En kort introduksjon til EUs historie av Lise Rye: Utdrag

Lise Rye

En kort introduksjon til EUs historie

© CAPPELEN DAMM AS, Oslo, 2022 ISBN 978-82-02-68171-5 1. utgave, 1. opplag 2022 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med Cappelen Damm AS er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk.

Omslagsdesign: Kristin Berg Johnsen Sats: Bøk Oslo AS Trykk og innbinding: Livonia Print SIA, Latvia www.cda.no akademisk@cappelendamm.no

Forord

Jeg møtte Lars Aase den 11. mars 2020. Han ville høre om jeg kunne skrive en kort bok om EUs historie. Jeg tenkte det skulle gå fort og greit.

Det tok to år. Jeg tror samtidig at disse årene, med pandemi, Brexit og ny krig i Europa, har vært år hvor EU-samarbeidets betydning har blitt åpenbar for flere. Jeg håper at mer norskspråklig litteratur kan bidra til enda større interesse for EU, og til økt kunnskap.

Takk til Kristine Graneng, Hans Petter Graver, Jan Thomas Kobberrød, Magne Njåstad, Erik Opsahl, Tobias Schumacher og Anette Homlong Storeide, for innsiktsfulle forslag og påpekninger. Takk også til Lars Aase, for at du lot meg skrive den boken jeg ville skrive, og for god diskusjon gjennom hele prosessen. Takk til den anonyme konsulenten, som så mye som jeg hadde oversett, og til Natasja Harung, som sørget for at alt kom på plass til slutt.

Trondheim, 21. mai 2022 Lise Rye

Forord

5

Innhold

Kapittel 1 Rettsfellesskapet.................................................................... 9 EU i det større landskapet av internasjonalt samarbeid.................. 13 EUs særtrekk.......................................................................... 18 Kapittel 2 Fredsprosjektet......................................................................

«De gamle metodene virket ikke».. .............................................

Fra fred og forsoning til demokrati og menneskerettigheter...........

Fredsprosjektets grenser..........................................................

26 28 33 37

Kapittel 3 Det økonomiske fellesskapet....................................................

Fortellingens funksjon..............................................................

Det nye prosjektet...................................................................

Om mål og midler. . ..................................................................

41 44 46 50

Kapittel 4 Rettighetsfellesskapet. . ...........................................................

Finanger-saken.......................................................................

Prinsippet om EU-rettens forrang. . .............................................

Prinsippet om individuelle rettigheter.........................................

53 54 56 58

Kapittel 5 «Unionens bankende hjerte»....................................................

Industriens rolle.. .....................................................................

Kommisjonens rolle. . ................................................................

Medlemsstatenes rolle..............................................................

Det indre marked den gang og i dag. . .........................................

65 67 70 74 76

Innhold

7

Kapittel 6 Demokratiprosjektet............................................................... 79 Europaparlamentets utvikling.................................................... 82 EU-demokratiets mangler og muligheter..................................... 90 Kapittel 7 Unionsprosjektet....................................................................

«For et fritt og forent Europa»...................................................

«An ever closer union».............................................................

Unionsbegrepets innhold..........................................................

Unionen som føderasjon...........................................................

95 97 99 101 107

Kapittel 8 Solidaritetsprosjektet. . ............................................................

Solidaritetsbegrepet................................................................

Krisen i eurosonen...................................................................

Flyktningkrisen i 2015. . .............................................................

Utvikling gjennom krise?. . .........................................................

110 111 117 120 124

Kapittel 9 Verdifellesskapet....................................................................

Veien til artikkel 2....................................................................

Erklæringen om en europeisk identitet. . ......................................

Birkelbach-rapporten...............................................................

København-kriteriene. . .............................................................

Verdifellesskapet under press....................................................

126 129 130 133 134 136

Bibliografi. . ............................................................................

Traktater, lovgivning, dommer og internasjonale avtaler. . ...............

Dokumenter, rapporter, taler og internettkilder. . ...........................

Avisartikler.............................................................................

Litteratur. . ..............................................................................

