Innledning Det europeiske integrasjonsprosjektet har i over 60 år bidratt til å stabilisere statene og temme internasjonale relasjoner i Europa. Det har erstattet mellomkrigstidens ustabile og konfliktskapende orden med et rettslig regulert samarbeid. Integrasjonsprosjektet har bidratt til fred, frihet og velstand, men det har også blitt drevet fra krise til krise. Den europeiske union (EU) har blitt til i løpet av denne prosessen. Denne enheten er skapt og legitimert av statene i Europa, men gjør samtidig krav på å kunne handle i sin egen rett. Det er en overnasjonal union som hevder å ha sin egen legitimasjonsbasis. EU er et eksperiment uten forbilde som har ristet landene sammen i forpliktende samarbeid. Likevel mangler Unionen viktige stabiliserende elementer. Det hersker uenighet om hva den er god for, og integrasjonsprosjektet møtes med motstand. I verste fall kan EU falle fra hverandre og landene kastes tilbake til en normløs tilstand. Igjen kan Europa bli utsatt for kreftenes frie spill. Spørsmålet om grunnlaget og grensene for den europeiske integrasjonsprosessen er derfor viktig. Risiko og gevinst er nå omfordelt over hele Europa som et resultat av integrasjonsprosessen. Eurosonekrisa, den økte gjensidige avhengigheten, delingen av ansvar og suverenitet, sammenvevingen av styringsnivåer osv. vitner om at et skjebnefellesskap har blitt etablert. Unionens fremtid er blitt synonymt med Europas fremtid. Om EU skulle falle bort, ville statene
11
105738 GRMAT Hva er EU godt for 150101.indd 11
10.09.15 09.39
innledning
måtte skrive sine grunnlover på nytt og reforhandle sine relasjoner med hverandre. Hva ville kunne erstatte EU? I dagens økonomiske og sikkerhetspolitiske situasjon overstiger risikoscenariene enhver evne til rasjonell kalkulasjon. Den europeiske unionens beskaffenhet og robusthet er et av de viktigste og vanskeligste spørsmålene europeerne står overfor i dag. Spørsmålet er også viktig fordi det er uklart hva EU egentlig er og hva det utvikler seg til. Likeledes er det strid om hvordan Unionen kan forklares og rettferdiggjøres. Denne boken er et bidrag til denne debatten. Den er foranlediget av Norges 200-årsjubileum for Grunnloven i 2014 og ARENAs grunnlovsprosjekt (NORCONE)2. Hva betyr Grunnlovens folkestyreprinsipp i dag om en tar Norges EU-tilknytning i betraktning? Norge er et assosiert ikke-medlem av Unionen. Kan norske borgere styre seg selv gjennom institusjoner de har innflytelse over? For å kunne svare på dette må en forstå hva EU er. Den europeiske integrasjonsprosessen involverer og berører også land utenfor EU. Selv om Norge ikke er formelt medlem, har EUs rettsakter virkning også her til lands. Dette skyldes ikke bare Norges spesielle form for EU-tilknytning, men også Unionens unike beskaffenhet – som noe mer enn en internasjonal organisasjon styrt av medlemsstatene. Jeg vil derfor i et etterord til boken minne om at det er tjue år siden EØS-avtalen ble Norges varige tilknytningsform til Den europeiske union samt hvilke konsekvenser dette har fått (Appendiks I).3 Den europeiske integrasjonen er en ufullendt prosess, og EU er et uavklart prosjekt. I denne boken lanserer jeg ideen om at EUs normative grunnlag er knyttet til de endrede parameterne for maktpolitikk som har gjort suverenitet avhengig av respekt for demokrati og menneskerettigheter. Det europeiske fellesskapet har endt opp 2 3
Se ARENAs hjemmesider: http://www.sv.uio.no/arena/english/research/projects/ norcone/ Se også Eriksen og Fossum 2014 og 2015.
