Manual de buenas prácticas para constructores

CONTRATACIÓNDE DE CONTRATACIÓN CONSTRUCTORES: CONSTRUCTORES: MANUALDE DEBUENAS BUENAS MANUAL PRÁCTICAS PRÁCTICAS JULIO 2022 JULIO DEDE 2022

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ÍNDICE AGRADECIMIENTOS ............................................................................................................... PAG. 3 I.

INTRODUCCIÓN...................................................................................................... PAG. 4

II.

PROBLEMÁTICA ACTUAL ....................................................................................... PAG. 5

III.

ALGUNAS TIPOLOGÍAS DE CONTRATOS ESTATALES PARA LA EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS DE INFRAESTRUCTURA ................. PAG. 8 A.

PRECIO GLOBAL FIJO ............................................................................................. PAG. 8

B.

LLAVE EN MANO (DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN) .................................................... PAG. 9

C.

PRECIOS UNITARIOS .............................................................................................. PAG. 9

IV.

BUENAS PRÁCTICAS EN LOS CONTRATOS DE CONSTRUCCIÓN DE OBRA PÚBLICA ................................................................ PAG. 11 A.

A.1

ESTIMACIÓN DE COSTOS DE UN PROGRAMA DE INFRAESTRUCTURA ......................................................................... PAG. 11

A.2

ESTIMACIÓN DE COSTOS Y PRESUPUESTOS DE OBRA ...................... PAG. 13

V.

2

ADECUADA ESTIMACIÓN DE PRESUPUESTOS DE OBRA ..................................... PAG. 11

•

COSTO DIRECTO ............................................................................. PAG. 13

•

COSTO INDIRECTO ......................................................................... PAG. 19

B.

ANTICIPO ................................................................................................................ PAG. 27

C.

PRECIOS DE LOS INSUMOS Y FÓRMULAS DE REAJUSTE DE PRECIOS ............... PAG. 28 C.1

FÓRMULAS DE REAJUSTE DE PRECIOS DE LOS INSUMOS .................. PAG. 28

C.2

ADECUADA APLICACIÓN DEL INDICADOR DANE - ICOCIV .................. PAG. 30

C.3

ACTUALIZACIÓN DE LOS PRECIOS DE LOS INSUMOS ......................... PAG. 31

C.4

REVISIÓN DE PRECIOS DE LOS INSUMOS ............................................ PAG. 32

D.

ESTIMACIÓN DE RIESGOS ..................................................................................... PAG. 33

E.

GARANTÍAS POR FASES DEL PROYECTO Y PARA AMPARAR LA ESTABILIDAD DE LA OBRA ............................................................. PAG. 36 ANEXO 1 .................................................................................................................. PAG. 38 •

CASO INVÍAS .................................................................................................. PAG. 38

•

CASO IDU ........................................................................................................ PAG. 40

CONTRATACIÓN DE CONSTRUCTORES: MANUAL DE BUENAS PRÁCTICAS

El presente documento fue elaborado por la Vicepresidencia Técnica de la CCI, de la cual hacen parte los siguientes Ingenieros:

Jorge Alberto Marín Alexandra González Carolina Gil Ruth Lilian Dulcey, y la asistencia de Marlen Osorio

Especial agradecimiento a todas las empresas que realizaron aportes y sugerencias para fortalecer el documento así como, también, aquellos recibidos por las áreas jurídica, económica y de comunicaciones de la presidencia nacional y seccionales de la Cámara Colombiana de la Infraestructura.

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I.

INTRODUCCIÓN

La Cámara Colombiana de la Infraestructura, CCI, asociación gremial que agrupa a empresas consultoras, constructoras, concesionarias y proveedoras del sector, destaca la importancia que representa la actividad de la construcción de las obras públicas, como pilar de crecimiento económico, generación de empleo y reducción de la pobreza.

Por esta razón, ha recogido en este documento las propuestas de solución a la problemática recurrente que identifican los empresarios constructores del sector de obras civiles, como la deficiente elaboración de los presupuestos, el desconocimiento de las variables que se deben considerar en el cálculo del A.I.U, la necesidad de incorporar fórmulas de ajuste de precios en los contratos dada la alta variación en los precios de los insumos, la inadecuada interpretación en los contratos en materia de la asegurabilidad de los proyectos y la gestión de riesgos, entre otras.

En este contexto, se quiere promover una serie de buenas prácticas para combatir cada uno de los problemas expuestos, que se explicarán en detalle a lo largo de este documento, de manera que este manual, tendrá la virtud de identificar y poner en conocimiento de las entidades contratantes las problemáticas que se presentan en la actividad de la construcción, así como las propuestas de solución que podrán ser objeto de implementación en el marco de la etapa de planeación de los procesos de selección.

Al respecto, es importante precisar que este manual principalmente se refiere a los contratos de obra pública, y no aplica necesariamente en todos sus capítulos a los proyectos que se desarrollan bajo el modelo de Asociación Público-Privada.

