Odd Mølster og Åsmund Weltzien (red.)
Norge og det nye verdenskartet Innledning ved utenriksminister Espen Barth Eide Debattbok fra Utenriksdepartementets Refleksprosjekt
© CAPPELEN DAMM AS 2013 ISBN 978-82-02-42237-0 1. utgave, 1. opplag 2013 Omslagsdesign: Bente Cecilie Bergan Omslagsfoto: Paul Butler / Facebook Sats: Type-it AS, Trondheim Trykk og innbinding: Livonia Print Sia, Latvia 2013 Satt i Sabon 10,1/13 pkt. og trykt på 80 g Munken Print Cream 1,5 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med Cappelen Damm AS er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel. www.cappelendamm.no
Innhold
Innledning Norge og globale maktskifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7
Utenriksminister Espen Barth Eide
Kapittel 1 Maktforskyvning, global organisering og norsk utenrikspolitikk
15
Halvard Leira og Ole Jacob Sending, Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI)
Kapittel 2 USA, NATO og Norge: Vilkårene for transatlantisk sikkerhetssamarbeid . . . . . . . . . . . .
37
Paal Sigurd Hilde og Johannes G. Rø, Institutt for forsvarsstudier (IFS)
Kapittel 3 Når ute også er hjemme: Migrasjon og utenrikspolitikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
58
Marta Bivand Erdal og Rojan Ezzati, Institutt for fredsforskning (PRIO)
Kapittel 4 Norsk ressurs- og miljøpolitikk mot 2030: Landing i Kina eller på månen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Leiv Lunde og Iselin Stensdal, Fridtjof Nansens Institutt (FNI)
80
Kapittel 5 Utvikling og fattigdom i sør: Treng framtida bistand? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 Elling N. Tjønneland, Christian Michelsens Institutt (CMI)
Kapittel 6 Farvel til Europa? Norsk utenriks- og handelspolitikk i en ny verden . . . . . . . . . . . 129 Victor D. Norman, Norges Handelshøyskole (NHH)
Fra redaktørene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 Om forfatterne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 Noter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
Innledning
Norge og globale maktskifter Utenriksminister Espen Barth Eide
Utenrikspolitikk angår oss alle. For å kunne ivareta norske borgeres sikkerhet, helse og økonomiske inntekter er Norge helt avhengig av internasjonale forbindelser og utstrakt kontakt med andre land. Utenrikspolitikken har som hovedoppgave å fremme norske interesser og verdier i en omskiftelig verden. Sammen med sikkerhetspolitikken skal den gjøre innenrikspolitikken mulig. Helt siden Utenriksdepartementet lanserte Refleksprosjektet i 2007, har vi hatt en uttalt målsetning om å stimulere til mer debatt og gjennomtenking av de sentrale veivalgene i norsk utenrikspolitikk: Hvordan forstår vi verden, hva er norske interesser og hva bør prioriteringene våre være? I 2009 publiserte Refleks og UD stortingsmeldingen Interesser, ansvar og muligheter. Hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk (St.meld. 15 2008-2009). Det var første gang på nesten 20 år at Stortinget ble forelagt en samlet melding om de brede linjene i utenrikspolitikken. Et sentralt premiss i denne meldingen var at verden var blitt «globalisert». Altså at vi på kort tid kunne se en kraftig økning i internasjonal handel, folkeforflytninger, spredning av kulturelle impulser og annen samhandling over hele verden. Meldingen skisserte fem hovedprioriteringer fremover for norsk utenrikspolitikk: Sikkerhet, økonomi, engasjement, global styring og klima/miljø. Og den argumenterte for at globaliseringen førte til nye og krevende utfordringer for Norge: Hvordan Norges engasjement i Af7
ghanistan fikk direkte betydning for norsk sikkerhetspolitikk. Hvordan klimaendringene gjorde Arktis til et geopolitisk sentrum. Konsekvensene av at norsk oljeindustri og fiskeribransje tjente penger over hele verden. Hvordan politiske uroligheter i land langt unna, som for eksempel Somalia og Eritrea, hadde betydning for folkeforflytninger, blant annet mot vårt land. Alt dette illustrerer hvordan verden der ute kommer tettere og tettere på oss selv.
