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Obligación de prevenir la violación de los derechos
Garantías de papel
Un análisis sobre las oportunidades de mejora de los mecanismos de prevención y protección en Colombia
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (codhes)
Management Sciences for Development (Msd)
Noviembre de 2022
Garantías de papel: un análisis sobre las oportunidades de mejora de los mecanismos de prevención y protección en Colombia
© Autores: JuAn cArlos Botero ospinA y MAnuelA Gutiérrez cuervo
© consultoríA pArA los derechos huMAnos y el desplAzAMiento (codhes)
© MAnAGeMent sciences for developMent (Msd)
isBn (pApel): 978-958-8881-70-6 isBn (pdf): 978-958-8881-71-3
Msd consultinG sAs. dirección: cArrerA 6 núMero 83-37 oficinA 9 teléfono: fiJo 571 7498309/ 08 eMAil: info@MsdconsultinGsAs.coM
PreParación editorial
consultoríA pArA los derechos huMAnos y el desplAzAMiento (codhes) cArrerA 6 n.° 34-62 tel.: (+601) 232 5666 BoGotá, coloMBiA, surAMéricA www.codhes.orG
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Subdirección
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coordinación adminiStrativa y Financiera
fABián dicelis BullA
coordinación de comunicacioneS
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coordinación editorial
JuAn seBAstián solAno rAMírez
corrección de texto JAiMe prieto Méndez
diSeño y diagramación la central de diseno.com
imPreSión
dGp
150 eJeMplAres novieMBre de 2022 Esta publicación se realiza en el marco de las acciones adelantadas por el Programada de Participación y Reparación Colectiva de las Víctimas, implementado por CODHES en cooperación con USAID.
Esta publicación es posible gracias al generoso apoyo del pueblo estadounidense a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Los contenidos son responsabilidad de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado y no reflejan necesariamente las opiniones de USAID o del Gobierno de los Estados Unidos.
La Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (codhes) es una organización no gubernamental de carácter internacional que promueve la realización y vigencia integral de los derechos humanos de las personas desplazadas, refugiadas y migrantes, teniendo como referente, en casos específicos, el derecho internacional humanitario, el derecho internacional de los refugiados y los principios rectores sobre los desplazamientos internos. Desde los derechos humanos, codhes asume como mandato la construcción democrática de la paz, la justicia y equidad social, como vía segura para prevenir el desarraigo, el destierro y el despojo.
Contenido
Lista de gráficas Lista de tablas Lista de siglas y acrónimos Prólogo Introducción
1. Metodología
1.1 Componente cualitativo 1.2 Componente cuantitativo
8 9 10 11 13
16
17 19
2. El derecho a defender los derechos humanos 23
2.1 ¿Quién es persona defensora de derechos humanos? 2.2 Reconocimiento a la labor de las personas defensoras 2.3 La Declaración sobre Defensores
2.3.1 Derecho a ser protegido 2.3.2 Derecho de reunión, manifestación y protesta pacíficas 2.3.3 Derecho de asociación
23 27 30
31 33 35 2.3.4 Derecho a la libertad de opinión y de expresión 37 2.3.5 Derecho a desarrollar y debatir ideas nuevas sobre derechos humanos 39 2.3.6 Derecho a acceder a un recurso efectivo 40 2.3.7 Derecho a acceder y a comunicarse con organismos internacionales 43 2.3.8 Derecho a acceder a recursos financieros 46
2.4 Marco jurídico de la protección a las personas defensoras en el sistema interamerican 48
3. Contexto y escenarios de riesgo de las personas defensoras, líderes y lideresas 51
3.1 Contexto general 51 3.1.1 Riesgos a los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad 52 3.1.2 Riesgos de los derechos de asociación, opinión, expresión y reunión pacífica 59 3.1.3 Riesgos al derecho de acceso a un recurso oportuno 62 3.1.4 Tipo de actividades objeto de persecución 63 3.1.5 Actores responsables 68
