CONGOPE Dr. Edwin Miño

Comunicación Política

Balance de la Descentralización en Ecuador

Guayaquil, 7 – 04-2016

1

Comunicación Política

Descentralización: la vía para el Desarrollo Territorial

Guayaquil, 7 – 04-2016

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Desarrollo Territorial Integral Es una construcción social permanente donde confluyen factores económicos, sociales, ambientales, políticos y culturales que se deprenden de los vínculos entre lo urbano y lo rural.

La construcción de territorios seguros y competitivos, con cohesión social entre los actores que aportan a la reducción de brechas territoriales, y que a su vez inciden en el mejoramiento de los niveles de vida de la población.

3

Descentralización: vía para el Desarrollo territorial . Permite una mayor comprensión, acercamiento y gestión en el Territorio (impulso del desarrollo equitativo, solidario y equilibrado del Territorio –Constitución y COOTAD ) . Reforzar la democracia , la participación ciudadana, una mayor comprensión de las necesidades públicas, con énfasis en el territorio . Mejorar la prestación de servicios e infraestructura pública para mejorar las condiciones de vida de la población y promover el desarrollo . Optimización de recursos en la intervención y la prestación de servicios

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Descentralización Según Falletti, es el conjunto de politicas públicas que transfieren responsabilidades, recursos o autoridad de los niveles mas altos de gobierno a los más bajos.

COOTAD la transferencia obligatoria, progresiva y definitiva de competencias con los respectivos talentos humanos y recursos financieros, materiales y tecnológicos, desde gobierno central hacia los gobiernos autónomos descentralizados.

La Constitución determina en su art 3 Promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el territorio, mediante el fortalecimiento del proceso de autonomías y descentralización.

Fuente: Falleti Tulia / COOTAD

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Descentralización y Autonomías La consecuencia de un estado que promueve la descentralización en sus dimensiones política, fiscal y administrativa se traduce en el principio de autonomía de los gobiernos subnacionales para ejercerlas.

Descentralización política: Conjunto de reformas constitucionales y electorales destinadas a abrir nuevos espacios de representación subnacional. Distribución del poder político tanto de las autoridades electas como a los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones públicas.

Descentralización administrativa: Conjunto de politicas que permiten transferir a los gobiernos subnacionales la administración de la prestación de servicios sociales. En Ecuador es distribución de competencias entre niveles de gobierno (nacional, regional, provincial, municipal y parroquial).

Descentralización Fiscal: Conjunto de politicas destinadas a fomentar la autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales a través de transferencias o capacidades de recaudación.

Autonomía política: Capacidad para impulsar procesos de desarrollo, regirse bajo sus propias normas y órganos de gobierno, emitir políticas públicas

C O O T A D

Autonomía Administrativa: Ejercicio de organización, de su talento humano y recursos para el cumplimiento de sus responsabilidades (competencias)

Autonomía Financiera: ecibir de manera directa predecible, oportuna, automática y sin condiciones los recursos del PGE y su capacidad de generar y administrar sus recursos.

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Nuestra comprensión sobre un Estado Descentralizado Estado

Gobierno del territorio Art. 1

- Distribuye el poder a través de políticas (entre otras) de transferencia de competencias y recursos.

-

Lo dirigen autoridades electas (no delegados) Que miran al territorio en forma integral (no sectorialmente) Gobiernan procesos de desarrollo local, ejerciendo poder Realizan la articulación interinstitucional Emiten políticas públicas Recaudan e invierten en su territorio

Estado constitucional y se gobierna de manera descentralizada.

Ciudadanía

- Participa en los territorios en la toma de decisiones, respecto de la gestión y desarrollo de su territorio - Incide en las políticas públicas nacionales

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Comunicación Política

Balance de la Descentralización en Ecuador

Guayaquil, 7 – 04-2016

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Descentralización en Ecuador hasta el año 98

transferencia de recursos sin competencias / voluntaria / a la carta

Sistema fiscal inequitativo: concentración en las principales ciudades

Clientelismo / repartición de rentas

Descentralización

Ausencia de un Gobierno Intermedio efectivo

Superposición de funciones / fragmentación institucional

La propuesta de Montecristi

Proceso de retorno al Estado

Reorganización del territorio (sistema de competencias obligatorio)

5 Niveles de Gobierno (Gobierno Regional)

COOTAD la institucionalización del sistema de competencias (obligatorio)

Sistema Descentralizado y de autonomías

Asignación progresiva de recursos a través del MET

Creación de los Regímenes Especiales

Principio de autonomía política, administrativa y financiera

Fortalecimiento de la participación ciudadana y la rendición de cuentas

Fuente: Balance de la Descentralización 1992-2016

El proceso implementado a partir de 2008

La recuperación del estado La priorización de la desconcentración ante la descentralización.

