Fra valg til velferd av Inger-Marie Stigen, Kristoffer Kolltveit og Marte Slagsvold Winsvold

Innhold Kapittel 1 Den demokratiske styringskjeden – fra valg til velferd ........................................ 13 Innledning ........................................................................................................................ 13 Den demokratiske styringskjeden og det norske demokratiet ............................... 15 Den demokratiske styringskjeden som delegeringskjede ....................................... 18 Svekkelse av den demokratiske styringskjeden ........................................................ 19 Svakheter ved den demokratiske styringskjeden som bilde og modell ................ 21 Offentlig politikk og styringshensyn i det offentlige ................................................ 23 Et teoretisk blikk på ulike faser i offentlig politikk .................................................... 24 Makt, maktutøvelse og maktbaser .............................................................................. 26 Autoritet og myndighet ................................................................................................. 28 Makt- og oppgavefordeling i det norske styringssystemet ..................................... 29 Hvordan bruke denne boken og nærmere om innholdet i den ............................... 29 Kapittel 2 De ulike samfunnssektorene ...................................................................................... 31 Innledning ........................................................................................................................ 31 Hva kjennetegner offentlig, privat og frivillig sektor? .............................................. 32 Ulike handlingslogikker i de tre sektorene ................................................................. 34 Hva produserer de ulike sektorene? ............................................................................ 36 Samarbeid mellom sektorene ....................................................................................... 37 Ideologisk og politisk syn på hva som bør være de ulike sektorenes størrelse og ansvarsområde .......................................................................................................... 38 Historisk utvikling fra minimalstat til velferdsstat .................................................... 39 Moderne ideologiske argumenter for de ulike sektorenes størrelse og ansvarsområde ................................................................................................................ 41 Et populært kompromiss – samskaping og samstyring ........................................... 44

7

innhold

Hvordan er ansvarsfordelingen mellom sektorer i Norge sammenlignet med i andre land? ........................................................................................................... 45 Sammendrag ................................................................................................................... 49 Kapittel 3 Inntakssiden i politikken: den demokratiske meningsdannelsen ...................... 50 Innledning ........................................................................................................................ 50 Direkte eller indirekte demokrati? ............................................................................... 51 Velge, handle, snakke? Tre ulike syn på hva som er et godt demokrati ................ 52 Hvem er folket? Prinsipper for representasjon ......................................................... 53 Prinsipper og praksis ...................................................................................................... 56 Deltakelse i og mellom valg .......................................................................................... 57 Hvordan kommer saker på den politiske dagsordenen? ......................................... 59 Agendaer og ulike perspektiver på demokrati .......................................................... 61 Interessegruppers agendasettingsmakt ..................................................................... 62 Sammendrag ................................................................................................................... 64 Kapittel 4 Valgordningen – prinsipper og effekter ................................................................... 65 Innledning ........................................................................................................................ 65 Den rettslige forankringen – Grunnloven eller vanlig lov ........................................ 66 Elektoratets sammensetning i Norge – hvem har stemmerett? ............................ 67 Overordnede hensyn i utformingen av valgordninger – idealer og realiteter ...... 69 Hovedtyper av valgordninger ....................................................................................... 70 Antall valgdistrikt og fordeling av mandater på distrikt .......................................... 73 Fordelingsmetoder, utjevningsmandater og sperregrense ..................................... 76 Valgordning ved kommune- og fylkestingsvalg og ved valg til Sametinget ......... 79 Hvor demokratisk er egentlig den norske valgordningen? ...................................... 81 Sammendrag ................................................................................................................... 82 Kapittel 5 Stortinget og regjeringen ............................................................................................ 84 Innledning ........................................................................................................................ 84 Prinsippene i statsforfatningen .................................................................................... 85 Hvor representativt er Stortinget? Representantrepresentativitet og partiflora............................................................................................................................ 85 Stortingets organisering og arbeidsform .................................................................... 89 Stortingets tre viktigste oppgaver: lovgivning, bevilgning, kontroll ....................... 93 Lovgivning ................................................................................................................. 93

8

innhold

Bevilgning ................................................................................................................. 93 Kontroll ...................................................................................................................... 95 Regjeringen ...................................................................................................................... 98 Rolle og sammensetning ........................................................................................ 98 Andre politiske aktører i regjeringen ................................................................... 105 Forholdet mellom storting og regjering: utvikling over tid – som «flo og fjære» . 106 Sammendrag ................................................................................................................... 108 Kapittel 6 Statsforvaltningen – sentraladministrasjon og statlige selskaper .................... 110 Innledning ........................................................................................................................ 110 Et teoretisk blikk på byråkratiet – ansvarlig og representativt byråkrati .............. 112 Verdier og hensyn i offentlig sektor – kryssende forventinger i byråkratrollen ... 115 Departementene i Norge .............................................................................................. 118 Departementenes organisering ............................................................................ 120 Departementenes arbeidsoppgaver .................................................................... 121 Direktorater og tilsyn ..................................................................................................... 123 Statlige forvaltningsbedrifter, selskaper og foretak .................................................. 128 Utviklingen i forholdet mellom departementene og underliggende etater og virksomheter .................................................................................................................... 130 Rekrutteringspolitikk, demografisk profil og vurdering av ulike beslutningshensyn i sentraladministrasjonen ........................................................... 132 Sammendrag ................................................................................................................... 136 Kapittel 7 Lokaldemokrati – begrunnelse og oppgaver ........................................................... 138 Innledning ........................................................................................................................ 138 Desentralisering og lokaldemokratiets plass i styringssystemet .......................... 139 Hvorfor gis lokale og regionale offentlige organer ansvar for oppgaveløsning? ...................................................................................................... 141 Hvorfor er oppgaver lagt til folkestyrte fylkeskommuner og kommuner? ..... 143 Hvorfor er det etablert folkestyrte organer både på regionalt og på lokalt nivå? ................................................................................................................ 146 Prinsipper for oppgavefordeling mellom stat, fylkeskommuner (regioner) og kommuner ........................................................................................................... 148 Kommunale oppgaver .................................................................................................... 149 Statens styring av kommunene – begrunnelse og styringsvirkemidler ................ 153 Oppgavefordeling som styringsvirkemiddel ...................................................... 154 Juridiske styringsvirkemidler ................................................................................. 154

