M. (2010). La gestión para resultados en el desarrollo: avances y desafíos en América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo.

Gertler, P. J., Martínez, S., Premand, P., Rawlings, L. B. y Vermeersch, C. M. J. (2016). Impact evaluation in practice (2.ª ed.). Banco Mundial.

Jacob, S., Speer, S. y Furubo, J.-E. (2015). The institutionalization of evaluation matters: Updating the International Atlas of Evaluation 10 years later. Evaluation, 21(1), 6–31.

Laffaire, M., Bonelli, S., Scolari, J., Aquilino, N. y Arena, E. (2020). La evaluabilidad de los programas sociales nacionales en Argentina. Documento de Trabajo N° 192. CIPPEC.

Lázaro, B. (2015). El aseguramiento de la calidad en la evaluación. En J. Osuna y M. Márquez (Coords.), Guía para la evaluación de políticas públicas. Instituto Andaluz de Administración Pública.

Leeuw, F. L. y Furubo, J.-E. (2008). Evaluation systems: What are they and why study them? Evaluation, 14(2), 157–169.

Leviton, L. C. y Hughes, E. F. X. (1981). Research on the utilization of evaluations: A review and synthesis. Evaluation Review, 5(4), 525–548.

Maldonado Trujillo, C., Galíndez, C. y Faúndez, R. (2017). El uso de las evaluaciones en Chile. Gestión y Política Pública, 26(1), 93–133.

North, D. C. (1990). Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge University Press.

Osuna, J. y Márquez, C. (2000). Guía para la evaluación de políticas públicas. Instituto Andaluz de Administración Pública.

Patton, M. Q. (2011). Developmental evaluation. Guilford Press.

Pérez Yarahuán, G. y Maldonado Trujillo, C. (Coords.). (2015). Panorama de los sistemas de monitoreo y evaluación en Iberoamérica. CIDE / CLEAR.

Rossi, P. H., Lipsey, M. W. y Freeman, H. E. (2004). Evaluation: A systematic approach (7.ª ed.). Sage.

Rotondo, E. (2007). La evaluación como herramienta de gestión de políticas públicas. Economía y Sociedad, 64, 47–64. Scriven, M. (1991). Evaluation thesaurus (4.ª ed.). Sage.

Weiss, C. H. (1998). Evaluation: Methods for studying pro-

grams and policies (2.ª ed.). Prentice Hall.

Zaltsman, A. (2006). Experience with institutionalizing M&E systems in five Latin American countries. ECD Working Paper 16. Banco Mundial.

Fuentes normativas

Argentina. (2016). Ley 27.275 de Derecho de Acceso a la Información Pública. Boletín Oficial de la República Argentina.

Argentina. (2018). Decreto 292/2018: Plan Anual de Monitoreo y Evaluación. Poder Ejecutivo Nacional.

Argentina. (2019). Decreto 50/2019: Organigrama de aplicación de la Administración Nacional. Poder Ejecutivo Nacional.

Argentina. (2023a). Decreto 8/2023: Modificación de la estructura del Poder Ejecutivo Nacional. Poder Ejecutivo Nacional.

Argentina. (2023b). Resolución SGyEP 517/2023: Banco de Evaluaciones del Estado Nacional. Secretaría de Gestión y Empleo Público, Jefatura de Gabinete de Ministros.

Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM). (2006–2023). Banco de Evaluaciones del Estado Nacional. Secretaría de Gestión y Empleo Público. Acceso verificado hasta marzo de 2026; desactivado con posterioridad (error 403, verificado mayo de 2026). URL: https://www.argentina.gob.ar/ jefatura/gestion-y-empleo-publico/fortalecimiento-institucional/banco-de-evaluaciones

n Alejandra Nazareno

Licenciada en Economía Universidad Nacional de Córdoba. Candidata a Magíster en Finanzas Públicas Provinciales y Municipales Universidad Nacional de La Plata. Presidenta Fondo de Garantías de Catamarca (FOGACAT). Presidenta Centro de Desarrollo Científico y Tecnológico de la Provincia. Ex Ministra de Economía de Catamarca. Especialista en Análisis de datos y Diseño y evaluación de políticas públicas.

n Walter Rosales

Licenciado en Economía Universidad Nacional de Cuyo. Magíster en Finanzas Públicas Provinciales y Municipales Universidad Nacional de La Plata. Docente e investigador en tópicos de políticas públicas, Universidad Nacional de La Plata, Universidad de Buenos Aires y Universidad Nacional de Cuyo. Amplia experiencia en análisis, formulación y evaluación de políticas públicas y coordinación de proyectos.

El aporte de Gramlich: una puerta abierta

Ventajas de la intervención subnacional

Riesgos y límites

Qué condiciones deberían cumplirse

Introducción

La discusión sobre qué debe hacer cada nivel de gobierno no es nueva. Desde la teoría clásica de las finanzas públicas, suele decirse que el Estado cumple tres grandes funciones: asignar recursos, redistribuir ingresos y estabilizar la economía. En términos generales, la función de asignación puede estar más repartida entre Nación, provincias y municipios, especialmente cuando se trata de bienes y servicios que tienen impacto territorial limitado. En cambio, la redistribución y la estabilización macroeconómica suelen pensarse como funciones más propias del gobierno nacional.

Esta división tiene lógica. El gobierno nacional cuenta con instrumentos que las provincias no tienen: política monetaria, política cambiaria, mayor capacidad de endeudamiento, impuestos de base más amplia y mayor posibilidad de coordinar políticas de alcance general. Además, cuando se busca redistribuir ingresos o estabilizar la economía, muchas veces se necesita una escala que supere los límites de una provincia.

Sin embargo, la realidad muchas veces es más compleja que la teoría. En un país federal como Argentina, las provincias no solo prestan servicios públicos básicos como educación, salud, seguridad o infraestructura, sino que además enfrentan demandas sociales y económicas muy concretas en sus territorios. Cuando cae la actividad, cuando se deteriora el poder adquisitivo, cuando el comercio local pierde ventas o cuando se reducen los fondos enviados desde el gobierno nacional, los gobiernos subnacionales quedan frente a una pregunta difícil: ¿deben limitarse a sus funciones tradicionales o pueden intervenir también en áreas que clásicamente se consideran nacionales?

No se trata de sostener que las provincias deben reemplazar al gobierno nacional ni de afirmar que cualquier intervención provincial es positiva por el solo hecho de ser cercana al territorio. Pero sí parece necesario discutir con más realismo el papel que vienen ocupando los gobiernos subnacionales en la política económica.

En la práctica, muchas provincias argentinas ya vienen desarrollando programas de estímulo al consumo, subsidios de tasas, reintegros, promociones comerciales, programas de inversión, líneas de financiamiento productivo o herramientas para sostener sectores específicos. Estas políticas no siempre encajan en una sola función del Estado. Pueden tener componentes de asignación, porque buscan orientar recursos hacia determinados sectores; de redistribución, porque alivian el costo de consumo de determinados hogares; y de estabilización, porque intentan amortiguar caídas de actividad en contextos críticos.

Palabras clave: Federalismo fiscal; Descentralización del gasto; Gobierno subnacional; Shocks asimétricos; Asignación de recursos; Sostenibilidad fiscal.

Quién hace qué en números

La siguiente tabla resume la tendencia de los últimos 40 años. Puede observarse que la importancia de las provincias en las funciones esenciales aumentó considerablemente. Algunos aspectos a destacar son los siguientes:

- Se duplicó el gasto en salud y educación realizado por las provincias.

- Vivienda y urbanismo pasó a concentrarse a nivel municipal.

- Agua potable y alcantarillado pasó a descentralizarse a nivel subnacional mayoritariamente.

- Las provincias llegan a hacer tanta asistencia social como la Nación.

Gasto público consolidado, por niveles de gobierno. En % del PIB

Fuente: elaboración propia con base a datos de la Sec. de Política Económica del Min. de Economía de la Nación.

Un caso particular de esta tendencia puede observarse en la evolución del gasto provincial en servicios económicos. Entre 2002 y los años posteriores, este gasto mostró una trayectoria creciente en relación con el PIB, pasando de niveles cercanos al 0,7% a valores superiores al 1,4% en algunos años recientes. Esta evolución sugiere que las provincias fueron ampliando su intervención en áreas vinculadas al sostenimiento de la actividad económica, la infraestructura, los sectores productivos y otros servicios económicos.

Sin embargo, el dato de 2024 muestra una caída significativa respecto de los años previos. Este cambio probablemente refleja que el margen de intervención subnacional

también está condicionado por el contexto macroeconómico, la disponibilidad de recursos y las restricciones fiscales que enfrentan las provincias.

Estas observaciones se encuadran en una tendencia creciente a la descentralización observada en el largo plazo. El siguiente gráfico muestra un indicador de descentralización subnacional medido por el porcentaje de gastos subnacionales (provincias y municipios) sobre el total del gasto consolidado de los tres niveles.

Esta descentralización es caótica en el tiempo, sin una planificación y muchas veces desacopladas de los recursos necesarios. El persistente desequilibrio fiscal vertical es, en

Público Provincial en Servicios Económicos en relación al PIB

Gasto

Evolución de la descentralización del gasto

Fuente: elaboración propia con base a datos de la Sec. de Política Económica del Min. de Economía de la Nación.

parte, el reflejo de ello. La pregunta sobre quién hace qué está más vigente que nunca.

La división clásica de funciones

Richard Musgrave planteó una clasificación que sigue siendo muy útil para pensar el rol del Estado: función de asignación, función de distribución y función de estabilización. La primera se vincula con la provisión de bienes públicos, la corrección de fallas de mercado y la asignación eficiente de recursos. La segunda se relaciona con la distribución del ingreso. La tercera apunta a moderar el ciclo económico,

sostener la demanda agregada y evitar fluctuaciones fuertes en la actividad y el empleo.