La aprobación del COOTAD para la afianzar en los procesos de organización territorial a través del Sistema de Competencias

Creación del Consejo Nacional de Competencias y la implementación del Plan de Descentralización 2012-2016

Rectoría Intervención sectorial

Transferencia de competencias sin recursos

Zonas, Circuitos y distritos

Una mayor presencia de Gobierno Central en territorio a través de los servicios de salud, inclusión social, educación y seguridad

La gestión del territorio un desafío en relación al aparataje técnico y económico de Gobierno Central 11

AZUAY BOLIVAR

Fuente: CONGOPE/ Direcciรณn de Vialidad 2018 CAร AR CARCHI CHIMBORAZO COTOPAXI IMBABURA LOJA

Presupuestos totales GADs Provinciales 2018 (USD).

Asignaciรณn total 2018 ACUERDO 0077 - 29/06/2018 (USD).

Destina a Vialidad.

Costo mantenimiento (USD).

PICHINCHA

83.504.787,46

77.983.549,48 112.851.215,19

131.330.717,35

115.141.598,22

86.561.071,84

63.758.652,83

43.981.752,54

27.224.944,76

26.108.611,04

18.357.746,69

29.096.067,71

42.992.381,00

46.612.434,50

19.554.135,42

24.175.490,07

45.794.228,14

48.807.522,61

34.583.287,09

26.385.105,45

14.379.433,06

27.351.085,75

33.675.487,27

17.926.337,20

13.286.278,26

14.778.260,88

31.115.405,77

80.991.304,65

51.330.449,73

21.918.102,03

14.395.846,51

19.834.583,17

13.601.791,49

66.755.006,05

46.451.014,44

35.516.093,01

182.631.263,43

172.261.261,28

177.674.343,06

156.334.908,79

Las necesidades superan los presupuestos de los GADP: Vialidad

TUNGURAHUA

12

Fragmentación de la representación Política en el Territorio

La descentralización política se manifiesta en las elecciones de autoridades subnacionales

Designación de representación del Ejecutivo en el Territorio Ejercen funciones políticas mas que de coordinación

Fragmentación de la representación

Desarticulación de la institucionalidad territorial Alineación al pensamiento del Gobierno de Turno para ejercer la gobernanza en territorio

Limitaciones al proceso de Descentralización La rectoría de Gob. Central por encima de las autonomías Competencias sin recursos necesarios para su gestión

Retrasos en las asignaciones o transferencias El ejercicio de competencias están supeditadas a la aprobación de Gob. Central (riego) Acciones de fortalecimiento aisladas gremios y CNC, no se evalúan los PFI

Pérdida de las autonomías de los GAD Evaluaciones de Competencias desde un enfoque de gestión sin considerar el contexto y las limitaciones para su ejercicio El alcance de la rectoría de Gobierno Central no coincidente con la generación de políticas públicas desde los GAD Fragmentación y dispersión de la representación en territorio Desarticulación de las intervenciones en el Territorio, gestión aislada

Resoluciones ministeriales 14

La Descentralización en Ecuador: Balance desde el 2008 Perdida de autonomías debilitamiento de descentralización

y la Detrimento de los GAD y Ausencia de un EFECTIVO nivel intermedio

Estado centralizado y centralista con alta presencia en territorio

Superposición de funciones rectoría y gestión entre Gob. Central y GAD

Escasa Articulación: un sistema de planificación no coincidente

Se afianzó la Descentralización Administrativa

Transferencia de competencias sin recursos. (En contraposición de lo que establece el art 273 de la Constitución)

Sistema normativo y de planificación que superpone funciones

El presupuesto de los GADP depende mas del 95% de las rentas de Gob. Central, no es suficiente para atender las necesidades territoriales

Las limitaciones no han sido impedimento para la gestión en Territorio Mancomunidades y Consorcios para mejorar las intervenciones en territorio

Propuestas para asumir competencias del nivel regional y dar respuesta a los problemas territoriales (soberanía alimentaria) La cámara provincial: un espacio para el consenso por los territorios Se han asumido el ejercicio de las competencias a pesar de las limitaciones presupuestarias

Búsqueda de nuevos espacios para el financiamiento y la innovación Los GAD son los actores que más promueven los procesos de participación

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Conclusiones • Desde 2008 hemos avanzado en materia Constitucional y jurídica para establecer un Estado que se gobierna de manera descentralizada; sin embargo, en la práctica la realidad es diferente.

