Finnmarksloven og Finnmarksallmenningen
Øyvind Ravna
Finnmarksloven og Finnmarksallmenningen
Naturressurser mellom statlig styringsarv, lokal forvaltning og samisk råderett
© CAPPELEN DAMM AS, Oslo, 2026
ISBN 978-82-02-91035-8
1. utgave, 1. opplag 2026
Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser.
Uten særskilt avtale med Cappelen Damm AS er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk.
Enhver bruk av hele eller deler av utgivelsen som input eller som treningskorpus i generative modeller som kan skape tekst, bilder, film, lyd eller annet innhold og uttrykk, er ikke tillatt uten særskilt avtale med rettighetshaverne.
Bruk av utgivelsens materiale i strid med lov eller avtale kan føre til inndragning, erstatningsansvar og straff i form av bøter eller fengsel.
Boken er utgitt med støtte fra Norges forskningsråd (prosjekt nr. 314183) og Det juridiske fakultet, UiT Norges arktiske universitet.
Oversettelse av sammendrag til nordsamisk: Ánde Somby
KI-erklæring: OpenAI Chat GPT er brukt for å forbedre språk i enkelte avsnitt og til billedsøk.
Omslagsdesign: Cappelen Damm AS og Øyvind Ravna
Fotografier: Forfatteren, med mindre annet er oppgitt
Repro: Narayana Press
Sats: Bøk Oslo AS Trykk og innbinding: Livonia Print SIA, Latvia
Cappelen Damm arbeider for å redusere miljøbelastningen fra våre bøker så mye som mulig.
Les mer om Cappelen Damms miljøarbeid ved å scanne QR-koden:
www.cda.no
akademisk@cappelendamm.no
Almenningsretten er anderledes i Finnmark enn ellers i landet. At staten anses som «eier» til Finmarksalmenningen får også særegne forvaltningsrettslige følger. Grunnen til dette er bl.a. de samiske bruksforholdenes egenart. Resultatet er en uoversiktlig og uklar rettstilstand.
Sverre Tønnesen, Retten til jorden i Finnmark, mai 1972
Til mine kjære; Zoia, Per Eivind og Anja
Forord
Finnmarksloven har i 2026 vært virksom i 20 år. Den danner grunnlag for det siste leddet i rekken av ordninger for å forvalte naturressursene i Finnmarksallmenningen. Samtidig representerer denne loven den første perioden hvor finnmarkingene selv har hatt råderetten over allmenningen. Dette åpner for vurderinger av hvordan loven og forvaltningen har fungert, både for folk i Finnmark generelt, og for samene som ur folk i Norge.
Finnmarksallmenningen har til alle tider hatt avg jørende betydning for folk i Finnmark. I boka Finnmarksloven og Finnmarksallmenningen drøftes dagens forvaltning med henblikk på å vurdere dens hensiktsmessighet, mulige forbedringer, og om de folkerettslige forpliktelsene som lå til grunn for loven, er oppfylt.
Finnmarksloven og Finnmarksallmenningen bygger videre på tidligere forskning, bearbeidet med utvidede analyser og nye drøftinger. Den tar utgangspunkt i historien, fortsetter inn i dagens forvaltningsordning før den avsluttes med faglig forankrede betraktninger om fremtidig organisering og forvaltning.
At Finnmarksallmenningen – eller eiendommen – har vært forvaltet i medhold av Finnmarksloven i 20 år utg jør en milepel det er grunn til å markere – både for Finnmarks befolkning og forvalterne. Forvaltningsordninger må imidlertid fortløpende utvikles for å tilpasse seg samfunnets nye utfordringer og behov, både som følge av at naturen, klima og politiske forhold rundt oss er i rask forandring. Nettopp der for gir denne 20-års milepælen en anledning til å reflektere over hvordan forvaltningen har fungert og om det er rom for forbedringer.
