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bases para el ordenamiento territorial (bot)

Proyecto Carapé Documento Técnico a presentar ante la Intendencia de Maldonado - Uruguay

Maldonado, Julio 2026

bases para el ordenamiento territorial (bot)

Proyecto Carapé Documento Técnico a presentar ante la Intendencia de Maldonado - Uruguay

Maldonado, Julio 2026

Coordinación General: Dr. Ignacio Cardona Doctor. Universidad de Harvard Director. Spatial Opportunity Lab Profesor Asociado. Wentworth Institute of Technology Coordinación Técnica: Doctoranda Laura Contreras Equipo Técnico: Dra. Ana Liz Flores Msc. Soledad Ghione. Biodiversidad Arq. Ricardo Avella. Cartografía y Estrategias Espaciales Stephan Heit. Coordinador Territorial del Proyecto Carapé Lic. Ana Rubio. Facilitación de Talleres Arq. Diego Capandeguy. Asesor Capítulo Política y Gobernanza Territorial Registro Cartográfico en Talleres y Co-facilitación (Pasantías CURE): Antonella Acosta Emiliana Graña Lucía Pollero Sara Sena Verónica Vargas Yliana Rodríguez Colaboradores: Mariana Pírez. Coordinadora Local de Sierra de las Ánimas y Garzón Leandro Gallo. Coordinador Local de Pueblo Edén y Aiguá Talía Zamboni. Coordinadora de Restauración Ecológica Guillermo Sena. Coordinador Territorial del Proyecto Carapé Leticia Lueiro. Coordinadora Territorial Lavalleja Magdalena Bottaioli. Coordinadora de Comunicaciones Santiago Echeverría. Responsable del registro audiovisual Diseño Gráfico: Diana Chollett Ambá: Lic. Rodrigo Patrón. Director del Proyecto Carapé Ambá Maximiliano Costa. Director Ejecutivo Nara Lescano. Directora de Finanzas Juan Artola. Director de Cultura y Alianzas Estratégicas Centro Universitario Regional del Este (CURE): Profesora Isabel Gadino Profesora Leticia González Wentworth Institute of Technology: Institutional Review Board (IRB) 4

bases para el ordenamiento territorial (bot)

Proyecto Carapé

TABLA DE CONTENIDO Tabla de figuras Presentación Ambá Presentación SOLAB

8 13 14

INTRODUCCIÓN

El Ámbito del Proyecto Carapé como Territorio Estratégico La creación del Ámbito del Proyecto Carapé Antecedentes de Ordenamiento Territorial Las Bases para el Ordenamiento Territorial en el Marco de la Revisión de las Directrices Departamentales Alcance de las Bases para el Ordenamiento Territorial Una Construcción Colectiva

20 21 21 23 24 25

II. POLÍTICA Y GOBERNANZA TERRITORIAL III. CARACTERIZACIÓN TERRITORIAL Ámbito del Proyecto Carapé Portal Aiguá Portal Garzón Portal Pueblo Edén Portal Sierra de las Ánimas

IV. BASES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Metodología General 1. Bases Conceptuales 2. Mapa de Actores y de Riesgos 3. Análisis Cartográfico Multicriterio 3.1. Relevamiento de Actores Humanos 3.2. Relevamiento de Actores No-Humanos 3.3. Aportes de Expertos 3.4. Aportes Territoriales 3.5. Síntesis del Análisis Cartográfico Multicriterio 6

27 35 43 46 49 52

57 59 68 72 78 85 91 111 134

4. Identificación de Oportunidades Espaciales 4.1. Clasificación Ecosistémica del Territorio 4.2. Propuesta de Estrategias Espaciales 4.3. Familias de Proyectos Estratégicos 4.4. Análisis de Indicadores de Desempeño

V. RECOMENDACIONES

Recomendaciones Generales Recomendaciones de Ordenamiento Territorial Recomendaciones de Gestión Recomendaciones en relación con el Decreto 4106/25

140 143 148 151 166

176 177 179 180

175

VI. CONCLUSIONES

185

VII. REFERENCIAS

188

VIII. ACRÓNIMOS

194

VII. ANEXOS

195

1. Matriz de Mapa de Actores/Riesgo 2. Informe Entrevistas Semiestructuradas a Sectores Productivos 3. Informe Taller de Expertos 4. Informe Talleres Territoriales 5 Mapas Dibujados en Talleres 6. Reporte de Listado de Capas Utilizadas en Mapas 7. Reporte con Listado de Proyectos de Ordenamiento Territorial 8. Reporte con Listado de Recomendaciones de Gestión 9. Reporte con Proyectos que Respaldan el Decreto 4106/25 10. Fichas Conceptuales de Proyectos Estratégicos 11. Reporte de Análisis de Indicadores de Desempeño

X. INSTITUCIONES PARTICIPANTES

196

TABLA DE FIGURAS Figura 01 Límites del APC según Resolución 4106/25

Figura 02 Metodología de Implementación de las BOT

Figura 03 Modelo Carapé

Figura 04 Análisis cartográfico de clasificación de pastizales

Figura 05 Metodología de Análisis Cartográfico Multicriterio

Figura 06 Distribución real del Dragón y los humedales

Figura 07 Distribución real del Margay y los montes nativos

Figura 08 Distribución real dela Rana Monito y los roquedales

Figura 09 Taller de Expertos y Académicos realizado

el 18 de setiembre de 2025 en la sede de la Liga de Fomento de Punta del Este

Figura 10 Distribución de los participantes del Taller Figura 11

de Expertos según su disciplina autodeclarada

Elaboración propia del Equipo del BOT-APC para de biodiversidad y ecosistemas

Figura 12 Elaboración propia del Equipo del BOT-APC para usos productivos e industriales

Figura 13 Elaboración propia del Equipo del BOT-APC para principales riesgos y amenazas

Figura 14 Elaboración propia del Equipo del BOT-APC

para sitios de Interés paisajístico y patrimonial

Figura 15 Mapeo Colaborativo, Taller de Expertos y Académicos Figura 16 Mapas Propositivos APC Elaborados

en el Taller de Expertos y Académicos

97 99 101 103 104

Figura 17 Talleres Territoriales II en las comunidades de Sierra

de las Ánimas, Pueblo Edén, Aiguá y Garzón, llevados adelante del 25 al 28 de mayo de 2026

111

Figura 18 Proceso de georeferenciación de valores y oportunidades

en el APC y cosecha de resultados - Talleres Territoriales I, en las comunidades de Sierra de las Ánimas, Pueblo Edén, Aiguá y Garzón llevado a cabo del 03 al 11/12/2025 113

Figura 19 Dinámica de Galería para presentación de resultados y de cruce con KPI´s en Talleres Territoriales II

114

Figura 20 Mesa de Deliberación Territorial.

118

Figura 21 Mapeo Deliberativo

119

Figura 22 Mapa de contribuciones Territoriales en cuanto a biodiversidad y ecosistemas prioritarios

Figura 23 Mapa de contribuciones Territoriales en cuanto a usos productivos e industriales

Figura 24 Mapa de contribuciones territoriales en cuanto a riesgos y amenazas

125 127 129

Figura 25 Mapa de contribuciones Territoriales en cuanto a interés paisajístico y patrimonial

Figura 26 Síntesis Biodiversidad del ACM: Aportes de Expertos y Aportes Territoriales

Figura 27 Síntesis Producción del ACM: Aportes de Expertos y Aportes Territoriales

Figura 28 Síntesis Amenazas del ACM: Aportes de Expertos y Aportes Territoriales

Figura 29 Síntesis Patrimonio del ACM: Aportes de Expertos y Aportes Territoriales

Figura 30 Síntesis General del ACM: Aportes de Expertos y Aportes Territoriales

131 135 136 137 138 139

Figura 31 Propuesta de Clasificación Ecosistémica del Territorio Figura 32

Evolución de Categorías de Suelos en la BOT

142 146

Figura 33 Familias de Proyectos Estratégicos

149

Figura 34 Tabla resumen de proyectos estratégicos relevados

151

Figura 35 Mapa de Sistemas de Infraestructura Ecológica

154

Figura 36 Mapa de Sistemas de Turismo de Naturaleza y Cultura

156

Figura 37 Mapa de Sistemas de Gobernanza y Vida Comunitaria

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Figura 38 Mapa de Sistemas de Turismo de Producción Regenerativa

Figura 39 Tabla resumen de análisis de indicadores de desempeño

Figura 40 Resultados Indicadores: Sistema de Infraestructura Ecológica

Figura 41 Resultados Indicadores: Sistema de Turismo de Naturaleza y Cultura

162 167 170 170

Figura 42 Resultados Indicadores: Sistema de Gobernanza y Vida Comunitaria

Figura 43 Resultados Indicadores: Sistema de Producción Regenerativa

Figura 44 Mapas de análisis de indicadores de desempeño

Créditos de Figuras y Fotografías: Todas las figuras fueron realizadas por el equipo de las BOT. Las fotografías fueron cortesía de Ambá y su equipo de fotógrafos Magdalena Bottaioli, Santiago Echeverría, Romina Rissotto, Guillermo Schneider, Felipe Pampín, Eduardo González, Alma Sevilla, Matías Villegas, Marcos Mendizábal, Diego Battiste, Marcelo Casacuberta, Jorge Chagas y Gustavo Casás, conjuntamente con fotografías de los Talleres aportados por Laura Contreras e Ignacio Cardona. 10

171 171 172

Presentación Ambá POR RODRIGO PATRÓN Y MAXIMILIANO COSTA Ambá es una organización sin fines de lucro que tiene el propósito de restaurar el vínculo emocional del ser humano con la naturaleza, a la vez que promueve la conservación y regeneración de los ecosistemas. Desde sus inicios en 2016 en las Sierras de Rocha, Ambá ha trabajado para sensibilizar a la población sobre la importancia de conservar la naturaleza y de promover actividades que permitan el disfrute y la conexión. Actualmente, se trabaja con varios proyectos en distintas áreas del país, como en las Sierras del Carapé, con proyectos en Maldonado, Lavalleja y Rocha, y en Río Negro, en la zona aledaña al Parque Nacional Esteros de Farrapos e Islas del Río Uruguay, a través del Proyecto Islas y Canales Verdes.

En el año 2023 inició el Proyecto Carapé, donde soñamos con una visión del territorio que pudiera conjugar la conservación con el desarrollo económico y el bienestar de las personas. Comenzamos trabajando con el territorio y desde el territorio, de manera inclusiva y “de abajo hacia arriba”; desde las comunidades hasta la toma de decisiones. Visitando emprendedores, productores, operadores turísticos, referentes del sector inmobiliario, conservacionistas. Quisimos conocer qué quería el territorio y, a partir de esa demanda identificada, comenzamos a construir una red de personas interesadas en promover el desarrollo con base en la conservación, forjando vínculos de confianza que sostienen, al día de hoy, la ilusión de que un desarrollo sostenible es realmente posible. Desde esa óptica y en respuesta a las necesidades manifestadas por las comunidades, surgió la necesidad de elaborar Bases para el Ordenamiento Territorial capaces de reflejar esa visión compartida del territorio. Muy pronto comprendimos que el territorio ya contenía conocimientos, iniciativas, vínculos y una visión compartida sobre la importancia de conservar la naturaleza como base del desarrollo local. El desafío consistía en escuchar ese conocimiento, organizarlo colectivamente y transformarlo en unas Bases para el Ordenamiento Territorial.

La premisa fundamental de Ambá se basa en promover el modelo de producción de naturaleza que fomenta la conservación y la restauración de ecosistemas como base para el desarrollo de las comunidades locales y de economías regenerativas, donde se fusionan la conservación de la naturaleza y la prosperidad social y económica. Es una oportunidad para la conservación, a la vez que es una alternativa para el desarrollo, dando lugar a nuevas formas de economía regenerativa y un contexto ideal para promover nuevas ocupaciones territoriales que establezcan formas más amigables y sostenibles.

Estas Bases para el Ordenamiento Territorial representan un punto de partida. Desde una visión colectiva que entiende que el futuro del territorio depende de nuestra capacidad de convivir en armonía con la naturaleza, reconociéndola como el principal patrimonio y oportunidad para las generaciones presentes y futuras. Este documento es una invitación a caminar juntos ese camino, con la convicción de que es posible crear un territorio más próspero, resiliente y lleno de vida. Un territorio donde la naturaleza se regenere, inspirando una nueva forma de habitar, producir y soñar el futuro.

El enfoque de producción de naturaleza se basa en cuatro pilares: las economías restaurativas, las comunidades vibrantes, el desarrollo de áreas de interés para la conservación y el mantenimiento de ecosistemas completos. Promovemos un modelo de desarrollo con base en la conservación, trabajando fuertemente con procesos participativos, incluyendo actores humanos y no-humanos (la biodiversidad, los ecosistemas, las especies).

Presentación SOLAB POR DR. IGNACIO CARDONA Las Bases para el Ordenamiento Territorial del Proyecto Carapé representan el resultado de un proceso de aprendizaje colectivo desarrollado durante dieciocho meses junto a las comunidades, las instituciones y los ecosistemas que conforman este extraordinario territorio. Más que un documento técnico, constituyen la síntesis de cientos de conversaciones, recorridos, talleres, entrevistas, análisis científicos y ejercicios de diálogo destinados a comprender cómo construir un futuro compartido para uno de los paisajes más valiosos del departamento de Maldonado.

El propósito principal de este documento ha sido generar insumos para el ordenamiento territorial. Las Bases reúnen, organizan y traducen una enorme diversidad de información territorial para ponerla a disposición de quienes, en el presente o en el futuro, tengan la responsabilidad de conducir los procesos de planificación del departamento. En este sentido, no buscan sustituir las decisiones públicas, sino fortalecerlas, aportando evidencia científica, conocimiento territorial y criterios espaciales que contribuyan a una mejor toma de decisiones.

Desde el Laboratorio de Oportunidades Espaciales (SOLAB) agradecemos a Ambá por la oportunidad de liderar técnicamente este proceso, y asumimos este desafío con una convicción fundamental: los mejores procesos de ordenamiento territorial son aquellos capaces de integrar múltiples formas de conocimiento. A lo largo de este proceso participaron más de 215 personas y organizaciones de la sociedad civil, 12 representantes de sectores estratégicos, más de 50 expertos e investigadores, junto con el aporte de más de 12 centros científicos, culturales y académicos y más de 12 instituciones gubernamentales. A ello se sumó el relevamiento de actores más-que-humanos mediante el análisis de biodiversidad y de los procesos ecológicos que estructuran el territorio. La riqueza de estas Bases proviene de la convergencia alcanzada entre diferentes ámbitos disciplinares, perspectivas y comunidades diversas.

Al mismo tiempo, las Bases van un paso más allá del diagnóstico. A partir de los talleres territoriales, los talleres de expertos, las entrevistas y los distintos mecanismos de relevamiento desarrollados durante el proceso, este documento identifica oportunidades espaciales, estrategias, proyectos y recomendaciones que emergen del propio territorio y que posteriormente fueron sistematizados mediante metodologías científicas. Estas propuestas no constituyen decisiones definitivas, sino un conjunto de ideas técnicamente fundamentadas que podrán orientar las acciones de la Intendencia de Maldonado y de otros actores públicos, privados y comunitarios en las distintas etapas de construcción del futuro territorial.

Un principio fundamental que orientó este proceso fue recoger y documentar con fidelidad la diversidad de ideas, preocupaciones y aspiraciones expresadas por los distintos actores participantes. Estas Bases procuran reflejar esa pluralidad de voces como parte del patrimonio territorial construido durante el proceso participativo. Sin embargo, las propuestas aquí contenidas no corresponden a la suma de todas las opiniones recibidas, sino al resultado de un proceso de análisis y sistematización que priorizó aquellas iniciativas capaces de generar acuerdos entre comunidades, sectores productivos, instituciones y expertos, contribuyendo a la construcción de un Modelo de Desarrollo con Base en Conservación.

El principal aprendizaje que deja este proceso es haber comprobado que la conservación y el desarrollo no representan caminos opuestos. Las Bases muestran que los corredores ecológicos y las fuentes hídricas constituyen la infraestructura que organiza el territorio y hace posible su desarrollo futuro. Fortalecer esa conectividad ecológica no significa producir menos, sino crear las condiciones para producir mejor, proteger el agua, mantener el funcionamiento de los ecosistemas y generar nuevas oportunidades para las comunidades. Vivimos un momento en el que muchos territorios del mundo buscan superar las falsas dicotomías entre naturaleza y desarrollo. El Proyecto Carapé demuestra que es posible construir acuerdos amplios en torno a una visión compartida del territorio y avanzar hacia un Modelo de Desarrollo con Base en Conservación. Si estas Bases logran contribuir, aunque sea modestamente, a ese propósito, habrán cumplido su misión.

Asimismo, es importante destacar que estas Bases para el Ordenamiento Territorial no constituyen un Plan de Ordenamiento Territorial, ni poseen carácter vinculante. Su función es servir como un documento de referencia para futuras discusiones, proporcionando una base común de información, criterios y propuestas que puedan ser consideradas, enriquecidas, ajustadas o transformadas durante los procesos institucionales que correspondan. Como toda base, su verdadero valor reside en abrir posibilidades y facilitar acuerdos.

Introducción Los modelos de desarrollo territorial preponderantes han tendido a entender la naturaleza como un ámbito externo a la sociedad: un escenario, una fuente de recursos o un medio ambiente que rodea a las actividades humanas. Esta forma de comprender el territorio continúa contribuyendo a consolidar una separación entre naturaleza y cultura, entre conservación y desarrollo, entre aquello que debe preservarse y aquello que puede transformarse. Como ha señalado Timothy Morton, esta concepción de la naturaleza como una realidad separada de la experiencia humana ha condicionado profundamente la manera en que las sociedades modernas comprenden y gestionan sus relaciones con el mundo vivo,1 privilegiando una visión de los ecosistemas como escenarios o reservorios de recursos, antes que como redes de relaciones ecológicas de las cuales las comunidades humanas forman parte. Sin embargo, las relaciones ecológicas que sostienen la vida y sus procesos de desarrollo demuestra que esta división resulta insuficiente para orientar las decisiones territoriales.2 Los sistemas humanos forman parte de sistemas ecológicos más amplios y dependen de ellos para su funcionamiento. El agua, los suelos, la biodiversidad, los paisajes y los procesos ecológicos no constituyen elementos externos al desarrollo, sino las condiciones que lo hacen posible. Esta comprensión del territorio se inscribe dentro de la tradición de la Ecología Política, un campo interdisciplinario que cuestiona la separación moderna entre naturaleza y sociedad y propone comprender los territorios como redes de relaciones ecológicas, sociales, culturales y económicas interdependientes. Desde esta pers-

1 Timothy Morton, Ecology Without Nature: Rethinking Environmental Aesthetics (Harvard University Press, 2007). 2 Bruno Latour, We Have Never Been Modern (Harvard University Press, 1993). 19

pectiva, la conservación y el desarrollo no constituyen objetivos contrapuestos, sino procesos que deben ser comprendidos de manera integrada. En consecuencia, el ordenamiento territorial no puede limitarse a administrar conflictos entre conservación y desarrollo. Debe contribuir a construir modelos capaces de reconocer las interdependencias entre comunidades humanas y más-que-humanas, generando acuerdos que permitan sostener simultáneamente la biodiversidad, la actividad económica, la cultura local y el bienestar colectivo.3

del territorio. Desde esta perspectiva, la biodiversidad deja de ser una variable adicional dentro del ordenamiento territorial y pasa a convertirse en sus elementos estructurantes fundamentales.

EL ÁMBITO DEL PROYECTO CARAPÉ COMO TERRITORIO ESTRATÉGICO El territorio comprendido por el Ámbito del Proyecto Carapé (APC) reúne algunos de los valores ecológicos, paisajísticos, culturales y productivos más relevantes del departamento de Maldonado. Sus sierras, cuencas hidrográficas, humedales, montes nativos, pastizales y paisajes rurales conforman un sistema territorial de gran complejidad y diversidad biológica.

Las Bases para el Ordenamiento Territorial del Ámbito del Proyecto Carapé surgen desde esta convicción. Su propósito es contribuir a la construcción de un modelo de desarrollo territorial basado en conservación, sustentado en una democracia ecosistémica que impulse un motor económico para las comunidades locales en diálogo con sus ecosistémicas.

Al mismo tiempo, se trata de un territorio habitado, trabajado y transformado por generaciones de comunidades locales que han construido formas particulares de relación con el paisaje. Actividades productivas, patrimonio cultural, saberes tradicionales, nuevas formas de ruralidad, turismo de naturaleza y emprendimientos locales conviven en un mismo espacio, generando oportunidades, pero también desafíos para su gestión futura.

La Democracia Ecosistémica constituye el marco metodológico y conceptual que orienta este trabajo. Se trata de una metodología de planificación territorial participativa que incorpora a las comunidades humanas y más-que-humanas en la construcción colectiva de las decisiones sobre el territorio. Por una parte, amplía la comunidad política incorporando explícitamente a los sistemas vivos dentro de los procesos de toma de decisiones.4 Por otra, amplía el alcance de la participación, entendiendo que las comunidades no son únicamente consultadas sobre propuestas previamente elaboradas, sino que participan activamente en la construcción de las ideas, proyectos y estrategias que orientan el futuro

Lejos de representar una contradicción, esta coexistencia entre valores ecológicos y actividades humanas constituye una de las principales fortalezas del territorio. El desafío consiste en consolidar formas de ocupación, producción y conservación capaces de reconocer esa interdependencia y convertirla en una ventaja estratégica para el desarrollo local. Por esta razón, el APC representa una oportunidad excepcional para ensayar nuevas formas de gobernanza territorial capaces de integrar biodiversidad, desarrollo económico, identidad cultural y participación comunitaria dentro de una misma visión territorial.

3 Marisol de la Cadena, Earth Beings: Ecologies of Practice across Andean Worlds (Duke University Press, 2015). 4 Ignacio Cardona, “Ecosystemic Democracy and Participatory Planning in Sierra de Carapé,” paper presented at the Engagement Scholarship Consortium International Conference, hosted by Virginia Tech, Blacksburg, VA, October 6–9, 2025. 20

figura 01

DECRETO DEPARTAMENTAL 4.106/25

límites del APC según decreto 4106/25

Las Bases para el Ordenamiento Territorial (BOT) tienen como punto de partida institucional el Decreto Departamental 4.106/20255, aprobada el 1 de abril de 2025. Dicha resolución delimita el territorio de actuación, establece orientaciones generales para su protección y desarrollo, y reconoce la necesidad de avanzar hacia instrumentos de planificación capaces de articular conservación de la biodiversidad, desarrollo local y ordenamiento territorial. Posteriormente, el Decreto 4105/25 profundiza este proceso mediante la creación formal del APC, estableciendo lineamientos específicos orientados a la conservación, gestión y planificación del territorio. Las BOT constituyen una respuesta técnica, participativa y territorial a estos lineamientos institucionales, proporcionando información, propuestas espaciales, proyectos estratégicos y recomendaciones que permitan orientar futuras decisiones de planificación y gestión.

ANTECEDENTES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Las Bases para el Ordenamiento Territorial (BOT) no surgen en un vacío institucional o metodológico. El territorio cuenta con importantes antecedentes de planificación participativa que constituyen una referencia fundamental para el presente trabajo. Entre ellos destacan los Cuadernillos Territoriales desarrollados por la Facultad de Arquitectura de la Universidad de la República (UDELAR) y la Intendencia de

5 Junta Departamental de Maldonado, Decreto N.º 4106/2025, publicado en Diario Oficial, 11 de abril de 2025, IMPO, https:// www.impo.com.uy/bases/resoluciones-junta-depart-maldonado/3492-2025. 21

Maldonado entre los años 2006 y 2010.6 Aquella experiencia representó uno de los ejercicios más relevantes de planificación participativa desarrollados en el departamento, generando diagnósticos territoriales, visiones compartidas de futuro y agendas de proyectos estratégicos construidas junto a las comunidades locales. Los Cuadernillos Territoriales demostraron el valor del diálogo entre conocimiento técnico y conocimiento local, así como la importancia de construir procesos de planificación capaces de reconocer la diversidad territorial existente en Maldonado. Su influencia en la construcción metodológica de las BOT ha sido significativa y constituye un antecedente que merece ser reconocido explícitamente.

ello, las BOT utilizan un Análisis Cartográfico Multicriterio (ACM), una metodología científica que permite integrar y comparar múltiples capas de información territorial para apoyar la toma de decisiones de ordenamiento. En el caso del APC, estas capas combinan información proveniente de fuentes oficiales, estudios técnicos y científicos, así como datos generados mediante los distintos mecanismos participativos desarrollados durante el proceso. A partir de esta integración, el ACM asigna una ponderación diferenciada a las variables asociadas a biodiversidad, reconociendo su papel central dentro del modelo territorial propuesto. Esta metodología, se propone además atender las recomendaciones del documento Lo que no fue: Reflexiones sobre los Talleres Territoriales de Maldonado y los procesos de ordenamiento7 que reclama una revisión científica de los suelos con potencial transformación para atender los fraccionamientos que ocurren en el territorio producto de nuevos desarrollos inmobiliarios.

Las BOT retoman esa tradición participativa y mantienen varios de sus principios fundamentales: la importancia de las comunidades locales, la construcción de visiones compartidas, la articulación entre diagnóstico y proyectos estratégicos y la convicción de que el territorio debe planificarse mediante procesos democráticos. Después de 20 años de transformaciones socioecológicas y de comprensión del rol del ordenamiento territorial en esas dinámica, las BOT incorporan dos ampliaciones fundamentales al aprendizaje obtenido en los Cuadernillos Territoriales. La primera es una ampliación ecológica. La biodiversidad deja de ser una dimensión adicional dentro del análisis territorial para convertirse en uno de los criterios estructurantes de la propuesta. Esta decisión no es únicamente conceptual, sino también operativa. Para

La segunda es una ampliación democrática. Mientras experiencias anteriores privilegiaron procesos de información, consulta y concertación, las BOT procuran avanzar hacia formas de asociación donde las comunidades participan como coautores de las propuestas te-

6 Universidad de la República, Facultad de Arquitectura, Instituto de Teoría de la Arquitectura y Urbanismo (ITU), e Intendencia de Maldonado, Taller Territorial Microrregión Maldonado–Punta del Este (Intendencia de Maldonado y Universidad de la República, 2008).

7 Universidad de la República, Facultad de Arquitectura, Lo que no fue: Reflexiones sobre los Talleres Territoriales de Maldonado y los procesos de ordenamiento territorial (Universidad de la República, 2013). 22

les9. Si bien dicho documento fue elaborado de manera independiente al presente trabajo, existe una notable convergencia entre varios de sus planteamientos y las propuestas desarrolladas en estas BOT, particularmente en relación con la protección de los recursos hídricos, la conectividad ecológica, la participación ciudadana, la planificación del suelo rural y la necesidad de fortalecer una visión integrada del territorio.

rritoriales. El resultado no es una colección de opiniones aisladas, sino una propuesta construida colectivamente a partir del intelecto del territorio, sus expertos, sus sectores productivos y sus comunidades. En este sentido, los Cuadernillos Territoriales fueron fundamentales para responder una pregunta esencial: ¿qué territorio desean construir sus comunidades? Las BOT agregan una pregunta complementaria: ¿qué sistemas ecológicos y sociales deben mantenerse vivos para que ese territorio sea posible?

Para ello se definieron cuatro comunidades portal — Aiguá, Pueblo Edén, Garzón y Sierra de las Ánimas— como ámbitos territoriales de participación y construcción colectiva. Estas comunidades fueron identificadas considerando tanto sus relaciones geográficas como los sistemas de cuencas y dinámicas territoriales presentes en el área de estudio.

LAS BASES PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL MARCO DE LA REVISIÓN DE LAS DIRECTRICES DEPARTAMENTALES

A partir de esta estructura territorial se implementó la metodología de Democracia Ecosistémica mediante talleres territoriales, talleres de expertos, entrevistas semiestructuradas a sectores estratégicos y el relevamiento de actores más-que-humanos. Los resultados fueron posteriormente sistematizados mediante el ACM que permitió integrar información ecológica, social, cultural y productiva dentro de una propuesta territorial coherente.

Las Bases para el Ordenamiento Territorial (BOT) se desarrollan en el contexto de la revisión de las Directrices Departamentales y Microrregionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de Maldonado (Decreto Departamental N.º 3867/010)8, cuyo horizonte temporal fue establecido para el año 2025. En este escenario, las BOT constituyen el primer paso de un proceso más amplio de actualización de los instrumentos de planificación territorial aplicables al área definida como Ámbito del Proyecto Carapé.

A partir de esta estructura territorial se implementó la metodología de Democracia Ecosistémica, un enfoque de planificación participativa inspirado en la tradición de la Ecología Política y en los planteamientos de autores como Bruno Latour, quien propone ampliar la comunidad política para incorporar las relaciones ecológicas que sostienen la vida.10 El territorio no es entendido así como un espacio ocupado exclusivamente

Durante el proceso de elaboración de estas BOT, la Comisión Interpartidaria de Ordenamiento Territorial del Departamento de Maldonado aprobó un documento de acuerdos que identifica lineamientos estratégicos para la futura revisión de las Directrices Departamenta-

9 Comisión Interpartidaria de Ordenamiento Territorial de Maldonado, Acta Interpartidaria de Ordenamiento Territorial, 20 de febrero de 2026.

8 Uruguay, Junta Departamental de Maldonado, Decreto Departamental N.º 3867/010: Directrices Departamentales y Microrregionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (IMPO, 27 de abril de 2010)

10 Bruno Latour, Politics of Nature: How to Bring the Sciences into Democracy (Harvard University Press, 2004). 23

DEMOCRACIA ECOSISTÉMICA La Democracia Ecosistémica propone ampliar la comunidad política más allá de los seres humanos e incorporar ecosistemas, especies y procesos ecológicos dentro de la planificación territorial. Inspirada en los aportes de Bruno Latour, Marisol de la Cadena y Eduardo Kohn, esta perspectiva reconoce que las comunidades humanas forman parte de sistemas vivos más amplios y que las decisiones sobre el territorio deben considerar las necesidades y dinámicas de las comunidades más-que-humanas que hacen posible la vida.

por personas, sino como una red de interacciones entre comunidades humanas y más-que-humanas. El concepto de más-que-humano, desarrollado por David Abram11 y otras autoras contemporáneas,12 hace referencia a ecosistemas, especies, cursos de agua, paisajes y otros componentes del mundo vivo que participan activamente en la configuración del territorio. Bajo este enfoque se desarrollaron talleres territoriales, talleres de expertos, entrevistas semiestructuradas a sectores estratégicos y un relevamiento específico de actores más-que-humanos. Los resultados fueron posteriormente sistematizados mediante el Análisis Cartográfico Multicriterio, permitiendo integrar información ecológica, social, cultural y productiva dentro de una propuesta territorial ecosistémicamente inclusiva.

En el APC, esta aproximación se tradujo en la incorporación de corredores ecológicos, sistemas hídricos, ecosistemas prioritarios y especies bandera dentro del diagnóstico y la formulación de propuestas. La ciencia, la cartografía, el monitoreo ecológico y el conocimiento local actuaron como mecanismos de representación de estas comunidades más-que-humanas. Esta visión encontró además un eco natural en los talleres territoriales, donde fue frecuente escuchar que “el territorio habla”, una expresión que reconoce que el agua, la fauna, el monte nativo y el paisaje comunican oportunidades, límites y necesidades que deben ser consideradas en la planificación del futuro territorial.

ALCANCE DE LAS BASES PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

evaluación de dichos proyectos mediante indicadores de democracia ecosistémica; y la elaboración de recomendaciones orientadas a la futura implementación del modelo territorial propuesto. Cada uno de estos aspectos serán desarrollados con mayor profundidad.

Las Bases para el Ordenamiento Territorial (BOT) incluyen la caracterización territorial, ecológica y sociocultural del área de estudio; la identificación de actores y riesgos; el desarrollo de procesos participativos con comunidades, expertos y sectores estratégicos; la elaboración de una propuesta de clasificación ecosistémica del territorio; la definición de estrategias espaciales; la formulación de proyectos estratégicos; la

Las BOT no constituyen un Plan de Ordenamiento Territorial (POT) ni sustituyen los procedimientos jurídicos y administrativos requeridos para su aprobación formal, aunque sí generan insumos para su diseño. Tampoco incluyen evaluaciones de impacto específicas, proyectos de arquitectura o ingeniería de detalle, estimaciones presupuestarias, audiencias públicas o acciones fuera de la poligonal definida para el Territorio Carapé.

11 David Abram, The Spell of the Sensuous: Perception and Language in a More-Than-Human World (New York: Vintage Books, 1997)

La principal función de las BOT consiste en integrar la voz del territorio y sus expertos para proporcionar una base territorial, técnica y participativa que permita orientar la futura elaboración de instrumentos de ordenamiento territorial y apoyar la toma de decisiones sobre el territorio.

12 Anaid Karla Ortíz Becerril, “Etnografía multiespecie en los solares mayas máasewáalo’ob: prácticas de cuidado y mundos más que humanos,” Revista de Antropologia 68 (2025), https://doi.org/10.11606/1678-9857.ra.2025.227720; Petersmann, Marie-Catherine. “Response-abilities of Care in More-than-Human Worlds.” Journal of Human Rights and the Environment 12, no. 1 (2021): 102–124. 24

UNA CONSTRUCCIÓN COLECTIVA

Sin embargo, el principal protagonista de este proceso ha sido el propio territorio.

Este documento surge de la colaboración entre múltiples actores comprometidos con el futuro de este territorio.

A lo largo de dieciocho meses de trabajo, comunidades locales, expertos, investigadores, productores, emprendedores, organizaciones sociales, representantes institucionales y actores más-que-humanos contribuyeron a construir una visión compartida sobre el futuro del Ámbito del Proyecto Carapé.

La organización Ambá y la Intendencia de Maldonado (IDM) impulsaron conjuntamente el proceso de elaboración de las BOT. La Wyss Foundation apoyó el desarrollo de la iniciativa mediante financiamiento orientado a la conservación y planificación del territorio. El Massachusetts’ Spatial Opportunity Lab (SOLAB), o Laboratorio de Oportunidades Espaciales, asumió la coordinación metodológica y técnica del proceso, articulando los distintos mecanismos de participación, análisis territorial y construcción de propuestas.

Desde el inicio del proceso se asumió un compromiso explícito: que las propuestas contenidas en este documento reflejaran fielmente las voces, conocimientos, preocupaciones y aspiraciones surgidas del territorio para colocarlas en la mesa de quienes tienen la responsabilidad de tomar decisiones sobre su futuro. Las Bases para el Ordenamiento Territorial constituyen el resultado de ese compromiso.

II. Política

y Gobernanza Territorial POR DIEGO CAPANDEGUY A continuación se presentan algunas consideraciones sobre la posible implementación de las «Bases de Ordenamiento Territorial del Ámbito del Proyecto Carapé» (abreviadas como BOT del APC), producto de la rica experiencia política, social y científica de sus protagonistas. Se agradece a los editores de esta publicación por la amable invitación a escribir y compartir este texto. El suscripto, trabajando como técnico externo e independiente para diversas organizaciones y otros actores sociales, ha participado de algunas iniciativas con parentesco en diversas vastedades rurales del Conosur de América Latina, sea en la Patagonia, sea en las pampas y serranías del Uruguay. Fue el caso del proyecto de Plan Local de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de la Cuenca de la Laguna del Sauce. Este fue una apuesta regulatoria de la Intendencia de Maldonado, inscripta en prisas ambientales y en compromisos con el gobierno nacional, de reciente aprobación legislativa.1 Tal propuesta se fundó en un abordaje de Ecología del Paisaje y desarrollo territorial, cuya gobernanza generativa fue ardua y desafiante.2

1 Junta Departamental de Maldonado, Decreto Departamental N.º 4119/2026, 28 de abril de 2026, promulgado el 6 de mayo de 2026, https://www.juntamaldonado.gub.uy/index. php/decretos 2 La metodología utilizada fue iterativa. Apoyándose en Richard Forman se reconoció una red estructural ecológica el «matriz natural», que alcanzó cerca de un tercio de esta cuenca, que se excluyó fundadamente de un futuro proceso de urbanización. Con ello se buscó incrementar la resiliencia del territorio, mejorando sus capacidades de adaptación, sea ante el cambio climático, sea ante diversas presiones antrópicas. 27

El ámbito de aplicación de las BOT del APC es más amplio, abarcando la cuenca de la Laguna del Sauce y otras áreas del Departamento de Maldonado. Si bien no se participó de tal experiencia del APC, la misma se siguió a distancia con interés y respeto por su consistencia; por la riqueza de sus interacciones socio-ambientales; por sus posibles externalidades positivas para un mejor ordenamiento territorial y gestión socio-ambiental a futuro de su extenso ámbito de aplicación del Departamento de Maldonado. Esta experiencia de las BOT del APC también supone estimulantes desafíos intelectuales y operativos, desencadenando interrogantes.

centralidad expandida de su costa del Atlántico Sur y del Río de la Plata, con la notable síntesis mallmanianna de las tres Punta del Este: la Punta más masiva; la franja costera y las «chacras».3 Aquí se han dado históricos procesos de «reescalamiento» como ha estudiado Leonardo Altmann.4 Ello persiste en el presente, como evidencian iniciativas privadas y públicas, emergiendo nodos y formatos de negocios, servicios, académicos y culturales de especial significación. También las «ruralidades interiores» fuera de esa banda litoral están sufriendo tensiones y cambios, los cuales desafían a la política pública para el mejor direccionamiento de su manejo en términos del interés general. En síntesis, el ámbito de las BOT del APC es extenso, abarca varios miles de kilómetros cuadrados, interpretándose como una «territorialidad pulsante», diversa, estratificada, que incluso se expande y mixtura con paisajes lavallejinos, rochenses y canarios próximos.

UNA SINGULAR TERRITORIALIDAD PULSANTE La vastedad rural del Departamento de Maldonado es extraordinaria. Su geografía de llanuras, de lagunas y humedales, de sierras, de pampas de pastizales, y de algunos pocos pueblos interiores, muestra pulsiones entre una alta naturalidad contenida y en reducción, una creciente antropización agropecuaria y rur-turística, y un singular branding. Tales paisajes trascienden la

ANDAMIAJES Y CONSISTENCIA DE LA PROPUESTA Las BOT del APC se concibieron como plataforma técnica en coautoría para disparar y facilitar diversas acciones asociadas, derivadas de una potenciación de voces locales. Una pregunta fuerte presente en esta experiencia y en otras partes de este documento resulta clave: «¿qué sistemas ecológicos y sociales deben mantenerse vivos para que ese territorio sea posible?».

Luego se definió una sectorización ambiental simple según grandes y comunicables componentes geomorfológicos, a partir de la cual se planteó una cuidada «categorización de suelo» (muy reglada en el país) que reconociese derechos adquiridos. A cada ámbito se le asignaron tutelas hidrobiológicas y pautas de subdivisión del suelo, edificación y usos, aceptando pero reorientando los modos mayoritarios de desarrollo territorial privado de esta cuenca. Asimismo se instituyeron las Reservas Departamentales Naturales Privadas, con una articulación original de Áreas de Conservación e Implantación hasta entonces no agendadas en Uruguay. Véase: Diego Capandeguy y Paul Moizo, «Propuesta de Plan de Ordenamiento Territorial de la Cuenca de la Laguna del Sauce. Los retos del “reescalamiento ecológico” y de una gobernanza adaptativa eficaz» (ponencia presentada en el Congreso Nacional de Arquitectura «Hacer Ciudad», Montevideo, Sociedad de Arquitectos del Uruguay [SAU], 13–17 de noviembre de 2023).

3 Francis Mallmann, entrevista por Loreley Gaffoglio, «Garzón, el gran refugio de Francis Mallmann», La Nación, 21 de enero de 2016, https://www.lanacion.com.ar. 4 Leonardo Altmann, «Maldonado-Punta del Este (Uruguay): entre la urbanización turística y nuevo espacio estatal. Momentos y dimensiones de la urbanización (1974–1982)» (tesis de doctorado, Universidad Nacional de General Sarmiento, 2024), Repositorio Institucional UNGS, https://repositorio.ungs. edu.ar/handle/UNGS/1928, 45. 28

En este marco se destaca una conceptualización de una «visión territorial» dada, entre otros, por los siguientes andamiajes, cada uno con su propia consistencia conceptual:

• Su «epistemología transescalar», reconociéndose atributos, comunidades locales descentradas de Punta del Este con sus propios modos de entender, sus visiones y proyectos, todo ello asociado a diversas escalas. En particular, las BOT proponen articular el territorio por geografías físicas y humanas según «comunidades portales o geoformas naturales.

• La capitalización de los antecedentes en ordenamiento territorial e investigación aplicada a este territorio, especialmente la realizada gracias al trabajo de la intendencia de Maldonado y de diversas entidades académicas5, «aggiornados» con posicionamientos contemporáneos en estos campos.

• Su carácter de herramienta progresiva y complementaria de otros instrumentos y prácticas. Ello se expresa en una muy amplia batería de los llamados «proyectos estratégicos», cerca de un millar, que se organizaron según ejes temáticos.

• La idea de «infraestructura ecológica» como soporte sustantivo, clave para el logro de una mayor resiliencia territorial. Se comparte que la misma se pondere como una «infraestructura estratégica», como un «activo», como un soporte de la vida, noción algo más fuerte que la complementaria de «Soluciones Basadas en la Naturaleza».

ACCIONES DE IMPLEMENTACIÓN HACIA UNA GOBERNANZA TERRITORIAL EFICAZ, ADAPTATIVA Y EN OCASIONES INNOVADORA

• El reconocimiento, tan inherente a la ecología, de la interdependencia sistémica entre actores sociales y actores no humanos, y la aspiración de su articulación con un buen modo. La apelación a una «Democracia Ecosistémica» (que reconoce a especies vivas, entidades inertes y procesos) se presenta como una aspiración entusiasta y desafiante.

El ordenamiento territorial es esencialmente una constelación de prácticas de la política pública. Ello no sólo se expresa en «instrumentos de ordenamiento territorial», como se designa en Uruguay a diversas figuras instituyentes del planeamiento territorial. Su deseable «buen sentido» y su eficacia (un asunto algo tabú en el país) debería permear más su propia concepción, tramitación procedimental y su aplicación en rutinas, reglamentaciones accesorias, permisos, aplicaciones públicas y privadas, controles y monitoreos. Tales acciones administrativas forman parte de modos sociales sustantivos, como analizó genéricamente Alain Touraine.6

• La posible compatibilidad de conservación y producción, traducido en un «modelo de desarrollo basado en la conservación» como inversión sustantiva. Ello fue sin perjuicio de reconocer riesgos y amenazas territoriales actuales de posible mitigación.

6 La siguiente observación es indispensable del ordenamiento territorial normativo: «la regla –social- no es anterior al acto. Al mismo tiempo se produce, se modifica y se discute en cada acto. El orden no es intangible ni coherente. Solamente es la formalización parcial de relaciones sociales, transformaciones culturales y conflictos de poder, de influencia y de autoridad», véase: Alain Touraine, El regreso del actor (EUDEBA, 1987), 76.

5 Como fue la asesoría de la UDELAR – FARQ – ITU para la Intendencia de Maldonado de hace algo más de un década, con sus divulgados Cuadernillos Territoriales en el marco de los correspondientes Talleres Territoriales de Maldonado. Véase: Universidad de la República et al., Taller Territorial Microrregión Maldonado–Punta del Este. 29

Uruguay no ha estado ajeno al contraste entre las prácticas reales de perfil extractivista, sea de commodities o productos inmobiliarios, y la narrativa de la gobernanza territorial, ambiental y del «desarrollo sostenible».7 Su asunción, contención y ojalá que reversión ponen a prueba las sensibilidades y capacidades del país, su estado, sus colectivos y otros actores.

tencias y recursos del tercer nivel de gobierno dado por los municipios ya existentes, o por otros a otros a crear, en un país con restricciones económicas y algo cauto con las descentralizaciones profundas.8 Otro plano institucional sería innovar en figuras de la ruralidad, sea en «municipios rurales» con regímenes especiales, sea fortaleciendo institucionalidades asesoras del perfil de la Comisión de Cuenca de la Laguna del Sauce, de constitución tripartita, cuyo rol ha sido relevante.

En este campo de diversas prácticas de ordenamiento territorial, no exentas de tensiones y efectos parciales, estas BOT no serían un punto de llegada sino de lanzamiento, como se explicita en este amplio documento. Al respecto, ¿cuáles podrían ser los modos deseables y posibles de avanzar con sentido progresivo y adaptativo en la aplicación de las BOT del APC? Asimismo, respecto a la «gestión integrada» de diversos recursos y prácticas, ¿cuán posible será alcanzarla?, ¿o se caerá en una ficción orientadora?