• Los GAD hemos perdido autonomía en relación al escenario previo al 2008.

Donde fuimos quienes sostuvieron la democracia y el país por la inestabilidad de los Gobiernos de turno.

• Existen brechas entre las necesidades del territorio, la gestión de competencias y las transferencias de recursos asignadas (deficiente política de descentralización fiscal).

• La superposición de funciones, un estado central con gran presencia en territorio, la rectoría e implementación, la reglamentación del ejercicio de las autonomías de los GAD y los problemas fiscales, han violentado el principio de garantía de autonomía establecido en el artículo 6 del COOTAD. 17

Conclusiones • Si bien, los montos de transferencias a GAD han incrementado debido al crecimiento del PGE, esto no implica una mayor distribución. De hecho se recibe menor porcentaje del PGE en relación a lo que se percibía antes de 2008 (Ley 15%).

• Los procesos de evaluaciones de competencias han sido de una vía, es decir hacia las acciones que ejecuta un GAD, la visión debe ser amplia ya que las limitaciones que se generan desde el nivel central impiden un ejercicio efectivo de la gestión de competencias y la gestión del territorio.

18

Comunicación Política El Nuevo Pacto Territorial: Una apuesta por el fortalecimiento de la Descentralización y las Autonomías

Guayaquil, 7 – 04-2016

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Nuestra Propuesta por el Territorio Evaluar los avances, rupturas, logros y dificultades en la consolidación un estado que se gobierna de manera descentralizada (Proceso pendiente desde diciembre de 2017 liderado por CNC y SENPLADES).

Proponer alternativas para el desarrollo territorial a través del establecimiento de acciones articuladas entre los actores nacionales, territoriales y locales en una política denominada el nuevo pacto territorial.

Acordar reformas legislativas que reorienten el modelo de organización del territorio y el fortalecimiento de la descentralización.

“EXISTEN BRECHAS TERRITORIALES POR RESOLVER”

Consolidación del nivel intermedio de Gobierno, los GADP se erigen como la instancia que promueve el desarrollo territorial integral a través del Mancomunamiento, esto resuelve la ausencia del Gobierno Regional que implica una nueva discusión de recursos e institucionalidad.

Nuestra Propuesta por la Descentralización y la Autonomía Acotar la facultad de rectoría, a la definición de grandes políticas nacionales y estándares mínimos.

Promover la revisión de las funciones de la Superintendencia de Ordenamiento Territorial y del Consejo Nacional de Competencias para que velen por los principios de la descentralización, autonomía y los sistemas de competencias.

Establecer programas o fondos específicos para las competencias transferidas.

Apoyo desde la gestión del gobierno central para la generación de recursos propios en los GAD Provincias en el marco de la normativa actual.

Se respete la administración por parte del Ministerio de Trabajo el Sistema Integrado del Talento Humano

Comunicación Política Gracias Fin de la Presentación

Guayaquil, 7 – 04-2016

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Comunicación Política Anexos / Información de Apoyo Guayaquil, 7 – 04-2016

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Teoría Secuencial de la Descentralización según Tulia Falletti Descentralización

Efecto Positivo

Efecto Negativo

Administrativa

Incrementa las capacidades organizativas del gobierno subnacional

Si se transfiere sin recursos, reduce la autonomía y genera dependencia del presupuesto central

Mayores recursos incrementan la capacidad de autonomía de las autoridades Reduce el costo político de la recaudación fiscal

Aumenta el costo político de la recaudación Los gobiernos subnacionales “débiles” no tienen capacidades para la recaudación Concentración de las rentas

Fiscal

Política

Fuente: Falleti Tulia

Aumentan el grado de autonomía de El único efecto negativo sería que aumente las autoridades subnacionales la separación de poderes en el nivel subnacional.

