Forord
Ambisjonene for denne boken har vokst underveis. Til å begynne med var målsettingen å forklare hvordan og hvorfor Norge deltok i krigen i Afghanistan. Hva gjorde at norske soldater mistet livet i en multietnisk provins i et land i Sentral-Asia som knapt noen nordmenn kjente til? På sine egne premisser virket den vestlige operasjonen i dette lutfattige fjellandet å være bemerkelsesverdig, nesten absurd. Hva var det som overbeviste mange om at et land som Afghanistan kunne omdannes og reorganiseres under utenlandsk «okkupasjon»? Hvilken tro er det vi har i Vesten som gjør slike kraftanstrengelser mulig? Men langt fra alle har trodd at noe vesentlig kunne oppnås med soldater og bistandsfolk. For mange i det norske etablissementet var det heller slik at Norge burde delta primært for å pleie forholdet til USA. Men hvorfor vektla man USAs betydning for Norge såpass lenge etter at den kalde krigen var slutt? Hva truet Norge? Hvem var fiendene? Med utgangspunkt i Afghanistan var manuset således i ferd med å bli en mer generell beskrivelse av rammebetingelser for og utforming av norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Etter hvert som teksten utvidet seg, forsto jeg at ambisjonene like gjerne kunne ekspanderes mot det generelle og gjøres helt eksplisitte. Noen lesere vil kanskje frustreres over bredden av temaer som blir berørt. Og denne boken går motstrøms – sammenliknet med den øvrige tendensen til spesialisering. Underveis blir det trukket veksler på innsikt og erfaringer fra flere akademiske disipliner og på forhold fra forskjellige deler av verden. Skal vi begripe hvordan vestlige og norske handlinger i utlandet har kommet i stand de siste tiårene, må vi favne vidt. Norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk etter den kalde krigen er gjennomgangstemaer i boken. Men disse politikkfeltene må ikke forstås i snever forstand. Med norsk sikkerhet menes også forvaltningen av norske naturressurser og ideologiske forhold som har betydning for styrker og svakheter ved «nasjonen». Under tittelen Hva truer Norge nå? skjuler det seg mer enn andre staters fiendtlige intensjoner eller terrorgrupper som Al Qaida. Få ting vil for eksempel true oss mer enn om energi- og økonomisystemene internasjonalt kollapser. Det er utfordrende å skrive til det man håper er et variert publikum av både generalister og innsiktsfulle spesialister. Noen vil trolig synes at detaljnivået er for stort og at trådene som forfølges, er for mange. Hvorfor
10 Forord
kommer forfatteren trekkende med Romerrikets splittelse og fall når forholdet mellom Vesten og Russland skal beskrives? Hva gjør at innvandring og mangel på assimilering blir gjenstand for en systematisk analyse av sikkerhetsimplikasjoner? Hva har opplysningstiden å gjøre med dagens teknologioptimisme? Andre vil finne at deres spesialfelt og hovedinteresser er overfladisk behandlet, og at hele fortellingen er malt med altfor bred pensel. Slik kritikk vil sikkert til dels være berettiget, men skal man gi en samlet beskrivelse av så store forhold som staten og nasjonen Norges nyere samtid, sikkerhet og fremtidsutsikter, er det uunngåelig med en del avkortninger og brede sveip. Deler av boken inneholder akademisk orienterte analyser, men det finnes også mye som må betraktes som innspill og oppfordringer til videre debatt. Jeg har i størst mulig grad forsøkt å samle de normative aspektene i bokens siste kapitler, men forfatterens subjektive ståsted skinner sikkert også igjennom i andre, mer deskriptivt orienterte deler. Mange vil se at jeg har nokså klare oppfatninger om hva som truer Norge, samt noen anbefalinger om hva vi som samfunn fremover burde gjøre for å møte disse truslene. Jeg er i stor grad kritisk til den forvaltningen av Norge som har funnet sted. Landets fossile energiressurser ser ut til å bli brukt opp i løpet av en snau hundreårsperiode. Hva med våre barn og barnebarn? Er papirverdiene i Oljefondet en raus arv sammenliknet med de opprinnelige reservene estimert til 26,7 milliarder fat olje, verdens mest konsentrerte energikilde? Det er naturligvis fristende å skrive en bok som bekrefter at vi er på stø kurs, og at den voldsomme forbedringen i livsbetingelser vi har oppnådd siden den industrielle revolusjonen, bare vil fortsette. Det er dette de fleste ønsker å høre. Det er for tiden slik at folks og politikeres popularitet fremmes best av opportunisme. De moralske narrativene forteller oss imidlertid én ting, mens realitetene dessverre peker i motsatt retning. Vi kan ikke ta for gitt at det 21. århundret vil oppvise økt levestandard, bedre velferd, mer harmoni og global styring. Tvert imot kan den stigende trenden – fremskrittet i bred forstand – gå i stagnasjon og i verste fall revers. Det gjelder for menneskeheten så vel som for Norge. Mer enn noensinne trenger vi derfor realistiske og modige ledere; men fremskaffer det politiske insentivsystemet vårt egentlig det? Spirene til en nødvendig kriseforståelse i befolkningen finnes imidlertid. Vi har oppnådd mye som stat og nasjon, og det er for tidlig å gi opp. Inspirasjon til denne boken kommer blant annet fra kontakt opp gjennom årene med norske diplomater, offiserer, byråkrater, journalister, politikere, forskere og vanlige folk. Det er en ikke ubetydelig andel mennesker i dette landet som har et mer gjennomtenkt og kritisk forhold til menneskelige relasjoner, samfunn, konflikt, ressurser, trusler og fremtiden enn det de føler seg bekvemme med å si blant sine kolleger – og ikke minst offentlig.
