Husbanken og boligpolitikken 1996-2021 av Jardar Sørvoll: Utdrag

jardar sørvoll

Husbanken og boligpolitikken 1996-2021 En jubileumsbok

© CAPPELEN DAMM AS, Oslo, 2021 ISBN 978-82-02-71178-8 1. utgave, 1. opplag 2021 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser.

Uten særskilt avtale med Cappelen Damm AS er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk.

Omslagsdesign og ombrekking: Gisle Vagstein | deTuria Design Papir: 100g G-print Trykk og innbinding: Livonia Print SIA, Latvia Boken er utgitt i samarbeid med Husbanken www.cda.no akademisk@cappelendamm.no

Innhold Forfatterens forord

6

kapittel 1 Husbanken og boligpolitikken 1946–2021 De lange linjene

25

kapittel 2 Kampen om banken (1996–2004)

59

kapittel 3 Husbanken under den rødgrønne regjeringen (2005–2013)

119

kapittel 4 Digitalisering og samordning: Husbanken under borgerlige koalisjoner 2013–2021

197

Litteraturliste

277

Noter

290

Forfatterens forord

Bokprosjektet «Husbanken 75 år – jubileumsbok» ble utlyst som en åpen konkurranse i juni 2020, og jeg var heldig å få oppdragsgivers tillit til å gjennomføre prosjektet på min måte. Denne boken er skrevet på oppdrag fra Husbanken, og reflekterer oppdragsgivers ønske om et historiefaglig arbeid som dokumenterer «utviklingen i boligsektoren generelt og Husbankens arbeid spesielt de siste 25 årene, fra 1996 til 2021» (Sitert fra den alminnelige kunngjøringen av konkurransen på www.doffin.no). Boken er skrevet av meg, i egenskap av uavhengig faghistoriker fast ansatt ved Velferdsforskningsinstituttet NOVA, OsloMet – storbyuniversitetet. Jeg har fått mange verdifulle kommentarer og forslag av andre personer, men jeg har stått helt fritt til å velge kilder, intervjupersoner, perspektiver og konklusjoner. Boka er videre vurdert og kommentert av en ekstern anonym fagfelle.

Jeg arbeidet med boka fra august 2020 til september 2021. I perioder har jeg konsentrert meg fullt og helt om Husbankens historie, men stort sett har forsknings- og skrivearbeidet foregått parallelt med andre arbeidsoppgaver på instituttet. Administrerende direktør Osmund Kaldheim og resten av Husbankens ledelse, fortjener ros for å satse raust med ressurser på en historiefaglig jubileumsbok. Det har vært en glede å føre arven videre etter utgivelsene som markerte Husbankens 25-, 50- og 60-årsjubileum (Den Norske Stats Husbank, 1971; Reiersen & Thue, 1996; Nystad & Ruden red., 2006). Jeg har forsket på boligpolitikk og bolighistorie siden 2008, men likevel er det mange nye lys som har gått opp for meg underveis i bokprosjektet. Det har vært et mål å skrive en historiefaglig jubileumsbok, som formidler både gamle og nye innsikter på en allment tilgjengelig måte.

6

Mange personer fortjener en særskilt takk, for sine bidrag til bokprosjektet.

Hans Christian Sandlie, min sjef på NOVA, takkes for noen store og mange mindre bidrag som har gjort hverdagen enklere. Hermund Urstad, min kontaktperson hos oppdragsgiver, har fulgt opp mine mange små og noen større spørsmål på en hyggelig og effektiv måte. Ved Husbankens kontor i Bodø fikk jeg en hyggelig mottakelse, og kyndig hjelp med arkivmaterialet fra Einar Agersborg og Bente Aabakken. Flere andre personer i Husbanken fortjener også en stor takk for å ha hjulpet meg på ulike måter: Rosa Maria Carrascal (bilder og opplysninger om bilder), Birthe Strand (statistikk), Trygve Fladvad Mollan (kommentarer til manus), Arvid Olsen (bilder), Siri Helle (bilder), Rune Robertsen (kommentarer til manus), Guri Bergo (kommentarer til manus og bilder), Magne Hyrve (kommentarer til manus), Marcus Zackrisson (kommentarer til manus), Osmund Kaldheim (kommentarer til manus), Bård Øistensen (kommentarer til manus).

Forfatteren vil også gjerne varmt takke alle som velvillig har latt seg intervjue om boligpolitikken og Husbankens historie mellom 1996 og 2021: Geir Barvik, Siri Helle, Osmund Kaldheim, Tore Kiøsterud, Karin Lindgård, Trude Lund, Espen Paus, Olav Ohnstad, Bjørn Johan Pedersen, Morten Skjennem, Torstein Syvertsen, Lars Wilhelmsen, Per-Erik Torp, Lars-Marius Ulfrstad, Bård Øistensen, Per Åhrén, Guri Bergo, Brit Tove Welde. Julia Guillou har transkribert de fleste intervjuene, og gjorde jobben på en veldig bra måte!