24

Resultados de la Teoría Secuencial de la Descentralización El diseño de las medidas descentralizadoras puede afectar de manera positiva o negativa a la autonomía / poder de las autoridades subnacionales.

Medidas

Resultados

Descentralización política y fiscal

Aumentan el poder de las autoridades subnacionales.

Descentralización Administrativa

Impulsada por el Gobierno Central, sin recursos, afectan negativamente en el poder de las autoridades subnacionales.

Fuente: Falleti Tulia

25

Limitantes para la Descentralización El fiscalismo

El centralismo

Concentración de los recursos a nivel Central para justificar aparentemente que Gobierno Central no debilite su estructura y por tanto el desarrollo

Se agrava sobre la justificación de que las instituciones locales no tienen la suficiente capacidad para la presentación de servicios.

Pérdida de privilegios de quienes ostentan el poder

La resistencia al cambio Rechazo por parte de políticos, sociedad civil a un sistema de administración que descentraliza poder político, recursos y la capacidad de administración

Municipalismo y uniletaralismo Llevar al extremo a la descentralización con la perdida de la objetividad de un enfoque entre lo local y lo nacional.

Debilitamiento de los Gobiernos Intermedios

Fuente: Fernando Carrión

Localismo Contraposición al Centralismo con el autoritarismo local

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Comunicación Política Descentralización en América Latina Guayaquil, 7 – 04-2016

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Descentralización en América Latina: Redemocratización de los años 70 y 80

Primera Etapa Segunda Etapa Tercera Etapa Fuente: Fernando Carrión

• Fortalecimiento de las municipalidades • La pérdida del orden de un Gobierno Intermedio

• Fortalecimiento del Gobierno Intermedio, el Federalismo (México, Brasil, Argentina y Venezuela) • Remediar los vacíos del poder ejercido por los municipios • Reflujo de los procesos • En la actualidad continúan en redefinición los modelos de cada país

28

Transferencias a Gobiernos Subnacionales en AML

29

Descentralización Fiscal en América Latina

30

Mediciรณn respecto a la dimensiรณn fiscal

Fuente: Larenas adaptado de Eaton y Schroeder

31

Medición respecto a la dimensión política

Fuente: Larenas adaptado de Eaton y Schroeder

32

Mediciรณn respecto a la dimensiรณn administrativa

Fuente: Larenas adaptado de Eaton y Schroeder

33

Comunicación Política Hechos históricos para la Descentralización en Ecuador Guayaquil, 7 – 04-2016

34

La época de los 70 - 80

Unos de los países de América Latina que generaron avances en materia de Descentralización Política

Fuente: Balance de la Descentralización 1992-2016

1969

Ley de Régimen Provincial

1971

Ley de Régimen Municipal

1972

Se suspenden las elecciones seccionales: fortalecimiento de las capacidades estatales financiadas por el Boom Petrolero liderado por JUNAPLA. Reparto de las rentas

1979

Se restauran los procesos de elecciones de autoridades seccionales: Prefecturas y Alcaldías

La รฉpoca de los 90

El proceso de Descentralizaciรณn: sus principales hitos

1990 Descentralizaciรณn fiscal: creaciรณn del Fondo de Desarrollo Seccional (FODESEC ) y el Fondo de Desarrollo Provincial (FONDEPRO)

1993 Su antecedente fue la Ley de Modernizaciรณn del Estado.

La descentralizaciรณn operaba desde la decisiรณn y voluntad de Gobierno Central

Fuente: Balance de la Descentralizaciรณn 1992-2016

1996 Aprobaciรณn de la Ley del 15%, transfiriรณ a los gobiernos seccionales el 15% de los ingresos permanentes del gobierno central.

1997 Ley de Descentralizaciรณn que obligaba a Gobierno Central a descentralizar las competencias

1998 Aprobaciรณn de la Constituciรณn bajo un modelo descentralizador a la Carta

Comunicación Política Hechos históricos para la Descentralización en Ecuador Guayaquil, 7 – 04-2016

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2012*

2022

2011

Rafael Correa

Alfredo Palacio

Lucio Gutiérrez

Gustavo Noboa Jamil Mahuad

Fabián Alarcón

1912

2010

1826

2009

1644

2008

1608

2007

1623

Dic. 2006 Abr. 2005

1417 1197

2004

1256

2003

1104

Dic. 2002

1089

2001

1059

Ene. 2000

708

1999

497

Ago. 1998

583

1997

569 0

Fuente: SENPLADES 2012

Entre 2006 y 2012 se incrementó en 1.4 veces las transferencias a Gobiernos Autónomos Descentralizados.