Desde este enfoque, la función de asignación admite una mayor participación de los gobiernos subnacionales. Esta idea se apoya en la teoría de la descentralización fiscal, especialmente en el planteo de Oates, según el cual la provisión de bienes y servicios públicos puede ser más eficiente cuando se realiza desde el nivel de gobierno más cercano a los beneficiarios, siempre que los efectos de esa política estén territorialmente acotados y no existan grandes externalidades hacia otras jurisdicciones.

Esto se entiende especialmente cuando los beneficios de una política se concentran en un territorio determinado. Una plaza, una ruta provincial, una obra de agua, un servicio urbano, una política de desarrollo local o una intervención sectorial con impacto territorial claro pueden ser mejor diseñadas y ejecutadas desde un nivel de gobierno más cercano. La razón es simple: los gobiernos subnacionales suelen conocer mejor las necesidades, preferencias y costos de su propio territorio, mientras que una política nacional tiende muchas veces a aplicar criterios más uniformes.

En este sentido, la descentralización se justifica incluso por una razón económica: cuando los problemas son distintos entre jurisdicciones, una respuesta igual para todos puede ser menos eficiente que una respuesta adaptada a cada realidad local.

La redistribución, en cambio, presenta mayores problemas cuando se la piensa a nivel local o provincial. Si una jurisdicción intenta llevar adelante una política muy agresiva de asistencia o redistribución, puede encontrarse con una base fiscal limitada para financiarla. Además, la movilidad de personas, empresas o consumos puede generar efectos no deseados entre jurisdicciones. Por eso la teoría suele reservar al gobierno nacional las políticas redistributivas más generales.

Lo mismo ocurre con la estabilización macroeconómica. Una provincia no puede manejar la tasa de interés, el tipo de cambio, la emisión monetaria o la política fiscal agregada del país. Tampoco puede evitar que una parte del estímulo que financia se filtre hacia otras jurisdicciones. Por eso, en sentido estricto, la estabilización macroeconómica sigue siendo una responsabilidad principalmente nacional. Ahora bien, estas recomendaciones funcionan mejor como criterios generales que como reglas absolutas. Oates plan-

tea que el federalismo fiscal debe entenderse como el análisis de qué responsabilidades e instrumentos conviene ubicar en cada nivel de gobierno. En esa línea, advierte que las recomendaciones tradicionales deben tomarse como lineamientos generales, ya que la asignación concreta de funciones puede variar según el tipo de bien o servicio, sus efectos territoriales y el contexto institucional.

En este sentido, además de entender qué función corresponde formalmente a cada nivel de gobierno, también importa mirar la escala del problema, su impacto territorial, la información disponible y la capacidad fiscal de quien debe llevar adelante la política.

Enriqueciendo la discusión

Una forma útil de ordenar la discusión sobre el gasto provincial es partir no del tamaño del gasto, sino de la función que cumple y del nivel de gobierno más apto para ejecutarla. Afonso, Schuknecht y Tanzi (2020) plantean que el Estado interviene para proveer bienes públicos, corregir fallas de mercado y externalidades, estabilizar el ciclo, sostener ingresos y acercar la distribución efectiva del ingreso a las preferencias sociales. Sin embargo, advierten que no existe una regla universal sobre cuánto debe gastar el gobierno: la respuesta depende de los objetivos colectivos, la capacidad institucional, la calidad burocrática y la eficiencia con que se transforman recursos en resultados.

La intervención provincial no debería justificarse por una expansión automática del gasto ni por decisiones discrecionales o arbitrarias, sino por su capacidad efectiva para transformar recursos escasos en resultados económicos y sociales verificables. Siguiendo el enfoque de Afonso, Schuknecht y Tanzi, lo relevante no es solamente cuánto

gasta el Estado, sino qué funciones financia, con qué instrumentos interviene y qué resultados obtiene en relación con los recursos utilizados. Por ello, las provincias deberían orientar sus decisiones presupuestarias hacia intervenciones con fundamentos claros, objetivos explícitos e indicadores de desempeño que permitan evaluar su impacto. En particular, el gasto provincial debería vincularse con mejoras observables en bienestar, acceso a servicios, capital humano, infraestructura, productividad, equidad territorial y calidad institucional. Esto implica pasar de una lógica de asignación incremental o meramente administrativa del presupuesto a una lógica de eficiencia pública, donde cada programa pueda ser evaluado por su contribución al desarrollo económico y social de la jurisdicción.

Cuando la práctica se aleja de la teoría

En la Argentina reciente, los gobiernos subnacionales han ido ampliando su margen de intervención económica, muchas veces empujados por demandas territoriales concretas. Las provincias, además de administrar servicios públicos, también diseñan instrumentos para acompañar sectores productivos, sostener empleo, promover inversión, mejorar infraestructura, facilitar el acceso al crédito o amortiguar los efectos de crisis económicas sobre determinados actores locales.

Este proceso implica que las provincias tienden a ocupar espacios de intervención que combinan objetivos asignativos, distributivos y, en algunos casos, de estabilización sectorial o territorial. Esta práctica obliga a repensar la división tradicional de funciones. Una política provincial difícilmente

pueda estabilizar la macroeconomía nacional, pero sí puede actuar sobre problemas más acotados.

Si bien estas intervenciones tienen alcance más limitado y específico, el punto es si los gobiernos subnacionales pueden diseñar herramientas complementarias para responder a shocks que se manifiestan con distinta intensidad en su territorio.

Herramientas de intervención económica subnacional

Esta ampliación del rol económico provincial se da, además, en un contexto fiscal más exigente. Mientras las provincias enfrentan mayores demandas para intervenir sobre problemas productivos, sociales o sectoriales, las transferencias corrientes y de capital de la Administración Nacional a los gobiernos subnacionales muestran una caída importante en relación con el PIB.

Transferencias corrientes y de capital de la Administración Nacional a gobiernos subnacionales / Producto Interno Bruto (PIB)

elaboración propia en base a Ministerio de Economía de la Nación

Fuente:

El aporte de Gramlich: una puerta abierta

La teoría tradicional suele ser prudente respecto de la estabilización subnacional: las provincias no cuentan con política monetaria, no manejan el tipo de cambio y tienen una capacidad fiscal mucho más limitada que el gobierno nacional. Sin embargo, Gramlich permite matizar esa visión sin caer en una defensa automática de la descentralización.

Su aporte es interesante porque reconoce las restricciones de los gobiernos subnacionales, pero no descarta que puedan cumplir algún papel frente a shocks específicos. En particular, señala que los shocks no siempre son simétricos entre regiones, por lo que una respuesta uniforme desde el nivel central puede ser insuficiente o incluso contraproducente para algunas jurisdicciones. En ese marco, una provincia puede tener cierto margen para amortiguar impactos sectoriales o territoriales, aun cuando no pueda modificar el ciclo macroeconómico nacional.

Este punto resulta útil para pensar el caso argentino. Una crisis nacional puede tener efectos muy distintos según la estructura productiva de cada provincia, el peso del comercio local, la dependencia del empleo público, la presencia de pymes, el acceso al crédito o la importancia de determinadas actividades regionales. En esos casos, una respuesta uniforme puede no captar todas las diferencias territoriales, mientras que una política provincial puede estar mejor orientada al problema concreto que busca atender.

Además, Gramlich introduce otro argumento relevante: los gobiernos subnacionales pueden funcionar como espacios de experimentación. Algunas políticas pueden probarse

primero a menor escala, adaptarse mejor a las condiciones locales y, si muestran buenos resultados, servir como referencia para diseños más amplios. Esta idea implica reconocer que el federalismo también puede generar aprendizaje institucional.

Trasladado a la discusión actual, las provincias pueden diseñar herramientas para sostener sectores afectados, acompañar comercios locales, facilitar financiamiento a pymes o amortiguar caídas transitorias de actividad. Pero para que ese papel sea razonable debe estar acotado, financiado y evaluado.

En definitiva, Gramlich ayuda a salir de una oposición rígida. La estabilización macroeconómica sigue siendo una función principalmente nacional, pero eso no significa que los gobiernos subnacionales no puedan cumplir ningún rol. La cuestión central pasa a ser bajo qué condiciones, con qué instrumentos y con qué límites fiscales pueden hacerlo.

Ventajas de la intervención subnacional

Una primera ventaja de la intervención subnacional es el conocimiento del territorio. Las provincias suelen tener información más directa sobre sus sectores productivos, sus comercios, sus municipios, sus problemas de empleo y sus vulnerabilidades sociales. Esa cercanía puede permitir políticas más ajustadas que una medida general diseñada desde el centro.

Una segunda ventaja es la rapidez de respuesta. En algunos casos, una provincia puede diseñar e implementar un instrumento de manera más ágil, articulando con bancos

públicos, cámaras empresarias, municipios o sectores específicos. Esta capacidad puede ser importante cuando el problema requiere una respuesta inmediata.

Una tercera ventaja es la innovación. El federalismo permite que distintas jurisdicciones prueben instrumentos diferentes. Algunas experiencias pueden no funcionar, pero otras pueden mejorar con el tiempo o incluso ser replicadas. Muchas políticas públicas comienzan como experiencias locales antes de convertirse en herramientas más extendidas, como se mencionó anteriormente.

Una cuarta ventaja es la posibilidad de focalización territorial. En un país desigual territorialmente como Argentina, una política uniforme puede ser insuficiente. Hay problemas que tienen una expresión claramente local o regional. En esos casos, una intervención provincial puede ser más precisa.

Una quinta ventaja es la articulación con actores concretos. Para sostener comercio local, turismo, producción regional o pymes, muchas veces se necesita coordinación entre Estado, bancos, cámaras empresarias y municipios. Las provincias pueden ocupar un lugar relevante en esa articulación.