3.2 Contextos y escenarios de riesgo por regiones
3.2.1 Región Caribe 3.2.2 Región Pacífico 3.2.3 Región Orinoquia 3.2.4 Región Andina
4. Obligación de prevenir la violación de los derechos de las personas defensoras 95
4.1 Capacidad de identificación y advertencia del riesgo 4.2 Capacidad de contrarrestar los factores de riesgo
4.2.1 Grado de implementación de las medidas de prevención 4.2.2 Nivel de seguimiento a las medidas adoptadas 4.2.3 Las medidas de prevención según el tipo de población 4.2.4 Los derechos a salvaguardar con las medidas de prevención 4.2.5 conpes de prevención y Plan de Acción Oportuna (pAo) 4.2.6 Coordinación y articulación interinstitucional para la prevención 4.2.7 Coordinación nación territorio para la prevención y protección
5. El deber de proteger a las personas defensoras
5.1 Obligación de protección especial a personas con riesgo excepcional 5.2 Capacidad de identificación de riesgo 5.3 Recursos disponibles para la protección 5.4 Gestión de la información para la protección
6. Conclusiones y recomendaciones
6.1 Vacíos normativos 6.2 Incumplimiento del deber de respeto 6.3 Afectaciones en el marco de protestas sociales 6.4 Revisar la normativa de prevención y protección 6.5 Superar la visión limitada del riesgo de las personas defensoras 6.6 Generar condiciones para el ejercicio de defensa 6.7 Capacidad para detectar los riesgos 6.8 Capacidad de respuesta ante la advertencia del riesgo 6.9 Coordinación y articulación interinstitucional 6.10 Protección por demanda, un modelo en crisis 6.11 Resumen de las recomendaciones
Notas
71 71 76 81 90
98 104 107 109 111 113 113 115 123
131
133 134 139 141
144
144 145 146 147 148 149 150 152 154 155 158
164
Lista de gráficas
Gráfico n.º 1. Porcentaje de alertas vs n.º de homicidios entre 2016 y 2021 99 Gráfico n.º 2. Distribución medidas por población beneficiaria sAt- ciprAt-pip 111
Gráfico n.º 3. Coordinación nación-territorio para prevención y protección 124
Gráfico n.º 4. Municipios alertados por categoría Gráfico n.º 5. Beneficiarios del programa de protección 129
133 Gráfico n.º 6. Homicidios de defensores/as vs n.º de beneficiarios de unp 133 Gráfico n.º 7. Beneficiarios de unp vs categoría de región Gráfico n.º 8. Beneficiarios de unp y homicidios, según categoría de municipio Gráfico n.º 9. Relación recursos, beneficiarios y homicidios 136
137
141
Lista de tablas
Tabla n.º 1. Tabla de referencias fuentes de variables cuantitativas. 20 Tabla n.º 2. Homicidios por departamentos 2016-2021 Tabla n.º 3. Incremento o disminución de los homicidios Tabla n.º 4. Municipios con mayor número de homicidios Tabla n.º 5. Agresiones contra defensores, diferentes a homicidios 2016-2021 53
54
55
57
Tabla n.º 6. Amenazas contra personas defensoras por departamentos 2016-2021
58 Tabla n.º 7. Total de homicidios según liderazgos de las personas 65 Tabla n.º 8. Agresiones según liderazgos 2019-2021 66 Tabla n.º 9. Homicidios según presuntos responsables, 2016-2021 68 Tabla n.º 10. Presuntos autores de homicidios, según informes de Somos Defensores 69 Tabla n.º 11. Agresiones según presuntos responsables 2016-2021 70 Tabla n.º 12. Alertas tempranas locales emitidas entre 2016 y 2021 98 Tabla n.º 13. Municipios con homicidios de defensoras, no alertados por el sAt (2016-2020) 100
Tabla n.º 14. Mecanismos de coordinación y articulación creados para la prevención, y sus funciones principales Tabla n.º 15. Funciones de los mecanismos de articulación a nivel territorial 122
127 Tabla n.º 16. Municipios con homicidios, sin beneficiarios de unp 135 Tabla n.º 17. Ejecución presupuestal unp 2012- 2019 140
Lista de siglas y acrónimos
acnur Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados agc Autodefensas Gaitanistas de Colombia
auc Autodefensas Unidas de Colombia
cadH Convención Americana de Derechos Humanos
cerrem Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas cidH Comisión Interamericana de Derechos Humanos