En ny fordeling av makt Nå har det gått fire år. Mange av trendene som ble påpekt da, står fortsatt ved lag. En konsekvens av globaliseringen, som bare er blitt enda mer fremtredende etter at stortingsmeldingen ble skrevet, er maktforskyvning. En ny fordeling av makt vil ha konsekvenser. Det vil legge press på etablerte normer og verdier. Noen institusjoner kan svekkes, mens andre vil styrkes. Også balansen mellom samarbeid og konflikt i verden kan bli rokket ved. Makt er enkelt definert evnen til å nå sine mål, om så mot andres vilje og interesser. Virkemidlene kan være gulrot, pisk eller å få andre til å ønske det samme som deg. Makten kan være av økonomisk, politisk, militær eller idémessig art. Når vi snakker om at makt forskyver seg, skjer dette hovedsakelig på to måter: Overføring av makt fra land i det «gamle» nord til det «nye» sør og øst, og spredning av makt fra stater som sådan til ikke-statlige aktører som selskaper, organisasjoner, grupper og individer. Regjeringen har lenge vært opptatt av å forstå hva disse trendene betyr. Forsvarsdepartementet har for eksempel siden 2006 studert de langsiktige konsekvensene av fremveksten av nye stormakter for norsk og internasjonal sikkerhetspolitikk. Tematikken ble også drøftet i Regjeringens langtidsplaner for Forsvaret både i 2008 og i 2012. Global forskyvning av makt har betydelige konsekvenser for de rammevilkår norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk utformes innenfor. Derfor må vi tegne våre mentale kart på nytt. Et verdensbilde der «sikkerhetspolitikk» dreide seg om øst–vest-relasjoner, og der «utviklingspolitikk» var noe som skjedde langs aksen nord til sør, stemmer 8
ikke lenger med kartet. For eksempel: fra kriserammede land i SørEuropa, som Portugal og Spania, søker mange mennesker til LatinAmerika for arbeid og et bedre liv. I enkelte latinamerikanske land spør folk seg nå «hvor mange europeere har vi plass til?». Rollene snus på hodet. Nord-sør? Tja. Asia er i ferd med å bli klodens økonomiske tyngdepunkt. Andre fattige verdensdeler, som Latin-Amerika og Afrika, har også god vekst. For mange afrikanske land er Kina, Indonesia, India og Brasil kommet inn som nye partnere og investorer på linje med eller foran tradisjonelle vestlige land. For meg som norsk utenriksminister er det minst like naturlig å snakke med Kinas eller Indias ambassadør til Den afrikanske union eller et afrikansk land som en fra et vestlig land. Sikkerhetspolitikk og regional integrasjon i Den afrikanske union blir et stadig større tema internt i Afrika. Når vi arbeider med demokratibygging i Myanmar, er det like viktig å forankre dette i ASEAN som med våre tradisjonelle partnere. Vi samarbeider med et land som Indonesia om demokrati- og statsbygging i tredjeland. Fredsprosessen i Colombia forankrer vi i regionen, i samarbeid med Cuba, Chile og Venezuela. På Haiti jobber vi tett med Brasil. Verden endrer seg, nye muligheter åpnes, men da må man observere og forstå at det faktisk skjer, og hva det innebærer for vårt handlingsrom. La meg ta et annet eksempel. I november i fjor var statsministeren og jeg i Laos fordi Norge fikk observatørstatus i ASEM. Dette er et forum der EU og asiatiske land møtes og samarbeider. Erfaringen fra Laos var at Norge her fikk adgang til en møteplass for kontakt og meningsutveksling på høyt politisk nivå med asiatiske partnere. Regionale organisasjoner som ASEM vil i det hele tatt bli mer aktuelle, og gi nye muligheter til å fremme norske politiske og økonomiske interesser. Prognoser om fremtiden er sjelden sikre. De bygger ofte på en antakelse om at trender vi observerer i dag vil fortsette relativt lineært fremover. Erfaring dreier seg jo ikke minst om at vi kjenner igjen visse mønstre, fordi vi har sett dem før. Men da blir det ekstra viktig å være klar over at vi er på vei inn i en verdensorden ingen av oss har personlig erfaring med. Den er ikke bipolar som under den kalde krigen, der spenningen mellom Sovjetunionen og USA, Warszawapakten og NATO definerte svært mye av internasjonal politikk. Den er heller ikke unipolar, som mange mener at den var de første 10-15 årene etter den kalde krigens 9
