DEL 1 KOMMUNEN SOM INNOVATØR Innovasjonsarbeid er ikke noe nytt i norske kommuner og fylkeskommuner. I kapittel 1, Innovatør frå alders tid, tolker bokas redaktører – Toril Ringholm, Håvard Teigen og Nils Aarsæther – erfaringer fra ulike former for kommunalt utviklingsarbeid inn i en innovasjonsforståelse. Kommunene har gjennomført innovasjoner både innenfor tjenesteutvikling og det som faller inn under benevnelser som nærings-/tiltaksarbeid, stedsutvikling og andre typer lokal samfunnsutvikling. Det som preger historien, er kommunalt entreprenørskap og lokale lederes evne til å koble ressurser fra ulike sfærer for å skape utvikling. Håvard Teigen sammenligner i kapittel 2 kommuner med private bedrifter. Tallene tyder på at innovasjoner skjer i vel så stor grad i kommuner som i privat sektor, noe som understreker viktigheten av å øke kunnskapen om hvordan de utvikles og spres i kommuner. I kapittel 3 diskuterer Markus Bugge og Asgeir Skålholt hvordan ulike styringsparadigmer kan legge føringer på kommuners innovasjonsarbeid. De rapporterer at flere paradigmer eksisterer parallelt, og at også innovasjonsarbeidet preges av delvis motstridende forventninger til kommunale tjenester. I kapittel 4 tar Rannveig Røste utgangspunkt i en teori om innovasjonssystemer og spør hvordan dette perspektivet, som jo er utviklet med utgangspunkt i innovasjon i bedrifter, kan gjøres gjeldende innenfor kommunal sektor. Kapitlet formidler erfaringer som ble gjort i PUBLIN-prosjektet, som nettopp bygde på et systemperspektiv. Spredning av innovasjon er tema for kapittel 5, der Lars Fuglsang og Rolf Rønning diskuterer den betydningen kontekst og ulike former for nettverk har for spredningen av innovasjoner. Samlet sett gir kapitlene en framstilling av norske kommuner som innovatører med lange historiske tradisjoner, samtidig som kommunal innovasjon er et tema der viktige sider ved styring, system og organisasjon fortsatt er lite utforsket. Kommunene synes å ha god kapasitet for å engasjere seg i innovative tiltak, men det er like fullt et spørsmål om dette arbeidet retter seg inn mot nye typer
103064 GRMAT Innovative kommuner 130101 #04.indd 13
28.02.13 17:30
utfordringer. I kapittel 6 viser Toril Ringholm at det først og fremst er ønsket om å skape bedre tjenester som inspirerer til innovasjon, mens behovet for økonomisk effektivitet synes å være en vesentlig mindre viktig inspirasjonskilde.
103064 GRMAT Innovative kommuner 130101 #04.indd 14
28.02.13 17:30
[start kap]
Kapittel 1
Innovatør frå alders tid Håvard Teigen, Toril Ringholm og Nils Aarsæther
Innleiing I innovasjonsmeldinga Et nyskapende og bærekraftig Norge (2008–2009) var det også eit kapittel om innovasjon i offentleg sektor. Med dette kom innovasjon i offentleg sektor på den politiske dagsorden i Norge. Vegen fram til forståing av at innovasjon også er ein del av utviklinga i offentleg sektor har vore lang. I innovasjonsmeldinga sin omtale av offentleg sektor er det påfallande at kommunesektoren knapt nok er nemnd. Det meldinga fokuserer på her, er innovasjon i helse- og omsorgssektoren, og korleis offentlege anbod har bidratt til innovasjon (Spilling og Aanstad, 2010). I denne boka vil vi utvide perspektivet på innovasjon i offentleg sektor, ved å vise at norske kommunar til alle tider har vore nyskapande institusjonar, utan at ordet «innovasjon» har vore teke i bruk. Innovasjonar er historisk og tradisjonelt knytte til store oppfinningar og spesielt til den industrielle revolusjonen. Innovasjonane gjorde ofte, men ikkje alltid, oppfinnarane rike. Dei som vart rike, var personane som klarte å kommersialisere oppfinningane. Innovasjonar har altså vore knytt til framstilling av fysiske gjenstandar innanfor privat sektor; produkt og varer distribuert i ein marknad. Etter kvart har dei fleste forstått og akseptert at innovasjonar også skjer innanfor tenesteproduksjon. Om ikkje før, vart dette klart for alle då banktenester kunne utførast av kunden sjølv, gjennom bruk av Internett, og utan å gå i banken. «Måste innovationer alltid vara av metall?» spør Mats Utbult i ein rapport frå 2007, som handlar om innovasjon i svenske kommunar (Utbult, 2007). Det meste av den forskinga som ligg til grunn for innovasjonar, skjer i institusjonar finansiert av offentlig sektor. Digital infrastruktur i regi av offentleg sektor kan både vere innovasjon i seg sjølv og ein kanal å innovere gjennom. Når det gjeld tenestesida ved offentleg sektor, har det i fleire tiår vore klargjort at