9

innhold

Økonomiske styringsvirkemidler .......................................................................... 155 Statlig tilsyn og kontroll .......................................................................................... 158 Pedagogiske virkemidler ........................................................................................ 159 Kommunestruktur ................................................................................................... 159 Kommune- og fylkesstruktur – utviklingstrekk og reformer ................................... 160 Utviklingstrekk i forholdet mellom kommunene og staten ..................................... 166 Sammendrag ................................................................................................................... 167 Kapittel 8 Kommunal politikk, administrasjon og tjenesteyting – organisasjon og virkemåte ......................................................................................................................... 169 Innledning ........................................................................................................................ 169 Arenaer for lokal innbyggerdeltakelse – i og mellom valg ....................................... 170 De lokale folkevalgte organene – organisering, oppgaver og roller ....................... 176 Nærmere om de to overordnede styringsprinsippene: formannskapsmodell eller parlamentarisk modell ........................................... 177 Kommunestyre og fylkesting ................................................................................ 180 Politiske utvalg og komiteer under kommunestyret/fylkestinget .................. 183 Ordføreren ................................................................................................................ 185 Organisering av kommunal administrasjon og tjenesteyting ................................. 186 Organisering og styring av oppgaveløsning gjennom den kommunale driftsorganisasjonen ............................................................................................... 190 Organisering og styring av oppgaveløsning gjennom kommunale foretak og selskaper ............................................................................................................. 191 Organisering og styring av oppgaveløsning gjennom interkommunalt samarbeid ................................................................................................................. 193 Organisering og styring av oppgaveløsning gjennom kjøp fra private .......... 193 Organisering og roller .................................................................................................... 194 Sammendrag ................................................................................................................... 197 Kapittel 9 Reformer og utviklingstrekk i offentlig sektor – en tilstandsbeskrivelse ........ 199 Innledning ........................................................................................................................ 199 Et teoretisk blikk på offentlige reformer ..................................................................... 200 Reformbølgen New Public Management (NPM) ..................................................... 202 NPM-tiltak i Norge .................................................................................................. 203 Tilpasning og nye reformer som reaksjon – post-NPM ........................................... 206 Post-NPM-tiltak i Norge ........................................................................................ 208

10

innhold

Tilstandsrapporter om det norske demokratiet ........................................................ 210 Sammendrag ................................................................................................................... 213 Kapittel 10 Offentlig politikk i praksis: Sykehusreformen som eksempel ............................ 214 Innledning ........................................................................................................................ 214 Overordnet om sykehusreformen ................................................................................ 216 Agendasettingen – hvorfor og hvordan ble sykehusreformen satt på den politiske agendaen? ........................................................................................................ 217 Politikkformuleringen – hvordan ble forslag til løsninger utformet? ..................... 219 Beslutningen – hva skjedde i stortingsbehandlingen? ............................................. 220 Iverksettingen – hva skjedde når reformen ble satt ut i livet? ................................ 220 Motstand mot endringer i sykehusstrukturen ................................................... 221 Strid om sammensetningen av styrene for helseforetakene ........................... 223 Fortsatt flere år med økonomiske underskudd .................................................. 224 Kritikk mot uklare ansvarsforhold, mye administrasjon og byråkratisering. 225 Evalueringer, tilbakeføring av erfaringer og endringsinitiativ – hva er oppnådd?. 226 Sykehusreformen og den demokratiske styringskjeden .......................................... 230 Den demokratiske meningsdannelsen ................................................................ 230 Forholdet mellom nasjonal og lokal politisk styring ......................................... 232 Forholdet mellom politikk, forvaltning og tjenesteytende virksomheter ...... 234 Avsluttende bemerkninger ........................................................................................... 235 Sammendrag ................................................................................................................... 236 Litteratur ......................................................................................................................... 239 Forfattere ......................................................................................................................... 258 Stikkord ............................................................................................................................ 259

11

Kapittel 1

Den demokratiske styringskjeden – fra valg til velferd

Bok

Læringsmål: Etter å ha lest kapitlet skal du 1. vite hva som menes med den demokratiske styringskjeden; 2. vite hva som menes med å delegere politisk makt; 3. kunne diskutere hvordan ulike utviklingstrekk kan føre til brudd på den demokratiske styringskjeden; 4. vite hva som menes med offentlig politikk; 5. vite at offentlig politikk kan forstås som en syklus bestående av ulike faser; 6. kjenne til ulike forståelser av begrepet makt.

Innledning Det norske demokratiet illustreres gjerne som en styringskjede med fire hovedaktører: folket, Stortinget, regjeringen og forvaltningen (Olsen 1978; Rasch 2000, 2016; Grindheim, Heidar og Strøm 2017). Folket velger politikere til å sitte på Stortinget, fra Stortinget utgår en regjering, og regjeringen får iverksatt politiske vedtak gjennom forvaltningen. Når befolkningen på ny går til valgurnene, vurderer de resultatene av myndighetenes politikk, som kan oppfattes både som goder og som belastninger for folket. Slik knyttes folkets makt til innholdet i politikken; utviklet og iverksatt gjennom mange sam13

kapittel 1

menbundne politiske og administrative institusjoner – gjennom en politisk orden (Egeberg 2016). Denne boken dreier seg om hva som ligger bak disse sammenhengene.

Styringskjeden omhandler offentlig politikk og samspillet mellom offentlige organisasjoner. I moderne samfunn regulerer imidlertid offentlig politikk alle deler av samfunnet. Det er vanskelig å finne samfunnsområder eller sider ved livet som ikke berøres av offentlig politikk – enten det dreier seg om vårt privatliv i familien, hverdagsaktiviteter i lag og organisasjoner eller arbeidslivet. En ung gründer som satser på en karriere i privat sektor, er like påvirket av offentlige rammebetingelser som en arbeidstaker som nærmer seg pensjonsalderen.

Dessuten samarbeider offentlig, privat og frivillig sektor i stadig større grad om utvikling og iverksetting av offentlig politikk. Skillene mellom de ulike samfunnssektorene er ikke like tydelige som tidligere. «Det kollektive grunnlaget for individuell velstand» – fra vugge til grav – legges med andre ord gjennom offentlig politikk (Hansen 2016a). Gjennom den demokratiske styringskjeden har vi mulighet til å påvirke dette grunnlaget ved å gi vår stemme, i bokstavelig og overført forstand, til våre politikere. Vi starter derfor boken med å beskrive den demokratiske styringskjeden som modell og delegeringskjede, og viser hvordan de ulike leddene i kjeden kan svekkes eller brytes. Hvis styringskjeden ikke fungerer, vil mange hevde at det norske demokratiet fungerer dårlig. Vi skal også se nærmere på hva som er offentlig politikk, og hvordan utviklingen av offentlig politikk kan forstås som en syklus av forskjellige faser som på ulike måter er vevd inn i styringskjeden.

Styringskjeden sier oss også noe om plassering av makt. I et demokrati vil befolkningen, politikerne på Stortinget og i regjeringen samt byråkratene i statsforvaltningen alle ha makt når offentlig politikk utformes, men makten vil være ulik i de forskjellige fasene av denne prosessen. Makt kan dessuten forstås på mange måter. Vi vil derfor vise ulike tilnærminger til maktbegrepet.

Sist, men ikke minst, er det slik at den demokratiske styringskjeden ikke bare dreier seg om politikkutvikling på Stortinget, i regjeringen og i statsforvaltningen. Politikk utvikles også regionalt og lokalt: i fylker og kommuner. Det er samspillet mellom ulike styringsorganer – nasjonalt, regionalt og lokalt – som til sist avgjør hvor godt det demokratiske systemet fungerer. Vi avslutter derfor dette innledningskapitlet med å beskrive de ulike styringsnivåene vi har i Norge.