ciPrat Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas codHeS Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento conPeS Consejo Nacional de Política Económica y Social dadH Declaración Americana de los Derechos Humanos
dane Departamento Administrativo Nacional de Estadística dd. HH. Derechos Humanos
diH Derecho Internacional Humanitario
dnP Departamento Nacional de Planeación dudH Declaración Universal de los Derechos Humanos
eln Ejército de Liberación Nacional Farc-eP Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo gao Grupo Armado Organizado gaor Grupo Armado Organizado Residual gdo Grupo Delincuencial Organizado icbF Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
indePaZ Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz lgbti Lesbiana, gay, bisexual, transexual, intersexual mng Mesa Nacional de Garantías
oea Organización de Estados Americanos
P&P Prevención y protección
Pao Plan de Acción Oportuna PdddHH Persona Defensora de Derechos Humanos
Pdet Proyecto de Desarrollo con Enfoque Territorial PidcP Pacto Internacional por los Derechos Civiles y Políticos
PiP Planes Integrales de prevención Sat Sistema de Alertas Temprana Snariv Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas unP Unidad Nacional de Protección
Prólogo
El ejercicio de la labor de defensa de los derechos humanos sigue siendo una actividad de alto riesgo en Colombia, la abundante normatividad existente y los desarrollos institucionales que se han dado por algo más de dos décadas, no han logrado revertir esta situación. En ese orden de ideas, el análisis, la reflexión y las propuestas en torno a la necesidad de una política pública de garantías sobre la materia sigue hoy más vigente que nunca.
El presente documento es una valiosa contribución que apunta en esa dirección, proporcionando importantes claves de análisis a tomar en cuenta, no solamente sobre la pertinencia, diligencia y eficacia de la respuesta estatal en materia de prevención y protección, sino también sobre los contextos generadores del riesgo, relacionándolos con los distintos derechos asociados a la labor de defensa de los derechos humanos, el tipo de actividades objeto de persecución y las variables territoriales que se presentan.
El rigor metodológico con que fue construido el documento y que incorpora herramientas cualitativas y cuantitativas, le conceden seriedad y fiabilidad a sus apreciaciones, sin que por ello se convierta en un texto excesivamente académico o técnico que haga difícil la comprensión para distintos públicos. En este aspecto, merece destacarse también la inclusión en primera persona de distintas voces, tanto de las comunidades, como de funcionarios estatales que desempeñan labores en el ámbito de la prevención y protección.
El sentido de oportunidad es otra de las virtudes a destacar del documento. Llega en un buen momento en el que existe una voluntad política manifiesta del Gobierno y de la bancada mayoritaria en el Congreso con el tema de prevención y protección para las personas defensoras de derechos humanos y liderazgos sociales, materializado en la adopción y puesta en marcha de un plan de emergencia para responder a la gravedad de la situación de agresiones que enfrentan día a día. Existe la disposición al diálogo, las compuertas de la participación están abiertas y por tanto
la invitación a aportar en la construcción de una mejora sustancial de la respuesta estatal.
En esa medida el documento es una contribución importante al necesario diagnóstico que desde las instituciones con responsabilidades en materia de prevención y protección debe hacerse para identificar las limitaciones y falencias de lo existente con miras a superarlas y avanzar desde los aprendizajes de lo construido en la edificación de la tan anhelada política pública de respeto y garantía a la labor de defensa de los derechos humanos.