103064 GRMAT Innovative kommuner 130101 #04.indd 15
28.02.13 17:30
16 kapittel 1 mange offentlege tenester (for eksempel renovasjon og barnehagar) alternativt kan drivast i privat regi. Dermed har effektiviteten i offentleg tenesteproduksjon kunne samanliknast med tilsvarande tenesteproduksjon i regi av private aktørar (med meir eller mindre sterke profittmotiv). Dette synleggjorde at det ikkje er nokon prinsipiell skilnad mellom innovasjonar i privat og offentleg sektor innan slike tenesteområde. Når ei teneste er produsert av private, blir ho likevel ofte betalt av det offentlege, og det er derfor heller ingen skilnad mellom ein offentleg tenesteprodusent og ein privat tenesteprodusent med omsyn til brukaren som konsument og etterspørjar. Den overordna politiske styringa er knytt til vedtak om kven som produserer ei teneste (private eller offentlege), og det interessante i vårt perspektiv er kva som er best eigna til å utløyse innovasjon. Det er forska lite på innovasjon i offentleg sektor samanlikna med innovasjon i privat sektor (Koch og Haugnes, 2005). Sjølv om vi empirisk kan observere at innovasjonar skjer i offentleg sektor, som kommunar, trengst det meir kunnskap om korleis dei blir initiert, utvikla, tekne i bruk og spreidd. Her må ein både ta omsyn til gjennomgåande kjenneteikn ved innovasjonsprosessar, uavhengig av sektor, og det faktum at det er ulikskap mellom dei institusjonane som omgir kommunar, og dei som omgir private verksemder. Men ulikskap mellom det å vere marknadsstyrt og å vere politisk styrt betyr ikkje at kommunar opererer i eit mindre krevjande handlingsmiljø enn private bedrifter. Brukarar, innbyggarar og ikkje minst veljarar veit å seie frå om ikkje kommunen evnar å levere tenester av høg kvalitet. Fråværet av marknadsmekanismar når kommunen er drivar, skaper eit mindre eintydig lønsemdomgrep. Dette gjer innovasjon til ein politisk aktivitet – men ein aktivitet som ikkje nødvendigvis er politisk styrt.
Teori om innovasjon: Entreprenørskap og kopling mellom sfærar Joseph Schumpeter (1883–1950) er den personen som framfor nokon annan har allmenngjort innovasjonsomgrepet ved å frikople det frå oppfinninga av nye produkt (Schumpeter, 1934). Han omdefinerte innovasjonar til også å femne nye prosessar, nye organisasjonsmåtar, nye kjelder til produksjon (som nye råstoff) og nye marknader. Han la også vekt på at innovasjonar sjeldan er noko heilt nytt, men at det gjerne dreier seg om nye kombinasjonar av gamle og kjente element. Innovering kan ikkje skje utan aktørar. Schumpeter peikte på entreprenøren som personen som gjorde kreative koplingar og sette i verk nyskapingane. Schumpeters entreprenør kunne vere oppfinnaren eller personen som oppdaga
103064 GRMAT Innovative kommuner 130101 #04.indd 16
28.02.13 17:30
innovatør frå alders tid 17
og sette saman dei nye kombinasjonane, men kjenneteiknet ved hans entreprenør var personen som klarte å gjere innovasjonen viktig i marknaden. Entreprenøren var gjerne personen som starta i det små og dreiv det til noko stort. Denne entreprenøren var ein aktørtype som Schumpeter hadde identifisert i den tidlege kapitalistiske fasen i heimlandet Austerrike, eit land som på tidleg 1900-tal var kjenneteikna av mange små bedrifter som konkurrerte i ein ung marknad. Det er ikkje rart at innovasjonane gjennomført av Schumpeters entreprenør ikkje vart sett på som ein aktør med relevans for offentleg sektor, men i ettertid