Riesgos y límites

Pero estas ventajas no eliminan los riesgos. El primer límite es fiscal. Las provincias no tienen los mismos instrumentos que la Nación. No emiten moneda, tienen menor capacidad de endeudamiento y dependen en distinta medida de recursos propios y transferencias. Por eso, una política que puede ser útil en una coyuntura puede volverse riesgosa si se transforma en permanente sin financiamiento claro.

El segundo límite es la desigualdad entre provincias. No

Ingresos tributarios de origen provincial / Ingresos tributarios totales. Año 2024

todas tienen la misma capacidad fiscal, institucional o financiera. Algunas pueden sostener programas amplios; otras apenas pueden cubrir sus gastos. Si las funciones distributivas o estabilizadoras se trasladan de hecho hacia las provincias sin recursos equivalentes, el resultado puede ser una mayor desigualdad territorial.

El tercer riesgo es la falta de coordinación. Una política provincial puede tener efectos sobre otras jurisdicciones. Por ejemplo, si un beneficio al consumo atrae compradores de provincias vecinas, parte del gasto fiscal termina beneficiando a no residentes. También pueden aparecer superposiciones entre Nación, provincia y municipios, o programas que persiguen objetivos distintos sin coordinación.

El cuarto riesgo es el riesgo moral. Si los gobiernos subnacionales asumen compromisos de gasto esperando que luego el gobierno nacional los asista, se debilita la responsabilidad fiscal. Este punto no debe ser minimizado. La autonomía provincial necesita ir acompañada de reglas fiscales, financiamiento propio y mecanismos de evaluación.

El quinto riesgo es que los beneficios de la intervención no lleguen plenamente a los destinatarios buscados. En algunos casos, pueden ser capturados por intermediarios, empresas, sectores con mayor capacidad de presión o actores con mejor acceso a la política. En ese caso, el costo fiscal puede ser alto en relación con el efecto real alcanzado.

Qué condiciones deberían cumplirse

Por todo lo anterior, la discusión no debería plantearse en términos de “sí” o “no”. La pregunta no es si las provincias

deben intervenir o no intervenir, porque en la práctica ya lo hacen. La pregunta más relevante es bajo qué condiciones esa intervención puede ser razonable y sostenible.

Una primera condición es que el objetivo esté claramente definido. No es lo mismo una política orientada a sostener consumo, promover inversión, acompañar sectores productivos, proteger empleo, mejorar infraestructura o compensar un shock específico. Si el objetivo no está claro, después también resulta difícil evaluar sus resultados.

Una segunda condición es que exista financiamiento y prudencia fiscal, ya que toda intervención tiene costos directos e indirectos. Por eso, antes de sostener una política en el tiempo, es necesario analizar con qué recursos se financia, qué otras prioridades desplaza y qué impacto puede tener sobre la sostenibilidad fiscal provincial.

Una tercera condición es que haya mecanismos de evaluación de resultados. Medir permite saber si la política llegó a quienes debía llegar, si cumplió su objetivo y si el costo fiscal guarda relación con los beneficios obtenidos.

Por último, resulta clave la coordinación intergubernamental. Nación, provincias y municipios muchas veces actúan sobre los mismos problemas, por lo que la falta de coordinación puede generar superposiciones, incentivos contradictorios o desigualdades entre jurisdicciones.

En síntesis, la intervención económica subnacional puede tener sentido cuando responde a un problema concreto, cuenta con financiamiento claro, se evalúa y se coordina con el resto del esquema federal. Sin estas condiciones, el riesgo es que políticas inicialmente razonables terminen generando mayores tensiones fiscales o institucionales.

Reflexiones finales

La teoría clásica sigue siendo útil para ordenar la discusión. Es cierto que la estabilización macroeconómica y la redistribución general del ingreso requieren instrumentos nacionales. También es cierto que las provincias enfrentan restricciones fiscales, problemas de escala y riesgos de coordinación que no pueden ignorarse.

Pero la realidad muestra que los gobiernos subnacionales no se limitan solo a la función asignativa. En contextos de crisis, caída de ingresos, menor envío de fondos nacionales o necesidades productivas específicas, las provincias tienden a ocupar un rol más activo. Esto puede ser una respuesta razonable frente a problemas territoriales concretos. Si bien una provincia no puede reemplazar la política macroeconómica nacional, puede diseñar herramientas complementarias para amortiguar impactos locales, sostener sectores específicos o responder a demandas que conoce de cerca. Esa intervención puede tener ventajas en términos de información, rapidez, innovación y focalización. Pero también puede generar costos fiscales, desigualdades territoriales, problemas de coordinación y riesgos de eficiencia.

En definitiva, el desafío es construir una mirada más realista del federalismo fiscal argentino: una mirada que reconozca el papel central del gobierno nacional en la macroeconomía y la redistribución general, pero que también admita que las provincias pueden cumplir un rol relevante cuando los problemas son territoriales, sectoriales y requieren respuestas más cercanas.

En ese equilibrio aparece una discusión necesaria para los próximos años. No de más o menos Estado, ni de provin-

cias contra Nación. Se trata de pensar qué nivel de gobierno está en mejores condiciones de resolver cada problema, con qué instrumentos y con qué responsabilidad fiscal.

Referencias

Afonso, A., Schuknecht, L., & Tanzi, V. (2020). The size of government. REM Working Paper 0129-2020. SSRN.

Boadway, R., & Shah, A. (Eds.). (2007). Intergovernmental fiscal transfers: Principles and practice. World Bank.

Gramlich, E. Federalism and Federal Deficit Reduction. National Tax Journal Volume 40, Number 3September 1987

Musgrave, R. A. (1959). The theory of public finance: A study in public economy. McGraw-Hill.

Musgrave, R.A. The role of the state in fiscal theory. Int Tax Public Finan 3, 247–258 (1996). https://doi.org/10.1007/ BF00418943

Oates, W. E. (1999). An essay on fiscal federalism. Journal of Economic Literature, 37(3), 1120–1149.

Oates, W. E. (2005). Toward a second-generation theory of fiscal federalism. International Tax and Public Finance, 12, 349–373.

OECD. (2021/2022). Fiscal federalism 2022: Making decentralisation work. OECD Publishing.

La importancia de evaluar políticas de conectividad para el desarrollo en Argentina

El caso de una evaluación de resultados ex post en Entre Ríos

Contenido

Introducción 107

1. La importancia de evaluar políticas de conectividad y su desarrollo en Argentina 108

2. Un caso de evaluación de resultados ex post de una política nacional de conectividad en Entre Ríos 111

3. Resultados de la evaluación: asequibilidad, calidad e igualdad 113

3.1. La asequibilidad como condición de inclusión territorial 117

3.2. Calidad de la conectividad: velocidad 120

3.3. Igualdad y reducción de asimetrías entre territorios 122

3.4. Resultados intermedios: competencia, crecimiento de los ISP y ampliación de la conectividad 124

4. Conclusiones y discusión 125

Bibliografía 127

n Camila Fernández

Magíster en Evaluación de Políticas Públicas; Licenciada y Profesora en Comunicación Social por la Universidad Nacional de Entre Ríos (UNER), docente de Políticas de Comunicación (FCEdu - UNER); miembro de diversas redes académicas, entre ellas: la Red Iberoamericana en Investigación en Comunicación, Poder y Democracia (Democ-COM); la Red Argentina de Investigadores e Investigadoras en Comunicación y Cultura con Enfoque de Derechos (RAICCED); y es socia activa de la Red EvaluAR.

Introducción

La expansión de internet de alta velocidad constituye uno de los procesos más significativos de transformación económica, social, tecnológica y cultural de las últimas décadas. La conectividad se convirtió en una condición estructural del desarrollo de los países, habilitando o perjudicando el acceso a la información, la educación, el trabajo, la salud, la producción y la participación democrática. En consecuencia, las desigualdades en el acceso a internet no representan únicamente brechas materiales y/o tecnológicas, sino que expresan formas persistentes de desigualdad territorial, económica y social que condicionan las posibilidades de desarrollo de las diferentes regiones y sus comunidades.

En este escenario, las políticas públicas orientadas a garantizar el acceso universal a internet adquirieron creciente relevancia en América Latina y en Argentina a partir de la década de 2010 y luego en el contexto de la pandemia de Covid-19, frente a la evidente y persistente desigualdad en el acceso entre grandes centros urbanos, pequeñas localidades y zonas rurales, como consecuencia del desarrollo de mercados de telecomunicaciones altamente concentrados y asimétricos durante los años 90 y 2000. El desarrollo de infraestructura de redes, centros de datos y de políticas de educación digital comenzaron a formar parte de las agendas estatales vinculadas a la democratización del acceso a las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), así como al reconocimiento de internet como un derecho habilitante de otros derechos fundamentales.

Sin embargo, si bien las políticas de conectividad y digitalización han ocupado un lugar cada vez más importante

dentro de la acción estatal de la última década, su evaluación continúa siendo un área escasamente desarrollada en Argentina. Esta vacancia relativa resulta especialmente relevante porque limita la posibilidad de comprender qué transformaciones producen estas intervenciones, qué problemas logran resolver, cuáles son sus efectos no previstos y qué aprendizajes pueden extraerse para el diseño futuro de políticas públicas de conectividad.