14

den demokratiske styringskjeden – fra valg til velferd

Den demokratiske styringskjeden og det norske demokratiet Denne boken dreier seg hovedsakelig om det norske demokratiske styringssystemet, men det er viktig å minne om at mange land langt fra kan oppfattes som demokratier. I 2015 viste for eksempel en mye benyttet demokratiindeks fra The Economist Intelligence Unit (EIU) at 30 prosent av de 167 landene som inngikk i målingen, hadde autoritære regimer. Om lag en fjerdedel har hybride styringssett, vel en tredjedel har begrenset demokrati, mens bare 11 prosent av landene betegnes som land med fullt demokrati (NUPI 2017).1 Det finnes dessuten et mangfold av demokratiske styringsformer. Den nederlandske statsviteren Arend Lijphart har studert demokratiske styringssett i 36 land. Han trekker et hovedskille mellom to idealtypiske modeller: majoritets­ demokrati og konsensusdemokrati. Han finner at konsensusdemokratiske systemer er sterkest målt ut fra demokratisk kvalitet, mens majoritetsdemokratiske systemer i noe større grad fremmer stabilitet og effektivitet. Valgordninger og organiseringen av den utøvende myndigheten er faktorer som påvirker hvordan ulike land plasseres ut fra disse idealtypene. De nordiske landene klassifiseres som konsensusdemokratier, mens Storbritannia regnes som et typisk eksempel på et majoritetsdemokrati (Lijphart 1999/2012).

Figur 1 viser en meget enkel, modifisert utgave av J.P. Olsens styringskjede, slik han presenterte den i 1978. Han benyttet begrepet den parlamentariske styringskjeden. Når vi benytter begrepet «demokratisk styringskjede» som en gjennomgående betegnelse, er det fordi vi ønsker å legge det samme perspektivet på styringssystemet lokalt, i fylkeskommuner og kommuner.

1

http://www.nupi.no/Skole/HHD-Artikler/2017/Demokrati-er-mer-enn-valg (Hentet 27.4.2018).

15

FIG

kapittel 1

Sentrale politiske organer: Regjeringen Fylkesutvalg/fylkesråd Formannskap/kommuneråd

Folkevalgt forsamling: Stortinget Fylkesting Kommunstyret

Det administrative apparatet: Statsadministrasjon Fylkesadministrasjon Kommuneadministrasjon

Det suverene folk: grunnlag for all politisk autoritet

Figur 1.1: Den demokratiske styringskjeden – nasjonalt og lokalt. Modifisert etter J.P. Olsen (1978, s. 24)

I et demokrati er folket utgangspunktet for all politisk autoritet. Selv om man kan ha ulike former for demokrati – fra direkte demokratier som vi kjenner det fra antikkens Hellas, til dagens representative demokratier – skal makten til syvende og sist ligge hos folket. Ettersom det er krevende å praktisere direkte demokrati i moderne, komplekse samfunn, og krevende for velgerne å ha god oversikt og formeninger om alle saker som angår dem, utnevner folket gjennom valg representanter som skal styre på dets vegne. At det arrangeres periodiske valg, er en nødvendig betingelse for demokrati, men det er ikke ensbetydende med at vi har et velfungerende demokrati. Det avholdes valg i mange land som slett ikke kan karakteriseres som demokratier. Valg i seg selv er ikke nok, men valgsystemet er én viktig faktor som påvirker den demokratiske styringskjeden.

Det ser vi nærmere på i kapittel 4.

På nasjonalt nivå utgjør de valgte representantene parlamentet. Der fastlegger politikerne de grunnleggende reglene for samfunnet: Hvilke lover som skal gjelde, og hva man skal bruke offentlige midler på. Men heller ikke politikerne i parlamentet har full oversikt over vedtakene de fatter, ei heller nødvendig kompetanse eller kapasitet til å forberede og iverksette dem. Utøvende organer får dette ansvaret. I Norge har regjeringen denne myndigheten – ut fra et parlamentarisk styringsprinsipp. Det gir også regjeringen myndighet til å ta initiativ til å sette saker på den politiske dagsordenen. I andre land hvor den utøvende myndigheten ledes av en president, slik som i USA eller Frankrike, er 16

den demokratiske styringskjeden – fra valg til velferd

forholdet mellom nasjonalforsamlingen og den utøvende myndighet organisert annerledes. Det påvirker hvordan den demokratiske styringskjeden fungerer.

Vi kommer tilbake til dette hovedskillet i kapittel 5.

For å forberede saker og iverksette vedtatt politikk trenger de politiske lederne et administrativt apparat, betegnet som forvaltningen eller byråkratiet.

Departementene, f.eks. Finansdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, og direktoratene, f.eks. Direktoratet for økonomistyring og Helsedirektoratet, har en særlig sentral plass i statsapparatet. De utformer de detaljerte forslagene politikerne bestemmer seg for, og de sørger for at den offentlige politikken settes ut i livet. Tilsyn, som for eksempel Finanstilsynet og Helsetilsynet, og en rekke andre statlige etater og virksomheter, bidrar til at intensjonene i lover og bestemmelser blir etterlevd, og at landets innbyggere får de tjenestene de har behov for. I kapittel 6 ser vi nærmere på hvordan den sentrale statsadministrasjonen – departementer, direktorater og statlige tilsyn – er organisert og fungerer. Vi ser også på hvordan staten iverksetter offentlig politikk gjennom helt eller delvis eide statlige selskaper og foretak.

På samme måte kan den demokratiske styringskjeden hjelpe oss med å forstå det norske lokaldemokratiet i fylkeskommuner og kommuner. Kapittel 7 dreier seg om hvordan lokaldemokratiet kan begrunnes, mens den politiske og administrative organiseringen er tema for kapittel 8. På lokalt nivå stemmer innbyggerne på representanter til kommunestyrer og fylkesting. Mange saker i kommunestyrer og fylkesting forberedes og behandles også av et mindre politisk myndighetsorgan (enten et formannskap/fylkesutvalg eller et kommuneråd/fylkesråd). En viktig forskjell fra nasjonalt nivå er at formannskap/fylkesutvalg ikke har samme initiativmyndighet som regjeringen. Det er det bare kommuneråd og fylkesråd som har, dersom kommunen eller fylkeskommunen har valgt en parlamentarisk styringsmodell. Som på nasjonalt nivå betjenes politikerne av en administrasjon, den fylkeskommunale eller kommunale administrasjonen, og også lokalt er det opprettet mange offentlige selskaper og foretak de senere årene.

Styringskjeden er sluttet når folket på bakgrunn av tilfredsheten med politikere, tiltak og tjenester igjen velger hvilke politikere som skal få plass på Stortinget, i fylkesting og kommunestyrer. Slik kan den demokratiske styringskjeden ideelt sett ses som et selvregulerende system som sikrer at folkets ønsker og behov avspeiles i offentlige beslutninger og tjenester (Olsen 1978). En mer overordnet teoretisk innfallsvinkel er å betrakte den demokratiske styringskjeden som en delegeringskjede, inspirert av økonomisk teori.