11 Forord
Denne boken ville neppe blitt en realitet uten delvis finansiering fra Forsvarsdepartementet (som dog opprinnelig trodde de skulle få en bok primært om Afghanistan). En spesiell takk til Vegard Valther Hansen og Ståle Ulriksen ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt for vedvarende støtte opp gjennom årene og oppmuntring til å velte om på rådende antakelser og konsensus. Min kjære Rebecca er også min viktigste kritiker, støttespiller og barometer på hvor langt utenfor boksen man kan tillate seg å gå i dagens komplekse historiske og ideologiske verden. Takk til Cappelen Damm Akademisk for tillit med prosjektet. Forlagets fagkonsulent Kristen Nordhaug har behersket bokens mange saksforhold og påpekt viktige mangler og uklarheter underveis. Alle oppfatninger er naturligvis forfatterens eget ansvar.
Kapittel 1
Innledning
14 Hva truer Norge nå?
Norge i verden Spenningene mellom det vi kan kalle idealismen (universalismen) og realismen (nasjonalismen) i 1990- og 2000-tallets Norge forklarer mye av den sprikende og opportunistiske retorikken som i den senere tid har preget spørsmålene om Norges allianser, trusler mot Norge, hvilken profil og rolle Norge skal ha i utlandet, norsk deltakelse i internasjonale militære operasjoner, omorganiseringen av Forsvaret, innvandring, asylpolitikk, kampen mot islamsk radikalisering og jihadisme, osv. Den politiske viljen til å diskutere disse spørsmålene har vært der, men de diskusjonene har i liten grad tatt motsigelsene ved roten. Dermed har deltakerne sjelden forstått hverandres, eller sitt eget, utgangspunkt. Truslene mot Norge har på en måte blitt alt og ingenting, avhengig av hva som til enhver tid har føltes opportunt i det rådende meningsklimaet. En retorisk ferniss har omsluttet utenriks- og sikkerhetspolitikken, og til dels norsk forvaltning generelt, siden den kalde krigens slutt. Debattantene og den offentlige samtalen har som regel tatt utgangspunkt i forutsetninger som neppe er særlig realistiske, og som mer må regnes for håp enn sannsynligheter. Det som har skapt minst motstand og kontrovers for hver enkelt debattant, er å innta en ytterst optimistisk holdning til det sosiale livets forutsetninger og verden generelt. Menneskelige motsetninger basert på etnisitet, nasjon, religion og ideologi er i det rådende norske paradigmet kunstige og oppløselige gjennom riktig dialog. Naturressurser forutsettes å være ubegrenset gjennom substitusjon. Økonomisk velstand til alle og «fred på jorden» blir antatt å være innen rekkevidde. Å innføre demokrati i de land og kulturer hvor det ikke allerede finnes, har vært sett på som den beste måten å oppnå dialog og harmoni på. Den idealistiske og håpefulle innstillingen har ikke vært et særnorsk fenomen, men noe som har preget de fleste land i Vesten. Realitetene rundt identitetskonflikter, nasjonalisme, religiøs ekstremisme, de facto ressursknapphet og for øvrig økonomisk og territoriell konkurranse har imidlertid forkludret idealismen i norsk utenriks- og til dels sikkerhetspolitikk siden den kalde krigens slutt. Konsekvensen har vært en rekke taktiske justeringer i retorikken for hva det er mulig å oppnå for Norge i verden. De hendelsene og prosessene vi spesielt skal se på i de første delene av denne boken – tilfeller der norske og andre vestlige militære styrker har blitt (vurdert) sendt til områder som dels ligger meget langt fra eget land og territorium – har i større eller mindre omfang blitt omtalt som «humanitære operasjoner». I noen grad har nok dette vært bevisst propaganda for å fremstille bruken av militærmakt som et i liten grad egoistisk og nasjonalistisk prosjekt, men langt på vei må retorikken også forstås som oppriktig ment.
15 Kapittel 1 Innledning
Mange vestlige land har beveget seg vekk/videre fra den nasjonale sjåvinismen som inntil nylig var moralsk legitim. I den nye universalismen er det ingen nasjonal gruppe av mennesker som har eksklusive rettigheter. Det er nå blitt menneskeheten – homo sapiens – som er objektet for den høye moral. Vestlige land og befolkninger lider dermed av moralsk schizofreni. Norge og staten er uløselig knyttet til norsk territorium og til biologisk basert arv. Statens logiske struktur innebærer et moralsk forkastelig «Norge for nordmenn». Også emosjonelt er det fortsatt sterk nasjonalisme i Vesten og en rekke tegn til pågående motreaksjoner på utvisking av nasjonale grenser og sjåvinisme. Veksten av partier på det «ytterste høyre» i land som Hellas, Frankrike, Sverige, Danmark, Nederland, Østerrike, Finland og til en viss grad i Storbritannia og i Norge er eksempler på dette. Dette har tvunget frem en større motstand mot innvandring blant «mainstream»-partiene i Europa. Universalismen og den mellommenneskelige solidariteten er et ideal, men dens praksis er nødvendigvis hanglende. Nordmenn har en politisk representasjon i form av staten Norge. Men har menneskeheten en politisk representasjon? Noen ville kanskje nevne De forente nasjoner (FN). Og i bunnen av FNs levedyktighet og legitimitet ligger ikke minst den forbindelse organisasjonen har til menneskeheten. Å gi slipp på FN vil være å gi slipp på en moralsk ambisjon på vegne av egen art som det har tatt lang tid å utvikle. Ikke minst i Norge er det mange som føler emosjonell lojalitet til FN. Denne organisasjonen er et symbol på det fellesmenneskelige, på humanisme og solidaritet i arten. Men i beslutningsmessig forstand er FN et forbund av nasjoner og ikke av individer. De forente nasjoner er en global styringsmekanisme, men ingen verdensregjering. FN er involvert på en rekke forvaltningsmessige felt som har å gjøre med økonomisk utvikling, menneskerettigheter og kultur. Disse arbeidsområdene finansieres av de 193 medlemsstatene – basert på en i praksis frivillig ordning som innebærer store forskjeller i bidrag mellom land. FN har en rekke råd og utvalg med ansvar for å utarbeide retningslinjer og komme med uttalelser om det ene og det andre, men den politiske strukturen i organisasjonen er dominert av og springer ut av henholdsvis Generalforsamlingen og Sikkerhetsrådet. Generalforsamlingen består av alle de 193 medlemsstatene (per 2015), og hver av dem har én stemme. I Generalforsamlingen er altså ca. 1350 millioner kinesere representert på samme måte som ca. 5 millioner nordmenn og ca. 320 000 islendinger. Hver stat, én stemme. I Sikkerhetsrådet, derimot, er det til enhver tid bare 15 av 193 stater som er medlemmer. 10 av disse plassene går i praksis på rundgang mellom de 188 statene som ikke er faste medlemmer av Sikkerhetsrådet. De faste medlemmene er USA, Storbritannia, Frankrike, Russland (som arvtaker etter Sovjetunionen) og Kina. Ikke bare er de faste medlemmer, de har
16 Hva truer Norge nå?
også vetorett. Det vil si at hvert av dem kan blokkere et vedtak, selv om det støttes av alle andre land. Fordi Sikkerhetsrådet er det eneste organet i FN som kan vedta bindende, kollektive straffetiltak mot enkeltland, eller godkjenne at noen går til krig mot noen andre, er vetorett i Sikkerhetsrådet et viktig privilegium som gir makt. De fem faste medlemmenes eksklusive rettigheter i Sikkerhetsrådet er i stadig mindre grad legitime. Fire av de fem landene har europeisk utspring. Kina kom med for skams skyld, på grunn av sitt store folketall. Sikkerhetsrådet er en konstruksjon fra andre verdenskrig, for seierherrene og den maktfordelingen som den gang gjaldt. For hvorfor skulle Frankrike og Storbritannia være med i Sikkerhetsrådet og ikke Tyskland, Indonesia, Brasil, Japan, Nigeria, India, Pakistan, Bangladesh, Mexico, Egypt, Iran, Tyrkia og Vietnam? (Bare for å nevne de landene som har større befolkning.) Japan, Tyskland og India har større økonomi enn både Russland, Storbritannia og Frankrike. De fem faste medlemmene har heller ikke eksklusiv besittelse av atomvåpen; et strategisk privilegium som deles av India, Pakistan, Israel (og til en viss grad Nord-Korea).
Om boken Norge er tema i boken, men ikke eksklusivt. For Norge og innbyggerne her er påvirket av og betrakter seg som del av større kulturkretser, først og fremst «Vesten», men også «Europa», «Skandinavia», «Norden», og kanskje i økende grad «menneskeheten». Trekk og innflytelser som strømmer fra disse overnasjonale fellesskapene/kulturkretsene/solidaritetsgruppene virker inn på de narrativ som utvikler seg i Norge. Når det gjelder utenriks- og sikkerhetspolitikken, må man derfor også se på fortellinger, verdier og forutsetninger som ikke er typisk særnorske, men som deles av større enheter. Jeg vil først og fremst legge vekt på felles vestlige utviklingstrekk i så måte. Norsk politikk er (på en del felt i det minste) preget av idealisme, og idealismen finnes også som en teoretisk forklaringsmetode innen internasjonale relasjoner og statsvitenskap. Men også det som ofte betraktes som en motsats til idealismen, nemlig realismen, gjenfinnes i måten Norge konstrueres på i den sikkerhets- og utenrikspolitiske samtalen. Sentrale institusjoner som Forsvaret, Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementet har nedarvede normer og en struktur som fører dem i en nasjonalt orientert og «patriotisk» retning, selv om offentligheten beveger seg inn i postnasjonalismen. Det neste kapitlet vil i enkle former spinne litt videre på hvordan vi kan tenke om stat, nasjon og internasjonale relasjoner. I kapittel 3 vil jeg gå igjennom de forutsetninger og den «filosofi» som fremkommer når utøvere og de mer akademisk orienterte praktikerne av
17 Kapittel 1 Innledning
utenriks- og sikkerhetspolitikken verbaliserer og beskriver det de gjør, hvorfor de gjør det, og hva de mener er i Norges interesse. Det blir fokusert sterkest på tilfeller der norske militære styrker har blitt sendt – eller vurdert sendt – på oppdrag i utlandet. Slike prosesser tenderer til å konsentrere og tvinge frem klarere begrunnelser for det som gjøres enn i tilfeller som har rent sivile, diplomatiske elementer. Konfliktene og de militære intervensjonene i Bosnia, Kosovo, Afghanistan, Irak og Libya blir derfor særskilt behandlet i form av begrunnelser, narrativ og praksis i Norge siden den kalde krigen. Både Stortingets diskusjoner, regjeringens offisielle dokumenter, enkeltutøveres uttalelser, men også diskusjoner i mediene, vil bli fremstilt og diskutert. Den internasjonale, primært vestlige konteksten vil deretter – i kapittel 4 – bli gitt i en nokså grundig omtale for å vise rammebetingelsene for den norske politikken. I etterkant av spesielt terroraksjonene mot USA 11. september 2001 kom en distinkt og noe mer selvsentrert og kompleks motivasjon inn i de militære intervensjonene. I kapittel 5 og 6 blir det beskrevet hvordan og på hvilken måte «krigen mot terror» smeltet sammen med «humanitære intervensjoner» og hvordan disse operasjonene passet inn i den norske diskursen og i balansen mellom idealisme og realisme. I tiden rundt 2008 fikk vi også et skifte på vestlig side omkring forhåpningen til hva vestlig militær inngripen rent faktisk kunne oppnå. Utfordringene rundt krigene i Irak og Afghanistan var utløsende faktorer, men den økonomiske krisen som ble synlig fra 2008, spilte også en vesentlig rolle. Det skjedde en nedjustering av forventningene. Kanskje kan vi kalle det en realitetsorientering og en svekkelse av den politiske viljen til å gripe inn i andre, ikke-vestlige land. Dette tapet av vilje fikk også effekter i norsk offentlighet. Kapitlene 3–6 dreier seg i stor grad om å beskrive den påvirkning og synlighet idealismen har hatt i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. I kapittel 7 om «Sikkerhetspolitisk overgangstid» starter jeg en beskrivelse av det som har en sterkere karakter av realisme og realpolitisk påvirking i Norge. De såkalte humanitære intervensjonene har (også) hatt andre motivasjoner enn de rent idealistiske. Spesielt etter at norske soldater ble drept i større antall i Afghanistan fra ca. 2010, kom det frem mer argumentasjon knyttet til NATO og bilaterale relasjoner, da til USA. Jeg vil også argumentere for at de kravene som det sikkerhetspolitiske etablissement har stilt til seg selv – med NATO som en «grunnplanke» i norsk sikkerhet – hele tiden spilte en større rolle enn det som underveis og frem til 2010 ble kommunisert, og også enn det som ble oppfattet i media og offentligheten for øvrig. I kapitlene 8–10 blir det beskrevet hvilken avgjørende rolle USA spiller i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk, og hvordan Sovjetunionen og senere Russland har fungert som trussel og senere «konstruert trussel». Den avhengigheten man har definert at Norge
18 Hva truer Norge nå?
har av USA, er nært knyttet til, og er kanskje til dels betinget av, at Russland fortsatt kan betraktes som en trussel mot Norge. Og siden hensynet til å ha «trekkrettigheter» i USA har ligget som en motivasjon for å delta med norske soldater i utlandet, ikke minst i Afghanistan, er dette vesentlig for å forstå norsk deltakelse i «humanitære intervensjoner» og i «krigen mot terror». I kapittel 11 går jeg gjennom hvordan «Europa» blir forstått og hva det betyr i den utenriks- og sikkerhetspolitiske samtalen. Kapitlene 8–11 inneholder også analyser som er alternativer til de mest dominerende oppfatningene av USAs, Russlands og Europas betydning for Norge. Dette gjøres blant annet for å vise kontrasten til det rådende paradigmet og fremvise hvordan arven fra den kalde krigen og idealismen – snarere enn realismen og geopolitikken – har formet sentrale elementer av det som kanskje ellers blir forstått som norsk realpolitikk (alliansepolitikken). Fra og med kapittel 12 vendes blikket i sterkere grad mot utfordringene for Norge i nåtid og fremtid. I beskrivelsene av hva som foregår i vår egen umiddelbare samtid, blir naturligvis de analytiske utfordringene større. Inntrykk og informasjon er mindre fordøyd, og horisonten ligger innhyllet i dis. Det er vanskeligere å identifisere hva som er krusninger på overflaten og hva som er dypere og mer varige strømmer. Men den utfordringen må man ta. Bokens ambisjon er å besvare Hva truer Norge nå? Bare fremtiden kan bedømme hvor korrekt og presis forfatteren har vært. Jeg tror beskrivelsen av de generelle utviklingstrekkene vil stå seg nokså godt, men håper utsiktene for kommende generasjoner blir lysere enn det jeg antar. Mot slutten av boken blir det i større grad en diskusjon av policy – av hva Norge og Vesten bør gjøre i samtiden og fremover. I beskrivelsene av norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk frem til og med kapittel 11 vil de fagteoretisk interesserte gjenfinne en slags «konstruktivistisk» metode: Mye plass brukes til å forklare hvordan folk i Norge tenker og hvor historisk betinget (og i og for seg tilfeldig) disse fortellingene om virkeligheten er. Den konstruktivistiske metoden er nyttig, blant annet fordi realismen (og nasjonalegoismen) er utilstrekkelig til å beskrive faktisk norsk politikk i nyere tid. Fra og med kapittel 12 vil jeg nok imidlertid fremstå som en normativ realist (en som mener realpolitikken burde gjelde). Oppfordringen skyldes ikke minst at en del andre nasjoner i større grad fortsatt praktiserer nasjonalegoisme, de tenker i hovedsak på seg selv. Norge bør også ivareta sin nasjonale identitet og et minimum av kulturell og politisk homogenitet. Idealismen som finnes i betydelig monn – i Norge så vel som i Vesten for øvrig – er overdrevent optimistisk, kanskje naiv og leder oss til å handle mot våre egne og ikke minst våre etterkommeres interesser. En ressursknapp og miljøherjet verden kan bli et bittert og fiendtlig sted.