En este marco, el presente artículo propone reflexionar sobre la importancia de la evaluación de políticas de conectividad para el desarrollo económico, integral y democrático, tomando como referencia el caso de una evaluación ex post de resultados del «Proyecto de Acceso a Servicios de Tecnologías de la Información y la Comunicación a través de la Red Federal de Fibra Óptica» implementado en Argentina a partir de 2016. En este caso, la evaluación del Proyecto se llevó adelante en las localidades de Cerrito,

María Grande, Oro Verde y Viale del departamento Paraná de la provincia de Entre Ríos, todas localidades con menos de 10.000 habitantes al momento de realizarse el estudio, salvo Viale que apenas alcanzaba los 11.000, entre 2017 y 2024. Dicha evaluación es un trabajo de tesis final de la Maestría en Evaluación de Políticas Públicas de la Facultad de Trabajo Social de la Universidad Nacional de Entre Ríos (Fernández, 2025).

El trabajo analiza, desde una escala subnacional, los efectos concretos de una política nacional de acceso universal a internet, en los beneficiarios directos del Proyecto, los Proveedores de Servicios de Internet (ISP) clientes de ARSAT en las localidades mencionadas, para conocer las condiciones de igualdad, calidad y asequibilidad del acceso a internet mayorista antes y después de contratar los servicios de la

empresa estatal. La hipótesis que orienta el artículo sostiene que la evaluación de políticas de conectividad constituye una herramienta indispensable para comprender de qué modo la inversión en infraestructura de redes de conectividad puede contribuir a reducir desigualdades territoriales y sociales, fortalecer mercados locales y promover un acceso más equitativo a bienes y servicios que hoy resultan claves para el ejercicio de derechos fundamentales y el desarrollo integral de los países.

Palabras clave: Evaluación ex post; Políticas de conectividad; Brecha digital; Desarrollo subnacional; Infraestructura de telecomunicaciones; Asequibilidad.

1. La importancia de evaluar políticas de conectividad y su desarrollo en Argentina

El desarrollo de políticas públicas orientadas a expandir el acceso a internet suele estar basado en la premisa de que la conectividad es una condición necesaria para el crecimiento económico y la inclusión social. Sin embargo, con frecuencia estas políticas son analizadas desde perspectivas centradas en su diseño institucional, sus marcos regulatorios o sus dimensiones técnicas y/o tecnológicas, sin prestar mayor atención a los resultados y efectos concretos que pueden producir una vez implementadas.

En tal sentido, prestar atención a los resultados implica incorporar a la evaluación como una dimensión sustantiva de la política pública, ya que, si bien la evaluación es la última fase del proceso de la política pública, es también la primera, puesto que el análisis de los resultados puede implicar el diseño de una nueva política a partir de la revisión del

estado del problema. Por lo tanto, esta puede introducir variaciones en la política preexistente o la sucesión de ésta por una más adecuada, ya que «la meta general de la evaluación es producir información que sirva para orientar y valorar las decisiones vinculadas al diseño, la gestión, y el futuro de las políticas» (Tamayo Sáez, 1997, pp. 306-307).

En el campo de las políticas de conectividad esta cuestión adquiere una relevancia particular, dado que el acceso a internet no puede reducirse a un problema exclusivamente técnico o comercial, porque involucra dimensiones fundamentales del derecho a la comunicación, la libertad de expresión, el acceso a la información y la participación social (Becerra, 2005; Califano, 2015; Loreti y Lozano, 2012). Así lo entiende la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), al señalar que los Estados deben garantizar un acceso universal, asequible, de calidad y sin discriminación a internet, promoviendo infraestructura suficiente para evitar exclusiones territoriales persistentes (CIDH, 2016).

En consecuencia, evaluar políticas de conectividad implica ir más allá de las mediciones de acceso a internet o del uso de dispositivos de conectividad, mediciones que actualmente en Argentina realiza el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), a través del Módulo de Acceso y Uso de Tecnologías de la Información y la Comunicación (MAUTIC), enmarcado dentro de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), ya que, como lo advierten los estudios sobre brecha digital, en un primer momento el concepto estuvo asociado con la difusión y el uso que los distintos sectores y agentes económicos comenzaban a darle a la red de internet, y que generó una nueva brecha con dos dimensiones: de acceso —cobertura y difusión del servicio—, y uso —capacidades para manejar la tecnología. Con la emergencia de la banda ancha se agregan múltiples

dimensiones y complejidad a la brecha digital. A nivel de infraestructura, tanto la cobertura como la tecnología de redes comenzaron a ser factores fundamentales ante el crecimiento del tráfico de datos. En efecto, existen diferentes tecnologías de acceso a la banda ancha que determinan la calidad del servicio, lo que plantea la necesidad de mejorar el acceso no sólo en términos de cobertura sino de tipo de tecnología, velocidad, acceso a dispositivos tecnológicos, uso y apropiación digital (Jordán, 2010, pp. 88-91), donde la fibra óptica es actualmente la tecnología disponible que ofrece mayores estándares de calidad, velocidad, estabilidad y eficiencia para el acceso a internet en el país.

Desde esta perspectiva, los planes, programas y proyectos de despliegue de infraestructura de redes de conectividad en contextos de alta concentración convergente, resultan claves para el crecimiento económico y el desarrollo territorial. Mientras que, evaluar sus resultados, permite comprender hasta qué punto el Estado puede contribuir a reducir desigualdades estructurales y generar procesos integrales de política pública más equilibrados e inclusivos junto a sectores intermedios y privados.

En Argentina, las políticas públicas de conectividad, de telecomunicaciones y digitalización abarcan estudios regulatorios, normativos, de mercado, diagnósticos de infraestructura o investigaciones sociales sobre acceso y consumos tecnológicos, mientras son menos frecuentes las evaluaciones de resultados o impacto de tales intervenciones. Lo cual resulta llamativo si se considera el lugar que ocupan las TIC en la vida económica, productiva y social a nivel global. En este sentido, es necesario construir evidencia sobre la implementación de estas políticas, que respondan a preguntas claves teniendo en cuenta las múltiples dimensiones de la brecha digital, objetivos de equidad y compe-

tencia: ¿lograron efectivamente reducir desigualdades de acceso?, ¿mejoraron la calidad y velocidad de las conexiones?, ¿generaron condiciones más competitivas en mercados concentrados, mayoristas y/o minoristas?, ¿lograron los prestadores trasladar a los usuarios estas mejoras en el acceso, precio y calidad?, ¿existen brechas de acceso entre territorios?

Estas preguntas se orientan a responder sobre la capacidad estatal para corregir fallas del mercado y generar mejores condiciones de acceso y desarrollo de un sector históricamente caracterizado por procesos de concentración convergente, entendiendo a la concentración como un obstáculo para tales fines. Tal como señala Becerra (2015), la concentración y el interés público son procesos que no pueden ser disociados en el análisis de los sistemas de medios de comunicación y de las industrias que producen y distribuyen información masivamente. Ya desde la época del Informe MacBride (1980) se contrasta a la concentración mediática con la libertad de expresión como derecho social, y se afirma que la primera lesiona el derecho humano a la comunicación, ya sea en manos privadas o estatales (Becerra, 2015, p. 51). Es por ello que los Estados democráticos poseen regulaciones que refieren a la concentración de este sector, políticas activas para promover el acceso a las TIC y a la información plural, la competencia y para disminuir las brechas digitales en un mapa convergente entre los medios tradicionales y las telecomunicaciones.

En el contexto regional, las políticas de Servicio Universal, los fondos fiduciarios destinados a infraestructura o los programas de despliegue de fibra óptica se sostienen precisamente en la necesidad de corregir desigualdades de cobertura, asequibilidad y calidad allí donde el mercado no produce incentivos suficientes (García Zaballos et al., 2021;

Rossi, 2020). En Argentina, la Red Federal de Fibra Óptica nació a partir del Plan Argentina Conectada (Dec. N° 1552/10) como la plataforma de conectividad que articula las iniciativas de inclusión digital. Así, el Plan declaró de interés público «el desarrollo, implementación y operación» de la red a cargo de la empresa estatal de telecomunicaciones ARSAT, la Red Federal de Fibra Óptica (REFEFO), y determinó que está destinada “a generar las facilidades que posibiliten la cobertura de las necesidades de inclusión digital tanto de la sociedad civil como de organismo públicos y entidades de bien público que actualmente no están siendo resueltas desde el punto de vista privado” (Anexo I, Dec. N° 1552/2010).

Por su parte, el estudio diagnóstico de dicho Plan sobre la infraestructura de fibra óptica preexistente en aquel entonces, había revelado una estructura concentrada del mercado. De acuerdo con la investigación de Mariela Baladrón (2018) las principales compañías de internet mayorista concentraban los tendidos en los corredores de las grandes ciudades como Buenos Aires, Rosario, Córdoba, San Luis y Mendoza, y afirma que la posición dominante de estos grandes operadores les permitía imponer precios altos al Mb mayorista y disímiles según la región del país; además de que las redes de fibra óptica en 2010 eran deficitarias para la prestación de servicios de internet, ya que habían sido construidas para la telefonía fija y móvil. Por lo cual, el acceso a internet en Argentina a inicios de la década pasada presentaba múltiples asimetrías de cobertura y penetración del servicio, calidad y tarifas de conexión que hacían que el acceso sea restrictivo tanto para la población como para otros operadores sin redes instaladas.

De este modo, evaluar resultados de políticas de conectividad supone valorar la eficiencia o cumplimiento de ob-

jetivos de este tipo de intervenciones, comprender impactos sociales, territoriales y económicos más amplios. Por lo cual, la ausencia relativa de evaluaciones puede significar un problema para la gestión pública al limitar el aprendizaje y la acumulación de conocimiento propio de los procesos evaluativos, que contribuyen a mejorar los diseños regulatorios, al análisis de la eficacia de los diferentes modelos de implementación y desarrollo de infraestructura, ya sean públicos, privados o mixtos, con el objeto de lograr crecimiento económico en el sector pero también, desde un enfoque de derechos, reducir desigualdades.