Por último, queremos resaltar que este manual de buenas prácticas compila diversos apartes de documentos y estudios realizados por diferentes entidades públicas y privadas, sugerencias de empresas y especialistas en la actividad de construcción, así como también incorpora análisis propios elaborados y desarrollados por los autores, en el ejercicio de sus funciones en la Cámara Colombiana de la Infraestructura.

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CONTRATACIÓN DE CONSTRUCTORES: MANUAL DE BUENAS PRÁCTICAS

II.

PROBLEMÁTICA ACTUAL

En la actualidad, existe una grave afectación de la actividad de la construcción en los contratos de obra pública, debido principalmente a: A. Deficientes presupuestos de obra asociado a las licitaciones públicas, en específico: •

Análisis de Precios Unitarios, APUs, desactualizados por cuenta de proyectos que se han estructurado en años anteriores y se dejan archivados por un largo periodo. Posteriormente, se licitan las obras sin actualizarse los valores unitarios que dan origen al presupuesto oficial.

•

Análisis de Precios Unitarios, APUs, mal estimados debido a las variaciones abruptas en el valor de los insumos, principalmente aquellos con mayor peso en las obras civiles como el acero, el asfalto, el cemento y el concreto, los combustibles y demás productos derivados del petróleo.

•

Partidas presupuestales insuficientes para el componente de revisión y/o ajuste y/o actualización y/o modificación y/o complementación de estudios y diseños, dependiendo de la tipología del contrato.

•

Partidas presupuestales insuficientes para la gestión predial y/o ambiental y/o social y/o planes de manejo de tráfico.

B. Inadecuada y deficiente estimación del AIU en los procesos de selección de licitación pública: •

Las entidades no están reconociendo la totalidad de las variables que hacen parte del cálculo del valor estimado de administración (A) de los contratos. Especialmente no están siendo debidamente reconocidos los impuestos territoriales (estampillas), y otros tales como impuesto de industria y comercio, gravamen a los movimientos financieros, ni tampoco, el incremento en el valor de las pólizas únicas de cumplimiento y de responsabilidad civil extracontractual.

•

Como en el caso anterior, las entidades dentro del rubro de administración (A) no están reconociendo salarios de mercado para el personal profesional, técnico y administrativo y, en algunos casos, establecen dedicaciones inferiores al 100% asociadas al proyecto.

•

Algunas entidades territoriales interpretan indebidamente el reconocimiento del ítem de imprevistos (I), solicitando soportes de su ocurrencia para su pago.

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C. Inadecuada forma de pago: •

Una gran mayoría de entes contratantes no están otorgando anticipos, haciendo incurrir a los empresarios en gastos de financiación y, sobre todo, desconociendo la normativa aplicable a las entidades sometidas al estatuto de contratación de la administración pública, que permite su entrega hasta en un 50%1. Las más afectadas son las Pymes de ingeniería.

•

Sumado a lo anterior, muchas entidades no incluyen fórmulas de reajuste de precios en los contratos de obra pública con el fin de mantener el equilibrio económico de los contratos. En el contexto actual, es absolutamente relevante, prever cláusulas de ajuste para ítems específicos sin perjuicio de la teoría del equilibrio económico del contrato estatal.

D. Inadecuada aplicación del concepto de gestión de riesgos: •

Las entidades contratantes no están tipificando, estimando y asignando los riesgos previsibles en los contratos de obra pública, en forma rigurosa.

Los mismos, son mal tipificados, generalmente no estiman las consecuencias económicas de su ocurrencia, y finalmente son asignados casi en su totalidad a los contratistas, sin considerar la tipología de los contratos usados. Al respecto, es importante señalar que la política pública en materia de proyectos de infraestructura, así como los parámetros normativos recientes, consagran el principio de asignación eficiente de los riesgos, según el cual cada uno de estos debe ser atribuido a la parte del contrato que esté en mejor condición para administrarlo.2

E. Inadecuada interpretación de las garantías que debe aportar el contratista en la fase de ejecución del proyecto, y del amparo de estabilidad y calidad de la obra:

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•

Contrario a las disposiciones legales, las entidades estatales, en el marco de contratos de obra que contemplen diferentes etapas, como por ejemplo: (i) diseños de detalle, (ii) construcción y (iii) mantenimiento, exigen la constitución de garantías desde el inicio de los contratos, que amparen todas las obligaciones y riesgos de las diferentes etapas de los proyectos.

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Artículo 40 de la Ley 80 de 1993.

Al respecto ver el artículo 4° de la Ley 1508 de 2012 y los documentos CONPES 3107 de 2001 y 3714 de 2011.

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•

Como en el caso anterior, dentro de la garantía que ampara el cumplimiento de los contratos estatales se exige al contratista constituir el amparo de estabilidad y calidad de la obra desde el inicio del contrato, cuando el riesgo asegurable para el mismo, sólo se activa con la entrega definitiva de la obra.

•

En los dos casos mencionados, dichas exigencias conllevan a las siguientes problemáticas para el contratista: o

Menor mercado disponible entre las aseguradoras para este esquema de aseguramiento.

o

Reducción de la capacidad de aseguramiento del contratista.

o

Afectaciones al flujo de caja del proyecto al hacer una inversión, desde el primer momento, por unas garantías para todo el contrato.