er det lett å sjå at hans entreprenøromgrep i stor grad også kunne brukast på nyskaping i kommune og stat. Innføring av nye produkt, også nye arbeidsmåtar (prosessar) og nye organisasjonsformer var også i høgste grad relevant for å forstå tenester!, endringar i offentleg sektor. Schumpeter sine teoriar er dominerande, men han er sjølvsagt ikkje den einaste som har omgrepsfesta innovasjon og kopla det til entreprenørskap. Den norske sosialantropologen Fredrik Barth er og blant dei internasjonale klassikarane innan entreprenør- og innovasjonsforsking. Hans viktige bidrag var framhevinga av at innovasjon og entreprenørskap er kjenneteikna av «kopling mellom sfærar». Med grunnlag i empiriske studiar viste Barth korleis modernisering skjedde gjennom kopling av element frå tradisjonell sjølvbergings økonomi og element frå marknadsøkonomien. Sjølve sfæreomgrepet og identifiseringa av kanalar for konvertering mellom sfærar opna generelt for tenking kring koplingsgevinstar og synergiar. Det er derfor ikkje tilfeldig at Barth og tok til orde for bruk av entreprenøromgrepet innan studiet av politikk og offentleg sektor. I boka The Role of the Entrepreneur in Social Change in Northern Norway viste han og medforfattarane entreprenøriell åtferd i koplinga mellom den politiske sfære og marknaden med ordførarar i kommunar i Nord-Norge som døme (Barth, 1972). Entreprenøromgrepet brukt på politikk og offentleg sektor må sjølvsagt refortolkast og passast inn i den rasjonaliteten som kjenneteiknar sektoren. Mens entreprenøren i privat sektor maksimerer eigeninteresse, er kommunane kjenneteikna av aktørar som utøver kollektivt entreprenørskap. Enkeltpersonane er viktige også i politikken og offentleg sektor, men dei kan ikkje oppnå suksess og resultat utan å ha mandatet frå fellesskapet, i praksis frå veljarane. Det er ikkje tilstrekkeleg at aktørar i ein kommune utviklar ein lokal innovasjon for at dette skal bli viktig for samfunnet. Det er nyskapingar som kan spreiast, imiterast og tilpassast i mange eller alle kommunar, som blir viktige. Spørsmål om kva for innovasjonar som kan spreiast, og måten dei blir spreidde
103064 GRMAT Innovative kommuner 130101 #04.indd 17
28.02.13 17:30
18 kapittel 1 på, er like viktige i kommunal sektor som i marknaden. Men det er stor skilnad på spreiing og imitering når det gjeld produkt og tenester, for ikkje å snakke om organisatoriske innovasjonar og prosessinnovasjonar. Rein kopiering er i mange tilfelle utenkeleg i ein spreiingsprosess frå kommune til kommune, til det er det for stor variasjon i dei lokale forholda. Nyskapingane og innovasjonane må tilpassast ein lokal kontekst i vid meining av ordet. Stundom kan ein innovasjon som har skjedd i ein nabokommune, først og fremst bli ein inspirasjon til å få til noko tilsvarande, men dette «tilsvarande» kan vere så forskjellig at det eigentleg er ein ny innovasjon, eller ein «reinvensjon», som det blir kalla. Vi skal i dette innleiingskapitlet vise historiske og nåtidige døme på nyskaping innan sentrale kommunale område. Feltet er lite utforska, og døma er slik sett tilfeldige. Vi startar med tenesteproduksjonen, og tek deretter for oss nyskaping innan lokalt utviklingsarbeid, organisasjon og leiing, og når det gjeld demokrati og deltaking. Avslutningsvis drøftar vi kor langt omgrepa frå klassiske teoriar om entreprenørskap, innovasjon og diffusjon (spreiing) ser ut til å høve for det endringsarbeidet som skjer i norske kommunar.
Innovative kommunar Mange velferdstilbod, måtar å organisere på og grep i lokal utvikling kan spore opphavet sitt tilbake til initiativ frå kommunale aktørar. I mange tilfelle er ein kommune «oppfinnaren», og så er innovasjonen på ulike måtar teken i bruk i andre kommunar eller endåtil som statleg politikk. Det kan også vere at initiativet kjem «ovanfrå» – frå statlege instansar, men at kommunar gjennom si iverksetting gjer innovative grep i organiseringa eller i måten ei teneste blir utforma på.