Tore Johannesen, som arbeidet med boligpolitikk i NBBL siden 1988, har lest og kommentert kapittel 1-3 på en skarp måte. Per Bonde Hansen, min historikerkollega ved Senter for velferds- og arbeidslivsforskning (SVA, OsloMet), har videre lest og vurdert hele manus med sitt faglige blikk. Jeg takker Tore, Per og alle andre som har kommentert manus for mange relevante og spennende innspill. Alle feil og mangler som måtte gjenstå er mitt eget ansvar.

Ski, 14.09.2021.

Jardar Sørvoll 7

Historiefaglig innledning

Husbanken og boligpolitikken 1996–2021.

En jubileumsbok I denne jubileumsboken analyserer jeg Husbanken og boligpolitikkens nyere historie (1996–2021) på bakgrunn av et stort og variert kildemateriale.

Boken er en frittstående oppfølger til De tusen hjem, Elsa Reiersen og Elisabeth Thues bok om Den Norske Stats Husbank fra etableringen i 1946 til 1996.1 I denne historiefaglige innledningen gjør jeg rede for bokens disposisjon, kildegrunnlag og bidrag til historieforskningen. Jeg diskuterer også noen av de viktigste avgrensningene og faglige valgene som ligger til grunn for framstillingen. Lesere som ikke ønsker å bruke tid på en faghistorikers betraktninger om bokens empiriske og historiografiske grunnlag, kan med fordel gå direkte til hovedkapitlene (1–4) uten å gå glipp av hovedmomenter i Husbankens nyere historie.

Et bidrag til boligpolitikkens og velferdsstatens historie i Norge Denne boken er et bidrag til forskningslitteraturen om norsk boligpolitikk spesielt og den norske velferdsstaten generelt. Boligpolitikk utelates ofte i faglitteraturen om velferdsstatens utvikling både i Norge og internasjonalt.2 Det gjelder for eksempel den ellers utmerkede Den nye velferdsstaten historie (2020) skrevet av kjente forskere som Anne Lise Ellingsæter, Aksel Hatland, Per Haave og Steinar Stjernø.3 Det er vanskelig å få plass til alle relevante temaer innenfor to permer, men det kan like fullt argumenteres 8

for at forbigåelsen av boligsektoren er en blindflekk i litteraturen om den norske velferdsstatens nyere historie. Dette både fordi boligsektoren står i sentrum av dagens debatt om økonomisk ulikhet i det norske samfunnet,4 og fordi boligpolitikken er et saksfelt som har gjennomgått dyptgripende endringer fra slutten av 1970-tallet. Mellom ca. 1978 til 2004 ble en politikk bygd på generelle subsidier, ikke-kommersiell boligforsyning og regulerte markeder, gradvis erstattet av en boligpolitikk kjennetegnet av behovsprøvde subsidier, markedsbasert boligforsyning og idealet om velfungerende boligmarkeder. Husbanken – den norske statens sentrale i boligpolitiske gjennomføringsorgan de siste 75 årene – har i samme periode vært gjennom en transformasjon som spissformulert kan betegnes som en bevegelse fra boligbank til sosialpolitisk velferdsetat. Fra midten av 1990-tallet endret Husbanken seg fra en institusjon som finansierte brorparten av alle boliger som ble oppført, til en virksomhet som fungerte som et supplement til det private kredittvesenet, og hadde som fremste ansvarsområdet å hjelpe lavinntektsgrupper til en trygg og god boligsituasjon.5 Ved å analysere denne historiske utviklingen utdyper denne boken bildet som tegnes av den norske velferdsstaten i annen faglitteratur.

historiografi:

Bokens bidrag til historieforskningen Selv om både den samfunnsvitenskapelige og historiefaglige litteraturen om den norske velferdsstaten ofte hopper over boligpolitikken, har ikke den norske boligsektoren og dets aktører unnsluppet historikernes blikk.

Det finnes en egen spesiallitteratur på området. Det er naturligvis mange interessante boligrelaterte emner som ennå ikke har vært gjenstand for historikeres gransking, men den norske bolighistoriografien er ikke fattig.

Nedenfor peker jeg på mange av de mest sentrale arbeidene i denne historiografien. I motsetning til de mange faghistoriske framstillingene som bruker boligpolitikken til å illustrere bredere utviklingstrekk ved det norske etterkrigssamfunnet, fester disse arbeidene det analytiske blikket mer eller mindre konsekvent på boligsektoren selv og de aktørene og strukturene som var virksomme der.6 9

husbankens historie

Boligbyggelagenes historie er dekket i flere vitenskapelige monografier og bøker. Historien til Norske Boligbyggelags Landsforbund, organisasjonen til boligbyggelagene som var så sentrale i norsk boligreising etter andre verdenskrig, er analysert i et trebindsverk forfattet av Erling Annaniassen.