138 138 139 143 144

Stikkord.. ............................................................................... 151

8

Innhold

Kapittel 1

Rettsfellesskapet

EUs historie er også norgeshistorie. Folkeavstemningene i 1972 og 1994 viste at spørsmålet om norsk medlemskap i EU kunne mobilisere innbyggerne på en måte som vi ikke har sett maken til i norsk samtidshistorie. Det er et spørsmål som har revet politiske partier i stykker og tvunget regjeringer til å gå av. Men denne historien har også en mer stillfaren side, preget av en uavbrutt, økende, og lenge lite merkbar integrasjon. Av og til bryter denne andre siden overflaten, slik den gjorde det med Finanger-saken, som kom opp for retten på 1990-tallet, og med NAV-skandalen, som eksploderte i 2019. Så forsvinner den igjen, ut av mediedekningen, og ut av den offentlige samtalen. Kanskje var det all dramatikken forbundet med medlemskapsspørsmålet som gjorde at den snikende siden av norsk europapolitikk kunne gå under radaren.1

1

Snikende integrasjon er min oversettelse av det engelske begrepet «creeping integration». Det betegner den stille dag-for-dag-integrasjonen som vanligvis drives frem av sekundærlovgivning, og som utgjør en motsetning til den mer høylytte integrasjonen som følger av store begivenheter, som inngåelse av EU-medlemskap og ratifisering av nye traktater. Om «creeping integration», se Common Market Law Review (1986).

Kapittel 1

Rettsfellesskapet

9

EUs mange navn EU-samarbeidet har endret navn flere ganger. Det europeiske økonomiske fellesskapet («European Economic Community» - EEC) ble opprettet med Roma-traktaten fra 1957. I 1967 ble EEC slått sammen med Det europeiske kull- og stålfellesskapet og Det europeiske atomenergifellesskapet (EURATOM), og de tre samarbeidene gikk fra da av under navnet De europeiske fellesskapene (EF). Med Maastricht-traktaten fra 1992, skiftet EF navn til Den europeiske union (EU). I denne boken har jeg forsøkt å bruke de til enhver tid riktige navnene. Jeg omtaler både EEC og EF som Fellesskapet, og jeg omtaler ofte EU som Unionen.

Kanskje forstod vi ikke fullt ut hva vi bega oss ut på da vi gjennom våre representanter på Stortinget ratifiserte EØS-avtalen i 1992. Kanskje var det for ubekvemt å ta den hele og store betydningen av EU-tilpasningen inn over oss og opp til debatt. Det kan vi ikke vite, men uavhengig av årsaken er konsekvensen den samme. Vi har et forhold til EU som er langt mer omfattende enn kunnskapen vår om det samme fenomenet.

Integrasjon Begrepet integrasjon betegner en sammenslutning av flere deler. En slik sammenslutning kan skje mellom ulike enheter, som kommuner, regioner og stater, og den kan skje på ulike områder, i form av for eksempel økonomisk eller kulturell integrasjon.

I litteraturen om EU brukes integrasjonsbegrepet vanligvis om den politiske prosessen som innebærer overføring av suverenitet fra nasjonale myndigheter til felleseuropeiske institusjoner.

Integrasjonsbegrepet brukes også om rent mellomstatlig samarbeid. Et eksempel er Frihandelsforbundet EFTA, som Norge er en del av, og som arbeider for å fremme frihandel og økonomisk integrasjon mellom sine medlemmer.

Norge har samtidig avstått suverenitet til EFTA. Det skjedde i forbindelse med inngåelsen av EØS-avtalen i 1992. EØS-avtalen er en avtale mellom EFTA og EU som gjør Norge, Island og Liechtenstein til del av EUs indre marked.