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Previamente a las recomendaciones de buenas prácticas aquí sugeridas, para dar mayor contexto y especificar a qué, tipo de contrato aplican las recomendaciones de este documento, es importante tener en cuenta las características más relevantes de los principales contratos estatales:

III.

ALGUNAS TIPOLOGÍAS DE CONTRATOS ESTATALES PARA LA EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS DE INFRAESTRUCTURA

Las entidades contratantes pueden establecer la tipología de los contratos de obra pública a través de los siguientes métodos, que a pesar de no estar contemplados de manera expresa en la Ley 80 de 1993, pueden ser pactados por las partes, en virtud del principio de autonomía de la voluntad.3 A. PRECIO GLOBAL FIJO El contratista obtiene como remuneración una suma fija y es el único responsable del cumplimiento del objeto, la vinculación de personal, la elaboración de subcontratos o la obtención de materiales. En el contrato a precio global se incluyen todos los costos directos e indirectos en que incurre el contratista para la ejecución de la obra, incluida su utilidad, y la entidad contratante, en principio, no debe reconocer mayores cantidades de obra u actividades adicionales no previstas para lograr el objeto contractual, siempre que el contrato se ejecute en condiciones de normalidad.4

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Artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

Sobre este particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha distinguido entre los conceptos alea normal y alea anormal en la ejecución de contratos estatales, como se transcribe a continuación: “En otros términos, el alea normal de un contrato, como su nombre lo indica, puede conllevar el hecho de que alguna de las partes no reporte el beneficio o la utilidad que esperaba inicialmente con el negocio jurídico, bien porque la obra o del servicio resultó más oneroso de lo esperado –v.gr. para la entidad contratante, o porque el contratista tuvo que incurrir en gastos y costos superiores a los proyectados y, por lo tanto, la ejecución del contrato no le reportó la utilidad esperada. En esa perspectiva, el contrato como instrumento o vehículo para la satisfacción de las necesidades generales o individuales, supone o implica asumir cierto riesgo respecto a la ejecución de las obligaciones, puesto que todo negocio jurídico –con independencia de que el contrato estatal sea conmutativo y, por ende, se entiendan como equivalentes sus prestaciones– lleva implícito un alea, es decir, cierta suerte o casualidad; en otros términos, según la expresión latina atribuida a Julio César “alea jacta est”, la suerte está echada al momento de suscribir y ejecutar un contrato. De modo que, tal y como lo plantea Marienhoff, la ecuación (equivalencia – igualdad) implícita en el contrato estatal, se relaciona con el deber que tienen las partes de soportar, a su propio costo y riesgo, el alea normal del negocio jurídico, no así el anormal, cuyas consecuencias deben ser atenuadas con apoyo y fundamento en el principio de “justicia conmutativa” que da lugar a predicar una equivalencia honrada (équivalence honnête) a partir del contrato estatal”, según el fallo del 21 de marzo de 1910 del Consejo de Estado Francés, No. 16178 (Ministre des Travaux Publics vs. Compagnie Générale Francaise des Tranways). Sentencia radicado 31837 del 6 de mayo de 2015, Sección Tercera, C.P. Olga Mélida Valle.

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Cuando se tiene certeza del presupuesto de obra por cuenta del desarrollo de una fase avanzada de diseño, preferiblemente estudios de detalle (fase III), esta modalidad a precio global resulta conveniente, por cuenta del incentivo permanente que tiene el contratista de incrementar su eficiencia y así garantizar sus expectativas de ganancia, mejorando el control técnico y administrativo. En esta modalidad se pueden trasladar al contratista un mayor número de riesgos contractuales.

Si las entidades no cuentan con diseños de detalle, que den certeza del valor estimado del proyecto, sería muy arriesgado optar por esta modalidad, ya que se podría generar: (i) una reducción del objeto contractual inicialmente definido; (ii) un incremento sustancial del riesgo de incumplimiento del contratista; (iii) mayores valores de las propuestas económicas por parte de los interesados, para mitigar el riesgo de diseño trasladado y (iv) una fuente de posibles reclamaciones para lograr la compensación de lo que resulte imprevisible.

B. LLAVE EN MANO (DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN) En esta modalidad, el contratista se compromete a realizar todas las labores relacionadas con el proyecto, incluyendo los diseños de detalle, la construcción, contratación del personal, maquinaria y equipos necesarios, instalaciones y suministros, comprometiéndose a entregar la obra terminada y en funcionamiento. Como en la tipología anterior (precio global), el valor del contrato corresponde a una estimación que opera como remuneración por todas las gestiones que adelanta el contratista. Por ello se requiere como mínimo, en el caso colombiano determinado por ley, de estudios de factibilidad (fase II) para dar origen a la Licitación Pública. 5 El uso de contratos Llave en mano en obras de infraestructura se propone usualmente como una solución eficaz para reducir costos y plazo de ejecución, ya que en un solo proceso se lleva a cabo la licitación del diseño de las obras y su construcción. También, es importante considerar que este tipo de contrato puede ser más costoso para la entidad contratante, pues se basa en menores niveles de información para los oferentes (mayor riesgo), y pueden limitar la posibilidad de la participación de empresas pequeñas o medianas.

