Issuu

K A P IT T E L 1

Offentlige eiere og offentlig eierskap Det offentlige er en stor og viktig eiergruppe i Norge – både på statlig, på fylkeskommunalt og på kommunalt nivå. Staten eier selskaper både direkte og indirekte, og det er stor variasjon når det gjelder både størrelsen på selskapene, statens mål med eierskapet, hvilken sektor de opererer i, størrelsen på statens eierposter og hvordan eierskapet forvaltes. Det indirekte eierskapet omfatter i all hovedsak Statens pensjonsfond Utland, som investerer globalt, og Statens pensjonsfond Norge, som investerer i Norden. Det direkte eierskapet omfatter om lag 40 prosent av aksjene på Oslo Børs, hvor staten har vesentlige eierposter i selskaper som Statoil, Telenor og Norsk Hydro. I tillegg har staten mange heleide selskaper som i ulik grad ivaretar sektorpolitiske formål som sykehusdrift, utdanning, forskning og næringsutvikling. Fylkeskommuner og kommuner er også store eiere. Dette eierskapet omfatter flere tusen selskaper innenfor bransjer som eiendomsforvaltning, samferdsel, vann, avløp og renovasjon, kraftproduksjon, nett-tjenester og barnehagedrift. De aller fleste selskapene er små med under 20 ansatte, men også i den kommunale og fylkeskommunale eierporteføljen finnes store selskaper med mange millioner i årlig omsetning, balanse på over én milliard og flere hundre ansatte. Til sammen er de offentlig eide selskapene produsenter og leverandører av viktige tjenester til det norske folk, og de sysselsetter mange tusen mennesker. Hvordan de styres og drives, har derfor stor betydning for kvaliteten og kostnadene på våre velferdstilbud og for hvordan arbeidsmarkedet fungerer.

Kapittel 1 Offentlige eiere og offentlig eierskap

Direkte og indirekte eierskap

3000

2000 2006

2500

2008 2010 2011

2000

2012 2013 2014

1500

1000

500

0 AS

IKS

Utvikling av antall kommunalt eide AS og IKS 2000–2014. Kilde: NIBR-rapport 2015: 1

Foretaksformer

Langt de fleste offentlig eide virksomheter er aksjeselskap, men både stat, kommuner og fylker har flere foretakstyper å velge mellom. Mens aksjeselskap (AS), allmennaksjeselskap (ASA) og stiftelser kan benyttes av både stat, fylke og kommune, er kommunale foretak (KF), fylkeskommunale foretak (FKF) og i nterkommunale selskap (IKS) bare aktuelle for kommuner og fylkeskommuner. Tilsvarende er statsforetak (SF) og statsaksjeselskaper, samt en rekke spesialforetak som bl.a. helseforetak (HF) og særlovsselskaper, forbeholdt staten. De ulike foretaksformene er regulert av egne lovverk som setter rammene for eiernes og styrets styrings muligheter og ansvar. De forskjellige foretakstypene og innholdet i lovene de forvaltes etter, blir nærmere omtalt i kapittel 3.

Del I Offentlig eierskap, offentlig eierstyring og ulike selskapsformer

Eierdepartement og eksempler på virksomheter Departement

Virksomheter

Nærings- og fiskeridepartementet

Eksportkreditt AS, Mesta AS, Store Norske kullkompani AS, GIEK AS. Deleier av Innovasjon Norge. Eierposter i børsnoterte virksomheter som Yara International ASA, Hydro AS, Telenor ASA og DNB ASA