Eksempelvis kan det spørres om forvaltningsordningen involverer Finnmarks befolkning i tilstrekkelig grad. Eller om den har oppfylt de folkerettslige forpliktelsene Norge har påtatt seg over for Finnmarks samiske befolkning. Det kan også spørres om rettskartleggingen, iverksatt for å fastslå omfanget og innholdet av de rettighetene som samer og andre har på grunnlag av hevd eller alders tids bruk i Finnmarksallmenningen, så
langt har oppfylt sitt formål. Det er nettopp dette denne boka vil drøfte og forsøke å besvare.
Disse spørsmålene gjør også at Finnmarksloven og Finnmarksallmenningen vil være av interesse for politikere og beslutningstakere som skal ta stilling til hvordan allmenningen skal forvaltes i dag, i morgen og inn i fremtiden.
Boka vil dessuten være et nyttig oppslagsverk for dem som jobber med allmennings- og naturressursforvaltning, så vel for andre som søker å sette seg inn i forvaltningsordningene Finnmarksallmenningen har og har hatt.
Videre utgjør den et dypdykk i eiendomshistorie og rettsforhold, noe som utvilsomt vil vekke interesse hos rettshistorikere og tingsrettsjurister.
Takk til Jon Gauslaa for grundig konsulentarbeid, til mine kollegaer Gunnar Eriksen og Adrian Nystø Mikkelsen, og til Håvard Aagesen hos Finnmarkseiendommen, for gjennomlesning og nyttige innspill. Takk også til mine øvrige gode kollegaer på Det juridiske fakultet ved Norges arktiske universitet, og da særlig medlemmene av GoSápmi-prosjektet og samerettsgruppa, som har vært til inspirasjon og god støtte i arbeidet med boka. Det samme gjelder studentene jeg har hatt glede av å veilede på temaer relatert til Finnmarksloven og rettskartleggingen i Finnmark. Takk til Det juridiske fakultet ved Norges arktiske universitet og Norges Forskningsråd, som har støttet arbeidet med boka økonomisk, noe som har vært viktige bidrag til utgivelsen av denne andre utgaven.
Takk også til Cappelen Damm Akademisk og forlagsredaktør Hans Andreas Tvedt, som jeg har vært heldig å få samarbeide med siden min første akademiske utgivelse i 2008, og som også denne gang har gjort et godt og grundig redaksjonelt arbeid. Takk også til Natasja Harung for godt og grundig arbeid med språk, referanser og noter.
Sist, men ikke minst, takker jeg min familie og særlig min kone Zoia, uten hennes støtte, tålmodighet og forståelse, ville det ikke vært mule å gjennomføre dette bokprosjektet.
Tromsø, 31. mai 2026
Øyvind Ravna
3.1
2.2.1
3.2.1
3.2.2
3.2.3
3.2.4
3.3 Perioden 1800 til 1860 ................................................................................... 53
3.3.1 Skyldsætnings-forretninger 1800 til 1815 53
3.3.2 Ingen Staten tilhørende Almindinger i Øst-Finmarken ....... 55
3.3.3 Commissionen til Finmarkens Opkomst 1826 ....................... 55
Kapittel 4
Jordsalgslovene 1863–2005 59
4.1 Læren om statens umatrikulerte grunn – eller opprinnelige eiendomsrett 60
4.1.1 Lapperne uden faste Boliger – og doktriner om hvem som kunne eie jord 60
4.1.2 Fra kongens høyhetsrett til statens eiendomsrett ................ 61
4.2 Lov om avhendelse av statens jord i Finmarkens Landdistrikt ........ 64
4.2.1 Fra jordinndeling og jordutvisning til salg av «statens jord» ...................................................................................................... 64
4.2.2 Jord som var opptatt, dyrket og inngjerdet tilskjøtes «efter de forhen gjældende Regler» ........................................... 67
4.2.3 Fornorskningspolitikken påvirket jordpolitikken 69
4.2.4 Jordsalgsreglementene av 1876 og 1895 ............................... 71
4.2.5 Selskabet til Fremme av Finmarkens Jordbrug 73
4.3 Lov om ordning av jordforholdene i Finmarkens Amt av 1869 ......... 75
4.3.1 Den første rettskartleggingsloven ............................................. 75
4.3.2 Jordkommisjonene .......................................................................... 77
4.3.3 Jordkommisær Spillings reguleringer ...................................... 80
4.4 Lov om avhendelse av statens jord og grund i Finmarkens amts landdistrikt av 1902 ........................................................................................ 82
4.4.1 En lov for å regulere nationalitets- og sprogforholdene i Finmarkens grændsedistrikter .................................................. 82
4.4.2 … kan tale, læse og skrive det norske sprog og benytte dette til dagligt brug ....................................................................... 85
4.4.3 Finnmark jordsalgskommisjon .................................................... 89
4.4.4 Beiterett for bufe .............................................................................. 90
4.5 Lov om statens umatrikulerte grunn i Finnmark fylke av 1965........ 91
4.5.1 En ny same- og minoritetspolitikk 91
4.5.2 Behovet for en revisjon av jordsalgslov melder seg ............. 95
4.5.3 Lov om statens umatrikulerte grunn – nasjonalitetshensyn må vike for hensynet til primærnæringene 97
4.5.4 Plikten til å selge jord – en levning fra jordbrukskolonialismen? ..............................................................