12
105738 GRMAT Hva er EU godt for 150101.indd 12
10.09.15 09.39
innledning
som en union i sin egen rett, og med demokrati som et grunnleggende prinsipp. Hvordan ble et slikt integrasjonsprosjekt mulig, og hva er EU godt for? For å komme nærmere svaret på dette spørsmålet rekonstruerer jeg integrasjonsprosessen fra et bestemt teoretisk perspektiv: Et deliberativt perspektiv, som kan defineres som beslutningsorientert rådslagning. Det viser til at beslutninger fattes gjennom utveksling av argumenter, det å gi og ta grunner. Hva kraften i det bedre argumentet betyr for problem- og konfliktløsning i organiserte rettsordener, utgjør den sentrale komponenten i denne tilnærmingen. Boken identifiserer de viktigste grunnene som imperativer – normative forpliktelser – for europeisk integrasjon. Med dette søker jeg å klarlegge EUs underliggende struktur, noe som også kaster lys over EUs seiglivethet – over det som får EU til å tikke og gå midt oppi krisene, konfliktene, skuffelsene og tilbakeslagene.
13
105738 GRMAT Hva er EU godt for 150101.indd 13
10.09.15 09.39
105738 GRMAT Hva er EU godt for 150101.indd 14
10.09.15 09.39
Kapittel 1
Krise og integrasjon Den europeiske unionen er den viktigste og mest vellykkete institusjonelle innovasjon siden utviklingen av den demokratiske velferdsstaten (Jan Werner Müller 2011: 238). Den europeiske union (EU)4 er uten historisk sidestykke og markerer et storstilt eksperiment der det letes etter bindende konstitusjonelle prinsipper og institusjonelle ordninger hinsides den etablerte styremåten i nasjonalstaten. EU er et vitnesbyrd om at det har skjedd en historisk forsoning mellom statene, og at læreprosesser er blitt institusjonalisert. Fiendskap og brutal konkurranse – naturtilstanden mellom statene – er blitt erstattet av samarbeid og fredelig sameksistens. I lys av dette fremstår dagens veklager over EU som noe overraskende. Det er særlig krisa i eurosonen som har satt sinnene i kok. EU får skylden for den elendigheten finanskrisa og de etterfølgende økonomiske, sosiale og politiske krisene har skapt i Europa. Men hvorfor denne aggresjonen når så mye har blitt oppnådd, og når begrensningene i EUs ressurser og maktmidler er så åpenbare? Hvorfor er intellektuelle som Jürgen Habermas, Amartya Sen, 4
Den europeiske union (The European Union) startet som Det europeiske økonomiske samarbeid (The European Economic Community) i 1958. Den ble omdøpt til Den europeiske union med Maastricht-traktaten, formelt sett Traktaten om den europeiske union (The Treaty on European Union – TEU), som trådte i kraft i 1993. Av bekvemmelighetshensyn bruker jeg uttrykket «EU» om hele perioden.
15
105738 GRMAT Hva er EU godt for 150101.indd 15
10.09.15 09.39
kapittel 1
Ulrich Beck, Salman Rushdie, Julia Kristeva og Anthony Giddens i sånn harnisk? Europas politiske ledere blir beskyldt for inkompetanse og passivitet. I kampen med globale finansmarkeder blir EU beskyldt for å falle tilbake til gammeldags maktpolitikk og diktere vilkårene for gjeldslandene, de betalingsudyktige medlemmene av eurosonen. Ifølge kritikere er lederne monomant opptatt av nasjonaløkonomiene som om de var husholdningsregnskap. De følger slavisk finansmarkedenes diktat og nyliberalismens mantra uten å skjele til politiske og sosiale konsekvenser. Det hevdes at dette vil føre til en postdemokratisk eksekutiv føderalisme basert på mellomstatlige strukturer hvor det er makten som rår (Habermas 2012a; jf. 2013). Også eldre statsmenn som Helmut Kohl, Helmut Schmidt, Jacques Delors, Valéry Giscard d’Estaing, så vel som Tysklands tidligere utenriksminister Joschka Fischer, europaparlamentsmedlem Daniel Cohn-Bendit og tidligere statsministre som Guy Verhofstadt, geberder seg over tingenes begredelige tilstand og raser over dagens handlingsmåte.5 De advarer mot en utvikling i retning proteksjonisme og nasjonalisme i Europa og mot en situasjon der til og med militær konflikt kan gjenoppstå. De hevder at den europeiske idé blir forrådt. Det finnes ingen fremtidsvisjoner, ingen progressive forslag – bare teknokratisk styre diktert av økonomisk kalkyler. Visjonene til den nåværende tyske forbundskansleren Angela Merkel sies å være kun krisehåndtering og skadebegrensning. På denne måten kommer hele integrasjonsprosjektet i fare. Den akutte krisa i eurosonen har blitt møtt med en «mur av ord» samt en fiskalpakt som gjør budsjettreglene strengere og som nødvendigvis fører til innstramminger og
5
Se Beck 2013. Se også «The EU needs leadership to tackle this crisis, not repeated doses of austerity», opprop fra 19 intellektuelle, The Guardian, 22. juni 2011, på http://www.theguardian.com/commentisfree/2011/jun/22/eu-leadership-tacklecrisis-austerity, besøkt 20. august 2015.