500

1000

1500

2000

38

Provincias: Ingresos Totales 800

USD Millones 2007

700 600 500 400

665

300 200

292

291

259

354

333

405

500

476

579

647

100

180

0

25

21

25

16

34

35

35

45

47

53

50

42

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Propios

Transferencias

Las transferencias al 2011 alcanzaron el 94% del ingreso total.

Fuente: SENPLADES 2013

39

Municipios: Ingresos Totales 2.500

USD Millones 2007

2.000

1.500

1.573 1.000

768 500

0

798

845

902

864

1.012

1.200

1.283

1.228

1.402

528 182

263

324

2000

2001

2002

391

434

462

435

475

440

458

462

510

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Propios

Transferencias

Las transferencias al 2011 alcanzaron el 75% del ingreso total.

Fuente: SENPLADES 2013

40

Ingresos de los GADP Provinciales

41

Transferencias por el Modelo de Equidad

42

Información Presupuestaria

• Antes de 2008, los GADP percibían un mayor porcentaje de transferencias del Presupuesto General del Estado (ley 15%). A partir de 2008 con el Modelo de equidad estos montos se reducen respecto al PGE. • Por ejemplo para 2018, el presupuesto del Estado es de aproximadamente 34 mil millones de los cuales se asignan aproximadamente 2,9 mil millones a los GAD, lo que representa un 8% (no incluye ley 010, transferencias por riego, patrimonio y tránsito, aunque se sumaran estos montos no superaría el porcentaje que se recibía antes de 2008.)

43

Comunicación Política El estado de la descentralización de Competencias en Ecuador Guayaquil, 7 – 04-2016

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Competencias Transferidas

COMPETENCIA ,

NIVEL DE GOBIERNO

Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego

Provincial

Gestionar la cooperación internacional

Todos los niveles de gobierno

Planificar, regular y controlar el tránsito, el transporte y terrestre y seguridad vial Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural

Municipal

Municipal

RESOLUCIÓN

REGISTRO OFICIAL

Resolución 008-CNC-2011

RO 509 de 09 de agosto de 2011 RO 565 de 27 octubre de 2011

Resolución 009-CNC-2011

Resolución 006-CNC-2012

RO 712 de 29 de mayo de 2012

Resolución 004-CNC-2015

RO 514 de 3 de junio de 2015

45

Competencias Reguladas COMPETENCIA ,

NIVEL DE GOBIERNO

RESOLUCIÓN

REGISTRO OFICIAL

Dragado, relleno hidráulico, limpieza de ríos, esteros y embalses

Provincial

Resolución 005-CNC-2012

RO 709 de 23 de Mayo 2012

Provincial y parroquial rural

Resolución 007-CNC-201

Forestación y reforestación con fines de protección y conservación y sus beneficios alternos Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos, que se encuentren en los lechos de ríos, lagos, playas de mar y canteras Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de incendios Gestión Ambiental

Municipal

Municipal Todos los niveles de gobierno

Resolución 004-CNC-2014

Resolución 010-CNC-2014 Resolución 005-CNC-2014

Regional, provincial y GAD Parroquial en coordinación con provincial

Resolución 008-CNC-2014

Planificar, construir y mantener el sistema vial regional, regional, la vialidad urbana; y planificar y mantener en coordinación con los gobiernos provinciales la vialidad parroquial rural

Todos los niveles de gobierno

Resolución 009-CNC-2014

Desarrollo de actividades turísticas

Provincial, municipal y parroquial rural

Resolución No. 0001-CNC-2016

Fomentar las actividades productivas regionales, provinciales. Incentivar el desarrollo de las actividades productivas comunitarias

RO 727 de 19 de junio de 2012

RO 411 de 8 de enero de 2015 RO 413 de 10 de enero 2015 RO 415 de 10 de enero de 2015

RO 413 10 de enero de 2015

RO 413, 10 enero 2015 RO 718, 23 de marzo 2016 46