A nivel regulatorio, una respuesta concomitante podría ser la de la Revisión Parcial de las Directrices Departamentales y Microregionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de Maldonado. Las BOT se contextualizan en el marco de tal posible revisión. Al respecto, un asunto relevante sería darles mayor consistencia en función de los avances en la «infraestructura ecológica» del APC en los ámbitos aún no reglados en tal materia, como también operar en otras áreas «inbetween» y de borde entre diversos ecosistemas y territorialidades, especialmente los ámbitos «rur-turísticos» y «rur-urbanos». Ello le daría un especial sustento a la «categorización de suelo», uno de los aspectos de mayor peso y rigidez de la legislación uruguaya, que es competencia exclusiva del nivel de gobierno departamental.9 Tal categorización podría complementarse con pautas cualitativas y cuantitativas en materia de fraccionamiento y uso del suelo, apertura de caminos, tutelas de diverso tipo como las paisajísticas e hidrobiológicas, otras «garantías ambientales», incluyendo aspectos de la localización y ocupación, edificación y gestión ambiental. En particular, cabría preguntarse so-

Un primer punto de partida, con una dimensión esencialmente político - social, sería profundizar en Acuerdos o Cartas de suscripción institucional y social, de adhesión voluntaria. Estos incluirían compromisos concertados reales y pautas de acción que trasciendan las formalidades regulatorias convencionales. Tales instancias de entendimiento y cooperación se estiman de interés en este tiempo de «redes sociales», de prisas y ansiedades, de descreimientos y participaciones discontinuas. A ello podría sumarse el aliento a la conformación descentralizada de «mesas locales de sensibilidad y acción territorial» u otro nombre similar. Un segundo punto de arranque sería más institucional y formalizado, afirmando la gestión ejecutiva, compe-

8 Antonio Cardarello, coord., Descentralización: la agenda pendiente en Uruguay (Fundación Konrad Adenauer, 2023).

7 Para el caso de la costa de Maldonado, véase: Isabel Gadino, José Luis Sciandro y Nathalie Goldberg, «Conflictos ambientales y participación social en torno al turismo residencial en Latinoamérica. Experiencias en Región Este, Uruguay», Investigaciones Geográficas, núm. 107 (abril de 2022), https:// doi.org/10.14350/rig.60520

9 En acuerdo con lo consagrado en la denominada Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (LOTDS), Ley N.º 18.308, de 18 de junio de 2008, y modificativas. 30

bre la posible intensificación de usos rurales agroecológicos que puedan competir con prácticas productivas ecológicamente más extractivistas, adversas y perturbadoras.

De modo convergente, las visiones urbanísticas y ambientales de nuevo cuño que sustentan las BOT del APC, podrían permear múltiples prácticas «micro», sean a nivel público como privado. Y deberían tener cierta «estabilidad estructural» incluida su capacidad adaptativa para canalizar nuevas iniciativas de desarrollo, o para inhibir o mitigar irrupciones predadoras no deseadas. Tales riesgos de degradación ambiental son fantasmas corpóreos del Sur Global, del que este territorio de Maldonado no está ajeno.

También las mejoras regulatorias podrían expresarse en Planes Locales de Ordenamiento Territorial según diversos perímetros de aplicación, sean cuencas, formaciones de serranías, pueblos rurales y comarcas, parajes rurales, u otras unidades geográficas o geopolíticas consistentes; o en la expansión de las potenciales Reservas Departamentales Naturales Privadas propuestas por los propietarios de suelo a título individual o asociativo, concomitantes al Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP), como ya rige en la cuenca de la Laguna del Sauce, con potencial operativo en las formaciones serranas y en los corredores hídricos. Otra veta sería innovar en la adaptación nacional de figuras como el «Derecho Real de Conservación (DRC)» como fue planteado en Chile, 10 que se estima potente y plausible para generar experiencias modélicas en un país con muy baja inversión pública en esta materia.

Otra línea de actuación sería promover mayores «proyectos piloto» de conservación, de arquitectura y del propio diseño de paisaje en estos lares rurales. Estos podrían cobijar mayores espesuras culturales y arquitectónicas que el ordenamiento territorial no debería soslayar en su pragmatismo hegemónico algo diluido, burocrático y moralista que de a momentos emerge en Uruguay. También se sugiere continuar apoyando estratégicamente aquellas iniciativas de desarrollo territorial local, como las de AMBÁ y de otras organizaciones, que potencien prácticas locales, especificidades culturales incluyendo nuevas cautelas patrimoniales, economías individuales de vecindades vulnerables y de agentes más robustos, y otros sueños de futuros.

Las diferentes opciones anteriores, ¿serán necesarias y suficiente? Seguramente no. Un riesgo a consignar sería el aumento desmedido de los tiempos de la gestión territorial pública, un asunto delicado en el país. Un avance significativo sería avanzar en perfeccionar tales instrumentos de gran alcance a través de reglamentaciones, protocolos de detalle, de mejora de la propia gestión pública cotidiana, que facilite su aplicación transparente y ágil para todas las partes. También cabría mejorar monitoreos y controles públicos, y las «alertas de la comunidad» planteadas por las BOT.

Naturalmente, las prioridades estratégicas y operativas de tales posibles trayectorias serán definidas por la legítima institucionalidad política y administrativa dentro de sus competencias y posibilidades, y por los colectivos sociales locales en otros planos.

10 En Chile el Derecho Real de Conservación (DRC) es una figura cuyo objetivo sería conservar el patrimonio ambiental de una propiedad privada según un acuerdo voluntario y flexible entre su propietario y el denominado Garante de Conservación, según la Ley N° 20.930 del 10 de junio de 2016. 31

INTERROGANTES Y DESAFÍOS ABIERTOS

tanciándose del «buen sentido» y de las urgencias de la acción ambiental, política, social y económica, cada una con sus especificidades y articulaciones sensatas

El mundo se está transformando de modo acelerado, entre nuevos liderazgos y debilidades de los estados, el advenimiento de liderazgos predadores11 y frecuentemente poco predecibles, o la irrupción de la IA. ¿Cómo impacta ello en el ordenamiento territorial actual, especialmente en las otredades mayoritariamente en estudio? Es difícil responderlo, pero se reconocen fisuras y riesgos. Parte de la construcción política occidental en materia de desarrollo territorial se apoya mucho en declaratorias de «principios» y de «derechos», del que el Uruguay no está ajeno. El gran reto ha sido honrarlos, anclarlos en políticas y prácticas concretas, en recursos financieros y de gestión, compatibilizándolos en sus efectos. Los «derechos de la naturaleza», tan indagados internacionalmente por el uruguayo Eduardo Gudynas, aún están débiles en su consagración e implementación efectiva.12 En este país el ordenamiento territorial ha avanzado en el primer cuarto del siglo XXI, pero en ocasiones se ha sacralizado y sedado. Su narrativa técnico-política tal vez haya sido más elevada que la convicción profunda en su plausibilidad y adecuada ejecución, como evidencian ciertos incumplimientos, «excepciones» y aplicaciones algo discrecionales. También se han dado involuntarias restricciones, incomprensiones, encierros y miopías técnicas.13 Actualmente la ambición de «integralidad», de reconocimiento de las «interacciones», de la presunta «escucha y construcción compartida» seduce y reta. Esta narrativa de a momentos parece hegemonizar su legitimidad autónoma, dis-

En este escenario las BOT del APC desencadenan interrogantes que las trascienden: ¿cómo articular sus soportes conceptuales en escenarios y prácticas de pulsión, de borde, entre la mentada conservación ambiental y el desarrollo?, ¿cómo capitalizar lo avanzado?, ¿cómo seguir contando con los aportes de sus protagonistas?, ¿cómo reforzar las prácticas de desarrollo territorial haciéndose más consistentes e innovadoras?, ¿cómo fortalecer sus raíces y multiplicar sus frutos? Más ampliamente, en el Conosur, algunos desafíos abiertos cruzan desde prácticas sociales a asuntos de la política y administración departamental, incluso nacional, en materias como el derecho administrativo, la ecología y el ordenamiento territorial, entre otras. En especial, se reconocen desafíos en el encadenamiento y la posible eficacia de las prácticas e instrumentos de ordenamiento territorial; en su posible redundancia; en sus «garantías ambientales» -que merecen ser más reconocidas y profundizadas en su relevancia-14; y en cierta deseable estabilidad de los mismos. Dicha estabilidad se expresaría en la persistencia temporal de ciertos marcos normativos, en la posible jerarquía de las figuras de planeamiento respecto a otras normas subsidiarias en la materia y en la buena práctica de minimización de las excepciones legislativas, cuya legitimidad en términos del interés general frecuentemente fue potencialmente controversial.

11 Giuliano da Empoli, L’heure des prédateurs (Gallimard, 2025). 12 Eduardo Gudynas, Derechos de la naturaleza (Ética biocéntrica y políticas ambientales) (Tinta Limón, 2015).

14 «Garantías ambientales» como las exigidas explícitamente a nivel nacional en las Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) de los diversos instrumentos de ordenamiento territorial, que es una operativa pública de destaque.

13 De las que el suscrito no ha estado ajeno en sus prácticas de «urbanismos de trinchera». 32

Asimismo, ¿por qué no nutrirse complementariamente de un urbanismo y un paisajismo a la vez disidente y explorador de futuros profundamente especulativos?, como lo hace Liam Young.15

Quizás imaginariamente Bruce Chatwin, Eduardo Viveiros de Castro, Eduardo Gudynas, Rosi Braidotti y Timothy Morton, junto a algunos vecinos arraigados, podrían deambular y conversar en estas geografías bajo la Cruz del Sur. Seguramente emergerían diálogos a propósito del sentir, conocer y actuar en estas tierras; derivando en las temporalidades de la geología, del ambiente y la vida; en sus paisajes fenoménicos sobre el silencio y el viento; en los miedos, efectos y cautividades del «neoextractivismo» y de la IA; sobre los hechizos y los misterios de la creación; y sobre la ensoñación del futuro. Tales asuntos nutren las «Bases de Ordenamiento Territorial del Ámbito del Proyecto Carapé» e interpelan a su mejor asunción analítica, sensible y operativa.

EPÍLOGO ABIERTO Bienvenidas las BOT del APC y las iniciativas de desarrollo territorial plurales, consistentes y creativas. Tales Bases refuerzan la convicción en la deseable convergencia y armonización de los sueños, sensibilidades y subjetividades, iniciativas y propuestas de desarrollo territorial. El punto sería una confluencia en suma positiva en estas materias, ni ingenua, ni centralizada ni monopolizada corporativamente por unos pocos actores sociales. A estas exploraciones disidentes de nuevo cuño, imperfectas e inciertas pero con «buen sentido», invitan las BOT del APC. Estas podrían abrirse, implementarse y sumarse en una apertura o ampliación de «ventanas» de política pública y de acción social dentro de un orden territorial más consistente, complejo y superador de simplificaciones y dualismos ¿reales o ilusorios? como el par «conservación y desarrollo». Ello se inscribiría, y se potenciaría, dentro de una territorialidad más amplia que es Punta del Este – Maldonado. Este constituye un ámbito en reposicionamiento continuo, cosmopolítico, que opera como una de las grandes escenas internacionales del Uruguay contemporáneo, con su imagen comunicacional no plana, pregnante, a la vez muy pública y muy discreta. Este posicionamiento refuerza la oportunidad de las BOT y de la profundización de sus aplicaciones.

15 Liam Young, Planet City (Uro Publications, 2020).

Caracterización Territorial

III.

ÁMBITO DEL PROYECTO CARAPÉ El Ámbito del Proyecto Carapé (APC) abarca una porción mayoritaria del territorio de Maldonado, ocupando una superficie total de 422.723 ha.1 Sus límites están determinados por los límites departamentales con Lavalleja y Rocha, al norte y el este respectivamente, el Camino de las Ánimas al oeste y la línea definida por las rutas 9, 73, 37, 10 y 12 al sur. Además de una gran cantidad de valores para la biodiversidad nacional, esta área concentra importantes valores culturales y patrimoniales, incluyendo a las comunidades de Aiguá, Garzón, Pueblo Edén, con íconos tales como la Estación de Cría de Flora y Fauna Uruguay Tabaré González Sierra, Sierra de las Ánimas, Pozos Azules, Cuenca de Laguna del Sauce, Las Grutas de Salamanca, Saladero de los Holandeses, entre otros. Todo ello, sumado a la conectividad proporcionada por una red de rutas panorámicas de alto valor paisajístico y a la proximidad con los principales destinos turísticos del Uruguay, convierte al APC en un territorio con condiciones para consolidar un Modelo de Desarrollo Basado en Conservación de referencia internacional. La convergencia entre biodiversidad, patrimonio natural y cultural, actividades productivas y oportunidades para el turismo de naturaleza constituye una base estratégica para promover un desarrollo capaz de fortalecer simultáneamente la conservación de los ecosistemas, las economías locales y la calidad de vida de las comunidades del departamento de Maldonado.

1 Junta Departamental de Maldonado, Decreto N.º 4106/2025 35

CARACTERIZACIÓN GEOLÓGICA

desarrollada entre aproximadamente 650 y 540 millones de años antes del presente.3

El Ámbito del Proyecto Carapé (APC) está emplazado sobre uno de los sectores geológicamente más antiguos del Uruguay y forma parte del basamento cristalino precámbrico del este del país. Desde una perspectiva regional, el territorio integra el extremo meridional del Escudo Brasileño y se encuentra inserto dentro del Cinturón Dom Feliciano, una de las principales provincias geológicas del Cono Sur. La configuración actual del paisaje es el resultado de una prolongada evolución tectónica iniciada hace más de 2.000 millones de años y culminada durante los eventos orogénicos asociados a la formación del supercontinente Gondwana.2

Durante este período se produjo la colisión de distintos bloques continentales que posteriormente formarían parte del supercontinente Gondwana. Estos procesos generaron importantes fenómenos de deformación tectónica, plegamiento, metamorfismo regional y emplazamiento de grandes cuerpos graníticos. Como resultado se originó el Cinturón Dom Feliciano, unidad geológica que se extiende por el este de Uruguay y el sur de Brasil y que constituye el marco estructural de las serranías de Maldonado y Lavalleja. Las estructuras tectónicas generadas durante estos eventos presentan una orientación predominante noreste-suroeste, dirección que todavía puede observarse en la disposición de numerosos cordones serranos, lineamientos geomorfológicos y sistemas de drenaje presentes en el territorio. Tras la finalización de los procesos orogénicos, la región permaneció sometida durante cientos de millones de años a fenómenos de erosión y meteorización que removieron progresivamente los materiales más blandos, dejando expuestos los núcleos cristalinos más resistentes que conforman actualmente las Sierras de Carapé.

La geología del área constituye la base física sobre la cual se desarrollan los ecosistemas, los paisajes culturales, la red hidrográfica y los procesos territoriales que caracterizan al APC. En este sentido, la estructura geológica es un soporte físico del territorio y además uno de los principales factores que explican la distribución de los valores ambientales, patrimoniales y paisajísticos que justifican la importancia estratégica de esta región dentro del departamento de Maldonado. Las serranías de Carapé son el resultado de una compleja historia geológica vinculada a la evolución del Cratón del Río de la Plata y a los procesos de colisión continental ocurridos durante el Neoproterozoico. La mayor parte de las estructuras presentes en el territorio están asociadas a la Orogenia Brasiliana-Panafricana,

La litología dominante del APC corresponde a rocas ígneas y metamórficas de edad precámbrica pertenecientes principalmente al Complejo Aiguá y a otras unidades geológicas asociadas al Cinturón Dom Feliciano.

2 Eric Tohver, Umberto G. Cordani, Benjamim B. Brito Neves, André D. C. Trindade, and Claudio Riccomini, “The Brasiliano-Pan African Orogenic System and the Assembly of West Gondwana,” in Gondwana 12: Geological and Biological Heritage of Gondwana, ed. José C. Gutiérrez-Marco, Ignacio Rábano, and David García-Bellido (Instituto Geológico y Minero de España, 2006), 15–28.

3 Miguel A. S. Basei et al., “The Dom Feliciano Belt of Brazil and Uruguay and Its Foreland Domain, the Río de la Plata Craton,” in The Evolution of the Rheic Ocean: From Avalonian-Cadomian Active Margin to Alleghenian-Variscan Collision, ed. Urs Schaltegger, James B. Murphy, and Robert D. Nance (Boulder, CO: Geological Society of America, 2008), 311–334.

El Complejo Aiguá constituye una de las unidades geológicas más representativas del territorio y está integrado por gneises, migmatitas y otras rocas metamórficas de alto grado formadas bajo condiciones extremas de presión y temperatura. Estas rocas representan algunos de los materiales más antiguos expuestos en el Uruguay y constituyen el núcleo estructural de gran parte de las serranías del área. Asociados a estas unidades aparecen extensos cuerpos graníticos emplazados durante las etapas finales de la Orogenia Brasiliana. Estos granitos, granodioritas y rocas relacionadas presentan una elevada resistencia a la erosión y explican la persistencia de numerosos relieves positivos que dominan el paisaje actual. También se encuentran presentes esquistos, anfibolitas, pegmatitas y venas de cuarzo, vinculadas a procesos de deformación tectónica y circulación de fluidos durante la evolución geológica regional. En diversos sectores son frecuentes los afloramientos de cuarzo lechoso que constituyen elementos destacados del paisaje serrano. En el desarrollo de las BOT, veremos que los roquedales constituyen un ecosistema fundamental que informa los mapas de biodiversidad.

desarrollados sobre un basamento cristalino heterogéneo. Las diferencias en la resistencia de las distintas litologías han dado lugar a una marcada diversidad de formas del relieve, generando un paisaje caracterizado por fuertes contrastes topográficos y una elevada complejidad ambiental. Las cumbres presentan generalmente formas redondeadas producto de largos procesos de meteorización química y física, mientras que los sectores de mayor pendiente muestran afloramientos rocosos continuos y acumulaciones de bloques producto de la desagregación mecánica de las rocas. Los valles serranos y las pequeñas depresiones estructurales concentran materiales coluviales y aluviales que favorecen el desarrollo de suelos más profundos y una mayor disponibilidad de agua. Estas condiciones explican la localización preferencial de determinadas actividades productivas y de numerosos asentamientos rurales históricos.

La elevada exposición de roca madre constituye una de las características más distintivas del territorio. En amplios sectores la cobertura edáfica es escasa y la roca aflora directamente en superficie, generando ambientes rupestres de alto valor ecológico y paisajístico. Esta condición explica asimismo la presencia predominante de suelos poco profundos, pedregosos y con limitaciones para determinados usos agrícolas intensivos.

La diversidad geomorfológica genera además una amplia variedad de microambientes que sustentan elevados niveles de biodiversidad. Los gradientes altitudinales, las diferencias de exposición solar, la presencia de afloramientos rocosos y la heterogeneidad de suelos contribuyen a la coexistencia de distintos tipos de vegetación y hábitats de interés para la conservación.

Geomorfológicamente, el APC forma parte de la ecorregión Serranías del Este, una de las unidades fisiográficas más relevantes del Uruguay. El relieve está dominado por serranías, lomadas estructurales, afloramientos rocosos, valles encajonados y pequeñas planicies asociadas a cursos de agua. El modelado actual responde fundamentalmente a procesos de erosión diferencial

Las serranías constituyen importantes áreas de captación y regulación hídrica que alimentan numerosos cur37

CARACTERIZACIÓN EN BIODIVERSIDAD

sos de agua permanentes e intermitentes. La presencia de rocas cristalinas poco permeables favorece la generación de escurrimientos superficiales y la formación de nacientes asociadas a fracturas y contactos litológicos. Como consecuencia, gran parte de la red hidrográfica regional se origina en las áreas serranas, otorgando a estos sistemas un papel fundamental en la regulación de los recursos hídricos del departamento.

Dentro del Ámbito del Proyecto Carapé existe una variedad de ambientes que albergan especies nativas de importancia ecológica. Se observa aquí importante riqueza de especies, principalmente mamíferos, aves y leñosas, siendo relevante la presencia de especies prioritarias para la conservación4. El paisaje serrano alberga una rica diversidad de fauna, con mamíferos característicos como el guazubirá (Mazama gouazoubira), el mano pelada (Procyon cancrivorus), el margay (Leopardus wiedii), entre otros. Este escenario también cuenta con un importante número de especies de aves, como la pava de monte (Penelope obscura), los cuervos cabeza roja (Cathartes aura), cabeza amarilla (Cathartes burrovianus) y cabeza negra (Coragyps atratus), así como una gran variedad de paseriformes, entre otros grupos que habitan este ambiente. Entre los reptiles destacados se encuentran la yara (Bothropoides pubescens) y el lagarto overo (Tupinambis merianae), además de numerosas especies de arácnidos e insectos. A nivel de anfibios, se destaca la presencia del sapito de San Martín (Melanophryniscus sanmartini) y el sapito de orejas miranda (Melanophryniscus orejasmirandai), dos especies endémicas de este tipo de paisaje y prioritarias para la conservación, que se encuentran bajo la categoría de amenazadas.

Desde la perspectiva del ordenamiento territorial, la estructura geológica puede ser entendida como soporte organizador del paisaje del APC. Los corredores ecológicos identificados durante el proceso de planificación se apoyan en gran medida sobre elementos geomorfológicos vinculados a las serranías, los valles y los sistemas hídricos. Del mismo modo, numerosos sitios de valor patrimonial, arqueológico y paisajístico encuentran su explicación en la evolución geológica y en las formas del relieve que caracterizan la región. Las condiciones geológicas del APC explican la configuración del relieve, la distribución de los suelos, la red hidrográfica y los distintos ecosistemas que sustentan la excepcional biodiversidad del territorio. Esa matriz geológica condiciona las actividades humanas allí desarrolladas, ya que determina un relieve serrano con suelos generalmente poco profundos y pedregosos, lo que limita la agricultura intensiva y favorece el desarrollo de la ganadería extensiva sobre campo natural y la producción agrícolas en pequeña escala y con prácticas sostenibles. A su vez, las características geológicas del macizo cristalino controlan la distribución y disponibilidad de los recursos hídricos mediante la infiltración y circulación del agua a través de fracturas y diaclasas en las rocas. En algunos sectores, la litología ha favorecido la actividad vitivinícola. Finalmente, la singularidad del relieve y de los afloramientos rocosos conforma un paisaje de elevado valor escénico, ambiental y patrimonial, favoreciendo el desarrollo de actividades vincu-

En cuanto a la flora, el bosque serrano tiene especies características como el coronilla (Scutia buxifolia), el tala (Celtis tala), el tembetarí (Zanthoxylum hyemale),

4 Alejandro Brazeiro et al., Eco-regiones de Uruguay: Biodiversidad, presiones y conservación (Montevideo: Universidad de la República, 2015), https://www.colibri.udelar.edu.uy/jspui/ bitstream/20.500.12008/34149/1/Brazeiro%20etal_2015_Eco-regiones.pdf.

ladas al turismo de naturaleza. 38

la chirca de monte (Dodonaea viscosa), entre otras. Cabe destacar la presencia de la yerba mate (Ilex paraguariensis), que ocupa generalmente las zonas más bajas y húmedas de los bosques de quebrada, formando a su vez el estrato superior del dosel debido a su altura. La especie posee un profundo valor social y cultural en Uruguay y en el conjunto de la región guaranítica, donde el consumo de mate constituye una práctica cotidiana estrechamente vinculada a la identidad cultural. Este legado cultural fue reconocido por la UNESCO mediante la inscripción, en 2020, de las Prácticas y conocimientos tradicionales del tereré en la cultura Pohã Ñana, bebida ancestral guaraní del Paraguay, una manifestación basada en el uso de la yerba mate (Ilex paraguariensis) y los saberes tradicionales asociados a su preparación. La yerba alcanza su límite sur de distribución natural en el departamento de Maldonado.5

Las especies bandera identificadas durante el proceso de construcción del APC, como la yerba mate, el margay, y el dragón ofrecen además una narrativa común para la creación de futuros productos turísticos, programas educativos y estrategias de comunicación que vinculan la conservación de la biodiversidad con el desarrollo local.

A su vez, los pastizales naturales, también llamados campo natural también es hogar de una riqueza alta de especies, en las que destacan las aves. Entre las más típicas figuran el ñandú (Rhea americana), la perdiz (Nothura maculosa), la martineta (Rhynchotus rufescens), el tero (Vanellus chilensis), entre otras. Además, se destaca la presencia del dragón (Xanthopsar flavus) en ciertas zonas de praderas y bañados, asociadas principalmente a campos ganaderos con presencia de caraguatales. Esta especie está en peligro de extinción a nivel global y es considerada prioritaria para la conservación en Uruguay.

Finalmente, se destaca especialmente la Cuenca de Laguna del Sauce, por su riqueza a nivel de ecosistemas y por ser la principal fuente de agua dulce del departamento de Maldonado, representando 10 de los 16 ecosistemas terrestres naturales del país, sirviendo como refugio de biodiversidad y un sitio importante para diversas especies de aves acuáticas.6

5 UNESCO, “Practices and Traditional Knowledge of Terere in the Culture of Pohã Ñana, Guaraní Ancestral Drink in Paraguay,” Representative List of the Intangible Cultural Heritage of Humanity (2020), https://ich.unesco.org/en/RL/practices-and-traditional-knowledge-of-terere-in-the-culture-of-poha-nana-guarani-ancestral-drink-in-paraguay-01603.

6 Comisión de cuenca de Laguna del Sauce- Ministerio de Ambiente, https://www.gub.uy/ministerio-ambiente/politicas-y-gestion/comision-cuenca-laguna-del-sauce, consultado el 19 de junio de 2026, 39

CARACTERIZACIÓN DE PRODUCTIVIDAD

algo inferior a las 17.000 ha . En la actualidad existen unos 36 establecimientos que se dedican a la forestación9.

El uso dominante del suelo en el Ámbito del Proyecto Carapé (APC) es el de la ganadería extensiva, tanto bovina como ovina. La matriz de campo natural se inserta entre áreas que mantienen cierto grado de naturalidad y otras que están altamente intervenidas. La principal cobertura es el campo natural, seguido del bosque nativo. Otras coberturas de suelo tienen que ver con la presencia de forestación industrial y agricultura de secano, praderas, forrajes y otros tipos de chacras también asociadas a la producción vinícola y de los olivares.

Otros usos del suelo en el área tienen que ver con los procesos de urbanización, los cuales han crecido mucho en las últimas décadas. En este sentido, cabe mencionar la creciente tendencia de proyectos de edificación de viviendas en zonas rurales, principalmente mediante el fraccionamiento de campos previamente ganaderos en lotes de menor dimensión, que son vendidos con fines residenciales (lotes de 3 a 5 ha), especialmente en los territorios aledaños a los centros poblados denominados como suelos potencialmente transformables.10 Los nuevos habitantes que eligen estos sectores rurales para habitar ya sea de manera permanente o temporal, constituyen nuevos actores que muchas veces llegan al territorio con intenciones de vivir o replicar las condiciones durante su estancia, a las de un entorno natural.

El departamento cuenta con más de 387 mil ha de uso agropecuario, de las cuales casi 308 mil ha se destina principalmente a la producción de carne bovina. En cuanto a las explotaciones ganaderas, 1.260 tienen como principal ingreso la producción de carne bovina, seguidas por aquellas que producen carne ovina (125 explotaciones)7.

La transformación de las actividades productivas observada en el APC ocurre en un contexto más amplio de Nueva Ruralidad, entendida como un proceso de reconfiguración de los territorios rurales en el que la producción agropecuaria deja de constituir la función exclusiva o dominante del espacio rural para coexistir con nuevas formas de residencia, conservación ambiental, recreación, turismo, servicios y emprendimientos vinculados a economías emergentes. Este fenómeno produce una diversificación de los usos del suelo y la aparición de territorios multifuncionales cuya identidad ya no puede explicarse únicamente a partir de la actividad agraria.11 La Nueva Ruralidad supone así una ruptura

La actividad minera ocupa el 10% del territorio total del departamento. Como respuesta al vínculo directo con el sector de la construcción, se destaca la extracción de minerales áridos (88% de la producción total del sector), tales como arena y canto rodado, balastro y tosca, piedra partida y piedra bruta y arcillas. El restante 12% está explicado por explotaciones de rocas ornamentales, particularmente granito, mármol y piedra laja8. La forestación ha crecido considerablemente en el departamento. El área destinada a esta actividad alcanza las 32.000 ha, mientras que sobre finales de los 90s era

9 Uruguay XXI, Informe Departamental: Maldonado, 15. 7 Uruguay XXI, Informe Departamental: Maldonado (Montevideo: Uruguay XXI, s. f.), consultado el 24 de junio de 2026, https://www.uruguayxxi.gub.uy/uploads/informacion/a2c6d36b1fe7154deb13d016b23b39713390946f.pdf

10 Universidad de la República, Lo que no fue. 11 Xavier Ginés Sánchez and Vicent A. Querol Vicente, “Construcción social de lo rural y Nueva Ruralidad: Una aproximación al marco de interpretación de lo rural de agentes

8 Uruguay XXI, Informe Departamental: Maldonado, 15. 40

conceptual entre tradicionalmente denominado como rural y agrícola, reconociendo que los territorios rurales contemporáneos constituyen espacios complejos donde convergen procesos productivos, culturales, ambientales y sociales tradicionalmente asociados al espacio urbano y que responden simultáneamente a dinámicas locales y globales.12 Desde la perspectiva de la Democracia Ecosistémica, la Nueva Ruralidad representa tanto una oportunidad como un desafío para la gestión territorial. La llegada de nuevos habitantes y actividades puede contribuir al repoblamiento de áreas rurales, ampliar la masa crítica necesaria para sostener servicios, fortalecer organizaciones comunitarias y generar nuevas capacidades económicas y sociales para la conservación y la restauración ambiental.13 Sin embargo, cuando estos procesos ocurren sin una adecuada orientación territorial,

alto valor ambiental mediante patrones dispersos de ocupación residencial.14 La incorporación de nuevos actores humanos al territorio debe, por tanto, analizarse en relación con los derechos, necesidades y dinámicas de los demás actores —humanos y no humanos— que participan en la construcción del paisaje. En consecuencia, el desafío para estas BOT no consiste en restringir la Nueva Ruralidad, sino en orientar estratégicamente su localización y desarrollo. Desde una perspectiva ecosistémica, resulta necesario identificar aquellos sectores con mayor aptitud para albergar nuevos asentamientos y emprendimientos residenciales de baja densidad, evitando áreas críticas para la conectividad ecológica, la conservación de la biodiversidad y la producción agropecuaria estratégica. Bajo este enfoque, el desarrollo inmobiliario puede convertirse en una herramienta para fortalecer las economías locales y promover formas regenerativas de habitar el territorio, siempre que su implantación responda a criterios de capacidad de carga, conectividad ecológica y compatibilidad con los procesos ecosistémicos que sustentan el paisaje del Ámbito del Proyecto Carapé.15

también pueden favorecer la fragmentación predial, incrementar la presión sobre ecosistemas sensibles, alterar corredores ecológicos y transformar paisajes de

políticos y sociales,” Economía Agraria y Recursos Naturales 19, no. 1 (2019): 39–40, doi:10.7201/earn.2019.01.03; Elvia Isabel Casas-Matiz, “Nueva ruralidad y política pública en Latinoamérica,” Bitácora Urbano Territorial 33, no. 2 (2023): 225–40, doi:10.15446/bitacora.v33n2.104793. 12 Martín Posse Deluccas, Transformaciones territoriales y nuevas ruralidades en Rincón del Colorado, Departamento de Canelones, Uruguay entre 2005–2024 (tesis de grado, Licenciatura en Geografía, Facultad de Ciencias, Universidad de la República, febrero de 2025), 12–14, 22–24; Emiliano Hernández, Habitar lo rural. Análisis de la situación del medio rural uruguayo (tesina de grado, Facultad de Arquitectura, Universidad de la República, 2014), 8–10, https://hdl.handle. net/20.500.12008/4322

14 Posse Deluccas, Transformaciones territoriales y nuevas ruralidades, 18–20, 64.

13 Martín Posse Deluccas, Transformaciones territoriales y nuevas ruralidades en Rincón del Colorado, Departamento de Canelones, Uruguay entre 2005–2024 (tesis de grado, Universidad de la República, Facultad de Ciencias, 2024), 18–20, 64.

15 Ginés Sánchez y Querol Vicente, “Construcción social de lo rural y Nueva Ruralidad,” 52–53; Hernández, Habitar lo rural, 41

REDES DE EMPRENDEDORES

Un componente especialmente relevante es la valorización de los conocimientos, productos y tradiciones locales. La red promueve la recuperación de valores tradicionales, técnicas productivas, expresiones culturales y formas de relación con el paisaje que forman parte del patrimonio vivo de las comunidades serranas. Esta estrategia busca fortalecer el protagonismo de mujeres y jóvenes, favoreciendo la generación de nuevas oportunidades de empleo y arraigo territorial.

La Red de Emprendedores del Ámbito del Proyecto Carapé constituye una iniciativa de articulación territorial integrada por más de 60 emprendimientos vinculados al turismo, la producción local, la gastronomía, la cultura, la educación ambiental y los servicios asociados a la experiencia de naturaleza y actividades dentro de ella. La red reúne actores distribuidos en las diferentes Comunidades Portales del territorio –Aiguá, Garzón, Pueblo Edén y Sierra de las Ánimas–, conformando una plataforma de colaboración orientada a fortalecer la identidad regional y promover oportunidades de desarrollo compatibles con la conservación del patrimonio natural y cultural.

La red impulsa el diseño de nuevas experiencias turísticas inspiradas en los atributos distintivos del APC. La observación de fauna, la interpretación de la biodiversidad, la contemplación de los paisajes serranos, los recorridos culturales, la gastronomía local y las experiencias orientadas a un turismo de baja intensidad, centrado en el disfrute pausado del territorio y el contacto con la naturaleza, constituyen algunos de los ejes sobre los cuales se desarrollan propuestas innovadoras capaces de diferenciar al destino dentro de la oferta turística nacional.

La creación de esta red responde al reconocimiento de que la conservación de los valores ambientales del APC requiere generar beneficios concretos para las comunidades locales, promoviendo actividades económicas que valoricen el paisaje, la biodiversidad, la cultura y los saberes tradicionales del territorio.

La Red de Emprendedores representa también un espacio de construcción colectiva de una visión compartida para el territorio. A través de instancias de encuentro, articulación y cooperación entre actores públicos, privados y comunitarios, la red contribuye a consolidar acuerdos sobre el futuro del APC y sobre el papel que la conservación y la restauración de la naturaleza deben desempeñar en su desarrollo.

En este marco, la Red de Emprendedores busca impulsar las capacidades locales para el desarrollo de un modelo de turismo de naturaleza y cultura basado en la autenticidad de las experiencias, la calidad de los servicios y el fortalecimiento de la identidad territorial. Para ello se desarrollan programas de capacitación, asistencia técnica, intercambio de experiencias y acompañamiento a emprendedores, contribuyendo a mejorar la gestión de los emprendimientos y ampliar las oportunidades de comercialización y posicionamiento de sus productos y servicios. La red tiene un carácter abierto y dinámico, con capacidad para incorporar nuevos emprendimientos y consolidarse progresivamente a medida que avance el desarrollo del Destino Carapé.

En este contexto, la red constituye una herramienta estratégica para el posicionamiento del Destino Carapé como un referente nacional de turismo de naturaleza y cultura. La construcción de una marca territorial asociada a los valores de conservación, autenticidad, paisaje, patrimonio y calidad de vida permite visibilizar las riquezas naturales y culturales del territorio, fortalecer la identidad regional y promover un modelo de desarrollo sostenible basado en el aprovechamiento responsable de sus recursos y en la participación activa de las comunidades locales.

8–10; Posse Deluccas, Transformaciones territoriales y nuevas ruralidades, 57–59, 66–69. 42

PORTAL AIGUÁ La comunidad de Aiguá, ubicada al norte del departamento, sobre el Valle de la Sierra de Carapé, en la intersección de las Rutas 109, 39 y 13, representa un enclave de fuerte identidad rural y serrana, marcada por una historia de resistencia al aislamiento y una reciente revalorización de su patrimonio16. Las calles de Aiguá conservan el carácter señorial de épocas prósperas anteriores. Aiguá habla a través de sus fachadas. El reciente proceso de embellecimiento de las fachadas más emblemáticas del pueblo en 2022, para conservar su estilo Circa de 1900, contrasta con la propuesta de

murales de otros sectores de la sociedad quienes rescatan el papel de la mujer, incorporando otras perspectivas y visiones. Esos contrastes socioculturales e identitarios también se observan en los encuentros organizados por la municipalidad y que se realizan en la Plaza central. Vecinos formalmente trajeados se encuentran con las personas que conforman a los nuevos pobladores identificados como la con la denominada nueva ruralidad, quienes tienen prácticas distintas en sus formas de vestir, relacionarse y habitar este territorio lleno de contrastes.

16 Intendencia de Maldonado, “Aiguá”, consultado el 24 de junio de 2026, https://www.maldonado.gub.uy/pagina/aigua. 43

ORÍGENES Y PRIMEROS POBLADORES

refuerzan la cohesión social y atraen visitantes, mezclando tradiciones criollas con influencias europeas19.

Los primeros asentamientos europeos y criollos en la zona datan del siglo XVIII, vinculados a la consolidación de la frontera y la adjudicación de suertes de estancia para la ganadería extensiva. Sin embargo, el proceso de formalización del pueblo es más tardío. Se reconoce a Margarita Muniz como una figura fundamental en la fundación espontánea a mediados del siglo XIX, al donar tierras para la construcción de la iglesia y la plaza, nucleando a una población dispersa de peones, pequeños productores y sus familias17. Antropológicamente, la identidad local está impregnada de esta figura matriarcal y del reconocimiento de un pasado de vecinos fundadores que construyeron la localidad a pulso.18

PERFIL DEMOGRÁFICO (DATOS CENSO 2023) La población total de Aiguá se ubica proyectivamente para el mes de mayo 2026 en ~3.313 habitantes20. La distribución por género presenta una leve preeminencia femenina en la zona urbana, mientras que en las áreas rurales circundantes se mantiene la masculinidad tradicional del trabajo de campo. Y en cuanto a los grupos de edad, Aiguá presenta un índice de envejecimiento superior al promedio departamental, con una base piramidal estrecha debido a la emigración de jóvenes por razones de estudio y trabajo.

ACTIVIDADES ECONÓMICAS Y CULTURALES

PROBLEMÁTICAS SOCIALES PRINCIPALES Las principales problemáticas sociales y culturales identificadas son: el envejecimiento y despoblamiento joven asociada a la falta de oportunidades educativas terciarias locales y la limitada oferta laboral diversificada impulsan la migración de la población activa joven hacia San Carlos, Maldonado o Montevideo, generando un fenómeno de “vaciado” generacional y dependencia económica de las pasividades.

Históricamente, la economía ha orbitado en torno a la ganadería extensiva de vacunos y ovinos, y en menor medida, la agricultura de subsistencia. No obstante, en las últimas décadas, Aiguá ha comenzado un proceso de diversificación hacia el turismo rural y de naturaleza, aprovechando su paisaje de sierras y cerros (como el cerro Catedral). Culturalmente, Aiguá es conocida como la “Capital del Patrimonio Artesanal”, destacándose por la preservación de técnicas tradicionales en lana, cuero y madera. Eventos como la Aiguá en Mayo y las Hogueras de San Juan son hitos culturales que

También se reconoce un creciente aislamiento y falta de conectividad. Si bien las rutas han mejorado y Aiguá

19 Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial, Aiguá (Montevideo: MVOT–DINOT, s. f.), consultado el 24 de junio de 2026, https:// sit.mvot.gub.uy/docs/instrumentoselaboracion/6161/aigua.pdf

17 Intendencia de Maldonado, Municipio de Aiguá, “Identidad Aiguá”. 18 Juan Geymonat, Gabriel Oyhantçabal Benelli, Ismael Díaz Isasa y Soledad Figueredo, “Cambios y continuidades en la cúpula terrateniente uruguaya (1950–2020),” Historia Agraria de América Latina 6, no. 2 (2025): 106–134, https://doi. org/10.53077/haal.v6i02.267.

20 Instituto Nacional de Estadística (INE), Perfil Departamental: Maldonado. Versión 28/03/2025 (Montevideo: INE, 2025), consultado el 24 de junio de 2026, https://www5.ine.gub.uy/ documents/CENSO%202023/Infografias/Maldonado.pdf 44

cuenta hoy con su propia terminal de ómnibus, la frecuencia de transporte público sigue siendo un desafío, limitando el acceso a servicios de salud especializados y mercados para los productores locales.

tes de agua dulce son fundamentales para el equilibrio ecosistémico y de la biodiversidad asociada a la zona22. Entre los principales valores culturales de Aiguá destacan su plaza central, el circuito de fachadas (las patrimoniales y los más de 120 murales que hoy existen en la comunidad), el Solar de Margarita Muniz, su fundadora, y el Museo San Antonio de Aiguá.

Por último, las brechas en servicios subsisten, existiendo una demanda histórica por una mayor oferta de servicios públicos descentralizados (salud, trámites administrativos) para evitar el traslado constante a la capital departamental.

La convergencia entre patrimonio cultural, biodiversidad, paisaje serrano, actividades productivas y una comunidad con fuerte identidad local convierte a Aiguá en un territorio con condiciones excepcionales para impulsar un Modelo de Desarrollo Basado en Conservación dentro del Ámbito del Proyecto Carapé.

VALORES NATURALES Y CULTURALES Los principales valores naturales de Aiguá se centran en su geografía serrana y sus ecosistemas nativos.21 Entre ellos destacan: El Cerro Catedral: Con 513 metros sobre el nivel del mar, es el punto geográfico más alto de Uruguay, ofreciendo un paisaje imponente de sierras. Las Grutas de Salamanca: Consideradas las cuevas más grandes del país, representan un atractivo geológico significativo y albergan una rica biodiversidad. Estos valores constituyen algunos de los principales activos naturales sobre los cuales pueden desarrollarse futuras iniciativas de conservación, educación ambiental y turismo de naturaleza. También, el Parque Darío Olivera a orillas del arroyo Aiguá, rodeado de naturaleza y con la infraestructura necesaria para disfrutar del día con la familia o amigos, cuenta con entrada libre y gratuita. También destacan los pastizales serranos y bosques nativos. La región cuenta con áreas ecológicamente claves (como la Reserva Natural 7 Generaciones). Por último, Aiguá cuenta con importantes fuentes de agua. Sus arroyos y nacien-

21 Ver “Municipio Aiguá,” Intendencia Departamental de Maldonado, accessed 17 June 2026, https://www.maldonado.gub. uy/pagina/aigua

22 Intendencia de Maldonado, “Aiguá”. 45

PORTAL GARZÓN Pueblo Garzón, ubicado en el extremo oriental del Ámbito del Proyecto Carapé, constituye uno de los ejemplos más representativos de transformación socioterritorial del Uruguay reciente. Antiguo pueblo ferroviario y ganadero, en las últimas décadas ha experimentado un profundo proceso de revitalización impulsado por el turismo de alta gama, la gastronomía de reconocimiento internacional y la vitivinicultura de calidad. Esta transformación ha generado nuevas oportunidades económicas y una creciente proyección internacional del territorio, pero también importantes desafíos asociados a las posibilidades de permanencia y desarrollo de la población local. La capa media y baja de la población encuentra escasas oportunidades laborales más allá de las actividades vinculadas a la Alcaldía, los nuevos

propietarios de viviendas y los servicios turísticos establecidos en el pueblo y sus alrededores.23

ORÍGENES Y PRIMEROS POBLADORES Al igual que otras localidades de la región, sus orígenes rurales se remontan al siglo XVIII, pero su auge se debió a la llegada del Ferrocarril Central del Uruguay a principios del siglo XX. El pueblo creció en torno a la estación, el molino y el comercio que servía a las estancias ganaderas de la zona. Históricamente, la población era

23 Intendencia de Maldonado, “Garzón y José Ignacio”, consultado el 24 de junio de 2026, https://www.maldonado.gub. uy/pagina/garzon-jose-ignacio 46

una mezcla de criollos y descendientes de inmigrantes vinculados al trabajo rural y ferroviario. Con el cierre del ramal ferroviario en la década de 1980, Garzón entró en un profundo proceso de despoblamiento y estancamiento24.

gama ha transformado profundamente las dinámicas sociales, económicas y culturales de la comunidad, generando tensiones entre las prácticas tradicionales y las nuevas formas de habitar y desarrollar el territorio.

PERFIL DEMOGRÁFICO (DATOS CENSO 2023)

La memoria ferroviaria y ganadera continúa siendo uno de los principales componentes de la identidad de Garzón que puede ser un valor para la creación de un Modelo de Desarrollo con Base a Conservación y constituye un patrimonio cultural que hoy convive con las profundas transformaciones impulsadas por el turismo y las nuevas inversiones.

Garzón tiene una población total de 178 habitantes (categorizada como zona urbana), con una población flotante significativa en temporadas26. La distribución por género presenta una marcada masculinidad en la población estable, vinculada al trabajo rural y de mantenimiento de las propiedades turísticas. Y sobre los grupos de edad la población estable es predominantemente adulta y envejecida. Se observa una baja presencia de niños y jóvenes.

ACTIVIDADES ECONÓMICAS Y CULTURALES La fisonomía de Garzón cambió radicalmente a partir de la década de 2000, impulsada por la inversión privada en gastronomía (liderada por Francis Mallmann), la vitivinicultura (con la Bodega Garzón como hito) y el desarrollo de estancias turísticas de lujo. Hoy, la economía local gira casi exclusivamente en torno a este turismo de alta gama, que convive con la ganadería tradicional. Culturalmente, Garzón es un espacio de hibridación: las tradiciones ecuestres y rurales criollas se mezclan con eventos de arte contemporáneo, diseño y una oferta gastronómica internacional, atrayendo a un público global específico25. Garzón constituye uno de los ejemplos más representativos de gentrificación rural en Uruguay. La llegada de nuevos residentes, inversiones y actividades vinculadas al turismo de alta

PROBLEMÁTICAS SOCIALES PRINCIPALES Una de las más importantes es la gentrificación y exclusión local. El boom turístico ha disparado los precios de la tierra y los servicios, generando un proceso de gentrificación que presiona a la población histórica local, que a menudo se ve relegada a empleos de servicios de baja calificación mientras el costo de vida aumenta. También enfrentan dificultades de acceso a servicios básicos: A pesar de la opulencia de sus visitantes y turistas, la población estable enfrenta dificultades para acceder a servicios de salud especializados y opciones educativas diversificadas, debiendo trasladarse a San Carlos o Maldonado. En Garzón sucede un fenómeno específico que deja ver la tensión entre identidades pues existe una tensión

24 Biangardi, Nicolas (2013). Una nueva área para la región. Poblamiento y crecimiento económico en Maldonado (17551814). Revista Uruguaya de Historia Económica. vol. 3, ro. 4, p. 11-30.

26 Instituto Nacional de Estadística (INE), Perfil Departamental: Maldonado. Versión 28/03/2025 (Montevideo: INE, 2025), consultado el 24 de junio de 2026, https://www5.ine.gub.uy/ documents/CENSO%202023/Infografias/Maldonado.pdf

25 Intendencia de Maldonado, “Garzón y José Ignacio”. 47

latente entre la identidad rural tradicional y la nueva identidad turística de lujo, lo que plantea desafíos para la integración social y la preservación del patrimonio cultural local genuino.