EU-samarbeidet er også omfattende. 70 år etter at seks vesteuropeiske land innledet et samarbeid om to varer, snakker vi i dag om en union bestående av 27 land og nesten 448 millioner innbyggere. Spennet er 10

En kort introduksjon til EUs historie

stort, fra Maltas 500 000, til Tysklands 83 millioner. Fra unionens fattigste land, Bulgaria, til Luxemburg, hvor levestandarden er mer enn fem ganger så høy.2 Fra land som regnes blant verdens fremste demokrati, til land som skyves i stadig mer autoritær retning.3 Motstanden mot integrasjon er sterk, også i land med tradisjon for å være integrasjonsvennlige, som Frankrike. Samtidig er oppslutningen om EU-medlemskap høy, i medlemsstater hvor regjeringene er i åpen konflikt med EUs institusjoner, som Polen og Ungarn. Det som binder EUs medlemmer sammen, er en stadig større portefølje av felleseuropeisk politikk, prinsipper og verdier som er bred nok til at fordelene med medlemskap vurderes som større enn ulempene. Bredden i EU-samarbeidet kommer ikke alltid godt frem i den norske debatten. Selv om bildet av EU i norsk offentlighet er blitt mer nyansert de siste årene, er det fortsatt et hovedmønster at norsk europadebatt koker ned til et spørsmål om vi skal bevare EØS-avtalen av hensyn til økonomien vår, eller om vi skal kvitte oss med den, av hensyn til det norske demokratiet.4 Resultatet er en snever europadebatt som setter andre sider ved EU-samarbeidet i skyggen.

Denne boken gir kunnskap om sentrale sider ved EU-samarbeidet slik de har utviklet seg over tid. Den tematiske organiseringen er kanskje et utradisjonelt valg for en innføringsbok i EUs historie, men det er et bevisst valg, tatt for å tjene flere formål. Den fremhever for det første bredden i EU-samarbeidet, og minner oss med det om at EU er mer enn et marked. Temaene følger samtidig, grovt sett, kronologien i EU-samarbeidet, fra etableringen av det første europeiske fellesskapet og frem til i dag. Sist, men ikke minst, svarer de ni kapitlene, med titler som «Fredsprosjektet» og «Verdifellesskapet», til EU-samarbeidets fortellinger om seg selv – til beskrivelser som sentrale aktører har tatt i bruk for å forklare, og for å forsøke å fremme EU-samarbeidet. At EU er et rettsfellesskap, er grunnleggende for alt samarbeid i EU og derfor det sentrale temaet i dette første kapitlet.

Fremstillinger av EU som et fredsprosjekt dominerte på 1950-tallet, men havnet i skyggen av andre prosjekter da den andre verdenskrigen kom mer på avstand. I dag, med ny krig på det europeiske 2 3 4

Alle tall i dette avsnittet er hentet fra EU (2022).

For en måling av graden av demokrati i EU-landene, se Economist Intelligence Unit (2022).

Om utviklingen i norsk europadebatt, se Rye (2019), kapittel 9.

Kapittel 1

Rettsfellesskapet

11

kontinentet, og millioner av mennesker på flukt, er det grunn til å forvente en retur til EU-samarbeidets grunnfortelling. For meg har disse fortellingene vært et utgangspunkt for analyse og diskusjon, men ingen fasit. Jeg har hatt et mål om å forstå og forklare deler av EU-samarbeidet, og jeg har også hatt et mål om å diskutere forholdet mellom fremstillinger og faktisk utvikling. I sum håper jeg kapitlene gir innsikt i hvordan EU-samarbeidet har utviklet seg i takt med at noen problemer har blitt løst og nye har oppstått.

I boken forsøker jeg også å vise hvordan en historiefaglig tilnærming, med vekt på opprinnelse og utvikling over tid, kan utvide vår forståelse for EU slik det ser ut i dag. Boken kan dermed fungere som et supplement, både til den statsvitenskapelige litteraturen om EU som politisk system, og til grundigere innføringer i EUs historie.5 For nye studenter kan den forhåpentligvis også fungere som en inngang til den enorme internasjonale og mer spesialiserte forskningslitteraturen på feltet. Fremstillingene av de ni temaene bygger på forskning fra ulike fag, men særlig fra historie, juss og statsvitenskap. De bygger også på annen litteratur, på arkivmateriale, offentliggjorte dokumenter og medie­dekning. Mange av dokumentene har jeg hentet fra Centre virtuel de la connaissance sur l'Europe (CVCE), som er en svært omfattende og kvalitetssikret samling av kilder til den europeiske integrasjonens historie, og fra Archive of European Integration (AEI), som også har en stor kildesamling som belyser EUs historie. Av og til har jeg valgt bort den nyeste forskningen på feltet til fordel for mer original forskning, grundigere forskning, eller forskning som er bedre egnet til å illustrere sentrale faglige debatter. Jeg har, sist, men ikke minst, forsøkt å bruke eksempler som viser EU-samarbeidets betydning for innbyggere i utenforlandet Norge.