16
105738 GRMAT Hva er EU godt for 150101.indd 16
10.09.15 09.39
krise og integrasjon
sosial nød.6 En har tillatt statenes gjeldskrise å utvikle seg over lengre tid. På grunn av sneversynte politiske ledere råder det nå usikkerhet, stillstand og handlingslammelse.7 Hvorfor et slikt voldsomt sinne, hvorfor så harde ord?8 Hvorfor så mange brutte forventninger til EU? Unionens kompetanse i sosiale og økonomiske spørsmål er tross alt ytterst beskjeden. EU har nesten ingen kompetanse i sosiale saker, ingen skattleggingsmyndighet, intet finansdepartement og ingen adgang til å omfordele ressurser. Den europeiske sentralbanken (ESB) kan ifølge sine statutter ikke låne ut penger i nødssituasjoner eller garantere for statsgjeld. Alt dette er medlemsstatenes kompetanser, og de har også selv laget reglene for hvor stort budsjettunderskudd som kan tolereres. De har med vitende og vilje skapt det indre markedet med en strukturell ubalanse. En pengeunion uten en fiskal union er ikke bærekraftig. Viljen og ressursene som kreves for å utforme en europeisk finanspolitikk med omfordelende trekk, mangler i dag. En politisk union står ikke på dagsordenen. Alt dette er velkjent og et resultat av medlemsstatenes uvilje mot å gi EU mer makt og flere ressurser. Nødvendige kollektive tiltak hindres av de europeiske statenes politikk (Scharpf 2010).
6
7 8
Se Offe 2014. Se også «Solidarity: For Sale?», Europe in Dialogue 2012/01, Bertelsmann Stiftung, på https://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/BSt/Publikationen/ GrauePublikationen/GP_Solidarity.pdf, besøkt 20. august 2015; Guérot og Hénard (2011). Se oppropet «Founding Europe Anew!», initiert av Frank Bsirske mfl., signert av 35 personer på http://www.imavo.be/vmt/1222-Call.pdf, besøkt 20. august 2015. For å sitere Habermas: «Den politiske eliten har jo slett ikke noen interesse av å forklare befolkningen at viktige avgjørelser blir truffet i [Brussel]; de er bare redde for å miste sin egen makt.» «Jeg fordømmer de politiske partiene. Våre politikere har lenge vært ute av stand til å ville noe mer enn å bli gjenvalgt. De har ingen politisk substans, ingen overbevisninger.» Se «Jürgen Habermas, der letzte Europäer», Der Spiegel 47/2011. Se også «We are Europe! Manifesto for re-building Europe from the bottom up», initiert av Ulrich Beck og Daniel Cohn-Bendit, på http:// manifest-europa.eu/allgemein/wir-sind-europa?lang=en, besøkt 20. august 2015. Jf. Beck 2013.
17
105738 GRMAT Hva er EU godt for 150101.indd 17
10.09.15 09.39