Historiografien om norske boligbyggelags utvikling fra ikke-kommersielle til profittorienterte boligprodusenter omfatter også arbeider om sentrale virksomheter som OBOS (Oslo Bolig- og Sparelag), USBL (Ungdommens Selvbyggerlag), BOB (Bergen og Omegn Boligbyggelag) og Vestbo.7 I tillegg eksisterer det et stort antall lokalhistoriske bøker og skrifter om boligbyggelag i norske småbyer og tettsteder.8 Selvaag – det sentrale borgerlige boligselskapet etter 1945 – har også fått sin egen faghistoriske framstilling.9 Den norske boligsektoren og dens bevegelse fra plan til marked i tiårene etter andre verdenskrig er videre behandlet i diverse historiefaglige artikler, bøker og avhandlinger. Det er ikke bare historikere som har bidratt til denne faglitteraturen, men også samfunnsvitere som Terje Wessel, Ulf Torgersen og Lars Gulbrandsen.10 Sosiologer som Evelyn Dyb og Maja Flåto har videre bidratt med verdifulle analyser av den nye bostedsløshetspolitikkens framvekst og utvikling fra slutten av 1990-tallet.11 I løpet av de siste årene har det også blitt utgitt flere arbeider som sammenligner aspekter ved norsk boligpolitikk etter 1945 med tilsvarende fenomener i tysktalende, engelskspråklige eller andre nordiske land. Det har bidratt til å få de særegne trekkene ved norsk boligpolitikk i et internasjonalt perspektiv – som sterk eiervennlighet og prioriteringen av de mest vanskeligstilte gruppene etter årtusenskiftet – klarere fram i lyset.12 Denne framstillingen trekker veksler på mange av bidragene som er nevnt ovenfor, men supplerer også den eksisterende bolighistoriografien på flere måter. Fremfor alt er denne boken det første historiefaglige arbeidet som analyserer Husbankens utvikling i perioden 1996 til 2021 – et tidsrom som ofte har blitt beskrevet ved hjelp av spissformuleringen «fra boligbank til velferdsetat» eller lignende utsagn av forskere og representanter for Husbanken selv.13 Det er ikke uten grunn at Kari Helgesens bok om avdelingskontoret i Trondheim fra 1946 til 2006 nettopp heter Fra boligbank til velferdsetat.14 Jeg har også valgt å benytte begrepene «boligbank» og «velferdsetat» i mine egne tolkninger av Husbankens nyeste historie, men jeg 10

h i s t o r i e fa g l i g i n n l e d n i n g

kunne selvsagt valgt annerledes. Mitt valg på dette punktet er pragmatisk.

Det kan for eksempel argumenteres godt for at «sosialetat» er den mest dekkende beskrivelsen av Husbankens profil etter årtusenskiftet. Institusjonens låne- og tilskuddsordninger ble i økende grad behovsprøvde og rettet mot lavinntektsgrupper, og slik sett kan Husbankens beskrives som et sosialpolitisk offentlig redskap. Når jeg likevel velger å bruke betegnelsen «velferdsetat» er det fordi det er i tråd med Husbankens egen språkbruk, og dermed også gjenkjennelig for mange av de presumtivt ivrigste leserne av boken.

Det kan videre anføres at Husbanken var en velferdsetat allerede fra etableringen i 1946 – i den forstand at den bidro til befolkningens velferd – og at den har vært en offentlig bolig(finansierings)bank i hele sin levetid.

Fortsatt kan det med mye rett sies at Husbanken både er en «boligbank» og en «velferdsetat». Like fullt kan begrepsparet «boligbank» og «velferdsetat» brukes til å oppsummere vesentlige sider ved Husbankens nyere historie fra midten av 1990-tallet. Slik vi kommer tilbake til i kapittel 1, var en nybygd bolig som oftest en husbankbolig i etterkrigstiden. Husbanken var ikke bare et redskap i boligbyggingens tjeneste, men påvirket også boligstandarden og boligkvaliteten i nyproduksjonen over hele landet. Kort fortalt var virksomhetens formål å bygge et stort volum av boliger med god, men nøktern standard til vanlige lønnsmottakere med gjennomsnittlige inntekter. Dette endret seg imidlertid markant fra midten av 1990-tallet: Husbankens andel av boligfinansiering ble kraftig redusert, og samtidig fikk den et stadig tydeligere pålegg om å hjelpe kommunene med lån, tilskudd og rådgivning i det boligsosiale arbeidet rettet mot bostedsløse og vanskeligstilte på boligmarkedet. Slik sett var ikke Husbanken lenger en virksomhet som ble målt på antallet boliger den finansierte, men snarere vurdert med utgangspunkt i kommunenes måloppnåelse i det boligsosiale arbeidet.

