RESUMEN EJECUTIVO

RESUMEN EJECUTIVO1

Objetivos y contexto de la evaluación

El presente informe expone las conclusiones y apreciaciones de una evaluación de la cooperación entre Bélgica y Bolivia, realizada por encargo del Servicio de Evaluación Especial (SES), una unidad independiente adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores de Bélgica.

Se trata de una evaluación país cuyo objetivo general es el mejoramiento de la cooperación belga al desarrollo, a partir de una descripción y análisis de sus aciertos y errores en el contexto de Bolivia. En ella se examina la pertinencia, coherencia, eficacia y sostenibilidad de las intervenciones de la cooperación entre 1992 y 2004. En este sentido se trata de un estudio de caso cuyas conclusiones no deberían ser generalizadas al conjunto de la cooperación belga. Este trabajo tiene también un carácter “piloto” pues se espera sacar conclusiones para futuros ejercicios similares.

La evaluación abarca la cooperación de Estado a Estado (cooperación bilateral ‘directa’) en sus modalidades de proyectos, programas y financieras; la cooperación vía las ONGs y la cooperación a universidades e institutos especializados (cooperación ‘indirecta’).

La evaluación fue ejecutada por un consorcio liderado por South Research (SR), con sede en Bélgica, el Centro de Estudios y Proyectos (CEP) y Strategy Advisors for Government Reform (SAXgr), ambos basados en Bolivia. Catorce expertos intervinieron en el trabajo, seis de los cuales son bolivianos. Por ello, los resultados no reflejan solamente la visión de expertos belgas o internacionales sobre la cooperación belga, sino una apreciación común de un equipo independiente multicultural que pudo confrontar sus puntos de vista.

El proceso de evaluación fue seguido por un “Comité de Pilotaje” en Bruselas y un “Comité Local de Acompañamiento” (CAL) en La Paz. Cada uno estaba compuesto por representantes de las principales instituciones involucradas. El proceso duró de noviembre 2004 hasta julio del 2005, con varias restituciones parciales antes de la conclusión de la versión definitiva del informe.

El contexto Boliviano (1992-2004)

El período de análisis (1992-2004) se inicia un poco antes de la puesta en marcha del ambicioso programa de reformas de “segunda generación” promovido por el gobierno boliviano: reforma educativa, participación popular, descentralización, privatización (“capitalización”), reforma de pensiones, reforma administrativa, etc. Estas reformas fueron consideradas como exitosas por la comunidad internacional y al inicio de 1998 Bolivia fue uno de los primeros países en el mundo en beneficiarse de alivios de deuda bajo la iniciativa HIPC. Sin embargo, a partir de 1998, una serie de factores tanto exógenos como endógenos2

1 El capítulo 6 (conclusiones) presenta un resúmen relativamente exhaustivo del informe en unas 18 páginas. 2 Crisis rusa brasileña de 1999, crisis argentina del 2001, aceleración del programa de erradicación de la coca en el 2000, venta de los principales bancos bolivianos, manejo inadecuado de la reforma de pensiones...

llevaron a una crisis económica que pronto desembocó en una crisis social, política y fiscal de gran envergadura, y a la que el país todavía no ha encontrado solución. La evolución decepcionante de Bolivia se debe a 4 razones principales: (i) las reformas estructurales de los 10 últimos años no cambiaron fundamentalmente la naturaleza de la gestión de gobierno: dominan el clientelismo, la corrupción y servicios públicos de pobre calidad; (ii) los choques ya mencionados produjeron un aumento del gasto público y un empeoramiento de la situación fiscal; (iii) reformas financieras y fiscales críticas fueron pobremente implementadas y acentuaron los impactos en Bolivia de las crisis externas de 1999 y del 2002; (iv) la excesiva dolarización de la economía sigue siendo una fuente constante de vulnerabilidad financiera. En el período de análisis el crecimiento real del PIB per capita fue muy bajo (casi 2% del 91 al 98, pero negativo después), pero en el más largo plazo ha sido prácticamente nulo a pesar de un mejoramiento significativo de los indicadores sociales dentro de los cuales destaca el aumento de la esperanza de vida.. Mientras tanto, en las elecciones del 2002, los indígenas que constituyen casi el 60% de la población boliviana irrumpieron masivamente en el escenario político, provocando un cambio importante y probablemente definitivo en el país, e ilustrando la pérdida de poder y de legitimidad de las elites tradicionales. Ahora el país está profundamente dividido sobre el tema de las autonomías regionales, sobre la explotación de los hidrocarburos, y más generalmente, sobre el rol de las empresas extranjeras en la economía boliviana.