4.5.5 Gammer og tradisjonelle bygg i utmark
4.5.6 Beiterett for bufe ..............................................................................
4.5.7 Jordsalgsorganene: Finnmark jordsalgskontor og jordsalgsstyret ..................................................................................
4.5.8 Omorganiseringen: Den umatrikulerte grunnen blir matrikulert og overdratt til Statskog SF
4.6 Oppsummering av kapittel 2, 3 og 4 ..........................................................
5.1 Rettsutviklingen på 1970- og 1980-tallet, opptakten til loven
5.1.1
5.1.4 ILO-konvensjon nr. 169, domstolorganiseringen og vedtakelsen
5.2 Finnmarkslovens bakgrunn og lovhistorikk
5.2.1
5.2.2
5.2.3
forslag
..............................................
5.2.4 Konsultasjoner mellom Stortingets justiskomité, Sametinget og Finnmark fylkesting ...........................................
5.3 Finnmarkslovens formål, virkeområde og folkerettslige rammer 127
5.3.1 Formål og virkeområde ..................................................................
5.3.2 Folkerettslige rammer
5.3.3 Noen metodiske utfordringer ved anvendelse av Finnmarksloven
5.4 Finnmarkseiendommens rettsstilling, styre og oppgaver..................
5.4.1 Rettsstilling og styresammensetning .......................................
5.4.2 Styrets oppgaver og saksbehandling, kontrollkomiteen....
5.4.3 Økonomiforvaltning og behandling av overskudd................
5.4.4 Fravær av vern mot endret rettsstilling
5.5 Forvaltningen av fornybare ressurser på Finnmarkseiendommens grunn
5.5.1 Rettigheter til fornybare ressurser på Finnmarkseiendommens grunn .................................................. 141
5.5.2 Jakt og fangst av småviltjakt 144
5.5.3 Storviltjakt .......................................................................................... 146
5.5.4 Fiske i ferskvann ............................................................................... 147
5.5.5 Beiterett for bufe .............................................................................. 149
5.5.6 Vilkår for utnyttelse av fornybare ressurser og innskrenkninger i utnyttelsen 150
5.5.7 Regler om lokal forvaltning av småviltjakt, innlandsfiske og anadrom laksefisk 153
5.5.8 Gammer og tradisjonelle byggverk i utmark .......................... 155
5.6 Saker om endret bruk av utmark og avhendelse av fast eiendom 157
5.6.1 Regler for endret bruk av utmark i Finnmark gitt av Sametinget ......................................................................................... 157
5.6.2 Avhendelse av jord til jordbruksformål – et prinsipielt skifte fra «ja» til «nei» ...................................................................... 161
5.6.3 Finnmarkseiendommens retningslinjer for behandling av landbrukssaker ............................................................................ 162
5.6.4 FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 ........................................................................................... 166
5.6.5 Om konsultasjoner, deltakelse og samtykke ved inngrep 168
5.7 Oppsummering av kapittel 5 ........................................................................ 169
Kapittel 6
Rettskartleggingen i Finnmark ........................................................................... 173
6.1 Lovhistorikk og bakgrunn for rettskartleggingen 174
6.2 Finnmarkskommisjonen og dens lovmessige rammer........................ 177
6.2.1 Mandat og avgrensninger 177
6.2.2 Igangsetting av sak, valg av utredningsfelt og ansvar for sakens fremdrift 180
6.2.3 Rettsforhold internt i reindriften og til fiskeplasser i sjø- og fjordområder ..................................................................... 181