2. Un caso de evaluación de resultados ex post de una política nacional

de conectividad en Entre Ríos

Las reflexiones planteadas adquieren densidad analítica cuando se observan a través de experiencias concretas de intervención pública. Con tal objetivo, en este artículo se analiza el caso de una evaluación de resultados ex post del Proyecto de Acceso a Servicios de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) a través de la Red Federal de Fibra Óptica (REFEFO), (Res. ENACOM 5410/16), en los proveedores locales de servicio de internet (ISP) de cuatro pequeñas localidades del departamento Paraná en Entre Ríos entre 2017-2024 (Fernández, 2025).

Como ya se mencionó, el Proyecto se inscribe dentro de una política nacional más amplia, el Programa Conectividad, orientada a ampliar el acceso universal a internet mediante el despliegue de infraestructura de fibra óptica a través de la REFEFO y la generación de mejores condiciones para los ISP, principalmente PyMEs y cooperativas. Este programa comenzó a implementarse en 2016 en todo

el país mediante proyectos en diferentes provincias, y fue financiado por el Fondo Fiduciario del Servicio Universal (FFSU), eliminado en 2026 por el actual Gobierno Nacional. El primero de esos proyectos es el caso evaluado que aquí se analiza.

Cabe señalar que el Programa Conectividad presenta un diagnóstico que partió de problemas ampliamente señalados en la literatura existente: ausencia de inversión en redes de fibra óptica por fuera de los grandes centros urbanos, falta de cobertura de conectividad fija y móvil, servicios de baja calidad y altos costos de acceso mayoristas y minoristas, relacionados con la baja rentabilidad del negocio para las grandes empresas de telecomunicaciones en las pequeñas poblaciones o por su localización geográfica (Mariscal Avilés, 2022; Jordán, 2010; García Zaballos et al., 2021), en coincidencia con el diagnóstico que ya había realizado el Plan Argentina Conectada, cuando creó la REFEFO. Se observa así, que existe una coherencia en el análisis, metas y objetivos a través de las diferentes gestiones de gobierno, en donde se comprende al Estado con un rol activo mediante la inversión pública, el despliegue de tecnología y el diseño de instrumentos regulatorios de conectividad, más allá de las diferencias de jerarquía en la planificación pública de estas iniciativas.

La evaluación desarrollada examina los resultados concretos del Proyecto en los ISP clientes de ARSAT, encargada de ejecutar la REFEFO y ofrecer el servicio mayorista de internet a la población objetivo en el marco del Programa, en las localidades entrerrianas mencionadas una vez implementada la intervención, vinculados con los objetivos de la política, a saber: garantizar la asequibilidad del servicio mayorista de internet (precio justo y razonable), mejorar la calidad (velocidad, estabilidad), y la igualdad de condicio-

nes de acceso entre operadores de diferentes territorios del país, entre otros factores, como la promoción de la competencia y la federalización del ecosistema de banda ancha.

De este modo, la evaluación buscó analizar las variaciones del precio del Mb mayorista al que acceden los operadores, la velocidad contratada y la igualdad de condiciones respecto a los ISP de grandes centros urbanos, basándose en una metodología antes/después ya que esta «proporciona una visión clara del cambio que las políticas pretenden alcanzar» (Gómez, 2020); y compara el estado de una variable o indicador antes y después de la implementación para determinar su resultado o impacto. En este caso, el “antes” o línea de base refiere a la situación inicial o anterior a la contratación de ARSAT en relación al precio del Mb y la velocidad a la que accedían los ISP; y el “después”, al momento en que se relevaron los datos en la actualidad para cada uno de los indicadores (tasas de variación), ya siendo clientes de la empresa, con el fin de identificar las posibles variaciones y realizar la comparación.

Cabe remarcar que el Proyecto evaluado no incluye en su planificación un sistema de monitoreo y evaluación, sólo auditorías financieras y técnicas. Por lo cual, para identificar los resultados buscados en la evaluación que aquí se presenta, se reconstruyó una teoría de cambio. Según Aquilino et al. (2019): «La teoría de cambio es, principalmente, una guía para el monitoreo y la evaluación: expone cómo y por qué una política, programa o proyecto logrará los resultados e impactos deseados» (p. 1). Su particularidad es que transmite visualmente las creencias de por qué es probable que una política tenga éxito en lograr sus objetivos (Morra y Rist, 2009, como se citó en Aquilino et al., 2019, p. 1) y puede definirse «como un conjunto de supuestos explícitos y/o implícitos sobre qué acciones son necesarias para resolver

un determinado problema y por qué el problema responderá a esas acciones. Intenta desarrollar una explicación sobre cómo funciona esta política y bajo qué circunstancias» (Leeuw, 2003 como se citó en Aquilino et al., 2019, p. 1).

A su vez, con un diseño metodológico cualitativo y un modelo ex post sin grupo de comparación, la evaluación trabajó solamente con el grupo constituido por la población objetivo del Proyecto: los ISP clientes de ARSAT en Cerrito,

María Grande, Oro Verde y Viale, todas localidades del departamento Paraná con menos de 10000 habitantes, a excepción de Viale que apenas superaba los 11000 en 2024. Mientras que utilizó técnicas mixtas cuantitativas y cualitativas en el relevamiento y análisis de la información, fuentes primarias y secundarias: entrevistas a los ISP y a informantes claves, normativas y estudios técnicos como el Informe Especial: Verificación del estado de implementación de la Red Federal De Fibra Óptica (Refefo) Ente Nacional De Comunicaciones y Empresa Argentina De Soluciones Satelitales Sociedad Anónima (ARSAT) de la Auditoría General de la Nación (AGN) de 2022, un estudio de Convergencia Latina (2017) sobre Plan Federal de Internet, artículos periodísticos, académicos, noticias oficiales y documentación de las empresas brindada por los ISP.

De esta forma, el caso permite observar cómo una política nacional puede generar transformaciones a escala local, modificando capacidades de servicio de los prestadores, reduciendo costos, ampliando velocidades disponibles y habilitando mejores condiciones de competencia en territorios históricamente rezagados. A su vez, recupera un aspecto muchas veces invisibilizado en el debate sobre conectividad: la infraestructura digital no constituye un fin en sí mismo, sino una condición material que habilita —o restringe— procesos económicos, sociales y culturales más amplios.

A la vez, el carácter subnacional del análisis resulta especialmente valioso porque las desigualdades en el acceso a internet no se distribuyen homogéneamente en Argentina. La evidencia disponible muestra que las brechas suelen profundizarse entre áreas metropolitanas, localidades pequeñas y zonas rurales, por lo que las evaluaciones situadas permiten comprender mejor los efectos territoriales de políticas nacionales. En consecuencia, el estudio del caso entrerriano constituye un ejemplo útil para reflexionar sobre la necesidad de fortalecer capacidades de evaluación en políticas de conectividad, particularmente cuando se busca comprender cómo las intervenciones públicas inciden sobre desigualdades territoriales y oportunidades de desarrollo a escala local y/o subnacional.

3.

Resultados de la evaluación: asequibilidad, calidad e igualdad

En el caso analizado, la evaluación identificó resultados significativos sobre tres dimensiones centrales definidas desde el diseño metodológico: asequibilidad, calidad e igualdad en el acceso al servicio mayorista de internet provisto por ARSAT a pequeños y medianos ISP en Cerrito, María Grande, Oro Verde y Viale. A ello se sumó la identificación de resultados intermedios, como ser cambios en la estructura del mercado, el crecimiento de actores locales (ISP) y la expansión de la conectividad de alta calidad en poblaciones pequeñas o rurales, como se desarrolla a continuación. Cabe mencionar que través de la REFEFO la empresa ARSAT ofrece tráfico nacional mediante un data center propio y cachés distribuidos en puntos estratégicos del país, y tráfico internacional, mediante los sistemas de cable submarino, el SAM -1 y el SA C. Las modalidades para ofrecer sus productos son el Internet Dedicado, que es el acceso

directo a internet y refiere a un ancho de banda dedicado y garantizado para cada cliente, es decir, asegura que el ISP tenga acceso completo a todo el ancho de banda en todo momento; y el Tránsito IP, que es el que permite que el tráfico del ISP pase a través de la red del proveedor (ARSAT) para llegar a diferentes destinos a través de múltiples redes: conecta la red del ISP con internet global (ARSAT, s.f.-a).

El producto estándar que ofrece a sus clientes es Internet Dedicado, que es el que permite la conectividad. El mismo producto se ofrece en localidades con menos de 2000 habitantes a un precio diferencial, que al momento de realizarse la presente evaluación, 2024, era de $1150. ARSAT denomina a este producto «Internet para el desarrollo», con el objeto de incentivar la inversión de los ISP en dichas poblaciones, mayormente sin acceso a conectividad, y lograr que éstos se conecten a los nodos que ya se encontraban operativos. A la vez, la empresa ofrece junto al paquete de Internet Dedicado lo que denomina Trébol, y que es el acceso a tráfico internacional y que habilita el acceso a plataformas digitales como Google, YouTube, Facebook y Netflix. Además, brinda conexiones entre los diferentes puntos como el servicio LAN to LAN, que permite a un ISP conectar a través de la red de ARSAT dos puntos o localidades; entre otros servicios. La mayoría de los ISP entrevistados contratan el servicio de Internet Dedicado (tráfico nacional) y Trébol (tráfico internacional), y marcaron la diferencia de costo de estos productos con los de otros operadores mayoristas como Telecom, Lumen, Claro y Gigared.