Es también un valioso aporte a la elaboración de las propuestas que desde el movimiento de derechos humanos se están trabajando en esta perspectiva y para la reactivación de los espacios de interlocución del proceso nacional de garantías a escala nacional y territorial.
Igualmente, es una sugestiva invitación a órganos como la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General a sumarse a esta reflexión, a aportar a la discusión y abrirse a un diálogo plural con las organizaciones de derechos humanos y otros sectores interesados en aportar al tema.
Avanzar en una política integral de respeto y garantía a la labor de defensa de los derechos humanos es una tarea urgente y nada sencilla, que exige la debida comprensión de los múltiples aspectos que deben incorporarse y que van desde causas estructurales generadoras de las afectaciones hasta definiciones presupuestales. Tanto el análisis que presenta el documento, como sus 24 recomendaciones aportan sin duda valiosos elementos tanto para una debida comprensión de la complejidad que entraña, como para la definición posibles cursos de acción.
Finalmente, mi invitación a leerlo con la certeza de que no será en vano.
lourdes cAstro Coordinadora Programa Somos Defensores
Introducción
H
ace veinticinco años se puso en marcha por primera vez en Colombia un programa de protección a personas defensoras de derechos humanos y a líderes sindicales, luego de la ocurrencia de numerosos asesinatos de reconocidos defensores y dirigentes sindicales durante las décadas de los años ochenta y noventa, y la exigencia reiterada de las organizaciones no gubernamentales y sindicales a los gobiernos de entonces de adoptar medidas para garantizar el libre ejercicio de su actividad.
Mucha agua ha corrido debajo del puente desde el inicio del programa de protección, resultado de la voluntad política del gobierno Samper, tan cierta como limitada; un programa con recursos presupuestales escasos y con apenas una mención en la normatividad vigente.
Desde entonces, mucha tinta se ha empleado para escribir una abundante normatividad relacionada con la prevención y la protección de las personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas sociales, quizá redundante y contradictoria,
Así mismo, mucha sangre de personas defensoras, líderes y lideresas ha corrido en esos veinticinco años, en una escalada sostenida de asesinatos que se multiplicaron año tras año. Las víctimas: líderes nacionales reconocidos, durante los años 80 y 90 del siglo anterior; y líderes locales, casi anónimos, en las dos primeras décadas del siglo XXi. Asesinatos frente a los cuales las autoridades del Estado se han movido entre el negacionismo, la indiferencia o las expresiones de repudio —pocas veces convincentes— al tiempo que, en mayor o menor grado, han estimulado campañas de estigmatización contra las personas defensoras y liderazgos sociales.
El inicio del programa de protección coincidió con la aprobación de la Asamblea General de las Naciones Unidas de la Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos. Un número importante de resoluciones, informes y recomendaciones
sobre la urgencia de prevenir la violencia contra las personas defensoras, protegerlas de tales violencias y garantizar su labor, han sido emitidas por organismos internacionales del sistema universal y del sistema interamericano.
Este documento presenta una valoración de la política pública de prevención y protección a las personas defensoras, a partir de un análisis sobre la capacidad institucional para diseñar instrumentos de advertencia del riesgo de afectaciones a los derechos de las personas defensoras, definir e implementar medidas para prevenirlas, y proteger la labor de defensa de los derechos humanos y los liderazgos sociales.
Con el objetivo de analizar y valorar la respuesta del Estado frente a su obligación de garantía de la labor de defensa de los derechos humanos, se aplicó un diseño metodológico que incluyó la recolección, sistematización y análisis de la información cuantitativa y cualitativa requerida para el alcance del objetivo propuesto, el cual se presenta en el capítulo 1.
El capítulo dos resume el contenido y alcance de los derechos asociados a la labor de defensa de los derechos humanos y liderazgo social, reconocidos en los tratados y la jurisprudencia internacionales, haciendo énfasis en la naturaleza amplia de la noción de personas defensoras de derechos humanos, asunto sobre el cual no pocas veces la política pública se ha mostrado renuente a reconocer el importante papel de las personas y las organizaciones defensoras, líderes y lideresas sociales en la construcción de la democracia.