På de neste sidene vil jeg plassere EU-samarbeidet i en større, historisk kontekst. Deretter presenterer jeg sentrale trekk ved EU som et rettsfellesskap.

5

For en grundig, norskspråklig introduksjon til EUs politiske system, se Olsen, Rosén, og Trondal (2020). For en omfattende introduksjon med historisk perspektiv, se Claes og Førland (2020).

12 En kort introduksjon til EUs historie

EU i det større landskapet av internasjonalt samarbeid EU omtales ofte som en sui generis-konstruksjon, altså som noe helt for seg selv. Det er riktig. Vi har ikke eksempler på andre samarbeid mellom suverene stater som virker like bredt og på samme måte som den europeiske unionen. EU er samtidig en del av reisverket av internasjonale organisasjoner som regulerer forholdet mellom stater, og er med det en del av en større utvikling. Oppblomstringen av internasjonale organisasjoner i Europa kan føres tilbake til perioden etter napoleonskrigene (1799–1815).6 Forskere har forklart veksten i nye samarbeid over landegrensene med flere faktorer. Noen av de nye organisasjonene var resultat av evolusjon, hvor teknologiske nyvinninger og økt handel skapte behov for å sikre ulike interesser. Telegrafen er et klassisk eksempel på en slik utvikling. Da denne teknologien spredte seg i andre halvdel av 1800-tallet, resulterte det i en lang rekke ulike systemer. I 1865 gikk derfor 20 land sammen om å opprette Den internasjonale telegrafunionen, som fikk i oppgave å koordinere de ulike sambandene. Norge var et av disse landene. I dag lever telegrafunionen videre som FN-byrået Den internasjonale telekommunikasjonsunionen.7 Den internasjonale postunionen (1874) og Det internasjonale byrå for mål og vekt (1875) er andre resultater av den samme utviklingen og samarbeid, som i likhet med telegrafunionen illustrerer hvordan eksperter ble satt til å utføre spesifikke oppgaver på vegne av stater på 1800-tallet.8 Opprettelsen av internasjonale organisasjoner er samtidig tett knyttet til krig og sivilisatorisk kollaps. Nye samarbeid vokste frem som følge av krig, og etter hvert hentet de også inspirasjon fra samarbeid under krig. Etter napoleonskrigene opprettet de europeiske stormaktene et kongressbasert samarbeid, som kom sammen etter behov. Dette samarbeidet, som kalles «Den europeiske konsert», var et mye løsere samarbeid enn organisasjonene som ble opprettet etter de to verdenskrigene på 1900-tallet, og det huskes kanskje best for sitt arbeid for å opprettholde maktbalanse og konservative regimer. Men denne europeiske konserten var også inspirert av et ønske om å gjenreise orden

6 7 8

MacKenzie (2000), 4–5.

Balbi og Fickers (2020).

Archer (2015), 10.

Kapittel 1

Rettsfellesskapet

13

etter utmattende år med revolusjon og krig.9 I så måte har den klare fellestrekk med både Folkeforbundet og EUs forløper, Det europeiske kull- og stålfellesskapet.

Om vi hopper hundre år frem i tid, kommer vi til et annet og langt mindre kjent samarbeid. Under den første verdenskrigen, i november 1916, opprettet Frankrike, Italia og Storbritannia et felles kontor i London som fikk i oppgave å importere, fordele og frakte alt korn på vegne av de tre landene.10 Hovedmønsteret før opprettelsen av dette kontoret var at handel med korn ble håndtert av private aktører. Nå førte stigende priser og frykt for svikt i forsyningene til at kornforsyning først ble et statlig ansvar, og deretter gjenstand for internasjonalt samarbeid. Frankrikes representant i det nye samarbeidet var Jean Monnet.