A modo de diagnóstico el Proyecto indicaba que «la falta de competencia modal en fibra óptica en los últimos 10 años (2006-2016), generó precios de dos a 10 veces por encima de los ofrecidos por operadores en donde existe competencia.» Es decir, al no estar regulada la tarifa, ésta

crecía a medida que disminuía la competencia (Res. N° 118/16 ENACOM). En relación a dichas asimetrías, en 2018 ARSAT, cuando el Proyecto ya se encontraba operativo, anunció que el precio promedio del Mb mayorista se había «derrumbado» un 64% en las localidades que forman parte del Programa, y un 32% en las localidades donde la empresa estaba a punto de instalarse, y señaló que en la zona centro del país la disminución fue del 53% y afirmó que registraban una baja del 59% promedio del precio en los operadores que competían con la empresa, datos que coinciden con los que arrojó luego la auditoría de la Auditoría General de la Nación (AGN) realizada sobre el Proyecto. También mostró que los precios máximos que pagaban los ISP se redujeron un 77%. (de 244 USD por mega a 55 USD).

Estos datos refieren al estudio realizado para ARSAT por Convergencia Latina (2017), según el cual el precio promedio de internet continuó a la baja en el tercer trimestre de 2017 con 19,62 USD el Mb. En las localidades estudiadas, si se excluye el precio de ARSAT, el resto de los proveedores tenía un precio promedio de 22,43 USD (2017) (CanalAR, 2018) en ese momento.

Teniendo en cuenta esta evidencia, la evaluación muestra que el servicio de internet mayorista que ofrece ARSAT fue aumentando su asequibilidad en tanto el precio del megabit no superó los 23 USD, establecido como umbral por el Programa Conectividad y el Proyecto evaluado en 2016, dado que comenzó a vender el Mb a 18 USD en 2017 y alcanzó los 1,8 USD —equivalente a $1580— en mayo de 2024, es decir, en ese período disminuyó un 90% su valor2 Esta y otras condiciones generaron una transformación en la estructura del mercado mayorista de internet, lograron tasas de variación del precio del Mb de internet mayorista al que acceden los ISP entrevistados que van del -77,5% al -92,8%, y una Tasa promedio de variación del -83,3%, mientras

que todos los operadores entrevistados en el estudio valoraron como «alta» o «muy alta» la asequibilidad del servicio.

En el siguiente gráfico puede observarse la significativa disminución de la tarifa plana de internet dedicado que ofrecía ARSAT al momento de realizarse la evaluación. En 2017 la empresa comenzó a vender internet con un precio por Mb de 18 USD; en 2018 bajó a 14 USD y a 10 USD. En 2019 pesificó la tarifa con un valor de $447 y la congeló hasta 2023, cuando inició aumentos escalonados a partir de octubre

y llegó a $1,580 el Mb en mayo de 2024. En dólares norteamericanos estos valores corresponden a 10,2 en 2019; a 6,82 en 2020; a 4,76 en 2021; a 3,74 en 2022; a 1,8 USD en 2023, y la última medición en mayo de 2024 se mantiene en 1,8 USD el Mb. A su vez, los valores equivalen a una disminución del precio del Mb de Internet Dedicado del 90%, o bien a una tasa de variación del precio del Mb de Internet Dedicado del -90%.

Gráfico 1 - Evolución de la tarifa del megabit de Internet Dedicado de ARSAT en USD. Período mayo 2017- mayo 2024

Fuente:

Estos datos son relevantes porque implican el primer impacto en la transformación de la estructura del mercado de internet mayorista con la aparición de ARSAT como nuevo operador, y permiten evaluar la evolución de los costos para lograr asequibilidad. A la vez, otorgan una referencia para el caso de Entre Ríos, en donde se registró, de acuerdo con los ISP entrevistados, un precio muy elevado del Mb para el departamento Paraná antes de que cada operador se conectara a la REFEFO entre 2017 y 2021.

En cuanto a la calidad, le evaluación evidencia que ARSAT ofrece un servicio de internet de alta o muy alta calidad, en primer lugar, porque los ISP acceden a través de la tecnología de fibra óptica; en segundo lugar, porque acceden a una mayor velocidad de conexión sin retardos en la comunicación de la red o nula latencia. Lo que llevó, junto al bajo costo del Mb, a que paulatinamente contraten mayor cantidad de Mbps a medida que el negocio creció en cada caso. Ello dio como resultado un aumento de la Tasa de variación de la cantidad de Mbps de internet mayorista que va del 95% al 1853% y una Tasa promedio de variación del 757%, lo que muestra un aumento exponencial en la velocidad de internet y del ancho de banda al que acceden los ISP. Se destaca a su vez que todos los operadores opinaron que la calidad del servicio (Internet Dedicado), es «alta» o «muy alta».

En relación a las variaciones en la igualdad de las condiciones del acceso a internet mayorista entre los ISP clientes de ARSAT en Cerrito, María Grande, Oro Verde, Viale y los de las grandes ciudades, no se registraron asimetrías significativas. Es decir, existe igualdad en los servicios y productos que la empresa presta dado que estableció una tarifa plana para todo el país y las condiciones técnicas y operativas de conexión son las mismas en los nodos que se encuentran

operativos, sin importar en qué localidad estén instalados. Mientras que los ISP entrevistados en la evaluación afirmaron que se encuentran en igualdad de condiciones respecto de otros operadores clientes de ARSAT en los grandes centros urbanos.

3.1. La asequibilidad como condi-

ción de inclusión territorial

Uno de los hallazgos más significativos de la evaluación se relaciona con la reducción sustantiva del costo del acceso mayorista a internet. En términos generales, el proyecto permitió disminuir de manera considerable el precio del megabit (Mb) contratado por los ISP, alterando una estructura de costos históricamente desfavorable para pequeños operadores localizados fuera de grandes centros urbanos.

La evidencia relevada mostró que, entre 2017 y 2024, el precio del Mb mayorista disminuyó en promedio un 83,3% para los prestadores incluidos en la evaluación, mientras que el servicio de internet dedicado ofrecido por ARSAT redujo su valor aproximadamente un 90% entre 2018 y 2024, como ya se mencionó. En mayo de 2024, el precio del Mb mayorista relevado equivalía a aproximadamente 1,8 dólares, por debajo tanto del parámetro de asequibilidad establecido por el ENACOM (23 USD) en el Programa, como de valores registrados entre operadores privados comparables, cuyos precios oscilaban entre 2 y 8 dólares.

En el siguiente gráfico se compara el valor de la línea de base de cada caso con el valor de medición mediante el método antes/después para la Tasa de variación del precio del Mb de internet mayorista. Para ello, la evaluación identifica con un número cada uno de los casos (ISP), con el fin

de facilitar el análisis, la lectura y preservar la identidad de los entrevistados durante todo el estudio: ISP 1, ISP 2, ISP 3, ISP 4, e ISP 5. De este modo, el precio que el ISP 1 pagaba por el Mb en 2019 era 14 USD; el ISP 2 no presenta línea de base ni variación porque el operador emergió a partir de la llegada de ARSAT a su localidad, por lo cual no figura en el gráfico y representa un caso de generación de actividad y

empleo a partir del despliegue de la red. El ISP 3 pagaba en 2021 7,5 USD; el ISP 4 abonaba 25 USD por un Mb en 2017; y el ISP 5 en 2020 accedía a 8 USD el Mb. Se recuerda que el valor de medición es 1,8 USD, precio del Mb correspondiente al servicio de Internet Dedicado de ARSAT en mayo de 2024.

Gráfico 2 - Comparación del valor de la línea de base y el valor de medición de la Tasa de variación del precio del Mb de internet mayorista según Proveedor de Servicio de Internet, 2017-2024, en USD

Fuente: Tomado de Fernández (2025, p. 92).

Estos valores arrojaron tasas de variación del precio de Mb de internet mayorista que van del -77,5% al -92,8%, y una tasa promedio de variación del -83,3%. Es decir, el cambio fue negativo y expresa una disminución del precio del Mb y un aumento de la asequibilidad, como se muestra en la tabla.

La relevancia de este hallazgo excede la reducción de un indicador económico dado que la asequibilidad constituye un estándar internacional por ser una dimensión fundamental del acceso universal, al condicionar la sostenibilidad de pequeños prestadores de internet a nivel local, ya que permite que éstos accedan a mayor capacidad y, en consecuencia, las posibilidades efectivas de conectividad en territorios periféricos, rurales o de baja rentabilidad comercial para los grandes conglomerados infocomunicacionales. Allí donde la concentración del mercado o las distancias geográficas elevaron históricamente los costos de operación, la disminución del precio del internet mayorista impulsado por ARSAT habilita la expansión del servicio, mejores condiciones competitivas y, potencialmente, una reducción de precios al usuario final.

Desde una mirada de la política pública, el caso permite advertir que la infraestructura y la regulación no operan como variables independientes. La expansión de una red troncal de fibra óptica adquiere efectos distributivos cuando se combina con condiciones regulatorias orientadas a garantizar precios homogéneos y relativamente accesibles en distintos territorios del país. En este punto, la intervención estatal aparece no solamente como promotora de inversión, sino como mecanismo de corrección de desigualdades estructurales en el acceso al mercado.

Tabla 1 - Tasa de variación del precio del Mb de internet mayorista según Proveedor de Servicio de Internet

Fuente: Tomado de Fernández (2025, p. 93).

3.2. Calidad de la conectividad: velocidad

La segunda dimensión evaluada estuvo asociada con la calidad del acceso mayorista a internet, atendiendo a la velocidad del servicio. En este caso, los resultados fueron igualmente significativos: la velocidad de conexión a la que acceden los ISP estudiados presentó una Tasa promedio de variación del 757%, resultado que expresa un cambio sustantivo respecto de la situación previa a la contratación de ARSAT como proveedor.

Más allá de la magnitud cuantitativa, la mejora de la velocidad no supone únicamente una prestación técnica superior, sino la posibilidad de brindar servicios más estables, con menor latencia, mayor ancho de banda y mejores condiciones para la expansión de internet por fibra óptica. Los operadores entrevistados en la evaluación valoraron, a su vez, de forma positiva estas transformaciones y señalaron mejoras significativas en la calidad de servicio ofrecida a usuarios finales.