La cooperación belga en Bolivia (1992 – 2004)

Durante este período la cooperación oficial (de Estado a Estado) belga con Bolivia experimentó cambios significativos, aunque estos tuvieron poco que ver con la evolución de la situación en el país. Las tres comisiones mixtas, en 1992, 1995 y 2000 marcaron cambios en las estrategias adoptadas dentro de las cuales destacamos las siguientes: • Enfoque progresivo hacia el desarrollo rural y la lucha contra la pobreza • Abandono (¿temporal?) del eje La Paz-Cochabamba-Santa Cruz como concentración de los programas de cooperación • Enfoque programático y luego multisectorial • Reforma de la cooperación con una separación entre un ente encargado de pensar y elaborar los programas (la Oficina de los Agregados en La Paz y la DGCD) y un ente encargado de la ejecución de las intervenciones (la CTB). Este dinamismo de la cooperación belga se traduce también en una multiplicación de instrumentos (fondo de estudio, fondo de contravalor, ayudas presupuestarias o a la balanza de pagos, basket funding, diversas formas de proyectos y programas en sectores muy diversos), que en los últimos años tiende a tomar más en cuenta la realidad local y las orientaciones del gobierno boliviano.

De 1992 al 2004, el presupuesto total de la ayuda pública de Bélgica a Bolivia ha sido en promedio de 18,4 m. Euro al año. El 57% de esta suma la constituyeron los programas de alivio de deudas. La ayuda que pasa por la DGCD, es decir por el canal oficial de cooperación al desarrollo, representó en el período 123,9 m. Euro, ó 10,3 m. Euro al año en promedio. Esta suma se divide como sigue: • 27% para programas y proyectos de la ayuda bilateral directa • 37% vía ONGs y la cooperación universitaria • 36% en ayuda financiera De 1987 al 2003, en 17 años, los desembolsos para destinos no financieros de la ayuda pública belga pasaron de 2,6 m. Euro constantes del 2004 por año, a 12,3 m. Euro constantes, es decir, se multiplicaron por cinco.

Bolivia siempre ha estado dentro de los 10 países más importantes desde el punto de vista del destino de la ayuda pública belga al desarrollo. Pero desde el punto de vista boliviano, la ayuda belga no financiera (exceptuando los alivios de deuda) representa menos del 2% de la ayuda de origen bilateral recibida entre 1992 y 2003. La estructura de la cooperación belga es bastante complicada debido a una gran cantidad de actores, especialmente a nivel bilateral, y por una cierta indefinición en los roles de cada uno. Los principales actores oficiales son: en Bruselas, el Ministro (o Secretario de Estado) de la cooperación y su “Célula Estratégica” (gabinete), la DGCD, el Inspector de Finanzas, el despacho de los Agregados (‘Attachés’) en La Paz, la CTB en Bruselas, la CTB en Bolivia. La principal contraparte boliviana de la cooperación internacional (primero SIPFE, luego VIPFE), ejerció un mayor o menor liderazgo, según las épocas y los gobiernos, para orientar las intervenciones de la cooperación. Esta institución tiene una posición bastante crítica con respecto a la cooperación con Bélgica. Las relaciones entre los actores belgas y bolivianos están inscritas en el sistema de cogestión, en la organización periódicas de Comisiones Mixtas oficiales (acuerdos de gobierno a gobierno) y están reguladas por una serie de instituciones creadas por el sistema de cogestión, a fin de ejecutar y controlar las intervenciones de la cooperación: el Comité Operativo a nivel centralizado, y los Comités de Gestión y las Unidades de Ejecución a nivel descentralizado. Nueve intervenciones de la cooperación directa fueron ejecutadas durante el período estudiado, además del Fondo de Estudios, los Fondos de Contravalor, la Ayuda a la Balanza de Pagos, los Alivios de Deuda que incluyen el sistema de préstamos de Estado a Estado y la intervención belga en la construcción de Karachipampa al inicio de los años 1980.