17

kapittel 1

Den demokratiske styringskjeden som delegeringskjede Teoretisk sett kan den demokratiske styringskjeden ses på som en delegeringskjede (Rasch 2016; Grindheim mfl. 2017). Å delegere betyr å «gi myndighet til å opptre på ens vegne» (Bokmålsordboken). I økonomisk orientert teori vil den som gir makt og myndighet, omtales som prinsipalen. Ordet stammer fra det latinske princeps, som betyr leder eller førstemann. Den som får myndighet til å opptre på prinsipalens vegne, kalles agenten. Samtidig kan prinsipalen stille agentene til ansvar for hvordan de oppfører seg. Den demokratiske styringskjeden kan altså sies å bestå av delegering og ansvarliggjøring (delegation og accountability). I et demokrati er det befolkningen som er prinsipalen, og de delegerer sin makt til politikerne, som er agenten. Befolkningen holder så politikerne ansvarlige gjennom valg.

Et tilbakevendende tema er hvordan prinsipalen kan stole på at agenten handler i tråd med det prinsipalen ønsker. Det kan være trekk ved agenten man ikke vet om (skjult informasjon). Man har rett og slett ikke fullstendig oversikt over agentens holdninger i alle relevante saker. Når velgerne stemmer representanter inn på Stortinget, vet de for eksempel ikke hva representantene mener om saker som ennå ikke er satt på dagsorden. Når folk stemte ved stortingsvalget i 2017, visste de for eksempel ikke hvordan politikerne ville forholde seg til metoo-kampanjen, som kom noen måneder etter valget.

Agenten kan også handle i strid med prinsipalens ønsker uten at det oppdages (skjult handling). For eksempel kan kommunene organisere tilbud om leksehjelp i grunnskolen, slik de er pålagt gjennom opplæringsloven, men det kan være vanskelig å kontrollere hvordan tilbudet faktisk utformes på den enkelte skole. Når beslutningsmyndigheten først er delegert til en agent, er det ikke lett for prinsipalen å ha full oversikt over hva som gjøres.

Det finnes ulike mekanismer for å unngå at agenten handler i strid med prinsipalens ønsker. For det første kan prinsipalen velge spesielle agenter som man har tilstrekkelig kunnskap om og tillit til. For det andre kan prinsipalen overvåke agenten, når denne først er utnevnt, gjennom overvåkningsmekanismer.

For å fortsette med eksemplet om leksehjelp kan kommunestyret (prinsipalen) kreve at skolene (agenten) årlig rapporterer detaljert om leksehjelpen som gis.

Selv om prinsipal–agent-teorien er en teoretisk konstruksjon, kan den brukes til å beskrive og forklare virkeligheten. Én interessant og viktig del av prin18

den demokratiske styringskjeden – fra valg til velferd

sipal–agent-teorien er at det ikke ligger fast hvem som er henholdsvis prinsipal og agent. Det forandrer seg, som beskrevet over, gjennom den demokratiske styringskjeden (delegeringskjeden). Folket er i første omgang prinsipalen, og de valgte representantene er agentene. I neste skritt blir parlamentet prinsipalen og regjeringen agenten. Det foregår også en delegering fra regjering (prinsipal) til enkeltministre (agenter). Enkeltministrene (prinsipaler) kan også delegere noe av sin myndighet til statssekretærer (agenter). Endelig delegerer enkeltministrene (prinsipaler) myndighet til forvaltningen (agenter). Det som delvis skiller den demokratiske styringskjeden som delegeringskjede fra den demokratiske styringskjeden som en illustrasjon på det norske demokratiet, er kanskje det siste leddet – som binder sammen forvaltningen og folket. Mens man ut fra den demokratiske styringskjeden kan si at forvaltningen gir tjenester til folket, er det ikke like tydelig hvordan forvaltningen delegerer myndighet til folket som sådan. Kanskje kan såkalt brukermedvirkning – der mottakere av tjenester får innflytelse på utformingen av tjenestetilbudet (Christensen, Skogedal Lindén, Ytre-Arne og Aars 2017) – ses på som en slik form for delegering.

Svekkelse av den demokratiske styringskjeden Dersom parlamentariske demokratier fremstilles som en styrings- eller delegeringskjede, kan man også forestille seg ulike brudd eller svakheter enkelte steder i denne styringskjeden.

For det første kan det oppstå svekkelser i kjeden mellom folket og parlamentet. Hvis for eksempel valgdeltakelsen er veldig lav, kan man ikke si at hele folket har utnevnt sine representanter. Slike brudd vil påvirke de folkevalgte organenes legitimitet. Ordet legitimitet stammer fra det latinske ordet leges, flertallsformen av lex, som betyr lov på norsk. Legitimitet handler om at noe er rettferdig eller moralsk forsvarlig (Bokmålsordboka). De folkevalgte organene på nasjonalt og lokalt nivå vil ha større legitimitet hvis valgdeltakelsen er høy, for da kan man si at man har «hele» folket bak seg. Det kan også anses som en svekkelse av styringskjeden dersom politikerne som stiller til valg, i liten grad er representative for folket. Dersom bare menn over femti år er politikere, eller politikerne på andre måter ikke oppfattes som representative av velgerne, vil mange kanskje ikke anerkjenne dem som sine representanter. Utvelgelsen av politiske kandidater – nominasjonsprosessen – er i stor grad en ganske lukket prosess som hovedsakelig skjer innenfor partiene (Valen, Narud og Skare 2002). Folket har 19

kapittel 1

imidlertid mulighet til å påvirke den ved å melde seg inn i et parti, eller ved å gi ekstrastemmer til kandidater ved lokalvalg. Et urettferdig valgsystem og politisk korrupsjon – gjennom kjøp og salg av stemmer – vil også medføre at styringskjeden mellom folk og folkevalgte organer ikke oppfattes som legitim.

Det som ofte betegnes som input-legitimiteten til det politiske systemet, blir altså negativt påvirket. I kapittel 4 behandler vi det norske systemet for stortingsvalg, og i kapittel 5 ser vi ser nærmere på hvor representative de folkevalgte er.

For det andre kan styringskjeden svekkes eller brytes mellom nasjonal-/ lokalforsamlingen og de utøvende organene. Det tydeligste bruddet er hvis man – på nasjonalt nivå – ikke blir enig om hvem som skal danne regjering. I Belgia og Nederland har man flere ganger sett at regjeringsdannelser har trukket ut, enkelte ganger over ett år. Etter valget i Tyskland høsten 2017 tok det fem måneder å danne ny regjering. Andre svekkelser handler mer om hvordan parlamentet opptrer overfor regjeringen. I tilfeller med mindretallsregjeringer kan parlamentet instruere regjeringen, og be dem gjennomføre diverse tiltak.