Además, se identificó un aspecto particularmente importante: el crecimiento de capacidad de la propia REFEFO para responder al incremento de la demanda. ARSAT comenzó operando con equipamientos de transmisión de 1 Gbps y posteriormente incorporó tecnologías de hasta 100 Gbps, adecuando la red al aumento de tráfico y a la expansión de requerimientos de conectividad. Asimismo, la posibilidad de realizar conexiones directas entre localidades mediante enlaces LAN to LAN por fibra óptica fue señalada por prestadores como un elemento que permitió mejorar calidad, estabilidad y continuidad del servicio.

En el siguiente gráfico se compara el valor de la línea de

base con el de medición mediante el método antes/después, para la Tasa de variación de la cantidad de Mbps de internet mayorista. En el caso del ISP 1 la cantidad de Mbps que contrataba en 2019 era 2000 y aumentó a 3900 en 2024, el ISP 2 no presenta línea de base ni variación porque el operador emergió a partir de la llegada de ARSAT a su localidad, a quien le contrata 1500 Mbps en 2024, y no figura en el gráfico. El ISP 3 contrataba en 2021 500 Mbps, y aumentó a 1900 en 2024; el ISP 4 accedía a 512 Mbps en 2017 mientras que en 2024 aumentó a 10000 Mbps (10 Gb/s); el ISP 5 pagaba por 50 Mbps en 2020, y aumentó su velocidad de conexión a 450 Mbps en mayo de 2024.

Gráfico 3 - Comparación del valor de la línea de base y el valor de medición de la Tasa de variación de la cantidad de Mbps de internet mayorista según Proveedor de Servicio de Internet, 2017-2024

Fuente: Tomado de Fernández (2025, p. 97).

Estos valores destacan variaciones muy altas que van del 95% al 1853% y una tasa promedio de variación del 757%, es decir, el cambio fue un aumento significativo de la cantidad de Mbps contratada por cada operador en términos de velocidad de conexión. Cabe aclarar que el cálculo se realizó tomando los valores correspondientes a la cantidad de Mbps que los clientes de ARSAT contratan a la empresa, y no la cantidad que algunos podrían contratar de forma simultánea con otras empresas, ya que la evaluación busca comparar la línea de base con los servicios que ofrece ARSAT como resultado del Proyecto. A continuación, se presenta la tabla con las tasas de variación halladas.

Debe tenerse en cuenta que el aumento de la capacidad de los operadores responde también a un cambio cultural en la demanda de mayor consumo de datos por parte de los usuarios, pero que dicha demanda no hubiera sido posible de satisfacer en las mismas condiciones sin la presencia de la REFEFO, la cual cuenta con servidores de caché integrados a la red por todo el territorio. A su vez, el estudio remarca que la totalidad de los ISP entrevistados contratan el servicio de Internet Dedicado en conjunto con Trébol. Por lo tanto, la evaluación considera que el aumento del consumo de internet o de la demanda de tráfico internacional no es la causa que explica la mayor calidad del servicio al que acceden los ISP estudiados, sino la presencia de la red de ARSAT y la comercialización de todos los productos.

3.3. Igualdad y reducción de asimetrías entre territorios

Una de las preguntas centrales de la evaluación consistió en indagar si los ISP localizados en localidades intermedias o pequeñas y zonas rurales podían acceder a servicios mayoristas de internet en condiciones comparables a las existentes en grandes centros urbanos. La respuesta hallada resulta especialmente significativa desde una perspectiva de igualdad territorial, uno de los objetivos del Proyecto, dado que en el diagnóstico se habían detectado localidades y zonas desconectadas por falta de acceso a redes mayoristas y minoristas de fibra óptica, o bien, asimetrías importantes con altos precios del Mb y bajas velocidades disponibles en estos territorios

Tabla 2 - Tasa de variación de la cantidad de Mbps de internet mayorista según Proveedor de Servicio de Internet, 2017-2024

Fuente: Tomado de Fernández (2025, p. 98).

La evidencia relevada mostró que ARSAT provee servicios en condiciones de igualdad a lo largo del territorio nacional mediante una tarifa plana y condiciones técnicas comparables, sin diferencias sustantivas entre operadores situados en grandes ciudades y aquellos localizados en pequeñas localidades del departamento Paraná, lo cual implica una transformación histórica en la estructura del mercado de las telecomunicaciones. Los prestadores entrevistados señalaron, además, una percepción clara de mejora respecto de la situación previa, caracterizada como desigual o fuertemente asimétrica.

De esta forma, en términos estrictos, la evaluación no identificó variaciones entre condiciones de acceso de los ISP estudiados y las existentes para otros prestadores comparables del país (clientes de la empresa), precisamente porque el objetivo del Proyecto consistía en garantizar igualdad de acceso. Sin embargo, esa ausencia de variación constituye, paradójicamente, uno de los principales resultados de la política: pequeños operadores de localidades periféricas o alejadas de los centros urbanos más importantes comenzaron a acceder a internet mayorista bajo parámetros de precio y calidad equivalentes a actores ubicados en centros urbanos de mayor escala, como Buenos Aires, Córdoba, Rosario, San Luis o Mendoza.

Desde un análisis de política pública, debe resaltarse aquí que las brechas digitales son una fuente persistente de exclusión territorial, por lo que igualar condiciones de conectividad en cuanto a precio y condiciones técnicas puede interpretarse como una política de redistribución y promoción de mayores oportunidades. No obstante, esto no implica sostener que las asimetrías o la inequidad hayan desaparecido, sino reconocer que determinadas barreras históricas pueden disminuir mediante intervenciones pú-

blicas de esta magnitud, con objetivos de federalización y competencia.

3.4. Resultados intermedios:

competencia,

crecimiento de los ISP y ampliación de la conectividad

Además de los resultados iniciales previstos por la teoría de cambio —asequibilidad, calidad e igualdad—, la evaluación permitió identificar transformaciones intermedias relevantes. Entre ellas se destaca la emergencia y crecimiento económico de los pequeños ISP, favorecidos por menores costos de acceso y mejores condiciones técnicas para expandir sus operaciones; así como el aumento de la conectividad en términos de cobertura de calidad: la ampliación de la REFEFO en Entre Ríos, junto con el despliegue de nuevos nodos operativos, generó condiciones para que localidades históricamente relegadas accedan a conectividad mediante fibra óptica, incluso en algunos casos con esquemas FTTH (fibra hasta el hogar), previamente considerados poco viables para pequeñas poblaciones.

Por último, la evaluación identificó que la presencia de ARSAT como proveedor mayorista en los territorios estudiados produjo efectos sobre la competencia del mercado. La disminución del precio del Mb y la existencia de una alternativa estatal incidieron sobre un mercado previamente caracterizado por condiciones asimétricas y alta dependencia de pocos proveedores. En ese marco, la evaluación sostiene que el Proyecto contribuyó a una reconfiguración parcial del mercado mayorista de internet y favoreció condiciones más equitativas para actores pequeños y medianos.

Sin embargo, la evaluación también identificó que existen localidades que continúan sin nodos operativos o permanecen desconectadas aun cuando éstos existen. Ello implica que, si bien la expansión de infraestructura en conectividad por parte de ARSAT a través del REFEFO es significativa, alcanzando hoy alrededor de 36.500 km de fibra óptica en todo el país (ARSAT, s.f.-b), aún hay poblaciones desconectadas a la red. En este sentido, debe tenerse en cuenta que el despliegue de tecnología no elimina per se desigualdades preexistentes ni sustituye la necesidad de políticas digitales complementarias y monitoreo permanente, con el fin de identificar zonas prioritarias de conexión y localidades rezagadas.

Este conjunto de resultados permite sostener que las políticas de conectividad producen efectos medibles sobre dimensiones económicas, técnicas y territoriales del acceso a internet, y que la evaluación constituye una herramienta indispensable para comprender no sólo si una intervención funcionó, sino también cómo, para quiénes y bajo qué límites y contextos.

4. Conclusiones y discusión

Los resultados observados en la evaluación permiten extraer una conclusión relevante: las políticas de conectividad no producen únicamente mejoras técnicas sobre redes de telecomunicaciones, sino transformaciones con implicancias económicas, territoriales y sociales más amplias. La disminución de costos, la mejora de calidad, el fortalecimiento de pequeños prestadores y la ampliación de condiciones de igualdad en la prestación del servicio mayorista de internet muestran que la infraestructura digital constituye un insumo estratégico para el desarrollo integral y no solamente un componente sectorial de política tecnológica.

Durante décadas, la expansión de infraestructura de telecomunicaciones en Argentina respondió predominantemente a criterios de rentabilidad económica, favoreciendo la concentración de inversiones en áreas metropolitanas o mercados con alta densidad poblacional. Como consecuencia, numerosas localidades pequeñas y zonas rurales quedaron sujetas a peores condiciones de conectividad y mayores costos relativos, como la provincia de Entre Ríos. La evaluación del Proyecto muestra que la intervención pública, mediante una red federal mayorista y mecanismos de servicio universal, puede reducir de forma significativa esas asimetrías.

En este sentido, la igualdad en las condiciones de conectividad constituye para las comunidades posibilidades de crecimiento económico, acceso a educación, disponibilidad de servicios públicos digitales, circulación de información y más oportunidades. Por ello, las brechas digitales deben interpretarse como manifestaciones específicas de desigualdades estructurales más amplias, que, si no se atienden de manera integral, pueden potenciarse entre ellas y profundizar asimetrías heterogéneas.