6.2.4 Hensynet til samiske sedvaner og rettsoppfatninger .......... 183
6.2.5 Forholdet til bestående rettigheter, bevisbyrde og vern mot inngrep, § 5 (1) og (2) 184
6.2.6 Ansvaret for sakens opplysning, interesserepresentanter og gjenstand for utredning 188
6.2.7 Finnmarkskommisjonens rapport og partenes respons ..... 189
6.2.8 Mekling, avtaleinngåelse og grensemerking ......................... 191
6.3 Utmarksdomstolen for Finnmark og dens lovmessige rammer 193
6.3.1 Mandat, sammensetning og frister for saksanlegg .............. 193
6.3.2 Eksklusiv kompetanse, saklig avgrensning og avvisning ... 194
6.3.3 Ansvar for sakens opplysning, bevis og bevisavskjæring ... 198
6.3.4
6.3.5 Kostnadsreglene
6.4 De fem første utredningene .........................................................................
6.4.1 Innledning
6.4.2 Rettsanvendelsen ............................................................................
6.4.3 Vekten av statens disposisjoner 208
6.4.4 Finnmarkseiendommens anførsler for Høyesterett .............
6.4.5
6.5
6.5.1 Folket i Karasjok kommune eier i fellesskap grunnen
6.5.2
6.5.3 Vurderingen av befolkningens bruk – og de rettslige
6.5.4
6.6
6.7
6.8
6.7.5
6.7.6
6.8.1 Betydningen av norsk tingsrett, folkerett, felles rådighet og historiebevisene
6.8.2 Flere scenarier og behov for mer detaljert rettskartlegging
6.9 Utredingen til Anaya og Åhrén om Finnmarksloven og
6.9.1 Det konstituerende aspektet av retten til selvbestemmelse for samene ..................................................... 246
6.9.2 Det pågående aspektet av retten til selvbestemmelse for samene .......................................................................................... 247
6.9.3 Avslutningsvis – hva står i veien for at selvbestemmelsesretten er konsistent ivaretatt .................. 250
Kapittel 7
Fremtidig organisering av forvaltning av utmarka i Finnmark ............
7.1 Er formålet med Finnmarksloven oppfylt? – en konklusjon 254
7.1.1 Bakgrunn for konklusjonene ........................................................ 254
7.1.2 Rettskartleggingen – en status 256
7.1.3 Finnmarkseiendommens posisjon under rettskartleggingen ...........................................................................
7.1.4 Mangler ved Finnmarksloven ......................................................
7.2 Behov for endringer av Finnmarksloven
7.2.1 Alternativene .....................................................................................
7.2.2 Dagens ordning
7.2.3 Samerettsutvalgets forslag i NOU 1997: 4 ..............................
7.2.4 Gjøre fjellova
7.2.5
Kapittel 8
Kapittel 1
Innledning
Finnmarksallmenningen består av steile fjell, dype daler, bølgende skoger og endeløse vidder. Disse områdene har til alle tider hatt stor betydning for folk i Finnmark.
1.1 Bakgrunn for boka – og valg av tema
Finnmarksallmenningen består av steile fjell, dype daler, bølgende skoger og endeløse vidder. Disse områdene har til alle tider hatt stor betydning for folk i Finnmark, både for næringer basert på høsting og fangst, reindrift og annen kulturutøvelse, samt åndelige praksiser og rekreasjon. Frem til relativt nylig utgjorde meahcásteapmi; utmarkshøsting, en vesentlig del av en naturhusholdning som i stor grad baserte seg på birgejupmi; det å klare seg på de godene naturen kunne gi. Sett i et større perspektiv representerer disse områdene en sentral del av det norske, samiske og kvenske folkets identitet og historie. Enten man velger å omtale områdene som utmark, ressursområder eller meahcci, er det hevet over tvil at de har hatt, og fortsatt har, uvurderlig betydning for folket i fylket.