C. PRECIOS UNITARIOS Las partes establecen el costo por unidad de cada una de las actividades que integran la obra a ejecutar o ítems de obra. Con base en este costo, las partes definen el valor inicial estimado de la obra, pero el valor real es el que corresponde a la multiplicación de las cantidades de obra ejecutadas efectivamente, por el precio de cada unidad de obra.

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Artículo 87 de la Ley 1474 de 2011.

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Las ventajas de este tipo de contrato, entre otras, incluyen la flexibilidad para ajustar el alcance del objeto contractual de común acuerdo con el contratista, balancear las actividades para mantenerse en el presupuesto estimado e inclusive autorizar obras adicionales no previstas inicialmente. Así mismo, tiene un componente de seguimiento más riguroso, en tiempo real, pues se realiza el pago de las obras de las actividades realmente ejecutadas. No obstante, entre las desventajas se consideran la incertidumbre del costo final del proyecto, de no contar con ingeniería de detalle al momento de licitar la obra, o por variaciones de precios de insumos o cantidades de obra. Finalmente, en esta tipología contractual, la entidad contratante asume la mayor cantidad de riesgos en la variación de los alcances, especificaciones técnicas o variaciones de precio en insumos y cantidades de obra.

Teniendo en cuenta que esta última tipología es la más usada en el desarrollo de los contratos de obra pública, a continuación detallaremos las buenas prácticas que se proponen, especialmente, para ser implementadas en los contratos de precios unitarios.

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IV.

BUENAS PRÁCTICAS EN LOS CONTRATOS DE CONSTRUCCIÓN DE OBRA PÚBLICA

A. ADECUADA ESTIMACIÓN DE PRESUPUESTOS DE OBRA En los últimos años, se ha evidenciado una creciente problemática con el cálculo de los presupuestos de las obras públicas, por factores como la alta volatilidad en el precio de los insumos, situación que impacta negativamente el desarrollo de los proyectos de infraestructura.

Teniendo en cuenta que en la generalidad de las entidades, los contratos de obra pública se estructuran con meses de anterioridad al inicio del proceso de selección, la buena práctica recomendada consiste en adelantar un ejercicio riguroso de revisión y actualización del presupuesto antes de iniciar el trámite de expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) que da soporte al proceso correspondiente.

Dada la importancia de la adecuada elaboración del presupuesto en un contrato de obra, a continuación, se abordarán dos perspectivas: la primera lo hará desde lo público, es decir, cómo las entidades estiman y presupuestan un programa de infraestructura, teniendo en cuenta la información disponible en su momento; y la segunda, lo hará desde el punto de vista de la empresa privada, interesada en estimar y presupuestar un proyecto determinado.

A.1 ESTIMACIÓN DE COSTOS DE UN PROGRAMA DE INFRAESTRUCTURA Desde que se comienza a gestar un proyecto (idea) hasta que las obras son finalizadas, quedan en operación y los usuarios pueden disfrutar de sus beneficios, transcurren varios meses o años, periodo durante el cual deben cumplirse varias etapas.

La primera de ellas es especialmente relevante, en tanto que las entidades eligen los proyectos que integrarán determinado programa de obras y definen el monto necesario para su ejecución. Dado que la información con que se cuenta para definir dicho monto es muchas veces parcial o incompleta, se hace indispensable introducir hipótesis para puntos como el precio de las obras, las fechas de la licitación, la fecha de comienzo de las obras, los cronogramas de ejecución y la evolución de los precios a lo largo del tiempo que dure el programa.

La validez de esos supuestos es bastante controvertible y en la mayoría de los casos se han sobrepasado las previsiones originales. En este contexto, el Banco 11

Interamericano de Desarrollo, BID, resalta en el documento “Manual para la estimación y el seguimiento de los costos de un programa de infraestructura”6, elaborado en el año 2016, lo siguiente: “(…) la existencia de sobrecostos es un fenómeno recurrente en los proyectos que involucran la construcción y operación de infraestructuras. (…) se reporta que 9 de cada 10 tienen sobrecostos, que varían, según los sectores, entre 20% y 45%, (…) principalmente en proyectos de infraestructura de transporte, energía y agua.

Hay literatura – especialmente proveniente del área de la ingeniería – que centra la explicación de los sobrecostos en que los proyectos no tienen suficientes estudios previos y eso lleva a que no se consideren todos los costos (...). Este argumento es relevante, y da cuenta de un hecho real y es que los proyectos muchas veces no están lo suficientemente maduros al momento de ser licitados y ejecutados.

La información que se revela en diferentes sectores de infraestructura, en distintos continentes, y a lo largo de varias décadas, da cuenta de un sesgo notorio en las estimaciones hacia la subestimación de los costos en la etapa de toma de decisiones y de diseño de los proyectos (…)”.

En muchos casos existen actores externos, distintos a los involucrados directamente en los contratos (entidad contratante, contratista e interventoría), como por ejemplo, autoridades ambientales, de tránsito, de arqueología, empresas de servicios públicos, etc., las cuales están involucradas en el proyecto sin tener un vínculo formal contractual.