Det er denne utviklingen det siktes til når Husbanken på 2000-tallet stadig oftere omtales som en «velferdsetat». I Husbankens strategiske plattform fra 2010 heter det i tråd med dette at «Husbankens kjerneoppgave er å drive et målrettet og systematisk arbeid for å sette norske kommuner i stand til å gjennomføre en helhetlig og lokalt tilpasset politikk for vanskeligstilte på boligmarkedet».15 Dette nye hovedformålet ble ledsaget av det som har 11

husbankens historie

blitt beskrevet som en omvandling til et «kompetansesenter» eller «kompetansebank» for kommunene. Fra tidlig på 2000-tallet ble det et mål å tilby, samle og videreformidle kunnskap om utfordringer og løsninger på det boligsosiale området.16 I denne boken får leseren mulighet til å følge Husbankens gradvise omvandling fra «boligbank» til «velferdsetat» i perioden 1996 til 2021. Husbankens rolle i den boligsosiale politikken rettet mot vanskeligstilte på boligmarkedet i dette tidsrommet er bokens hovedtema. I det som følger brukes det derfor mye plass på å diskutere de interne meningsbrytningene, resultatene og utfordringene knyttet til institusjonens vending mot det boligsosiale området. Sentralt står også Husbankens arbeid med nasjonale satsinger med formål om å bekjempe bostedsløshet og andre vanskeligstilte posisjoner på boligmarkedet: Prosjekt bostedsløse (2001–2004), På vei til egen bolig (2005–2007), Husbankens egne boligsosiale utviklingsprogram (2009–2014) og Bolig for velferd (2014–2020). Disse satsingene bidro til å etablere og opprettholde et tverrsektorielt boligsosialt arbeid i norske kommuner. Ettersom dette er en institusjonshistorie, diskuterer jeg også innholdet og betydningen av ulike organisatoriske reformer for Husbankens virksomhet. Det gjelder for eksempel overføringen av ansvar og oppgaver til regionkontorene på 2000-tallet, og reverseringen av flere sider ved denne regionaliseringen i 2017–2018. Videre inneholder boken drøftinger av resultatene og de politiske diskusjonene knyttet til Husbankens mest sentrale finansieringsordninger, som bostøtten og startlånet. På denne måten utfyller boken den norske trygde- og velferdsstatslitteraturen, som ikke dekker disse sentrale behovsprøvde virkemidlene og deres betydning for lavinntektsgruppers boligkonsum.17 Endelig inneholder boken også ny empiri og ferske tolkninger som supplerer den eksisterende norske bolighistoriografien på følgende områder:18 systemskifte i norsk boligpolitikk (ca. 1978–2004) og norsk boligdebatt: I kapittel 1 argumenterer jeg for at det forekom et gradvis systemskifte i norsk boligpolitikk fra ca. 1978 til 2004. Jeg skriver at et sett med virkemidler, praksiser og virkelighetsforståelser ble byttet ut og erstattet med helt andre redskaper og ideologiske briller. Selv om fornuftige folk kan 12

kapittel 1 Husbanken og boligpolitikken 1946–2021

De lange linjene Hovedtemaet i dette kapitlet er de lange linjene i boligpolitikkens og Husbankens historie mellom 1946 og 2021. Dette er en periode med store og grunnleggende endringer i den norske boligsektoren.

Kort sagt endret Husbanken seg fra å være en rendyrket statsbank i den generelle boligforsyningens tjeneste, til å bli stadig mer av en sosialpolitisk velferdsetat orientert mot vanskeligstilte boligsøkeres behov. Denne utviklingen var en del av en bredere boligpolitisk nyorientering fra slutten av 1970-tallet. I løpet av de siste tretti årene har en boligpolitikk kjennetegnet av markedsreguleringer, generelle produksjonssubsidier og ikke-kommersiell boligreising blitt erstattet av en politikk preget av idealet om «velfungerende markeder», behovsprøvd økonomisk støtte til vanskeligstilte og markedsbasert boligbygging. Det er vanskelig å overdrive graden av historisk endring på dette området. I årene mellom 1978 og 2004 ble det gjennomført et boligpolitisk systemskifte: et sett med virkemidler, praksiser og virkelighetsforståelser forsvant langt på vei og ble erstattet med helt andre redskaper og ideologiske briller.26

25

husbankens historie

Boligpolitikken representerer slik sett et unntak i den norske velferdsstatens nyere historie. Mange andre velferdspolitiske områder har grovt sett vært preget av kontinuitet og ekspansjon de siste førti årene. Norge anno 2021 kan med mye rett fortsatt beskrives som en generøs og universell velferdsstat i et komparativt perspektiv.27 I boligsektoren er det imidlertid snakk om en grunnleggende nedbygging og omforming av statens engasjement. Styrings- og planleggingsambisjonene, som nådde sitt høyeste nivå på det ekspansive og radikale 1970-tallet, er forlatt til fordel for en mye større toleranse for fordelingsresultatene skapt av frie avtaler på bolig- og boliglånsmarkedet. 1970-tallets ambisiøse fordelingspolitiske forsøk på å styre boligomsetningen og befolkningens boutgifter havarerte, blant annet som en konsekvens av folkelig og borgerlig motstand mot prisregulering, boligbeskatning og kommunal boligformidling.28 Dette kapitlet begynner med en presentasjon av bakgrunnen for Husbankens etablering i 1946, boligpolitikken i gjenreisingsårene og perioden jeg kaller for den lange etterkrigstiden (1950–1978). Deretter forsøker jeg å forklare bakgrunnen for det boligpolitiske systemskiftet som ble gjennomført mellom ca. 1978 og 2004. Til sist i kapitlet gjør jeg rede for grunntrekkene i den nye boligpolitikken som har preget årene etter årtusenskiftet, og diskuterer de lange linjene i Husbankenes skiftende rolle som statsbank og velferdsetat.