Dette står parlamentet selvfølgelig fritt til å gjøre, men ansvarsforholdet kan bli utydelig og dermed blir det vanskeligere for velgerne å vite hvem som står bak politikken. I kommuner og fylkeskommuner som har valgt en parlamentarisk styringsmodell, vil en kunne møte lignende utfordringer. Vi skal komme tilbake til forholdet mellom storting og regjering i kapittel 5, og mellom kommunestyre og kommuneråd og fylkesting og fylkesråd i kapittel 8.

For det tredje kan styringskjeden mellom den politiske ledelsen og forvaltningen svekkes. Dette kan skje hvis de politiske lederne ikke stoler på byråkratene i forvaltningen, ikke tar hensyn til deres faglige råd og bare tillater at en liten del av sakene avgjøres der. Motsatt kan styringskjeden svekkes hvis byråkratene får for mye makt, og er de som egentlig utformer politikken. Byråkrater kan ha stor påvirkningsmulighet når det gjelder å ta initiativ og fremme saker for politisk ledelse og dermed sette dagsorden. Videre har byråkratene påvirkningsmulighet gjennom sin saksforberedelse samt kontroll med hvilke alternativer som blir presentert for politikerne. Ettersom politikerne ikke har oversikt over alle alternativer, må de velge blant de løsningene som blir presentert av byråkratiet (Olsen 1978; Egeberg 1992, s. 188, Jacobsen 2007, s. 11). I kapittel 6 ser vi nærmere på hvordan forholdet mellom politikere og byråkrater kan forstås i lys av byråkratiteori.

Kjeden kan også sies å være svekket dersom forvaltningsorganene ikke samarbeider godt nok. Makt- og demokrati­utredningen, som undersøkte hvordan 20

den demokratiske styringskjeden – fra valg til velferd

det sto til med demokratiet i Norge tidlig på 2000-tallet, kom inn på slike problemstillinger. Her ble det fastslått at den norske statsforvaltningen var mer fragmentert eller oppsplittet enn i andre land. Hver enkelt minister har omfattende ansvar og beslutningsmyndighet gjennom det som betegnes som ministeransvaret, det er mange departementer, og det er vanskelig å samordne de mange sakene som går tvers av departementsstrukturen (Tranøy og Østerud 2001). Dette kan føre til at forvaltningen ikke klarer å forene ulike hensyn og utforme politiske forslag i samsvar med regjeringens politikk og velgernes ønsker.

For det fjerde kan styringskjeden mellom forvaltning og folk svekkes eller brytes, dersom forvaltningen ikke greier å tilby alle deler av befolkningen det de har krav på i henhold til politiske vedtak, lover og regler. Dette kan omtales som en svekkelse av det politiske systemets output-legitimitet (Rothstein og Teorell 2008). Det mest nærliggende eksemplet er korrupsjon, hvor forvaltningen ikke opptrer upartisk, men tvert imot gir enkelte grupper eller borgere fordeler.

Beslutningene som fattes i forvaltningen, er altså ikke moralsk forsvarlige. Det er samtidig viktig å understreke at output-legitimitet kan påvirkes av mer enn bare korrupsjon. Vedtak kan svekkes av dårlig kompetanse i forvaltningen, av dårlig økonomistyring, av langsomme prosesser eller andre forhold.

Svakheter ved den demokratiske styringskjeden som bilde og modell Det den demokratiske styringskjeden ikke fanger opp, er de ulike aktørene «over» og «ved siden av» de hovedaktørene som inngår i kjeden. Det nasjonale systemet er for eksempel tett sammenvevd med det overnasjonale nivået (Egeberg 1978; NOU 2003:19; Østerud 2014; Olsen, Rosén og Trondal 2017).

Dette gjelder også for Norge. Gjennom EØS-avtalen er vi forpliktet til å innføre retningslinjer og direktiver som er besluttet på europeisk nivå, noe som minsker handlingsrommet for nasjonale politikere og myndigheter.

Styringskjeden illustrerer heller ikke hvordan aktører «ved siden av» fungerer. Domstolene og domstolslignende organer inngår ikke i oversikten over den demokratiske styringskjeden. Et av kapitlene i Makt- og demokratiutredningen fra 2003 (NOU 2003: 19, s. 30 ff.) har tittelen «Rettsorganene overtar politikken». Det henspiller på at stadig flere områder «rettsliggjøres». Dette betyr at stadig flere lover gir rettigheter til ulike tjenester innen for eksempel 21

kapittel 1

utdanning eller helse og omsorg, eller ved at menneskerettighetskonvensjoner innarbeides i Grunnloven. Konflikter på rettighetsfestede områder vil derfor avgjøres gjennom overprøving av rettsvesenet nasjonalt og internasjonalt; de er ikke gjenstand for politiske prosesser. Makt- og demokratiutredningen stilte spørsmålet om rettsliggjøring minsker handlingsrommet for våre politikere, og på den måten er en trussel mot demokratiet.

Frivillige organisasjoner/interesseorganisasjoner og private aktører som samarbeider med offentlig sektor er også «ved siden av» den demokratiske styringskjeden. I Norge er de frivillige organisasjonene tett integrert i det politiskadministrative systemet, både formelt og uformelt. Formelt er de integrert ved at de er representert i offentlige styrer, utvalg og råd, ved at de gir høringsuttalelser til saker, og ikke minst ved at de er forhandlingsparter for staten i forbindelse med lønnsoppgjør og andre avtaler som angår partene i arbeidslivet.

Mer uformelt er organisasjonene integrert gjennom aksjoner og lobbyprosesser mot det politiske systemet (Thesen og Rommetvedt 2009; Arnesen, Sivesind og Gulbrandsen 2016). Frivillige organisasjoner og private virksomheter gjennomfører også oppgaver på vegne av det offentlige, for eksempel gjennom drift av sykehjem eller barnehager. Offentlig sektor samarbeider altså med privat sektor og frivillige organisasjoner om både utvikling og iverksetting av offentlig politikk. Organisasjonene og private aktører som handler på vegne av det offentlige, vil kunne ha innvirkning på styringskjeden, og politikerne kan ta valg som påvirker disse aktørenes innflytelse. For eksempel har norske politikere søkt å begrense de tette båndene mellom enkelte interesse­organisasjoner og myndighetene ved å redusere antall offentlige styrer, råd og utvalg med representasjon for interesseorganisasjonene. Det er også en løpende diskusjon om private aktører bør ivareta oppgaver på vegne av det offentlige, f.eks. drive sykehjem eller tilby andre typer velferdstjenester. Som vi skal se i kapittel 2 og 3, har ideer om samstyring, samskaping og samproduksjon fått bredt gjennomslag de senere årene. Slik samstyring kan gi økt kapasitet og representativitet i den demokratiske styringskjeden, men det kan også påvirke den demokratiske styringskjeden negativt, ved at det blir vanskeligere for velgerne å se hvem som skal stilles til ansvar for tiltak og tjenester.

Til tross for at den demokratiske styringskjeden ikke fanger opp alle aktørene som påvirker offentlig politikk vil vi bruke den som bilde og modell gjennom hele denne boken. Den demokratiske styringskjeden er den røde tråden som angir oppbygningen av bokens kapitler.