Landbruks- og matdepartementet

Statskog SF

Helse- og omsorgsdepartementet

4 regionale helseforetak (RHF) med datterselskaper (HF) AS Vinmonopolet

Samferdselsdepartementet

Avinor AS, NSB AS, Baneservice AS, Posten Norge AS

Olje- og energidepartementet

Statnett SF, Enova SF, Petoro AS, eierpost i Statoil ASA

Kulturdepartementet

Norsk Tipping AS, Norsk Rikskringkasting AS, Den norske Opera og Ballett AS

Statens eierskap forvaltes av 10 forskjellige departementer, og flere av disse, som Olje- og energidepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, har egne eierskapsavdelinger som ivaretar eierstyringen av sine selskaper. Noen, for eksempel Samferdselsdepartementet, utgir selskapsspesifikke stortingsmeldinger. Men det er Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) som er «eierdepartementet», og som utarbeider stortingsmeldinger om eierskap og årlig utgir Statens eierberetning, som omfatter alle statseide selskaper. Eierskapsmiljøet i NFD er med sine ca. 30 ansatte et av de største og mest kompetente i Norge. Kommuner og fylkeskommuner har naturlig nok ikke de samme mulighetene som staten til å bygge opp gode og kompetente eiermiljøer. Nettopp derfor kan det være en god ide for dem å følge med på og hente inspirasjon fra statens håndtering av sitt eierskap. Vi vil spesielt nevne Statens prinsipper for god eierstyring og kategoriseringen av selskaper etter formål som verdifull lesning for både eiere og styremedlemmer i alle offentlig eide virksomheter. Begge er beskrevet nærmere i kapittel 2. Den fulle, og til en hver tid oppdaterte, versjonen finnes på NFDs nettsider.

Kapittel 1 Offentlige eiere og offentlig eierskap

Nærings- og fiskeridepartementet

Eieregenskaper

Professor Øyvind Bøhren ved Handelshøyskolen BI står bak en omfattende forskning på eierskap i norske virksomheter. I boka Eieren, styret og ledelsen skriver han at eiere har eieregenskaper, og om hvordan disse påvirker eierstyringen og lønnsomheten i selskapene. Blant eieregenskaper nevnes størrelsen på eierandelen, langsiktigheten i eierskapet, om eieren er offentlig, hvilket informasjonsbehov eieren har, og hvilket forhold eieren har til balanseforhold og kapitalisering av selskapet. Bøhren har i andre sammenhenger uttalt at «Eiere er ikke bare eiere, men de har eieregenskaper – og noen er mer verdiskapende enn andre». Et spørsmål som det dermed er interessant å stille, er om offentlige eiere har andre eieregenskaper enn private, og hva det kan bety for eierstyring og styre arbeid. Vi kjenner ikke til noen systematiske undersøkelser av dette, og drister oss derfor til å foreslå noen områder som vi tror det kan være interessant å reflektere over både for dem som opptrer i eierrollen, og dem som opptrer i styrerollen. I tillegg til disse er det en del lover som bare gjelder for offentlig eide virksomheter. De viktigste har vi beskrevet senere i dette kapitlet.

Det spesielle ved offentlige eiere og offentlig eide virksomheter Politisk styring Offentlig eide selskaper er underlagt politisk styring, enten i form av en regjering, en statsråd, et fylkesting eller et kommunestyre. Politikere er tillitsvalgte, og de er ikke valgt fordi de har kompetanse på eierstyring eller har styrekompetanse. I forhold til et selskaps levetid, og sammenlignet med hva som er tilfellet i familieeide selskaper, er politikernes virketid som eierrepresentanter eller styre medlemmer relativt kort. Desto viktigere blir det at eierstyringen blir nedfelt i en eierskapspolitikk, og at eierutøvelsen blir både forutsigbar og kan dokumenteres, slik at den ikke blir gjenstand for kortsiktige politiske innfall. Dette er nødvendig for å sikre de offentlig eide virksomhetene stabile rammebetingelser. Det er også nødvendig for å holde orden på hvem som har ansvaret for hvilke beslutninger.