VALORES NATURALES Y CULTURALES Una de las riquezas más importantes de Garzón está en la naturaleza que lo circunda. De hecho la Estación del Tren recientemente renovada, refuerza la idea asociada a la generación de senderos y bicisendas que puedan seguir la trama de la vía del tren. Sus principales valores naturales y culturales son: la plaza principal, donde están la iglesia, la municipalidad, el club social, la renovada estación de tren espacio propicio para difundir a la red de emprendedores, el restaurante de Francis Mallmann -reconocido chef argentino-, varias galerías de arte que funcionan en temporada alta. El campo y las Sierras junto al Arroyo Garzón en el que se evidencia un proceso de reacomodo con parrilleros, y espacios destinados al acampe27. La articulación entre su patrimonio ferroviario, la producción vitivinícola, el paisaje serrano, el Arroyo Garzón y la creciente oferta de turismo de naturaleza y cultura posiciona a Garzón como un territorio estratégico para impulsar el Modelo de Desarrollo Basado en Conservación propuesto para el Ámbito del Proyecto Carapé, procurando que sus beneficios contribuyan también al fortalecimiento de la comunidad local.

27 Intendencia de Maldonado, “Garzón y José Ignacio”. 48

PORTAL PUEBLO EDÉN

quilidad que caracteriza a la comunidad, principios que se encuentran reflejados en el Plan de Desarrollo Local promovido ante la IDM28.

Pueblo Edén, ubicado sobre la Ruta 12, pocos kilómetros después del cruce con la Ruta 9, es una comunidad serrana reconocida por su fuerte identidad local, su elevada organización comunitaria y el compromiso de sus habitantes con la conservación del entorno natural. La consolidación de una activa Red de Emprendedores, integrada tanto por pobladores históricos como por personas que se han asentado en el territorio durante las últimas dos décadas, ha fortalecido una visión compartida de desarrollo basada en el turismo de naturaleza, la producción local y la calidad de vida. En Pueblo Edén se constatan altos niveles de participación vecinal y una clara voluntad de impulsar un modelo de desarrollo que preserve la biodiversidad, las especies nativas y la tran-

ORÍGENES Y PRIMEROS POBLADORES Pueblo Edén surgió a principios del siglo XX como un pequeño núcleo de servicios para las familias de pequeños productores rurales que habitaban las sierras. Su origen es eminentemente criollo, formado por familias que se dedicaban a la ganadería de subsistencia, la horticultura y la lechería. Durante décadas, fue una comunidad aislada, caracterizada por un estilo de vida

28 Intendencia de Maldonado, “Pueblo Edén”, consultado el 24 de junio de 2026, https://www.maldonado.gub.uy/pueblo_eden

austero y fuertemente vinculado a los ciclos de la naturaleza29.

ligero predominio masculino, vinculado al trabajo en el campo y la construcción. En cuanto a los grupos de edad, la población estable es predominantemente adulta, pero se percibe la llegada de familias jóvenes definidas dentro de la nueva ruralidad, que buscan una crianza en contacto con la naturaleza, lo que está inyectando cierta vitalidad demográfica y también se observa que es una comunidad conformada por familias de migrantes provenientes de Europa, quienes privilegian la calma serrana del entorno natural.

ACTIVIDADES ECONÓMICAS Y CULTURALES Históricamente rural, Pueblo Edén ha visto cómo su economía se diversifica hacia el turismo de naturaleza, la gastronomía artesanal (famosa por sus quesos y panes) y la venta de propiedades para chacras marítimas y segundas residencias de la nueva ruralidad. Culturalmente, Pueblo Edén se caracteriza por su espíritu cooperativo y su amor por la tradición. El festival “Edén a Pedal” y las ferias artesanales son espacios de encuentro que celebran la producción local y la vida al aire libre. La comunidad mantiene una fuerte identidad serrana, basada en la hospitalidad y el respeto por el entorno30.

PROBLEMÁTICAS SOCIALES PRINCIPALES Una de las principales problemáticas expresadas en los que enfrenta Pueblo Edén, de acuerdo a lo expresado por la comunidades en los diferentes mecanismos de relevamiento de estas BOT, es la presión del desarrollo inmobiliario. El aumento del interés por las chacras y residencias está elevando los precios de la tierra, dificultando el acceso a la vivienda para los pobladores históricos y amenazando la sostenibilidad del modelo agrícola de pequeña escala.

PERFIL DEMOGRÁFICO (DATOS CENSO 2023) La población total de Pueblo Edén es de 112 habitantes (zona urbana), con una población dispersa en chacras en crecimiento31. Su distribución por género muestra un

Por otro lado, el crecimiento de la población dispersa, plantea desafíos en cuanto a la provisión de infraestructura básica (caminos, electricidad, agua) y servicios (salud, educación) de manera equitativa. También se generan tensiones entre los vecinos por el cuidado de los perros y otros animales domésticos.

29 Intendencia de Maldonado, “Un campo que se transformó en centro poblado”, Noticias, consultado el 24 de junio de 2026, https://www.maldonado.gub.uy/noticias/un-campo-que-se-transformo-centro-poblado 30 GoPunta, “Pueblo Edén: Un remanso de paz rodeado de naturaleza y exquisita gastronomía”, GoPunta Noticias, 1 de junio de 2023, https://gopunta.uy/noticias/2023/06/01/pueblo-eden-un-remanso-de-paz-rodeado-de-naturaleza-y-exquisita-gastronomia/

Integración entre Pobladores Históricos y Nueva ruralidad: Si bien la convivencia es generalmente pacífica, existe el desafío de lograr una integración real y duradera entre ambos grupos, que a menudo tienen diferentes visiones y expectativas sobre el futuro de la comunidad. Quienes participaron activamente en el desarrollo de estas bases entienden a la nueva ruralidad como oportunidad si se generan los incentivos adecuados.

31 Instituto Nacional de Estadística (INE), Perfil Departamental: Maldonado. Versión 28/03/2025 (Montevideo: INE, 2025), consultado el 24 de junio de 2026, https://www5.ine.gub.uy/ documents/CENSO%202023/Infografias/Maldonado.pdf

VALORES NATURALES Y CULTURALES Sus principales valores naturales están asociados al paisaje serrano siendo un punto estratégico para el avistamiento de aves y el disfrute de la flora autóctona. La baja contaminación y la tranquilidad permiten actividades de bajo impacto como senderismo y cabalgata. Al estar alejado de la contaminación lumínica de la costa, ofrece cielos despejados para la observación de estrellas y protección de cielos nocturnos. Sus valores culturales están asociados a su identidad expresada por su circuito gastronómico de campo, con restaurantes que ofrecen pastas caseras, focaccias, aceite de oliva y productos locales. También los tejidos y producción de lana, entre otros32. La combinación de una comunidad altamente organizada, una sólida Red de Emprendedores, la conservación de sus valores naturales y una visión compartida de desarrollo posiciona a Pueblo Edén como uno de los principales referentes del Modelo de Desarrollo Basado en Conservación propuesto para el Ámbito del Proyecto Carapé.

32 Intendencia de Maldonado, “Pueblo Edén”. 51

PORTAL SIERRA DE LAS ÁNIMAS

Vale la pena hacer la distinción de que lo identificado como el Portal Sierra de las Ánimas, responde al territorio que tiene esa característica topográfica única en el que se constituyeron varios asentamientos pequeños en relación directa con el paisaje serrano. Y es esa relación la que se valora especialmente de cara a la propuesta de las BOT en el contexto del APC. Sin dejar de lado la influencia de la principal ciudad, Pan de Azúcar, es la dinámica de los pequeños asentamientos la que queda reflejada en el documento.

La Sierra de las Ánimas, ubicada entre los departamentos de Maldonado y Lavalleja, constituye uno de los paisajes serranos más emblemáticos del Uruguay. Su identidad se ha construido a partir de la estrecha relación entre un patrimonio natural excepcional y una historia vinculada al trabajo en las canteras de losa y mármol, que durante décadas dio sustento a numerosas familias de la zona. Hoy, ese legado convive con una comunidad de fuerte arraigo territorial y alta capacidad de organización, que encuentra en la conservación del paisaje serrano, el turismo de naturaleza y el desarrollo de nuevos emprendimientos una oportunidad para proyectar su futuro sin perder su identidad.33

33 Intendencia de Maldonado. “Circuito Sentir las Ánimas”. Consultado el 24 de junio de 2026. https://maldonado.gub.uy/ circuito-sentir-las-animas

ORÍGENES Y PRIMEROS POBLADORES

PERFIL DEMOGRÁFICO (DATOS CENSO 2023)

El surgimiento está íntimamente ligado al desarrollo industrial de Pan de Azúcar y de Uruguay a finales del siglo XIX. Su fundación oficial se atribuye a Félix de Lizarza en 1874. La llegada de inmigrantes, principalmente españoles e italianos, fue impulsada por la instalación de la industria chacinera y, fundamentalmente, por la explotación de las canteras de granito en los cerros circundantes (como el cerro Pan de Azúcar). La estación de tren fue un factor multiplicador de su crecimiento, consolidando su rol como nudo de transporte y logística para el oeste del departamento. Su denominación evoca a los indígenas charrúas fallecidos en estas tierras, marcando el lugar como un refugio histórico. Durante la época colonial, el ejército de José Gervasio Artigas encendía hogueras en su cima para alertar sobre invasiones.

La población total es de 7.100 habitantes (zona urbana) en Pan de Azúcar de la que forma parte Sierra de las Ánimas34. La distribución por género presenta una distribución equilibrada, con una ligera mayoría femenina en la zona urbana. En términos de los grupos de edad este territorio muestra una estructura más rejuvenecida que Aiguá, con una importante presencia de población en edad activa, aunque también se percibe la tendencia al envejecimiento departamental.

PROBLEMÁTICAS SOCIALES PRINCIPALES De acuerdo a lo relevado durante las BOT, podemos inducir que la reconversión o cierre de algunas industrias históricas ha generado bolsones de desempleo y un crecimiento del trabajo informal o precario en servicios y changas. cualquier plan debería hacer una evaluación socioeconómica para revisar el verdadero impacto de esta inquietud. Adicionalmente emergió la inquietud sobre un incremento inesperado de visitantes en la zona, especialmente los fines de semana en la zona de Nueva Carrara está afectando de forma directa la dinámica del tráfico, el calidad de la zona de estacionamientos afectando directamente a la escuela, la generación de basura y manejo de desechos, generando una dinámica que preocupa a los vecinos.

ACTIVIDADES ECONÓMICAS Y CULTURALES La economía local sigue marcada por su pasado industrial y extractivo (canteras, aserraderos), y eso se ve reflejado hoy en día con la reforma del Mirador Nueva Carrara que está inyectando una nueva dinámica asociada al turismo para sus habitantes. Espacios gastronómicos y culturales, ofertas de actividades de recreo, caminatas y deportivas lideradas por jóvenes y vecinos del territorio, dan cuenta del potencial cultural y económico para los nuevos emprendedores de la zona.

Por último, el crecimiento poblacional no siempre ha ido acompañado de una planificación habitacional adecuada, lo que ha generado la formación de asentamientos irregulares y dificultades de acceso a la vivienda para sectores de bajos ingresos.

34 Instituto Nacional de Estadística (INE), Perfil Departamental: Maldonado. Versión 28/03/2025 (Montevideo: INE, 2025), consultado el 24 de junio de 2026, https://www5.ine.gub.uy/ documents/CENSO%202023/Infografias/Maldonado.pdf 53

VALORES NATURALES Y CULTURALES En Sierra de las Ánimas se encuentra una geología ancestral rica en formaciones rocosas de origen volcánico que datan de aproximadamente 500 millones de años. También alberga el Cerro de las Ánimas (501 m s.n.m.), el segundo punto más alto del país. Las quebradas y cañadones poseen un microclima y biodiversidad especialmente rico en quebradas y cañadones (como los Pozos Azules y Cañadón de los Espejos), donde se desarrollan ecosistemas únicos de monte y vegetación subtropical. Y conserva ambientes de sierra virgen ideales para el senderismo. Emprendimientos como Caminantes Nativos intentan favorecer el cuidado del territorio dándolo a conocer entre los visitantes. El Circuito “Sentir Las Ánimas” es una ruta que conecta la naturaleza serrana con olivares, bodegas y vestigios del Camino de Charles Darwin35. La combinación de un patrimonio geológico excepcional, una biodiversidad de alto valor, una identidad comunitaria profundamente vinculada al paisaje serrano y un creciente conjunto de iniciativas de turismo de naturaleza posiciona a Sierra de las Ánimas como uno de los territorios con mayor potencial para impulsar el Modelo de Desarrollo Basado en Conservación propuesto para el Ámbito del Proyecto Carapé.

35 Intendencia de Maldonado. “Circuito Sentir las Ánimas”. Consultado el 24 de junio de 2026. https://maldonado.gub.uy/ circuito-sentir-las-animas 54

Bases de Ordenamiento Territorial

IV.

METODOLOGÍA GENERAL Las Bases de Ordenamiento Territorial (BOT) para el Ámbito del Proyecto Carapé (APC) fueron desarrolladas mediante una metodología de Democracia Ecosistémica, concebida para integrar el conocimiento científico, el conocimiento local y la información ecológica en una propuesta de ordenamiento territorial construida colectivamente. Su objetivo fue transformar los conocimientos generados por comunidades, sectores estratégicos, especialistas y análisis técnicos en una visión territorial compartida capaz de orientar las futuras decisiones de planificación del APC. La metodología se estructuró en cuatro etapas principales, cada una de las cuales se desarrolla con mayor profundidad en los capítulos siguientes.

figura 02 metodología de implementación de las BOT

> Bases Conceptuales

> Mapa de Actores y Riesgos

> Análisis Cartográﬁco Multicriterio

Identiﬁcación de Oportunidades Espaciales

Entrevistas Humanos

Entrevistas No-Humanos

Aportes de Expertos

Aportes Territoriales

Clasiﬁcación de Suelos

Propuestas Estratégicas

Familias de Proyectos

En primer lugar, se definieron las Bases Conceptuales, que establecen el marco teórico y metodológico del proceso, incorporando los principios de la Ecología Política, la Democracia Ecosistémica y la planificación territorial contemporánea.

Indicadores de Desempeño

tes de las comunidades locales. La integración de estas cuatro fuentes permitió construir una base de conocimiento territorial para el análisis espacial del APC. Finalmente, a partir de los resultados del ACM se desarrolló la etapa de Identificación de Oportunidades Espaciales, orientada a traducir el análisis territorial en propuestas concretas para el ordenamiento del territorio. Esta etapa dio origen a cuatro productos principales: la Propuesta de Clasificación Ecosistémica del Territorio (CET), la Propuesta de Estrategias Espaciales, las Familias de Proyectos Estratégicos y el Análisis de Indicadores de Desempeño.

La segunda etapa consistió en la elaboración del Mapa de Actores y de Riesgos, mediante el cual se identificaron las instituciones, sectores estratégicos, comunidades, actores más-que-humanos y principales riesgos para la implementación de las BOT. Como tercera etapa se desarrolló el Análisis Cartográfico Multicriterio (ACM), herramienta de integración territorial que consolidó la información generada mediante cuatro procesos complementarios de relevamiento: (i) el relevamiento de actores humanos; (ii) el relevamiento de actores no-humanos; (iii) los aportes de expertos; y (iv) los aportes territoriales provenien-

De esta manera, la metodología constituye un proceso continuo en el que la información científica, el conocimiento territorial y los aportes de las comunidades convergen para transformarse en una propuesta integral de ordenamiento territorial, construida colectivamente y orientada al desarrollo futuro del Territorio Carapé. 58

figura 03

1. BASES CONCEPTUALES

modelo carapé

Las Bases para el Ordenamiento Territorial (BOT) del Ámbito del Proyecto Carapé (APC) se sustentan en un conjunto de principios conceptuales y metodológicos que orientan la comprensión del territorio, la construcción colectiva de conocimiento y la formulación de estrategias espaciales. Estos principios permiten interpretar al APC no solamente como un espacio físico sujeto a regulación, sino como un sistema socioecológico complejo donde interactúan comunidades humanas, biodiversidad, paisajes, actividades productivas, patrimonios culturales y procesos ecológicos que se desarrollan de manera interdependiente.

Ecología Política teoría Democracia Ecosistémica metolología Producción de Naturaleza Usos Múltiples territorio

La elaboración de las BOT partió de la premisa de que los desafíos territoriales contemporáneos no pueden comprenderse adecuadamente mediante enfoques que separen naturaleza y sociedad. Por el contrario, requieren marcos conceptuales capaces de reconocer las múltiples relaciones que vinculan la conservación de la biodiversidad, el bienestar de las comunidades, la actividad económica y la gobernanza del territorio.

La Ecología Política aporta el marco teórico para comprender el territorio, la Democracia Ecosistémica traduce estos principios en una metodología de planificación participativa, y la CET constituye su expresión espacial, permitiendo transformar estos principios en propuestas concretas de ordenamiento territorial.

En este contexto, las presentes Bases se apoyan en tres componentes conceptuales complementarios: la Ecología Política como marco teórico general, la Democracia Ecosistémica como metodología de planificación participativa y la Clasificación Ecosistémica del Territorio (CET) como herramienta para traducir dichos principios en propuestas territoriales concretas.

ECOLOGÍA POLÍTICA La Ecología Política constituye el marco teórico que orienta la construcción de las BOT del APC. Esta perspectiva entiende que los procesos ecológicos, sociales, económicos, culturales e institucionales forman parte de una misma realidad territorial y que, por tanto, no pueden ser analizados de manera aislada. Buena parte de la planificación territorial contemporánea continúa sustentándose en una separación conceptual entre naturaleza y sociedad. Bajo esta perspectiva, los ecosistemas son entendidos principalmente como espacios destinados a la conservación o como fuentes de recursos para el desarrollo humano,

promoviendo una visión fragmentada del territorio en la que los procesos ecológicos, sociales, económicos y culturales son abordados de manera independiente.1 Se trata de una mirada antropocéntrica donde los ecosistemas son prácticamente contexto de los formas de desarrollo humano.

Por esta razón, la Ecología Política propone integrar política y ciencia dentro de un mismo proceso de toma de decisiones. La evidencia científica resulta fundamental para comprender el funcionamiento de los ecosistemas, identificar riesgos y evaluar impactos. Sin embargo, dicha evidencia debe dialogar con el conocimiento territorial acumulado por quienes habitan el territorio, así como con las aspiraciones colectivas respecto a su futuro.

La Ecología Política cuestiona esta forma de comprender el territorio. Propone reconocer que las comunidades humanas forman parte de sistemas ecológicos más amplios y que las decisiones sobre el uso del suelo, la producción, la conservación y el desarrollo constituyen procesos inseparables. En este sentido, el ordenamiento territorial deja de concebirse como un ejercicio orientado a equilibrar intereses sectoriales y pasa a entenderse como un proceso de gestión de las múltiples relaciones ecológicas, sociales, culturales y económicas que configuran el territorio.

Las BOT del APC adoptan esta perspectiva integradora. En lugar de entender el territorio como un conjunto de sectores independientes, lo interpretan como una red dinámica de relaciones donde comunidades humanas y no-humanas participan simultáneamente en la construcción del paisaje. Esta comprensión resulta particularmente relevante en el Ámbito del Proyecto Carapé, donde la biodiversidad, los sistemas hídricos, los pastizales, el monte nativo, la producción rural, los poblados históricos y las nuevas dinámicas asociadas a la ruralidad contemporánea conforman un entramado complejo e interdependiente.

Desde esta mirada, la conservación y el desarrollo dejan de ser objetivos contrapuestos; ambos forman parte de un mismo sistema de relaciones donde la calidad ecológica del territorio influye directamente sobre las oportunidades económicas, sociales y culturales disponibles para las personas. De igual manera, las formas de desarrollo y sus actividades humanas pueden contribuir tanto a la degradación como a la restauración de los ecosistemas que sostienen la vida territorial.

Desde esta perspectiva, el ordenamiento territorial deja de ser únicamente una herramienta para regular usos del suelo y se convierte en un proceso orientado a fortalecer las relaciones que sostienen la integridad ecológica, la calidad de vida y la resiliencia territorial.

La Ecología Política también plantea que las decisiones sobre el territorio son, inevitablemente, decisiones políticas. Los conflictos relacionados con el uso del suelo, el acceso al agua, la conservación del monte nativo, la producción agropecuaria, la forestación, el turismo o la expansión urbana no constituyen únicamente problemas técnicos. Son también procesos de negociación donde diferentes actores expresan intereses, necesidades, conocimientos y visiones de futuro.

Las BOT del APC adoptan esta perspectiva integradora como fundamento conceptual del proceso de planificación. La Democracia Ecosistémica constituye la metodología mediante la cual estos principios se traducen en mecanismos concretos para la construcción colectiva de propuestas de ordenamiento territorial.

1 Latour, Politics of Nature. 60

DEMOCRACIA ECOSISTÉMICA

La Democracia Ecosistémica parte de la observación de que esta limitación dificulta responder adecuadamente a los desafíos ecológicos del siglo XXI. Cuando los ecosistemas son percibidos únicamente como recursos o escenarios, sus necesidades quedan subordinadas a dinámicas económicas, sociales o institucionales que rara vez incorporan una representación directa de los procesos ecológicos,3 constituyendo este el escenario ideal para prácticas extractivistas que producen la degradación de los ecosistemas.

La Democracia Ecosistémica constituye la metodología utilizada para traducir los principios de la Ecología Política en procesos concretos de planificación, participación y gobernanza territorial. Los sistemas democráticos contemporáneos han realizado importantes avances en la incorporación de múltiples voces dentro de la toma de decisiones. La participación ciudadana, la inclusión de sectores históricamente excluidos y el reconocimiento de la diversidad cultural han ampliado significativamente los espacios democráticos durante las últimas décadas.2

Esta situación se encuentra vinculada a una visión mono-natural de la realidad donde la naturaleza es concebida como una entidad única, homogénea y externa a las dinámicas humanas. Se trata del tradicional concepto de medio ambiente entendido como aquello que rodea a la sociedad y provee recursos para su desarrollo.

Sin embargo, la mayoría de estos procesos continúan compartiendo una característica común: consideran exclusivamente a los seres humanos como actores legítimos de la deliberación política.

La Democracia Ecosistémica cuestiona esta mirada y propone comprender el territorio desde una lógica mul-

2 Iris Marion Young, Inclusion and Democracy (Oxford University Press, 2000).

3 Latour, Politics of Nature. 61

tinatural. Esto implica reconocer que existen múltiples formas de relacionarse con la naturaleza y múltiples expresiones de ella dentro de un mismo territorio.

Sin embargo, la representación de los actores más-que-humanos no depende exclusivamente de la ciencia. También requiere integrar conocimiento local, experiencia territorial y observación cotidiana. Quienes habitan el territorio poseen información valiosa sobre ciclos hidrológicos, comportamiento de especies, transformaciones del paisaje y dinámicas ecológicas que complementan el conocimiento técnico. En How Forests Think, Eduardo Kohn plantea que los seres vivos participan en procesos de producción e interpretación de signos que permiten comprender el bosque como una comunidad activa de relaciones y significados.5 Esta perspectiva encontró un eco natural durante los procesos participativos desarrollados para las presentes BOT, donde fue frecuente escuchar que “el territorio habla”. Más allá de su sentido metafórico, estas expresiones reflejan una forma de conocimiento territorial que reconoce en los ecosistemas señales, dinámicas y transformaciones que resultan fundamentales para orientar la planificación del territorio.

En el APC, por ejemplo, el monte nativo puede ser simultáneamente hábitat para especies amenazadas, corredor ecológico, regulador hídrico, patrimonio cultural, atractivo turístico y espacio de aprendizaje ambiental. Cada una de estas dimensiones expresa una relación diferente con el territorio y aporta información relevante para la toma de decisiones. Desde esta perspectiva, la planificación territorial no debe limitarse a equilibrar intereses humanos. Debe generar mecanismos capaces de incorporar las necesidades y dinámicas de comunidades más-que-humanas que forman parte del territorio. La Democracia Ecosistémica propone que esta representación ocurra a través de procesos de diplomacia ecológica, término extraído de la Ecología Política que demanda en los actores humanos el rol de ser representantes de aquellos agentes no-humanos4 que no tienen voz directa en la gobernanza territorial y toma de decisiones. Así como las democracias tradicionales cuentan con representantes que expresan intereses sociales, económicos o culturales, la diplomacia ecológica busca generar mecanismos para representar intereses ecológicos dentro de la deliberación territorial.

La metodología aplicada en las BOT buscó precisamente articular estas diferentes formas de conocimiento. Los talleres, entrevistas, relevamientos territoriales y análisis espaciales permitieron construir una comprensión compartida donde actores humanos y no-humanos fueron considerados simultáneamente. Esta ampliación de la comunidad democrática tiene consecuencias concretas sobre la manera de pensar la infraestructura y el desarrollo territorial.

La ciencia desempeña un papel central en este proceso. Los estudios de biodiversidad, los análisis hidrológicos, los relevamientos de ecosistemas, los corredores biológicos, los monitoreos ambientales y otras herramientas técnicas permiten identificar necesidades, vulnerabilidades y dinámicas que no siempre resultan visibles para los actores humanos.

Tradicionalmente, las infraestructuras son concebidas como sistemas destinados exclusivamente a satisfacer necesidades humanas. Desde la Democracia Ecosistémica, las infraestructuras también pueden cumplir funciones ecológicas y fortalecer relaciones entre diferen-

5 Eduardo Kohn, How Forests Think: Toward an Anthropology Beyond the Human (University of California Press, 2013).

4 Latour, Politics of Nature. 62

tes componentes del territorio. En este sentido, las BOT buscan descubrir infraestructuras vivas que permitan la participación fluida de comunidades más-que-humanas.

De esta manera, la Democracia Ecosistémica proporciona una herramienta práctica para incorporar la biodiversidad, los procesos ecológicos y las comunidades más-que-humanas dentro de la planificación territorial, fortaleciendo simultáneamente la participación ciudadana, la gobernanza y la calidad de las decisiones. Estos principios encuentran su traducción territorial en la Clasificación Ecosistémica del Territorio, mediante la cual el marco conceptual desarrollado en las presentes Bases se convierte en criterios concretos para orientar el ordenamiento territorial del Ámbito del Proyecto Carapé.

Los corredores biológicos, las áreas de restauración ecológica, los sistemas hídricos protegidos, las redes de senderos interpretativos y otras intervenciones propuestas para el APC responden a esta lógica. Se trata de infraestructuras que buscan articular conectividades ecológicas, productivas, culturales y sociales dentro de una misma visión territorial.

CLASIFICACIÓN ECOSISTÉMICA DEL TERRITORIO

este marco conceptual en criterios concretos para el análisis y la formulación de propuestas de ordenamiento territorial.

La Clasificación Ecosistémica del Territorio (CET) constituye la principal traducción espacial de la Democracia Ecosistémica. Su objetivo es identificar distintos ámbitos territoriales de acuerdo con sus relaciones ecológicas, sociales, culturales y productivas, orientando un modelo de desarrollo basado en conservación. Esta clasificación no sustituye la categorización de suelos prevista en la Ley N.º 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible,6 sino que constituye un insumo técnico para su futura elaboración.

Esta propuesta parte del reconocimiento de que el Ámbito del Proyecto Carapé no responde a una única función. Dentro de sus sistemas territoriales coexisten áreas con diferentes niveles de sensibilidad ecológica, diferentes capacidades productivas y diferentes potenciales para la conservación, la restauración o el desarrollo. Por esta razón, las BOT no plantean una división rígida entre espacios destinados exclusivamente a la conservación y espacios destinados exclusivamente al desarrollo. Por el contrario, proponen un gradiente de categorías capaz de reconocer distintos niveles de interacción entre actividades humanas y procesos ecológicos. En este sentido, la base científica de la planificación territorial se constituye como una herramienta para romper con la pregunta dicotómica sobre si el te-

La Clasificación Ecosistémica del Territorio constituye la expresión espacial de los principios de la Ecología Política y la Democracia Ecosistémica, permitiendo traducir

6 Uruguay, Ley N.º 18.308: Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (Poder Legislativo de la República Oriental del Uruguay, 2008), https://www.impo.com.uy/bases/ leyes/18308-2008 64

rritorio debe servir a la conservación o a la producción, sino más bien que esas actividades pueden coexistir si cada una se ubica en su propio espacio en articulación sistémica con la otra.

vación de la biodiversidad, la restauración ecológica, el fortalecimiento de las comunidades locales y la generación de actividades económicas compatibles con los valores ecológicos del territorio.

Esta aproximación permite superar la tradicional dicotomía entre conservación y desarrollo. Desde la perspectiva adoptada en estas Bases, ambos forman parte de un mismo proceso territorial y pueden fortalecerse mutuamente cuando las decisiones se apoyan en una adecuada comprensión de las capacidades y limitaciones del territorio.

La identificación de Áreas de Interés para la Conservación dentro del APC responde precisamente a esta lógica. Estas áreas buscan proteger ecosistemas estratégicos, fortalecer conectividades ecológicas y generar oportunidades para la implementación de proyectos capaces de combinar conservación, desarrollo local y gobernanza territorial. La Producción de Naturaleza no propone aislar el territorio de las actividades humanas. Por el contrario, plantea que las comunidades pueden desempeñar un papel activo en la creación, mantenimiento y fortalecimiento de paisajes biodiversos y funcionales.

La Clasificación Ecosistémica del Territorio se apoya en la identificación de áreas con diferentes niveles de aptitud ecológica, productiva y paisajística. Estas categorías permiten orientar futuras decisiones de planificación, inversión y gestión, contribuyendo a reducir conflictos y fortalecer la coherencia territorial.

En este sentido, la Clasificación Ecosistémica del Territorio se convierte en una herramienta para orientar futuros procesos de gestión territorial. Las diferentes categorías permiten identificar dónde resulta prioritario conservar, dónde es necesario restaurar, dónde pueden desarrollarse actividades productivas compatibles con la biodiversidad y dónde existen oportunidades para consolidar nuevas formas de desarrollo regenerativo. Las propuestas espaciales, los proyectos estratégicos y los indicadores de desempeño presentados en los capítulos siguientes constituyen la materialización de esta visión. En conjunto, buscan contribuir a la construcción de un territorio donde la biodiversidad, las comunidades humanas y no-humanas participen de manera articulada en la producción de un futuro compartido para el APC.

Dentro de este marco adquiere especial relevancia el concepto de Producción de Naturaleza. La Producción de Naturaleza constituye un enfoque de desarrollo territorial orientado a generar simultáneamente beneficios ecológicos, sociales y económicos. Su objetivo consiste en proteger ecosistemas existentes, y además promover procesos activos de restauración, regeneración y valorización de los activos naturales del territorio. En este sentido, la biodiversidad deja de ser entendida como una restricción al desarrollo para convertirse en un motor capaz de generar nuevas oportunidades territoriales. Las áreas con altos valores de conservación pueden constituir espacios estratégicos para el desarrollo de actividades vinculadas al turismo de naturaleza y cultura, la educación ambiental, la investigación científica, la restauración ecológica y otras economías compatibles con la conservación de los ecosistemas. Este enfoque se apoya en cuatro pilares fundamentales: la conser-

PRODUCCIÓN DE NATURALEZA Ignacio Jiménez propone el concepto de Producción de Naturaleza para describir la capacidad de una sociedad de invertir deliberadamente en la creación, recuperación y fortalecimiento de ecosistemas funcionales. Desde esta perspectiva, la conservación deja de entenderse únicamente como una actividad de protección y pasa a convertirse en una actividad capaz de generar biodiversidad, servicios ecosistémicos y oportunidades para las comunidades humana*. Las BOT del APC adoptan esta lógica al proponer un modelo de desarrollo basado en conservación. La restauración ecológica, la recuperación de corredores biológicos, la protección de cuencas, la regeneración de pastizales y el turismo de naturaleza son ejemplos de acciones que producen naturaleza al tiempo que fortalecen las economías locales y las relaciones entre comunidades humanas y más-que-humanas.

* Ignacio Jiménez Pérez, Producción de Naturaleza: Parques, rewilding y desarrollo local (Castellón y Buenos Aires: Ediciones Tundra y The Conservation Land Trust, 2018).

PLAN LOCAL DE LA CUENCA DE LAGUNA DEL SAUCE El Plan Local de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de la Cuenca de Laguna del Sauce de reciente aprobación*, constituye uno de los antecedentes más relevantes considerados durante la elaboración de las BOT del APC. Ambos instrumentos comparten una preocupación común por la conservación de los sistemas ecológicos que sostienen la biodiversidad, la calidad del agua y el desarrollo sostenible del departamento de Maldonado. La relación entre ambos instrumentos es particularmente importante porque gran parte de las nacientes, cursos de agua y áreas de recarga hídrica que alimentan la Cuenca de Laguna del Sauce se encuentran dentro del APC. En este sentido, la protección de corredores ecológicos, pastizales, montes nativos, humedales y áreas de restauración propuesta por las BOT contribuye directamente a la conservación de los procesos ecológicos que sostienen el funcionamiento de la cuenca y fortalece los objetivos de conservación y gestión territorial promovidos por el Plan Local.

* Junta Departamental de Maldonado, Decreto N.º 4119/2026: Plan Local de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de la Cuenca de Laguna del Sauce (Maldonado: Junta Departamental de Maldonado, 2026), consultado el 24 de junio de 2026, https:// www.maldonadonoticias.com/beta/images/01resoluciones/Decreto_4119.pdf. 67

2. MAPA DE ACTORES Y DE RIESGOS

1. Identificación: Brainstorming y consulta con equipo técnico de Ambá, referentes y expertos locales (investigadores y académicos), líderes comunitarios y referentes institucionales (Nacionales y de la IDM).

Los procesos de planificación estratégica territorial parten necesariamente de la comprensión de los valores y características del territorio del que se trate, incluyendo además y en términos de la viabilidad técnica y política, una aproximación a la matriz de actores claves por su posición e impacto en torno al proceso del ordenamiento territorial. Dado que se iban a encarar procesos de tipo participativo, era fundamental poder identificar a aquellos aliados claves, para darle sostén a la propuesta del Ámbito del Proyecto Carapé. También exige anticiparse a la aparición de riesgos y amenazas que pudieran afectar el proceso para definir las Bases para el Ordenamiento Territorial y para la creación y sostenibilidad del APC, siendo que será un proceso de mediano y largo plazo.

2. Clasificación: Agrupamos a los actores según su naturaleza (Estratégica para el proyecto, autoridades nacionales y locales, personalidades del ámbito privado de referencia. Expertos y académicos, y Actores por Portal). 3. Caracterización y análisis de intereses: Determinamos su trayectoria y lugar que ocupa en el territorio y sus intereses en relación al APC (beneficios, preocupaciones, oportunidades). 4. Análisis de Influencia: Evaluar el poder de cada actor para impactar a las BOT (toma de decisiones, recursos, capacidad de movilización).

Es importante señalar que el presente Mapa de Riesgos no analiza los riesgos ecológicos, sociales, económicos o territoriales del Ámbito del Proyecto Carapé. Su propósito consiste en identificar aquellos factores políticos, institucionales, operativos y de participación que pudieron afectar el proceso de elaboración e implementación de las Bases para el Ordenamiento Territorial, permitiendo anticipar medidas de mitigación y fortalecer la gestión del proyecto.

5. Análisis de Posición: Determinar si su postura es favorable, desfavorable o neutra frente a las BOT. 6. Estrategias de Involucramiento (Nivel de participación y gestión del actor): Definimos que aquellos considerados de Riesgo o a Monitorear, requerían una estrategia atendiendo a las siguientes acciones: información, consulta, colaboración, delegación de tareas.

CATEGORÍAS Y ACTORES IDENTIFICADOS

MAPA DE ACTORES El objetivo fue identificar, clasificar y analizar a los actores clave en el territorio para llevar adelante la aplicación de las metodologías y redacción de las Bases de Ordenamiento Territorial. Esto nos aseguraría la participación de la mayor cantidad posible de actores, así como definir una estrategia de comunicación, seguimiento y colaboración junto a ellos.

El proceso de identificación de actores permitió reconocer seis grandes categorías de participantes con capacidad de influir, contribuir o verse afectados por las BOT del APC. Cada una de estas categorías reúne instituciones, organizaciones y personas con intereses, conocimientos y responsabilidades diferentes, cuya articulación resulta fundamental para la implementación de un modelo de desarrollo basado en conservación.

Para desarrollar el Mapa de Actores se cumplieron los siguientes pasos:

Actores gubernamentales y públicos. Sus principales intereses se relacionan con la formulación de políticas 68

Comunidades locales y organizaciones de base. Este grupo reúne a quienes mantienen una relación cotidiana con el territorio y cuyos conocimientos, necesidades y aspiraciones constituyen un insumo fundamental para las BOT. Incluye vecinos y residentes, asociaciones vecinales, comisiones de fomento, centros comunales, productores rurales, emprendedores, trabajadores rurales y otras organizaciones comunitarias presentes en Aiguá, Garzón, Pueblo Edén y Sierra de las Ánimas. Sus principales intereses se vinculan con la calidad de vida, el acceso a servicios, las oportunidades económicas, la conservación del patrimonio natural y cultural y la participación en las decisiones sobre el futuro del territorio.

públicas, la regulación del uso del suelo, la protección ambiental, la provisión de servicios y la promoción del desarrollo territorial. Dentro de esta categoría se identificaron organismos del Gobierno Nacional, entre ellos el Ministerio de Ambiente (MA), el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT), el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), el Ministerio de Turismo (MINTUR), la Dirección Nacional de Aguas (DINAGUA) y la Dirección Nacional de Calidad y Evaluación Ambiental (DINACEA). A nivel departamental se incorporó la Intendencia de Maldonado, incluyendo el Departamento de Gestión Territorial, las Direcciones Generales de Ordenamiento Territorial y Ambiente, el Departamento de Turismo, el Departamento de Desarrollo e Integración Social, la Unidad de Regularización Dominial, el Departamento de Planeamiento y Presupuesto, la Dirección de Descentralización y la Junta Departamental. También participaron los municipios de Aiguá, Garzón y José Ignacio, San Carlos y Pan de Azúcar.

Actores del sector privado. Sus intereses se concentran en el desarrollo de actividades productivas, la inversión, el acceso a recursos, la seguridad jurídica y la existencia de marcos regulatorios claros. Se identificaron grandes, medianos y pequeños propietarios rurales;

ción ciudadana, el desarrollo sostenible y la protección del patrimonio natural y cultural.

emprendimientos turísticos; operadores de turismo de naturaleza; establecimientos ganaderos; productores vitivinícolas, olivícolas y de agricultura regenerativa; desarrolladores inmobiliarios; asociaciones empresariales; cámaras de comercio; así como comercios y prestadores de servicios locales vinculados al funcionamiento de las economías del APC.

Actores académicos y de investigación. Su principal aporte consiste en la generación de conocimiento, el soporte técnico y la formación de capacidades para la planificación territorial. Se identificaron el Centro Universitario Regional del Este (CURE) de la Universidad de la República, la Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU), especialistas en ordenamiento territorial, biodiversidad y desarrollo local, así como otras instituciones académicas y centros de investigación vinculados al territorio.

Organizaciones de la sociedad civil. Este grupo incorpora organizaciones no gubernamentales, fundaciones, asociaciones culturales, organizaciones comunitarias y colectivos especializados en conservación, patrimonio, desarrollo local y educación ambiental. También comprende grupos de investigación y monitoreo ciudadano, como observadores de aves, botánicos y otras iniciativas vinculadas al conocimiento y cuidado del territorio. Sus principales intereses se orientan a la conservación de la biodiversidad, el fortalecimiento de la participa-

Organismos de cooperación y financiamiento internacional. Finalmente, se identificaron organismos multilaterales, fundaciones y agencias de cooperación con capacidad para aportar financiamiento, asistencia técnica y articulación institucional a iniciativas de conservación y desarrollo territorial. Entre ellos se encuentran

el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial, CAF, Wyss Foundation, Freyja Foundation y otras organizaciones con programas relacionados con la conservación, el desarrollo sostenible y el ordenamiento territorial.

En términos metodológicos, se establecieron los siguientes pasos: 1. Se estableció la probabilidad de ocurrencia en una escala de 1 a 5; donde 1 es “muy poco probable” y 5 es “extremadamente probable”) del riesgo. 2. Se estableció el impacto negativo estimado en el caso de ocurrencia (escala de 1 a 5; donde 1 es “Muy bajo” y 5 es “Extremo”) del Riesgo.

MAPA DE RIESGOS Junto al Mapa de Actores, se elaboró un Mapa de Riesgos con el objetivo de identificar aquellos factores políticos, institucionales, operativos y de participación que podrían afectar el proceso de elaboración e implementación de las Bases para el Ordenamiento Territorial (BOT). A diferencia de los análisis territoriales desarrollados en capítulos posteriores, este instrumento no evalúa los riesgos del Ámbito del Proyecto Carapé, sino los riesgos asociados al propio proceso metodológico, permitiendo definir estrategias de mitigación para favorecer su adecuada ejecución. Se identificaron ocho riesgos principales relacionados con aspectos políticos, de implementación, funcionamiento del equipo, disponibilidad de información y niveles de participación. Los riesgos que efectivamente se materializaron fueron mitigados mediante las estrategias previstas, basadas principalmente en fortalecer la convocatoria de los distintos actores, favorecer el diálogo y la integración de las visiones de los diferentes actores a los mapas de ordenamiento y familias de proyectos estratégicos generados en el marco de las BOT.

3. Se estimó el Nivel de Riesgo como una tipología elaborada a partir del cruce de las variables probabilidad e impacto. Los tipos resultantes (Nivel de Riesgo) fueron: Bajo, Incipiente, Medio, Alto y Extremo. 4. Se elaboró el Plan de Mitigación estableciendo el responsable, la estrategia para mitigarlo, los recursos necesarios para ello y la frecuencia con la que se implementaría la estrategia y se hizo el seguimiento. En conjunto, el Mapa de Actores y el Mapa de Riesgos proporcionaron las condiciones institucionales, operativas y de gobernanza necesarias para desarrollar las Bases para el Ordenamiento Territorial mediante un proceso técnicamente sólido, participativo y capaz de adaptarse a los desafíos que surgieron durante su implementación.

La incorporación de este instrumento permitió gestionar de manera preventiva el proceso de elaboración de las BOT,7 reduciendo la probabilidad de interrupciones, fortaleciendo la coordinación entre actores y aumentando las posibilidades de alcanzar los objetivos planteados.

7 Ver anexo “Matriz de Mapa de Actores/Riesgo”. 71

3. ANÁLISIS CARTOGRÁFICO MULTICRITERIO

cimiento territorial y los aportes de las comunidades fueron integrándose progresivamente para construir una interpretación compartida del territorio. En este sentido, el ACM constituye la traducción metodológica de los principios de la Ecología Política y la Democracia Ecosistémica, permitiendo que las decisiones de ordenamiento territorial surjan de un proceso de integración entre evidencia científica, participación ciudadana y reconocimiento de las comunidades más-que-humanas.

El Análisis Cartográfico Multicriterio (ACM) constituye el núcleo metodológico de las Bases para el Ordenamiento Territorial (BOT) del Ámbito del Proyecto Carapé. Luego de establecer las bases conceptuales, identificar los actores y desarrollar los distintos procesos de relevamiento, el ACM integra toda la información generada durante las BOT para transformarla en conocimiento territorial capaz de orientar las decisiones de planificación.

CONSTRUCCIÓN DE LAS CAPAS DE ANÁLISIS

Esta integración reúne cuatro fuentes complementarias de información: el relevamiento de actores humanos, el relevamiento de actores no-humanos, los aportes de expertos y los aportes territoriales construidos junto a las comunidades locales. Cada una aporta una perspectiva distinta sobre el territorio y, al ser analizadas de manera conjunta, permiten construir una comprensión integral de sus oportunidades, restricciones y potencialidades.

La elaboración del ACM comenzó con la construcción de cuatro modelos territoriales que representan las principales dimensiones consideradas por las BOT: biodiversidad, producción, patrimonio y riesgos. Cada uno de estos modelos fue construido mediante la integración de múltiples capas de información geográfica provenientes de organismos públicos nacionales, instituciones académicas, bases de datos especializadas y de la información generada durante el propio proceso de elaboración de las BOT.9 Antes de su integración, cada capa fue procesada mediante criterios técnicos específicos —como rangos altitudinales, áreas de influencia, índices de productividad, categorías de conservación y análisis de proximidad— garantizando la consistencia metodológica del análisis.

Los antecedentes del ACM se encuentran en los trabajos pioneros del arquitecto paisajista Ian McHarg, quien en Design with Nature propuso la superposición de mapas temáticos como herramienta para comprender las relaciones entre los sistemas naturales y las actividades humanas y orientar así las decisiones de planificación territorial.8 El desarrollo posterior de los Sistemas de Información Geográfica (SIG) permitió automatizar estos procedimientos e incorporar múltiples variables ambientales, sociales, económicas y culturales dentro de un mismo modelo de análisis. Para las presentes BOT, el ACM fue concebido no solamente como una herramienta técnica de análisis espacial, sino también como un instrumento deliberativo mediante el cual la información científica, el cono-

El modelo de biodiversidad integró información sobre cobertura y uso del suelo, cuerpos y cursos de agua, bosque nativo, humedales, roquedales, sierras y ecosistemas amenazados. El modelo de producción incorporó variables relacionadas con la productividad de los suelos, actividades agropecuarias, forestación, infraestructura productiva, actividades extractivas y asenta-

8 Ian L. McHarg, Design with Nature (Natural History Press, 1969).

9 Ver anexo “Reporte de Listado de Capas Utilizadas en Mapas”, 72

mientos humanos. El modelo patrimonial reunió áreas de interés arqueológico, bienes patrimoniales protegidos y paisajes de alto valor histórico, cultural y escénico. Finalmente, el modelo de riesgos integró variables relacionadas con la transformación potencial del suelo, la productividad agrícola y la presencia de ecosistemas vulnerables.

parches y corredores y condiciona en gran medida su funcionamiento ecológico.10 Tradicionalmente, las estrategias de conservación se han concentrado en la protección de corredores y parches de alto valor ecológico. Sin embargo, la Ecología del Paisaje ha demostrado que la conectividad y el funcionamiento de los ecosistemas dependen igualmente de las características de la matriz territorial. Más que un espacio residual entre áreas protegidas, la matriz constituye el escenario donde se desarrollan las actividades productivas, los asentamientos humanos y gran parte de las interacciones entre conservación y desarrollo.