Análisis de la cooperación bilateral directa

La pertinencia de la cooperación directa es generalmente buena, aunque por un lado, Bélgica tomó relativamente poco en cuenta las prioridades bolivianas, y por el otro, las intervenciones de la cooperación belga son poco previsibles, sobre todo por los tiempos excesivamente largos que toman las preparaciones de los proyectos y también por el centralismo que hace que la sede en Bruselas pueda desautorizar procesos iniciados localmente. La coherencia con otras intervenciones realizadas en la misma región o en el mismo sector, varía mucho de una intervención a la otra y depende más de las personas que ejecutan los programas de cooperación, que de una política sistemática al respecto. El principal problema de los procesos y procedimientos está en el dramático aumento de los plazos de reparación de los proyectos desde 1992. Actualmente, el proceso de preparación de las intervenciones sufre todavía de múltiples indefiniciones y conflictos de competencia, y el modelo de proyecto generalmente aplicado es todavía el de “hands on”, en el que la responsabilidad del ciclo de proyecto recae principalmente en el donante. Con algunas excepciones, la falta de sostenibilidad es el problema más fuerte de la cooperación belga, principalmente debido a una escasa apropiación de los proyectos por parte de los beneficiarios. Se percibe una mejora cualitativa de los proyectos de la cooperación directa ejecutados entre 1992 y 2004, y que se debe a una cierta utilización de experiencia acumulada y a un reciente mejoramiento, por parte de la CTB, de los instrumentos de gestión.

Puntos de reflexión estratégica

(i) La concepción de la cooperación belga. En los 12 años estudiados la cooperación belga ha aplicado numerosas innovaciones y adaptaciones en sus estrategias e instrumentos. Sin embargo, hubo un desfase importante, en tiempo y contenido, entre las ideas y sus

aplicaciones, de tal suerte que hoy en Bolivia, la cooperación belga no aparece dentro de los donantes más ‘avanzados’. Desde luego, se plantea una necesidad real de modernizar las modalidades de operación de la cooperación con Bolivia. (ii) La organización de la cooperación belga. En el aspecto organizativo, existen varios problemas causados por la multiplicación de los actores, por las relaciones entre la DGCD y la CTB, por el centralismo de la DGCD, y por el modelo belga de Comisión Mixta. La multiplicación de los actores causa fuertes problemas de dispersión, aumento de costos, pérdida de credibilidad, de coherencia y de transparencia. Este proceso debe ser controlado por las autoridades políticas belgas. Se puede todavía precisar los roles respectivos de la DGCD y de la CTB, pero es necesario que, con el tiempo, la oficina del

Representante Residente de la CTB en La Paz represente plenamente su institución, así como el Despacho de los Agregados debería representar a la DGCD. También es necesario que el VIPFE asuma realmente la responsabilidad de la totalidad del ciclo del proyecto. (iii)La ejecución de la cooperación. Se sugiere abandonar la cogestión aplicada en Bolivia, pues este sistema se ha vuelto obsoleto y es una de las causas principales de la falta de apropiación. También se sugiere pasar de un modelo “hands on” en la conducción de los proyectos, a un modelo “hands off”. (iv)La recuperación de la memoria institucional es importante para construir sobre la base de las experiencias acumuladas en el pasado, replicar los aciertos y evitar la repetición de errores. (v) Las nuevas tendencias en la cooperación y sus consecuencias. Para aprovechar plenamente sus ventajas comparativas, la cooperación belga debería concentrarse más en los sectores donde acumuló experiencias exitosas (salud), utilizar plenamente las lecciones aprendidas de esas experiencias, y ubicarse también en el nivel “meso”, es decir el nivel de preparación de las decisiones técnicas, entre la experiencia de terreno y el nivel de organización y decisión política. Las nuevas tendencias internacionales de la cooperación tendrán también implicancias sobre el personal de la cooperación en La Paz, exigiendo un mayor peritaje técnico en sectores de concentración por un lado y, por el otro, demandando una capacidad de conducir procesos de alineamiento, armonización y coordinación, además del manejo de los instrumentos nuevos y tradicionales de cooperación.

La cooperación belga vía ONGs

La cooperación belga vía las ONGs representó casi 32 m. Euro entre 1992 y 2003, o sea unos 2,7 m. Euro al año en promedio ó 26% de la ayuda pública belga que pasa por la DGCD. Estas sumas no incluyen los otros fondos que las ONGs captan y envían a Bolivia, y sobre los cuales no se dispone de información. El financiamiento público de las ONGs muestra tres períodos bien marcados: un fuerte crecimiento de 1987 a 1991; un estancamiento de 1992 a 1997; una tendencia hacia una disminución del financiamiento desde 1997 hasta la fecha. Catorce ONGs belgas están actualmente activas en Bolivia, de la cuales seis tienen un representante permanente en el país. De 1998 a 2002, a partir de fondos públicos belgas, estas 14 ONGs han financiado 59 acciones de desarrollo, en su gran mayoría ejecutadas por contrapartes locales: ONGs u organizaciones de base. El sistema de financiamiento público de las ONGs belgas ha sido reformado en 1997 para introducir un enfoque programático (evitar acciones demasiado sueltas) en su trabajo e incentivar, entre ellas, la formación de consorcios. La reforma tuvo efectos positivos en términos de rigor, coherencia y visión de más largo plazo. Sin embargo, las relaciones con el