Del I Offentlig eierskap, offentlig eierstyring og ulike selskapsformer

Samfunnsoppdrag Mange av de offentlig eide virksomhetene, som helseforetakene, selskaper innenfor samferdselssektoren, parkeringsselskaper eller avfallsselskaper, har et definert samfunnsoppdrag. Et samfunnsoppdrag er noe som gis av noen – en bestilling fra en oppdragsgiver. Når en virksomhet får et samfunnsoppdrag, vil det foreligge en slags kontrakt. Virksomhetene skal løse spesielle samfunnsoppgaver, for eksempel å gi befolkningen et godt helsetilbud innenfor en gitt frist eller ha ansvar for innsamling og håndtering av husholdningsavfall. Samfunnsoppdraget er gjerne beskrevet i vedtektene. Hvordan samfunnsoppdraget løses, må avveies mot de økonomiske rammebetingelsene selskapet må forholde seg til. Selskapene har det vi kan kalle multiple mål. For styret og ledelsen er det mer krevende når det foreligger et samfunnsoppdrag, for samfunnsoppdraget kan komme i konflikt med forretningsmessige mål, og det kompliseres når samfunnsoppdraget ikke er presist definert. Det er tilsvarende komplisert når samfunnsoppdraget er svært detaljert beskrevet og setter strenge begrensinger på selskapsstyringen. For eieren er det en utfordring å gi en tilstrekkelig beskrivelse av hva samfunnsoppdraget består i, og hvordan det skal måles, men samtidig ikke gi så detaljerte og stramme rammer for virksomheten at dens utviklingsmuligheter begrenses.

Multiple mål

Eksempler på samfunnsoppdrag Samfunnsoppdraget til Avinor er å sikre hele Norge gode luftfartstjenester. Dette ansvaret består i å eie, drive og utvikle et landsomfattende nett av flyplasser for sivil sektor og en samlet flysikringstjeneste for sivil og militær sektor. Vinmonopolet skal bidra til å begrense alkoholkonsumet og derigjennom skadevirkningene av alkohol gjennom omsetning i kontrollerte former.

Politisk bestemte inntekter Inntektssiden til de offentlig eide virksomhetene er ofte politisk bestemt. Noen foretak er avhengige av budsjettvedtak i Storting eller kommunestyrer. InntektsKapittel 1 Offentlige eiere og offentlig eierskap

Begrensede inntekter

siden er bestemt av andre, og styret og ledelsen av selskapet kan bare påvirke kostnadssiden. Begrensede bevilgninger kombinert med politikeres ambisjoner og føringer om at tjenesteproduksjonen skal øke eller at det skal investeres i nytt, kan føre til at vedlikehold av det virksomheten allerede eier, blir på et uforsvarlig nivå; man kan reise spørsmålet om dette kan være tilfellet i enkelte samferdselsselskaper. Andre selskaper har lovfestede krav om at virksomheten ikke skal drives med overskudd – slik det er i nettselskaper og vann- og kloakkselskaper. Her kan det være fristende for administrasjon og styre å skjule et overskudd ved å subsidiere en annen type aktivitet eller overinvestere i anleggsmidler. Med politisk bestemte inntekter følger også at de endres med skiftende politisk ledelse. Da må virksomhetene håndtere rask oppskalering, men også nedbygging i tråd med siste politiske vedtak.

Forhold til offentligheten Gjenstand for politisk debatt

Offentlig eide virksomheter må vente å få krav om åpenhet fra presse og politikere som private virksomheter er forskånet for. Hvordan dette skal balanseres i forhold til det som bør være unntatt offentligheten, er en krevende øvelse. I vanskelige situasjoner, som ved lederavganger, når selskapene har økonomiske problemer eller må gjennomføre store omstillinger, kan kravet om åpenhet eller at virksom heten blir et politisk debatt-tema, forstyrre og ødelegge mulighetene til å få til gode løsninger for selskapet. Dette betyr at både eierstyringen og selskapsledelsen bør utføres med en viss teft for hva som kan vekke politisk interesse, og for hvordan det skal håndteres. Det kan av og til være klokt av styret og ledelsen i selskapet å ha dialog med det politiske nivået i forkant av at politisk vanskelige saker gjennom føres – og det kan være klokt av politikere å være tilbakeholdende med å gjøre interne forhold i selskapene til offentlige debatt-temaer.