22

den demokratiske styringskjeden – fra valg til velferd

Offentlig politikk og styringshensyn i det offentlige Før vi ser på hvordan offentlig politikk blir til, er det naturlig å gjøre rede for hvordan den kan defineres. Én definisjon som svært ofte brukes av statsvitere, er at politikk er «autoritativ verdifordeling» (Easton 1953). At offentlig politikk er autoritativ, betyr at befolkningen aksepterer politikken, at den er legitim. At det skjer en fordeling av verdier, kan forstås som at det foregår både en prioritering mellom overordnede verdier og en fordeling av mer konkrete goder og byrder. Sentrale verdier kan være likhet, likestilling, frihet, medbestemmelse, toleranse og bærekraft. Disse påvirker de valgene som tas i politikkutviklingsprosesser. Eksempler på goder som fordeles, er utdanningsplasser, helsetjenester og trygdegoder, mens skatter og avgifter (i hvert fall for mange) er eksempler på (nødvendige) byrder. Offentlig politikk fordeler altså ikke tilstanden god helse til befolkningen, men økonomiske ressurser, helsepersonell og helseinstitusjoner kan fordeles gjennom politiske vedtak (Berg 1975, s. 22ff).

Videre er det slik at noen goder og byrder er mer delelige enn andre. Noen goder er såkalte kollektive goder eller fellesgoder. De kjennetegnes av at de ikke er delelige. De er såkalt ikke-rivaliserende og ikke-ekskluderende. Ikke-rivaliserende innebærer at ett menneskes forbruk av godet ikke påvirker andre menneskers forbruk. Ren luft er ofte et standardeksempel. Det blir ikke mindre ren luft igjen når noen puster; det er nok til alle. At et gode er ikke-ekskluderende, innebærer at det ikke er så enkelt å holde noen unna å bruke det. Igjen med luft som eksempel, er det vanskelig å hindre noen i å bruke dette godet. Mens markedet gjerne ivaretar transaksjoner hvor man betaler for noe man mottar, er den frivillige betalingen ikke så enkel å få til når det er snakk om fellesgoder (som altså er ikke-rivaliserende og ikke-ekskluderende). Historisk var tiltakenes kollektive kjennetegn en viktig begrunnelse for at det offentlige tok ansvar for tiltaket. I dagens samfunn dreier offentlig politikk seg vel så mye om fordeling av individuelle goder som like godt kunne vært produsert og omsatt i et privat marked (f.eks. utdanning og helsetjenester). Offentlig politikk kan derfor forstås både som utforming og fordeling av fellesgoder og individuelle goder som det offentlige har fått ansvar for. Man henter inn inntekter fra skatter og avgifter, og man benytter disse for å sikre både kollektive og individuelle goder. I kapittel 2, der vi beskriver og diskuterer grensene mellom ulike samfunnssektorer, blir disse spørsmålene behandlet mer inngående.

23

kapittel 1

Til sist er det viktig å understreke at politikk også dreier seg om utformingen av det offentlige apparatet – om forvaltningspolitikk. Politikerne opererer heller ikke uten mål og mening når det offentlige apparatet – forvaltningen – skal utformes. I stortingsmeldingen Ei forvaltning for demokrati og fellesskap har prinsippene effektivitet, demokrati, rettssikkerhet og faglighet blitt definert som likestilte grunnverdier for den norske forvaltningen (St.meld. nr. 19, 2008–2009, s. 30–32; Hermansen og Stigen 2013; NOU 2015: 1, s. 284). Disse prinsippene og verdiene i offentlig forvaltning vil vi komme nærmere inn på i kapittel 6, som omhandler forvaltningen.

Et teoretisk blikk på ulike faser i offentlig politikk Mens det norske parlamentariske demokratiet og lokaldemokratiet kan fremstilles som en demokratisk styringskjede, kan utviklingen av offentlig politikk fremstilles som bestående av ulike faser. Slike faseforståelser av offentlig politikk, som har eksistert siden etterkrigstiden, er riktignok forenklinger, men likevel nyttige analytiske verktøy for å gi bedre forståelse av politikkutviklingen.

En vanlig måte å fremstille offentlig-politikk-syklusen på er å se den som bestående av fem faser: agendasetting, utvikling av forslag (politikkformulering), beslutningstaking, implementering og evaluering.

En slik inndeling gjør det blant annet mulig å undersøke betydningen ulike aktører har på ulike tidspunkter og sammenligne på tvers av stadiene (Howlett, Ramesh og Perl 2009, s. 3). Agendasetting handler om hvordan samfunnsproblemer kommer på dagsordenen og får politikernes oppmerksomhet. Politikkformulering handler om hvordan ulike forslag blir utredet i forvaltningen.

Beslutningstaking handler om prosessen med å velge blant de ulike forslagene, mens implementering handler om hvordan forslagene blir satt ut i livet. Endelig handler evaluering om å innhente kunnskap om hvordan den valgte politikken fungerer (Howlett mfl. 2009, s. 12).

Howlett mfl. (2009) bruker bildet av et timeglass for å illustrere hvor mange aktører som er involvert i de ulike stadiene av den politiske prosessen. Øverst er timeglasset størst; agendasettingsfasen er mangefasettert og preget av en rekke involverte aktører. I utgangspunktet kan alle aktører i det politiske universet forsøke å få et problem på den offentlige dagsordenen. I prosessen med å formulere og vurdere ulike forslag vil det være færre aktører med tilstrekkelig kunnskap og ressurser. Antall aktører reduseres ytterligere når en beslutning 24

den demokratiske styringskjeden – fra valg til velferd

skal tas, symbolisert ved timeglassets smale midje. Timeglassets utvidelse ved foten illustrerer hvordan antall deltakere som er involvert i gjennomføringen av den valgte politikken, øker.

Det vil variere hvordan og hvor politikken blir gjennomført. I noen politiske systemer har sentrale myndigheter mange oppgaver og hovedkontrollen med gjennomføringen, mens de regionale og lokale styringsnivåene har få oppgaver og lite makt. I andre land er mange oppgaver og mye myndighet delegert til regionale eller lokale nivåer. Hvor detaljert politikerne – enten det er på nasjonalt eller lokalt nivå – går inn i iverksettingen av oppgaver, varierer også.

I de senere tiårene er det blitt mer vanlig at dette skjer i organer som er på en «armlengdes avstand» fra de politiske beslutningstakerne. Vi skal ta for oss dette når det som betegnes som New Public Management-trenden, omtales i kapittel 9. Evalueringen av offentlig politikk kan også bli utført av en rekke aktører, og gjerne over tid. Typiske aktører er her eksterne forsknings- og evalueringsinstitutter, eksperter eller lignende.