Husbanken i gjenreisingsårene Den Norske Stats Husbank ble opprettet i 1946 som et ledd i arbeidet med å gjenreise landet etter andre verdenskrig, og finansiere boligbygging for brede lag av befolkningen. Etableringen av Husbanken løste langt på vei finansieringsspørsmålet i boligreisingen, en av de største utfordringene i det tidlige 20. århundrets boligsektor. Boligfinansieringen hadde skapt hodebry helt siden boligsaken kom på dagsorden for alvor på slutten av 1800-tallet i kjølvannet av rask industrialisering og urbanisering. På første halvdel av 1900-tallet ble det brukt mye energi på å finne løsninger som gjorde boutgiftene i nye boliger overkommelige for arbeiderklassen og mellomlagene. Som mange andre steder i Europa var det foreninger, boligbyggelag 26

kapittel 1 de lange linjene

og kommunene som gikk i front da boligpolitikken fant sin form. I Oslo bygget kommunen for eksempel mange utleieboliger i årene rundt første verdenskrig, og private boligselskaper oppførte boliger ved hjelp av kommunale lånegarantier.29 Likevel var finansieringsspørsmålet et uløst problem på 1930-tallet. Sett med brillene til den jevne nordmann anno 2021 var boligstandarden fortsatt lav i både by og bygd. Mange bodde trangt og kummerlig. På landsbygda var riktignok Den Norske Stats Småbruk- og Boligbank av 1903 en kilde til rimelig kreditt, men de store bykommunene hadde ingen kraftfull statlig finansieringsinstitusjon i ryggen i sitt arbeid med å stimulere boligbygging og redusere trangboddhet.30 Det aktualiserte behovet for en boligbank for byer og tettsteder. En slik bank kunne ikke bare sørge for en større og jevnere kredittilførsel til boligbygging, men også bidra til at arbeider- og middelklassen i byene hadde råd til å bo i boligene som ble oppført. Husbankhistorikerne Reiersen og Thue sier det på denne måten: En løsning av boligspørsmålet krevde at boligkreditten ble bedre organisert, og særlig gjaldt det i byer og tettsteder.

Selv om Småbruk- og Boligbanken og Hypotekbanken gav en del lån, var det åpenbart et sterkt behov til stede for en bank som først og fremst skulle komme boligreisningen i byer og bymessige strøk til hjelp. […] Uten støtte i en eller annen form ville ikke arbeiderklassen være i stand til å etterspørre de nye boligene. Det var med andre ord ikke bare et kredittproblem, men også et spørsmål om byggekostnader og boligpriser tilpasset betalingsevnen. Det kunne skje gjennom offentlig støtte.31 Da Arbeiderpartiet overtok regjeringsansvaret i 1935 ble det relativt raskt fremmet et lovforslag om å opprette Den Norske Stats Huslånbank. Denne institusjonen var primært ment å finansiere kooperative og selveide boliger i byer og tettsteder. Et meget knapt flertall på Stortinget vedtok imidlertid å utsette behandlingen av lovforslaget, og det ble aldri opprettet noen boligbank for byene før krigen kom til Norge.32 Forslaget om å etablere Den Norske Stats Huslånbank illustrer likevel at noen av institusjonene som skul27

husbankens historie

le prege boligpolitikken i etterkrigstiden allerede var etablert eller på tegnebrettet på 1930-tallet. Det beste eksempelet på dette er antagelig avtalen som ble inngått mellom Oslo kommune og det kooperative boligbyggelaget OBOS i 1935. Avtalen gjorde OBOS til Oslo kommunes byggende organ, og dannet etter 1945 mønster for en storstilt kooperativ boligreising støttet av Husbanken og kommuner i bymessige strøk over hele landet.33 Boligbank-tanken ble raskt hentet fram fra skuffen etter andre verdenskrig. Det ble jobbet med saken på flere hold, og regjeringen nedsatte en offentlig komité for å utarbeide en plan for boligbyggingen etter krigen i slutten av september 1945. Denne komiteen ble gitt navnet Statens Boligplankomité, og bestod stort sett av personer med tilknytning til Arbeiderpartiet, statsminister Einar Gerhardsen og det breiere sentrum-venstre. På bakgrunn av en hurtigskrevet innstilling fra komiteen kunne Finansdepartementet legge fram et lovforslag for Stortinget om etableringen av Den Norske Stats Husbank 13. desember 1945. Lovforslaget ble vedtatt med noen endringer og trådte i kraft 1. mars 1946.34 Hva slags statsbank var det som ble opprettet i 1946? For det første ble det en bank både for byene og landdistriktene. Både boligplankomiteen og regjeringen forutsatte opprinnelig at Husbanken hovedsakelig skulle yte lån mot sikkerhet i eiendommer i «byer og tettgrender», men i løpet av stortingsbehandlingen fikk representanter fra Distrikts-Norge støtte for prinsippet om at banken skulle gi lån til folk over hele landet.35 For det andre var det aldri hensikten at Husbanken skulle være en bank utelukkende for husstander med lave inntekter. Tvert imot skulle alle som tilfredsstilte lånevilkårene og aksepterte bankens standardkrav kvalifisere som låntakere. I regjeringens lovforslag heter det at: «Hovedformålet med Husbanken skal være å finansiere sosialt forsvarlige boliger til en rimelig husleie, ikke gjøre boligproblemet til noe som bare vedkommer de ubemidlede».36 Målet var at boutgiftene skulle stå i et fornuftig forhold til husholdningens økonomiske yteevne: Boligplankomiteen foreslo en målsetting om «å holde husleienivået innenfor en grense på en femtedel av inntekten».37 For det tredje var det meningen at Husbanken skulle finansiere hele boligen, og at det ikke skulle være nødvendig å ta opp andre lån for å dekke det beskjedne egenkapitalbehovet. For det fjerde ble Husbanken etablert både for å finan28