slutt. Hverken en ny todeling i faste mønstre eller ny unipolaritet ser sannsynlig ut. Snarere får vi en orden som er enten multipolar (preget av flere stormakter av tilnærmet samme tyngde), eller kanskje rett og slett non-polar, noe som vil være tilfelle dersom de fremvoksende stater ikke evner eller søker å erstatte det tomrommet som vil oppstå når tradisjonelle stor- og supermakter trekker seg noe tilbake. I begge tilfeller vil effektive og legitime multilaterale organisasjoner, regimer og normer være av enda større betydning enn i dag. I tillegg til endringene i internasjonale maktforhold opplever vi håndfaste endringer i naturmiljø og levevilkår. Virkningene av verdensomspennende klimaforandringer blir stadig tydeligere. Issmelting har gjort de arktiske områdene farbare for skipstrafikk i lengre og lengre perioder av året. Delvis som en følge av klimaendringene er også den globale migrasjonen økende. Etterspørselen etter naturressurser øker i takt med befolkningsveksten og økt velstand på verdensbasis. Energiforbruket i verden øker kraftig, og brorparten av økningen skjer utenfor OECD-landene. Først og fremst er det Asia som driver etterspørselen etter energiressurser. Energilandskapet endrer seg overraskende fort: Om få tiår antas det at USA blir uavhengig av energiimport, gjennom ikke minst skifergass og skiferolje, men også nye teknologiske løsninger. Det betyr at forholdet mellom USA og de arabiske, oljeproduserende landene vil endre seg radikalt. Dette har vært en viktig akse i internasjonal politikk. Vi må anta at flere asiatiske land vil få en økt interesse for Midtøsten. For Norge som energistormakt er dette svært viktige utviklingstrekk som vi bør følge nøye. Multilaterale organisasjoner, institusjoner og avtaler møtes med nye krav. For eksempel går nå en rekke av de fremvoksende stormaktene inn for å endre styresammensetningen i Det internasjonale valutafondet (IMF) og Verdensbanken. Krav om reform av sikkerhetsrådet i FN er et annet eksempel. Fremveksten av uformelle grupperinger som G20 og BRICS (Brasil, Russland, India, Kina og Sør-Afrika) vitner også om press mot FN og andre mer etablerte mellomstatlige organisasjoner. Skal vi fortsatt ha gjennomslag for miljømessige, menneskerettslige og sosiale standarder, må vi finne nye samarbeidspartnere i tillegg til de gamle. Det er med andre ord liten tvil om at vi er i ferd med å få endrede maktforhold i verden. Men bildet av den nye globale maktstrukturen blir ofte malt med for bred pensel. Når nyanser blir borte, kan det føre 10
til forhastede slutninger. Tesen om at Asias fremgang er ensbetydende med Vestens fall er en slik forhastet konklusjon. I stedet for å utfordre den etablerte verdensorden, har de nye stormaktene Kina og India heller søkt å bli en del av den. At verdens nest største økonomi, Kina, i 2001 gikk inn i WTO, sier mye om dette. Markedsøkonomien og frihandelen har seiret som norm for økonomisk samkvem mellom stater. Russlands inntreden i 2012 – etter 19 år med forhandlinger – kompletterer dette bildet. Tilsvarende: Selv om Vesten relativt sett ikke er så dominerende som før, betyr ikke det nødvendigvis at grunnleggende verdier vi har satt høyt blir svekket i takt med dette. I en rekke land i Asia, Afrika og Latin-Amerika har de siste årenes økte økonomiske vekst og tiltagende politiske stabilitet tvert om vært knyttet til økt oppslutning om viktige universelle verdier, som menneskerettigheter og demokrati. Også forbrukerkulturen og en stadig mer global kulturscene synes å trekke i samme retning. Og så lenge de mest krevende spørsmålene verden kommer til å dreie seg om gjelder menneskehetens felles utfordringer, mer enn forhold mellom stater, kan det bidra til en økt forståelse for betydningen av felles svar. En annen faktor som svekker tesen om at den enes vekst betyr den andres fall, er den gjensidige økonomiske avhengigheten mellom dagens to største økonomier, Kina og USA. Kina har enorme valutareserver i amerikanske dollar, som i stor grad er basert på amerikansk statsgjeld. Dette gjør at stabile relasjoner mellom USA og Kina er avgjørende for landenes økonomi. Denne gjensidige avhengigheten er positiv også for global fred og velstand.