Policy-syklusen som viser offentlig politikkutforming bestående av forskjellige stadier eller faser, har vært benyttet i flere tiår (Lasswell 1956; Mintzberg, Raisinghani og Théorêt 1976). Nyere bidrag har illustrert offentlig politikkutforming som strømmer (Kingdon 1984), flerstrømmer (Zahariadas 2014) eller faser og runder (Teisman 2000). Kingdons klassiske teori handler om hvordan saker dukker opp på den politiske agendaen. Ifølge Kingdon utvikles ikke offentlig politikk fra én fase til en annen; tvert imot finnes det tre strømmer av problemer, løsninger og deltakere/politiske prosesser, og disse eksisterer relativt uavhengig av hverandre. Disse tre ulike strømmene kommer sammen på kritiske tidspunkter: Et samfunnsproblem er kanskje identifisert, en løsning er utviklet og tilgjengelig, og en politisk endring gjør det mulig å finne en løsning på problemet (Kingdon 1984, s. 165). I disse mulighetsvinduene, hvor strømmer kobles sammen, spiller de såkalte politikk-entreprenørene (som både kan være politikere og byråkrater) en viktig rolle: De bringer løsninger til problemer og konkrete forslag til politiske endringer.

Felles for disse nye forståelsene av hvordan politiske prosesser foregår, er erkjennelsen av at offentlig politikk sjelden utvikler seg i klare, avgrensende faser som følger etter hverandre. Ofte er virkeligheten mer kompleks og kaotisk, ting skjer samtidig og er ikke så planlagt som en fasemodell kan gi inntrykk av.

Som et enkelt bilde på de ulike delene av offentlig politikk med ulike aktører har policy-syklusen likevel verdi. I bokens siste kapittel, der vi skal vi presentere 25

kapittel 1

en sammenfattende illustrasjon av hvordan politikk utformes i praksis, baserer vi oss på disse teoriene. Politikkens innhold forstås som et resultat av de ulike fasene i politikkutviklings­prosessen. Vi skal imidlertid også se at denne måten å tenke årsak–virkning på kan snus, ved å ta utgangspunkt i den amerikanske statsviteren Theodore Lowis idé om at «policy determines politics» (Lowi 1964, 1972). Lowi argumenterte for at en også kan forstå innflytelses-, samarbeids-, og konfliktrelasjoner i beslutnings- og politikkutviklingsprosesser ut fra egenskaper ved det saksområdet som står på dagsordenen. Lowi inspirerte også senere teoretikere, som Francesco Kjellberg (1977) og James Q. Wilson (1973). Disse viste oss hvordan en kunne forvente flere konflikter og mer utfordrende beslutningsog iverksettingsprosesser i saker som dreier seg om fordeling av individuelle goder enn når det handler om kollektive goder. Det blir også vanskeligere å utforme og iverksette offentlig politikk når det er få som må bære kostnadene, enn når mange gjør det. Den saken vi har valgt for å illustrere politikk i praksis i bokens siste kapittel – sykehusreformen –, synliggjør også dette poenget.

Makt, maktutøvelse og maktbaser Som nevnt over kan den demokratiske styringskjeden ses på som en delegeringskjede hvor man gir noen myndighet til å opptre på andres vegne. Myndighet kan her forstås som makt. Makt er imidlertid et begrep som kan forstås på ulike måter, og en rekke filosofer, sosiologer og statsvitere har gitt ulike definisjoner av det.

Den amerikanske statsviteren Robert Dahls klassiske definisjon (1957) er at A har makt over B i den grad han kan få B til å gjøre noe B ellers ikke ville gjort.

Legg merke til at Dahl forstår makt som en relasjon mellom to mennesker, men at den minimale definisjonen ikke sier noe om hvordan A får B til å gjøre noe.

En annen sentral inndeling stammer fra den britiske sosiologen Steven Lukes (Lukes 1974) og det han kaller maktens tre ansikter eller dimensjoner. Maktens første ansikt kan kalles beslutningsmakt. Den har en direkte form, er ofte synlig og kan studeres ved å se på politiske holdninger og avgjørelser. En statsminister bestemmer hvem som skal være minister i en regjering, en kunnskapsminister bestemmer at en høyskole kan bli et universitet osv. Selv om beslutningsmakt kan ha en direkte form og være synlig, er det ikke dermed sagt at slike prosesser er enkle å studere. Politiske beslutninger kan være resultat av dragkamper og hestehandler som skjer utenfor offentlighetens søkelys.

26

den demokratiske styringskjeden – fra valg til velferd

Beslutningsmakt er ikke bare knyttet til politiske prosesser. En ansatt i kommunen utøver direkte beslutningsmakt når det tildeles sykehjemsplasser, og en politibetjent utøver direkte beslutningsmakt når en mistenkt blir arrestert. En leder i et privat selskap har også beslutningsmakt. Han eller hun avgjør hvem som skal ansattes i selskapet, hva prisen skal være for varen som produseres, osv.

Maktens andre ansikt er det som kan kalles for dagsordenmakt. Den er mer indirekte og handler om å påvirke hvilke saker som er på den politiske dagsordenen. Hvilke saker diskuteres i det politiske systemet, og hvilke områder forsøker man å gjøre noe med? Her har selvfølgelig politikerne en viktig rolle, men også aktører som pressen og interesse­organisasjoner (f.eks. pasientorganisasjoner) kan ha dagsordenmakt gjennom de sakene som tas opp.

Og en enkeltborger kan sette dagsorden gjennom et innlegg i sosiale eller trykte medier.

Selv om dagsordenmakt kan være synlig i den forstand at man kan observere hvilke saker som diskuteres, kan den også ha en mindre synlig del. Enkelte saker kommer kanskje ikke på dagsordenen fordi sterke aktører arbeider for å holde dem unna offentligheten. Eliter i samfunnet kan kanskje begrense beslutningstakingen til ukontroversielle saker for å unngå partipolitiske splittelser (for eksempel uenighet om viktige saker som EU), eller de kan aktivt arbeide for å holde skandaler og misligheter begått av myndighetspersoner unna offentlighetens lys. Hansen (2016a, s. 21) spør f.eks. om ikke «samfunnsmessige problemer som ikke gjøres til gjenstand for eksplisitte offentlige beslutninger, også (er) uttrykk for myndighetenes politikk?». Vi skal komme tilbake til begrepene dagsorden- og agendasetting i kapittel 2.

Maktens tredje ansikt er det som kan kalles ideologisk makt. Her er makten ikke direkte eller synlig, men handler mer om påvirkning av folks ønsker og tanker. Grupper eller enkeltpersoner kan få andre til å tro at de er enige med dem, eller få dem til å ønske seg noe som faktisk kan være negativt for dem. De styrende eliter kan for eksempel overbevise arbeiderklassen om at de jobber for deres interesser, selv om de egentlig «meler sin egen kake»: En religiøs leder kan manipulere sine følgere til å tro at hans vei er den eneste rette, osv.