CARACTERIZACIÓN DE LA MATRIZ TERRITORIAL Durante el desarrollo del Análisis Cartográfico Multicriterio, uno de los principales aportes surgidos del proceso deliberativo con especialistas fue la necesidad de profundizar el análisis de los pastizales naturales, ecosistema que constituye aproximadamente el 61% de la superficie del Ámbito del Proyecto Carapé y que representa la matriz territorial predominante del territorio. Los expertos señalaron que una representación homogénea de estos ambientes no permitía comprender adecuadamente las distintas dinámicas de conservación, producción y transformación presentes en el paisaje, por lo que recomendaron desarrollar una caracterización más detallada que pudiera incorporarse al ACM.

En el caso del Ámbito del Proyecto Carapé, esta discusión adquiere especial relevancia debido al predominio de los pastizales naturales dentro del paisaje. Durante el Taller de Expertos se identificó la necesidad de comprender con mayor detalle los sectores de pastizal con mayor probabilidad de transformación, particularmente aquellos asociados a procesos de fragmentación predial, expansión de la nueva ruralidad y cambios en los usos del suelo. Esta preocupación coincidía con las reflexiones planteadas en el cuadernillo territorial Lo que no fue: Reflexiones sobre los Talleres Territoriales de Maldonado11 y los procesos de ordenamiento territorial, donde se señalaba la necesidad de profundizar el análisis sobre los suelos potencialmente transformables y sus implicancias para el ordenamiento territorial.

Esta recomendación encuentra respaldo en la Ecología del Paisaje aplicada a la planificación territorial, desarrollada principalmente por Richard T. T. Forman, quien propone comprender el territorio como un mosaico compuesto por tres elementos fundamentales: parches, corredores y matriz. Los parches corresponden a áreas donde se concentran determinadas funciones ecológicas, como bosques, humedales o pastizales de alto valor para la conservación. Los corredores facilitan el movimiento de especies, el flujo de agua y el intercambio genético entre estos espacios. La matriz, por su parte, constituye el paisaje predominante que rodea a

Más que restringir los procesos de transformación del territorio, esta reflexión puso de manifiesto la necesidad de comprender con mayor precisión la diversidad existente dentro de la propia matriz de pastizales. La carac-

10 Richard T. T. Forman, Land Mosaics: The Ecology of Landscapes and Regions (Cambridge University Press, 1995). 11 Universidad de la República, Lo que no fue. 73

terización propuesta en las BOT responde a esta preocupación al permitir identificar aquellos sectores donde los procesos de transformación podrían comprometer la conectividad ecológica, así como aquellos donde es posible construir mejores condiciones para el diálogo entre conservación y desarrollo. De esta manera, el análisis de la matriz aporta una herramienta para orientar la toma de decisiones sobre los suelos potencialmente transformables, incorporando criterios ecológicos que enriquecen el debate sobre la fragmentación predial y el desarrollo inmobiliario en el Territorio Carapé.

procesos de fraccionamiento o cambios de uso asociados a la expansión de la nueva ruralidad. Para su identificación se analizaron principalmente los predios con mayor accesibilidad desde las rutas estructurantes del APC. La segunda variable fue la presencia de agua, incorporando cursos de agua, humedales, nacientes y otros componentes hídricos fundamentales para el funcionamiento ecológico del territorio. El cruce de ambas variables permitió construir una lectura más heterogénea de la matriz de pastizales, diferenciando cuatro categorías territoriales: (I) pastizales en riesgo de transformación con presencia de agua (26% de los pastizales); (II) pastizales santuario con presencia de agua (35%); (III) pastizales en riesgo de transformación sin presencia significativa de agua (13%); y (IV) pastizales santuario sin presencia significativa de agua (26%).

Como respuesta a esta recomendación, las BOT incorporaron un ejercicio específico de caracterización de la matriz territorial. El análisis se desarrolló a partir de dos variables principales. La primera correspondió al riesgo de transformación, entendido como la probabilidad de que determinados padrones rurales experimenten

figura 04 análisis cartográfico de clasificación de pastizales

Padrones en riesgo

Pastizales

Pastizales en riesgo

Categorías:

Padrones con agua

PASTIZALES CATEGORIZADOS

Pastizales con agua

Cat. I. Pastizales en riesgo con agua

Cat. III. Pastizales en riesgo

Cat. II. Pastizales santuario con agua

Cat. IV. Pastizales santuario

Pastizales

Esta clasificación tuvo como objetivo mejorar la comprensión de las distintas capacidades, vulnerabilidades y oportunidades presentes dentro de la matriz ecológica del Ámbito del Proyecto Carapé. Mientras los sectores santuario presentan condiciones especialmente favorables para la conservación y el desarrollo de actividades productivas compatibles con la biodiversidad, los sectores con mayor riesgo de transformación permiten anticipar procesos que podrían afectar la conectividad ecológica, los sistemas hídricos y el paisaje serrano.

de riesgos, analizando las presiones y vulnerabilidades que afectan a los ecosistemas. La tercera integró la dimensión patrimonial, incorporando los valores históricos, culturales y paisajísticos identificados durante el proceso de relevamiento. Finalmente, una cuarta operación reunió los resultados de los análisis anteriores mediante un nuevo cruce con el modelo de biodiversidad, generando la síntesis territorial utilizada como base para las propuestas de ordenamiento. A diferencia de otros modelos de análisis multicriterio, la metodología desarrollada para las BOT asignó deliberadamente un mayor peso relativo a la biodiversidad. Este componente participa en cada una de las operaciones de integración cartográfica, otorgándole un papel estructurante dentro de la síntesis territorial. Esta decisión no responde exclusivamente a criterios técnicos, sino al marco conceptual desarrollado para las presentes Bases. Desde la perspectiva de la Ecología Política y la Democracia Ecosistémica, las comunidades más-que-humanas constituyen un componente fundamental del territorio y, por tanto, su conservación debe desempeñar un papel central en las decisiones de ordenamiento. El ACM traduce cartográficamente esta integración entre ciencia, política y participación.

Desde la perspectiva de la Democracia Ecosistémica, este ejercicio representa un esfuerzo por superar la dicotomía entre conservar y transformar el territorio. La matriz deja de entenderse como un espacio homogéneo y pasa a reconocerse como un sistema diverso, donde diferentes formas de conservación, producción y ocupación pueden coexistir bajo condiciones ecológicas distintas. La caracterización de la matriz territorial fortalece así la capacidad del Análisis Cartográfico Multicriterio para orientar un Modelo de Desarrollo Basado en Conservación, incorporando una comprensión más detallada del paisaje predominante sobre el cual se desarrollan las principales dinámicas ecológicas, productivas y sociales del Ámbito del Proyecto Carapé.

Como resultado complementario, el análisis produjo además tres síntesis temáticas que permiten evaluar de manera independiente la relación entre la biodiversidad y las dimensiones de producción, patrimonio y riesgos, facilitando la interpretación de los principales conflictos, oportunidades y compatibilidades presentes en el territorio.

PONDERACIÓN Y SÍNTESIS TERRITORIAL Una vez construidos los modelos territoriales, el ACM se desarrolló mediante cuatro operaciones sucesivas de integración cartográfica. La primera operación relacionó biodiversidad y producción, permitiendo identificar las interacciones entre los principales valores ecológicos y las actividades productivas del territorio. La segunda incorporó la dimensión

figura 05 metodología de análisis cartográfico multicriterio

Biodiversidad

Producción

Biodiversidad + Producción

Biodiversidad

Biodiversidad + Riesgos

Riesgos

Biodiversidad + Patrimonio

Biodiversidad

SÍNTESIS

PROCESO DELIBERATIVO Y VALIDACIÓN PROGRESIVA

Durante el desarrollo de las BOT se elaboraron cinco síntesis sucesivas bajo esta metodología. Cada una incorporó nuevos aportes provenientes de los distintos procesos de relevamiento y permitió validar colectivamente la interpretación territorial construida por el ACM. Con el propósito de simplificar la presentación metodológica, el presente informe incluye únicamente dos de estas síntesis: la elaborada luego de incorporar los aportes de expertos y la síntesis final, construida tras integrar también los aportes territoriales provenientes de las comunidades. Esta última constituye la base para la propuesta de Clasificación Ecosistémica del Territorio presentada en el capítulo siguiente.

El ACM no fue concebido como un ejercicio técnico desarrollado en una única instancia, sino como un proceso iterativo de construcción colectiva. A medida que avanzó la elaboración de las BOT, las distintas versiones de la síntesis territorial fueron presentadas y discutidas por el equipo técnico, especialistas y comunidades locales, incorporando progresivamente nuevos conocimientos, observaciones y ajustes derivados del proceso participativo.

DIMENSIÓN TÉCNICA DEL ANÁLISIS CARTOGRÁFICO MULTICRITERIO

LA SÍNTESIS TERRITORIAL COMO PUENTE ENTRE ANÁLISIS Y ORDENAMIENTO

Desde el punto de vista técnico, el ACM integra información raster y vectorial proveniente de diversas fuentes oficiales y académicas, entre ellas el Ministerio de Ambiente, el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, MapBiomas Uruguay12, la Universidad de la República y otros organismos especializados. Estas bases de datos fueron complementadas con la información producida específicamente durante las BOT, permitiendo construir un modelo territorial actualizado y adaptado a las particularidades del Ámbito del Proyecto Carapé.

El Análisis Cartográfico Multicriterio constituye el puente entre el conocimiento generado durante el proceso de elaboración de las BOT y las propuestas territoriales desarrolladas en los capítulos siguientes. Más que un procedimiento de análisis espacial, representa el mecanismo mediante el cual la información científica, los conocimientos territoriales y la deliberación colectiva convergen para construir una visión compartida del territorio. La síntesis territorial construida mediante el ACM es el resultado de la integración progresiva de la información proveniente de cuatro procesos complementarios de relevamiento desarrollados durante las BOT: el relevamiento de actores humanos, el relevamiento de actores no-humanos, los aportes de expertos y los aportes territoriales construidos junto a las comunidades locales. Los capítulos siguientes presentan los principales resul-

La utilización de múltiples capas de información geográfica, criterios de ponderación y procesos sucesivos de integración permitió construir un modelo territorial robusto, transparente y replicable, capaz de combinar información científica con conocimiento territorial dentro de un mismo marco metodológico.

¿POR QUÉ LA BIODIVERSIDAD OCUPA UN LUGAR CENTRAL EN LAS BASES PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL? Las Bases para el Ordenamiento Territorial del Ámbito del Proyecto Carapé parten de una premisa sencilla: la biodiversidad no constituye únicamente un recurso a proteger: es uno de los actores fundamentales de la comunidad territorial. Desde la perspectiva de la Democracia Ecosistémica, los ecosistemas, especies y procesos ecológicos forman parte de las relaciones que sostienen la vida en el territorio y, por tanto, deben ser considerados dentro de la planificación y la toma de decisiones. Esta prioridad responde tanto al mandato establecido por la Resolución N.º 4106/25 de la Junta Departamental de Maldonado como a los aportes realizados por expertos, organizaciones de conservación y comunidades locales durante el proceso participativo. La producción, el turismo, la vivienda y el patrimonio continúan siendo componentes esenciales del territorio, pero las BOT proponen que su desarrollo ocurra en diálogo con los procesos ecológicos que hacen posible la conservación de la biodiversidad, el agua, el paisaje y la calidad de vida en el APC.

12 MapBiomas Uruguay, “MapBiomas Uruguay,” Proyecto MapBiomas, consultado el 17 de junio de 2026, https://uruguay. mapbiomas.org/ 77

tados obtenidos mediante cada uno de estos procesos, mostrando cómo cada fuente de conocimiento enriqueció progresivamente la interpretación del territorio y contribuyó a la construcción de la síntesis territorial. Esta resumen constituye el principal insumo para la Clasificación Ecosistémica del Territorio, desarrollada posteriormente en este informe, mediante la cual los principios de la Ecología Política y la Democracia Ecosistémica se traducen finalmente en criterios concretos para orientar el Modelo de Desarrollo Basado en Conservación propuesto para el Ámbito del Proyecto Carapé.

Las BOT reconocen que la conservación de la biodiversidad y el desarrollo territorial no constituyen objetivos contrapuestos. Por esta razón, el relevamiento incorporó deliberadamente a los principales sectores productivos del Ámbito del Proyecto Carapé, entendiendo que la construcción de un Modelo de Desarrollo Basado en Conservación requiere comprender sus conocimientos, necesidades, capacidades e iniciativas. Más que identificar posiciones enfrentadas, el objetivo fue generar una comprensión compartida de las oportunidades y desafíos del territorio, favoreciendo la construcción de estrategias donde producción y conservación se fortalezcan mutuamente.

3.1. RELEVAMIENTO DE ACTORES HUMANOS Como se explicó en el capítulo anterior, el Análisis Cartográfico Multicriterio integra la información proveniente de cuatro procesos complementarios de relevamiento. El primero de ellos corresponde al relevamiento de actores humanos, cuyo objetivo fue incorporar los conocimientos, intereses, preocupaciones y expectativas de las personas e instituciones productivas con incidencia sobre el territorio. Este proceso buscó complementar los demás mecanismos de participación, integrando las perspectivas de actores estratégicos cuya participación en instancias colectivas —como los talleres territoriales— era previsiblemente limitada.

El principal instrumento utilizado fue la entrevista semiestructurada, una técnica de investigación cualitativa que combina una guía común de preguntas con la flexibilidad necesaria para profundizar en temas emergentes durante la conversación. Este método permitió obtener información comparable entre los distintos sectores, al tiempo que recogió conocimientos específicos sobre las dinámicas sociales, productivas e institucionales del Ámbito del Proyecto Carapé. Los resultados

obtenidos constituyeron una de las principales fuentes de información incorporadas posteriormente al Análisis Cartográfico Multicriterio, junto con el relevamiento de actores más-que-humanos, los aportes de expertos y los aportes territoriales.

conversaciones relevantes, constituyen una fuente primaria clave para comprender el uso real y las proyecciones del territorio y que facilitó comprender el territorio para una posterior clasificación ecosistémica de suelos que permitiera localizar espacios para la producción, por ejemplo la ganadería, en articulación con la presencia de corredores ecológicos.

ENFOQUE METODOLÓGICO DE LAS ENTREVISTAS SEMIESTRUCTURADAS

SOBRE LOS DESARROLLADORES INMOBILIARIOS

El equipo técnico llevó a cabo el ciclo de entrevistas semiestructuradas entre el 25 de septiembre y el 7 de noviembre de 2025 alcanzando a más de 12 voceros estratégicos de los sectores productivos. La selección de los actores respondió a premisas claras: debían ser representantes de actividades económicas de mediana o gran escala, con un desarrollo histórico en la región, o bien identificados como potenciales amenazas o como referentes de buenas prácticas socioambientales. El abordaje directo mediante entrevistas asumió que estos líderes sectoriales difícilmente participarían en talleres académicos o diálogos territoriales abiertos, a pesar de que sus voces son críticas para construir puentes comunes y dirimir intereses contrapuestos con las comunidades locales y las organizaciones de la sociedad civil.

El sector inmobiliario en Maldonado opera de forma dinámica mediante proyectos específicos como fideicomisos o sociedades anónimas, conviviendo grandes grupos de inversión internacionales con desarrolladoras nacionales y estudios de arquitectura. Las entrevistas realizadas a desarrolladores clave constatan un fenómeno de nueva ruralidad. El foco de la demanda se ha desplazado de la alta densidad vertical en la costa hacia la adquisición de grandes lotes o chacras de aproximadamente 5 hectáreas en las Sierras de Carapé y localidades del interior como Pueblo Edén y Aiguá. Un primer desarrollador inmobiliario detalló que su empresa maneja más de 24 desarrollos en la zona, sumando aproximadamente 1.440 hectáreas específicamente en las Sierras de Carapé, repartidas en múltiples proyectos de loteos en el área, además de otra iniciativa de 3.000 hectáreas. Explicó que el perfil del comprador evolucionó desde un mercado orientado a compradores de alto poder adquisitivo hacia profesionales de clase media y medianos empresarios que buscan paz, desconexión y retiro en la sierra. Para este actor, el factor primordial para iniciar un proyecto es que la tierra sea barata, complementado con el atractivo paisajístico y el acceso a servicios básicos.

La caracterización previa evidenció vacíos en la información cartográfica disponible por las autoridades locales, por ejemplo, no se disponía de datos específicos sobre qué chacras exactas desarrollan ganadería actual ni la ubicación precisa de viñedos u olivares, limitándose la información a la aptitud potencial del suelo. En el caso de la minería, solo se contaba con registros puntuales y no por áreas, mientras que los desarrollos inmobiliarios carecían de un mapeo consolidado más allá de las capas de suelo con potencial transformación. El único sector con cartografía detallada y precisa era el forestal. Por lo tanto, los testimonios directos de los protagonistas abordados en este documento como

Un segundo desarrollador inmobiliario, enfocado en la Sierra de las Ánimas con proyectos fraccionados

INICIATIVAS DE SOSTENIBILIDAD E IMPACTO SOCIOECONÓMICO

en parcelas de 5 a 6 hectáreas, coincidió en que el principal cliente busca una segunda residencia de veraneo y rentabilidad de la tierra. Este entrevistado prioriza la conectividad intermedia entre Montevideo y Punta del Este y la cercanía a centros consolidados con servicios de Internet y electricidad.

En materia de conservación, el proyecto de Domos Hoteleros destaca por prácticas concretas: rechazaron el tendido eléctrico tradicional para preservar el paisaje y la pureza de los cielos nocturnos, operando exclusivamente con paneles solares. Además, prohibieron el ingreso de mascotas para proteger la fauna nativa local y diseñaron un sistema hídrico con una biopiscina de filtro natural. En el aspecto social, el segundo desarrollador inmobiliario resaltó que su empresa genera empleo genuino y capacitación, contratando al 90% de su personal anual en localidades vecinas como Pan de Azúcar y Nueva Carrara. Los demás entrevistados del sector coincidieron en que la llegada de nuevos residentes dinamiza la economía al demandar servicios de mantenimiento, jardinería y alimentación, abriendo la oportunidad de consolidar almacenes de proveedores locales. Otras experiencias de desarrollos inmobiliarios como las de Tekoporá y Las Campanas son evidencias de que otro tipo de desarrollo inmobiliario es posible. Se basan en fideicomisos de administración que priorizan la conservación del ecosistema y el paisaje (en predios grandes + de 500 ha), sin subdivisiones, concentrando la ocupación en zonas de menor impacto y dejando el resto para conservación.

Un tercer desarrollador, vinculado a un proyecto sobre tierras familiares caracterizadas por su condición virgen y rocosa, viró el modelo inmobiliario hacia el ecoturismo mediante la instalación de domos hoteleros.

PERCEPCIONES SOBRE LA REGULACIÓN Y OPORTUNIDADES DE FORTALECIMIENTO Las entrevistas reflejan percepciones diversas sobre la aplicación de la normativa territorial y ambiental. Mientras algunos actores consideran que los procesos de autorización son claros y ágiles, otros identifican oportunidades para fortalecer ciertos instrumentos regulatorios, particularmente en aspectos vinculados a la protección de cursos de agua, especies nativas y la planificación del desarrollo urbano. Desde algunos sectores técnicos y comunitarios se expresó la importancia de revisar determinados parámetros urbanísticos, con el propósito de compatibilizar el crecimiento del territorio con la conservación de sus valores ambientales, paisajísticos e identitarios. En conjunto, estos aportes evidencian el interés compartido de continuar consolidando un marco de planificación que brinde mayor previsibilidad a las inversiones y contribuya al desarrollo sostenible del territorio.

SECTOR AGRO FORESTAL: ALTA REGULACIÓN Y TEMORES DE EXPANSIÓN La actividad forestal en Maldonado ha experimentado un crecimiento sostenido desde la promulgación de la Ley Forestal de 1987, alcanzando aproximadamente 32.000 hectáreas plantadas, predominantemente de especies exóticas de rápido crecimiento como el eucalipto y el pino para la producción de celulosa. El testimonio de un representante de un importante fideicomiso forestal (que gestiona 3.345 hectáreas catastrales 80

en Maldonado) y miembro de la Cámara de Forestales del Uruguay, expone la realidad de un sector altamente profesionalizado y certificado bajo estándares internacionales como la norma FSC (Forest Stewardship Council)13.

ción. Si bien considera “fantástico” un proceso de conservación ordenado, calificó como peligrosa la delimitación de un área de interés tan vasta (420.000 ha). Su principal temor radica en que la iniciativa sea capturada por un “nicho de gente” que imponga regulaciones restrictivas que rompan la armonía con los sectores productivos y asfixien la viabilidad económica de las empresas. Además, señaló que el valor de la tierra en Maldonado se encuentra distorsionado al alza debido a la presión de los desarrolladores inmobiliarios, lo que vuelve inviable cualquier expansión del sector forestal en el departamento. En el ámbito comunitario, el aporte del fideicomiso se enfoca en el apoyo logístico y educativo a escuelas rurales locales, así como en la apertura de cerros de alto valor de conservación para actividades de senderismo coordinadas con la comunidad.

Este referente explicó que, debido a las exigencias de la certificación y la normativa nacional, el 40% de la superficie de sus predios se mantiene completamente intacta, respetando áreas de bosque nativo, caminos y corredores biológicos de 20 metros de distancia respecto a los cursos de agua. Asimismo, la empresa investiga activamente el uso de bioinsumos (biofertilizantes y biopesticidas), minimizando el uso de agroquímicos tradicionales a un evento cada 10 o 24 años. Con respecto al Ordenamiento Territorial y la creación del APC, este actor manifestó una profunda preocupa-

13 Forest Stewardship Council (FSC), “Normas FSC”, consultado el 24 de junio de 2026, https://fsc.org/es/normas-fsc 81

SECTOR GANADERO: ENTRE EL MODELO TRADICIONAL Y EL REGENERATIVO

El productor ganadero tradicional encarna la crisis de la pequeña escala bajo el manejo histórico. Manifestó que la ganadería familiar está destinada a desaparecer en la zona debido a los elevados costos de las vacunas, los pesticidas que calificó como “veneno puro” (permetrina) y la total ausencia de subsidios estatales o incentivos por parte de los frigoríficos, los cuales solo benefician a las grandes escalas. Este productor denunció sentirse en total abandono por parte del Ministerio de Ganadería (“ya ni vienen, nadie nos controla”) y criticó las severas asimetrías fiscales respecto a las corporaciones forestales, que gozan de exoneraciones como el no pago de aportes al BPS, mientras el pequeño ganadero asume toda la carga impositiva. Asimismo, señaló que los fraccionamientos inmobiliarios pequeños atraen nuevos vecinos cuyos perros atacan al ganado sin control, sumado a las pérdidas por especies nativas protegidas por ley que no se pueden cazar, sugiriendo que el Estado debería subsidiar tecnologías como cercas eléctricas para mitigar el conflicto. Ambos productores ganaderos confesaron desconocer por completo la existencia del Decreto de creación del APC.

Las entrevistas en el sector agropecuario expusieron dos realidades drásticamente opuestas en cuanto a rentabilidad, manejo técnico y visión de futuro dentro del Ámbito del Proyecto Carapé (APC). El entrevistado a favor de la ganadería regenerativa representa la viabilidad económica de la conservación. Tras abandonar el modelo tradicional basado en “quemar” y aplicar glifosato, demostró que desandar esas prácticas reduce la dependencia de insumos externos costosos. Su modelo alcanza un 80% de preñez general y se ha transformado en un aula abierta para estudiantes universitarios y organismos públicos, demostrando que la ganadería puede ser el principal aliado de la conservación del pastizal natural. Este productor coincide en que las regulaciones ambientales para el agro son “excesivamente laxas en el país”, lo que facilita la contaminación química de suelos y servidumbres por parte de otros sectores.

SECTOR AGRÍCOLA, VINÍCOLA Y OLIVARES: EL ENFOQUE BOUTIQUE El sector vitivinícola y de olivares en Maldonado se ha consolidado en las últimas dos décadas como una industria de alta gama, orientada a la calidad y fuertemente ligada al enoturismo y oleoturismo, aprovechando las ventajas del suelo serrano y la influencia oceánica. El testimonio de un productor vitivinícola boutique con un establecimiento cercano a Pueblo Edén (una finca de 5,5 hectáreas que integra viñedos, restaurante y cría de ovejas para lana), ofrece una mirada singular sobre el sector. Este productor describió que las características geográficas de las Sierras de Carapé (170 metros de altitud, vientos constantes y rápido drenaje de la piedra) 82

OTRAS ACTIVIDADES PRODUCTIVAS

confieren una calidad excepcional al vino. Aunque su proyecto avanza hacia un modelo biodinámico y de agricultura regenerativa, reconoció que en la actualidad la alta humedad de Uruguay obliga al uso de agroquímicos antihongos y herbicidas para salvaguardar la producción. Como práctica de conservación, mantiene intacto el monte autóctono de su predio y prohíbe la quema de tierras.

Para las otras actividades productivas el Decreto de creación del área APC establece la no autorización de Minas y Canteras. Muchas de ellas han iniciado un proceso de transformación hacia espacios destinado a la educación y el turismo de naturaleza por su valor geomorfológico. El turismo a través de la red hotelera y de posadas, también tiene un proceso de reconversión fuerte orientado más a servicios de tipo eco friendly, posadas, turismo rural, entre otros. Su mayor desafío, superar la estacionalidad.

El productor fue crítico hacia los grandes emprendimientos comerciales del sector, acusándolos de operar con una mentalidad de desconexión territorial donde perciben a los pequeños productores locales como competidores y no como complementos estratégicos para consolidar a la región serrana como un destino turístico de estancias prolongadas (48 a 72 horas). También apuntó contra la “estrechez mental” de la propia comunidad local, ejemplificando casos donde se bloqueó la participación de productores destacados en ferias locales por razones puramente burocráticas de vecindad.

Finalmente, se identifica a la Red de Emprendedores de Carapé como el mayor activo de oportunidad de desarrollo local para la zona con productos autóctonos que recuperan la memoria e identidad local y favorece la permanencia de los vecinos en sus comunidades.

SÍNTESIS DE APORTES PARA LAS BASES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL A PARTIR DEL ANÁLISIS DE LOS SECTORES PRODUCTIVOS

Respecto al APC, el entrevistado coincidió en que la conservación añade valor a la tierra, pero advirtió que la envergadura del parque (400.000 ha) despertará una fuerte resistencia entre los grandes terratenientes al sentir amenazada la libertad de uso de sus propiedades. Propuso como alternativa una zonificación inteligente y racional que identifique y proteja exclusivamente los corredores biológicos y humedales neurálgicos, flexibilizando las áreas sin biodiversidad crítica para evitar expropiaciones forzosas e irracionales. Por último, el productor estableció como máxima prioridad para el futuro de la región el desarrollo de transporte público subvencionado entre la ciudad de Maldonado y los centros rurales, argumentando que la falta de conectividad impide el arraigo de trabajadores jóvenes y limita el acceso de visitantes.

Más allá de la caracterización de cada uno de los sectores entrevistados, el relevamiento de actores humanos permitió construir un conocimiento cualitativo sobre las dinámicas productivas, institucionales y sociales presentes en el Ámbito del Proyecto Carapé. Las entrevistas hicieron posible comprender preocupaciones, oportunidades, capacidades de gestión, conflictos territoriales y posibles áreas de acuerdo entre los distintos actores. Esta información complementa la evidencia cartográfica y científica desarrollada durante las BOT, proporcionando el contexto necesario para interpretar los resultados del Análisis Cartográfico Multicriterio y orientar la formulación de las propuestas de ordenamiento territorial. 83

La consulta a desarrolladores inmobiliarios, productores forestales, ganaderos y representantes del sector vitivinícola permitió identificar una preocupación compartida respecto a la necesidad de contar con reglas claras para orientar el desarrollo futuro del territorio. A pesar de las diferencias propias de cada sector, surgió un consenso general en torno a la importancia de reconocer que no todos los espacios del APC presentan las mismas condiciones ecológicas, paisajísticas o productivas, y que, por lo tanto, requieren tratamientos diferenciados desde el ordenamiento territorial.

mación busca reducir conflictos futuros entre actividades productivas, conservación de la biodiversidad y nuevas formas de ocupación, promoviendo un modelo territorial capaz de articular desarrollo local, protección ambiental y calidad paisajística dentro de una visión integrada del APC.

REGULACIONES AMBIENTALES ESPECÍFICAS Las entrevistas evidenciaron un amplio consenso respecto a la necesidad de fortalecer algunos instrumentos regulatorios para brindar mayor claridad tanto a los procesos de conservación como a las actividades productivas. Entre las principales propuestas surgió la conveniencia de que los desarrollos inmobiliarios dentro del Ámbito del Proyecto Carapé cuenten con la aprobación de la Dirección General de Ambiente de la Intendencia de Maldonado, así como la incorporación

En este sentido, las entrevistas contribuyeron a reforzar una de las conclusiones centrales de las BOT: la conveniencia de avanzar hacia una Clasificación Ecosistémica del Territorio que permita distinguir áreas con mayor prioridad para la conservación, áreas aptas para actividades sostenibles de bajo impacto y áreas con mayor capacidad para albergar usos múltiples compatibles con los objetivos generales del territorio. Esta aproxi-

de normativas departamentales más específicas para el control de efluentes, la conservación de corredores biológicos de monte nativo y la prohibición de establecimientos comerciales de engorde intensivo (feedlots) dentro del APC. Diversos actores plantearon la importancia de avanzar en regulaciones para la protección de los cielos nocturnos mediante criterios sobre iluminación en emprendimientos turísticos e inmobiliarios, así como fortalecer las medidas destinadas a prevenir la introducción de especies exóticas invasoras.

y las organizaciones de la sociedad civil durante la implementación de las BOT. Surgió como una demanda recurrente la necesidad de mejorar la conectividad mediante el fortalecimiento del transporte público entre las localidades del interior y los principales centros urbanos del departamento, favoreciendo el desarrollo social y económico de las comunidades locales. Finalmente, varios entrevistados manifestaron la importancia de mantener las restricciones territoriales ya establecidas por el Decreto Departamental 4.106/2025, considerándolas un marco adecuado para orientar el desarrollo futuro del territorio.

POLÍTICA DE INCENTIVOS Y COMPENSACIONES Los sectores entrevistados coincidieron en que la regulación territorial debería complementarse con instrumentos de incentivo que favorezcan la adopción voluntaria de buenas prácticas. En este sentido, se propuso diseñar mecanismos de exoneración tributaria y otros beneficios dirigidos especialmente a pequeños productores ganaderos que deseen avanzar hacia modelos de producción sustentable y regenerativa. De igual forma, se planteó la conveniencia de establecer incentivos para desarrollos inmobiliarios, vitivinícolas y otras actividades productivas que incorporen energías renovables, generen empleo local permanente y contribuyan activamente a la creación de reservas naturales privadas o a la consolidación de corredores de conectividad ecológica.

3.2. RELEVAMIENTO DE ACTORES NO-HUMANOS Como se explicó en los capítulos anteriores, el Análisis Cartográfico Multicriterio integra la información proveniente de cuatro procesos complementarios de relevamiento. El segundo de ellos corresponde al relevamiento de actores no-humanos, cuyo propósito fue incorporar a la elaboración de las Bases para el Ordenamiento Territorial (BOT) información científica sobre las comunidades biológicas y los procesos ecológicos que estructuran el funcionamiento del Ámbito del Proyecto Carapé. Este relevamiento constituye uno de los principales aportes metodológicos de las BOT, al reconocer que la biodiversidad no representa únicamente un conjunto de recursos naturales a conservar, sino también un conjunto de actores cuyas dinámicas condicionan el presente y el futuro del territorio. En este sentido, las BOT buscaron hacer visible y representar,

MECANISMOS DE GOBERNANZA Y CONECTIVIDAD Las entrevistas también pusieron de manifiesto la importancia de fortalecer los espacios de coordinación entre los distintos sectores vinculados al Ámbito del Proyecto Carapé. Diversos actores propusieron la creación de una instancia permanente de concertación liderada por la Intendencia de Maldonado, que facilite el diálogo entre los sectores productivos, las instituciones públicas 85

dentro del proceso de planificación, la voz de aquellas comunidades más-que-humanas que tradicionalmente han permanecido ausentes de la toma de decisiones.

La información obtenida mediante este proceso fue posteriormente integrada al Análisis Cartográfico Multicriterio junto con los aportes de los actores humanos, los talleres de expertos y los aportes territoriales realizados por las comunidades locales.

Desde la perspectiva de la Democracia Ecosistémica, los ecosistemas y las especies no participan directamente en los procesos deliberativos. Su representación requiere mecanismos científicos capaces de interpretar sus necesidades ecológicas, sus relaciones con otras especies y las condiciones necesarias para su permanencia en el territorio. En este sentido, el relevamiento de actores no-humanos constituye un ejercicio de representación ecológica que busca incorporar al proceso de planificación información producida mediante investigación científica, monitoreo de campo y conocimiento especializado, permitiendo que estas comunidades sean consideradas dentro de la toma de decisiones territoriales. Esta aproximación dialoga con las propuestas de la Ecología Política y con los planteamientos de Bruno Latour sobre la necesidad de incorporar nuevas formas de representación dentro de los procesos democráticos, ampliando el universo de actores considerados en la construcción de decisiones colectivas.14

METODOLOGÍA PARA LA REPRESENTACIÓN DE ACTORES NO-HUMANOS El proceso inició con la revisión de las Listas de Especies Prioritarias para la Conservación elaboradas por el Ministerio de Ambiente de Uruguay.15 A partir de esta información fueron identificadas aquellas especies con presencia conocida o potencial en el área del APC16 y fueron analizados los ambientes asociados a cada una de ellas, considerando especialmente su capacidad para representar los principales ecosistemas presentes en el territorio. Esta información fue complementada mediante consultas a especialistas en biodiversidad, ecología, zoología y conservación, quienes aportaron conocimiento sobre distribución, hábitats, registros de presencia, patrones de movilidad y sensibilidad ecológica de distintas especies. Estas consultas permitieron diferenciar entre especies simplemente presentes en el territorio y especies capaces de aportar información útil para comprender la conectividad ecológica y la estructura ambiental del paisaje.

Al igual que el relevamiento de actores humanos permitió incorporar las perspectivas de instituciones, comunidades y sectores productivos, el relevamiento de actores no-humanos buscó comprender la organización ecológica del territorio mediante el estudio de especies prioritarias para la conservación y de los ecosistemas que representan. Más que realizar un inventario exhaustivo de la biodiversidad presente en el Ámbito del Proyecto Carapé, el objetivo fue identificar aquellas especies capaces de actuar como indicadores del funcionamiento ecológico del paisaje y orientar, a partir de ellas, el diseño de corredores ecológicos y criterios para la Clasificación Ecosistémica del Territorio.

Desde el punto de vista metodológico, el relevamiento no tuvo como objetivo producir un inventario comple-

15 Álvaro Soutullo, C. Clavijo, and J. A. Martínez-Lanfranco, eds., Especies prioritarias para la conservación en Uruguay: Vertebrados, moluscos continentales y plantas vasculares (SNAP/DINAMA/MVOTMA y DICYT/MEC, 2013). 16 Ministerio de Ambiente, “Base de datos de especies,” https://www.ambiente.gub.uy/especies/

14 Latour, Politics of Nature; Kohn, How Forests Think. 86

to de fauna y flora del APC. Su propósito fue seleccionar un conjunto de especies capaces de actuar como mediadoras entre la información ecológica disponible y las decisiones de planificación territorial. En este sentido, las especies seleccionadas funcionan como representantes de comunidades ecológicas más amplias, permitiendo traducir procesos complejos —como la movilidad de fauna, la conectividad de ecosistemas, la sensibilidad de humedales o la continuidad del monte nativo— en información cartográfica utilizable dentro del Análisis Cartográfico Multicriterio.

nicacional o carismático que facilitara su comprensión dentro del proceso de planificación territorial. En el contexto de las BOT, las especies bandera no fueron seleccionadas únicamente por su valor para la conservación. Su principal función consistió en representar comunidades ecológicas más amplias y los ecosistemas de los cuales dependen. Desde la perspectiva de la Democracia Ecosistémica, estas especies actúan como intermediarias que permiten incorporar la voz de comunidades más-que-humanas dentro del proceso de planificación territorial.

La metodología combinó así tres tipos de evidencia: datos científicos y oficiales sobre especies prioritarias, registros de campo obtenidos mediante monitoreos previos, y conocimiento experto generado durante el proceso de elaboración de las BOT. Esta combinación permitió construir una representación ecológica suficientemente robusta para alimentar el análisis territorial, evitando que la biodiversidad fuera incorporada únicamente como una capa ambiental general y permitiendo, en cambio, reconocer relaciones ecológicas específicas dentro del territorio.

Como resultado de este proceso se seleccionaron tres especies representativas de distintos ecosistemas del APC: el margay (Leopardus wiedii), representativo de los bosques; el dragón (Xanthopsar flavus), asociado a humedales y caraguatales; y la rana monito (Phyllomedusa iheringii), representativa de los ambientes serranos de altura. Cada una de estas especies permitió aproximarse al funcionamiento ecológico de comunidades biológicas mucho más amplias, incorporando informació n sobre conectividad, calidad del hábitat y estado de conservación de los ecosistemas que representan. La utilización de especies bandera permitió además establecer un lenguaje común entre especialistas, comunidades locales y equipo técnico. Mientras los modelos ecológicos suelen construirse a partir de múltiples variables difíciles de comunicar, las especies seleccionadas facilitaron la comprensión de procesos complejos de conectividad ecológica y conservación, favoreciendo el diálogo entre el conocimiento científico y la deliberación territorial. De esta manera, las especies bandera se convirtieron simultáneamente en una herramienta científica para el análisis espacial y en un instrumento de comunicación para apoyar la construcción colectiva de las Bases para el Ordenamiento Territorial.

DEFINICIÓN DE ESPECIES BANDERA Luego de la revisión documental y la consulta a expertos, se identificaron especies con presencia conocida o potencial en el área del APC y se analizaron los ambientes asociados a cada una de ellas, considerando especialmente su capacidad para representar los principales ecosistemas del territorio. La selección fue realizada conjuntamente por el equipo técnico y especialistas en biodiversidad, considerando al menos dos de los siguientes criterios: (i) tratarse de una especie prioritaria para la conservación; (ii) constituir una especie característica de un ecosistema prioritario del Ámbito del Proyecto Carapé; y (iii) poseer un alto valor comu-

CONSTRUCCIÓN DE LA INFORMACIÓN ECOLÓGICA

sistemáticos de Ambá, la representación se construyó a partir de registros aportados por especialistas y observaciones disponibles en iNaturalist.

Una vez definidas las especies bandera, se procedió a construir la base de información ecológica que serviría para modelar su distribución dentro del Ámbito del Proyecto Carapé.

La integración de estas tres fuentes permitió construir un mapa de distribución que integrará conocimiento científico con presencia constatada de las especies en el territorio, fortaleciendo la confiabilidad de la información utilizada posteriormente para el análisis territorial.

La información se construyó a partir de tres fuentes complementarias: registros de monitoreo desarrollados por la organización Ambá durante varios años de trabajo de campo en el territorio, consultas a especialistas durante la elaboración de las BOT, y registros de biodiversidad disponibles en la plataforma colaborativa iNaturalist Uruguay, que reúne observaciones georreferenciadas aportadas y validadas por investigadores, naturalistas y ciudadanía, constituyendo actualmente una de las principales bases de datos abiertas sobre biodiversidad a escala global.17

figura 06 distribución real del dragón y los humedales

La construcción de la información fue diferente para cada una de las especies seleccionadas. En el caso del margay (Leopardus wiedii), se utilizaron registros obtenidos por Ambá mediante aproximadamente diez años de monitoreo con cámaras trampa instaladas en distintos sectores del Ámbito del Proyecto Carapé, complementados con registros aportados por especialistas e información descargada desde iNaturalist. Para el dragón (Xanthopsar flavus), se emplearon registros provenientes de aproximadamente tres años de campañas de monitoreo desarrolladas por Ambá junto con especialistas en campo, además de observaciones aportadas por expertos y registros de iNaturalist. Finalmente, para la rana monito (Phyllomedusa iheringii), cuya información no formaba parte de los monitoreos

17 iNaturalist Uruguay, “iNaturalist Uruguay,” consultado el 17 de junio de 2026, https://www.naturalista.uy/projects/inaturalist-uruguay 88

figura 07

figura 08

distribución real del margay y los montes nativos

distribución real dela rana monito y los roquedales

La construcción de los mapas de distribución de las especies bandera constituyó el punto de partida para incorporar la representación de las comunidades más-que-humanas dentro del Análisis Cartográfico Multicriterio. En este sentido, se incluyeron en los mapas la información cartográfica de los ecosistemas asociados a estas especies bandera. Entre ellas se incluyeron

las coberturas de bosque nativo, humedales, roquedales y forestación obtenidas a partir de los mapas de uso y cobertura del suelo desarrollados por MapBiomas Uruguay.18 La incorporación de la forestación respondió al reconocimiento de que determinadas especies

18 MapBiomas Uruguay, “MapBiomas Uruguay”. 89

pueden utilizar estos ambientes como áreas de desplazamiento o conectividad secundaria dentro del paisaje, aun cuando no constituyan su hábitat principal.

Sin embargo, al igual que ocurrió con el relevamiento de actores humanos, esta información no fue incorporada automáticamente a las propuestas de ordenamiento. Uno de los principios metodológicos de las BOT consiste en reconocer que la evidencia científica constituye un insumo esencial para la planificación, pero que su interpretación y aplicación requieren procesos deliberativos capaces de integrar múltiples formas de conocimiento.

La integración de estas capas permitió construir una lectura más amplia de la conectividad ecológica del Ámbito del Proyecto Carapé. En lugar de analizar aisladamente la presencia de cada especie, el procedimiento buscó identificar patrones territoriales donde convergen hábitats naturales, registros de biodiversidad y posibles rutas de desplazamiento, generando una primera aproximación a la estructura ecológica del territorio.

Por esta razón, los resultados del relevamiento de actores cuando incorpora a humanos y no humanos y que entendemos como una categoría integradora “más-que-humanos”, constituyeron el punto de partida en las discusiones con especialistas y miembros de las comunidades mediante un proceso de aportes técnicos que incluyó como instancia central Talleres de Expertos y Territoriales. En ambos tipos de talleres, las actividades comenzaron presentando los principales hallazgos ecológicos obtenidos durante esta etapa, con el propósito de construir una comprensión compartida sobre el funcionamiento del territorio antes de iniciar la deliberación colectiva. Este proceso de contextualización permitió que las discusiones no se limitaran exclusivamente a los intereses de los distintos actores humanos, sino que incorporaran explícitamente las necesidades de conservación, conectividad ecológica y funcionamiento de los ecosistemas representados durante el relevamiento.

Durante esta etapa, todas las capas ecológicas fueron incorporadas con igual ponderación dentro del análisis específico de conectividad. El propósito no fue establecer jerarquías entre especies o ecosistemas, sino construir una representación integrada de las relaciones ecológicas presentes en el territorio. Posteriormente, esta información fue utilizada como uno de los principales insumos del Análisis Cartográfico Multicriterio general, donde la biodiversidad adquirió una ponderación diferenciada respecto a las demás dimensiones analizadas, de acuerdo con los principios metodológicos establecidos para las BOT.

SÍNTESIS Y TRANSICIÓN HACIA LOS PROCESOS DELIBERATIVOS

Desde la perspectiva de la Democracia Ecosistémica, este proceso buscó ampliar el horizonte de la deliberación territorial. Como plantea Bruno Latour, la construcción de acuerdos ambientales requiere que las personas asuman el papel de mediadoras o “diplomáticos ecológicos”, capaces de representar intereses que trascienden a las comunidades humanas e incorporan también a las comunidades más-que-humanas que habitan el territorio.19 Bajo esta lógica, tanto especialistas

El relevamiento de actores no-humanos permitió incorporar al proceso de elaboración de las Bases para el Ordenamiento Territorial una representación científica de la biodiversidad y de los principales procesos ecológicos presentes en el Ámbito del Proyecto Carapé. Mediante la integración de registros de campo, conocimiento experto, plataformas colaborativas de biodiversidad y análisis espacial, fue posible construir una base de información que representó comunidades ecológicas fundamentales para comprender el funcionamiento del territorio.

19 Latour, Politics of Nature. 90

como habitantes locales fueron invitados a deliberar no únicamente desde sus propios intereses sectoriales, sino también desde la responsabilidad compartida de representar las condiciones necesarias para la permanencia de la biodiversidad y el funcionamiento de los ecosistemas del Ámbito del Proyecto Carapé.

del proceso de elaboración de las BOT se realizaron consultas, reuniones técnicas, revisiones cartográficas e intercambios específicos con especialistas en biodiversidad, ecología del paisaje, hidrología, producción agropecuaria, patrimonio, turismo, planificación territorial y otras disciplinas vinculadas al Ámbito del Proyecto Carapé. Por esta razón, el presente capítulo sintetiza el conjunto de aportes realizados por los expertos y no exclusivamente aquellos surgidos durante el taller.

Los capítulos siguientes presentan los principales aportes surgidos durante el Aporte de Expertos y Aportes Territoriales, mostrando cómo este proceso deliberativo permitió integrar conocimiento científico, experiencia técnica y saberes locales para construir una propuesta de ordenamiento territorial donde la biodiversidad, la producción y la participación ciudadana se articulan dentro de una misma visión de desarrollo basada en la conservación.