Selv om disse natur- og ressursområdene formelt sett ikke betegnes som allmenning, kan de utvilsomt karakteriseres som det. I så måte er Sverre Tønnesens definisjon i Retten til jorden i Finnmark treffende. Han beskriver allmenning som områder ingen privatperson eier, men hvor bygdefolk har rettigheter ut fra alders tids bruk.1 Forvaltningen av allmenningene bygger på at bruk av ressursene skaper rett, og at verdiene disse ressursene frambringer, går tilbake til lokalsamfunnene der de er skapt.
Med Finnmarksallmenningen som en del av bokas tittel ønsker jeg ikke bare å signalisere at dette landskapet en gang var en allmenning, men også at dette er en betegnelse som godt kan nyttes den dag i dag.
Finnmarksallmenningen har blitt forvaltet på varierende måte opp gjennom tidene; det være seg som koloni, siidajord, jordfellesskap, allmenning, umatrikulert statsgrunn eller som finnmarkingenes felles eiendom. Tre vesentlige paradigmeskifter; henholdsvis i 1775, 1863 og 2006, står sentralt i denne utviklingen.
Rettsforholdene i denne allmenningen har lenge vært preget av uklarhet; i alle fall for de som har betraktet dem utenfra. Allerede i 1743 rapporterte major Peter Schnitler om uklarheter av et slik omfang at han foreslo at «Jordens Brug imellem Indbyggerne, til hvers særdeles Nytte og Landets almindelige Forbedring, skifted». Han innså imidlertid at det var «u-forgribelig» da det «ville blive for langvarigt og vidløftigt».2
1 Sverre Tønnesen, Retten til jorden i Finnmark. Rettsreglene om den såkalte «Statens umatrikulerte grunn» – en undersøkelse med særlig sikte på samenes rettigheter, Universitetsforlaget 1972 s. 11, jf. s. 312.
2 Peter Schnitler, Major Peter Schnitlers grenseeksaminasjonsprotokoller 1742–1745, bind III ved Lars Ivar Hansen og Tom Schmidt, Norsk historisk kjeldeskrift-institutt, Oslo 1985, s. 125.
Likeledes uttrykte amtmann Thorkel Fieldsted i 1772 bekymring for jordbruket i amtet på grunn av «Eiendoms Uvisshed».3 En hovedårsak til at jordbruket i Finnmark ble forsømt var «[m]angel paa ordentlig Jordinddeling og deraf følgende Uvisshed i Bruksrettigheden». Fieldsteds bekymring for jordbruket ledet til at kong Christian den 7 vedtok en kongelig resolusjon om jordinndeling i Finnmark 8. juni 1775.
På midten av 1800-tallet vant synet om at staten eide all usolgt jord i Finnmark frem. Det fikk stor betydning for rettsoppfatningene om jorda i Finnmark. Men selv i 1956 anførte Samisk råd for Finnmark at samene lever i den sikre overbevisning at høyfjellet og nes og øyer ute ved kysten som de har hatt bruksrett til i uminnelige tider, ikke har vært herreløs eiendom, men tilhørte samene.4
Uklarheter ble etter hvert erstattet av uenighet. Det ble tydelig under kampen mot utbyggingen av Alta-Kautokeinovassdraget på 1970- og 80-tallet. Som en følge av Altasaken ble Samerettsutvalget opprettet. Det fikk et mandat som innbefattet å utrede spørsmålet «om den samiske befolkningen eller vedkommende lokalbefolknings rett til land og vann i de samiske bosetningsområder».5 I 1997 fremmet utvalget sitt forslag til Finnmarkslov. Det bygget på en forståelse av at statens grunneierskap ikke kunne opprettholdes og at bygdefolk hadde opparbeidede rettigheter til sine nærområder. Dette fremkom særlig i reglene om forvaltning og styring av utmarka, hvor Samerettsutvalget foreslo en ordning der lokalsamfunnene fikk råderett over utmarksgodene i sine nærområder.6
På grunnlag av Samerettsutvalgets og dets undergruppers utredninger, erkjente Justisdepartementet og regjeringen Bondevik at det etter gjeldende rett var vanskelig å konkludere med at statens eiendomsrett kunne opprettholdes fullt ut.7 Regjeringen sluttet seg der for til utvalgets forslag om å over føre den tidligere umatrikulerte grunnen til Finnmarks befolkning.