Han beskrev i ettertid hvordan det allierte samarbeidet for et felles mål skapte både optimisme og utålmodighet etter å anvende erfaringene i en større skala.11 Selv skulle han senere høste erfaring fra Folkeforbundet, som han beskrev som «små løsninger på store problemer»12 og fra alliert samarbeid under den andre verdenskrigen, hvor han ledet den fransk-britiske forsyningskomiteen. I dag er han allikevel mest kjent som arkitekten bak Schuman-planen fra 1950 om opprettelse av Det europeiske kull- og stålfellesskapet, og han ble dermed en av den europeiske integrasjonens grunnleggere.

Tallet på internasjonale organisasjoner mangedoblet seg i perioden etter den andre verdenskrigen. Av de 6 216 organisasjonene som ble opprettet i årene fra 1900 til 2009, ble 5 240 opprettet i annen halvdel av 1900-tallet.13 Kun en liten prosentdel av disse var statlige organisasjoner, men om vi begrenser oss til disse, er mønsteret også her en markant vekst i perioden etter den andre verdenskrigen.14 Den mest grunnleggende forklaringen på denne utviklingen er at internasjonalt samarbeid mellom stater forutsetter et noenlunde stabilt system av stater.15

9 10 11 12 13 14 15

Soutou (2000), 329–353.

Clough (1969), 55–59.

Monnet (1978), 59.

Duchêne (1994), 42.

Fomerand (2017).

Eilstrup-Sangiovanni (2020), 352.

Archer (2015), 3. Veksten i internasjonale organisasjoner i annen halvdel av 1900-tallet må også ses i sammenheng med avkoloniseringen som fant sted i samme periode.

14 En kort introduksjon til EUs historie

I Vest-Europa er dette en utvikling som pågår gjennom flere hundre år, med freden i Westfalen (1648) og den franske revolusjon (1789) som viktige vendepunkter. Standardtolkningen av freden i Westfalen er at den gjennom å gi fyrstene i det tysk-romerske riket myndighet over alle forhold på eget territorium, etablerte prinsippet om statens suverenitet.16 Dermed videreførte den utviklingen fra freden i Augsburg, som et knapt århundre tidligere hadde slått fast at den som styrte, også hadde rett til å bestemme religion («cuius regio, eius religio»). Andre har avvist «Westfalermyten» og pekt på at den har svakt belegg i kildene, og at den undervurderer rollen som keiseren og imperiet fortsatte å spille gjennom de neste 150 årene frem til det tysk-romerske riket ble oppløst i 1806.17 Fyrstestatenes suverenitet i denne perioden var altså ikke absolutt – de hadde indre, men ikke ytre, selvstyre. Freden i Westfalen endret allikevel styrkeforholdet mellom imperiet og statene til statenes fordel og gjorde territorialstaten til hjørnestein i et moderne system av stater, om vi følger realistenes ledestjerne, Hans J. Morgenthau.18 Med 1789-revolusjonen i Frankrike gikk utviklingen i Vest-Europa inn i en ny fase, preget av nasjonalstaten som ideal og, i varierende grad, realitet. Revolusjonen i Frankrike var inspirert av opplysningstidens ideer om maktfordeling, om samfunnskontrakten mellom de styrte og de styrende, og om folkesuverenitet. Den utløste politiske og konstitusjonelle endringer som flyttet suverenitet fra den eneveldige kongemakten til borgerne, og den etablerte en idé om nasjonen som summen av borgerne. Det nasjonsbegrepet som fikk feste i 1700-tallets Frankrike, var et statsborgerlig nasjonsbegrep, hvor alle innbyggere er borgere, og hvor borgerne utgjør et fellesskap basert på sivile og politiske rettigheter. Det skiller seg fra ideen om nasjonen som griper om seg i tysktalende områder på 1800-tallet, hvor nasjonen betraktes som et etnisk og kulturelt fellesskap, forbundet av språk, religion og historie.