A diferencia de los procesos de relevamiento desarrollados en los capítulos anteriores, el propósito de esta etapa fue someter el conocimiento construido durante las BOT a un proceso de deliberación técnica e interdisciplinaria. Los especialistas contribuyeron a validar diagnósticos, identificar vacíos de información, proponer nuevos enfoques metodológicos y fortalecer la consistencia de las propuestas de ordenamiento territorial. Este proceso de validación interdisciplinaria permitió enriquecer progresivamente el Análisis Cartográfico Multicriterio y consolidar una visión compartida sobre las principales oportunidades y desafíos para el desarrollo del Ámbito del Proyecto Carapé.

3.3. APORTES DE EXPERTOS

TALLER DE EXPERTOS

Como se explicó en los capítulos anteriores, el Análisis Cartográfico Multicriterio (ACM) integra la información proveniente de cuatro procesos complementarios de construcción de conocimiento. El tercero de ellos corresponde a los aportes realizados por especialistas de distintas disciplinas, especialmente aquellos que permiten darle mayor peso conceptual y metodológico a la biodiversidad, cuyo propósito fue validar, complementar y enriquecer los análisis desarrollados por el equipo técnico durante las etapas previas de elaboración de las Bases para el Ordenamiento Territorial (BOT).

La principal instancia de intercambio interdisciplinario fue el Taller de Expertos,20 organizado por Ambá con el apoyo de la Intendencia de Maldonado, a través de la Dirección General de Gestión Territorial. En esta actividad participaron más de 50 especialistas, académicos, representantes de organizaciones de la sociedad civil y grupos vinculados a la conservación, provenientes de 13 instituciones y centros de investigación. Como primera actividad, el equipo técnico realizó una contextualización metodológica en la que presentó

Si bien el Taller de Expertos constituyó la principal instancia de intercambio interdisciplinario, los aportes especializados no se limitaron a ese encuentro. A lo largo

20 Ver anexo “Informe de Resultados Taller de Expertos”. 91

los fundamentos de la Democracia Ecosistémica y los principales resultados del relevamiento de actores más-que-humanos. El propósito de esta instancia fue construir un marco común de comprensión sobre el funcionamiento ecológico del Ámbito del Proyecto Carapé antes de iniciar la deliberación, invitando a los participantes a considerar no solo los intereses de los dis-

tintos actores humanos, sino también las necesidades y dinámicas de las comunidades más-que-humanas representadas mediante la evidencia científica. De esta manera, los especialistas fueron convocados a asumir el papel de representantes o diplomáticos ecológicos, en el sentido propuesto por Bruno Latour, integrando la voz de la biodiversidad dentro del proceso de planificación territorial.21

figura 09 taller de expertos y académicos realizado el 18 de setiembre de 2025 en la sede de la liga de fomento de PUN

21 Latour, Politics of Nature. 92

A continuación, el equipo técnico presentó una síntesis integrada del conocimiento construido durante las etapas previas de las BOT, incluyendo los resultados de los relevamientos de actores más-que-humanos, así como una primera versión del Análisis Cartográfico Multicriterio. Sobre esta base común de información, los participantes analizaron, discutieron y formularon recomendaciones destinadas a fortalecer los diagnósticos y las propuestas de ordenamiento territorial.

Proyecto Carapé. Este intercambio permitió validar la utilización del margay, el dragón y la rana monito como especies representativas y fortalecer su incorporación dentro del Análisis Cartográfico Multicriterio. Más que una instancia de consulta técnica, los aportes de expertos constituyeron un proceso de deliberación interdisciplinaria. Como se observa en la Figura 10, participaron especialistas provenientes de una amplia diversidad de disciplinas —entre ellas biodiversidad, ordenamiento territorial, producción agropecuaria, turismo, cambio climático, arqueología, geología, limnología y gestión de áreas protegidas—, lo que permitió contrastar distintas perspectivas y enriquecer colectivamente la interpretación del territorio.

Los especialistas revisaron la propuesta inicial de especies bandera elaborada por el equipo de biodiversidad y aportaron observaciones sobre su capacidad para representar los principales ecosistemas del Ámbito del

figura 10 distribución de los participantes del taller de expertos según su disciplina autodeclarada Guardaparques

3.8%

Geología

Ordenamiento Territorial

1.9%

22.6%

Física

3.8%

Arqueología

3.8%

Limnología

1.9%

Ganadería y Agricultura

13.2%

Biodiversidad

24.5%

Cambio Climático

7.5%

Turismo

9.4%

Desarrollo Social

Impacto Ambiental

Ecología

Geografía

figura 11 elaboración propia del equipo del BOT-APC para de biodiversidad y ecosistemas Los distintos especialistas no participaron de manera aislada ni emitieron recomendaciones independientes, sino que contrastaron enfoques, discutieron interpretaciones y analizaron colectivamente las implicancias territoriales de los diagnósticos elaborados por el equipo técnico. Este intercambio permitió integrar conocimientos provenientes de la ecología, la biología de la conservación, la hidrología, la producción agropecuaria, el turismo, el patrimonio y el ordenamiento territorial, fortaleciendo la consistencia técnica de las Bases para el Ordenamiento Territorial y contribuyendo a construir una visión compartida sobre los principales desafíos y oportunidades del Ámbito del Proyecto Carapé.

BIODIVERSIDAD Y ECOSISTEMAS Previo al desarrollo del Taller de Expertos, el equipo técnico elaboró una serie del Mapa de Biodiversidad y Ecosistemas (Figura 11), integrando la información ecológica generada durante el relevamiento de actores más-que-humanos con las capas de Prioridades de Conservación del Ministerio de Ambiente.22 Estas últimas consideran, entre otros criterios, la presencia de especies amenazadas, endemismos, especies prioritarias para la conservación, ecosistemas amenazados, servicios ecosistémicos, factores socioeconómicos —como la producción agrícola y forestal— y el costo de la tierra, ajustados al territorio comprendido por el Ámbito del Proyecto Carapé.

22 “Visualizador de Mapas,” Ministerio de Ambiente, accessed 17 de junio de 2026, https://www.ambiente.gub.uy/visualizador/index.php?vis=sig 94

figura 12 elaboración propia del equipo del BOT-APC para usos productivos e industriales Los aportes realizados por especialistas durante el Taller de Expertos, así como las consultas técnicas, reuniones e intercambios desarrollados antes y después de esta instancia, permitieron validar la selección de las capas ecológicas utilizadas para construir el Mapa de Biodiversidad y Ecosistemas y fortalecer su utilización como uno de los principales insumos del Análisis Cartográfico Multicriterio. Este proceso también permitió identificar oportunidades para complementar la información disponible y consolidar una representación más robusta de los ecosistemas prioritarios del Ámbito del Proyecto Carapé. La información presentada constituyó además la base para un ejercicio de mapeo participativo desarrollado durante el Taller de Expertos. A partir de ella, los participantes identificaron oportunidades, amenazas y familias de proyectos estratégicos para el territorio, integrando el conocimiento especializado de distintas disciplinas con el diagnóstico elaborado por el equipo técnico. Estos aportes complementaron el análisis territorial y contribuyeron posteriormente a la formulación de las Estrategias Espaciales propuestas para el APC.

USOS PRODUCTIVOS INDUSTRIALES El mapa de Usos Productivos e Industriales (Figura 12) incluyó como base el mapa de coberturas de y se cruzó con información vinculada a la presencia de industrias en el territorio, canteras y minas, represamientos y presencia de parques eólicos, disponible en el Visualizador del Ministerio de Ambiente.23 Todas las capas se valoraron de la misma manera para el análisis multicriterio.

23 Ministerio de Ambiente (Uruguay), Visualizador de Mapas, consultado el 17 de junio de 2026, https://www.ambiente.gub. uy/visualizador/.

figura 13 elaboración propia del equipo del BOT-APC para principales riesgos y amenazas Los aportes realizados por los especialistas permitieron validar la selección de las capas incorporadas al análisis e identificar oportunidades para complementar la información disponible. Este mapa permitió registrar una discusión sobre el impacto de las actividades productivas y la necesidad de una valorización mayor a la biodiversidad en el Análisis Cartográfico Multicriterio.

PRINCIPALES RIESGOS Y AMENAZAS El Mapa de Principales Riesgos y Amenazas (Figura 13) fue generado considerando dos fuentes de presión principales identificadas en el territorio del APC. Por un lado, los suelos con valor CONEAT24 alto, por ser suelos con potencial riesgo de transformación de ecosistemas naturales a ecosistemas productivos (ej. sustitución de pastizal natural por cultivos). Por otro lado, los suelos potencialmente transformables, reconocidos en las Directrices Departamentales de Ordenamiento Territorial del Departamento de Maldonado, Decreto 3867/010.25 Si bien la expansión forestal es una fuente de presión importante dado que la superficie de suelos de prioridad forestal es bastante amplia todavía dentro del territorio del Proyecto Carapé, se dejó intencionalmente fuera de este análisis, dado que con el decreto del APC, Decreto 4.106/2025,26 en su Artículo 5to. (Medida de no innovar

24 Dirección General de Recursos Naturales (DGRN), Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), “Visor CONEAT: Carta de Suelos y Cartografía de Campo Natural,” consultado el 17 de junio de 2026, https://dgrn.mgap.gub.uy/js/visores/ dgrn/ 25 Junta Departamental de Maldonado, Decreto Departamental N.º 3867/010. 26 Junta Departamental de Maldonado, Versión taquigráfica de la sesión ordinaria del 1 de abril de 2025 (Maldonado: Junta Departamental de Maldonado, 2025), https://www.juntamaldonado.gub.uy/index.php/documentos/versiones-taquigraficas/versiones-2025/sesion-ordinaria-1o-de-abril-de-2025 98

figura 14 elaboración propia del equipo del BOT-APC para sitios de interés paisajístico y patrimonial preventiva), se establece la prohibición del “desarrollo de emprendimientos forestales con fines comerciales en superficies superiores a 10 hectáreas”. No obstante, a pesar de estas limitaciones del decreto, veremos que el taller identificó la necesidad de monitorear también forestaciones menores y preexistentes, por su potencial acumulativo sobre la biodiversidad y el paisaje. Este Mapa de Principales Riesgos y Amenazas generó entre los especialistas una discusión sobre los suelos potencialmente transformables y confirmó la necesidad de desarrollar una caracterización más detallada de la matriz territorial. En particular, se identificó que una representación homogénea de los pastizales naturales —ecosistema predominante del Ámbito del Proyecto Carapé— no permitía distinguir adecuadamente las diferentes condiciones de conservación, producción y transformación presentes en el territorio. Como resultado, el equipo técnico incorporó el ejercicio específico de Caracterización de la Matriz Territorial explicado anteriormente en este reporte, orientado a reconocer aquellos sectores donde los procesos de transformación podrían comprometer la conectividad ecológica y aquellos donde existían mejores oportunidades para articular conservación y desarrollo. Para este proceso fue usado como base el MapBiomas27.

27 MapBiomas Uruguay, “MapBiomas Uruguay”. 100

101

INTERÉS PAISAJÍSTICO Y PATRIMONIAL

Específicamente durante el Taller de Expertos,y luego de revisada y validada la documentación cartográfica, se solicitó a los y las participantes que se dividieran en siete grupos heterogéneos (distintas organizaciones/instituciones) para que, en base a los mapas presentados, discutieran y definieran prioridades de conservación (biodiversidad, paisaje patrimonio) y posteriormente los mismos grupos trabajaron para identificar las principales fuentes de presión y generar recomendaciones a ser consideradas en las Bases para el Ordenamiento Territorial del Proyecto APC. De esta discusión surgieron 111 Proyectos Estratégicos para la implementación del APC31 y 4 Recomendaciones de Gestión32 que serían luego integradas a la Propuesta Estratégica Carapé.

El Mapa de las Interés Paisajístico y Patrimonial (Figura 14) se generó con base en la información disponible en estas áreas, a saber, el informe de Andrea Castillo28, sobre sitios de interés histórico y patrimonial, que está disponible en el Visualizador del Ministerio de Ambiente.29 Se agregaron también los sitios de interés paisajístico, identificados en el Informe realizado por Somaruga y colaboradores para la Intendencia de Maldonado.30 Tal y como ocurrió en los otros casos, el Interés Paisajístico Patrimonial generó una discusión amplia, diversa y multidisciplinaria sobre el significado de lo patrimonial y cultural en el marco de la creación del Destino Carapé. Especialmente en el Taller de Expertos surgieron valores como la valoración de los bienes arqueológicos como valoración patrimonial, y la inclusión de paisajes no tradicionales -como la actividad ganadera o los cielos nocturnos como sitios de interés.

Como parte de este análisis de resultados, se identificaron las siguientes prioridades compartidas por todos los grupos: Pastizal Natural, Corredores Biológicos y Georrecursos y Recursos Hídricos con enfoque de cuencas, con especial foco en Cuenca de Laguna del Sauce y el Núcleo Central de la Sierra de Carapé. Otros elementos a conservar identificados fueron el Patrimonio Cultural Histórico, el Cielo Oscuro Nocturno y los Medios de Vida Tradicionales, asociados a la Cultura Tradicional de la zona, como cultura de producción de ganadería familiar en campo natural.

PRIORIDADES ESTRATÉGICAS PARA LA CONSERVACIÓN

28 Andrea Castillo, Lineamientos para el análisis de la afectación sobre bienes patrimoniales históricos y culturales de proyectos sujetos a AAP (Ministerio de Ambiente, 2019), https://www.gub.uy/ministerio-ambiente/sites/ministerio-ambiente/files/documentos/publicaciones/DO-EIA-044_con_ RDN0492-2019.pdf.

Estas prioridades reflejan una visión de conservación integral, donde las dinámicas ecológicas, culturales y astronómicas se reconocen como componentes interdependientes del mismo sistema territorial, en línea con la noción de democracia ecosistémica que orienta el modelo del APC.

29 Ministerio de Ambiente, Visualizador de Mapas. 30 Universidad de la República, Facultad de Arquitectura, Instituto de Diseño, and Intendencia Municipal de Maldonado, Pautas y recomendaciones para el ordenamiento paisajístico del departamento de Maldonado en su área rural e interfases urbanas: primera etapa plan estratégico: paisaje y aerogeneradores (Montevideo: Universidad de la República and Intendencia Municipal de Maldonado, 2013), https://www.colibri. udelar.edu.uy/jspui/handle/20.500.12008/26714

31 Ver anexos “Reporte con Listado de Proyectos de Ordenamiento Territorial” 32 Ver anexos “Reporte con Listado de Recomendaciones de Gestión” 102

CONSTRUCCIÓN COLECTIVA DE PRIORIDADES Y RECOMENDACIONES

de propuestas territoriales más completas, capaces de responder simultáneamente a múltiples dimensiones del territorio.

Si bien los apartados anteriores presentan los principales temas abordados durante el proceso de deliberación, las prioridades y recomendaciones que se sintetizan a continuación no deben interpretarse como aportes independientes de cada categoría temática. Durante el Taller de Expertos y las demás instancias de intercambio, las discusiones se desarrollaron de manera transversal, permitiendo analizar simultáneamente aspectos vinculados a la biodiversidad, los usos productivos, los riesgos, el patrimonio y el paisaje. Esta integración entre disciplinas favoreció la construcción

En particular, durante el Taller de Expertos se empleó una metodología de mapeo colaborativo sobre papel transparente (overlay), mediante la cual los distintos grupos fueron incorporando progresivamente sus observaciones y propuestas sobre una misma base cartográfica (Figura 15). Este procedimiento permitió superponer aportes provenientes de distintas disciplinas, visualizar relaciones entre problemáticas territoriales y construir colectivamente propuestas espaciales de carácter integral.

figura 15 mapeo colaborativo, taller de expertos y académicos

103

Los dibujos y anotaciones elaborados por los propios especialistas (Figura 16) constituyen un valioso registro del proceso deliberativo y reflejan cómo el diálogo interdisciplinario fue enriqueciendo progresivamente la comprensión compartida del Ámbito del Proyecto Carapé y la formulación de sus estrategias territoriales.

figura 16 mapas propositivos APC elaborados en el taller de expertos y académicos

Ver anexo: Mapas Dibujados en Talleres

PRIORIDADES DE CONSERVACIÓN PARA LA BIODIVERSIDAD Y LOS ECOSISTEMAS

alto valor para la conservación con importancia internacional.33

Humedales y ecosistemas hídricos: los Humedales y ecosistemas hídricos comprenden ecosistemas de transición y confluencia entre el ámbito terrestre y acuático y están protegidos por el Código de Aguas (ley n.° 14.859) además de que Uruguay posee humedales de

33 Ministerio de Ambiente, Observatorio Ambiental Nacional, Informe del Estado del Ambiente 2020-2022 (Montevideo: Ministerio de Ambiente, 2024), https://www.ambiente.gub. uy/oan/documentos/INFORME-DEL-ESTADO-DEL-AMBIENTE-2024-1.21.pdf

104

Pastizal Natural (Campo Natural): el pastizal natural constituye el ecosistema dominante del Uruguay, ocupando en 2020 aproximadamente un 56 % del territorio. Los pastizales naturales de Uruguay mantienen una diversidad biológica única, sirven de hábitat para casi 300 especies prioritarias para la conservación en Uruguay. En 2000 el pastizal natural ocupaba una superficie mayor pero se fue reduciendo progresivamente, principalmente por causa de cambios hacia coberturas agrícola-ganadera y forestales.34

restringida y a menudo si se pierden, se podrían extinguir por completo. Durante el taller se mencionaron 3 especies endémicas y prioritarias para la conservación: dos especies de arácnidos,37 como Mecicobothrium thorelli, Araña mygalomorfa, y el escorpión Bothriurus buecherli y una planta vascular, la flor Sol de Oro (Schlechtendalia luzulaefolia), especie endémica de Uruguay, típica de pastizales sobre afloramientos rocosos.38 Bosque Nativo: el Bosque Nativo está protegido por la ley forestal N° 15.93939, que prohíbe la corta y cualquier operación que atente contra el bosque nativo, con algunas excepciones que requieren autorización de la Dirección Forestal del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca. El bosque nativo alberga una alta cantidad de especies, tratándose de una fuente relevante de la diversidad biológica por lo que el país se ha comprometido a asegurar su conservación.40

Corredores Ecológicos: la conectividad ecológica es el libre movimiento de especies y el flujo de los procesos naturales que sostienen la vida en la Tierra y es lo que permite que los ecosistemas naturales cumplan sus funciones ecológicas y es fundamental para mitigar los efectos de la fragmentación ecosistémica y para cumplir las metas de conservación de la biodiversidad en el largo plazo y en el contexto del cambio global.35 Especies Endémicas: el endemismo describe aquellos taxones que se distribuyen en áreas geográficas particulares a las cuales se limita su distribución, por lo que las especies endémicas pueden ayudar a determinar prioridades para la conservación de la biodiversidad a nivel geográfico,36 dado que poseen una distribución

36 Juan J. Morrone, Endemism (Dordrecht: Springer, 2008), https://www.researchgate.net/publication/290259664_Endemism 37 Soledad Ghione, et al., Arácnidos prioritarios para la

conservación en Uruguay (Montevideo: Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, 2017), https:// www.ambiente.gub.uy/especies/static/uploads/documentos/01_Ghione_et_al_Boletin_SZU_26_01_final_Aracnidos_ prioritarios.pdf

34 Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, El Estado del Campo Natural en Uruguay (Montevideo: Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, 2021), https://www.gub.uy/ ministerio-ganaderia-agricultura-pesca/sites/ministerio-ganaderia-agricultura-pesca/files/2021-08/El%20Estado%20 del%20Campo%20Natural.pdf

38 Álvaro Soutullo et al., Especies prioritarias para la conservación en Uruguay (Montevideo: Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, 2013), https://www.gub. uy/ministerio-ambiente/politicas-y-gestion/especies-prioritarias-para-conservacion

35 Jodi A. Hilty, Graeme L. Worboys, Annika T. H. Keeley, Sue Stolton Woodley, Barbara Lausche, Harvey Locke, et al., Lineamientos para la conservación de la conectividad a través de redes y corredores ecológicos (Gland, Suiza: Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza, 2020), https://portals.iucn.org/library/sites/library/files/documents/ PAG-030-Es.pdf

39 Asamblea General de la República Oriental del Uruguay, Ley Forestal, Ley N.º 15.939, 28 de diciembre de 1987. Montevideo: IMPO. https://www.impo.com.uy/bases/leyes/15939-1987 40 Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, Manual de Bosque Nativo (Montevideo: Ministerio de Ganadería, 105

Poblaciones de Yerba Mate (Ilex paraguariensis): La yerba mate es una especie importante como parte del patrimonio cultural, dado que representa un valor social y cultural destacado para nuestro país y Maldonado representa su límite sur de distribución más austral.41

como los procesos que crean y modifican estas características.43 Sierra de Carapé: la Sierra de Carapé es un ramal de la Cuchilla Grande, que representa un corredor biológico para numerosas especies, siendo parte de la ecorregión Sierras del Este.

PRIORIDADES DE CONSERVACIÓN PARA LA GEODIVERSIDAD Y LOS RECURSOS HÍDRICOS

PRIORIDADES DE CONSERVACIÓN PARA EL PATRIMONIO CULTURAL Y EL PAISAJE

Cuencas Hidrográficas: el agua es un derecho humano fundamental, es esencial para la vida humana y para la de todas las especies que habitan el planeta, además de ser un recurso limitado, por lo que necesita un tratamiento especial y el Estado tiene responsabilidades en cuanto a proteger su calidad, garantizar su cantidad y asegurar el acceso.42

Patrimonio Histórico y Arqueológico: dentro del territorio del APC, existe una gran riqueza de bienes patrimoniales, reconocidos como valores arqueológicos e históricos, resultado de las actividades humanas desde los tiempos prehispánicos hasta el presente, pero son bienes poco conocidos y están escasamente protegidos.44

Geodiversidad: la geodiversidad se refiere a la parte de la naturaleza que abarca los minerales, fósiles, suelos, sedimentos, montañas, la topografía y las características hidrológicas de la Tierra, como ríos y lagos, así

Cielos Oscuros: el cielo nocturno es reconocido como patrimonio natural, ambiental y cultural de la humanidad, por lo que es importante protegerlo y mantenerlo oscuro y libre de contaminación, no sólo por su importancia para la biodiversidad, ya que la oscuridad determina los patrones de comportamiento de muchas especies, sino también por su potencial para el astroturismo.45

Agricultura y Pesca, 2018), https://www.gub.uy/ministerio-ganaderia-agricultura-pesca/sites/ministerio-ganaderia-agricultura-pesca/files/documentos/publicaciones/libro-manual_de_bosque.pdf

43 United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO), “Geodiversidad,” accessed 17 June 2026, https://www.unesco.org/es/days/geodiversity

41 Ministerio de Educación y Cultura, Programa de Participación UNESCO 2018–2019 (Montevideo: Ministerio de Educación y Cultura, 2018), https://www.gub.uy/ministerio-educacion-cultura/politicas-y-gestion/programas/programa-participacion-unesco-2018-2019

44 María Caporale and Enrique Vallvé, “Integrando el Patrimonio Cultural en Planes Locales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sustentable desde la Perspectiva del MCI,” in Patrimonio Cultural, Territorio y Desarrollo Sostenible (Montevideo: UNESCO, 2021).

42 Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, Plan Nacional de Aguas (Montevideo: Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, 2017), https://www.gub.uy/ministerio-ambiente/politicas-y-gestion/ planes/plan-nacional-aguas.

45 Centro Universitario Regional del Este, Observatorio Astronómico, “Cielos Oscuros,” accessed 17 June 2026, https:// observatorio.cure.edu.uy/cielos-oscuros/ 106

URBANIZACIÓN Y PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

Patrimonio biocultural: el concepto de patrimonio biocultural refiere al conjunto de la diversidad biológica y cultural que se entrelazan y mantienen recíprocamente en los territorios.46 En Uruguay, los medios de vida tradicionales, como la ganadería extensiva sobre campo natural, ha moldeado la biodiversidad y la agrodiversidad que hoy queremos conservar y sería parte de ese patrimonio biocultural.

La urbanización es una fuente de presión sobre la biodiversidad dado que típicamente genera: i. Pérdida, fragmentación y degradación de hábitats, ii. contaminación del aire, agua, suelo y cielo nocturno, iii. introducción de especies exóticas invasoras, entre otros impactos humanos típicamente asociados a la expansión urbana, lo que provoca la pérdida de biodiversidad local y múltiples alteraciones a los ecosistemas naturales.48 Por otro lado, la “Nueva Ruralidad” refiere principalmente a las ocupaciones no agrarias en el territorio rural, que plantea diferencias en la relación tradicional con este medio, abarcando el crecimiento de actividades no agrícolas en el medio rural, el aumento de residencias secundarias en complejos urbanísticos o fraccionamientos, el turismo rural, los cambios en los mercados del trabajo rural y la consecuente pérdida de pobladores tradicionales, dando lugar a un continuo rural-urbano.49

Belleza paisajística: constituye la calidad escénica y la valoración sociocultural del paisaje serrano y rural de Maldonado, de gran belleza y valor identitario.47

FUENTES DE PRESIÓN (AMENAZAS) Dentro de las fuentes de presión críticas, la unánimemente identificada fueron los Fraccionamientos como producto del desarrollo inmobiliario y la “Nueva Ruralidad”. También la contaminación por distintas fuentes y las invasiones biológicas por especies exóticas y los efectos sobre la biodiversidad de especies domésticas sin control (perros y gatos domésticos).

Dentro de los proyectos de infraestructura se mencionan los impactos por la forestación y proyectos de energías alternativas (solar y eólicas), ampliamente conocidos por sus impactos en la biodiversidad y fragmentación de hábitat. Las plantaciones forestales generan pérdida y degradación local de hábitat, reduciéndose localmente la riqueza de especies respecto a

46 Eckart Boege, El patrimonio biocultural de los pueblos indígenas de México: Hacia la conservación in situ de la biodiversidad y agrodiversidad en los territorios indígenas (México, D.F.: Instituto Nacional de Antropología e Historia and Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, 2008), https://patrimoniobiocultural.com/archivos/publicaciones/libros/El_patrimonio_biocultural.pdf.

48 Michael L. McKinney, “Urbanization, Biodiversity, and Conservation,” BioScience 52, no. 10 (2002): 883–890, https://www. researchgate.net/publication/232687253_Urbanization_Biodiversity_and_Conservation

47 Universidad de la República et.al, Pautas y recomendaciones para el ordenamiento paisajístico del departamento de Maldonado en su área rural e interfases urbanas: primera etapa plan estratégico: paisaje y aerogeneradores (Montevideo: Universidad de la República and Intendencia Municipal de Maldonado, 2013), https://www.colibri.udelar.edu.uy/jspui/ handle/20.500.12008/26714

49 Emiliano Hernández, Habitar lo Rural: Análisis de la situación del medio rural uruguayo (Montevideo: Facultad de Arquitectura, Universidad de la República, 2014), https://www. fadu.edu.uy/tesinas/files/2014/09/TESINA_Emiliano-Hern%C3%A1ndez.pdf

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los ecosistemas nativos,50 contribuyendo a la fragmentación y degradación de hábitat. Los parques eólicos generan impactos negativos en la biodiversidad, no solo por la presencia física de los aerogeneradores en sí (impactando principalmente en animales voladores), sino también por el proceso de construcción de infraestructuras, generando fragmentación del hábitat y facilitando invasiones biológicas.51

ALTERACIÓN DE SISTEMAS BIOLÓGICOS Este conjunto de fuentes de presión comprende las invasiones biológicas, principalmente de origen vegetal, que han invadido el bosque nativo. También aparecen los conflictos entre los animales domésticos sin control y la biodiversidad; una fuente de presión que afecta principalmente la utilización del hábitat por parte de especies de fauna silvestre.53

CONTAMINACIÓN QUÍMICA Y SOBREEXPLOTACIÓN DEL AGUA

RECOMENDACIONES

La contaminación química puede medirse por transporte de nutrientes desde el suelo hacia los cursos de agua, así como a través del impacto del uso y manejo de los suelos sobre la calidad del agua. En cuanto a la sobreexplotación del agua, puede deberse a la extracción no regulada del agua subterránea, a la incorrecta localización (por ejemplo, en zonas de recarga) o a la construcción y el uso de pozos de agua, lo que puede provocar su deterioro y una afectación en el equilibrio hidráulico.52

Dentro de las recomendaciones, se destaca que la consulta a expertos arrojó varias recomendaciones que tienen que ver con el ordenamiento territorial, pero también con el reforzamiento de la normativa y fiscalización, la gestión ambiental para la conservación de ecosistemas y recursos naturales, así como para la educación, fortalecimiento de capacidades y la participación social.

PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Como parte de estas recomendaciones, se planteó la conveniencia de revisar las categorías de suelo potencialmente transformable en aquellos sectores de alto valor para la conservación o con mayor vulnerabilidad climática, con el fin de evaluar criterios que permitan compatibilizar los procesos de ocupación del territorio con la protección de sus funciones ecológicas. En este marco, diversas mesas de trabajo señalaron la importancia de que el futuro Plan de Ordenamiento Territo-

50 Alejandro Brazeiro et al., “Aportes para la identificación de áreas prioritarias para la conservación en Uruguay,” Ecosistemas 27, no. 1 (2018): 80–92, https://www.revistaecosistemas. net/index.php/ecosistemas/article/view/1508/1159 51 TETRA Consultores, II EsIA. Anexo II: Evaluación del medio biótico y análisis de impacto (Montevideo: TETRA Consultores, 2025), https://www.ambiente.gub.uy/oan/wp-content/ uploads/2025/03/II-EsIA.-ANEXO-II-Evaluacion-del-medio-biotico-y-analisis-de-impacto-TETRA-Consultores.pdf 52 Ministerio de Ambiente, Observatorio Ambiental Nacional, Informe del Estado del Ambiente 2020–2022 (Montevideo: Ministerio de Ambiente, 2024), https://www.ambiente.gub.uy/ oan/documentos/DIGITAL-INFORME-DEL-ESTADO-DEL-AMBIENTE-2024-1.5.pdf

53 Brenda E. Lenth, Robert L. Knight, and Michael E. Brennan, “The Effects of Dogs on Wildlife Communities,” Natural Areas Journal 26, no. 2 (2006): 218–227, https://www.researchgate. net/publication/232663987_The_Effects_of_Dogs_on_Wildlife_Communities 108

rial (POT) analice criterios para la regulación de nuevos fraccionamientos y otras formas de ocupación rural, particularmente en áreas estratégicas para la conectividad ecológica y la protección de los recursos hídricos. Asimismo, se identificó la necesidad de desarrollar lineamientos para la denominada “Nueva Ruralidad”, atendiendo las nuevas dinámicas de ocupación del suelo rural.

Se mencionó además la necesidad de revisar la normativa asociada a las especies exóticas invasoras, prohibiendo o limitando su producción y venta.

GESTIÓN AMBIENTAL Las recomendaciones de gestión ambiental se centran en la implementación de medidas específicas para proteger los ecosistemas y promover el uso sostenible de los recursos naturales. Esto incluye la posibilidad de realizar manejo de bordes de rutas, para minimizar los impactos de las infraestructuras viables y facilitar los cruces de fauna, disminuir el ruido y establecer zonas buffer con vegetación y sin contaminación lumínica. También se mencionó la necesidad de diseñar e implementar planes para el control de Especies Exóticas Invasoras (EEI), destinando recursos y con estrategias específicas según la especie.

Otras recomendaciones apuntan a fortalecer y restaurar la conectividad ecológica en sitios estratégicos mediante instrumentos como corredores y servidumbres ecológicas. También se propuso elaborar lineamientos para las nuevas construcciones, de manera que armonicen con el paisaje, respeten la identidad territorial y contribuyan a la conservación del patrimonio biocultural.

FORTALECIMIENTO DEL MARCO NORMATIVO Y CONTROL

Otras recomendaciones surgidas en el Taller de Expertos estuvieron vinculadas a la promoción de buenas prácticas productivas para la ganadería sustentable, la promoción de la agroecología y el saneamiento ecológico, junto con la limitación del uso de agroquímicos para la producción y la jardinería (chacras). Finalmente, se mencionaron recomendaciones en cuanto a la preservación del paisaje nocturno, a través de promover una iluminación responsable no contaminante con el objetivo de mitigar la contaminación lumínica en zonas clave.

Dentro de estas recomendaciones que emergieron en el Taller de Expertos se identificó la necesidad de fortalecer el control y la fiscalización de la normativa existente, incluyendo el seguimiento de sanciones y la prevención de incumplimiento, dada la cultura de “pagar multas” que existe en la zona. Para ello debería existir un cuerpo de guardaparques que hagan cumplir dicha normativa. Se mencionó también la necesidad de que exista normativa específica para regular la tenencia de animales domésticos, no solamente a través de la tenencia responsable, sino también del control nocturno, campañas de castración y campañas de sensibilización y concientización sobre los impactos de los animales domésticos en la biodiversidad. Adicionalmente, se mencionó la posibilidad de generar reglamentación vinculada al uso de fuentes de agua subterráneas, a través del registro de pozos ante DINAGUA y/o de limitar el uso/extracción en zonas críticas54.

54 República Oriental del Uruguay, Decreto N.º 405/008, de 21 de agosto de 2008, reglamentario de la gestión de los recursos hídricos. 109

EDUCACIÓN, FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES Y PARTICIPACIÓN

invasión de especies exóticas de origen vegetal y los animales domésticos sin control (perros y gatos domésticos).

En coherencia con la democracia ecosistémica, este eje busca ampliar los espacios de participación hacia una gobernanza ambiental inclusiva, donde las comunidades locales actúan como guardianas del territorio y mediadoras de las relaciones entre los ecosistemas y la sociedad. En ese sentido, este eje de recomendaciones se centra en la necesidad de atender posibles conflictos locales mediante el mapeo sistemático de las tensiones en el territorio. También se identificó la necesidad de fortalecer las capacidades en cuanto al desarrollo de programas de capacitación en buenas prácticas para fomentar comportamientos responsables entre vecinos y promover la ocupación del territorio en armonía con la naturaleza y el paisaje. También se mencionó la educación ambiental para poner en valor la flora y fauna local a través de iniciativas como cartelería y el rol de guardaparques, guías de naturaleza y baqueanos. Finalmente, se mencionó además la necesidad de contar con un componente de investigación y monitoreo, que abarque desde la elaboración de un inventario patrimonial hasta el análisis continuo de la vulnerabilidad climática, suelos, agua y biota.

Dentro de las recomendaciones se destacan medidas como la zonificación de áreas, revisión de categorías de suelos potencialmente transformables y el tamaño de fraccionamientos (se sugiere evitar el fraccionamiento menor a 5 ha en ecosistemas naturales zonas clave), zonificar corredores ecológicos, promoción de buenas prácticas productivas y de ocupación del territorio, el fortalecimiento del control y la fiscalización para el cumplimiento de las normativas y la educación y sensibilización ambiental. El proceso confirma que la sostenibilidad del territorio depende de una gobernanza basada en la democracia ecosistémica, donde las decisiones sobre el uso del suelo, el agua y la biodiversidad se construyen de forma colaborativa, reconociendo los derechos y necesidades de todos los seres que habitan el APC. En conjunto, los aportes realizados por los especialistas permitieron fortalecer la solidez técnica de las Bases para el Ordenamiento Territorial y consolidar el carácter interdisciplinario del proceso de planificación. Más que producir información nueva, este proceso permitió validar los análisis desarrollados por el equipo técnico, identificar oportunidades de mejora e incorporar nuevas perspectivas que enriquecieron el Análisis Cartográfico Multicriterio, la Clasificación Ecosistémica del Territorio y la formulación de las Estrategias Espaciales. Las propuestas resultantes constituyeron posteriormente uno de los principales insumos para los Talleres Territoriales, donde fueron nuevamente discutidas, complementadas y enriquecidas junto a las comunidades locales.

CONCLUSIONES DEL TALLER Dentro de las prioridades de conservación, se destacan el pastizal natural (y su cultura de ganadería asociada), la generación y mantenimiento de corredores ecológicos y la conservación de los recursos hídricos (especialmente la Cuenca de Laguna del Sauce). La fuente de presión principal resultó ser los fraccionamientos por presión inmobiliaria (incluida la expansión de la urbanización, la gentrificación y la “Nueva Ruralidad”). También la contaminación por agroquímicos, efluentes y residuos, la sobreexplotación del agua, la

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3.4. APORTES TERRITORIALES CONTEXTO GENERAL para el Ordenamiento Territorial (BOT), fueron desarrollados ocho Talleres en las localidades de Aiguá, Garzón, Pueblo Edén y Sierra de las Ánimas, organizados en dos ciclos de trabajo (diciembre 2025 y mayo 2026).55

Para poder llevar adelante el proceso de incluir los aportes territoriales realizadas por las comunidades y como parte del proceso de elaboración de las Bases

figura 17 talleres territoriales ii en las comunidades de sierra de las ánimas, pueblo edén, aiguá y garzón, llevados adelante del 25 al 28 de mayo de 2026.

55 Ver anexo “Informe Talleres Territoriales I y II” donde se documenta el proceso participativo propuesto y desarrollado. 111

Si bien los Talleres Territoriales constituyeron la principal instancia de participación comunitaria, los aportes territoriales no se limitaron a estos encuentros. A lo largo del proceso de elaboración de las BOT, el conocimiento construido en los talleres fue complementado mediante intercambios posteriores con participantes, revisiones del equipo técnico y procesos de sistematización y normalización de las propuestas surgidas en cada localidad. Por esta razón, el presente capítulo sintetiza el conjunto de aportes realizados por las comunidades del Ámbito del Proyecto Carapé y no exclusivamente las actividades desarrolladas durante los talleres.

incorporaron sus ideas, conocimientos, aspiraciones y propuestas surgidas del intelecto de las comunidades locales, actores productivos, organizaciones sociales y referentes territoriales del área de estudio como potenciales propuestas, oportunidades y proyectos, e identificaron los principales riesgos y amenazas para los valores en el territorio. Este primer ciclo de Consultas Territoriales fue realizado entre el 2 y el 11 de diciembre de 2025 en Aiguá (42), Garzón (31), Pueblo Edén (27) y Sierra de las Ánimas (35) participando más de 135 representantes de las comunidades locales, además del equipo técnico y de facilitación integrado por profesionales de Ambá, el CURE y el Spatial Opportunity Lab.

A diferencia de los aportes de expertos, cuyo principal propósito fue fortalecer técnicamente los análisis desarrollados por el equipo técnico, los aportes territoriales incorporaron el conocimiento situado de las comunidades locales: su comprensión cotidiana del territorio, sus prácticas productivas, sus valores culturales, sus preocupaciones y sus aspiraciones de futuro. Esta experiencia confirmó una postura filosófica del Spatial Opportunity Lab que fué compartida por todo el equipo de las BOT: todo conocimiento es situado,56 ocurren en un lugar y los aportes territoriales son fundamentales para consolidar el conocimiento científico que articula las BOT. La integración de estas distintas formas de conocimiento permitió enriquecer las Bases para el Ordenamiento Territorial, fortaleciendo el diálogo entre la evidencia científica, el conocimiento técnico y la experiencia territorial de quienes habitan el Ámbito del Proyecto Carapé.

El segundo ciclo de Talleres Territoriales fue realizado entre el 25 y el 28 de mayo de 2026 en las mismas localidades. Su objetivo fue validar, complementar y priorizar la información obtenida en la primera etapa, permitiendo avanzar desde una visión general del territorio hacia una propuesta estratégica de ordenamiento territorial. En esta instancia participaron 87 representantes de las comunidades: Aiguá (19), Garzón (10), Pueblo Edén (35) y Sierra de las Ánimas (23), además del equipo técnico de facilitación. Adicionalmente se evaluaron las propuestas surgidas en el territorio a partir de indicadores de la Democracia Ecosistémica sobre los que ahondaremos en las páginas siguientes.

Los Talleres Territoriales permitieron en el primer ciclo, identificar los valores en biodiversidad, sitios de interés y valor patrimonial, y principales actividades productivas en el territorio. También se sistematizaron e

56 Donna Haraway, “Situated Knowledges: The Science Question in Feminism and the Privilege of Partial Perspective,” Feminist Studies 14, no. 3 (1988): 575–99. 112

figura 18 proceso de georeferenciación de valores y oportunidades en el APC y cosecha de resultados - talleres territoriales i, en las comunidades de sierra de las ánimas, pueblo edén, aiguá y garzón llevado a cabo del 03 al 11/12/2025

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figura 19 dinámica de galería para presentación de resultados y de cruce con kpi´s en talleres territoriales ii

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GESTIÓN DE LA COMPLEJIDAD Y CO-CREACIÓN

sino también las de las comunidades más-que-humanas representadas mediante la evidencia científica.

Los talleres se desarrollaron en un entorno complejo que reunió en un mismo espacio a diversos actores con intereses contrapuestos (vecinos, productores tradicionales, la “nueva ruralidad”, emprendedores, académicos, miembros de la Intendencia de Maldonado y gobiernos locales). Fue priorizado el diálogo respetuoso, multidimensional (intelectual, emocional, social, técnico, económico y político) para transformar los aportes individuales en sentido colectivo y se diseñaron cuidadosamente las reglas, espacios, dinámicas y materiales para sostener debates complejos. Cada mesa contó con un técnico y una estudiante del CURE para facilitar el habla y realizar el registro cartográfico digital en tiempo real mediante My Maps.

Desde esta perspectiva, la deliberación territorial trascendió el enfoque tradicional de la participación ciudadana, centrado exclusivamente en la negociación de intereses antropocéntricos. Inspirados en la figura de diplomáticos [ecológicos] propuesta por Bruno Latour,57 los talleres invitaron a las personas participantes a deliberar considerando también las necesidades de los ecosistemas y de las especies que habitan el territorio. Lejos de constituir un ejercicio abstracto, esta forma de deliberación encontró una rápida apropiación por parte de las comunidades locales, cuyos conocimientos y experiencias cotidianas están profundamente vinculados a los ciclos del agua, los montes, los pastizales, la fauna y las actividades productivas asociados a estos sistema dentro del APC. En este sentido, los aportes territoriales no sólo expresaron intereses sociales, sino también una comprensión relacional del territorio que enriqueció la construcción colectiva de las BOT.

Las tensiones naturales entre conservación, producción, patrimonio y turismo se asumieron como condiciones naturales del territorio. En lugar de eliminarlas, se gestionaron a través de la escucha activa para convertirlas en oportunidades de acuerdos duraderos.

Más que una instancia de consulta ciudadana, los aportes territoriales constituyeron así un proceso de deliberación ecosistémica. Las personas participantes no se limitaron a expresar opiniones individuales, sino que trabajaron conjuntamente para identificar oportunidades, reconocer conflictos, construir acuerdos y formular propuestas capaces de articular conservación, producción y bienestar comunitario. El resultado fue una construcción colectiva de conocimiento territorial donde dialogaron la evidencia científica, el conocimiento técnico y el conocimiento situado de quienes habitan el APC.

METODOLOGÍA DE LA DELIBERACIÓN TERRITORIAL Al igual que en el proceso de aportes de expertos, cada Taller Territorial comenzó con una instancia de contextualización metodológica en la que el equipo técnico presentó los fundamentos de la Democracia Ecosistémica, los principales resultados del relevamiento de actores más-que-humanos y los aportes construidos durante la etapa de validación interdisciplinaria. El propósito de esta introducción fue construir un marco común de comprensión sobre el funcionamiento ecológico del APC antes de iniciar la deliberación, invitando a las personas participantes a considerar no solo las necesidades e intereses de las comunidades humanas,

57 Bruno Latour, Politics of Nature: How to Bring the Sciences into Democracy (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2004). 115

PASOS DEL PROCESO METODOLÓGICO

ELEMENTOS DISTINTIVOS Y APRENDIZAJES

El camino estructurado para asegurar una participación efectiva e informada constó de las siguientes fases:

El desarrollo de los Talleres Territoriales permitió identificar una serie de aprendizajes metodológicos que resultaron fundamentales para la construcción colectiva de las Bases para el Ordenamiento Territorial. Entre los aspectos más relevantes se destacan la conformación de un equipo transdisciplinario, la comprensión del grupo como un organismo vivo durante el proceso de facilitación, y la conformación deliberada de mesas de trabajo diversas.

• Planificación y Convocatoria: Coordinación previa de objetivos y fechas con el equipo de Descentralización y Ordenamiento Territorial de la Intendencia de Maldonado y los Municipios. • Mapeo de Actores: Identificación e invitación directa de los participantes (vía WhatsApp, mail o teléfono) y difusión comunitaria en redes.

Uno de los principales elementos distintivos fue la transdisciplinariedad del equipo organizador. La integración de sociólogas, geógrafos, biólogas, arquitectos, cartógrafos, ecólogos, geólogas y agrónomos permitió diseñar y conducir el proceso participativo desde múltiples perspectivas disciplinares, favoreciendo una comprensión más integral de los desafíos territoriales y enriqueciendo la interpretación de los aportes realizados por las comunidades.

• Construcción de Confianza: Entrevistas individuales y talleres con una Red de Emprendedores local iniciados con un año de anticipación. • Claridad de Alcance: Definición explícita de los objetivos y el grado de incidencia real de las opiniones para regular las expectativas de la comunidad, tomando como referencia los estándares de la IAP2 (Asociación Internacional para la Participación Pública).58

Otro aprendizaje importante fue comprender el grupo como un organismo vivo. La facilitación se desarrolló desde una perspectiva flexible y sistémica, acompañando los momentos de tensión, incertidumbre y construcción colectiva propios de los procesos participativos. En lugar de orientar las discusiones hacia resultados predeterminados, el equipo facilitador favoreció la autorregulación de la dinámica grupal y la construcción progresiva de acuerdos.

• Cosecha Colectiva y Continuidad: Registro minucioso de fichas y mapas en sala, transcripción directa por parte de cada facilitador para no perder el contexto, y sistematización en informes de resultados devueltos a los participantes. Además, se mantuvieron canales de comunicación abiertos durante los 4 meses de intermedio entre ambos ciclos.