Hva betyr det nye verdenskartet for oss? Vi må forsøke å forstå hvordan internasjonale trender vil utvikle seg, og hva de vil bety for Norge. De utenrikspolitiske valgene vi treffer i dag vil etter alle solemerker være avgjørende for hvilke muligheter vi har om 20, 30 og 40 år. Fortsatt finner vi våre nærmeste samarbeidspartnere i både økonomi, politikk og sikkerhet i Europa og Nord-Amerika. EØS-avtalen og de andre avtalene vi har med EU legger fundamentet for vår nære økonomiske tilknytning til vårt eget kontinent. Det meste av vår eksport og 11
import går fortsatt til og fra EU/EØS. NATO forblir vårt sikkerhetspolitiske ankerfeste. Det nordiske samarbeidet lever i beste velgående. Slik vil det være i overskuelig fremtid, og disse relasjonene må pleies og videreutvikles. Samtidig: vi må tenke nytt og se utover, og finne de nye arenaer og partnere. Hva vi gjør nå, vil åpne noen dører og lukke andre. Derfor må vi tenke langsiktig og strategisk, tross usikkerhet og uforutsigbarhet. Og derfor har vi stilt følgende spørsmål til norske politiske og økonomiske fagmiljøer: «Hvilke følger vil de pågående maktforskyvningene i verden få for Norge, og hva bør konsekvensene være for norsk utenrikspolitikk?» Med andre ord: er det et helt nytt verdenskart vi ser konturene av? Hva vil være Norges plass i et nytt globalt samfunn, og hva kan vi gjøre med det? I denne boka finner du seks ulike innfallsvinkler til maktforskyvningsproblematikken, og mulige veier fremover for norsk politikk. Kapitlene dekker til en viss grad de fem nevnte hovedprioriteringene i utenrikspolitikken, nemlig sikkerhet, økonomi, engasjement, global styring og energi/klima. I tillegg omhandler ett kapittel migrasjon og diasporaer. Det er mange spennende forslag og analyser på de neste sidene. Noen er jeg enig i, andre ikke. Det er ikke meningen at denne boka skal gi noen fasit, eller dekke alle områder av norsk utenrikspolitikk. Men vi må søke å forstå hvordan Norge utfordres i verden, og vi må våge å diskutere åpent hva vi skal gjøre med det. Alle som leser Norge og det nye verdenskartet vil forhåpentligvis få et enda bedre grunnlag for å mene noe om hva slags utenrikspolitikk Norge bør føre – i en kraftig endret global virkelighet. * Halvard Leira og Ole Jacob Sending på Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI) hevder at verden regionaliseres og at Norge derfor bør satse mer på regionale organisasjoner. Norge vil likevel fortsatt ha sterk interesse av den internasjonale rettsorden som utvikles i de multilaterale organisasjonene. Norge bør vurdere å ‘bytte tilgang’ til regionale organisasjoner, for eksempel adgang til Arktisk råd i bytte mot adgang til asiatiske organisasjoner. Paal Sigurd Hilde og Johannes Gullestad Rø fra Institutt for forsvarsstudier (IFS) drøfter vårt forhold til USA, NATO og norsk handlings12
rom i sikkerhetspolitikken. Et kjernebudskap er at Norge fortsatt må delta aktivt i NATO-ledede operasjoner og øvelser, og dermed bidra til å holde alliansen relevant for USA – i en tid hvor amerikanerne også vender blikket mot øst. Marta Bivand Erdal og Rojan Ezzati fra Institutt for fredsforskning (PRIO) spør hvem som er premissleverandør i utenrikspolitikken når Norges egen demografi endrer seg. Norske verdier endrer seg med migrasjon og dermed redefineres også hva som er norske interesser. Diasporaer bør få mer å si for utviklingen av utenrikspolitikken og bli bedre representert i Utenrikstjenesten. Leiv Lunde og Iselin Stensdal fra Fridtjof Nansens Institutt (FNI) drøfter hva handlingsrommet blir for Norge som miljønasjon i fremtiden, og hvordan vi skal sikre våre naturressurser. De argumenterer for å sikre politisk synlighet gjennom å utvikle rollen som ansvarlig forvalter både innen oljeutvinning og utvikling av grønn energi. Rådet er å bygge allianser med ikke-statlige aktører, byer i stedet for land, satse tungt på forskning og teknologiutvikling, samt mobilisere SPU til å lage et klimavennlig energifond. Elling Tjønneland fra Christian Michelsens Institutt (CMI) mener at vi må innrette norsk bistand på steder og områder der Norge har et komparativt fortrinn og at det vil øke effektiviteten av bistanden. Må vi ha større realisme om hva bistand kan oppnå, og bør vi kople bistand til utenrikspolitikk i større grad? Victor Norman fra Norges Handelshøyskole (NHH) skriver i sin artikkel «Farvel til Europa?» at Norge bør satse mindre på aktivt næringsfremme i fjerne markeder, og mer på å sikre et velfungerende økonomisk nærmiljø i Europa. *
Kapittel 1
Maktforskyvning, global organisering og norsk utenrikspolitikk Halvard Leira og Ole Jacob Sending, Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI) Statsmannskunst sammenlignes ofte med sjøfart, det gjelder å holde statsskuta på rett kurs. Vi er imidlertid nå i en situasjon hvor kartet endres markant. De tradisjonelt sterke vestlige statene er i ferd med å miste makt til fremvoksende stater i sør og øst, samtidig som Norge har vokst seg økonomisk svært sterkt. Hvordan påvirker endringene i maktfordelingen verdens internasjonale organisasjoner, og Norges muligheter til å fremme sine interesser i og utenfor disse organisasjonene?