De to nasjonsbegrepene må ses i lys av sin kontekst. Der det ene ble 16 Se for eksempel Knutsen (1992), 71.

17 Osiander (2001).

18 Hans J. Morgenthau var en tyskfødt statsviter og historiker, kjent for toneangivende bidrag til den realistiske skolen i studiet av internasjonal politikk. Morgenthau forlot hjemlandet et år før Adolf Hitlers maktovertakelse i 1933, og flyttet aldri tilbake.

Hans påstand om Westfaler-fredens betydning for territorialstaten er gjengitt i Osiander (2001), 261.

Kapittel 1

Rettsfellesskapet

15

benyttet for å gi en allerede eksisterende stat en ny basis, tjente det andre som begrunnelse for opprettelse og utvikling av nye stater som Tyskland og Italia. De to begrepene er samtidig fullt forenlige, slik de var det i Norge på 1800-tallet, hvor det franske nasjonsbegrepet inspirerte arbeidet med en ny grunnlov, og det tyske nasjonsbegrepet inspirerte nasjonsbyggingen som kom til uttrykk i historieskrivning, i innsamling av norske folkeeventyr og gjenoppdagelse av bondekulturen.

I dag vil noen si at vi fremdeles befinner oss i nasjonalstatens fase.

Andre vil hevde at nasjonalstaten i stadig mindre grad er en realitet, og at det er større grunn til å betrakte dagens heterogene stater som territorialstater, altså som stater med klare landegrenser, en sentralmakt og felles lovverk. Poenget her er at begge utviklinger, mot territorialstaten som sentral enhet i internasjonale relasjoner, og mot nasjonalstaten som stadig mer innholdsrik ramme rundt innbyggernes liv, bidrar til å forklare den eksplosive veksten i organisert internasjonalt samarbeid mellom stater som innledes allerede under den andre verdenskrigen.

Inis Claude beskriver hvordan fremveksten av statlige organisasjoner ikke bare forutsetter et sett av stater som fungerer som selvstendige politiske enheter. Den forutsetter også utstrakt kontakt mellom statene, en bevissthet om problemer som oppstår som følge av denne kontakten, og et erkjent behov for regulering.19 Den andre verdenskrigen innledet en ny fase hvor alle disse faktorene var til stede, og i større grad enn før. Resultatene kom i rask rekkefølge. Bretton Woods-konferansen om regulering av etterkrigstidens penge- og valutasystem fant sted i 1944, og ledet til opprettelse av Det internasjonale pengefondet og Verdensbanken. Samtalene som ledet til opprettelsen av De forente nasjoner, startet også under krigen, og førte til at 51 land signerte FN-pakten, som trådte i kraft i oktober 1945. Generalavtalen om toll og handel fra 1947 var, som navnet sier, nettopp en avtale, men også forløperen til Verdens handelsorganisasjon (1995). Et år senere, i 1948, førte USAs krav om koordinert europeisk respons på Marshall-hjelpen til opprettelsen av Organisasjonen for europeisk økonomisk samarbeid (OEEC).

Den europeiske betalingsunionen (EPU) så dagens lys i 1950. Samme år annonserte Frankrike forslaget som førte til opprettelse av Det europeiske kull- og stålfellesskapet ett år senere. Alle disse organisasjonene 19 Claude (1971), 21.

16

En kort introduksjon til EUs historie

2004, 2007 og 2013 1995 1981 og 1986

Sverige

1973 1951

Finland

Estland Latvia

Danmark Irland

Storbritannia

Litauen

Nederland Belgia

Luxemburg Frankrike

Polen

Tyskland Tsjekkia

Slovakia

Østerrike Sveits

Romania

Italia Slovenia Kroatia Portugal

Ungarn

Bulgaria

Spania Hellas Malta

Kypros

Figur 1: EUs utvidelser

ble opprettet for å fremme statenes interesser. Inngåelsen av mer og mindre forpliktende samarbeid innebar samtidig en innskrenkning av statens handlingsrom.20 Ingen steder skjedde det i større grad enn i Det europeiske kull- og stålfellesskapet.

20 Ibid., 16.

Kapittel 1

Rettsfellesskapet

17