Asimismo, la diversidad en las mesas de trabajo constituyó un componente metodológico fundamental. Para ello se implementó un sistema de asignación aleatoria mediante números, conformando grupos con una composición equilibrada de sectores y perspectivas. Esta estrategia promovió el diálogo entre personas con experiencias e intereses diversos, reduciendo la conformación de grupos homogéneos y favoreciendo la aparición de propuestas más integrales.

58 International Association for Public Participation (IAP2), IAP2 Spectrum of Public Participation (Australasia, 2018). 116

Para esta construcción colectiva de las BOT se articuló un modelo de participación utilizando como referencia el Espectro de Participación Pública de la International Association for Public Participation (IAP2)59 como herramienta, y la Escalera de Participación Ciudadana60 como antecedente que comprende la dimensión política de la participación. Estas clasificaciones enfatizan la importancia de explicitar el compromiso asumido por la institución convocante respecto al tipo de participación ofrecida y al nivel de incidencia esperado por parte de quienes participan.

los talleres trascendieron la recopilación de información existente y permitieron incorporar conocimientos sobre biodiversidad, patrimonio y actividades productivas que no figuraban en la cartografía oficial, al tiempo que posibilitaron la formulación conjunta de oportunidades, proyectos y propuestas para el APC. Las oportunidades identificadas por las comunidades fueron mapeadas, discutidas, validadas y transformadas en parte de la estructura estratégica de la propuesta. En este sentido, puede afirmarse que el territorio actuó como coautor del proceso, aportando conocimientos, experiencias, aspiraciones y soluciones que fueron integradas al documento final.

En el caso de las BOT del APC, el proceso combinó distintos niveles de participación a lo largo de sus diferentes etapas. Por una parte, incluyó instancias de consulta, donde se invitó a los participantes a identificar y mapear elementos relevantes del territorio, tales como áreas de biodiversidad, actividades productivas, sitios de valor patrimonial y principales amenazas. Muchos de estos aportes no formaban parte de la información cartográfica oficial disponible y fueron posteriormente procesados e incorporados al análisis territorial. En este sentido, el proceso asumió el compromiso de escuchar, considerar e integrar los conocimientos y observaciones generados por las comunidades.

La construcción de las BOT se apoyó así en la articulación entre el intelecto del territorio, el conocimiento científico y técnico, la experiencia de los sectores estratégicos y la incorporación de las necesidades de las comunidades más-que-humanas representadas a través de la información ecológica y los análisis de biodiversidad. Más que una recopilación de opiniones, el proceso buscó construir propuestas compartidas mediante el trabajo conjunto entre comunidades, expertos e instituciones. Finalmente, si bien las BOT no constituyen una instancia de empoderamiento en sentido estricto —dado que las decisiones finales sobre la aprobación e implementación de los instrumentos de ordenamiento territorial corresponden a las etapas institucionales posteriores—, el proceso fue concebido con la expectativa de contribuir al fortalecimiento de las capacidades locales y a la incidencia efectiva de las comunidades en las futuras decisiones sobre el territorio. En este sentido, las BOT buscan sentar las bases para que las voces surgidas del territorio continúen participando activamente en las siguientes fases de planificación, gestión e implementación del APC

La participación no se limitó a la consulta. El proceso también incorporó instancias de involucramiento y asociación directa con las comunidades locales. Los participantes identificaron problemas y oportunidades, y contribuyeron activamente a la formulación de propuestas, proyectos e iniciativas que posteriormente fueron sistematizados e incorporados a las BOT. En este sentido,

59 International Association for Public Participation (IAP2), “IAP2 Spectrum Evolution,” accessed 17 June 2026, https:// iap2.org.au/iap2-spectrum-evolution/ 60 Sherry R. Arnstein, “A Ladder of Citizen Participation,” Journal of the American Institute of Planners 35, no. 4 (1969): 216–224. 117

REGISTROS Y COSECHA DE RESULTADOS

vinculados al turismo de cultura y naturaleza conformados como la Red de Emprendedores descritas anteriormente; (4) representantes de la academia, gremios y universidades locales, (5) vecinos y organizaciones de la sociedad civil, (5) representantes de los gobiernos locales incluyendo aquellos de la Intendencia de Maldonado y Alcaldías gestoras en cada uno de las comunidades –Aiguá, Garzón, Pueblo Edén y Sierra de las Ánimas–; finalmente, (7) participantes que, de manera explícita o transversal, asumieron el rol de diplomáticos ecológicos, procurando incorporar en las discusiones la voz de las comunidades más-que-humanas, aunque dejando claro que este rol podría ocurrir también de manera transversal entre todos los participantes.

El núcleo metodológico de este proceso fue la Mesa de Deliberación Territorial (Figura 20), concebida como la unidad básica de trabajo de la Democracia Ecosistémica. Cada mesa reunió representantes de siete tipos de actores: (1) a un facilitador del equipo técnico, responsable de conducir el proceso deliberativo; (2) una cartógrafa entrenada en métodos de mapeo participativo y del registro espacial de los aportes con el uso de la herramienta MyMaps, esta labor fué realizada por estudiantes del CURE y unas pasantías académicas diseñadas para contribuir a las BOT-APC; (3) representantes de emprendimientos locales especialmente aquellos

figura 20 mesa de deliberación territorial

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figura 21 mapeo deliberativo

La deliberación se desarrolló utilizando mapas del territorio con las categorías temáticas de análisis cartográfico –biodiversidad, producción, riesgos y patrimonio– y las diferentes síntesis resultantes del Análisis Cartográfico Multicriterio (ACM). Con el uso de marcadores, tarjetas, y notas adhesivas, estos mapas eran intervenidos generando nueva información documental que era trasladado posteriormente a la información cartográfica. A las herramientas de trabajo se añadían equipos informáticos y herramientas digitales de cartografía participativa para que las cartógrafas pudieran trasladar la información generada a archivos SIG que luego eran enviados al equipo cartográfico del Spatial Opportunity

Lab para su integración en los ACM. Todo ello, equipo humano, materiales y métodos de documentación cartográfica, conformaban un espacio donde el diálogo, la representación espacial y la construcción colectiva de propuestas ocurrieron de manera simultánea. Durante este proceso de registro, resultó fundamental que el equipo de facilitación se mantuviera permanentemente atento al clima de cada mesa para decidir, de manera situada, cómo y cuándo cosechar los resultados. Esta tarea permitió respetar los tiempos disponibles, recoger fielmente las voces, matices y énfasis expresados por las personas participantes y evitar que aportes relevantes se perdieran durante la síntesis colectiva. 119

DINÁMICAS TALLERES TERRITORIALES I

Los registros realizados en las mesas constituyeron un insumo fundamental del proceso participativo de las BOT, por lo que requirieron una estrategia metodológica específica para asegurar su calidad y utilidad. Para ello, a la distribución de roles con el equipo de trabajo descrito anteriormente se añadían equipos de registro y documentación del proceso y sus resultados. También se trabajaron indicaciones para garantizar registros escritos claros y legibles, y referenciar de manera explícita cada anotación con los mapas.

El objetivo de los Talleres Territoriales I fue identificar los principales puntos y valores de interés para la conservación reconocidos por las comunidades de Garzón, Pueblo Edén, Aiguá y Sierra de las Ánimas respectivamente.

Identificación de Valores Territoriales (Biodiversidad, Sitios de interés y valor patrimonial, Actividades productivas y Riesgos y Amenazas)

Por último, la transcripción posterior de los registros fue realizada por el mismo facilitador responsable de cada mesa, lo que permitió ampliar y esclarecer el sentido de muchas de las ideas expresadas durante las discusiones, preservando el contexto en el que fueron formuladas.

El primer ejercicio propuesto consistió en que los participantes pudieran identificar en tarjetas aquellas características y valores fundamentales asociados a su comunidad haciendo énfasis en los puntos sobre biodiversidad, sitios de interés y con valor patrimonial y las principales actividades productivas. Durante el proceso, las estudiantes del CURE iban registrando en las computadoras la ubicación de dichos puntos utilizando la herramienta MyMaps por lo que su contribución al proceso fue fundamental. La máxima general de la consigna para ellas fue que los puntos o áreas de valor identificados por los participantes debían poder mapearse.

Las propuestas territoriales fueron construidas de manera progresiva a lo largo de los dos ciclos de talleres. Durante las mesas de trabajo, las personas participantes identificaron valores del territorio, oportunidades, amenazas y posibles iniciativas de actuación, las cuales fueron registradas simultáneamente mediante cartografía participativa y fichas de trabajo. Posteriormente, el equipo técnico sistematizó y organizó estos aportes, agrupando iniciativas similares y preservando el contenido original de las discusiones para facilitar su incorporación al Análisis Cartográfico Multicriterio y a las Estrategias Espaciales. De esta manera, las propuestas incluidas en las BOT representan una construcción colectiva que combina los aportes directos de las comunidades con un proceso técnico de síntesis y organización de la información.

Identificación de Oportunidades (Ideas para Proyectos) La segunda dinámica estuvo dirigida a identificar oportunidades y los riesgos y amenazas en el territorio que pudieran traducirse en posteriores ideas o iniciativas para proyectos vinculados al Ordenamiento Territorial.

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Resultados Talleres Territoriales I: Ideas Fuerza Transversales por Comunidad

Conclusión: Al albergar hitos de gran representatividad como el Cerro Pan de Azúcar, se vuelve indispensable generar esquemas de gobernanza compartida y acuerdos con propietarios privados para implementar definiciones de uso del suelo claras.

Garzón: Identidad frente a la Gentrificación y Segregación – Tensión socioeconómica: Existe una marcada brecha entre los pobladores locales y los turistas o residentes de altos ingresos, lo que genera especulación inmobiliaria y dificulta el acceso a la tierra para los jóvenes.

Pueblo Edén: Nueva Ruralidad y Planificación Normativa –Fragmentación del suelo: Los fraccionamientos en parcelas mínimas de 3 a 5 hectáreas amenazan la biodiversidad, los corredores biológicos y la calidad del agua.

– Dependencia laboral: La comunidad local se percibe principalmente en un rol de dependencia laboral en servicios y muestra limitaciones para emprender de forma autónoma desde sus propias capacidades.

– Conflictos de uso: Actividades recreativas agresivas como el rally, los cuatriciclos y las motos dañan la vegetación, los caminos y ahuyentan el avistamiento de aves.

– Riesgos ambientales prioritarios: El agua es el recurso en mayor riesgo frente al uso de agroquímicos, la forestación de eucaliptos y los tajamares construidos sin planificación.

–Brechas de servicios y demografía: El territorio sufre el despoblamiento de familias jóvenes debido a la falta de servicios básicos permanentes de transporte público, salud y educación.

Conclusión: Garzón debe ordenar su desarrollo para evitar convertirse en una mera escenografía turística, disminuyendo la segregación y protegiendo sus modos de vida simples, su calma y sus recursos hídricos.

Conclusión: La gran oportunidad radica en el fortalecimiento de las iniciativas locales para favorecer un turismo de naturaleza propio y dinámicas que permitan la conexión de corredores y reservas y eso exigen un ordenamiento de la dinámica de urbanización actual a partir de la expansión de los fraccionamientos y el fomento de la producción agroecológica local.

Sierra de las Ánimas: Regulación en un Territorio Desarrollado – Presión por urbanización: Al ser un área con un desarrollo y urbanización previos significativos, sufre por fraccionamientos descontrolados y degradación del paisaje por cambios de uso de suelo.

Aiguá: Conservación Activa de la Matriz Cultural y Natural – Singularidad identitaria: Posee un fuerte arraigo en su cultura rural y gaucha, su baja lógica consumista y el hito histórico de ser el único pueblo del país fundado por una mujer.

– Sustentabilidad hídrica y sanitaria: Es urgente priorizar obras de saneamiento y mitigar el escurrimiento de agroquímicos para frenar la contaminación hacia la Cuenca de Laguna del Sauce.

– Vulnerabilidad de los bienes comunes: Las sierras, los montes nativos y las nacientes de agua sufren presiones por la forestación intensiva de eucaliptus y el uso de agroquímicos.

– Límites al turismo: Se requiere migrar de un turismo masivo y sin control de capacidad de carga en sitios icónicos hacia un modelo de naturaleza, lento y experiencial.

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– Diversificación económica: Cuenta con un sólido potencial productivo local basado en la apicultura, la cultura del bambú, la ganadería tradicional y las ferias agroecológicas.

Además de enumerar potenciales acciones y proyectos, el primer de los Taller Territorial sirvió para complementar la información cartográfica en la categorías temáticas utilizadas en las BOT: biodiversidad, productividad, amenazas y patrimonio, esta información fué validada y complementada en reuniones posteriores, vínculos directos con actores claves del territorio en reuniones y posterior Taller Territorial II. Se generaron cuatro mapas territoriales que constituyeron un ejercicio de cartografía participativa orientado a enriquecer el conocimiento previamente construido mediante el Análisis Cartográfico Multicriterio (ACM). Para ello, cada mesa trabajó sobre mapas de síntesis elaborados por el equipo técnico correspondientes a biodiversidad y ecosistemas, usos productivos, riesgos y amenazas, e interés paisajístico y patrimonial. A partir de esta base, las comunidades identificaron, georeferenciaron y debatieron información proveniente de su experiencia cotidiana, incorporando lugares, actividades, amenazas y valores territoriales que no figuraban en las fuentes cartográficas oficiales. Más que validar los resultados del ACM, este proceso permitió ampliar, corregir y profundizar la información disponible, integrando el conocimiento situado de quienes habitan el territorio y fortaleciendo las bases para la formulación del Modelo de Desarrollo Basado en Conservación.

Conclusión: En el Taller Territorial, se expresó que Aiguá requiere un plan estratégico integral que evalúe el desarrollo fragmentado o extractivo, promoviendo un modelo de bienestar sustentado en la identidad local y el turismo consciente de baja escala.

Proceso de Síntesis y Agrupamiento de Resultados Talleres Territoriales I Luego de organizar cada uno de los puntos que surgieron en los Talleres Territoriales I, en una Base de Datos, se procedió a categorizar cada uno de ellos según si correspondían a aspectos de biodiversidad, sitios de interés o de valor patrimonial, actividades productivas y amenazas y riesgos, se codificaron y se llevaron a su expresión cartográfica. De igual forma, se listaron todos aquellas propuestas para el Ordenamiento Territorial y se agruparon por ejes temáticos estratégicos. También, se analizaron y consideraron todas las ideas y propuestas asociadas a temas de gestión territorial. El número de ideas para potenciales acciones o proyectos en el territorio que surgieron de los Talleres I fueron las siguientes:

Mapa Territorial para la Biodiversidad y los Ecosistemas (Figura 22). Este ejercicio permitió incorporar numerosos sitios de valor ecológico que no se encontraban representados en la cartografía oficial, entre ellos cerros, cascadas, quebradas, cuevas, montes nativos, humedales, cursos de agua, pasos de fauna, áreas de observación de aves, reservas naturales y otros espacios reconocidos por las comunidades como relevantes para la conservación. Más allá de ampliar el inventario de biodiversidad, los talleres permitieron visibilizar comunidades más-que-humanas y relaciones ecológicas

– Taller Aiguá: 160 ideas – Taller Garzón: 146 ideas – Taller Pueblo Edén: 164 ideas – Taller Sierra de las Ánimas: 137 ideas Total oportunidades que surgen de los Talleres Territoriales I: 60761.

61 Ver listado de Instituciones, Organizaciones y Actores participantes al final del documento 122

Mapa Territorial para el Interés Paisajístico y Patrimonial (Figura 25). Los talleres ampliaron la comprensión del patrimonio del Ámbito del Proyecto Carapé al incorporar una amplia diversidad de bienes culturales, paisajes y lugares significativos identificados por las comunidades. Además de escuelas, estaciones ferroviarias, capillas, plazas, puentes, molinos, restos arqueológicos y otros bienes culturales, fueron reconocidos cerros, cascadas, rutas escénicas, caminos históricos, quebradas y otros elementos del paisaje con un fuerte valor simbólico. Los aportes pusieron de manifiesto que las comunidades entienden el patrimonio como un paisaje cultural y no únicamente como un conjunto de bienes culturales aislados. Asimismo, evidenciaron la importancia de reconocer sitios de interés que, aun sin contar con una declaratoria oficial de patrimonio, poseen un profundo valor para la memoria colectiva y la identidad territorial. Esta mirada permitió identificar una red de lugares significativos donde naturaleza, historia y cultura se encuentran estrechamente vinculadas, enriqueciendo las Bases para el Ordenamiento Territorial con valores territoriales que difícilmente podrían identificarse mediante registros oficiales.

construidas desde la experiencia cotidiana, fortaleciendo la comprensión colectiva del funcionamiento ecológico del Ámbito del Proyecto Carapé. Mapa Territorial para los Usos Productivos (Figura 23). Las comunidades identificaron y georeferenciaron emprendimientos turísticos, establecimientos agropecuarios, bodegas, olivares, viveros, canteras, parques eólicos, centros ecuestres, proyectos apícolas, comercios rurales y otros emprendimientos que conforman la economía local. Los aportes revelaron un patrón de concentración de actividades en torno a Aiguá, Garzón, Pueblo Edén y otros centros poblados menores, así como a lo largo de las principales rutas de acceso. Al mismo tiempo, evidenciaron la presencia de numerosos emprendimientos vinculados al turismo de naturaleza, la producción regenerativa y otras actividades de bajo impacto próximos a corredores ecológicos, mostrando la estrecha relación existente entre conservación y desarrollo económico.

Mapa Territorial para los Principales Riesgos y Amenazas (Figura 24). La cartografía participativa permitió localizar espacialmente procesos de transformación territorial identificados por las comunidades, confirmando una clara concentración de amenazas en torno a los principales centros poblados, corredores viales y sectores con mayor riesgo de transformación del suelo. Asimismo, amplió significativamente la comprensión de las presiones presentes en el territorio al incorporar problemáticas como la contaminación de cursos de agua, los atropellamientos de fauna, la presencia de especies exóticas invasoras, la caza furtiva, la contaminación lumínica, la pérdida de identidad territorial, el cambio del paisaje y los impactos asociados a distintas infraestructuras. Estos aportes enriquecieron la interpretación del paisaje de riesgo y aportaron información difícilmente disponible en las fuentes oficiales.

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figura 22 mapa de contribuciones territoriales en cuanto a biodiversidad y ecosistemas prioritarios

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figura 23 mapa de contribuciones territoriales en cuanto a usos productivos e industriales

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figura 24 mapa de contribuciones territoriales en cuanto a usos productivos e industriales

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figura 25 mapa de contribuciones territoriales en cuanto a interés paisajístico y patrimonial

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DINÁMICAS TALLERES TERRITORIALES II

Cruce Familia de Proyectos con Indicadores Claves del Modelo

En total se sumaron 87 personas que representan el 65,41% de la participación de los primeros talleres territoriales. Se sumaron 99 nuevas ideas de proyectos que se agregaron a las 16 familias de proyectos que surgieron del proceso de consolidación y agrupamiento por ejes temáticos, fruto de los Talleres I.

Una vez validados los mapas y resultados territoriales, se presentó a los participantes una síntesis de las propuestas surgidas de los distintos mecanismos de relevamiento implementados durante las BOT, incluyendo los talleres territoriales, el taller de expertos, las entrevistas semiestructuradas a sectores productivos estratégicos y el relevamiento de actores más-que-humanos.

Validación de Resultados en Talleres Territoriales II (Galería)

Debido al elevado número de ideas, oportunidades y propuestas identificadas durante el proceso, fue necesario desarrollar un ejercicio de consolidación temática que permitiera organizar la información en grupos de proyectos con características y objetivos comunes. Esta agrupación facilitó el análisis territorial, la representación cartográfica y la futura gestión e implementación de las propuestas, permitiendo transformar un amplio conjunto de iniciativas en una estructura estratégica más operativa para el ordenamiento territorial.

La segunda ronda de Talleres Territoriales tuvo como objetivo principal validar, complementar y priorizar la información generada durante la primera etapa de participación realizada en diciembre de 2025. Para ello se diseñó una dinámica inspirada en el formato de galería, donde los participantes recorrían diferentes estaciones de trabajo en las que se exhibían los mapas construidos a partir de los aportes recogidos durante los Talleres Territoriales I.

A partir de esta síntesis, los participantes fueron invitados a revisar cada familia de proyectos con dos objetivos principales. En primer lugar, validar y complementar las propuestas existentes, incorporando nuevas ideas o ajustes cuando se considerara necesario. En segundo lugar, evaluar la contribución potencial de cada grupo de proyectos a los indicadores de desempeño de la Democracia Ecosistémica que se presentan en capítulos posteriores.

En estos mapas se representaban los puntos, líneas y polígonos asociados a valores de biodiversidad, patrimonio cultural y paisajístico, actividades productivas, oportunidades territoriales, riesgos y amenazas identificados por las comunidades. Los participantes fueron invitados a revisar la información georreferenciada, verificar su correcta localización y complementar aquellos elementos que consideraban ausentes o insuficientemente representados.

Para ello se utilizó una plantilla especialmente diseñada para el ejercicio, donde las preguntas orientadoras asociadas a cada indicador eran contrastadas con las propuestas de cada familia de proyectos. Esta metodología permitió valorar las iniciativas desde una perspectiva integral y, al mismo tiempo, fortalecer el proceso de validación colectiva de las propuestas construidas durante las diferentes etapas de relevamiento.

Esta dinámica permitió validar el procesamiento técnico realizado por el equipo del proyecto y, al mismo tiempo, incorporar nuevas observaciones provenientes de participantes que no habían asistido a la primera ronda de talleres. De esta manera, la información territorial se consolidó a través de un proceso iterativo de revisión y mejora continua entre comunidades y equipo técnico.

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RESULTADOS TALLERES TERRITORIALES II

Del total relevado, 998 iniciativas corresponden a propuestas con expresión territorial directa y, por lo tanto, informan las BOT.62 Estas propuestas fueron posteriormente organizadas en cuatro grandes sistemas estratégicos que estructuran la propuesta territorial del APC. Adicionalmente, se registraron 47 recomendaciones de gestión que, si bien no forman parte directa del ordenamiento territorial por carecer de una expresión espacial específica, constituyen insumos relevantes para futuras acciones de gestión institucional y fortalecimiento de la gobernanza territorial.

Considerando ambos ciclos de participación, los ocho Talleres Territoriales convocaron a más de 220 participantes del territorio, generando un proceso de construcción colectiva de gran alcance para el área de estudio. Como resultado de este trabajo fueron identificadas y sistematizadas 1.045 iniciativas y recomendaciones que reflejan las prioridades, preocupaciones y aspiraciones expresadas por comunidades locales, sectores productivos, expertos y demás actores participantes.

DE LA ESCALERA DE PARTICIPACIÓN AL SPECTRUM DE PARTICIPACIÓN PÚBLICA La participación ciudadana puede entenderse desde distintas perspectivas. Uno de los marcos conceptuales más influyentes fue propuesto por Sherry R. Arnstein en A Ladder of Citizen Participation (1969), donde plantea que la participación constituye una cuestión de distribución del poder, distinguiendo niveles que van desde la no participación hasta el control ciudadano. Décadas más tarde, la International Association for Public Participation (IAP2) desarrolló el Spectrum of Public Participation, ampliamente utilizado en procesos de planificación, que organiza la participación en cinco niveles —Informar, Consultar, Involucrar, Colaborar y Empoderar— y enfatiza la necesidad de definir con claridad el papel que desempeñan las personas participantes en cada proceso. Mientras Arnstein centra su análisis en la capacidad real de incidencia sobre las decisiones, IAP2 pone el énfasis en la transparencia metodológica y en la adecuación de cada nivel de participación a los objetivos del proceso. Las BOT del Ámbito del Proyecto Carapé retoman ambas perspectivas: el uso de los niveles como herramienta de para el diseño participativo de la IAP2 y la dimensión política que apunta al empoderamiento territorial sugerido por Sherry Arnstein. El proceso combinó instancias de consulta, involucramiento y colaboración mediante entrevistas, talleres y procesos de cartografía participativa, permitiendo que comunidades, especialistas, sectores productivos e instituciones contribuyeron tanto a la generación de conocimiento territorial como a la formulación de propuestas. Si bien las decisiones finales corresponden a las etapas institucionales posteriores del ordenamiento territorial, las BOT buscan fortalecer la capacidad de incidencia de las comunidades y reconocer al territorio no solo como fuente de información, sino también como un coautor de las propuestas construidas colectivamente.

62 Ver anexo “Reporte con Listado de Proyectos de Ordenamiento Territorial”. 133

3.5. SÍNTESIS DEL ANÁLISIS CARTOGRÁFICO MULTICRITERIO

del territorio, fortaleciendo la formulación de las Estrategias Espaciales y consolidando un Modelo de Desarrollo Basado en Conservación construido a partir del diálogo entre distintas formas de conocimiento.

Como resultado del Análisis Cartográfico Multicriterio (ACM), la integración sucesiva de las cuatro líneas temáticas –Biodiversidad, Producción, Amenazas y Patrimonio– permitió construir una síntesis analítica territorial que fue enriquecida progresivamente.

En el caso de la Biodiversidad y los Ecosistemas (Figura 26), la comparación entre ambas síntesis muestra que los Aportes Territoriales profundizaron y ampliaron significativamente el trabajo desarrollado previamente por los especialistas. Si bien el Taller de Expertos ya había identificado las principales áreas prioritarias para la conservación y numerosos sitios de interés ecológico, la incorporación del conocimiento situado de las comunidades permitió intensificar este mapeo mediante la localización de nuevos cerros, cascadas, quebradas, pasos de fauna, montes nativos, humedales, cursos de agua y otros ambientes relevantes que no se encontraban representados en la cartografía inicial. Como resultado, aumentó la superficie reconocida como de alto valor para la conservación y con potencial para el desarrollo de usos sostenibles, fortaleciendo la comprensión del funcionamiento ecológico del territorio y la identificación de áreas prioritarias para la conservación.

Las figuras siguientes comparan dos momentos sucesivos del Análisis Cartográfico Multicriterio. La primera síntesis corresponde al resultado obtenido una vez integradas las bases cartográficas, el análisis técnico y los Aportes de Expertos. La segunda incorpora, además, la información generada en los Aportes Territoriales, incluyendo sus talleres, entrevistas y demás instancias de participación desarrolladas con las comunidades locales. La comparación entre ambas versiones permite visualizar el efecto que tuvo la incorporación del conocimiento territorial sobre el análisis cartográfico. En conjunto, los aportes de especialistas y comunidades permitieron construir un proceso acumulativo de generación y validación de conocimiento para la elaboración de las BOT. Más que instancias independientes de consulta, ambos procesos enriquecieron progresivamente el ACM mediante la incorporación sucesiva de conocimiento científico, técnico y territorial. A través de los Aportes de Expertos se fortaleció la consistencia interdisciplinaria del análisis y se identificaron las primeras prioridades estratégicas, mientras que los Aportes desde el Territorio ampliaron y profundizaron esa base incorporando proyectos, oportunidades, riesgos y conocimientos situados que difícilmente habrían surgido exclusivamente a partir de las fuentes científicas y la cartografía oficial disponible. Como resultado, el ACM evolucionó hacia una representación más completa

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figura 26 síntesis biodiversidad del ACM: aportes de expertos y aportes territoriales

Respecto a los Usos Productivos (Figura 27), la comparación entre ambas síntesis evidencia que los Aportes Territoriales ampliaron significativamente la caracterización realizada previamente por los especialistas. Mientras el Taller de Expertos permitió identificar los principales sistemas productivos y las actividades de mayor escala, la incorporación del conocimiento de las comunidades hizo visible una extensa red de emprendimientos de pequeña y mediana escala distribuidos más allá de los principales corredores viales. Esta información permitió incorporar iniciativas vinculadas al turismo

de naturaleza, la producción regenerativa, la apicultura, la agroecología, y otros emprendimientos compatibles con la conservación, revelando una estructura productiva mucho más diversa y distribuida territorialmente. Al mismo tiempo, los aportes territoriales pusieron de manifiesto una visión compartida por las comunidades, donde la biodiversidad y el paisaje no son entendidos como restricciones al desarrollo, sino como los principales activos sobre los cuales se sustentan numerosas actividades productivas, especialmente aquellas asociadas al turismo de naturaleza, consolidando la idea de un modelo de desarrollo basado en conservación. 135

figura 27 síntesis producción del ACM: aportes de expertos y aportes territoriales

En contraste, el mapa de Principales Riesgos y Amenazas (Figura 28) presentó modificaciones relativamente menores. Esta situación constituye una validación del trabajo desarrollado previamente mediante la Categorización de la Matriz Territorial y los Aportes de Expertos, confirmando que las principales presiones territoriales identificadas por el equipo técnico coincidían ampliamente con la percepción de las comunidades. Todos

los procesos de relevamiento y análisis coincidieron en señalar la creciente presión asociada a los procesos de fraccionamiento y expansión de la nueva ruralidad, destacando la necesidad de orientar los futuros desarrollos inmobiliarios mediante modelos de ocupación compatibles con la conservación de la biodiversidad, la protección de los recursos hídricos y la consolidación de los corredores ecológicos propuestos para el APC.

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figura 28 síntesis amenazas del ACM: aportes de expertos y aportes territoriales

mas y los entornos de Pueblo Edén y Aiguá. La comparación entre ambas síntesis demuestra que las comunidades entienden el patrimonio desde una perspectiva territorial más amplia, donde paisaje, biodiversidad, memoria e identidad conforman un mismo sistema biocultural. Asimismo, los Talleres Territoriales pusieron de manifiesto la importancia de reconocer sitios de interés que, aun sin contar con una valoración patrimonial oficial, poseen un profundo significado para la memoria colectiva y las prácticas cotidianas de quienes habitan el territorio.

Finalmente, el mapa de Interés Paisajístico y Patrimonial (Figura 29) evidencia que los Aportes Territoriales ampliaron significativamente la identificación de sitios realizada previamente durante el Taller de Expertos. Si bien los especialistas ya habían reconocido una importante red de paisajes, bienes patrimoniales y sitios de interés cultural, la incorporación del conocimiento situado de las comunidades intensificó este mapeo, especialmente en territorios estrechamente asociados a los principales sistemas ecológicos del Ámbito del Proyecto Carapé, como la Sierra de Carapé, la Sierra de las Áni137

figura 29 síntesis patrimonio del ACM: aportes de expertos y aportes territoriales

Finalmente, la comparación entre las síntesis generales obtenidas después de los Aportes de Expertos y luego de incorporar los Aportes Territoriales evidencia cómo el ACM evolucionó mediante un proceso acumulativo de construcción del conocimiento (Figura 30). El cruce sucesivo de las cuatro líneas temáticas permitió ampliar la superficie identificada como de alto valor para la conservación y con potencial para usos sostenibles y que permite la integración de estrategias como el de Producción de Naturaleza. Estas superficies reflejan la

incorporación de nuevos valores ecológicos, productivos, culturales y paisajísticos aportados por las comunidades. Al mismo tiempo, la integración de esta información permitió reconocer con mayor claridad los grandes corredores ecológicos que estructuran el funcionamiento territorial del APC, especialmente aquellos asociados a las sierras, los montes nativos y las principales cuencas hidrográficas que abastecen Punta del Este y las Laguna del Sauce, José Ignacio y Garzón. Estos corredores 138

no solo constituyen ejes prioritarios para la conservación de la biodiversidad y la conectividad ecológica, sino también infraestructuras naturales fundamentales para la captación, regulación y preservación de los recursos hídricos que sostienen el territorio. Como resultado, esta síntesis dejó de ser únicamente una representación del estado del territorio para convertirse

en una herramienta prospectiva capaz de orientar las decisiones de ordenamiento territorial. En este sentido, el mapa comienza a revelar patrones espaciales que posteriormente servirán de base para la formulación de la Propuesta de Clasificación Ecosistémica del Territorio, las Estrategias Espaciales y el Modelo de Desarrollo Basado en Conservación desarrollados en los capítulos siguientes.

figura 30 síntesis general del ACM: aportes de expertos y aportes territoriales

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La comparación entre ambas síntesis demuestra que el Análisis Cartográfico Multicriterio no constituye un producto estático, sino un proceso iterativo de construcción colectiva del conocimiento territorial. Los aportes de expertos fortalecieron la consistencia técnica del análisis, mientras que los aportes territoriales ampliaron y profundizaron su contenido mediante información situada generada por quienes habitan el territorio. El resultado final refleja una verdadera coproducción cartográfica del conocimiento, donde ciencia, experiencia territorial y participación ciudadana convergen para construir una representación más completa del APC.

Tradicionalmente, los procesos de ordenamiento territorial concentran sus esfuerzos en identificar conflictos, restricciones o incompatibilidades de uso del suelo. Sin embargo, los territorios también contienen capacidades, potencialidades y relaciones que pueden convertirse en motores de transformación. Desde esta perspectiva, una oportunidad espacial corresponde a aquellos lugares donde convergen condiciones capaces de sostener simultáneamente procesos de conservación, restauración ecológica, innovación, desarrollo económico y fortalecimiento comunitario. Más que identificar únicamente dónde existen problemas, esta etapa busca reconocer dónde existen las mejores condiciones para construir un Modelo de Desarrollo Basado en Conservación. Esta aproximación encuentra sus antecedentes en la planificación ecológica desarrollada por Ian McHarg, quien propuso comprender la aptitud diferencial del territorio mediante la superposición de múltiples capas de información ambiental.63 Posteriormente, la Ecología del Paisaje, particularmente a partir de los trabajos de Richard Forman, demostró que la organización espacial del territorio —estructurada mediante matrices, corredores y parches— condiciona procesos fundamentales como la conectividad ecológica, la movilidad de especies, los flujos ecológicos y la resiliencia territorial.64 Las BOT retoman estos aportes desde la perspectiva de la Democracia Ecosistémica. En este sentido, la identificación de oportunidades espaciales no surge exclusivamente de la superposición de capas de información realizada mediante el Análisis Cartográfico Multicriterio (ACM), sino también de una decisión deliberada de fortalecer aquellos valores territoriales que fueron identificados y priorizados a lo largo del proceso participativo. De este modo, la propuesta

4. IDENTIFICACIÓN DE OPORTUNIDADES ESPACIALES Las etapas anteriores de estas Bases para el Ordenamiento Territorial permitieron construir una comprensión sistémica del territorio a partir de la integración entre información científica, cartográfica y participativa. A través del relevamiento de actores humanos y no-humanos, los aportes de expertos y los aportes territoriales identificamos los principales valores de biodiversidad, producción, y patrimonios del territorio, así como las dinámicas de transformación, las amenazas y las aspiraciones de quienes lo habitan. La Identificación de Oportunidades Espaciales constituye la etapa en la que este conocimiento acumulado traducido en propuestas capaces de orientar el futuro desarrollo del APC.

63 McHarg, Design with Nature. 64 Forman, Land Mosaics. 140

torial,65 el cual propone consolidar una visión integrada entre ordenamiento territorial y gestión ambiental, reconociendo a la variable hídrica y ecosistémica como componente estructural del modelo territorial. Aunque dicho documento fue elaborado de manera independiente al presente trabajo, esta coincidencia refuerza la relevancia de adoptar la conectividad ecológica como criterio organizador del territorio y proporciona un marco institucional favorable para el desarrollo posterior de la Propuesta de Clasificación Ecosistémica del Territorio.

de ordenamiento integra el análisis científico con las aspiraciones compartidas por el territorio para orientar el diseño ecológico del territorio. Uno de los principales consensos alcanzados durante este proceso fue reconocer que la conectividad ecológica constituye el principio organizador de las oportunidades espaciales del APC. La caracterización territorial demostró que las sierras del APC funcionan como una de las principales áreas de captación y regulación hídrica del departamento de Maldonado, donde la geología, el relieve serrano, los montes nativos y las nacientes estructuran una extensa red hidrográfica que abastece los principales cursos de agua y sostiene ecosistemas de alto valor para la conservación. Paralelamente, los relevamientos de actores más-que-humanos, los aportes de expertos y los aportes territoriales coincidieron en señalar la necesidad de conservar y restaurar estas conexiones ecológicas, reconociendo que la biodiversidad, el paisaje, el patrimonio biocultural, las actividades productivas sostenibles y la disponibilidad de agua forman parte de un mismo sistema territorial. En consecuencia, las BOT adoptan la conectividad ecológica como el criterio principal para organizar las oportunidades espaciales identificadas por el ACM. Los corredores ecológicos dejan así de entenderse únicamente como instrumentos para favorecer el desplazamiento de especies y pasan a concebirse como una infraestructura ecológica capaz de conservar simultáneamente la biodiversidad, fortalecer la resiliencia del paisaje y proteger sus sistemas hidrológicos.

Guiados por esta base conceptual, la conectividad ecológica, este documento presenta cuatro productos complementarios que expresan esta síntesis de oportunidades espaciales. En primer lugar, la Propuesta de Clasificación Ecosistémica del Territorio, que organiza el paisaje según sus capacidades ecológicas y funcionales. En segundo lugar, la Propuesta de Estrategias Espaciales, que define las principales líneas de intervención para orientar el desarrollo futuro del APC. En tercer lugar, las Familias de Proyectos Estratégicos, que traducen estas estrategias en iniciativas concretas susceptibles de ser implementadas progresivamente por las distintas instituciones y actores del territorio. Finalmente, el Análisis de Indicadores de Desempeño, que establece un conjunto de parámetros destinados a monitorear la transformación del territorio y evaluar el cumplimiento de los objetivos propuestos, facilitando una gestión adaptativa y el seguimiento continuo de las Bases para el Ordenamiento Territorial.

La pertinencia de este enfoque encuentra además un punto de convergencia con el Documento de Acuerdos de la Comisión Interpartidaria de Ordenamiento Terri-

65 Comisión Interpartidaria de Ordenamiento Territorial de Maldonado, Acta Interpartidaria de Ordenamiento Territorial, Punto 13. 141

142

figura 31 propuesta de clasificación ecosistémica del territorio

4.1. CLASIFICACIÓN ECOSISTÉMICA DEL TERRITORIO La Propuesta de Clasificación Ecosistémica del Territorio constituye el primer resultado de diseño derivado de la Identificación de Oportunidades Espaciales (Figura 31). Se construye sobre la base del Análisis Cartográfico Multicriterio (ACM), enriquecido mediante los aportes que emergieron de los diferentes mecanismos de relevamiento trabajados durante la redacción de estas BOT. Más que una clasificación convencional de usos del suelo, esta propuesta organiza el territorio a partir de sus capacidades ecológicas, la conectividad del paisaje y las oportunidades para articular conservación, producción y bienestar dentro de un Modelo de Desarrollo Basado en Conservación. La presente clasificación constituye una propuesta estratégica para orientar el futuro ordenamiento territorial del APC. No pretende establecer una zonificación definitiva ni sustituir los instrumentos de ordenamiento territorial previstos por la legislación vigente. Su propósito es ofrecer una base técnica y conceptual que contribuya a orientar los procesos posteriores de planificación, regulación y concertación institucional, los cuales deberán ajustar, validar y desarrollar estas categorías conforme a los procedimientos establecidos por la normativa nacional y departamental. En este sentido, la Clasificación Ecosistémica del Territorio constituye un puente entre las Bases para el Ordenamiento Territorial y la futura elaboración de los instrumentos de ordenamiento territorial que puedan implementarse en el territorio. Como se explicó en el capítulo anterior, la Identificación de Oportunidades Espaciales permitió reconocer la conectividad ecológica como el principal criterio para

143

Categoría 1.

organizar el territorio. La presente clasificación traduce ese principio en una propuesta espacial concreta, delimitando sectores que cumplen distintas funciones dentro del sistema territorial y orientando las decisiones de diseño hacia el fortalecimiento de aquellas relaciones ecológicas, sociales, culturales y productivas consideradas estratégicas para el futuro del APC. La clasificación, por tanto, no describe únicamente el territorio existente; propone una forma de organizarlo para fortalecer las relaciones que sostienen la biodiversidad, la seguridad hídrica, la producción sostenible y el bienestar de las comunidades.

La Categoría 1 comprende aquellos sectores del territorio donde convergen los mayores valores ecosistémicos, especialmente hidrológicos del Ámbito del Proyecto Carapé, constituyendo la base principal de su infraestructura ecológica y de la conectividad territorial. Esta primera categoría no propone excluir las actividades humanas ni transformar estos espacios en áreas intangibles. Por el contrario, representa una oportunidad para desarrollar modelos innovadores de relación entre conservación y desarrollo, entendiendo que de estos territorios depende en gran parte la sostenibilidad del APC. En este sentido, la agroecología, la ganadería regenerativa, el manejo sostenible del campo natural, la restauración ecológica, el turismo de naturaleza, la investigación científica, la educación ambiental y otras modalidades de producción sostenible representan oportunidades para generar valor económico, social y ambiental a partir de la conservación del patrimonio natural y biocultural del Ámbito del Proyecto Carapé.

La propuesta se estructura en tres categorías ecosistémicas que expresan distintos niveles de prioridad para la conservación y diferentes formas de articulación entre protección ambiental, producción y desarrollo territorial.

DESCRIPCIÓN DE LAS CATEGORÍAS ECOSISTÉMICAS La propuesta se organiza en tres categorías ecosistémicas que ocupan el 62,5%, 15,1% y 22,4% del APC respectivamente. Estos porcentajes constituyen una sugerencia surgida a partir de los talleres, entrevistas y otros método de relevamiento, análisis y propuestas de de las BOT, los datos finales podrán variar al momento de la futura elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) en el proceso de revisión de las directrices departamentales. Cada una expresa distintos niveles de prioridad para la conservación y diferentes formas de articulación entre protección ambiental, producción y desarrollo territorial. Estas categorías no deben interpretarse como compartimentos aislados, sino como componentes complementarios de un mismo sistema territorial, donde cada una cumple funciones específicas para sostener el funcionamiento ecológico, social y económico del territorio.

Como resultado, la Producción de Naturaleza constituye uno de los principales enfoques que orientan esta categoría. Más que un conjunto de actividades compatibles con la conservación, representa un modelo de desarrollo territorial que busca transformar el patrimonio natural en el principal activo para el futuro del Ámbito del Proyecto Carapé. Este enfoque se estructura sobre cuatro pilares complementarios: el fortalecimiento de las economías locales particularmente aquellas vinculadas al turismo de naturaleza basado en el respeto a los ecosistemas, la consolidación de comunidades vibrantes, el desarrollo de áreas de interés para la conservación y el mantenimiento de ecosistemas completos. Bajo esta lógica, la conservación deja de concebirse como una limitación al desarrollo para convertirse en la base sobre la cual construir nuevas oportunidades de desarrollo local. 144

Categoría 2.

espacios con mayor capacidad para albergar una diversidad de usos y actividades, incluyendo infraestructura, servicios, equipamientos, actividades productivas y determinadas modalidades de desarrollo inmobiliario compatibles con los objetivos generales del territorio.

La Categoría 2 comprende aquellos sectores que desempeñan un papel de transición entre las áreas de mayor prioridad para la conservación y los espacios destinados a una mayor diversidad de usos territoriales.

Las BOT reconocen que la permanencia de población en el territorio constituye una condición necesaria para la conservación de largo plazo. Escuelas rurales, servicios de salud, comercios locales, emprendimientos productivos y redes comunitarias requieren una masa crítica de habitantes capaz de sostener estas infraestructuras sociales.

Esta categoría constituye el principal espacio de articulación entre conservación y desarrollo. Su función consiste en facilitar la compatibilidad entre actividades productivas, restauración ecológica y protección de la conectividad del paisaje, promoviendo modelos de producción regenerativa capaces de fortalecer las economías locales mientras contribuyen al funcionamiento ecológico del territorio. En este sentido, representa la principal oportunidad para consolidar una transición gradual hacia formas de ocupación y producción compatibles con un Modelo de Desarrollo Basado en Conservación.

En consecuencia, esta categoría admite actividades de mayor intensidad relativa, siempre que sean desarrolladas de manera compatible con los objetivos generales del APC y respeten los criterios establecidos para la protección de los recursos naturales, el paisaje y el patrimonio cultural.

Los espacios de esta categoría cumplen una función fundamental como zonas de transición entre los núcleos de mayor sensibilidad ecológica y las áreas con usos más intensivos. Su importancia radica en la capacidad de mantener la conectividad ecológica, reducir procesos de fragmentación y favorecer prácticas de ocupación territorial compatibles con la preservación de los recursos naturales. Esta categoría comprende sectores con capacidad para albergar actividades productivas, recreativas y comunitarias compatibles con la conservación de los valores ecológicos presentes en el territorio.

CONECTIVIDAD ECOLÓGICA COMO ESTRATEGIA DE DISEÑO TERRITORIAL Esta Clasificación Ecosistémica del Territorio emerge de un proceso deliberativo que integró instancias científicas, cartográficas, participativas y de diseño ecológico a lo largo de todo el proceso metodológico (Figura 32). La necesidad de diferenciar el territorio según distintas formas e intensidades de ocupación surgió inicialmente durante el relevamiento de actores humanos, particularmente en las entrevistas semiestructuradas66, donde diversos actores plantearon la conveniencia de orientar el desarrollo territorial mediante criterios diferenciados de conservación y uso. Esta inquietud se transformó progresivamente en uno de los objetivos centrales del

Categoría 3. La Categoría 3 comprende aquellos sectores donde se concentran buena parte de las funciones residenciales, comerciales y de servicios necesarias para sostener el funcionamiento del conjunto del sistema territorial. Su incorporación dentro de la Clasificación Ecosistémica reconoce que el desarrollo territorial también requiere

66 Ver anexo “Informe Entrevistas Semiestructuradas a Sectores Productivos” donde se detalla la clasificación de suelos propuesta por los sectores productivos. 145

figura 32 evolución de categorías de suelos en la BOT

Categoría 1

Categoría 2

Categoría 3

80,0%

60,0%

40,0%

20,0%

0,0% Aportes de Expertos

Aportes Territoriales

Clasiﬁcación de Suelos

Análisis Cartográfico Multicriterio (ACM), el cual fue enriquecido sucesivamente mediante los Aportes de Expertos y los Aportes Territoriales. Finalmente, la Clasificación Ecosistémica incorpora decisiones de diseño orientadas a consolidar la estructura ecológica del territorio. Como resultado, aumenta la superficie correspondiente a la Categoría 1 —Suelos de Alto Valor para la Conservación con Potencial de Uso Sostenible—, reduciéndose proporcionalmente la Categoría 2 de transición.