kapittel 1 de lange linjene

siere de ekstraordinære gjenreisingsbehovene etter krigen og for å kanalisere kreditt til den alminnelige boligbyggingen.38 Norge var ikke blant landene som ble rammet hardest av krigsødeleggelser under andre verdenskrig. Generelt sett gjaldt det også på boligområdet.39 I Finnmark og Nord-Troms var imidlertid boligsituasjonen uendelig dyster i 1945. Arvid Petterson skriver at tyskernes «bruk av den brente jords taktikk ved tilbaketrekningen og den massive bombingen av grensebyene i Øst-Finnmark fra sovjetisk side, hadde lagt landsdelen i ruiner».40 I de nordligste delene av landet var omkring 60 000 mennesker husløse rett etter krigen.41 Samtidig hadde nærmest all boligbygging opphørt i landet som helhet mellom 1940 og 1945, og boliger var derfor et knapphetsgode over store deler av Norge ved fredsslutningen. Myndighetene var også bevisste på at ekteskapsinngåelsene og barnekullene var på kraftig vei oppover – et utviklingstrekk som truet med å gjøre boligmangelen enda mer prekær.42 I denne situasjonen gjaldt det for regjeringen og Stortinget å få fart på boligproduksjonen så raskt som mulig. På myndighetshold fantes det en sterk oppfatning om at boutgiftene i nye boliger ville være uoverkommelige for en stor andel av husholdningene i fravær av offentlige subsidier og streng offentlig kostnadskontroll. Ifølge regjeringens lovforslag fra desember 1945 var det derfor nødvendig å opprette et sentralisert statlig boligkredittinstitutt og sikre «staten herredømme over flest mulig av de faktorer som bestemmer utgiftene for de boliger som oppføres».43 En stor del av Husbankens virksomhet de første årene bestod i å kontrollere at bankens lån gikk til sosial boligbygging med nøktern standard og rimelige boutgifter. I en situasjon preget av knapphet på boliger og materialer gjaldt det at ressursene staten kanaliserte til boligsektoren ble utporsjonert på en måte som tilfredsstilte de grunnleggende boligbehovene til flest mulig. Denne holdningen preget boligpolitikken som helhet i gjenreisingsårene og slapp egentlig ikke taket skikkelig før på 1980-tallet. Selv om boligreguleringene ble myket opp gradvis fra begynnelsen av 1950-tallet, var det lenge tale om husleieregulering, prisregulering og strenge areal- og kostnadsgrenser for hus finansiert av Husbanken. Slike lover og bestemmelser ble brukt for å holde boutgiftene nede, og styre boligkonsumet på en måte som samsvarte med myndighetenes vurdering av ulike befolk29

husbankens historie

ningsgruppers behov. Tore Kiøsterud, sosialøkonom med lang erfaring fra Kommunaldepartementets boligavdeling fra begynnelsen av 1970-tallet, har framhevet at boligpolitikken i tiårene etter krigen var behovsbasert (the needs system). På den ene siden var boligpolitikken preget av lover, reguleringer og kostnadskontroll, og på den annen side satset man på å bygge et stort antall husbankboliger med referanse til demografiske prognoser og vurderinger av befolkningens boligbehov.44 De første årene av Husbankens eksistens ble naturlig nok gjenreisingsarbeidet i Finnmark og de nordre delene av Troms viet stor oppmerksomhet.45 Her som ellers samarbeidet Husbanken nært med Boligdirektoratet, det tidligere Gjenreisningsdirektoratet, i den allmenne boligforsyningens tjeneste. Boligdirektoratet hadde det overordnede ansvaret for økonomiske støtteordninger, lover, regler, arealregulering og arkitektvirksomhet knyttet til gjenreisingsarbeidet.46 I Finnmark og Nord-Troms var gjenreisingsarbeidet fullført i løpet av 1950-tallet. Trond Dancke viser til at Husbanken finansierte omkring 11 000 boliger i Finnmark fra 1946 til 1959. Det var 30 til 40 prosent flere hus enn det som ble ødelagt i fylket under krigen.47 I andre deler av landet, med unntak av spesielt krigsherjede Kristiansund, gikk gjenreisingsarbeidet raskere. Ifølge Boligdirektoratet var det ved slutten av 1949 stort sett oppført eller igangsatt bygging av boliger som var av større omfang enn det som ble ødelagt under krigen.48