Innledning Da vi gikk på småskolen på slutten av 1970- og begynnelsen av 1980tallet, visste alle norske skolebarn, og de fleste andre nordmenn, hvem Kurt Waldheim og Javier Pérez de Cuéllar var. I vår verden var FN verdens viktigste organisasjon. NATO var en god nummer to, og egentlig var de to de eneste organisasjonene som spilte noen rolle. I dag har vi selv barn i skolealder, og takket være skolenes FN-dager vet de svært godt hvem Ban Ki-moon er. NATO har imidlertid først og fremst historisk interesse for dem. Etter utallige iskjøp på sommerferie har de plukket opp euro og EU, og gjennom TV-aksjonen oppdager de nye ideelle internasjonale organisasjoner nesten hvert eneste år. Dagens norske barn vokser opp i en verden med langt sterkere institusjonalisering enn det vi gjorde, men de lærer allikevel først og fremst om gårsdagens organisasjoner. Dette er ikke noen overraskelse, gitt at gårsdagens or15
ganisasjoner er organisasjoner som nordmenn har elsket, eller elsket å hate, i årtier. Og nordmenn er over gjennomsnittet opptatt av internasjonale organisasjoner. Som et demokratisk land av moderat størrelse, med en åpen økonomi, har Norge en betydelig egeninteresse av en velfungerende global rettsorden og stabile internasjonale organisasjoner. Det er heller ikke lenge siden NATO spilte en stor rolle på Balkan, Kofi Annan holdt FN høyt på dagsorden eller EU fikk fredsprisen. Samtidig ser vi at EU er inne i sin største krise noensinne, at FN ikke lenger er den eneste naturlige arenaen for å håndtere globale problemer, og at det er betydelig usikkerhet om NATOs fremtidige rolle og strategi. Det som har gitt disse organisasjonene en viss patina er endringer i den globale maktfordelingen. Og de har kommet fort. For mindre enn ti år siden diskuterte forskere og politikere om USA best kunne forstås som et imperium eller som den globalt dominerende makten (det som gjerne kalles en hegemon). Mange hevdet også at amerikansk global dominans med letthet kunne videreføres nærmest i det uendelige. Etter to lite vellykkede kriger og en finanskrise er USAs posisjon svekket. Samtidig har globalisering, og Kinas medlemskap i WTO, muliggjort enorm vekst i Kina, og spørsmålet er ikke om, men når Kina vil passere USA som verdens største økonomi. Samtidig antas det at land som Brasil, India, Sør-Afrika og andre vil fortrenge de vestlige landene som på godt og vondt har ledet verden de siste to hundre årene. Der vestlige land har bygd opp en «global arkitektur» bestående av internasjonale organisasjoner hvor fredelig samhandling er normen, kan det virke som om de fremvoksende maktene søker innflytelse andre steder og på andre måter. På generelt grunnlag er det vanlig å forvente at endringer i global maktfordeling vil føre til press mot det vi kan kalle den eksisterende «globale arkitekturen» av internasjonale organisasjoner. Selv de mektigste og mest autoritære stater vil forsøke å styre gjennom formelle og uformelle institusjoner – det er rett og slett mer kostnadseffektivt å utøve makt indirekte, gjennom institusjoner, enn direkte.1 Som en følge av dette er det rimelig å anta at endringer i maktfordelingen enten vil føre til endringer eller også svekkelse av de eksisterende institusjonene, og/eller til at nye institusjoner kommer til erstatning for de gamle. For et land som Norge, som har investert mye tid, penger og prestisje i de eksisterende organisasjonene, kan veien til interessehevdelse og innflytelse synes lang. 16
Vi mener at beskrivelsen av ensrettet maktforskyvning og mulig kollaps i internasjonale organisasjoner gir et fortegnet bilde. Vårt hovedmål med dette kapittelet er derfor å nyansere dette bildet, noe vi gjør i tre trinn. Først vil vi argumentere for at maktforskyvningene ikke er entydige; like lite som USA var forutbestemt til å være et evig imperium i 2003, er Vesten forutbestemt til forglemmelse i 2013. Allikevel vil vi i hovedsak si oss enige i at det foregår viktige endringer, særlig i fordelingen av økonomisk makt. I politisk forstand vil dette imidlertid først og fremst føre til at regional politisk dynamikk blir viktigere, hvor for eksempel USAs evne til å styre indirekte via regionale allierte blir svekket. Samtidig ser vi at de globale organisasjonene der Norge har hatt en sterk stemme er i ferd med å svekkes, og at andre organisasjoner, der Norges rolle er usikker eller fraværende, i noen grad kommer til erstatning for de gamle. Dette er en utvikling norske myndigheter har bidratt til. Spørsmålet er om dette tjener norske interesser på lengre sikt. Det andre trinnet i analysen er en diskusjon av hvordan maktforskyvningene og det vi kaller endringene i «den globale arkitekturen» påvirker nettopp norske utenrikspolitiske interesser. Igjen tyr vi til tvisynet i vårt svar; de globale endringene innebærer både utfordringer og muligheter for Norge. Det tredje trinnet i analysen følger av de to foregående, og inneholder en diskusjon av hvordan endrede interesser i en verden i endring kan håndteres i utenrikspolitisk strategi og organisering.