Bajo esta lógica, la conservación deja de concentrarse exclusivamente en áreas de alto valor ecológico aisladas para priorizar las conexiones funcionales que sostienen simultáneamente la biodiversidad, la resiliencia del paisaje y los procesos hidrológicos que abastecen las cuencas de las lagunas del Sauce, Garzón y José Ignacio, así como los sistemas de abastecimiento de agua que sostienen Punta del Este y otras localidades del departamento.

Este incremento de la Categoría 1 responde principalmente al fortalecimiento de la conectividad ecológica como estrategia de diseño territorial. La propuesta refuerza la continuidad de los principales corredores ecológicos asociados a las sierras, montes nativos, cursos de agua y cuencas hidrográficas, reconociendo al agua como el elemento estructurador del territorio.

La propuesta también incorpora ajustes derivados de los procesos deliberativos desarrollados durante las BOT. Algunos sectores cuya relevancia fue reiteradamente señalada por especialistas y comunidades aumentaron su prioridad para la conservación, como ocurre con la Sierra de los Caracoles. Del mismo modo, se fortalecieron corredores ecológicos de menor escala 146

asociados a cursos de agua próximos a Aiguá y Garzón, cuya importancia para la conectividad territorial y la regulación hídrica fue identificada de manera consistente durante los distintos procesos de participación.

restauración ecológica y el fortalecimiento de las economías locales. La Categoría 3, por su parte, concentra buena parte de las funciones residenciales, productivas, comerciales y de servicios necesarias para sostener el funcionamiento del conjunto del sistema territorial. En conjunto, las tres categorías conforman una estructura complementaria e interdependiente, donde cada una contribuye de manera distinta al Modelo de Desarrollo Basado en Conservación propuesto para el APC.

Finalmente, la Clasificación Ecosistémica adopta como unidad espacial los límites de los padrones existentes en sustitución de los parches resultantes del Análisis Cartográfico Multicriterio. Esta decisión no responde a un cambio en los criterios ecológicos utilizados para el análisis, sino a la necesidad de construir una propuesta que pueda servir de base para las etapas posteriores del ordenamiento territorial. La utilización de unidades prediales facilita que una futura discusión normativa pueda desarrollarse sobre referencias territoriales concretas, favoreciendo el diálogo entre propietarios, comunidades, instituciones públicas y demás actores involucrados en la elaboración e implementación de los instrumentos de ordenamiento territorial.

UNA PROPUESTA PARA INTEGRAR CONSERVACIÓN Y DESARROLLO La clasificación propuesta constituye la traducción espacial de los principios que orientan las Bases para el Ordenamiento Territorial del Ámbito del Proyecto Carapé. Su objetivo no es restringir las posibilidades de desarrollo ni establecer fronteras rígidas entre actividades humanas y sistemas naturales. Por el contrario, busca generar condiciones para que conservación, producción, cultura y bienestar comunitario puedan fortalecerse mutuamente.

UN TERRITORIO, MÚLTIPLES FUNCIONES Más que establecer dónde conservar y dónde desarrollar, la Clasificación Ecosistémica del Territorio propone cómo organizar el territorio para que conservación y desarrollo puedan fortalecerse mutuamente. La diferencia entre sus categorías no radica en la existencia o ausencia de actividades humanas, sino en las distintas formas de producir naturaleza, paisaje, bienestar y desarrollo territorial, de acuerdo con las capacidades ecológicas y funcionales de cada sector.

En este sentido, la propuesta representa una aplicación concreta de los principios de la Ecología Política y de la Democracia Ecosistémica. Al integrar conocimiento científico, participación comunitaria, diseño ecológico y representación de actores más-que-humanos, la Clasificación Ecosistémica del Territorio permite construir una visión territorial donde biodiversidad y desarrollo dejan de ser objetivos contrapuestos para convertirse en componentes complementarios de una misma estrategia de futuro para el APC.

Desde esta perspectiva, la Categoría 1 prioriza la producción de naturaleza mediante la conservación de la biodiversidad, la protección de los recursos hídricos, el mantenimiento del paisaje y el desarrollo de actividades económicas compatibles con el funcionamiento ecológico del territorio. La Categoría 2 constituye el espacio de transición donde la producción regenerativa permite articular conservación y desarrollo, favoreciendo la 147

4.2. PROPUESTA DE ESTRATEGIAS ESPACIALES

tructuras, equipamientos, áreas de conservación o programas con una manifestación espacial identificable.

Las Bases para el Ordenamiento Territorial del APC no concluyen con la Clasificación Ecosistémica del Territorio; por el contrario, dicha clasificación constituye la plataforma territorial sobre la cual se construyen las estrategias necesarias para implementar una visión compartida de futuro.

Esta definición permitió diferenciar dos tipos de resultados: • Proyectos de Ordenamiento Territorial, con expresión espacial directa y capacidad de ser representados cartográficamente. • Recomendaciones de Gestión, vinculadas a aspectos normativos, administrativos, institucionales o de gestión pública que, aunque resultan relevantes para la implementación futura del modelo territorial, no poseen una expresión espacial directa.

A lo largo del proceso participativo se identificaron, discutieron, validaron y sistematizaron un total de 1.045 ideas provenientes de los distintos métodos de relevamiento desarrollados durante las BOT. Estas ideas surgieron de los talleres, las entrevistas semiestructuradas a sectores productivos estratégicos, el relevamiento de actores más-que-humanos en las comunidades portales.

Siguiendo este criterio, de las 1.045 ideas relevadas durante el proceso, 998 fueron clasificadas como proyectos de ordenamiento territorial67 y 47 como recomendaciones de gestión.68

Uno de los resultados más relevantes del proceso fue la capacidad de transformar el conocimiento acumulado por las comunidades, los sectores productivos, las instituciones públicas, los especialistas y los actores más-que-humanos en propuestas concretas para el territorio. La Intendencia de Maldonado destacó este resultado como uno de los principales aportes de las BOT, al permitir traducir las ideas surgidas del intelecto colectivo del territorio en iniciativas susceptibles de ser incorporadas a futuras políticas, programas y proyectos de ordenamiento territorial.

La máxima metodológica que orientó este trabajo fue sencilla: Aquello que no puede ser mapeado no forma parte del ordenamiento territorial. Esto no implica que las recomendaciones de gestión sean menos importantes. Por el contrario, muchas de ellas resultan fundamentales para la implementación futura de las BOT. Sin embargo, su naturaleza corresponde a instrumentos de gobernanza, regulación o gestión institucional y no a intervenciones espaciales propiamente dichas.

DEL DIÁLOGO TERRITORIAL A LA ESTRATEGIA ESPACIAL Una de las premisas metodológicas adoptadas durante el proceso fue que el ordenamiento territorial trabaja sobre elementos que poseen una expresión espacial concreta.

67 Ver anexo “Reporte con Listado de Proyectos de Ordenamiento Territorial”.

En este sentido, las BOT consideraron como proyectos de ordenamiento territorial aquellas iniciativas que pueden localizarse, representarse o materializarse sobre el territorio mediante mapas, redes, corredores, infraes-

68 Ver anexo“Reporte con Listado de Recomendaciones de Gestión”. 148

AGRUPACIÓN Y VALIDACIÓN DE PROYECTOS

Posteriormente, estos grupos fueron organizados en cuatro sistemas estratégicos que estructuran la propuesta espacial del APC.

Una vez sistematizadas las 998 iniciativas territoriales, el equipo técnico desarrolló un proceso de análisis, consolidación y agrupamiento que permitió identificar temas recurrentes, complementariedades y oportunidades de articulación entre propuestas surgidas desde distintos sectores y localidades.

Es importante destacar que este proceso no constituyó una clasificación realizada exclusivamente por el equipo técnico. Los proyectos fueron validados durante el segundo ciclo de Talleres Territoriales, donde comunidades, especialistas y actores participantes pudieron revisar, complementar y priorizar las iniciativas surgidas durante todo el proceso de relevamiento.

Este ejercicio permitió observar que muchas ideas formuladas por diferentes comunidades convergían hacia objetivos similares, aun cuando fueran expresadas mediante proyectos específicos diferentes. Como resultado, las iniciativas fueron agrupadas en dieciséis grandes grupos de proyectos.

La organización de los proyectos en sistemas estratégicos responde a una visión integrada del territorio. Ninguno de ellos opera de manera aislada; por el contrario, fueron concebidos para funcionar de manera complementaria dentro del modelo territorial propuesto por las BOT.

figura 33 familias de proyectos estratégicos 1. SISTEMA DE INFRAESTRUCTURA ECOLÓGICA

2. SISTEMA DE TURISMO DE NATURALEZA Y CULTURA

Red de Corredores Ecológicos Carapé

Programa de Restauración de Paisajes Degradados

Sistema de Pasos de Fauna y Mitigación de Fragmentación

Parques de Integración NaturalezaComunidad

Red de Senderos y Bicisendas

Sistema de Rutas Escénicas Carapé

Red de Posadas y Hotelería de Naturaleza

Programa de Íconos Naturales y Culturales

3. SISTEMA DE GOBERNANZA Y VIDA COMUNITARIA

4. SISTEMA DE PRODUCCIÓN REGENERATIVA E INNOVACIÓN

Fortalecer la democracia territorial y las capacidades locales

1 / 36

Red de Emprendedores Locales

Programa de Fortalecimiento en Comunidades Portales

Programa Integral de Educación Ambiental

Plataforma de Servicios Territoriales Integrados

Programa de Ganadería Regenerativa

Programa de Agroecología

Modelo de Desarrollo Inmobiliario Sostenible

149

Sistema de Monitoreo Territorial Inteligente

LOS CUATRO SISTEMAS ESTRATÉGICOS

SISTEMA DE GOBERNANZA Y VIDA COMUNITARIA

Este sistema agrupa iniciativas destinadas a fortalecer las capacidades locales, la participación ciudadana y la calidad de vida de las comunidades. Incluye la Red de Emprendedores Locales, el Programa de Fortalecimiento en Comunidades Portales, el Programa Integral de Educación Ambiental y la Plataforma de Servicios Territoriales Integrados.

SISTEMA DE INFRAESTRUCTURA ECOLÓGICA

Su propósito es consolidar una gobernanza territorial distribuida, fortalecer las economías locales y promover la construcción de comunidades resilientes capaces de sostener el modelo territorial en el largo plazo.

Este sistema reúne los proyectos orientados a restaurar, conectar y proteger los sistemas vivos del territorio. Incluye la Red de Corredores Ecológicos Carapé, el Programa de Restauración de Paisajes Degradados, el Sistema de Pasos de Fauna y Mitigación de Fragmentación y los Parques de Integración Naturaleza-Comunidad.

SISTEMA DE PRODUCCIÓN REGENERATIVA E INNOVACIÓN

Su objetivo principal es fortalecer la conectividad ecológica, proteger la biodiversidad, restaurar ecosistemas degradados y garantizar la funcionalidad ecológica del territorio a largo plazo.

Este sistema reúne proyectos orientados a desarrollar actividades productivas compatibles con la conservación de los ecosistemas y la regeneración territorial. Incluye el Programa de Ganadería Regenerativa, el Programa de Agroecología, el Modelo de Desarrollo Inmobiliario Sostenible y el Sistema de Monitoreo Territorial Inteligente.

SISTEMA DE TURISMO DE NATURALEZA Y CULTURA Este sistema busca activar el territorio a través de actividades compatibles con la conservación de sus valores naturales y culturales.

Estas iniciativas buscan demostrar que la conservación y el desarrollo económico pueden fortalecerse mutuamente cuando se diseñan modelos productivos adaptados a las características ecológicas y culturales del territorio.

Incluye la Red de Senderos y Bicisendas, el Sistema de Rutas Escénicas Carapé, la Red de Posadas y Hotelería de Naturaleza y el Programa de Íconos Naturales y Culturales.

ESTRATEGIAS ESPACIALES PARA UN TERRITORIO INTEGRADO

Estas iniciativas promueven formas de turismo de bajo impacto capaces de generar oportunidades económicas, fortalecer la identidad territorial y poner en valor el patrimonio natural y cultural del APC.

Más que un conjunto de proyectos independientes, las estrategias espaciales constituyen una red integrada de intervenciones destinadas a materializar la visión territorial construida durante las BOT. 150

La propuesta reconoce que la conservación de la biodiversidad requiere comunidades fuertes, que las economías locales dependen de ecosistemas saludables y que la permanencia de población en el territorio resulta indispensable para sostener los procesos de conservación a largo plazo.

4.3. FAMILIAS DE PROYECTOS ESTRATÉGICOS Los proyectos estratégicos constituyen la traducción territorial de las ideas, conocimientos y aspiraciones recogidas durante el proceso participativo de elaboración de las BOT del APC. A través de talleres territoriales, talleres de expertos, entrevistas semiestructuradas y el relevamiento de actores no-humanos, fueron identificadas 1.045 iniciativas vinculadas al futuro del territorio.

En este sentido, los proyectos estratégicos no representan únicamente una cartera de inversiones futuras. Constituyen una propuesta espacial orientada a fortalecer simultáneamente biodiversidad, desarrollo local, patrimonio biocultural y gobernanza territorial.

De este universo, 998 propuestas fueron clasificadas como proyectos de ordenamiento territorial por poseer una expresión espacial concreta y capacidad de ser representadas cartográficamente. Estas iniciativas fueron posteriormente sistematizadas, agrupadas y validadas durante el segundo ciclo de talleres territoriales, dando origen a dieciséis proyectos estratégicos organizados en cuatro grandes sistemas territoriales.

De esta manera, las BOT traducen la inteligencia colectiva generada durante el proceso participativo en una estructura de proyectos capaz de transformar la Clasificación Ecosistémica del Territorio en acciones concretas para el futuro del APC.

figura 34 tabla resumen de proyectos estratégicos relevados Grupo GRUPO 2. Programa de Restauración de Paisajes Degradados GRUPO 3. Sistema de Pasos de Fauna y Mitigación de Fragmentación GRUPO 4. Parques de Integración Naturaleza-Comunidad GRUPO 5. Red de Senderos y Bicisendas GRUPO 6. Sistema de Rutas Escénicas Carapé GRUPO 7. Red de Posadas y Hotelería de Naturaleza GRUPO 8. Programa de Íconos Naturales y Culturales GRUPO 9. Red de Emprendedores Locales GRUPO 10. Programa de fortalecimiento en Comunidades Portales GRUPO 11. Programa Integral de Educación Ambiental GRUPO 12. Plataforma de Servicios Territoriales Integrados GRUPO 13. Programa de Ganadería Regenerativa GRUPO 14. Programa de Agroecología GRUPO 15. Modelo de Desarrollo Inmobiliario Sostenible GRUPO 16. Sistema de Monitoreo Territorial Inteligente GRUPO 16. Sistema de Monitoreo Territorial Inteligente SubTotal Recom. Total

TE Expertos 18 17 14 7 3 2 0 6 4 5 3 4 2 7 15 4 111 4 115

151

TA Aiguá 15 10 3 15 15 8 15 23 22 22 7 26 12 15 17 5 230 4 234

TP P.Edén 16 17 7 10 10 14 8 10 28 17 9 17 10 19 25 2 219 9 228

TG Garzón 7 11 6 6 17 4 9 18 25 17 8 12 5 13 11 3 172 18 190

TS S.Ánimas 14 21 5 5 4 2 11 2 12 14 10 23 12 14 16 12 177 12 189

SE Sectores 5 6 2 4 4 4 4 2 5 2 0 7 5 7 6 4 67 0 67

SE Ambá 1 3 1 2 1 1 2 3 1 2 1 0 1 0 2 1 22 0 22

Total 76 85 38 49 54 35 49 64 97 79 38 89 47 75 92 31 998 47 1045

7.62% 8.52% 3.81% 4.91% 5.41% 3.51% 4.91% 6.41% 9.72% 7.92% 3.81% 8.92% 4.71% 7.52% 9.22% 3.11%

Los proyectos no fueron diseñados de manera aislada por el equipo técnico. Constituyen la síntesis del conocimiento acumulado por comunidades locales, sectores productivos, instituciones públicas, especialistas y actores más-que-humanos a lo largo de todo el proceso. En este sentido, representan una de las expresiones más concretas de la Democracia Ecosistémica: la capacidad de traducir conocimiento territorial diverso en propuestas espaciales capaces de orientar el futuro del territorio.

delo de Desarrollo Basado en Conservación propuesto para el Ámbito del Proyecto Carapé, manteniendo al mismo tiempo la flexibilidad necesaria para su adaptación a las condiciones particulares de cada sitio y a las oportunidades futuras de implementación. En etapas posteriores, estas fichas podrán evolucionar hacia perfiles de proyecto, anteproyectos y proyectos ejecutivos, incorporando progresivamente la participación de equipos técnicos especializados en disciplinas como ecología, ingeniería, arquitectura, paisajismo, turismo, producción agropecuaria, patrimonio, ciencias sociales y otras áreas pertinentes. De este modo, las fichas conceptuales constituyen el punto de partida para un proceso de desarrollo interdisciplinario destinado a transformar las estrategias territoriales aquí definidas en proyectos concretos de gestión e implementación. A continuación, se presentan las dieciséis Familias de Proyectos Estratégicos organizadas en cuatro grandes sistemas territoriales, describiendo para cada una sus objetivos, oportunidades de implementación y principales recomendaciones para su desarrollo futuro.

Las propuestas presentadas en estas Bases corresponden a ideas y oportunidades territoriales que emergieron del proceso participativo y fueron posteriormente sistematizadas mediante criterios técnicos y espaciales. Su incorporación en este documento responde al propósito de preservar y poner a disposición de los futuros procesos de planificación el conocimiento construido colectivamente durante las BOT. En consecuencia, constituyen insumos para la toma de decisiones y una referencia para la formulación de políticas, programas y proyectos que las administraciones públicas y demás actores territoriales consideren pertinentes de acuerdo con sus prioridades, competencias y posibilidades.

SISTEMA DE INFRAESTRUCTURA ECOLÓGICA

La agrupación en sistemas responde a una visión integrada del APC. Ningún proyecto fue concebido para operar de manera independiente. Cada uno forma parte de una red de relaciones ecológicas, sociales, culturales y económicas destinada a fortalecer simultáneamente la biodiversidad, la calidad de vida de las comunidades y el desarrollo territorial regenerativo.

Este sistema busca restaurar, conectar y proteger los sistemas vivos que sostienen el funcionamiento ecológico del APC. Su propósito es fortalecer la biodiversidad, mejorar la conectividad ecológica y recuperar ecosistemas degradados mediante una red integrada de corredores biológicos, sistemas hídricos, áreas de restauración y espacios de encuentro entre naturaleza y comunidad.

Las fichas de proyectos presentadas en estas Bases para el Ordenamiento Territorial corresponden a un nivel conceptual de formulación, cuyo propósito es definir la visión estratégica de cada iniciativa sin desarrollar aún sus aspectos técnicos, constructivos, administrativos o financieros. Este nivel resulta el más adecuado para un instrumento de planificación territorial, ya que permite comunicar con claridad los objetivos, el alcance espacial y la contribución de cada proyecto al Mo-

Tradicionalmente, las infraestructuras territoriales han sido concebidas para responder exclusivamente a necesidades humanas. La propuesta del APC amplía esta mirada incorporando infraestructuras capaces de sostener simultáneamente procesos ecológicos, actividades productivas y formas de habitar compatibles con la 152

2. Programa de Restauración de Paisajes Degradados

biodiversidad. Corredores ecológicos, pasos de fauna, áreas de restauración y parques naturaleza-comunidad son entendidos aquí como elementos estructurantes del territorio.

Busca recuperar ecosistemas afectados por procesos de degradación, fragmentación o pérdida de biodiversidad.

Su expresión espacial se manifiesta principalmente como grandes corredores verdes y azules que atraviesan el territorio conectando sierras, cuencas hidrográficas, monte nativo, pastizales, humedales y áreas prioritarias para la conservación. Este sistema se vincula principalmente con los suelos de Categoría 1, aunque su influencia se extiende sobre la totalidad del territorio.

La restauración es entendida como una oportunidad para fortalecer la resiliencia ecológica y generar capacidades locales vinculadas a la conservación. Recomendaciones para su implementación: – Priorizar sectores estratégicos para la conectividad ecológica.

1. Red de Corredores Ecológicos Carapé

– Desarrollar viveros de especies nativas asociados a los portales.

La Red de Corredores Ecológicos constituye la principal infraestructura ecológica del territorio. Su objetivo es garantizar la conectividad funcional entre ecosistemas, permitiendo el movimiento de fauna, la dispersión de flora y el mantenimiento de procesos ecológicos esenciales.

– Capacitar equipos locales en restauración ecológica. – Integrar propietarios rurales y organizaciones comunitarias. – Priorizar acciones de restauración en áreas con procesos de erosión o degradación que puedan afectar la calidad y cantidad del agua superficial, contribuyendo a la protección de las cuencas abastecedoras de la Laguna del Sauce, conforme a los lineamientos del Decreto Departamental Nº 4119 así como otras líneas de escorrentía.70

Recomendaciones para su implementación: – Priorizar corredores asociados a cursos de agua, nacientes y sistemas serranos. – Incorporar servidumbres ecológicas y acuerdos voluntarios con propietarios.

3. Sistema de Pasos de Fauna y Mitigación de Fragmentación

– Identificar áreas críticas para especies prioritarias. – Integrar los corredores ecológicos a futuros instrumentos normativos.

Este proyecto busca reducir los impactos generados por rutas e infraestructuras sobre la biodiversidad.

– Priorizar la conservación y restauración de los corredores ecológicos asociados a las nacientes y cursos de agua, especialmente aquellos que contribuyen al abastecimiento de la cuenca de la Laguna del Sauce, en concordancia con los objetivos de protección de los recursos hídricos establecidos por el Decreto Departamental Nº 4119.69

69 Junta Departamental de Maldonado, Plan Local de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de la Cuenca de la Laguna del Sauce: Decreto Departamental N.º 4119 (Maldonado: Junta Departamental de Maldonado, 2026). 70 Junta Departamental de Maldonado, Plan Local de Ordenamiento Territorial, Decreto N.º 4119. 153

154

figura 35 mapa de sistemas de infraestructura ecológica

Su objetivo es permitir el desplazamiento seguro de especies en puntos críticos identificados mediante monitoreo y estudios ecológicos. Recomendaciones para su implementación: – Localizar pasos de fauna en sectores donde los corredores ecológicos interceptan infraestructuras viales. – Incorporar señalización específica en zonas sensibles. – Integrar medidas de mitigación en futuras obras públicas. – Evaluar periódicamente su funcionamiento.

4. Parques de Integración Naturaleza-Comunidad Son espacios estratégicos próximos a los portales territoriales donde convergen conservación, recreación, educación ambiental y restauración ecológica. Funcionan como puntos de encuentro entre comunidades humanas y sistemas naturales. Recomendaciones para su implementación: –Incorporar viveros de especies nativas. –Crear senderos interpretativos y espacios educativos. –Desarrollar programas de restauración participativa. –Fortalecer su rol como centros de aprendizaje territorial.

SISTEMA DE TURISMO DE NATURALEZA Y CULTURA Este sistema busca activar el territorio sin degradarlo, transformando los valores naturales, culturales y paisajísticos del APC en oportunidades para el desarrollo local. Su propósito es generar una economía territorial vinculada al disfrute responsable de la naturaleza, el patrimonio y las identidades locales.

155

156

figura 36 mapa de sistemas de turismo de naturaleza y cultura A diferencia de los sistemas convencionales de turismo, esta propuesta entiende que la experiencia turística debe contribuir simultáneamente a la conservación del territorio y al fortalecimiento de las comunidades locales. La red turística es concebida como una herramienta para reconocer, interpretar y cuidar el paisaje. Su expresión espacial se manifiesta como una red de recorridos y nodos distribuidos por todo el territorio. Senderos, bicisendas, rutas escénicas, posadas, sitios arqueológicos, espacios culturales, viñedos, olivares, paisajes serranos y áreas naturales conforman una red integrada de experiencias territoriales que atraviesa las tres categorías de suelo.

5. Red de Senderos y Bicisendas Constituye una infraestructura de movilidad lenta orientada al disfrute, la recreación, la salud y la conexión con la naturaleza. Durante los Talleres Territoriales, las comunidades identificaron esta red como una oportunidad para generar empleo local, especialmente entre jóvenes, mediante actividades de diseño, manejo, mantenimiento, interpretación y gestión vinculadas al turismo de naturaleza. La red de senderos conforma la estructura articuladora del sistema de turismo y naturaleza del APC y alcanza 1.485 kilómetros lineales. Recomendaciones para su implementación: –Priorizar conexiones entre portales, áreas naturales y sitios patrimoniales. –Articular senderos existentes dentro de una red continua. –Incorporar señalización homogénea. –Regular uso y mantenimiento de los caminos vecinales. –Promover acuerdos voluntarios de acceso entre propietarios y usuarios, inspirados en mecanismos simi-

157

lares al Freedom to Roam71, que permitan el tránsito responsable por determinados predios privados con fines recreativos, educativos y de observación de la naturaleza, respetando la propiedad privada, la privacidad, las actividades productivas y los valores ambientales. Estos acuerdos contribuirían a dar continuidad a la red de senderos y bicisendas en aquellos sectores donde la conectividad territorial resulte limitada.

– Fortalecer la experiencia de recorrido mediante narrativas territoriales.

7. Red de Posadas y Hotelería de Naturaleza Busca fortalecer una oferta de hospedaje vinculada al turismo de naturaleza, cultura y bienestar. La propuesta favorece modelos de pequeña escala integrados al paisaje y a las economías locales.

–Poner en valor el antiguo corredor ferroviario que atraviesa el sector sur del Ámbito del Proyecto Carapé, articulando las antiguas estaciones de Garzón, José Ignacio y San Carlos como un corredor patrimonial, recreativo y ecológico con potencial para fortalecer la conectividad este-oeste del territorio.

Recomendaciones para su implementación: – Crear estándares territoriales de sostenibilidad. – Desarrollar una identidad común para la red. – Fortalecer estrategias de comercialización conjunta. – Integrar hospedaje, gastronomía y experiencias territoriales.

6. Sistema de Rutas Escénicas Carapé Propone transformar las principales vías del territorio en experiencias paisajísticas y culturales.

– Desarrollar un sistema de certificación territorial para establecimientos de hospedaje, basado en criterios de sostenibilidad ambiental, integración paisajística y compromiso con la conservación.

Las rutas dejan de ser únicamente infraestructuras de movilidad para convertirse en instrumentos de interpretación territorial.

8. Programa de Íconos Naturales y Culturales

Recomendaciones para su implementación:

Reúne los principales elementos identitarios del territorio: paisajes serranos, cascadas, patrimonio arqueológico, arquitectura local, espacios culturales y sistemas productivos tradicionales. Después de las diferentes instancias de desarrollo de las BOT, se definieron 63 íconos naturales y culturales: 16 en Aiguá, 8 en Garzón, 11 en Pueblo Edén y 28 en la Sierra de las Ánimas.

– Fortalecer la conectividad mediante servicios de transporte público que mejoren el acceso sostenible a las comunidades portal y a los principales atractivos naturales y culturales del APC. – Consolidar la Ruta 109 como eje estructurante del sistema.

Recomendaciones para su implementación:

– Incorporar miradores, áreas de descanso y estaciones interpretativas.

– Priorizar sitios con alto valor simbólico.

– Integrar rutas vecinales de valor escénico.

– Incorporar infraestructura mínima para interpretación y visita. – Crear una narrativa integrada del APC.

71 Daniel R. Williams, “Sustainability and Public Access to Nature: Contesting the Right to Roam,” Journal of Sustainable Tourism 9, no. 5 (2001): 361–71, https://doi. org/10.1080/09669580108667408

– Vincular los íconos a las redes de movilidad y hospedaje. 158

SISTEMA DE GOBERNANZA Y VIDA COMUNITARIA

10. Programa de Fortalecimiento en Comunidades Portales

Este sistema busca fortalecer la democracia territorial y las capacidades locales necesarias para sostener el modelo de desarrollo propuesto por las BOT. Reconoce que la conservación de largo plazo depende de comunidades activas, organizadas y capaces de participar en la gestión del territorio.

Promueve mecanismos permanentes de participación y construcción de acuerdos en los principales nodos del territorio.

La gobernanza es entendida como una infraestructura social distribuida, donde la cooperación entre comunidades, instituciones y organizaciones permite sostener procesos territoriales complejos a lo largo del tiempo.

– Fortalecer liderazgos locales.

Su expresión espacial se manifiesta como una red de nodos distribuidos a lo largo del territorio, con especial énfasis en los cuatro portales: Aiguá, Garzón, Pueblo Edén y Sierra de las Ánimas.

11. Programa Integral de Educación Ambiental

Recomendaciones para su implementación: – Crear espacios regulares de diálogo territorial.

– Promover intercambios entre portales. – Generar mecanismos de seguimiento de las BOT.

Busca construir una cultura territorial basada en el conocimiento y cuidado de la biodiversidad y del patrimonio biocultural.

9. Red de Emprendedores Locales

Las escuelas rurales ocupan un papel central dentro de esta estrategia.

Busca fortalecer actividades económicas vinculadas al turismo de naturaleza, la cultura, la producción sostenible y los servicios territoriales. La Red de Emprendedores constituye el capital social mas significativo para la implementación del APC, ellos constituyen 68 iniciativas a lo largo del territorio: 22 en Aiguá, 3 en Garzón, 29 en Pueblo Edén y 14 en Sierra de las Ánimas.

Recomendaciones para su implementación: – Integrar contenidos vinculados al APC. – Fortalecer actividades de aprendizaje en el territorio. – Promover programas intergeneracionales.

Recomendaciones para su implementación:

– Articular escuelas, organizaciones y comunidades.

– Consolidar redes de colaboración.

– Implementar un Programa de Guardianes del Ámbito del Proyecto Carapé que promueva la participación de estudiantes, jóvenes y comunidades locales en actividades de monitoreo participativo, educación ambiental, interpretación del patrimonio y conservación de la biodiversidad.

– Fortalecer capacidades empresariales y de gestión. – Promover estrategias conjuntas de comercialización. – Integrar emprendimientos a los demás sistemas estratégicos.

159

160

figura 37 mapa de sistemas de gobernanza y vida comunitaria 12. Plataforma de Servicios Territoriales Integrados Propone mejorar la coordinación entre servicios públicos, instituciones y comunidades. Recomendaciones para su implementación: – Fortalecer la articulación entre alcaldías, IDM y organizaciones territoriales. – Mejorar acceso a información y servicios. – Incorporar herramientas digitales de gestión. – Coordinar acciones entre organismos públicos y privados. – Crear una mesa de trabajo permanente que articule a las comunidades, los emprendimientos, las instituciones públicas y las organizaciones territoriales como un espacio de coordinación para promover, gestionar y orientar el desarrollo del turismo de naturaleza y cultura en el Ámbito del Proyecto Carapé.

SISTEMA DE PRODUCCIÓN REGENERATIVA E INNOVACIÓN Este sistema busca activar economías compatibles con la conservación de la biodiversidad. Su propósito es demostrar que la producción, la ocupación del territorio y el desarrollo económico pueden convertirse en aliados de los procesos de conservación cuando son orientados por criterios ecológicos y territoriales. La propuesta se apoya directamente en la Clasificación Ecosistémica del Territorio surgida del Análisis Cartográfico Multicriterio. Las distintas categorías territoriales permiten identificar sectores con diferentes niveles de aptitud para actividades productivas, usos residenciales y conservación.

161

162

figura 38 mapa de sistemas de turismo de producción regenerativa Su expresión espacial se manifiesta principalmente como grandes polígonos asociados a las categorías de suelo, complementados por una red de monitoreo distribuida a escala territorial. Estas Bases de Ordenamiento Territorial sugieren 3 Programas fundamentales a ser localizados en mas de 378,000 hectáreas, siendo el 60% dedicados a Programas de Ganadería Regenerativa, 28% a Programas de Cultivos y Agroecología y 11% de esta áreao dedicados al desarrollo de Nuevos Modelo de Desarrollo Inmobiliario Sostenible.

13. Programa de Ganadería Regenerativa Promueve prácticas ganaderas compatibles con la conservación del campo natural, los recursos hídricos y la biodiversidad. Esta zona se presenta como oportunidad en un 228,900 hectáreas del APC. Recomendaciones para su implementación: – Fortalecer buenas prácticas de manejo del pastizal. – Proteger cursos de agua y áreas sensibles. – Crear una marca territorial asociada al APC. – Generar incentivos para productores comprometidos con la conservación. – Crear un Programa de Ganadería Regenerativa que promueva prácticas de manejo orientadas a conservar los pastizales naturales, restaurar la funcionalidad de los ecosistemas, mejorar la salud del suelo y fortalecer la producción ganadera como una estrategia de conservación y desarrollo territorial.

163

14. Programa de Agroecología

16. Sistema de Monitoreo Territorial Inteligente

Busca fortalecer sistemas agrícolas sostenibles capaces de producir alimentos minimizando impactos ambientales, en un total de 107,084 hectáreas.

Integra tecnologías de monitoreo para apoyar la toma de decisiones y evaluar el desempeño territorial.

Recomendaciones para su implementación:

– Promover la diversificación productiva.

– Monitorear biodiversidad, agua y paisaje.

– Reducir dependencia de insumos externos.

– Fortalecer el control de caza furtiva y abigeato.

– Fortalecer mercados locales.

– Desarrollar indicadores territoriales periódicos.

– Integrar producción, educación y turismo.

– Facilitar acceso público a la información.

– Crear un Programa de Proveedores Agrícolas Sostenibles para promover la adopción de buenas prácticas agroecológicas y fortalecer las cadenas locales de producción y comercialización.

– Incorporar un sistema permanente de monitoreo de la calidad y cantidad de los recursos hídricos estratégicos del Ámbito del Proyecto Carapé, con énfasis en las cuencas que abastecen la Laguna del Sauce, para apoyar la implementación y evaluación de las medidas previstas en el Decreto Departamental Nº 4119.72

15. Modelo de Desarrollo Inmobiliario Sostenible

RESULTADOS DEL PROCESO DE CONSOLIDACIÓN DE PROYECTOS

Propone orientar nuevas formas de ocupación del territorio compatibles con la conservación de la biodiversidad y la calidad paisajística sobre un área de 42,757 hectáreas dentro del APC.

El proceso participativo desarrollado durante las Bases para el Ordenamiento Territorial permitió construir uno de los levantamientos de iniciativas territoriales más amplios realizados hasta la fecha en el área del APC. A través de los distintos mecanismos de relevamiento —talleres, entrevistas y otros métodos de relevamiento de actores más-que-humanos— fueron identificadas y sistematizadas un total de 1.045 iniciativas y recomendaciones vinculadas al futuro del territorio.

Recomendaciones para su implementación: – Incorporar criterios de diseño sensible al paisaje. – Reducir la contaminación lumínica. – Promover flora nativa y manejo responsable de mascotas. – Implementar soluciones sostenibles para agua y saneamiento.

Estas propuestas reflejan las preocupaciones, conocimientos, oportunidades y aspiraciones expresadas por comunidades locales, sectores productivos, especialistas,

– Desarrollar directrices voluntarias para la ocupación sostenible del suelo que orienten el diseño, la construcción y la gestión de nuevos desarrollos hacia modelos compatibles con la conservación de la biodiversidad, el paisaje y los valores bio-culturales del APC.

72 Junta Departamental de Maldonado, Plan Local de Orde-

namiento Territorial, Decreto N.º 4119. 164

UNA RED TERRITORIAL DE SISTEMAS INTERDEPENDIENTES

instituciones públicas y organizaciones de la sociedad civil. Como resultado del proceso de sistematización, se distinguieron dos grandes grupos de aportes. Por una parte, 998 iniciativas presentaban una expresión territorial concreta y, por lo tanto, podían ser representadas cartográficamente e incorporadas directamente a las BOT. Por otra, 47 aportes correspondían a recomendaciones de gestión institucional, educación, fiscalización, gobernanza o coordinación interinstitucional, que si bien no forman parte directa del ordenamiento territorial, constituyen insumos relevantes para futuras acciones de implementación y gestión.

Los dieciséis proyectos estratégicos propuestos para el APC no deben interpretarse como iniciativas independientes. Cada uno adquiere sentido en relación con los demás y forma parte de una estrategia territorial integrada. Los corredores ecológicos fortalecen la biodiversidad que sustenta el turismo de naturaleza. Los senderos conectan los íconos naturales y culturales. Las posadas fortalecen a los emprendedores locales. La educación ambiental contribuye a formar futuras generaciones comprometidas con el territorio. La ganadería regenerativa y la agroecología reducen presiones sobre los ecosistemas y fortalecen la economía local. El monitoreo inteligente proporciona información para evaluar y ajustar permanentemente las acciones desarrolladas.

Las 998 iniciativas territoriales fueron posteriormente agrupadas y consolidadas en cuatro grandes sistemas estratégicos: Infraestructura Ecológica (248 proyectos), Turismo de Naturaleza y Cultura (202 proyectos), Gobernanza y Vida Comunitaria (303 proyectos) y Producción Regenerativa e Innovación (245 proyectos). Esta agrupación permitió transformar un amplio universo de propuestas individuales en una estructura estratégica coherente, facilitando su representación espacial, su articulación con la propuesta de Clasificación Ecosistémica del Territorio y su futura implementación.

La propuesta estratégica del APC no consiste en dieciséis proyectos separados. Es una arquitectura territorial integrada donde conservación, producción, cultura, gobernanza y bienestar comunitario operan de manera complementaria. Los sistemas ecológicos requieren comunidades capaces de cuidarlos; las comunidades requieren economías locales dinámicas; y ambas dependen de territorios funcionales, biodiversos y resilientes.

Los dieciséis proyectos estratégicos que se presentan a continuación constituyen la síntesis de este proceso colectivo. Más que proyectos aislados, representan una visión integrada del territorio construida a partir de la interacción entre conocimiento local, conocimiento científico, experiencia institucional y comprensión ecológica del APC.

En este sentido, los proyectos estratégicos representan una aplicación concreta de la Democracia Ecosistémica. Las ideas surgidas de comunidades, especialistas, instituciones y actores más-que-humanos se transforman en sistemas territoriales capaces de orientar el desarrollo del APC hacia un modelo regenerativo donde la biodiversidad, el patrimonio biocultural y la calidad de vida se fortalecen mutuamente.

165

4.4. ANÁLISIS DE INDICADORES DE DESEMPEÑO

• Participación Inclusiva (PI): ¿Qué mecanismos pueden implementarse para incluir ciudadanos y representantes comunitarios en la toma de decisiones?

EVALUACIÓN DE PROYECTOS MEDIANTE INDICADORES DE DEMOCRACIA ECOSISTÉMICA

• Economía Regenerativa (ER): ¿Cuáles programas y proyectos pueden generar beneficios económicos y revitalizar los recursos del territorio?

Como parte del segundo ciclo de Talleres Territoriales realizados en Aiguá, Pueblo Edén, Garzón y Sierra de las Ánimas, las personas participantes validaron los resultados obtenidos durante los distintos métodos de relevamiento y evaluaron los proyectos estratégicos mediante un conjunto de indicadores desarrollados por el Spatial Opportunity Lab en el marco metodológico de la Democracia Ecosistémica.73

• Construcción de Alianzas (CA): ¿Qué acuerdos de colaboración pueden generarse entre actores clave para lograr objetivos ecológicos comunes?

METODOLOGÍA DE ANÁLISIS Cada mesa de trabajo evaluó los proyectos mediante votación colectiva utilizando los siete indicadores previamente definidos.

El objetivo de este ejercicio fue incorporar una dimensión adicional de análisis que permitiera comprender cómo las comunidades valoran la capacidad de los distintos proyectos para contribuir a los objetivos de las BOT.

Dado que el número de participantes varió entre localidades y mesas de trabajo, los resultados fueron posteriormente normalizados en una escala de 1 a 5 para garantizar comparabilidad entre territorios y evitar sesgos derivados de diferencias en el tamaño de las muestras.

Los indicadores utilizados fueron: • Infraestructuras Vivas (IV): ¿Qué infraestructuras pueden implementarse en el territorio para regenerar los ecosistemas y sus comunidades?

En esta escala: • 5 representa la máxima prioridad relativa atribuida a un proyecto.

• Cambio Climático (CC): ¿Qué mecanismos pueden ayudar a reducir emisiones de gases de efecto invernadero y prepararnos ante el cambio climático?

• 1 representa una prioridad menor dentro del conjunto analizado, aunque continúa constituyendo una contribución relevante para el modelo territorial.

• Biodiversidad (Bi): ¿Qué iniciativas pueden equilibrar de manera más justa y sostenible los beneficios entre los seres humanos y las demás especies que habitan los ecosistemas?

Posteriormente, el Comité Científico del Spatial Opportunity Lab realizó una revisión independiente de los resultados obtenidos. El análisis concluyó que las valoraciones producidas durante los talleres presentaban una alta coherencia interna entre territorios y una consistencia técnica suficiente como para no requerir ponderaciones adicionales. Este hallazgo constituye un resultado relevante del propio proceso metodológico, ya que demuestra la capacidad de las comunidades para generar evaluaciones complejas y técnicamente

• Restauración Ecológica (RE): ¿Qué proyectos pueden desarrollarse para restaurar ecosistemas degradados y fortalecer la resiliencia ecológica?

73 Ver anexo “Reporte de Análisis de Indicadores de Desempeño”. 166

robustas cuando cuentan con información adecuada, mecanismos de deliberación y espacios de construcción colectiva.

Los resultados ponderados de las evaluaciones de los grupos de proyecto de acuerdo a los Indicadores de la Democracia Ecosistémica se resumen en la siguiente tabla:

figura 39 tabla resumen de análisis de indicadores de desempeño Resultados Análisis Indicadores (KPI): Grupo GRUPO 1. Red de Corredores Ecológicos Carapé GRUPO 2. Programa de Restauración de Paisajes Degradados GRUPO 3. Sistema de Pasos de Fauna y Mitigación de Fragmentación GRUPO 4. Parques de Integración Naturaleza-Comunidad GRUPO 5. Red de Senderos y Bicisendas GRUPO 6. Sistema de Rutas Escénicas Carapé GRUPO 7. Red de Posadas y Hotelería de Naturaleza GRUPO 8. Programa de Íconos Naturales y Culturales GRUPO 9. Red de Emprendedores Locales GRUPO 10. Programa de fortalecimiento en Comunidades Portales GRUPO 11. Programa Integral de Educación Ambiental GRUPO 12. Plataforma de Servicios Territoriales Integrados GRUPO 13. Programa de Ganadería Regenerativa GRUPO 14. Programa de Agroecología GRUPO 15. Modelo de Desarrollo Inmobiliario Sostenible GRUPO 16. Sistema de Monitoreo Territorial Inteligente Total Promedio:

IV 5.00 3.00 3.25 4.25 4.40 3.33 3.40 3.40 1.80 2.40 4.60 2.00 3.75 4.50 4.44 3.75 57.27 3.58

RESULTADOS GENERALES

CC 4.00 2.25 2.75 4.00 1.23 2.00 2.40 2.40 2.00 1.40 2.80 2.00 5.00 4.50 3.44 3.75 45.92 2.87

Bi 5.00 3.25 4.75 4.50 3.73 3.33 2.40 3.00 2.00 1.20 4.40 2.20 3.25 5.00 3.94 5.00 56.95 3.56

RE 3.00 4.50 4.00 2.50 3.00 2.00 2.40 2.35 1.80 3.08 4.80 2.00 4.25 5.00 2.69 3.75 51.11 3.19

PI 2.50 2.50 3.50 2.75 4.00 2.00 2.80 3.00 4.80 4.40 4.20 2.20 1.00 1.81 0.25 5.00 46.71 2.92

ER 3.50 2.50 4.00 4.00 4.00 3.33 4.40 4.00 4.80 2.40 3.74 2.60 5.00 5.00 1.19 3.75 58.21 3.64

CA 3.00 3.50 3.25 3.75 4.00 2.00 4.00 3.00 4.60 4.60 4.60 2.80 5.00 5.00 3.69 3.75 60.54 3.78

Total 26.00 21.50 25.50 25.75 24.37 18.00 21.80 21.15 21.80 19.48 29.14 15.80 27.25 30.81 19.63 28.75

Estos resultados son particularmente relevantes porque no evidencian una polarización entre proyectos orientados a la conservación y proyectos orientados a la producción. Por el contrario, las iniciativas mejor valoradas son precisamente aquellas que integran biodiversidad, regeneración económica, fortalecimiento comunitario y capacidad de gestión territorial.

Los resultados muestran que las comunidades del APC priorizan proyectos capaces de integrar simultáneamente objetivos ecológicos, económicos y sociales. Entre los proyectos con mayores valoraciones globales destacan el Programa de Agroecología (4,40), el Programa Integral de Educación Ambiental (4,16), el Sistema de Monitoreo Territorial Inteligente (4,11), el Programa de Ganadería Regenerativa (3,89), la Red de Corredores Ecológicos Carapé (3,71), los Parques de Integración Naturaleza-Comunidad (3,68) y el Sistema de Pasos de Fauna y Mitigación de Fragmentación (3,64).

Desde una perspectiva de Ecología Política, los resultados sugieren que las comunidades visualizan el desarrollo territorial como un proceso de articulación entre conservación y producción, más que como una competencia entre ambas.

167

Promedio 3.71 3.07 3.64 3.68 3.48 2.57 3.11 3.02 3.11 2.78 4.16 2.26 3.89 4.40 2.80 4.11

CONSTRUCCIÓN DE ALIANZAS: EL INDICADOR DOMINANTE

sos, sino también la capacidad de materializar dichos acuerdos mediante intervenciones concretas sobre el territorio.