Justamente por ello el proyecto se ve afectado por los procesos de revisión y aprobación de diseños y más aún termina afectando, también, el desarrollo adecuado de las obras cuando su participación se debe incluir durante la etapa de construcción. Todo lo anterior, impacta directamente el cronograma y el costo de los proyectos.

Otra causa de los sobrecostos se debe a que en particular la ingeniería de los proyectos que sustenta los programas de inversión en infraestructura se encuentra en distintos grados de avance. En algunas ocasiones se cuenta con diseños que datan de muchos años atrás; antiguos proyectos que no han podido ejecutarse y que deben ser actualizados porque las condiciones iniciales sobre las que fueron realizados cambiaron.

Otras veces, se cuenta solamente con estudios de prefactibilidad y los diseños de ingeniería son estimaciones basadas en la experiencia o en información secundaria y, solo en ciertas ocasiones, existen proyectos listos para licitarse. Por lo que la disparidad en el grado de definición de los proyectos que integrarán un programa genera un importante nivel de incertidumbre en cuanto a su costo final.

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Manual para la estimación y el seguimiento del costo de un programa de infraestructura,Enlace:https://publications.iadb.org/publications/spanish/document/Manual-para-la-estimaci%C3%B3n-y-seguimiento-del-costo-final-de-un-programa-de-infraestructura.pdf

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Como resultado de la problemática expuesta, se sugiere a las entidades contratantes que adopten y apropien metodologías como la desarrollada por el BID en el “Manual para la estimación y el seguimiento del costo de un programa de infraestructura”, donde se presenta el análisis de los costos del proyecto a través de dos (2) pasos: i) la construcción de un modelo de variación de contingencias, y ii) un modelo de variación de precios, con el fin de mitigar los efectos negativos de presupuestos desactualizados.

El primero, permite tomar la información histórica de estimaciones de costos de proyectos similares, y en lógica del análisis por clase de referencia, conduce en la construcción de una estimación de costos probabilística del proyecto o programa. Este modelo no puede ser único para todos los países de Latinoamérica porque los puntos en los que se encuentra registrada la información no son iguales, variando según procedimientos de contratación, usos y costumbres.

No obstante, muestra la lógica del proceso de modo que pueda replicarse considerando las condiciones locales.

En segundo lugar, el manual, guía en la construcción de un modelo econométrico que permita medir la variabilidad de los principales precios que inciden en el costo en dólares del programa7, particularmente el tipo de cambio. Conjuntamente, los modelos de variación por contingencias y de precios, permitirán llegar a una estimación probabilística del valor del financiamiento necesario para llevar adelante el proyecto o programa.

Se aclara que la metodología propuesta, no pretende sustituir la experiencia acumulada por los técnicos a cargo de los cálculos, sino poner a disposición una herramienta que complemente y amplíe ese bagaje de conocimientos.

A.2 ESTIMACIÓN DE COSTOS Y PRESUPUESTOS DE OBRA A continuación, realizaremos un breve repaso conceptual sobre el Costo Directo y el Costo Indirecto, que componen la estructura usual de costos en un contrato por precios unitarios: •

COSTO DIRECTO

Son todos aquellos gastos que están directamente relacionados con la obra de construcción, siendo el componente más cuantioso en los precios unitarios y por consiguiente del presupuesto de obra.

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Si bien el manual establece la metodología en dólares americanos, es importante considerar también otro tipo de monedas como el Euro €, puesto que existen tecnologías en Europa que también son utilizadas en Latinoamérica.

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El costo directo de las partidas se calcula en la planilla de Análisis de Precios Unitarios, APUs, que permite formular de manera ordenada y sistemática todos los elementos del costo directo: materiales, equipos y mano de obra que se precisan para construir la obra descrita en una partida. La repetición del mismo formato y procedimiento para todas las partidas facilita la comprensión, revisión, documentación de la información y normalización del proceso.

Para obtener el costo directo de una partida se recomienda lo siguiente: ü

En primer lugar, se deben tener documentadas cada una de las especificaciones generales o particulares de las actividades de obra que serán desarrolladas y que componen el presupuesto en costo directo.

ü

En segundo lugar, se debe realizar un análisis de las variables más importantes o las que influyen en mayor magnitud en el costo de la partida, determinadas por la estimación adecuada de los rendimientos de materiales, equipo, transporte y mano de obra, así como de los precios de los insumos actuales que ofrece el mercado.

ü

Por último, se deben combinar los análisis de costos de los diversos insumos que componen el APU de la actividad, tomando en cuenta que una actividad representa un conjunto de operaciones que se deben realizar, por ejemplo: preparar, imprimar, trasladar o instalar; que requieren recursos humanos y materiales diferentes y que tienen distintos rendimientos.

FIGURA 1. COMPONENTES DEL COSTO DIRECTO MATERIALES

COSTO DIRECTO

MANO DE OBRA

MAQUINARIA Y/O EQUIPO

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Materiales8: El costo directo por materiales se refiere a toda aquella inversión que hace el contratista para comprar o producir los elementos (materiales) necesarios para que la actividad se ejecute correctamente, deben cumplir con las normas de calidad y especificaciones generales y/o particulares de construcción que se soliciten por parte de la entidad contratante.