Husbanken og boligpolitikken i den lange etterkrigstiden (1950–1978) Enhver historiefaglig periodisering stykker opp fortida i forenklede beskrivelser og tankeskjemaer. Boligpolitikken i Norge etter 1950 var ikke uten kursjusteringer, geografisk variasjon, uenigheter og stridstema. Likevel våger jeg å påstå at det jeg kaller boligpolitikkens lange etterkrigstid mellom ca. 1950 til 1978 var preget av relativt faste mønstre som kan sammenfattes i form av følgende fire kjennetegn:49

30

kapittel 1 de lange linjene

høy og stabil boligbygging: generelle produksjonssubsidier og lavrentepolitikk. I etterkrigstida var det langt på vei en tverrpolitisk målsetting å legge til rette for høy og stabil boligbygging. De statlige subsidiene var i denne perioden nesten utelukkende rettet mot boligmarkedets tilbudsside: Målet var å stimulere boligproduksjonen og husholdningenes mulighet til å etterspørre boliger av god, men nøktern kvalitet. I perioder knivet partiene intensivt om å love flest nye boliger hvert år – som for eksempel før valget i 1965, hvor Venstres Helge Seip tok til orde for å bygge 160 000 boliger i løpet av fire år.50 Boligbyggingens virkemidler var det tidvis en viss politisk uenighet om, men i praksis sluttet partiene på Stortinget opp om Husbankens generelle lånesubsidier og den allmenne lavrentepolitikken.51 I årene mellom 1950 og 1978 var ikke boligpolitikken primært et saksområde preget av utfordringene til det vi i dag betegner som «vanskeligstilte på boligmarkedet», men snarere orientert mot den allmenne boligforsyningen og boligsituasjonen til brede lag av befolkningen. planmessig og ikke-kommersiell tomte- og boligforsyning i kommunene. I den lange etterkrigstiden samarbeidet Husbanken, Boligdirektoratet (fra 1965 Kommunaldepartementet), de private bankene, kommunene og boligkooperasjonen om boligforsyningen på lokalt nivå. Kommunene kjøpte og videreutviklet byggeklare tomter de solgte videre til selvkost, dvs. til en pris beregnet med utgangspunkt i ervervs- og utviklingskostnader. Kjøperne var gjerne selvbyggere eller boligbyggelag som også drev sin virksomhet i tråd med ikke-kommersielle selvkostprinsipper. Boligbyggelag som OBOS (Oslo Bolig- og Sparelag) og BOB (Bergen og Omegn Boligbyggelag) var fra 1946 organisert i NBBL (Norske Boligbyggelags Landsforbund), og var sentrale produsenter av husbankfinansierte borettslagsleiligheter i tett samarbeid med kommunene. Gullalderen til den planmessige og ikke-kommersielle tomte- og boligforsyningen varte fra midten av 1960-tallet til begynnelsen av 1980-tallet. I denne perioden oppfordret Kommunaldepartementets boligavdeling kom31

husbankens historie

munene til å lage boligbyggingsprogrammer basert på demografiske prognoser, boligbehovsberegninger og tilgjengelige tomtereserver.

Hovedpoenget med de forberedende beregningene – som delvis også ble foretatt sentralt i Husbanken eller departementet – var å tilpasse tomtetilførselen og boligbyggingen i hver enkelt kommune til innbyggernes boligbehov de nærmeste årene.52 Ifølge Tore Kiøsterud bidro statens satsing på slike programmer til å «aktivisere kommunene i boligplanleggingen og da særlig deres rolle i tomtetilretteleggingen i den store boligbyggingsperioden 1965–1981».53 regulerte markeder. Prisregulering var et særkjenne ved boligsektoren i den lange etterkrigstiden. Den ble begrunnet med ulike hensyn. For det første skulle prisregulering forhindre at boligeiere, borettshavere og utleiere utnyttet boligknappheten til å profitere på andre menneskers boligbehov. For det andre var prisregulering ett av flere virkemidler som var ment å bidra til at befolkningens boutgifter stod i et rimelig forhold til deres inntekter. En tredje begrunnelse for prisregulering var hensynet til å forhindre kapitalisering av kommunale og statlige subsidier på bekostning av andre grupper på boligmarkedet. I en tid hvor brorparten av alle nye boliger ble subsidiert over kommunale og statlige budsjetter var dette et mye brukt argument for prisregulering.54 Av flere grunner gjaldt derfor ulike former for pris- og omsetningsbegrensninger for tomter, eneboliger, utleieboliger og borettslagsleiligheter i den lange etterkrigstiden. Etter hvert som årene gikk, ble riktignok reguleringene mildere og mindre omfattende – selveierboliger ble for eksempel fritatt for prisregulering fra 1969.55 På den annen side bestod husleiereguleringen og prisreguleringen på borettslagsleiligheter i hele den lange etterkrigstiden. satsing på individuelle og kooperative eiere. De første boligpolitiske dokumentene etter andre verdenskrig er ikke preget av diskusjoner knyttet til boligsektorens disposisjonsformer. Omfattende praktiske eller filosofiske argumenter for fordeler og ulemper med eier- og utleieboliger forekommer ikke her. Det var behovet for gjen32