Makt og organisering Sjuårskrigen (1754–1763) betegnes ofte som den første verdensomspennende krigen, med militære operasjoner på fem kontinenter og verdenshavene. Omtrent fra denne tiden gir det mening å hevde at det fantes en bevissthet om globale sammenhenger og betydningen av global fordeling av makt. Bevisstheten ble raskt styrket av den industrielle revolusjon, som sikret Europas globale lederstilling. De siste to hundre årene, fra slutten av Napoleonskrigene i 1815, har måten global makt har vært organisert på endret seg flere ganger. Den vanligste måten å systematisere maktfordeling på er etter hvor mange stormakter eller supermakter som finnes i systemet, der hver makt omtales som en pol. Fra 17
1815 til 1914 var det internasjonale systemet preget av en rekke forskjellige stormakter, i varierende allianser – systemet var multipolart. Det klassiske utrykket for dette var den europeiske konserten (1815– 1848), og systemet kollapset i årene mellom 1914 og 1945. Under den kalde krigen, fra 1949 til 1989, var det globale nivået bipolart, stabilt preget av de to dominerende supermaktene, mens USA fra 1990 til midten av 2000-tallet var den overlegent sterkeste globale makten, og systemet kunne omtales som unipolart. Skiftene i polaritet skygger imidlertid for noe som for verdensøkonomien så vel som for Norge har vært en viktig konstant – hegemoniet på havet har siden 1815 tilhørt først Storbritannia og deretter USA, to land som i stor grad har støttet frihandel og fri ferdsel på havene. De siste årene har nye stater markert seg på vei opp og frem, for eksempel BRIC-landene (Brasil, Russland, India og Kina), og det er mange som har sett for seg en tiltagende regionalisering, der regional politisk dynamikk domineres av en eller to sterke stater, mens investeringen i politisk innflytelse utenfor regionen avtar, og stater utenfor regionen vil ha mindre innflytelse. Samtidig er det også slik at statene ikke lenger er de eneste, eller de ledende, globale aktørene, særlig ikke i den grad økonomisk makt er sentral. I forlengelsen av disse utviklingstrekkene er det mulig å tenke seg at vi for første gang på lenge vil stå uten noen form for samlet global styringsorden garantert av en supermakt (1990–2010), eller av stormaktsrivalisering (1815–1914, 1945– 1990). Pessimister ser likheter mellom nåtiden og perioden mellom 1914 og 1945, men selv om systemet kan minne om mellomkrigstiden og tidligere tiders multipolaritet, er det også noen viktige forskjeller. Vi vil nemlig hevde at forestillingen om en ny mellomkrigstid er misforstått, av tre grunner. For det første bygger den på en ganske snever forståelse av makt, nemlig evnen til å få andre til å gjøre noe de ellers ikke ville ha gjort. Altså i hovedsak økonomisk makt og militærmakt. For det andre bærer den preg av det vi kan kalle lineære fremskrivninger, en forventning om at de siste årenes utviklingstrender i stor grad vil fortsette uendret fremover. Det kan igjen være verdt å minne om at det bare er et tiår siden USA i fullt alvor ble omtalt som et globalt imperium, hvor alle pilene pekte oppover, og tre tiår siden man var ganske så sikre på at Japan ville gå forbi USA som verdens største økonomi. For det tredje er verden svært mye tettere integrert enn tidligere, og global 18
militærmakt er tilsvarende mindre viktig. Samtidig er andre aktører enn statene mektigere enn de har vært tidligere. Av dette følger en såkalt «polysentrisk» forståelse av den nye globale orden, en orden uten en dominerende stat, og med mange ulike maktsentra med ulike grader av konflikt og interessesammenfall seg imellom. Ingen av de fremvoksende stormakter – Kina inkludert – vil ha noe som likner på global dominans innen overskuelig fremtid. Resultatet er at USAs dominans svekkes, uten at én enkelt stat tar over plassen som global hegemon, og uten at vi nødvendigvis vil se en multipolar balansering og konkurranse. I en slik polysentrisk orden fremstår regional politisk dynamikk, og regionale stormakter, som særdeles viktig for å forstå dagens og fremtidens globale orden. Vi mener ikke at Kina står uten globale interesser, men at slike interesser i stor grad er preget først av innenrikspolitiske, dernest av regionale forhold: Kinas militære opprustning synes for eksempel dominert først og fremst av ønsket om større kontroll og innflytelse over sine naboland, adgang til ressurser