Los materiales que se utilicen para los trabajos se podrán clasificar en permanentes o temporales, los primeros son los que forman parte de los trabajos (tabiques, agregados pétreos, mezclas asfálticas, etc.), y los segundos se refieren a los que se utilizan en forma auxiliar (madera, tablestacas, etc.) y deberán ser considerados proporcionalmente a su uso.

Dentro de los materiales, se deberá considerar para su costo los siguientes aspectos (entre otros): •

Costos de adquisición de los materiales incluido I.V.A.

•

Pérdidas en las labores de transporte

•

Desperdicios de operación

•

Transporte (flete)

•

Maniobras

•

Almacenaje

•

Para el caso de los materiales cuando son producidos en la obra, la determinación del precio básico unitario será motivo del análisis respectivo

Es especialmente relevante en el costo de los insumos, el ítem de transporte, pues existen proyectos de infraestructura que, dada su ubicación geográfica lejos de cualquier centro urbano o con dificultades de adquisición de materiales, el transporte puede sumar hasta el 50% del costo total del proyecto, de allí su importancia a la hora de hacer su cálculo.

Mano de obra: El costo directo por mano de obra es el pago que se le hace al contratista por el personal que ejecuta la actividad, en el cual se incluye el jefe de cuadrilla de los trabajadores. Aquí no se tiene en cuenta el costo del personal técnico, de control, administrativo, supervisión y vigilancia, los cuales corresponden a los costos indirectos.

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De la figura 1, se precisa que en los proyectos carreteros, el transporte en el componente de materiales se paga como un ítem separado, no incluido dentro de los granulares o mezclas.

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La mano de obra es considerada como uno de los principales elementos que compone el costo directo, la calidad y eficiencia en la ejecución de una obra, depende en gran medida de la capacidad de administrar, capacitar y dirigir en forma correcta el recurso más importante, pero a la vez más difícil de controlar de un proyecto. Es por esto por lo que, al efectuar un análisis de precio unitario, es necesario que se tenga conocimiento claro y experiencia en el procedimiento constructivo, contar con mano de obra capacitada o que esté disponible en la región y tener en cuenta los efectos del entorno sobre el rendimiento del trabajador que ejecutará la actividad.

Con estos elementos, se puede realizar un análisis de precios considerando los salarios típicos que se pagan en la región para el desarrollo de actividades similares, teniendo en cuenta la dificultad, el grado de riesgo, y todas las demás variables que afectan la participación de la mano de obra en la ejecución de las actividades del proyecto.

Una vez determinado el monto del salario base o jornal básico (salario neto que percibe el trabajador), se procede a hacer el análisis del factor prestacional con el cual se determinará el salario integrado, que es un mayor costo que tiene que pagar la empresa por cada peso neto que percibe el trabajador.

Maquinaria y/o equipo: El costo horario directo por maquinaria o equipo de construcción, es todo aquel gasto que se genera por el uso de las máquinas o equipos necesarios para la correcta ejecución de la actividad, de acuerdo con lo establecido con las normas de calidad y especificaciones generales y/o particulares que haya determinado la entidad, y que se base en el programa de ejecución que se haya convenido.

Para determinar las tarifas de maquinaria o equipo, es importante tener en cuenta cada una de las variables que involucra su cálculo. Para ello, y a manera de ejemplo, se explicará brevemente la metodología para el cálculo de las tarifas de maquinaria basada en la metodología desarrollada por la Asociación Colombiana de Ingenieros Contratistas, ACIC.9

9

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ACIC, Asociación Colombiana de Ingenieros Contratistas. Uno de los cuatro gremios que dieron origen en 2003 a la Cámara Colombiana de la Infraestructura, CCI.

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FIGURA 2. VARIABLES PARA EL CÁLCULO DE TARIFAS DE EQUIPOS COSTOS

INDIRECTOS

DIRECTOS

ADMINISTRACIÓN Y UTILIDAD

COSTOS DE OPERACIÓN

COSTOS DE PROPIEDAD

ESTACIONAMIENTO Y BODEGAJE

INTERESES Y SEGUROS

COSTOS DEL EQUIPO

(SE ESTABLECE DEL 20%)

LLANTAS

OPERARIOS

REPARACIONES

COMBUSTIBLES

GRASAS Y LUBRICANTES

DEPRECIACIÓN

FACTOR DE CONVERSIÓN

VIDA ÚTIL

TRM ARANCELES IVA

Fuente: Ejercicio elaborado por la Cámara Colombiana de la Infraestructura – Presidencia Nacional

Los costos directos para el cálculo de las tarifas de maquinaria involucran tres (3) tipos de costos: 1. COSTO DEL EQUIPO Donde se ha tomado como costo inicial de las máquinas, el valor promedio de los equipos nuevos en el mercado de los Estados Unidos, obtenidos del Green Guide10. Para poder utilizar estos valores, se calculó para cada tipo de máquina un factor de conversión que contempla, los costos de importación del equipo y los demás gastos necesarios para adquirirlo en Bogotá.