Samfunnsansvar Alle norske bedrifter, uavhengig av eierforhold, forventes å ta frivillig samfunnsansvar, ofte betegnet som Corporate Social Responsibility (CSR). Med det menes å ta sosiale og miljømessige hensyn utover det som er lovpålagt. Offentlige eiere har 26

Del I Offentlig eierskap, offentlig eierstyring og ulike selskapsformer

imidlertid særlige forventninger på seg til å utøve samfunnsansvar; temaene som nevnes, kan være likestilling, integrering, arbeid mot korrupsjon, helse, miljø og sikkerhet, kvalitet, brukermedvirkning, miljø- og klimatiltak, forskningsaktivitet og moderasjon i nivå på ledergodtgjørelse. Det siste er nærmere beskrevet under kapitlet om daglig leder. Flere kommunale eierskapsmeldinger, som den fra Bergen, pålegger styrene å utforme retningslinjer for etikk og samfunnsansvar. Staten forventer at statseide selskaper er ledende innenfor området, at styrene har en sentral rolle i arbeidet, og at det rapporteres om utviklingen i styrets årsberetning. Staten nevner spesielt FNs Global Compact og oppfordrer selskapene til å slutte seg til denne ordningen og følge de 10 prinsippene den omfatter. På sin nettside skriver regjeringen: «Ingen bedrifter er for små til å jobbe bevisst med samfunnsansvar. Det gjelder egen virksomhet, der man bør sjekke om det kan finnes utfordringer knyttet til arbeidsstandarder, miljø, korrupsjon eller menneskerettigheter. Det kan i like høy grad gjelde underleverandører. Om man selv jobber innenfor et godt regelverk i Norge, kan underleverandører ha utfordringer i utlandet. Norske bedrifter, enten de produserer eller importerer, må være bevisste på hvilke forhold produktene man tilbyr, er fremstilt under. Dette er en viktig del av samfunnsansvaret.»

Forventninger til samfunnsansvar

FNs Global Compact «FNs Global Compact baserer seg på ti prinsipper på områdene menneskerettigheter, arbeidslivsstandarder, miljø og anti-korrupsjon – som alle ansvarlige bedrifter bør følge. Tilslutning til Global Compact betyr at man gjør sitt beste for å drive sin virksomhet i tråd med de ti prinsippene. Global Compact er i dag verdens største initiativ for næringslivets samfunnsansvar og har to hovedmålsettinger: • Gjøre de ti prinsippene til en del av forretningsvirksomheten i bedrifter over hele verden. • Fremme aktiviteter og partnerskap som bidrar til å innfri FNs mål om en bærekraftig utvikling.» kilde: www.regjeringen.no

Kapittel 1 Offentlige eiere og offentlig eierskap

Lover som gjelder spesielt for offentlig eide selskaper I tillegg til den loven som regulerer den aktuelle foretaksformen, som aksjeloven, allmennaksjeloven, lov om interkommunale selskaper eller kommuneloven, må offentlig eide selskaper, som private selskaper, forholde seg til en rekke andre lover. Blant disse nevnes ferieloven, arbeidsmiljøloven, skattetrekksloven og forurensningsloven. I tillegg til disse har offentlig eide selskaper noen lover og avtaler som gjelder bare for dem. De viktigste lovene og reglene har vi beskrevet nedenfor.