og havområder, ikke over land langt borte. Det sikkerhetspolitiske forholdet mellom USA og Kina må følgelig forstås ut fra at Kinas primære interesser er å øke sin innflytelse i sin region, og med dette redusere USAs relative makt i regionen. Global maktfordeling Det er altså en utbredt forventning at når fordelingen av makt i verden endres, så vil dette med stor sannsynlighet føre til endringer i den globale arkitekturen. Fremvoksende makter vil søke å skape eller omskape internasjonale organisasjoner i sitt bilde. Men for å forstå hvordan, og med hva slags mulige effekter, må vi først diskutere ulike kilder til makt og hvordan disse kan tenkes å påvirke global orden og internasjonale institusjoner. Når man i dag diskuterer maktforskyvninger, så snakker en særlig om økonomisk makt. Selv om det er betydelig uenighet om hvilke tall som er relevante (og hvordan), så er det liten tvil om at Kina er i ferd med å passere USA som verdens største økonomi. Men selv om disse to landene får mest oppmerksomhet, så er det lite fruktbart å fokusere ensidig på dem. Det er for det første ikke gitt at Kinas vekst vil fortsette – landet står overfor betydelige politiske, økonomiske, miljømessige og ikke minst demografiske utfordringer de neste tiårene. Den kinesiske 19
økonomien er også på vei inn i en fase der andre lands vekst har avtatt. Kina er avhengig av import av råvarer fra andre land og eksport av ferdigvarer, deres vekst er handelsdrevet og hjemmemarkedet ikke sterkt nok til å opprettholde vekst hvis verdensøkonomien stagnerer. For det andre er USA ikke typisk for Vesten. Landet har åpenbare økonomiske og politiske utfordringer, men også en relativt positiv demografisk profil, med langt mindre eldrebølge enn mange europeiske land, og nærmest unik innenlandsk tilgang til råvarer. Videre er dollaren fortsatt verdens reservevaluta, USA tiltrekker seg fortsatt topp talent innen alle mulige felt, og gjennombrudd i den innenlandske energiproduksjonen kan gjøre USA til en nettoeksportør av energi i løpet av ti–femten år. Andre OECD-land står overfor langt større problemer, som en rekke EU-land og Japan. For det globale bildet er det nødvendig å heve blikket utover de største økonomiene. Andre land enn Kina, som India, Indonesia og Brasil, kommer trolig også til å øke sin relative økonomiske makt mer de neste tiårene. Av særlig interesse her er at handel mellom land i sør i dag utgjør omlag halvparten av all global handel. Overordnet er altså bildet at økonomisk makt vil bli mer spredt. Det er en generell forventning at økonomisk makt i noen grad skaper ønsker om andre former for makt; når stater blir rikere søker de gjerne mer innflytelse. Land som øker sin økonomiske makt satser ofte også på å øke sin politiske og militære makt, mens land i økonomisk nedgang ofte kutter i forsvarsutgiftene og reduserer sine politiske ambisjoner. Denne trenden er allikevel ikke entydig – USA var en økonomisk stormakt i flere tiår før det begynte å hevde seg politisk og militært, og land som Japan og Tyskland har ikke militær makt som tilsvarer deres økonomiske makt. Den klassiske formen for makt er militær makt, satt i verk gjennom tvang og trusler. I tidligere århundrer var militær styrke en sentral maktkilde, men tendensen de siste 70 årene har vært at militær makt spiller stadig mindre rolle. Det er også slående hvordan den globale fordelingen av militær makt er relativt stabil. I dag ser vi en viss sammenheng mellom økonomisk makt og militær makt. Både Kina og India øker sine militære investeringer, mens budsjettene i USA er under press. Men fortsatt bruker USA overlegent mest av alle stater på militære formål, og har overlegent størst kapasitet. USA har for eksempel halvparten av alle verdens hangarskip og kjernefysiske ubåter, og har 20