El capítulo tres analiza los contextos y escenarios de riesgo de las personas defensoras, con base, por un lado, en la revisión de información nacional sobre agresiones y homicidios de personas defensoras, contenida en informes de organizaciones no gubernamentales y órganos internacionales, y por otro lado, en la sistematización de las voces de personas defensoras de cuatro regiones del país participantes en talleres de gestión de riesgo, que revelan la especificidad de los contextos y escenarios de riesgo regionales y las formas de afectación de los derechos de esas personas.
El capítulo cuatro evalúa la evolución y aplicación práctica de la política de prevención, a partir del análisis sobre la capacidad, idoneidad y eficacia
de los principales instrumentos de política diseñados para el cumplimiento de la obligación estatal de prevención.
El capítulo cinco presenta una evaluación del desarrollo y aplicación de la política de protección, con base en el análisis sobre la capacidad, idoneidad y eficacia de los instrumentos de política diseñados para el cumplimiento de estas obligaciones, en particular de la gestión de la Unidad Nacional de Protección.
Finalmente, el capítulo seis recoge las conclusiones del documento y plantea algunas recomendaciones orientadas a mejorar la capacidad de las instituciones del Estado para cumplir con sus obligaciones de garantía a la labor de defensa de los derechos humanos y fortalecer la respuesta institucional en materia de prevención y protección.
1. Metodología
Este documento, orientado al análisis de la capacidad del Estado colombiano para atender sus obligaciones de prevención y protección, afrontar la situación de riesgo de las personas defensoras de derechos humanos y ofrecer garantías para el ejercicio de su labor, ha sido elaborado a partir de una metodología basada en dos tipos de labor: una, aplicada a la recolección y análisis de información cualitativa, que incluye las voces de quienes afrontan los riesgos; y otra, dirigida a la recolección e interpretación de datos cuantitativos. Esta metodología se aplicó tanto en la realización del diagnóstico de los contextos y escenarios de riesgo de las personas defensoras, como en la evaluación del impacto de la respuesta institucional en el ámbito nacional, sin perder de vista las especificidades regionales.
El diseño cualitativo está basado en la metodología de Análisis Prospectivo de Riesgo, que tiene como fuente la participación activa de personas directamente afectadas por incidentes de agresión, quienes aportan información sobre sus experiencias prácticas relativas a las amenazas y agresiones sufridas, las causas que originan tales situaciones, el contexto en que ocurren, así como sobre la respuesta estatal a sus demandas de protección.
El diseño cuantitativo está fundamentado en la recolección, tratamiento y análisis de fuentes secundarias con datos e información disponible acerca de las agresiones y homicidios que han afectado a personas defensoras de derechos humanos en el periodo posterior a la firma del Acuerdo de Paz, así como en relación con la respuesta institucional en materia de prevención y protección de las personas defensoras, tanto a nivel de la política pública anunciada como de su implementación práctica mediante acciones y medidas concretas.
1.1 Componente cualitativo
Para la elaboración de este documento se realizaron grupos focales y talleres de gestión de riesgos con la participación de personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas pertenecientes a organizaciones locales en las regiones Caribe1, Pacífica2; Orinoquía3 y Andina4 . En estos ejercicios se empleó la metodología de Análisis Prospectivo de Riesgo para lo cual se utilizaron instrumentos de la Investigación Acción Participativa como líneas de tiempo, mapas de riesgo y mapas de relaciones.
La metodología de Análisis Prospectivo de Riesgo parte de considerar que los riesgos de afectación de los derechos humanos están determinados por la interacción de factores diversos: (i) dinámicas territoriales5; (ii) dinámicas de violencia6; (iii) operación del sistema estatal de garantías; y (iv) condiciones de capacidad y vulnerabilidad de las personas y organizaciones sociales en riesgo. Factores que requieren ser evaluados considerando sus respectivas variables y subvariables de análisis.