3 Statsarkivet i Tromsø (SATØ), utskrift av kopibok nr. 6 (1772–1773) for Finmarkens amt, fol. 4 (brev til Rentekammeret, 9. aug. 1772, transkribert av A. Frøholm, SATØ, 12.04.1955).
4 Innstilling fra komiteen til å utrede samespørsmål (Samekomiteen). Oppnevnt av Kirke- og undervisningsdepartementet 3. august 1956, avlevert 13. august 1959, s. 34. Samisk råd for Finnmark ble etablert 1953 av Finnmark fylkeskommune. Samisk råd for Finnmark ble erstattet av Norsk Sameråd i 1964. Uttalelsen ble vedtatt som sak 8/1956 på rådsmøtet 27. til 29. mars 1956.
5 NOU 1984: 18 Om samenes rettsstilling, s. 43.
6 NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur, s. 239–244.
7 Ot.prp. nr. 53 (2002–2003) Om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven), s. 43.
Med det mente regjeringen at finnmarkingene «selv får eierrådigheten og ansvaret for forvaltningen av ressursene».8
Selv om regjeringen også erkjente at utmarksbruken, helt eller delvis, hadde foregått med en oppfatning om at brukerne hadde en selvstendig rett til bruken, og dermed kunne ha dannet sedvanerett,9 fant den ikke grunn til å følge Samerettsutvalgets forslag om lokal forvaltning og mulighet til å fastlegge bygdebruksområder. Dette ble begrunnet i at utmarksressursene burde forvaltes enhetlig.10 Hensynet til en forsvarlig og bærekraftig ressursforvaltning begrunnet altså at bygdefolk i Finnmark ikke kunne få råde over egen allmenning.
Forslaget til Finnmarkslov ble møtt med betydelig kritikk.11 Kritikken ledet til at det ble avholdt fire konsultasjoner mellom Stortingets justiskomité, Sametinget og Finnmark fylkesting for å rette opp manglene i loven.12 Lovforslaget fikk etter dette enstemmig tilslutning fra Sametinget og stor tilslutning fra Finnmark fylkesting. I dette skjæringspunktet ble loven vedtatt av Stor tinget og sanksjonert av Kong Harald den 5. den 17. juni 2005.13
Finnmarksallmenningen har vært forvaltet i medhold av denne loven i 20 år. Dette er et jubileum som åpner for å drøfte hvordan forvaltningen fungerer; om den involverer Finnmarks befolkning i tilstrekkelig grad, og om den har oppfylt de folkerettslige forpliktelsene Norge har påtatt seg over for samene. Det åpner også for å drøfte om formålet med rettskartleggingen iverksatt for å fastslå omfang og innhold av de rettighetene som samer og andre har på grunnlag av hevd eller alders tids bruk, er oppnådd.
Uavhengig av hvor hensiktsmessig en forvaltningsordning er, vil den tidvis måtte endres for å tilpasses nye utfordringer og behov i samfunnet. Slike endringer kan følge av folkerettslige erkjennelser, men også av klimaendringer og endrede internasjonale forhold. Tilpasningene må også vurderes opp mot plikten til å ivareta tradisjonelle næringer, kultur og de rettighetene folk i Finnmark har opparbeidet seg gjennom århundrer. Også av denne grunn vil Finnmarksloven og Finnmarksallmenningen være av interesse
8 Ot.prp. nr. 53 (2002–2003), s. 7.
9 Ot.prp. nr. 53 (2002–2003), s. 13–14.
10 Ot.prp. nr. 53 (2002–2003), s. 98–99.
11 Innst. O. nr. 80 (2004–2005) Innstilling fra justiskomiteen om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven) s. 14.