El indicador con mayor valoración promedio fue Construcción de Alianzas (3,78).

Los proyectos con mejor desempeño dentro de este indicador fueron la Red de Corredores Ecológicos Carapé (3,71), los Parques de Integración Naturaleza-Comunidad (3,68), el Sistema de Pasos de Fauna (3,64) y el Sistema de Monitoreo Territorial Inteligente (4,11).

Este resultado refleja una percepción ampliamente compartida respecto a que los principales desafíos territoriales no son exclusivamente técnicos ni ecológicos, sino también institucionales y sociales.

Estos resultados sugieren una comprensión avanzada del papel que pueden desempeñar las infraestructuras territoriales en la regeneración ecológica. Las comunidades reconocen que corredores ecológicos, sistemas hídricos, pasos de fauna, áreas de restauración y espacios de encuentro entre naturaleza y comunidad pueden funcionar simultáneamente como infraestructuras para las personas y para los demás seres vivos que habitan el territorio.

Las comunidades identifican la necesidad de construir acuerdos entre actores diversos como condición indispensable para abordar problemáticas complejas relacionadas con la conservación de la biodiversidad, la producción rural, el acceso al agua, la gobernanza territorial y la gestión de conflictos. Insertos en esta mirada, la conservación deja de ser una responsabilidad exclusiva de especialistas o instituciones ambientales para convertirse en una tarea colectiva que requiere la articulación permanente entre comunidades locales, productores, gobiernos, organizaciones de la sociedad civil y representantes de actores más-que-humanos.

ECONOMÍA REGENERATIVA Y PRODUCCIÓN TERRITORIAL El tercer indicador con mayor valoración fue Economía Regenerativa (3,64).

Este resultado constituye una validación empírica de uno de los principios centrales de la Democracia Ecosistémica: la necesidad de construir espacios de negociación capaces de generar objetivos compartidos entre actores con intereses diferentes.

Los proyectos con mejor desempeño en esta dimensión fueron el Programa de Agroecología (4,40), el Programa de Ganadería Regenerativa (3,89), la Red de Emprendedores Locales, y diversos proyectos vinculados al turismo de naturaleza y cultura.

INFRAESTRUCTURAS VIVAS: LA TRANSICIÓN DESDE LOS ACUERDOS HACIA LA ACCIÓN

Los resultados muestran que las comunidades perciben la actividad económica como un componente esencial del modelo territorial. Sin embargo, la economía valorada durante el proceso no corresponde a modelos extractivos convencionales, sino a formas de producción capaces de regenerar simultáneamente ecosistemas, comunidades y economías locales.

El segundo indicador mejor valorado fue Infraestructuras Vivas (3,58). La valoración obtenida por este indicador resulta especialmente significativa porque muestra que las comunidades no solamente valoran la construcción de consen168

La alta valoración de la agroecología y la ganadería regenerativa sugiere que la producción sostenible es percibida como una de las principales oportunidades para el futuro del APC.

tivo. También lo entienden como un territorio cultural cuyo futuro depende de la transmisión de conocimientos, valores y prácticas asociadas al patrimonio biocultural local. La importancia otorgada a la educación ambiental sugiere que las comunidades consideran la formación, la sensibilización y el aprendizaje territorial como componentes fundamentales para sostener el modelo de desarrollo propuesto por las BOT.

BIODIVERSIDAD Y RESTAURACIÓN ECOLÓGICA Los indicadores de Biodiversidad (3,56) y Restauración Ecológica (3,19) obtuvieron resultados elevados en prácticamente todos los sistemas de proyectos.

INNOVACIÓN Y MONITOREO TERRITORIAL

Los mayores puntajes se concentraron en la Red de Corredores Ecológicos Carapé (3,71), los Parques de Integración Naturaleza-Comunidad (3,68), el Sistema de Pasos de Fauna (3,64) y el Sistema de Monitoreo Territorial Inteligente (4,11).

Otro resultado particularmente significativo es la alta valoración obtenida por el Sistema de Monitoreo Territorial Inteligente (4,11). Tradicionalmente, los sistemas de monitoreo suelen ser percibidos como herramientas exclusivamente técnicas. Sin embargo, los resultados muestran que las comunidades reconocen su importancia para la protección de la biodiversidad, la gestión de amenazas, el seguimiento de indicadores y la mejora continua de las decisiones territoriales.

Estos resultados sugieren que las comunidades comprenden la biodiversidad desde una perspectiva amplia que incluye especies, ecosistemas, recursos hídricos, conectividad ecológica y patrimonio biocultural. Resulta particularmente interesante que los corredores ecológicos hayan obtenido una valoración superior a los proyectos de restauración específica. Esto sugiere que las comunidades priorizan estrategias territoriales de conectividad y funcionamiento sistémico por encima de intervenciones puntuales sobre ecosistemas degradados.

La elevada valoración de este proyecto sugiere una creciente demanda por herramientas que permitan producir información confiable para apoyar la gestión adaptativa del territorio.

RELACIÓN ENTRE INDICADORES

EDUCACIÓN AMBIENTAL Y PATRIMONIO BIOCULTURAL

El análisis comparado de los resultados permite identificar una correlación positiva entre los indicadores de Construcción de Alianzas, Economía Regenerativa e Infraestructuras Vivas.

Uno de los resultados más destacados del análisis fue la alta valoración obtenida por el Programa Integral de Educación Ambiental (4,16), posicionándose como el segundo proyecto mejor evaluado de todo el proceso.

Los proyectos mejor valorados tienden a obtener simultáneamente puntuaciones altas en estas tres dimensiones, sugiriendo que las comunidades perciben

Este resultado indica que las comunidades no perciben al APC únicamente como un espacio natural o produc169

EVALUACIÓN DE FAMILIAS DE PROYECTOS

la cooperación territorial, la regeneración económica y la implementación de infraestructuras ecológicas como procesos interdependientes más que como objetivos separados.

Con el propósito de evaluar la contribución de las distintas Familias de Proyectos Estratégicos al Modelo de Desarrollo Basado en Conservación. Estos gráficos radar (Figuras 40 a 43) permiten visualizar el desempeño relativo de cada grupo respecto a estos siete indicadores, facilitando la identificación de fortalezas, complementariedades y oportunidades de articulación entre los distintos sistemas territoriales.

Esta relación aparece de forma consistente en los proyectos mejor posicionados del análisis, particularmente en la agroecología, la ganadería regenerativa, los corredores ecológicos y el monitoreo territorial.

figura 40 resultados indicadores: sistema de Iinfraestructura ecológica

En la evaluación de los proyectos asociados al Sistema de Infraestructura Ecológica (Figura 40) se observa un claro predominio de los indicadores vinculados a Infraestructuras Vivas, Biodiversidad y Recuperación Ecológica, reflejando el papel estructurante que estos proyectos desempeñan en la conservación del territorio a través de la valoración de los sistemas hídricos. Asimismo, presentan aportes significativos a la Construcción de Alianzas y a la Economía Regenerativa, evidenciando que la restauración ecológica no constituye únicamente una estrategia ambiental, sino también una oportunidad para fortalecer la gestión colaborativa y generar nuevas actividades económicas compatibles con la conservación.

Grupo 1. Red de Corredores Ecológicos Carapé Grupo 2. Programa de Restauración de Paisajes Degradados Grupo 3. Sistema de Pasos de Fauna y Mitigación de Fragmentación Grupo 4. Parques de Integración Naturaleza-Comunidad

figura 41 resultados indicadores: sistema de turismo de naturaleza y cultura

Los proyectos del Sistema de Turismo de Naturaleza y Cultura (Figura 41) muestran un comportamiento más equilibrado entre los distintos indicadores, destacándose especialmente sus contribuciones a las Infraestructuras Vivas, la Economía Regenerativa, la Construcción de Alianzas y la Participación Inclusiva. Este resultado evidencia que el turismo de naturaleza constituye uno de los principales mecanismos para traducir la conservación del patrimonio natural y cultural en oportunidades de desarrollo local. Al mismo tiempo, demuestra la capacidad de estos proyectos para integrar biodiversidad, paisaje, identidad territorial y participación comu-

Grupo 5. Red de Senderos y Bicisendas Grupo 6. Sistema de Rutas Escénicas Carapé Grupo 7. Red de Posadas y Hotelería de Naturaleza Grupo 8. Programa de Íconos Naturales y Culturales

170

nitaria dentro de una estrategia económica basada en la valorización sostenible del territorio.

figura 42 resultados indicadores: sistema de gobernanza y vida comunitaria

La evaluación del Sistema de Gobernanza y Vida Comunitaria (Figura 42) evidencia una marcada prioridad hacia los indicadores de Participación Inclusiva, Construcción de Alianzas y Economía Regenerativa, confirmando que estos proyectos cumplen una función transversal de articulación institucional y fortalecimiento del capital social. A diferencia de los sistemas anteriores, su principal contribución no reside en la intervención directa sobre los ecosistemas, sino en la creación de capacidades colectivas, mecanismos de coordinación y espacios de participación que hacen posible la implementación y sostenibilidad de las demás estrategias territoriales. En este sentido, podemos afirmar que esta familia de proyectos constituyen la dimensión social e institucional que sostiene el Modelo de Desarrollo Basado en Conservación.

Grupo 9. Red de Emprendedores Locales Grupo 10. Programa de fortalecimiento en Comunidades Portales Grupo 11. Programa Integral de Educación Ambiental Grupo 12. Plataforma de Servicios Territoriales Integrados

figura 43 resultados indicadores: sistema de producción regenerativa

Finalmente, los proyectos del Sistema de Producción Regenerativa (Figura 43) e Innovación presentan una fuerte orientación hacia los indicadores de Cambio Climático, Recuperación Ecológica, Economía Regenerativa e Infraestructuras Vivas, reflejando su capacidad para compatibilizar la producción con la conservación de los ecosistemas. La elevada valoración obtenida en estos indicadores confirma que las estrategias de agroecología, ganadería regenerativa, desarrollo inmobiliario sostenible y monitoreo territorial inteligente no son concebidas como actividades independientes, sino como mecanismos para fortalecer simultáneamente la resiliencia ecológica, la adaptación al cambio climático y las economías locales. En conjunto, este sistema demuestra que la innovación productiva constituye un componente esencial para consolidar un modelo territorial donde la conservación se transforma en un motor de desarrollo sostenible.

Grupo 13. Programa de Ganadería Regenerativa Grupo 14. Programa de Cultivos Agrícolas y Agroecología Grupo 15. Modelo de Desarrollo Inmobiliario Sostenible Grupo 16. Sistema de MonitoreoTerritorial Inteligente

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APLICACIONES ESTRATÉGICAS DE LOS INDICADORES

de los indicadores en proyectos georreferenciados permite generar mapas asociados a estos indicadores (Figura 44) donde se pueden geolocalizar intervenciones asociadas a estos parámetros, lo cual puede convertirse en una herramienta de gestión en caso que se quieran promover proyectos para promover en el territorio valores específicos.

Más allá de la priorización general de proyectos, los indicadores constituyen una herramienta estratégica para futuras etapas de implementación. La evaluación

figura 44 mapas de análisis de indicadores de desempeño

RE - Restauración Ecológica

IV - Infraestructuras Vivas

CC - Cambio Climático

Bi - Biodiversidad

PI - Participación Inclusiva

ER - Economía Regenerativa

CA- Construcción de Alianzas

La información obtenida permite identificar rápidamente aquellos proyectos con mayor potencial para responder a objetivos específicos vinculados al cambio climático, biodiversidad, restauración ecológica, economía regenerativa o fortalecimiento institucional.

En este sentido, los indicadores facilitan la construcción de futuras carteras temáticas de proyectos y pueden servir como herramienta para orientar inversiones, programas de cooperación internacional y mecanismos de financiamiento. 172

REFLEXIONES FINALES Los resultados muestran que las comunidades del Ámbito del Proyecto Carapé priorizan proyectos capaces de integrar conservación, regeneración económica, educación, innovación y construcción de acuerdos territoriales. La valoración obtenida por la Construcción de Alianzas (3,78) y las Infraestructuras Vivas (3,58) resulta particularmente significativa. Los participantes reconocen que la transformación territorial requiere simultáneamente mecanismos de cooperación entre actores y proyectos concretos capaces de materializar dichos acuerdos sobre el territorio. La alta valoración de la Agroecología (4,40), la Educación Ambiental (4,16), el Monitoreo Territorial Inteligente (4,11) y la Ganadería Regenerativa (3,89) confirma además que las comunidades visualizan el futuro del APC como un espacio donde conservación y producción pueden fortalecerse mutuamente. Finalmente, es importante señalar que estos resultados no deben interpretarse como una jerarquización rígida de proyectos. Los dieciséis proyectos estratégicos forman parte de un sistema territorial integrado y complementario. Las diferencias observadas reflejan prioridades relativas dentro del proceso participativo, pero no disminuyen la importancia de ninguno de los componentes del modelo territorial propuesto. En conjunto, los resultados constituyen una validación empírica del enfoque de Democracia Ecosistémica aplicado en el APC y demuestran que las comunidades identifican oportunidades concretas para construir un modelo de desarrollo basado en la conservación, la regeneración ecológica y la prosperidad compartida entre comunidades humanas y más-que-humanas.

173

174

V. Recomendaciones DE LA PLANIFICACIÓN A LA IMPLEMENTACIÓN Las Bases para el Ordenamiento Territorial (BOT) del Ámbito del Proyecto Carapé (APC) constituyen el resultado de un proceso de construcción colectiva desarrollado durante dieciocho meses mediante la articulación de comunidades locales, sectores productivos, instituciones públicas, especialistas y actores más-que-humanos presentes en el territorio. A través de talleres territoriales, talleres de expertos, entrevistas semiestructuradas a sectores productivos estratégicos y el relevamiento de actores más-que-humanos fueron sistematizadas 1.045 iniciativas, de las cuales 998 corresponden a propuestas de ordenamiento territorial con expresión espacial concreta y 47 constituyen recomendaciones de gestión para organismos públicos, instituciones y actores territoriales. Las recomendaciones presentadas en este capítulo no deben interpretarse como una lista cerrada de acciones. Constituyen orientaciones estratégicas surgidas del proceso participativo que permiten transformar las BOT en una agenda de implementación progresiva para el APC. En conjunto, estas recomendaciones reflejan una visión compartida del territorio donde conservación, producción, cultura, paisaje y bienestar comunitario son entendidos como componentes complementarios de una misma estrategia de desarrollo basada en la conservación.

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Asimismo, constituyen una evidencia del potencial de la Democracia Ecosistémica como herramienta para construir acuerdos territoriales capaces de integrar las necesidades de comunidades humanas y más-que-humanas en la planificación y gestión del territorio.

tación, regulación y provisión de agua para el conjunto del territorio. La conservación de corredores ecológicos, cuencas hidrográficas, humedales, montes nativos y pastizales naturales debe considerarse una inversión estratégica para el futuro del territorio.

RECOMENDACIONES GENERALES

LA PRODUCCIÓN COMO ALIADA DE LA CONSERVACIÓN

El principal resultado del proceso participativo no fue únicamente la identificación de proyectos o la definición de categorías de suelo. El resultado más significativo fue la construcción de una visión compartida sobre el futuro del APC.

Los resultados del proceso participativo muestran que las comunidades no perciben una contradicción inevitable entre producción y conservación.

Las comunidades, expertos, sectores productivos e instituciones participantes coinciden en que el territorio posee valores ecológicos, culturales, paisajísticos y productivos excepcionales que deben ser gestionados de manera integrada. Los resultados obtenidos muestran además que las principales tensiones históricas entre conservación y desarrollo pueden transformarse en oportunidades de colaboración cuando existen espacios adecuados de diálogo, negociación y construcción de acuerdos.

Por el contrario, las iniciativas mejor valoradas durante los talleres fueron aquellas capaces de combinar objetivos ecológicos, económicos y sociales, particularmente la agroecología, la ganadería regenerativa, la educación ambiental y el fortalecimiento de los emprendimientos locales. Las actividades productivas compatibles con la conservación deben ser promovidas como herramientas fundamentales para sostener el modelo territorial propuesto.

En este sentido, las BOT recomiendan consolidar un modelo de desarrollo territorial basado en cinco principios fundamentales:

LAS COMUNIDADES COMO SOCIAS DEL TERRITORIO

LA BIODIVERSIDAD COMO INFRAESTRUCTURA ESTRATÉGICA

Las comunidades locales no deben ser consideradas únicamente beneficiarias de las políticas públicas. Constituyen actores estratégicos para la gestión, monitoreo y conservación del territorio.

La biodiversidad no debe ser entendida exclusivamente como un recurso ambiental a proteger. Los sistemas ecológicos constituyen la infraestructura fundamental que sostiene los recursos hídricos, los paisajes, la productividad rural, la actividad turística y la calidad de vida de las comunidades. En el APC, la conservación de la biodiversidad adquiere un papel estratégico porque protege los procesos ecológicos que permiten la cap-

La continuidad de los mecanismos de participación desarrollados durante las BOT es una condición fundamental para garantizar la legitimidad y sostenibilidad de las futuras acciones de implementación.

176

LOS SISTEMAS ECOLÓGICOS E HÍDRICOS COMO ESTRUCTURA TERRITORIAL

RECOMENDACIONES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Las sierras, cursos de agua, nacientes, humedales y corredores ecológicos constituyen la estructura territorial sobre la cual se organiza el funcionamiento ecológico del APC.La conectividad ecológica entre estos sistemas mantiene la continuidad de los procesos hidrológicos que permiten la captación, regulación y distribución del agua a través de las principales cuencas del territorio, constituyendo la infraestructura natural que sostiene tanto la biodiversidad como el abastecimiento hídrico del departamento.

Las recomendaciones de ordenamiento territorial se fundamentan en las 998 propuestas relevadas mediante los distintos mecanismos de participación desarrollados durante el proceso.1 Estas iniciativas fueron posteriormente agrupadas en dieciséis proyectos estratégicos organizados en cuatro sistemas territoriales complementarios. Más allá de la diversidad de propuestas, el análisis permite identificar un conjunto de orientaciones generales que emergen de manera consistente en los distintos métodos de relevamiento y en los cuatro portales territoriales.

Las futuras decisiones de ocupación, infraestructura y desarrollo deberían reconocer esta estructura como un elemento prioritario para la planificación territorial, priorizando la conservación y restauración de los corredores ecológicos y de las áreas de recarga hídrica como ejes estructurantes del ordenamiento territorial.

CONSOLIDAR UNA RED TERRITORIAL DE CONSERVACIÓN Y CONECTIVIDAD ECOLÓGICA

INNOVACIÓN Y APRENDIZAJE PERMANENTE

Una parte significativa de las propuestas relevadas coincide en la necesidad de fortalecer una red integrada de corredores ecológicos, áreas protegidas, montes nativos, humedales y paisajes de alto valor ambiental. Esta red constituye la infraestructura ecológica que mantiene la conectividad del territorio y protege los procesos hidrológicos responsables de la captación, regulación y distribución del agua en el APC.

Las BOT deben entenderse como un proceso abierto y adaptativo. El monitoreo territorial, la investigación aplicada, la generación de información y la evaluación permanente de resultados son herramientas fundamentales para ajustar estrategias y responder a los desafíos futuros del territorio.

Estas iniciativas aparecen de forma reiterada en talleres comunitarios, talleres de expertos y entrevistas realizadas a sectores estratégicos. Se recomienda priorizar la implementación progresiva de la Red de Corredores Ecológicos Carapé, los sistemas de restauración eco-

1 Ver anexo “Reporte con Listado de Proyectos de Ordenamiento Territorial”. 177

PROMOVER UN MODELO TERRITORIAL ARTICULADO POR LAS COMUNIDADES PORTALES

lógica y las medidas de mitigación de fragmentación como elementos estructurantes del territorio. Particular relevancia adquieren los sistemas asociados al núcleo serrano central, las principales cuencas hidrográficas y los sectores identificados como prioritarios para la conservación de la biodiversidad, por conformar las áreas que alimentan las cuencas de las lagunas del Sauce, José Ignacio y Garzón, así como los sistemas de abastecimiento de agua que sostienen Punta del Este y otras localidades del departamento.

Los talleres territoriales permitieron identificar el papel estratégico de Aiguá, Pueblo Edén, Garzón y Sierra de las Ánimas como comunidades portal del APC. Cada portal presenta características, identidades y oportunidades específicas. Sin embargo, el proceso también mostró que forman parte de un sistema territorial más amplio cuya fortaleza depende de la cooperación y complementariedad entre ellos.

FORTALECER UNA ECONOMÍA TERRITORIAL BASADA EN LA CONSERVACIÓN

Se recomienda consolidar una estrategia territorial que fortalezca simultáneamente las particularidades locales y las conexiones entre comunidades, promoviendo una gestión coordinada de los corredores ecológicos y de las principales cuencas hidrográficas que articulan el funcionamiento ecológico y el abastecimiento hídrico del APC.

Las propuestas relevadas muestran una amplia coincidencia respecto a la necesidad de construir oportunidades económicas compatibles con la conservación del territorio. La agroecología, la ganadería regenerativa, el turismo de naturaleza, la valorización del patrimonio cultural, los emprendimientos locales y las cadenas de valor asociadas al territorio aparecen recurrentemente en los distintos métodos de participación.

PRIORIZAR LA EDUCACIÓN AMBIENTAL Y LA CONSTRUCCIÓN DE CAPACIDADES Uno de los resultados más consistentes del proceso participativo fue la importancia otorgada a la educación ambiental.

Se recomienda consolidar mecanismos de apoyo técnico, capacitación e incentivos que permitan fortalecer actividades productivas capaces de generar beneficios económicos al tiempo que contribuyen a la conservación de la biodiversidad y los sistemas ecológicos que sostienen la regulación y disponibilidad de los recursos hídricos del APC.

Las iniciativas vinculadas a escuelas rurales, formación comunitaria, interpretación del patrimonio, capacitación productiva y fortalecimiento de capacidades aparecen de manera transversal en todos los portales. Se recomienda considerar la educación ambiental como una infraestructura estratégica para la implementación de largo plazo del modelo territorial. Se recomienda considerar la educación ambiental como una infraestructura estratégica para la implementación de largo plazo del modelo territorial, fortaleciendo la comprensión del papel que desempeñan la 178

RECOMENDACIONES DE GESTIÓN

conectividad ecológica y la protección de los recursos hídricos como fundamentos del Modelo de Desarrollo Basado en Conservación.

DESARROLLAR SISTEMAS TERRITORIALES INTEGRADOS

Las recomendaciones de gestión corresponden a 47 iniciativas identificadas durante el proceso participativo que, si bien no forman parte del ordenamiento territorial en sentido estricto, fueron consideradas relevantes por las comunidades y actores participantes.2

Las propuestas relevadas muestran que las comunidades perciben los proyectos estratégicos como componentes de un sistema integrado y no como iniciativas independientes.

Estas propuestas se relacionan principalmente con competencias institucionales, programas de gestión, educación, fiscalización, coordinación interinstitucional e investigación.

La conservación depende de la producción regenerativa; la actividad turística depende de la calidad ecológica del territorio; la gobernanza depende de la participación; y todas ellas requieren información y monitoreo permanente. Se recomienda evitar enfoques sectoriales aislados y promover estrategias de implementación capaces de fortalecer simultáneamente los distintos sistemas definidos en las BOT.

EDUCACIÓN Y CULTURA TERRITORIAL Las comunidades identificaron reiteradamente la necesidad de fortalecer programas de educación ambiental, divulgación científica, valorización del patrimonio biocultural y sensibilización sobre los valores ecológicos del territorio. Se recomienda desarrollar programas permanentes de educación ambiental articulados con escuelas rurales, organizaciones locales y actores territoriales.

Se recomienda evitar enfoques sectoriales aislados y promover estrategias de implementación capaces de fortalecer simultáneamente los distintos sistemas definidos en las BOT, reconociendo que la conectividad ecológica y la protección de los recursos hídricos constituyen el elemento articulador que vincula la infraestructura ecológica, la producción regenerativa, el turismo de naturaleza y la calidad de vida de las comunidades del APC.

FISCALIZACIÓN Y CUMPLIMIENTO NORMATIVO Diversas iniciativas hacen referencia a la necesidad de fortalecer mecanismos de fiscalización relacionados con la protección de recursos naturales, control de actividades ilegales, cumplimiento normativo y monitoreo ambiental. Se recomienda fortalecer la coordinación entre organismos competentes para mejorar la capacidad de seguimiento y cumplimiento de las regulaciones existentes.

2 Ver anexo “Reporte con Listado de Recomendaciones de Gestión”. 179

INVESTIGACIÓN Y MONITOREO

RECOMENDACIONES EN RELACIÓN CON EL DECRETO 4106/25

La generación de información aparece como una preocupación transversal en múltiples métodos de relevamiento.

El proceso participativo desarrollado para la elaboración de las BOT demuestra una amplia convergencia entre las prioridades identificadas por las comunidades y los objetivos establecidos por el Decreto 4106/25.3

Las comunidades identifican la necesidad de contar con información actualizada sobre biodiversidad, los procesos hidrológicos, la calidad y disponibilidad de los recursos hídricos, el cambio climático, el patrimonio cultural y los procesos de transformación territorial.

Del total de 998 propuestas de ordenamiento territorial sistematizadas, aproximadamente 480 iniciativas contribuyen de manera directa al cumplimiento de los lineamientos establecidos por dicho decreto.

Se recomienda fortalecer programas de investigación aplicada y sistemas permanentes de monitoreo capaces de evaluar la conectividad ecológica, el funcionamiento de las cuencas hidrográficas y la evolución de los recursos hídricos, apoyando la toma de decisiones y la gestión adaptativa del territorio.

Este resultado confirma que las orientaciones definidas por el Decreto encuentran respaldo en las aspiraciones, preocupaciones y propuestas expresadas por comunidades, especialistas y sectores productivos del territorio. Las BOT permiten además traducir los objetivos generales del Decreto en expresiones territoriales concretas, identificando localizaciones, proyectos estratégicos, actores involucrados y mecanismos potenciales de implementación.

COORDINACIÓN INSTITUCIONAL Y GOBERNANZA Una parte importante de las recomendaciones se relaciona con la necesidad de mejorar la coordinación entre instituciones públicas, organizaciones sociales, sectores productivos y actores territoriales.

PROTECCIÓN DE LA BIODIVERSIDAD Y CONECTIVIDAD ECOLÓGICA

Se recomienda crear mecanismos permanentes de diálogo, coordinación y seguimiento capaces de sostener los acuerdos construidos durante la elaboración de las BOT y acompañar su implementación futura, prestando especial atención a la gestión integrada de los corredores ecológicos y de las cuencas hidrográficas que estructuran el funcionamiento territorial del APC.

Las propuestas vinculadas a corredores ecológicos, restauración ambiental, protección de recursos hídricos, pasos de fauna y conservación de ecosistemas prioritarios constituyen uno de los grupos más numerosos de iniciativas relevadas. Se recomienda priorizar aquellas acciones que permitan consolidar una red territorial continua de conservación orientada a proteger los procesos hidrológicos que abastecen las cuencas de las lagunas del Sauce, José

3 Ver anexo “Reporte con Proyectos que Respaldan el Decreto 4106/25”. 180

Ignacio y Garzón, así como los sistemas de provisión de agua que sostienen Punta del Este y el resto del departamento. Para ello, resulta fundamental fortalecer la conectividad ecológica mediante la consolidación de los corredores asociados a estas cuencas y a los principales sistemas naturales del APC.

integrada del paisaje y el patrimonio biocultural, incorporando mecanismos voluntarios de conservación. En particular, se propone evaluar la creación de un Esquema Departamental de Reservas Privadas, inspirado en la experiencia del Decreto Departamental Nº 0011/016 de Canelones4 y en la Red de Áreas Protegidas Privadas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP).5 Este instrumento permitiría reconocer oficialmente a propietarios y propietarias que voluntariamente deseen integrar una red departamental de reservas, mediante la elaboración conjunta de planes de manejo y compromisos de conservación, acompañados por asistencia técnica. Asimismo, podrían establecerse plazos de adhesión flexibles —similares a los ciclos de cinco y diez años previstos por el SNAP— que permitan reconocer y fortalecer los esfuerzos de conservación que ya se desarrollan en el territorio, consolidando un esquema de producción de naturaleza compatible con los objetivos del APC.

GESTIÓN SOSTENIBLE DEL TERRITORIO RURAL Numerosas propuestas hacen referencia a modelos productivos compatibles con la conservación, incluyendo agroecología, ganadería regenerativa y estrategias de ocupación sostenible del suelo rural. Se recomienda utilizar estos instrumentos como mecanismos para compatibilizar el desarrollo económico con la conservación de la biodiversidad, promoviendo prácticas productivas que contribuyan a proteger los suelos, mantener la conectividad ecológica y preservar los procesos de infiltración, regulación y calidad del agua en las principales cuencas hidrográficas del APC.

GESTIÓN DE RIESGOS Y AMENAZAS TERRITORIALES

PROTECCIÓN DEL PAISAJE Y PATRIMONIO BIOCULTURAL

Las iniciativas relevadas muestran preocupación respecto a procesos de fragmentación ecológica, contaminación, transformación acelerada del paisaje, presión inmobiliaria y degradación de recursos naturales.

Las comunidades identificaron reiteradamente la importancia de proteger los paisajes serranos, los sitios patrimoniales, los cielos oscuros, los recursos arqueológicos y las expresiones culturales asociadas al territorio, reconociendo que estos valores forman parte del patrimonio biocultural del APC y constituyen uno de sus principales activos para un modelo de desarrollo basado en conservación. Muchos de estos territorios coinciden, además, con las principales áreas de recarga hídrica y con los corredores ecológicos que estructuran el funcionamiento ambiental del territorio.

Las BOT permiten identificar espacialmente estos riesgos y proponen herramientas concretas para su miti-

4 Junta Departamental de Canelones, Decreto Departamental N.º 0011/016: Ordenanza del Sistema Departamental de Áreas de Protección Ambiental (SDAPA) (7 de octubre de 2016). 5 Ministerio de Ambiente, Resolución Ministerial N.º 1155/024: Aprobación del “Instructivo para la tramitación de declaración de Reservas Privadas” (2024).

En este sentido, se recomienda fortalecer las estrategias departamentales orientadas a la preservación 181

gación mediante la Clasificación Ecosistémica del Territorio, los proyectos estratégicos y las recomendaciones de gestión, priorizando la protección de los corredores ecológicos y de las áreas de recarga hídrica como estrategia para reducir la fragmentación territorial y fortalecer la resiliencia del sistema ambiental.

fortaleciendo la implementación progresiva del modelo de desarrollo basado en conservación impulsado por el APC, con especial énfasis en la consolidación de la conectividad ecológica como estrategia para proteger los recursos hídricos que sostienen el funcionamiento ambiental y el desarrollo del territorio. Finalmente, resulta relevante destacar que el respaldo obtenido durante el proceso participativo demuestra que las orientaciones establecidas por el Decreto no representan únicamente una decisión institucional, sino también una aspiración compartida por amplios sectores del territorio. La convergencia entre políticas públicas, conocimiento científico, saberes locales y actores más-que-humanos constituye una de las principales fortalezas para la implementación futura del APC. En este contexto, la protección del agua mediante la consolidación de una red continua de conectividad ecológica se proyecta como uno de los principales consensos territoriales surgidos durante la elaboración de las Bases para el Ordenamiento Territorial.

IMPLEMENTACIÓN PROGRESIVA DEL DECRETO Las BOT no sustituyen al Decreto 4106/25 ni a los instrumentos jurídicos y administrativos asociados a él. Su principal aporte consiste en proporcionar una base territorial, técnica y participativa que permite operacionalizar sus objetivos mediante proyectos, estrategias espaciales, categorías de suelo y mecanismos de gobernanza construidos desde el territorio. En este sentido, las BOT constituyen una herramienta complementaria para orientar futuras decisiones de planificación, inversión, regulación y gestión pública,

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VI. Conclusiones Las Bases para el Ordenamiento Territorial (BOT) del Ámbito del Proyecto Carapé (APC) representan mucho más que un ejercicio técnico de planificación. Constituyen una invitación a comprender el territorio desde una visión integrada de las relaciones ecológicas, sociales, culturales y productivas que sostienen la vida y el desarrollo local, reconociendo que el futuro del territorio depende tanto de la calidad de sus ecosistemas como de la capacidad colectiva para construir acuerdos sobre su gestión. A lo largo del proceso quedó en evidencia que el APC no puede entenderse únicamente como un espacio de conservación ni únicamente como un espacio productivo. Se trata de un territorio complejo donde comunidades humanas y no-humanas, actividades económicas, patrimonio cultural e infraestructuras interactúan permanentemente. Las BOT parten de la convicción de que la conservación y el desarrollo no constituyen objetivos contrapuestos, sino dimensiones complementarias de un mismo proyecto territorial. Desde esta perspectiva, la biodiversidad deja de entenderse como una restricción para convertirse en uno de los principales activos estratégicos sobre los cuales construir oportunidades económicas, fortalecer las comunidades locales y preservar la identidad del paisaje serrano. 185

Uno de los principales aprendizajes del proceso fue demostrar que la planificación territorial puede construirse mediante la integración progresiva de múltiples formas de conocimiento. Este proceso permitió reconocer que la conectividad ecológica constituye el principal criterio para organizar espacialmente el territorio, al fortalecer las relaciones entre biodiversidad, paisaje y recursos hídricos que sostienen el funcionamiento ecológico del APC. El Análisis Cartográfico Multicriterio se fortaleció a partir de un proceso secuencial que articuló el relevamiento de actores humanos y no-humanos (más-que-humanos), los aportes de expertos y los aportes territoriales. En este recorrido, cada etapa permitió validar, complementar y enriquecer la anterior, consolidando progresivamente la solidez técnica de las BOT y fortaleciendo su carácter interdisciplinario. Más que producir diagnósticos independientes, el proceso permitió construir una comprensión compartida del territorio donde el conocimiento científico, técnico y territorial dialogaron de manera continua hasta dar forma a la Clasificación Ecosistémica del Territorio, las Estrategias Espaciales y las Familias de Proyectos Estratégicos.

La Democracia Ecosistémica constituyó el marco conceptual que permitió articular esta diversidad de conocimientos. Su principal aporte no radica únicamente en ampliar la participación ciudadana, sino también en ampliar la comunidad política incorporando explícitamente a las comunidades más-que-humanas dentro de la reflexión territorial. Los corredores ecológicos, las cuencas hidrográficas, los humedales, los montes nativos, los pastizales y las especies que habitan el territorio dejaron de ser considerados exclusivamente como objetos de gestión para convertirse en actores cuyas dinámicas fueron representadas durante el proceso deliberativo y cuya conservación pasó a formar parte de la construcción colectiva del futuro territorial. En este sentido, las BOT proponen una forma diferente de comprender el ordenamiento territorial. Más que un instrumento destinado exclusivamente a regular usos del suelo, se presentan como una herramienta para construir acuerdos duraderos entre conservación, producción, patrimonio y bienestar colectivo. La Clasificación Ecosistémica del Territorio, las Estrategias Espaciales, las Familias de Proyectos Estratégicos y los Indicadores de Desempeño constituyen expresiones complementarias de una misma visión territorial orientada a fortalecer la resiliencia ecológica, mediante la consolidación de una red territorial de conectividad ecológica que protege simultáneamente la biodiversidad, los paisajes y los recursos hídricos, la calidad del paisaje y el desarrollo sostenible del APC.

El proceso también demostró que la participación puede desempeñar un papel más profundo que el tradicionalmente asignado en los procesos de planificación. Las comunidades no solo contribuyeron a formular propuestas, sino que incorporaron información territorial que no se encontraba representada en las fuentes cartográficas oficiales, ampliando el conocimiento disponible sobre biodiversidad, patrimonio, actividades productivas, amenazas y otros componentes del territorio. De esta manera, la participación trascendió su función consultiva para convertirse en un proceso de construcción colectiva de conocimiento espacial, fortaleciendo las bases técnicas sobre las cuales se desarrollaron las propuestas de ordenamiento territorial.

Otro aprendizaje relevante es que el territorio ya contiene gran parte de las respuestas necesarias para orientar su propio futuro. Las entrevistas, los talleres y las distintas instancias de consulta evidenciaron una notable convergencia entre comunidades, especialistas y actores institucionales respecto a la importancia de conservar la biodiversidad, fortalecer las economías locales, proteger los recursos hídricos, mejorar la co-

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nectividad ecológica y promover formas de ocupación compatibles con el paisaje serrano. Más que imponer una visión externa, las BOT sistematizan y articulan una visión territorial que ya existía de manera distribuida entre quienes conocen, habitan y gestionan el territorio.

más-que-humanas que hacen posible su funcionamiento ecológico. El APC ofrece la oportunidad de demostrar que es posible avanzar hacia formas de desarrollo que no se construyan a costa de la naturaleza, sino fortaleciendo la conectividad ecológica que sostiene la biodiversidad, el agua como ecosistema y el bienestar de las comunidades. Las Bases para el Ordenamiento Territorial constituyen una contribución a ese propósito y una invitación a continuar construyendo, de manera colectiva, un territorio más resiliente, regenerativo y democrático.

Las BOT tampoco deben entenderse como un punto de llegada. Constituyen una etapa dentro de un proceso más amplio de construcción institucional y territorial. Su principal aporte consiste en ofrecer una base común de información, criterios y acuerdos que permita orientar la actualización de los instrumentos de ordenamiento territorial, facilitar la implementación progresiva de proyectos estratégicos y acompañar la gestión futura del APC mediante procesos continuos de monitoreo, aprendizaje y adaptación. La convergencia observada entre las propuestas desarrolladas en estas BOT y los acuerdos alcanzados posteriormente en el Documento de Acuerdos de la Comisión Interpartidaria de Ordenamiento Territorial 1 constituye un indicador adicional de la pertinencia y oportunidad de los lineamientos aquí propuestos para contribuir a la futura actualización de los instrumentos de ordenamiento territorial del departamento. Esta coincidencia, alcanzada mediante procesos independientes, fortalece la posibilidad de que las propuestas aquí desarrolladas sirvan como base técnica para las etapas posteriores de planificación, concertación e implementación territorial. Finalmente, este documento reafirma una idea sencilla pero fundamental: el futuro del territorio dependerá de la capacidad de construir acuerdos duraderos entre quienes lo habitan, lo trabajan, lo investigan, lo gestionan y representan la voz de las comunidades

1 Comisión Interpartidaria de Ordenamiento Territorial de Maldonado, Acta Interpartidaria de Ordenamiento Territorial. 187

VII. Referencias DEMOCRACIA ECOSISTÉMICA Y ECOLOGÍA POLÍTICA

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VIII. Acrónimos ACM: Análisis Cartográfico Multicriterio.

JDM: Junta Departamental de Maldonado.

APC: Ámbito del Proyecto Carapé.

MA: Ministerio de Ambiente.

BID: Banco Interamericano de Desarrollo.

MGAP: Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca.

BOT: Bases para el Ordenamiento Territorial.

MINTUR: Ministerio de Turismo.

BPS: Banco de Previsión Social de Uruguay.

MVOT: Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial.

CAF: Banco de Desarrollo de América Latina (antigua Corporación Andina de Fomento).

ONG / ONGs: Organización No Gubernamental / Organizaciones No Gubernamentales.

CET: Clasificación Ecosistémica del Territorio. CHEN: Conservación de Especies Nativas.

OT: Ordenamiento Territorial.

CONEAT: Comisión Nacional de Estudio Agroeconómico de la Tierra.

POT: Plan de Ordenamiento Territorial. PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

CV: Comisión Vecinal. CURE: Centro Universitario Regional del Este de la Universidad de la República del Uruguay.

SIG: Sistema de Información Geográfica. SOLAB: Spatial Opportunity Lab (Laboratorio de Oportunidades Espaciales)

DGOT: Dirección General de Ordenamiento Territorial de la Intendencia de Maldonado.

SNAP: Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Uruguay

DNOT: Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial

UDELAR: Universidad de la República.

DINACEA: Dirección Nacional de Calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio de Ambiente

UNESCO: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura. UTU: Universidad del Trabajo del Uruguay.

DINAGUA: Dirección Nacional de Aguas del Ministerio de Ambiente

UVAC: Unión de Vecinos para la Conservación de la Sierra de las Ánimas.

ECFA: Estación de Cría de Flora y Fauna “Uruguay Tabaré González Sierra FSC: Forest Stewardship Council (Consejo de Administración Forestal). IDM: Intendencia de Maldonado. IPA: Instituto Plan Agropecuario.

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IX. Anexos

1. Matriz de Mapa de Actores/Riesgo

2. Informe Entrevistas Semiestructuradas a Sectores Productivos

3. Informe Taller de Expertos

4. Informe Talleres Territoriales

5. Mapas Dibujados en Talleres

6. Reporte de Listado de Capas Utilizadas en Mapas

7. Reporte con Listado de Proyectos de Ordenamiento Territorial

8. Reporte con Listado de Recomendaciones de Gestión

9. Reporte con Proyectos que Respaldan el Decreto 4106/25

10. Fichas Conceptuales de Proyectos Estratégicos

11. Reporte de Análisis de Indicadores de Desempeño

12. Compilación de Mapas de las Bases de Ordenamiento Territorial

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X. Instituciones Participantes CENTROS CIENTÍFICOS, CULTURALES, DE INVESTIGACIÓN Y ACADEMIA Centro de Espeleología Centro Universitario Regional del Este (CURE) sedes Rocha y Maldonado Instituto Clemente Estable Instituto de Ciencias Geológicas Instituto Plan Agropecuario (IPA) Instituto Saras Laboratorio de Arqueología del Paisaje y Patrimonio del Uruguay Museo Nacional de Historia Natural Plan Agropecuario Universidad de la República (UDELAR) – Académicos e Investigadores de la Facultad de Arquitectura – Académicos e Investigadores de la Facultad de Ciencias – Académicos e Investigadores de la Facultad de Agronomía – Estudiantes avanzados de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación Universidad del Trabajo del Uruguay sede Arrayanes (UTU Arrayanes)

INTENDENCIA DE MALDONADO Miguel Abella, Intendente Álvaro Villegas, Secretario General Santiago Ferrer, Director de Descentralización Arq. Mónica Facio, Directora General del Departamento de Gestión Territorial Dr. Guillermo Ahlers - Director de Ordenamiento Territorial Geógrafa Virginia Villarino. Directora de Ambiente Arq. Soledad Laguarda. Ex-Directora del Departamento de Gestión Territorial, Intendencia de Maldonado Arq. Natalia Di Paula - Técnica de la D. de Ordenamiento Territorial

OTRAS INSTITUCIONES GUBERNAMENTALES Dirección Nacional de Calidad y Evaluación Ambiental (DINACEA) Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (DNOT) Intendencia de Maldonado (IDM) Ministerio de Ambiente (MA) Ministerio de Educación y Cultura (MEC) Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) Ministerio de Turismo (MINTUR) Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT) Municipio San Carlos, sus Concejales y su Alcalde Luis Cima Municipio Pan de Azúcar, sus Concejales su Alcalde Rubens Alejandro Echavarría Municipio Garzón y José Ignacio, sus Concejales y su Alcalde Nazareno Lazo Municipio Aiguá, sus Concejales y su Alcalde Daniel Perdomo

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ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL Ambá Asociación Flor y Fauna Indígena Comisión de Vida Sustentable de la Liga de Fomento de Punta del Este Fundación D´Arenberg Unión de Vecinos para la Conservación de la Sierra de las Ánimas (UVAC)

PERSONAS Y ASESORES

Adriana Bobadilla, Arquitecta especialista en Planes de Ordenamiento Territorial, vecina de Pueblo Edén Adriana Carinci, Cantera Santa Elena de la Sierra Alejandro Chertkoff, Viñedo Cofradía de las Sierras Alejandro Sequeira, Consultor Independiente Ana Paula Rodríguez, Guardaparques Víctor (Tato) La Casa de la Abuela, Edil Jorge Céspedes, Historiador y Director de Cultura de Piriápolis Paul Moizo, Asesor en Plan de la Cuenca de la Laguna del Sauce y Plan Piriapolis Solis Paula Di Bello, Arquitecta y Paisajista Yessica Caligali, Agustin y Carlos Gonzalez Caminantes Nativos y Vieja Rómula Deborah Díaz, Lic en Turismo Tea Weima, vecina y emprendedora de Pueblo Edén Fabiana Prada, vecina y emprendedora de Pueblo Edén

SECTORES PRODUCTIVOS Y EMPRENDEDORES

Ben Petrazzini y Daniela Alfaro, Emprendedor Turístico y fundador de la Reserva Las Nativas Claudio Borteiro, Investigador Independiente Fernando Fontes, Desarrollador Inmobiliario Ernesto Toledo, Productor Ganadero de Sierra de las Ánimas Joaquín Isubegueres, Desarrollo Turístico - Hotel de campo (Domos) y chacras Sierra de las Ánimas Joselo Díaz, Productor Ganadero de Pueblo Edén Maximiliano Pérez, Desarrollador Inmobiliario Nicolás Cussano, Representante de la Forestal Eucalyptus del Sur Caminantes Nativos Vieja Rómula Por su contribución y aportes: – Más de 50 expertos y académicos –Más de 130 personas y agrupaciones que participaron en los Talleres Territoriales I –Más de 85 personas y agrupaciones que participaron en los Talleres Territoriales II –12 entrevistados, representantes de Sectores Estratégicos.

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Esta investigación ha sido aprobada por el Comité de Revisión Institucional del Wentworth Institute of Technology, y sus investigadores principales cuentan con la certificación en protección de participantes en investigaciones con seres humanos. Por favor, comuníquese con el investigador y autor principal, Dr. Ignacio Cardona (cardonai@wit.edu) si tiene alguna pregunta o desea revisar el consentimiento informado del participante y demás documentos utilizados para garantizar la integridad y protección de los participantes.

Bases de Ordenamiento Territorial (BOT) - Proyecto Carapé