Offentlighetsloven Rett til innsyn

Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentlighetsloven; offisielt kalt offentleglova ettersom den er på nynorsk) av 19. mai 2006 nr. 16 regulerer muligheten for innsyn i saksdokumenter, journaler og registre for offentlig virksomhet. For å få klarhet i om offentlighetsloven vil gjelde for offentlig eide selskaper, må man støtte seg til forvaltningsloven (lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967), som omtaler vedtak i forvaltningsorganer. Kommunalt eide aksjeselskaper, interkommunale selskaper og andre selvstendige rettssubjekter omfattes normalt ikke av begrepet «forvaltningsorgan». Det er likevel slik at i enkelte tilfeller skal selskapene regnes som forvaltningsorganer. Når det gjelder offentlighetsloven, spesifiseres det nærmere i § 2 c og d at loven vil gjelde selvstendige rettssubjekter der det offentlige har mer enn halvparten av stemmene i det øverste selskapsorganet eller har rett til å utpeke mer enn halvparten av styremedlemmene. Dette betyr i utgangspunktet at alle foretak hvor kommunen, fylkeskommunen eller staten eier mer enn halvparten av virksomheten, omfattes av offentlighetsloven. Det gjøres noen unntak der selskapet hovedsakelig driver næring i direkte konkurranse med og på samme vilkår som private aktører. Dette unntaket skal imidlertid vurderes nøye, og det skal særlig legges vekt på om det er nødvendig å hindre offentligheten innsyn. Børsnoterte selskaper må forholde seg til lov om verdipapirhandel (verdipapirhandelloven) og dens strenge krav til informasjonshåndtering og er dermed unntatt. Offentlighetsloven § 11, om merinnsyn, sier at det alltid skal vurderes hva som er nødvendig å holde utenfor innsyn. Bestemmelsene om at det offentlige har rett Del I Offentlig eierskap, offentlig eierstyring og ulike selskapsformer

til innsyn, er viktige for at demokratisk, folkevalgt styring skal kunne ivaretas på en god måte. Valg av selskapsform skal ikke være begrunnet med at offentlig innsyn i virksomhetene skal begrenses, mer enn det som er absolutt nødvendig. Offentlighetsloven, og særlig § 11 om merinnsyn, har stor påvirkning på hvordan styrer kan behandle saker, og hvordan kommunikasjonen mellom styremedlemmene og mellom styret og ledelsen kan foregå. Når det lovmessige utgangspunktet er at alt skal være offentlig, må man være forberedt på at pressen krever at selv e-poster styremedlemmene imellom skal være pressestoff.

Lov om offentlige anskaffelser Lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 skal sikre at offentlige ressurser utnyttes på en best mulig måte. Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskaping i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. I tillegg til loven er der en forskrift om offentlige anskaffelser av 4. juni 2006 nr. 402. Denne forskriften definerer bl.a. hva som menes med offentlig organ i loven og forskriften. Et offentligrettslig organ er ethvert organ: a. som tjener allmennhetens behov, og ikke er av industriell eller forretningsmessig karakter, og b. som er et selvstendig rettssubjekt, og c. som i hovedsak er finansiert av myndigheter eller organer som nevnt i første ledd, eller hvis forvaltning er underlagt slike myndigheters eller organers kontroll, eller som har et administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er oppnevnt av slike myndigheter eller organer.

Et offentligrettslig organ

Som det fremgår av forskriften, vil et kommunalt eller statlig eid aksjeselskap regnes som «offentligrettslig organ». Dette betyr f.eks. at et selskap som er heleid av stat eller kommune, ikke er unntatt fra de ovennevnte bestemmelsene. Det er likevel slik at EU-domstolen (sak C-107/98) har gjort et viktig unntak for det som Kapittel 1 Offentlige eiere og offentlig eierskap