12 Innst. O. nr. 80 (2004–2005). Av Justiskomiteen omtalt som «en konstitusjonell nyvinning».
13 Lov 17. juni 2005 nr. 80 om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven).
for politikere og beslutningstakere som skal ta stilling til hvordan allmenningen bør forvaltes – i dag, i morgen og inn i fremtiden.
Selv om Finnmarksloven ble grunnet på en forståelse om en felles forvaltning av den tidligere umatrikulerte grunnen i Finnmark, er den skapt i et spenningsfelt – i spenningen mellom det lokale og det sentralstyrte, mellom det samiske og ikke-samiske, mellom det finnmarkske og det statlige, og mellom historiearven, nåtiden og fremtidig forvaltning, Dette spenningsfeltet reiser mange spørsmål. En del av dem søker denne boka å besvare.
1.2 Tema: Historien, forvaltningen, rettskartleggingen og fremtiden
Denne boka er et resultat av det NFR-finansierte prosjektet Forvaltning av land og naturressurser i Sápmi (Governance of Land and Natural Resources in Sápmi), forkortet GoSápmi. Prosjektets hovedmålsetting er å analysere og utrede modeller for forvaltning av land og ressurser i de tradisjonelle samiske områdene i Norge. Målsettingen innbefatter en studie av de varierende, og langt på vei sentralstyrte, måtene jorda i Finnmark har blitt og blir forvaltet på, samt en vurdering av rettmessigheten og hensiktsmessigheten av denne forvaltningen. Dette vil være temaet for denne boka. I dette ligger det også en målsetting om å vurdere i hvilken grad de folkerettslige forpliktelsene Norge har påtatt seg over for samene, og som også ligger til grunn for vedtakelsen av Finnmarksloven, er blitt oppfylt. Konkret kan det pekes på plikten til å anerkjenne samenes eiendoms- og råderett til de landområdene der de tradisjonelt lever, slik den er nedfelt i ILO-konvensjon nr. 169.14 Bestemmelsen reflekterer FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 1 (2).15
Som grunnlag for drøfting av forvaltningen av land og naturressurser, vil boka beskrive og drøfte lovverket som er gitt for å forvalte Finnmarks-
14 ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater (ILO-konvensjon nr. 169), vedtatt på ILOs generalkonferanse 27. juni 1989, ratifisert av Norge 20. juni 1990, i kraft 5. september 1991.
15 FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) [International Covenant on Civil and Political Rights], åpnet for signering 12. desember 1966, ratifisert av Norge 13. september 1972, og satt i kraft 23. mars 1976. Artikkel 1 (2) første punktum lyder: «Alle folk kan for sine egne formål fritt råde over sine naturrikdommer og -forekomster, så langt dette ikke setter tilside forpliktelser som følger av internasjonalt økonomisk samarbeid, basert på prinsippet om gjensidig nytte og folkerettens regler».
allmenningen. Slik vil boka også være et oppslagsverk og en kommentar til Finnmarksloven. Boka tar også for seg de ulike ordningene som tidligere har eksistert for å forvalte ressursene i Finnmarksallmenningen, og gir dermed leserne en innføring både i tidligere tiders historie, rettsoppfatninger og administrasjon, samt av dagens forvaltning og rettskartlegging.
Historisk sett tar boka utgangspunkt i de eldste ordningene for forvaltningen av «land og vann», hvor den starter med tiden da jordressursene lå i fellesskap for folket langs den værharde kysten, fjordene og elvedalene, og hvor det etterhvert ble vedtatt en resolusjon om jordinndeling og utvisning av boplasser, omtalt som jordresolusjonen av 1775. Der fra følges utviklingen utover 1800-tallet, da den norske staten gradvis begynte å se på seg selv som eier av jorda i Finnmark, noe som kulminerte i den såkalte jordsalgsloven av 1863. Denne loven, som ble vedtatt i reviderte versjoner i 1902 og 1965, etablerte et statlig forvaltningsregime som varte frem til 2006, da finnmarkingene selv ble allmenningseiere.