et teknologisk nivå som langt overstiger noen annen stats. Og selv etter finanskrisen og reduksjoner i forsvarsbudsjettene er over 40 % av verdens forsvarsutgifter amerikanske, mens 9 av de andre 14 landene på topp-15 av utgiftslisten er amerikanske allierte. Det er helt åpenbart at USA er det eneste landet i verden som har global militær kapasitet, og slik vil det trolig også være i overskuelig fremtid. I den grad det foregår en forskyvning av militær makt, ligger den i en kombinasjon av at USA reduserer sine globale ambisjoner, og at andre stater søker å hevde seg i sin region. Land som Kina og India har for eksempel neppe ambisjoner om å kunne intervenere militært i land utenfor sin region, men Kina har ganske åpenbart en ambisjon om å kunne utfordre amerikansk militærmakt i det kinesiske nærområdet. De har som mål å utvikle såkalt «denial capability» – evnen til å frata USA en dominans de har hatt i regionen frem til nå. Hvis vi antar at USA vil redusere sin globale militære tilstedeværelse, samtidig som nye stormakter vil styrke sin evne til å stå imot militært press i nærområdene, gir også endringene i den militære maktfordelingen grunn til å legge vekt på regioner. Samtidig innebærer pågående endringer i krigens teknologi, med for eksempel droner og cyber-aktivitet, at regnestykkene om militærmakt er i løpende endring. Endringer i økonomisk maktfordeling kan altså føre til endringer i militær maktfordeling, men det er ingen automatikk i denne prosessen. Da Tyskland og Japan slo seg opp som økonomiske stormakter på slutten av 1800-tallet, ble den økonomiske veksten fulgt av militær opprustning. Da Brasil nå blir en stadig viktigere økonomisk makt, følges denne veksten ikke av en sterk opprustning: den politiske situasjonen i regionen ser annerledes ut enn hva tilfellet er i deler av Asia, med en rekke territoriale konflikter, bl.a. mellom Kina og Japan. I tillegg kommer at Brasil ikke opplever hverken USA eller land i regionen som militære trusler. Hvorfor ikke? Under Den kalde krigen forsøkte både USA og Sovjetunionen å utøve det vi ofte kaller myk makt. Dette er makt som tar indirekte former, og som hviler på at andre anser en aktør for å være legitim. Den amerikanske drømmen og amerikansk populærkultur har hatt og har fortsatt stor påvirkningskraft, og i en verden der enkeltmennesket får større og større betydning ligger det en innebygget fordel for USA i å være verdens kanskje mest individualistiske land. Det er ingen av de fremvoksende økonomiske maktene som kan vise til noen lignende kultu21
rell/ideologisk posisjon, det finnes for eksempel ingen «kinesisk drøm» som leder folk til å migrere til Kina i stort antall. Autokrater tiltrekkes riktignok av den kinesiske kombinasjonen av økonomisk liberalisering og politisk kontroll, og arbeidere og investorer fra andre land tiltrekkes av det kinesiske markedet, men kinesiske ideer har ikke den samme gjennomslagskraften som amerikanske, og det er vanskelig å forsøke å utøve idémakt samtidig som man undertrykker spredning av ideer på hjemmebane. For andre fremvoksende land er USAs myke makt med på å forklare hvorfor man ikke frykter USAs militærmakt. Makt og institusjoner Mange av de ideene som assosieres med amerikansk eller vestlig myk makt er også ideer som gjennomsyrer det internasjonale systemet som sådan, ikke minst fordi USA har investert i og formet dette i sitt bilde. Et eksempel er antallet allierte USA kan trekke veksler på, som går langt utenpå det Kina eller noen annen stormakt kan mobilisere. Men mer grunnleggende enn antallet allierte er makten som ligger i å ha definert reglene for staters samhandling. Det finnes i dag ingen veletablerte alternativer til de eksisterende reglene som har sin forankring for eksempel i ulike resolusjoner i FNs sikkerhetsråd. De ideer og prinsipper som i sin tid ble drevet frem primært av vestlige stater er i dag etablert som internasjonale prinsipper. FNs sikkerhetsråd begrunnet blant annet beslutningen om å etablere en «no-fly zone» i Libya i 2011 med prinsippet om å beskytte sivile («protection of civilians»). Begrepet henter sin styrke delvis fra internasjonal humanitær rett, men også fra prinsippet om staters «ansvar for å beskytte» sin egen sivilbefolkning. Disse prinsippene har i all hovedsak blitt formulert av vestlige stater, men er nå «internasjonalisert» og gjort bindende. Et like klart eksempel finnes innen handelsfeltet, der innholdet i GATT/WTO åpenbart ble utformet av de vestlige landene, og fortsatt legger sterke føringer på verdens handelspolitikk. La oss kalle dette institusjonell makt – evnen til å påvirke andres adferd ved å ha definert spillets regler. Denne maktformen er med på å skape og begrense andre staters handlingsrom, uten at de kan manipulere den i noen videre grad. For vårt formål er denne formen for makt særlig interessant, siden de maktformer vi har beskrevet over ofte brukes for å nå målet om å påvirke, eller endog dominere, de regler som alle må følge. 22