2. COSTO DE PROPIEDAD Este costo incluye la depreciación, los intereses, impuestos, seguros, estacionamiento y bodegaje, factores que impactan el flujo de caja del dueño de la máquina por ser inherentes al hecho de tener invertido un capital.

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Green Guide: Guía de valores del mercado norteamericano que proporciona, periódicamente, el valor de la maquinaria pesada. En la misma, se puede encontrar los valores de mercado y los valores de liquidación de la maquinaria, entre otros. Para mayor detalle puede visitar el siguiente enlace: https://equipmentwatch.com/ values-market-data/

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3. COSTO DE OPERACIÓN Es el costo variable para operar y mantener productiva la máquina. Estos costos varían (aumentan) con el número de horas (edad) del equipo, y dependen de la aplicación y del tipo de trabajo que realice la máquina. Para los análisis de costo-hora, se asumió que la maquinaria en cuestión se encuentra en condiciones normales de funcionamiento.

Para calcular este costo se deben tener en cuenta los siguientes factores: mano de obra (operarios), valor total de combustibles y lubricantes, valor de filtros, tanqueo y lubricación, valor de las llantas (si aplica) y las reparaciones (mano de obra y repuestos).

Teniendo en cuenta los anteriores costos, la tarifa directa horaria de la maquinaria (TDH), que es la que se involucra en el análisis de precios unitarios para determinar los costos directos de un proyecto, se obtiene de la siguiente manera: TDH=Costo de propiedad+Costo de operación En conclusión, todo proyecto para su ejecución requiere de un presupuesto del cual se obtiene el costo de obra total a ejecutar y el programa de ejecución. Donde se puede planear la erogación de gastos requeridos para el proyecto en cuestión, asegurando la optimización de recursos materiales y humanos. De ahí, la importancia de estimar correctamente los costos directos mediante un análisis detallado de cada uno de sus componentes: materiales, mano de obra y maquinaria.

Ahora bien, es importante recalcar que el valor total de la mano de obra, equipo, materiales e inclusive transporte del proyecto, debe compararse con proyectos similares ya construidos, de manera tal que sirva de elemento de comprobación de cada partida y la incidencia de su costo dentro del total del presupuesto. Lo ideal es que dichas comprobaciones sean realizadas por profesionales expertos en análisis de costos y programación de infraestructura.

De igual manera se considera que en los costos directos, es donde se debe tener un mayor control, ya que representan en la mayoría de los casos, valores que podrían superar incluso, el 70% del total del presupuesto.

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COSTO INDIRECTO

Las entidades contratantes deben incluir en el valor del contrato un porcentaje estimado de Administración, Imprevistos y Utilidad, mejor conocido como AIU, y que está referido a los costos indirectos del proyecto, asociados por una parte, a la estructura administrativa necesaria para su ejecución, así como los impuestos, seguros, financiación, etc. Por otra parte, a los riesgos ordinarios, normales que asumirá el proponente adjudicatario; y por último, a la utilidad que espera percibir el mismo por la ejecución de la obra. Estas tres (3) partidas, representan los costos indirectos de los contratos de obra, y se expresan como porcentajes de los costos directos del proyecto.

Al respecto, es importante señalar que la figura del AIU es una estipulación de carácter contractual que puede pactarse en desarrollo del principio de autonomía de la voluntad de las partes. La inclusión de este tipo de rubros dentro de los proyectos de obra pública es una práctica muy común en la ingeniería, orientada a cumplir satisfactoriamente el principio de planeación teniendo en cuenta que el proceso de construcción de una obra es muy complejo, en el cual es imposible garantizar que están previstas todas las situaciones que lo afectarán económicamente. Es pues, el AIU el reflejo de la adecuada planeación que debe primar en la estructuración de la etapa precontractual (Artículos 32 y 40 de la Ley 80 de 1993).

Esto lo corrobora el Consejo de Estado al indicar que, en la medida que no existe una reglamentación que establezca porcentajes mínimos o máximos para determinar el AIU11, dicho porcentaje debe ser fijado por las entidades contratantes teniendo en cuenta los análisis y estudios realizados en cumplimiento de los principios de economía y planeación, donde se determina entre otros elementos, el presupuesto oficial que se destinará al proceso de contratación, los riesgos del proceso y el valor del contrato.

La inadecuada estimación de los costos indirectos genera una gran afectación a las empresas del sector en términos de costos, productividad y competitividad.

Adicionalmente, es importante resaltar la necesidad de incluir partidas globales de gestiones, dentro de los costos indirectos, que hoy en día son requeridas por las entidades que son autoridad en el sector de Infraestructura, como lo son las autoridades de tránsito, las autoridades ambientales (incluye gestiones SST, protocolos de bioseguridad por Covid-19, entre otros), autoridades forestales, el acompañamiento social (dialogo y comunicación con la comunidad) y el aseguramiento de la calidad. Todo lo anterior también genera un costo para el proyecto que debe ser incluido en el presupuesto.