Overdragelsen av den antatte statsgrunnen i Finnmark til folk i Finnmark og Finnmarkseiendommen (FeFo), er den største enkeltendringen i forvaltningen av grunnen i Finnmark etter at denne fullt ut kom inn under norsk jurisdiksjon. Det er også starten, og ikke slutten, på en rettsavklaringsprosess med mål om å finne ut hvem som har retten til jorda i Finnmark, hvor mye ennå er uvisst og mange spørsmål ennå står ubesvarte.
Boka vier størst plass til dagens forvaltningsordning og rettskartlegging, som begge er et resultat av denne eiendomsoverdragelsen. Dagens forvaltningsordning reiser flere spørsmål, blant annet om lokalbefolkningene har fått den innflytelsen på forvaltningen som deres rettsposisjon tilsier. En hypotese kan være at fravær av regler for lokal forvaltning kan ha bidratt til at loven ennå ikke har ført til avklaring av rettsforhold og skapt den lokale forvaltningen lovforarbeidene bærer bud om.
Det kan også spørres om graden av samisk innflytelse på ressursforvaltningen er i samsvar med ILO-konvensjon nr. 169 og folkeretten som Norge for øvrig er forpliktet av. I dette ligger det å vurdere hvordan norske rettsregler er anvendt når spørsmål om retten til jord og naturressurser i samiske kjerneområder avklares, herunder om rettsanvendelsen er en hensiktsmessig ordning i nasjonal rett.
I tillegg til rettskartleggingen i regi av Finnmarkskommisjonen vil vurderingene, begrunnelsene og normene Høyesterett har dratt opp når den har tatt stilling til rettsspørsmål i de ulike utredningsfeltene, bli drøftet. Hvordan vektlegges lokalbefolkningens bruk? Er det grunnlag for anerkjen-
nelse av eiendomsrett, og hvilken vekt skal folkeretten ha, er noen av de spørsmålene som søkes besvart etter at rettspraksis er vurdert; blant annet fra Stjernøya, Nesseby og Karasjok.
Etter en konklusjon om lovens og forvaltningens hensiktsmessighet, vil det bli pekt på mulige behov for endringer og mer hensiktsmessige ordninger. Dette er forslag lovgivere og beslutningstakere vil kunne ha nytte av når tiden er inne for å revidere lov og forvaltning. I en slik vurdering vil det også bli hen til andre sammenliknbare ordninger, slik som forvaltningen av statsallmenningene i Sør- og Midt-Norge. På denne måten kan boka kanskje bidra til å peke på bedrede ordninger for forvaltning av land og naturressurser i Finnmark – som også kan være mindre konfliktskapende –hvor lokalbefolkningene kan få større innflytelse, uten nødvendigvis å være grunneiere, og hvor ordningene blir i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser over for samene. Dette kan forhåpentligvis være et bidrag til mer forutsigbarhet og ro i fremtiden.
1.3
Tidligere forskning, publiseringer og kilder
Denne boka baserer seg på et bredt spekter av kilder fra eldre arkivmateriale, kilde skrifter, for tidig og samtidig litteratur, lovgivning og lovforarbeider, her under rekkene av offentlige utredninger, kommisjonsrapporter og rettspraksis som følger kommisjonssakene. Da Finnmarksloven i stor grad er grunnet i Norges for pliktelser etter ILO-konvensjon nr. 169,16 utgjør denne konvensjonen, og drøftinger rundt denne, en betydelig del av kildematerialet. Andre inter nasjonale traktater og deres kontrollorganer, kan også være relevante kilder. For øvrig vil kildene fremgå av de enkelte drøftingene.
Boka er som nevnt et resultat av GoSápmi-prosjektet og vil som sådan i betydelig grad bygge på arbeider produsert og dels også publisert gjennom prosjektet. Foruten egne arbeider, innbefatter det samarbeidsprosjekter og bidrag fra andre medlemmer av prosjektet.
16 ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, vedtatt på ILOs generalkonferanse 27. juni 1989, ratifisert av Norge 20. juni 1990, i kraft 5. september 1991.