Innovativ tenesteproduksjon Kommunane er i dag velferdssamfunnets viktigaste institusjon. Frå du er barn i barnehage til pensjonist med behov for omsorgstenester får du gode eller mindre gode tilbod frå kommunen der du bur. Dette er ikkje nytt, men omfanget av tenestene har auka. Går vi tilbake til den moderne kommunens barndom, med innføringa av formannskapslovene i 1837, var fleirtalet av norske kommunar først og fremst «fattigstellskommunar». Fattigdom råka mange, men først og fremst gamle utan jord og familie. Einslege gamle og fattige vart på den tida «auksjonert bort» til lågstbydande. Det typiske var at den fattige vart auksjonert bort til eit gardsbruk. I folketeljingane finn vi dei under kategorien «innerstar».
103064 GRMAT Innovative kommuner 130101 #04.indd 18
28.02.13 17:30
innovatør frå alders tid 19
Dei som baud på dei mest hjelpetrengjande, kunne oppnå høgste pris, mens fattige som hadde restarbeidsevne, kunne gå billeg. Dette historiske tilbakeblikket kan vere nyttig å ha med seg når vi i dag ser at auksjonsprinsippet har kome inn att på nytt, i form av anbodskonkurranse også når det gjeld omsorgstenester. Dei kommunane som har innført det, har som grunngiving at konkurranse gir mest omsorg per kommunal krone. Utan kjennskap til historia ville konkurranse- og auksjonsprinsippet utan vidare kunne kallast nyskaping og kanskje innovasjon. Med historisk kunnskap er konkurranseutsettinga i dag ei form for nyoppfinning (reinvention). Nyoppfinningar kan vere nyskapande sett inn i ei ny tid og nye kontekstar elles. Mellom 1830-talet sine auksjonar og 1990-talet sin anbodspraksis kom det utover på 1900-talet ein ny institusjon i kommunal regi, aldersheimen. Dette var ein innovasjon, men Norge var ikkje først. For Norge blei aldersheimen ein imitasjon, tilpassa ein norsk kontekst. Men det som i enkelte kommunar skjer i dag, er at det er institusjonane som blir lagt ut på anbod, og ikkje den einskilde eldre. Altså er det ikkje slik at historia tek seg heilt opp att. Kommunane var også først ute med andre omsorgsinstitusjonar. Frå 1950-talet finn vi dei første barnehagane. Dei vart gjerne skapte av idealistar i frivillig sektor, men kommunane såg raskt behovet, og barnehagane (kalla dagheimar) fekk etter kvart kommunal stønad. Dei første dagheimane kom i byane og spreidde seg utover i periferien, frå kommune til kommune. Først i 1975 tok staten grep og vi fekk lov om barnehagar, men heilt fram til 2000-talet har det vore opp til kommunane om barnehagen skal vere eit gode som alle får tilbod om. Det var ikkje berre institusjonane som kom i kommunal regi, men også trygdesystemet. Alderstrygd i ulike variantar og fasongar var lenge kommunale «oppfinningar» som etter kvart spreidde seg som innovasjonar. Først i 1936 fekk vi lov om alderstrygd. Kommunane såg også behova til dei uføre lenge før andre. Bergen kommune var først ute med dette i 1950. Først i 1961 kom lov om uføretrygd. Einslege mødrer har nesten alltid vore fattige, og Bergen kommune var pioner også her med mors- og enketrygd lenge før staten innførte dette i 1962. Vi finn ein tydeleg kontrast mellom nyskapingsdynamikken innan omsorgsfeltet og innan skolesektoren i kommunane. På skoleområdet tok staten tidleg eit ansvar for å standardisere tilbodet, og som fagorgan for reform- og utviklingsarbeid i skolen var eit eige statleg «Forsøksråd for skoleverket» i drift frå 1954 til 1984 (sjå Monsens artikkel). Noko tilsvarande forsøksorgan har ein ikkje hatt innan pleie- og omsorgssektoren; her har kommunane stått mykje friare.
103064 GRMAT Innovative kommuner 130101 #04.indd 19
28.02.13 17:30