A su vez, la evaluación realizada enseña que el papel del Estado frente a mercados altamente concentrados resulta clave para reducir dichas asimetrías. La evidencia sostiene que la presencia de ARSAT como proveedor mayorista no solo incrementó capacidad de banda ancha en los ISP locales de las localidades entrerrianas y disminuyó costos, sino que introdujo condiciones de competencia en un mercado concentrado. Esto resulta especialmente significativo en sectores donde la infraestructura posee altos costos de entrada. Desde esta perspectiva, la intervención estatal no aparece como sustitución del mercado, sino como mecanismo orientado a corregir fallas estructurales y ampliar

condiciones de acceso, guiada por metas de interés público. En efecto, las evaluaciones de políticas de conectividad pueden contribuir, a través de sus aprendizajes y la generación de evidencia, en la formulación de iniciativas mixtas, de inversión pública y privada que promuevan el desarrollo y crecimiento económico de las comunidades.

Asimismo, los resultados permiten problematizar cierta tendencia a medir el éxito de políticas digitales únicamente mediante indicadores técnicos o de cobertura. La experiencia analizada muestra que evaluar conectividad exige incorporar dimensiones más complejas, tales como calidad del servicio, asequibilidad, competencia, sostenibilidad de actores locales e igualdad territorial. Dos provincias pueden presentar similares niveles de acceso formal a internet, pero tener profundas diferencias en velocidad, estabilidad, precios o posibilidades de uso y apropiación, una dimensión que si bien no formó parte de la evaluación que aquí se analiza, cabe remarcar que el conocimiento sobre el efecto de la implementación de políticas digitales en el desarrollo de habilidades, conocimiento y optimización del uso de las TIC, es también una vacancia relativa desde el punto de vista de la evaluación de políticas públicas.

A la vez, si bien la evaluación no se orientó a medir impactos macroeconómicos o de productividad, los resultados permiten inferir que mejores condiciones de conectividad generan entornos más favorables para actividades económicas, circulación de bienes y servicios digitales, teletrabajo, educación a distancia y acceso a nuevas formas de intercambio económico. En otras palabras, la conectividad opera como infraestructura habilitante del desarrollo, generando externalidades que exceden el propio sector telecomunicacional, al habilitar el ejercicio de derechos fundamentales. La evaluación ex post se vuelve, entonces, una herramien-

ta indispensable para observar esas diferencias y evitar interpretaciones demasiado técnicas o economicistas de los avances de la digitalización. Más aún cuando estos cambios se aceleran con la evolución tecnológica, de la Inteligencia Artificial y otras posibilidades conectivas. En este sentido, cabe reflexionar sobre la escasez de evaluaciones de políticas de conectividad y la dificultades que ello trae aparejadas: falta de acceso a información disponible, a datos abiertos, homogéneos y territorializados sobre precios, calidad de servicio, infraestructura y acceso; así como metodológicas: la falta de procesos de evaluación y monitoreo en la planificación de los programas, lo cual complejiza y obstaculiza la evaluación de resultados, ya que la ausencia de evidencia sistemática puede conducir a diseños basados exclusivamente en supuestos normativos, expectativas políticas o indicadores de ejecución presupuestaria, dejando en segundo plano preguntas fundamentales sobre efectos e impactos de las políticas.

Dichas limitaciones suponen que es necesario avanzar hacia la institucionalización de los procesos de evaluación en políticas de conectividad, y modelos de gestión pública capaces de aprender de sus propias intervenciones. Esto supone diseñar programas con objetivos y metas verificables, teorías de cambio explícitas, indicadores de monitoreo y mecanismos de producción de evidencia y acceso a la información que permitan valorar tanto logros como límite de las políticas. Supone también incorporar enfoques territoriales que reconozcan heterogeneidades regionales y eviten interpretar los procesos de digitalización exclusivamente desde promedios nacionales.

Además, el fortalecimiento de la evaluación en políticas de conectividad puede contribuir a un cambio conceptual relevante: dejar de comprender internet exclusivamen-

te como un servicio tecnológico y comenzar a abordarlo como una infraestructura estratégica del desarrollo, teniendo en cuenta que la conectividad organiza las formas de producción, educación, trabajo, acceso a derechos y circulación de conocimiento de forma creciente a nivel global. Precisamente allí reside una de las principales contribuciones de este trabajo.

Referencias bibliográficas

Aquilino, N., Arena, E., Bode, M. y Scolari, J. (Febrero de 2019). Guía N° 3: Teoría de cambio, Serie ¿Cómo diseñar metas e indicadores para el monitoreo y evaluación de políticas públicas? Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento. https://www.cippec. org/wp-content/uploads/2019/03/ME-Guia-3.pdf

ARSAT. (s.f.-a). Sitio web oficial. Soluciones comerciales. Conectividad Terrestre. Recuperado el 5 de junio de 2026 de https://www.arsat.com.ar/conectividad-terrestre/

ARSAT. (s.f.-b). Red Federal de Fibra Óptica. Recuperado el 5 de junio de 2026 de https://www.arsat.com.ar/red-federal-de-fibra-optica/

Auditoría General de la Nación. (2022). Informe Especial. Verificación del estado de implementación de la Red Federal De Fibra Óptica (Refefo) Ente Nacional De Comunicaciones y Empresa Argentina De Soluciones Satelitales Sociedad Anónima [ARSAT]. https://www.agn.gob.ar/auditorias/buscador

Baladrón, M. (2018). El Plan Nacional de Telecomunicaciones Argentina Conectada (2010-2015) en el marco de las

políticas públicas de universalización del acceso a internet. [Tesis de Maestría, Universidad Nacional de Quilmes]. http://ridaa.unq.edu.ar/handle/20.500.11807/788

Becerra, M. (2005). Las políticas de infocomunicación ante la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información. Quaderns del CAC, 125-139. Instituto de la Comunicación. Universidad Autónoma de Barcelona y el Consejo del Audiovisual.

Becerra, M. (2015). De la concentración a la convergencia. Políticas de medios en Argentina y América Latina. Paidós. Califano, B. (2015). Perspectivas conceptuales para el análisis del Estado y las políticas de comunicación. Austral Comunicación, 4(2), Diciembre.

CanalAR. (9 de enero de 2018). ARSAT: nuestra llegada «derrumbó» el precio de internet en Argentina. https:// www.canal-ar.com.ar/25383-Arsat-nuestra-llegada-derrumbo-el-precio-de-internet-en-Argentina.html

Comisión Interamericana de Derechos Humanos. (2016). Informe anual de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión: Informe anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2.

Convergencia Latina. (19 de enero de 2017). Plan Federal de internet: Las localidades chicas son las más beneficiadas en la reducción del precio mayorista. https://www.convergencialatina.com/Nota-Desarrollo/196969-3-9-Plan_Federal_de_internet_Las_localidades_chicas_son_las_mas_beneficiadas_en_la_reduccion_del_precio_mayorista_

Fernández, C. (2025). Acceso a conectividad mayorista por fibra óptica en Entre Ríos: evaluación de resultados ex post del «Proyecto de Acceso a Servicios de Tecnologías de la

Información y la Comunicación, a través de la Red Federal de Fibra Óptica» en Cerrito, María Grande, Oro Verde y Viale del departamento Paraná - Entre Ríos, 2017-2024. [Tesis de Maestría, Universidad Nacional de Entre Ríos]. https://ri.uner.edu.ar/ items/8763040d-683d-4cca-8958-999613e5cc92

García Zaballos, A., Huici, H., Puig Gabarró, P. y Iglesias Rodríguez, E. (2021). Cerrando la brecha de conectividad digital: Políticas públicas para el servicio universal en América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo. https://publications.iadb.org/es/cerrando-la-brecha-de-conectividad-digital-politicas-publicas-para-el-servicio-universal-en-america

Gómez, L. (2020). Métodos de evaluación en políticas públicas, 15(2), 45-67. Revista de Política y Gestión. Centro de Investigación y Docencia Económicas.

Jordán, V. (2010). Banda ancha: la nueva brecha digital en Acelerando la revolución digital: banda ancha para América Latina y el Caribe. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. https://repositorio.cepal.org/server/api/core/bitstreams/8867f067-6203-45a8-9249-e6cd24612d35/content

Loreti, D. y Lozano, L. (2012). El rol del Estado como garante del derecho humano a la comunicación. Revista Derecho Público, 1(1), 29. Ediciones Infojus. https://www.saij.gob.ar/doctrina/dacf120060-loreti-rol_estado_como_garante.htm

MacBride, S. (1980). Un solo mundo, voces múltiples: Comunicación e información en nuestro tiempo. Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura. Comisión Internacional sobre problemas de la Comunicación. https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/ pf0000040066

Mariscal Avilés, J. (2022). El largo camino hacia el ac-

ceso universal: aún no llegamos. Revista de Economía Mexicana. Universidad Nacional Autónoma de México. http://132.248.45.5/assets/pdfs/econmex/07/07%20Judith%20Mariscal.pdf

Rossi, D. (2020). Acceso, participación y universalización: actualización conceptual desde una mirada situada. Carrera de Ciencias de la Comunicación, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.

Tamayo Sáez, L. (1997). El análisis de las políticas públicas en Bañón, R. y Carrillo, E. (comps). La nueva administración pública. Editorial Alianza.

Normativas

Decreto N° 1552, Plan Nacional de Telecomunicaciones «Argentina Conectada». (21 de octubre de 2010). https://servicios. infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/170000-174999/174110/ norma.htm

Resolución N° 3597 ENACOM, Programa Conectividad. (8 de junio de 2016). https://www.enacom.gob.ar/multimedia/ normativas/2016/Resolucion-3597_16-ENACOM.pdf

Resolución N° 5410 ENACOM, Proyecto de Acceso a Servicios TIC a través de la Red Federal de Fibra Óptica (REFEFO). (12 de julio de 2016). https://www.enacom.gob.ar/multimedia/normativas/2016/Resolucion-5410_16-ENACOM.pdf