kapittel 1 de lange linjene

reising og allmenn boligbygging som stod i sentrum.56 På den annen side finnes det ikke tvil om at det politiske flertallet i Norge i etterkrigsårene gikk inn for en politikk som bevisst fremmet boliger som ble eid av enkeltpersoner eller i fellesskap gjennom boligkooperasjonen. I etterkrigstidens «sosialdemokratiske eierland»57 støttet regjeringspartiet Arbeiderpartiet opp om denne eierlinja i valgprogrammene, noe som var helt i tråd med holdningene til partiets nære allierte i boligkooperasjonen – ja til og med representativt for synspunktene i leieboerbevegelsen.58 Mellom slutten av andre verdenskrig til begynnelsen av 1980-tallet økte andelen boliger eid av enkeltpersoner eller personer som bodde i borettslag fra noe over 50 til 73 prosent.59 Et annet sted skriver jeg at denne satsingen på eierboliger i den lange etterkrigstiden var i tråd med «norske historiske tradisjoner for små og brukerstyrte enheter i jordbruket (Annaniassen, 2001), og den sosialistiske tanken om store gårdeiere ikke burde ha makt over leieboere og tjene penger på andre menneskers boligbehov».60 Videre fristet ikke kommunal boligbygging etter svensk mønster i Norge.

Erfaringene fra byggingen og forvaltningen av utleieboliger i Oslo i mellomkrigstida var ikke de beste. Sentrale Oslo-politikere både på venstre- og høyresiden opplevde kommunale boliger som en dyr og lite hensiktsmessig løsning for kommunene.61 I den lange etterkrigstiden spilte Husbanken en meget sentral rolle i boligpolitikken. Gjennom oppføringslånet fungerte Husbanken som en avgjørende drivkraft i boligbyggingen i samarbeid med kommunene, boligkooperasjonen, selvbyggere og de private bankene. Husbankens forhåndsgodkjenning av lånetilsagn ga de private bankene den sikkerhet de trengte for å gi byggelån til utbyggere som senere ble konvertert til oppføringslån.62 På siste halvdel av 1960-tallet og 1970-tallet finansierte Husbanken omkring 70 til 80 prosent av alle nye boliger, og var spesielt dominerende som finansieringsinstitusjon for boligbyggelagene og i blokkbebyggelsen.63 Husbanken var i denne perioden altså framfor alt en nybyggingsbank, men også en institusjon med fordelingspolitiske oppgaver i den norske boligsektoren.

Tore Kiøsterud har omtalt Husbanken som «en ressursfordelingsbank».64 33

husbankens historie

I tråd med denne beskrivelsen var Husbanken statens viktigste virkemiddel for å styre befolkningens boutgifter, og sørge for at ressursene den allokerte til boligsektoren ble brukt på en nøktern måte som kom flest mulig til gode. Husbankens ansatte brukte mye tid og krefter på å kontrollere at låntakerne holdt seg innenfor oppføringslånets kostnads- og arealgrenser i den lange etterkrigstiden. Detaljerte kvalitets- og kostnadskrav ble regnet som nødvendig for å forhindre sløsing og bidra til en sosial ressursfordeling. Saksbehandling av lånesøknader var kjerneoppgaven i Husbanken i de første tiårene av institusjonens levetid – og antallet regler og bestemmelser lånesøkerne måtte oppfylle var lang og detaljert.65 Ifølge Kari Helgesens bok om Husbanken Midt-Norge opplevde de ansatte ved Trondheim-avdelingen at Husbanken på slutten av 1960-tallet «var mest kjent for sine kostnadsgrenser. Alt skulle være ytterst nøkternt, og ‘husbankstandard’ ble et begrep. Man hadde for eksempel ‘kjøkken med husbankstandard’ og et ‘parkett-tilsyn’».66 Husbankens virksomhet var videre en del av en allmenn satsing på statsbanker i norsk økonomisk politikk etter 1945. I denne perioden kanaliserte myndighetene kreditt til prioriterte formål gjennom statsbanker som Statens Kommunalbank, Statens lånekasse for utdanning og Husbanken.

Disse bankene fikk større frihet til å låne ut penger enn forretningsbanker og sparebanker i en lang etterkrigstid preget av statlig kredittrasjonering.67 Husbankens virksomhet ble fra 1950 finansiert av utlånskvoter fra staten, og den mottok ikke lenger innlånsmidler fra publikum. Derfor var Husbanken heller ingen ordinær bank. Først på begynnelsen av 1990-tallet stengte Stortinget også formelt Husbankens adgang til å motta pengeinnskudd fra allmennheten. Som følge av dette vedtaket kunne Husbanken vanskelig defineres som kredittinstitusjon i EØS-rettslig forstand, og det ble dermed enklere å beskytte Husbanken fra konsekvensene av europeisk konkurranselovgivning.68 Kort fortalt var og er Husbanken «egentlig ingen ‘bank’.69

34