Paralelamente, se recopiló información de fuentes secundarias provista por las instituciones nacionales, departamentales y municipales concernidas, así como por investigaciones académicas, centros de pensamiento especializados y organizaciones no gubernamentales de derechos humanos.
La información recopilada en los ejercicios de grupos focales y talleres de gestión de riesgo realizados en las regiones fue contrastada con la información resultante de las fuentes secundarias consultadas, lo cual permitió la elaboración de escenarios de riesgo.
Estos constituyen un conjunto de supuestos que representan, por una parte, el análisis de las interrelaciones que han tenido lugar, en un tiempo y lugares
determinados (las distintas regiones donde se realizaron los ejercicios de participación), en relación con las dinámicas territoriales, las dinámicas de violencia, las capacidades del sistema de garantías y las capacidades de los sectores sociales en riesgo; y por otra, las posibles consecuencias o impactos de dichas interrelaciones en términos de violaciones de derechos humanos en contra de las personas defensoras de derechos humanos, líderes, lideresas sociales y sus organizaciones, considerando las tendencias y patrones de violencia detectados.
Estos escenarios de riesgo permitieron identificar, como se explicará en el capítulo referido a contextos y escenarios de riesgo, que más allá de la presencia de grupos armados ilegales asociados al conflicto armado interno, a las economías ilícitas, como el narcotráfico, la minería criminal y la tala de bosques, existen causas estructurales que afectan la labor de defensa de los derechos humanos y los liderazgos sociales, e inciden directamente en los homicidios de los que han sido víctimas personas de estos grupos de población. Causas que tienen origen en conflictividades sociales de naturaleza política, económica, social, cultural y ambiental, que no cuentan con mecanismos de diálogo para gestionar las quejas, reclamaciones y aspiraciones de las comunidades locales, y que tienden a ser acalladas mediante el uso de la violencia o afrontadas mediante una respuesta estatal precaria, basada en prejuicios y en patrones de discriminación y de estigmatización de la protesta social, vista como un riesgo para la seguridad pública y, por tanto, sustentada principalmente en el uso de la fuerza.
Con el propósito de indagar acerca de la oportunidad, la idoneidad y la efectividad de los diferentes instrumentos de prevención, protección y garantías de no repetición, se diseñó una batería de 70 preguntas que fue aplicada en grupos focales con personas defensoras de derechos humanos y liderazgos sociales de las regiones arriba mencionadas.
Finalmente, en el marco de los ejercicios para la elaboración de planes de autoprotección, tanto individual como colectiva, se elaboraron instrumentos dirigidos a identificar los factores que inciden en el riesgo
de las personas defensoras de derechos humanos, los liderazgos sociales y sus organizaciones, en torno a las variables y subvariables, que, en materia de amenaza, vulnerabilidad y capacidad social e institucional, inciden en la probabilidad de afectación de sus derechos.
Las respuestas obtenidas en los talleres y grupos focales fueron sistematizadas y analizadas y sirven de soporte a las afirmaciones y análisis generales realizados por los autores, contenidos en el capítulo 3 de este documento7 . Las voces de las personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas y organizaciones que ilustran en concreto sus percepciones acerca de los riesgos, sus causas y la efectividad de los instrumentos de prevención y protección.
1.2 Componente cuantitativo
El diseño del componente cuantitativo se orientó a determinar la evolución de la situación de riesgo de las personas defensoras, con base en las cifras disponibles de homicidios y otras agresiones, y a responder las preguntas acerca de la eficacia, la oportunidad y la pertinencia de la respuesta estatal en materia de prevención y protección de los derechos de las personas defensoras de derechos humanos en virtud de las obligaciones nacionales e internacionales en la materia.
Para ello, se recolectó información secundaria disponible en fuentes oficiales y no oficiales de organizaciones sociales de reconocimiento y trayectoria, la cual fue organizada y homogeneizada para la estandarización de variables, su análisis y contrastación como se describe a continuación:
