T YPE-IT AS, 12.08.2015 ORDRE: 36080 (s. 23 av 438)
Innledning
Ulikhet er et hett tema i dagens offentlige ordskifte. Det skrives mye om den ene prosenten og de 99 prosentene, og folk er mer bevisst på omfanget av ulikhet enn noen gang før. USAs president Barack Obama og direktør i Det internasjonale pengefondet (IMF) Christine Lagarde har erklært økende ulikhet som et prioritert område. Da Pew Research Center i forbindelse med sitt prosjekt om globale holdninger spurte respondenter i 2014 om «den største faren i verden i dag», var funnet i USA og Europa at «uroen over ulikhet overgår alle andre farer».1 Men hvis vi virkelig mener at vi ønsker å redusere inntektsulikhetene – hva kan vi gjøre? Hvordan kan høyere bevissthet i offentligheten omsettes i politikk og handlinger som faktisk bidrar til å redusere ulikhetene? I denne boka presenterer jeg noen konkrete politiske forslag som jeg mener ville kunne gi en genuin endring i fordelingen av inntekt i retning av mindre ulikhet. Basert på historisk erfaring og et friskt blikk – med fordelingsbriller på – på den bakenforliggende økonomien forsøker jeg å vise hva vi kan gjøre i dag for å redusere omfanget av ulikhet. Jeg gjør det ut fra grunnleggende optimisme. Verden står overfor store problemer, men sammen står vi styrket i møte med krefter som ligger utenfor vår kontroll. Fremtiden er i høyeste grad i våre hender.
Bokas oppbygning Boka inneholder tre deler. Del 1 tar for seg diagnosen. Hva mener vi med ulikhet, og hvor utbredt er den i dag? Har det vært perioder opp gjennom historien hvor ulikhetene har minket, og hva kan vi i så fall lære av disse episodene? Hva kan økonomene fortelle oss om årsaker 23
T YPE-IT AS, 12.08.2015 ORDRE: 36080 (s . 24 av 438)
ULIKHET
til ulikhet? Det ene kapitlet glir over i det neste, uten avsluttende oppsummeringer, med unntak av en «foreløpig oppsummering» på slutten av del 1. Del 2 presenterer 15 forslag til tiltak som landene kan iverksette for å bekjempe ulikhet. Alle disse forslagene og ytterligere fem «ideer som bør følges opp» presenteres mot slutten av del 2. I del 3 vurderer jeg en rekke innvendinger mot forslagene. Er det mulig å sikre like vilkår uten å miste arbeidsplasser eller bremse den økonomiske veksten? Har vi råd til et program som reduserer ulikhetene? «Veien videre» oppsummerer forslagene og hva som kan gjøres for å realisere dem. Kapittel 1 gir en situasjonsbeskrivelse med en drøfting av hva som ligger i ordet ulikhet, og et første blikk på forskningsfunn om hvor utbredt ulikhet er. Det snakkes mye om ulikhet, men forvirringen er også stor fordi innholdet i begrepet varierer avhengig av hvem du spør. Ulikhet oppstår på mange områder av menneskelig aktivitet. Folk har ulik politisk makt. Folk behandles ulikt i lovverket. Selv økonomisk ulikhet, som er mitt anliggende i denne boka, kan tolkes på mange forskjellige måter. Vi må klargjøre innholdet i målsettingene og hvordan de henger sammen med sosiale verdier. Snakker vi om ulikhet i muligheter eller ulikhet i resultater? Hvilke resultater bør vi konsentrere oss om? Bør vi bare være opptatt av fattigdom? Når det presenteres tall knyttet til ulikhet, må leseren alltid spørre seg – ulikhet i hva, blant hvem? Kapitlet fortsetter med å gi en første beskrivelse av økonomisk ulikhet og hvordan den har endret seg opp gjennom de siste 100 årene. Hensikten er ikke bare å få frem hvorfor ulikhet i dag står så høyt på agendaen, men også for å introdusere de viktigste dimensjonene ved ulikhet som tas opp. Et av bokas temaer er betydningen av å lære av fortiden. Det har kanskje blitt en klisjé å si som Santayana i The Life of Reason at «den som ikke husker fortiden, er dømt til å gjenta den» – men som mange andre klisjeer inneholder også denne en god porsjon sannhet.2 Fortiden fungerer både som målestokk for hva som er mulig med hensyn til å redusere ulikheten, og den kan gi oss noen tips om hvordan det kan oppnås. Heldigvis er det historiske studiet av inntektsfordeling et område innenfor økonomien hvor det er gjort store fremskritt de senere årene, og arbeidet med denne boka er muliggjort av det betydelig bedre empiriske datagrunnlaget, beskrevet i kapittel 2, 24
T YPE-IT AS, 12.08.2015 ORDRE: 36080 (s. 25 av 438)
INNLEDNING
om økonomisk ulikhet over tid i forskjellige land. I disse tallene ligger det viktig innsikt, spesielt om hvordan ulikhetene minket i tiårene etter krigen i Europa. Denne nedgangen i ulikhet fant sted under annen verdenskrig, men var også et resultat av flere utjevningskrefter i perioden fra 1945 til 1970-tallet. Disse utjevningsmekanismene –samt bevisst politikk – har senere sluttet å virke eller gått i revers, med det jeg kaller «dreiningen mot ulikhet» på 1980-tallet. Siden den gangen har ulikheten økt i mange land (men ikke alle, som jeg skal komme inn på i min drøfting av Latin-Amerika). Kreftene som førte til mindre ulikhet i etterkrigstiårene, gir noen føringer for hvordan vi kan utforme en politikk for fremtiden, men det har skjedd store omveltninger i verden siden den gangen. Kapittel 3 vurderer ulikhetens økonomi i dag. Her tar jeg utgangspunkt i læreboka i økonomi med sin fortelling om de to gjensidig avhengige kreftene teknologisk endring og globalisering – krefter som gir radikale omveltninger i arbeidsmarkedene i rike land og utviklingsland og fører til stadig større forskjeller i inntektsfordelingen. Men jeg tar etter hvert steget ut av lærebøkene. Teknologisk utvikling er ingen naturkraft. Den er et resultat av sosiale og økonomiske beslutninger. Valg foretatt av virksomheter, av individer og av myndigheter som kan påvirke retningen på teknologien og dermed fordelingen av lønnsinntekter. Loven om tilbud og etterspørsel kan sette rammer for lønningene som kan betales ut, men gir stort spillerom med hensyn til andre overveielser. Vi trenger en bredere analyse som tar hensyn til den økonomiske og sosiale konteksten. Lærebøkenes fortellinger dreier seg om arbeidsmarkedet og utelater kapitalmarkedet. Kapitalmarkedet, med det tilhørende spørsmålet om andelen utbytte i samlet inntekt, var tidligere et sentralt element i alle analyser av inntektsfordeling, og det burde det være også i dag. Etter diagnose følger handling. Bokas del 2 fremlegger en rekke forslag som til sammen kan forskyve dagens samfunn i retning av mye mindre ulikhet. Forslagene fordeler seg på mange politiske områder og dreier seg ikke bare om omfordelingspolitikk ved bruk av skatter og overføringer – selv om også dette er viktig. Mindre ulikheter er noe alle bør prioritere. På regjeringsnivå er det en sak både for ministeren med ansvar for forskning og vitenskap og for ministeren med ansvar for sosial omsorg, det er en sak som berører 25
T YPE-IT AS, 12.08.2015 ORDRE: 36080 (s . 26 av 438)
ULIKHET
alt fra konkurransepolitikk til arbeidsmarkedsreformer. Den burde interessere hver enkelt av oss både som arbeidstakere, arbeidsgivere, forbrukere og sparere samt skattebetalere. Ulikheter ligger innbakt i samfunnets sosiale og økonomiske struktur, og skal vi klare å oppnå en betydelig reduksjon, må vi undersøke alle aspekter ved samfunnet vi lever i. Derfor dreier de tre første kapitlene i del 2 seg om økonomiens ulike elementer: Kapittel 4 handler om teknologiske endringer og hvordan de påvirker fordelingen, herunder sammenhengen med markedsstrukturen og motmakt, kapittel 5 dreier seg om arbeidsmarkedet og sysselsettingens vekslende vesen, og kapittel 6 dreier seg om kapitalmarkedet og formuesfordelingen. I hvert tilfelle spiller markedets makt og plassering en viktig rolle. Formuesfordelingen har kanskje blitt mindre konsentrert i løpet av det tjuende århundret, men det betyr ikke at det har skjedd noen forskyvning av kontroll med økonomiske beslutninger. I arbeidsmarkedet har utviklingen de siste tiårene, spesielt i retning av et mer «fleksibelt» arbeidsmarked, innebåret en maktforskyvning fra arbeidstakere til arbeidsgivere. Veksten i antall multinasjonale virksomheter og liberaliseringen av handel og kapitalmarkeder har styrket virksomhetenes stilling overfor kunder, arbeidstakere og myndigheter. Kapittel 7 og 8 tar opp temaet progressiv beskatning og velferdsstaten. En rekke av tiltakene som foreslås, for eksempel å gjeninnføre en mer progressiv beskatning, har vært diskutert opp og i mente, mens andre er mindre forutsigbare, så som ideen om en «betinget borgerlønn» som fundament for sosial beskyttelse. Den vanligste responsen på spørsmålet «Hvordan kan vi bekjempe økende ulikhet?» er å argumentere for større satsing på utdanning og kunnskap. Jeg sier relativt lite om slike tiltak, ikke fordi jeg ikke føler at de er viktige, men fordi de allerede er beskrevet svært detaljert.3 Jeg er absolutt tilhenger av slike investeringer i familie og utdanning, men vil gjerne trekke frem mer radikale forslag – forslag som krever at vi tenker helt nytt rundt grunnleggende aspekter ved det moderne samfunn og kvitter oss med det politiske tankegodset som har rådet grunnen de siste tiårene. I så måte kan de i første omgang kanskje virke merkelige eller uhensiktsmessige. Derfor er del 3 viet motforestillinger og vurderinger av gjennomførbarheten av de foreslåtte til26
T YPE-IT AS, 12.08.2015 ORDRE: 36080 (s. 27 av 438)
INNLEDNING
takene. Den mest åpenbare utfordringen er at vi ikke har råd til de tiltakene som kreves. Men før vi kommer til tall og budsjetter, tar jeg for meg den mer generelle innvendingen om at det er en iboende motsetning mellom rettferdighet og effektivitet. Er det nødvendigvis sant at omfordeling virker demotiverende? Denne drøftingen av velferdsøkonomi og «kaken som krymper» er tema i kapittel 9. En annen kategori innvendinger mot de fremlagte forslagene er at «de er greie nok, men globaliseringen er kommet så langt i dag at enkeltstående land ikke kan velge en så radikal tilnærming». Dette potensielt alvorlige argumentet drøftes i kapittel 10. I kapittel 11 kommer vi til forslagenes «politiske aritmetikk»: Hvordan de slår inn på statsbudsjettet, med Storbritannia og Nord-Irland som konkret kasus. Noen av leserne vil slå opp på dette kapitlet først. Jeg har plassert temaet til slutt, ikke fordi jeg mener det er uviktig, men fordi analysen nødvendigvis er mer konkret i tid og rom. Inntektene fra skattene og kostnadene ved de sosiale overføringene som er foreslått, avhenger av institusjonell struktur og andre forhold som varierer fra land til land. Mitt siktemål er dermed å forklare hvordan økonomer vurderer gjennomførbarheten av ulike forslag, med utgangspunkt i hva som kan gjøres i dag i Storbritannia. For noen av forslagene er det ikke mulig å utføre slike beregninger, men jeg har forsøkt å gi en grov indikasjon på hvordan de ville slå ut på offentlig økonomi.
Hva du har i vente Denne boka er et resultat av mine refleksjoner, ikke bare om årsaker til og botemidler for ulikhet, men også om tilstanden for vår tids økonomiske tankegang. I den engelske romanen Cold Comfort Farm av Stella Gibbons (1932) har forfatteren valgt (utvilsomt med glimt i øyet) å merke «de finere sekvensene» med asterisker, for å hjelpe lesere som er usikre på «om en setning er litteratur eller […] rent og skjært nonsens».4 Jeg var inne på tanken om å følge hennes eksempel ved å merke de stedene hvor jeg avviker fra oppleste og vedtatte sannheter, til hjelp for lesere som frykter «nonsens». Jeg har bestemt meg for ikke å bruke slike asterisker, men likevel varsle leseren om avvik fra hovedstrømningene. Det må understrekes at jeg ikke hev27
T YPE-IT AS, 12.08.2015 ORDRE: 36080 (s . 28 av 438)
ULIKHET
der at de tilnærmingene jeg har valgt, nødvendigvis er andre overlegne – men det finnes mer enn én måte å tenke økonomi på. Under min utdanning i Cambridge i England og Cambridge i Massachusetts lærte jeg å stille spørsmålet «Hvem er vinneren, og hvem er taperen?» på en økonomisk omlegging eller politikk. Dette spørsmålet glimrer ofte med sitt fravær i vår tids diskusjoner i media og politisk debatt. Mange økonomiske modeller tar for gitt at perfekt likeverdige aktører tar avanserte beslutninger der problemstillinger knyttet til fordeling forties og ikke åpner for refleksjon om utfallet. Jeg mener det må skapes rom for slike drøftinger. Det finnes ikke bare én Økonomi. Boka henvender seg til den generelle leser med interesse for økonomi og politikk. Det tekniske materialet er stort sett begrenset til sluttnotene, og jeg har satt inn en ordliste som forklarer noen av de sentrale begrepene som er brukt. Boka inneholder en rekke diagrammer og noen få tabeller. Detaljerte kilder til alle figurene er angitt i oversikten over figurkilder bak i boka. Jeg har vært bevisst på Stephen Hawkings uttalelse om at «hver eneste likning halverer antallet lesere». Det finnes ingen likninger i hovedteksten, så jeg håper at mine lesere holder ut til siste side.