benevnes som «utvidet egenregi». Dette betyr at anskaffelsesregelverket ikke kommer til anvendelse når for eksempel en kommune tildeler oppdrag til et selskap den selv eier. Dette forutsetter at kommunen har like stor kontroll over selskapet som om aktiviteten ble utført i kommunens egen regi. Hvor vidt kommunene har like stor kontroll eller ikke, må vurderes ut fra kommunens mulighet til bl.a. å ha avgjørende innflytelse på strategier og viktige beslutninger. Dessuten må det være slik at oppdrag i hovedsak utføres på vegne av eierkommunen. Det offentlige Norge kjøper hvert år inn varer og tjenester for mer enn 350 milliarder kroner, noe som utgjør om lag 15 prosent av bruttonasjonalproduktet. Dette er således svært viktige innkjøp, og med lovens utgangspunkt om å bruke det offentliges midler på en mest mulig rasjonell måte må man sikre seg gode regler og rutiner for slike innkjøp. Offentlige innkjøpsordninger og innkjøpsregler er svært omfattende. Bare veilederen som Forsynings- og administrasjonsdepartementet har utarbeidet, er på hele 267 sider! For styret i et foretak som kommer inn under regelverket, vil det være viktig å forsikre seg om at administrasjonen har den nødvendige kompetanse og innsikt til å foreta innkjøpene. Det kan ikke forventes at et styre eller enkeltstyremedlemmer skal ha detaljkunnskaper innen dette komplekse fagområdet.

Arkivloven Lov om arkiv av 4. desember 1992 nr. 126 pålegger all offentlig virksomhet å ha et arkiv over dokumenter som produseres eller mottas av det offentlige organet. Dokumenter må forstås i lys av ny teknologi, slik at elektronisk post, SMS og lignende omfattes av loven. Arkivloven gjelder ikke for offentlig eide selskaper, for eksempel aksjeselskaper. Men kommunale foretak omfattes av loven. Dersom en kommune oppretter et selskap som skal videreføre en aktivitet som tidligere ble gjort i en etat eller i et kommunalt foretak, vil arkivlovens bestemmelser ikke lenger kommer til anvendelse.

Del I Offentlig eierskap, offentlig eierstyring og ulike selskapsformer

Særlover For den gode ordens skyld nevner vi avslutningsvis at mange offentlige virksomheter har sine egne spesielle lover, som styrene må ha kjennskap til. Eksempler på slike kan være: – lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjeneste loven), som gjelder for helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes i riket av kommunen eller private som har avtale med kommunen – lov om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven), som gjelder for universiteter og høyskoler som gir utdanningstilbud på universitets eller høy skolenivå – lov om spesialisthelsetjenesten m.m. (spesialisthelsetjenesteloven), som gjelder for spesialisthelsetjenester som tilbys eller ytes av helseforetakene – lov om havner og farvann (havne- og farvannsloven), som gjelder for kommunale og interkommunale havneselskaper

Offentlig støtte EØS-avtalen har bestemmelser som forbyr offentlig støtte til foretak som driver økonomisk aktivitet, dersom støtten kan være konkurransevridende. Loven gjelder både offentlig og privat eide virksomheter. Med jevne mellomrom dukker saker om konkurransevridende støtte opp i media, og noen kan sikkert huske at den offentlige støtten til Hurtigruten kom i søkelyset for noen år siden. Vurderingen som ble gjort her, var at subsidiene til driften av Hurtigruten ikke var brudd på forbudet om økonomisk støtte. Dersom støtte skal ansees som ulovlig, må den oppfylle 6 kriterier, jf. NIBR- rapport 2015:1: 1. Støtten må være en økonomisk fordel. 2. Støtten som gis, må være hentet fra offentlige midler. 3. Støtten må bare gis til utvalgte foretak, tjenester eller produkter.

Kapittel 1 Offentlige eiere og offentlig eierskap

EØS-avtalen

4. De som mottar støtten, må defineres som å drive økonomisk aktivitet. 5. Støtten må eller kan være konkurransevridende. 6. Støtten er egnet til å påvirke samhandelen innenfor EØS-området. Om offentlig støtte er ulovlig eller ei, må vurderes nøye og i hvert enkelt tilfelle. Foretak som driver både offentlig og økonomisk virksomhet, må være spesielt våkne med hensyn til om det drives kryssubsidiering, ved at overskuddet fra den ene virksomheten brukes til å skjule at den andre går med økonomisk underskudd.

Del I Offentlig eierskap, offentlig eierstyring og ulike selskapsformer