En beslektet maktforståelse handler om strukturell makt, altså den som er knyttet til strukturene i samfunnet. Et eksempel kan være at kvinner har mindre adgang enn menn til arbeidslivet generelt og lederposisjoner spesielt, fordi samfunnsstrukturene fortsatt legger opp til at kvinner tar en større del av ansvaret for familien (Engelstad 1999). Strukturell makt handler imidlertid ikke bare om 27

kapittel 1

kvinner og menn. Den kan også omfatte grupper i samfunnet som ikke har lik tilgang til samfunnsgoder. For eksempel kan et brev fra NAV være skrevet på et så vanskelig språk at informasjonen knapt er tilgjengelig for enkelte mottakere, og derfor får enkelte grupper kanskje ikke tilgang på velferdstjenester de egentlig har krav på. Slik kan vi si at den strukturelle makten svekker den demokratiske styringskjeden.

Som nevnt over sier de ulike maktdefinisjonene ikke noe om hvordan maktutøvelsen skjer, med andre ord hvordan A får B til å gjøre noe B ellers ikke ville ha gjort. Her kan det være nærliggende å se på maktutøvelsen som en sammenhengende størrelse (kontinuum) – fra den rene tvangsmakten på den ene siden via byttemakt og til overtalelse og manipulering på den andre siden. Man kan altså true og tvinge seg til noe, bytte eller kjøpe seg til noe, eller overbevise noen om å handle i ens egen interesse.

Autoritet og myndighet For at maktutøvelsen skal være akseptabel (og legitim), må den begrunnes i autoritet og myndighet. Man må med andre ord ha et maktgrunnlag for sin maktutøvelse. Den tyske sosiologen Max Weber skiller mellom tre ulike former for slik autoritet: Den første formen kalles tradisjonell autoritet, og den følger av veletablerte tradisjoner eller går i arv. Det mest nærliggende eksemplet er de kongelige. De har fått sin posisjon og maktbase gjennom arv og de tradisjoner landet har som et konstitusjonelt monarki. Den andre typen kalles karismatisk autoritet, og den følger av personlige kvaliteter. En politiker kan eksempelvis få lojale tilhengere ved å være overbevisende og overtalende. Den tredje typen kalles legal-rasjonell autoritet, og er den myndighet som følger av lovverket (som er bestemt av folket) (Weber, Henderson og Parsons 1964). Stortingsrepresentanter har mulighet til å fastsette politikken i et samfunn fordi det er bestemt i Grunnloven.

Har man autoritet og myndighet, kan altså maktutøvelsen anses som legitim.

Det er imidlertid en rekke eksempler på illegitim maktutøvelse. For eksempel har vektere ikke politimyndighet, og det er derfor begrensninger på den fysiske makten de kan utøve dersom noen stjeler på kjøpesenteret eller sniker på trikken. Da kan vektere holde vedkommende tilbake til politiet kommer, men det er kun politiet som i slike situasjoner har rett og plikt til å utøve fysisk tvangsmakt.

28

den demokratiske styringskjeden – fra valg til velferd

Makt- og oppgavefordeling i det norske styringssystemet Maktfordelingsprinsippet (som vi kommer tilbake til i kapittel 5) sikrer at lovgivende, utøvende og dømmende makt skilles. Dette kan kalles en horisontal maktfordeling. I tillegg er det en horisontal oppgavefordeling mellom hva det offentlige, private og frivillige har ansvar for i samfunnet. Dette skal vi komme tilbake til i kapittel 2. Det er også en oppgavefordeling mellom enheter på samme nivå, for eksempel mellom Utenriksdepartementet som utformer utenrikspolitikken, og Kunnskapsdepartementet som har ansvar for utdanningspolitikken. Dette er tema i kapittel 6.

I Norge har vi også en vertikal maktfordeling mellom de ulike styringsnivåene i samfunnet: det nasjonale, det regionale og det lokale nivået. I kapittel 7 og 8 skal vi se på hvilke oppgaver som ligger på de ulike styringsnivåene og ulike begrunnelser for dette.

Hvordan bruke denne boken og nærmere om innholdet i den Hvert kapittel i denne boken starter med noen læringsmål. Dette er en kort oppsummering av hva man bør sitte igjen med etter å ha lest kapitlet. Etter den detaljerte omtalen av hvert område avsluttes kapitlet med en oversikt over nyttige ord og begreper som er benyttet underveis. For at stoffet som behandles, skal bli enklere å forstå, har vi også formulert noen spørsmål og oppgaver for diskusjon.

I kapittel 2 omtales de ulike samfunnssektorene: offentlig, privat og frivillig sektor. Kapittel 3 handler om inntakssiden i politikken; den demokratiske meningsdannelsen. Det er det vi over har kalt agendasettingsfasen. I kapittel 4 dreier det seg om valgsystemet. Kapittel 5 omhandler Stortinget og regjeringen, både oppbygning og virkemåte på disse statsinstitusjonene samt hvordan de har utviklet seg over tid. Kapittel 6 dreier seg om den statlige sentralforvaltningen, både departementer, direktorater og tilsyn. Her ser vi også nærmere på statlige foretak og selskaper. Kapittel 7 handler om hvorfor vi har kommuner og fylkeskommuner. I kapittel 8 ser vi nærmere på de politiske og administrative organene på lokalt nivå. Kapittel 9 handler om reformer og utviklingstrekk i offentlig sektor. I kapittel 10 ser vi på hele prosessen – fra opinionsdannelse, via 29

kapittel 1

valg på ulike arenaer, til beslutninger og til sist iverksetting og eventuelt bedre velferd. Poenget med dette kapitlet er å vise politikkutvikling i praksis.

Boken konsentrerer seg om det norske styringssystemet. Overnasjonale nivåer, som EU, legger klare føringer på den nasjonale politikken. Vi har imidlertid valgt ikke å behandle de overnasjonale nivåene i denne boken, utover å konstatere at overnasjonale føringer kan påvirke «spillerommet» for det norske demokratiet. Den empiriske referanserammen er også norsk i den forstand at vi ikke har en systematisk komparativ sammenligning med andre land. Referanser til styringssystemer i andre land er kun inkludert enkelte steder for å sette vårt system i perspektiv.

Boken fokuserer dessuten mer på organiseringen av offentlig virksomhet enn på selve innholdet i politikken. Dette er også et bevisst valg. De politiske og administrative institusjonene er «grunnmuren» i et demokratisk samfunn. Vi mener det er viktigst at en innføringsbok som denne presenterer grunnmuren og ikke går detaljert inn i enkelte politikkområder, særtrekk ved de politiske partiene osv.

Det er også et bevisst valg at vi har lagt vekt på en blanding av teoretiske innfallsvinkler og empiriske beskrivelser. Andre bøker vil kunne gi mer detaljerte innføringer i de ulike teoriene i offentlig politikk samt nærmere beskrivelser av institusjonene som studeres. Vi mener en blanding av litt teori og illustrerende empiri er mest velegnet for studenter på praksisnære studier.

Nyttige ord og begreper: • delegere • offentlig politikk • makt • legitimitet Temaer og spørsmål for diskusjon: • Hva menes med den demokratiske styringskjeden?

• Hvordan kan man si at den demokratiske styringskjeden brytes eller svekkes?

• Hva menes med maktens tre ansikter?

• Hvilke tre former for autoritet kan gi opphav til legitim maktutøvelse?

30