11

Agencia Nacional de Contratación Colombia Compra Eficiente, Concepto de 2019 en respuesta a consulta 4201912000006151, Rechazo de la garantía de seriedad de la oferta, experiencia, AIU, puntaje por apoyo a la industria nacional y por vinculación de personas en condición de discapacidad en Documentos Tipo.

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A continuación, se detallarán las buenas prácticas en referencia al cálculo de la administración (A) y los imprevistos (I) de los contratos de obra pública: ADMINISTRACIÓN (A) En la siguiente tabla, se sugieren los ítems que, como mínimo deben hacer parte del cálculo de la administración (A). Es importante recalcar que este listado es enunciativo y no agota el análisis propio que debe realizar la entidad contratante, en cada uno de sus proyectos:

TABLA 1. VARIABLES MÍNIMAS QUE COMPONEN LA ADMINISTRACIÓN (A) COSTOS DE PREPARACIÓN DE LA PROPUESTA GARANTÍA DE SERIEDAD DE LA PROPUESTA GASTOS DE LEGALIZACIÓN (IMPUESTOS Y ESTAMPILLAS) OTROS IMPUESTOS NACIONALES PÓLIZAS CUMPLIMIENTO SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL ESTABILIDAD DE LA OBRA BUEN MANEJO E INVERSIÓN DEL ANTICIPO (si aplica) TODO RIESGO CONSTRUCCIÓN (si es exigida) CALIDAD DE REVISIÓN Y AJUSTE DE DISEÑOS (si aplica y si es exigida) COSTOS FINANCIEROS INTERESES DE FINANCIACIÓN SI NO SE OTORGA ANTICIPO (si aplica) IMPACTO COMUNITARIO, SOCIAL, AMBIENTAL, SST Y CALIDAD INVERSIÓN AMBIENTAL, SOCIAL, SST Y ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD Ver Nota 1 PERSONAL PROFESIONAL DIRECTOR DE OBRA RESIDENTE DE OBRA INSPECTOR DE OBRA RESPONSABLE SISO 20

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RESPONSABLE SOCIAL LABORATORISTA *Incluir el personal mínimo requerido por la entidad y el propio de cada empresa que desempeña labores adicionales necesarias para el proyecto, por ejemplo: control de costos y programación, auditores de calidad cuando la empresa tiene certificación ISO, etc.

Ver Nota 2 PERSONAL TÉCNICO, AUXILIAR Y OTROS TOPOGRAFO CADENERO SEGURIDAD ALMACENISTA Ver Nota 2 INSTALACIONES PROVISIONALES Y OTROS GASTOS SISTEMA DE SEGURIDAD INDUSTRIAL COSTO OFICINA CENTRAL (PERSONAL COMPRAS, DIRECTOR TÉCNICO, FINANCIERO, SUBGERENCIA, CONTABILIDAD) GASTOS DE OFICINA (CAMPAMENTO, ARRIENDO Y SERVICIOS PÚBLICOS) HARDWARE Y SOFTWARE REGISTRO FOTOGRÁFICO, VIDEOS E INFORMES, ELABORACIÓN DE PLANOS RECORD DE CONSTRUCCIÓN TRANSPORTE DE PERSONAL E INSUMOS DOTACIÓN Y EPP (3 DOTACIONES AL AÑO) ALIMENTACIÓN E HIDRATACIÓN SEÑALIZACIÓN DE OBRA ASEO Y CAFETERÍA DOTACIÓN Y EQUIPO PAPELERIA, TINTAS, FOTOCOPIAS Y OTROS PRUEBAS Y ENSAYOS DE CALIDAD EQUIPO MENOR (ESTACIONES DE TOPOGRAFÍA, PLANTAS ELÉCTRICAS, COMPRESORES, LUMINARIAS, CARROTALLER, CARROTANQUE) AMBULANCIA Y PERSONAL PARAMÉDICO IMPACTO COMUNITARIO – VALLA VALLA INFORMATIVA

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Fuente: La anterior Tabla No. 2 “Variables mínimas que componen la Administración (A)” fue complementado por los autores, basados en el ejercicio “Análisis comparativo del AIU” realizado por la Cámara Colombiana de la Infraestructura - Seccional Norte, en noviembre de 2020.

Nota 1: En algunas entidades y dependiendo de los proyectos no se incluye dentro de sus costos indirectos los correspondientes al impacto comunitario, social, ambiental, SST y aseguramiento de la calidad o no consideran lo que realmente se requiere. Otras entidades lo cuantifican y lo incluyen en el presupuesto como rubros independientes en forma global.

Nota 2: Es importante tener en cuenta que la dedicación del personal profesional, técnico, administrativo y auxiliar debe corresponder con la realidad de cada proyecto. En general, la dedicación del personal mencionado no debe ser menor al cien por ciento (100%).

Cabe destacar que, al momento de elaboración del presente manual, se ha incrementado sustancialmente el costo de las primas de seguros. De acuerdo con Fasecolda12, “el aumento en los precios del mercado obedece a un sostenido deterioro de la siniestralidad, especialmente en el sector de la contratación, lo que conllevó al mercado a constituir reservas por insuficiencia de primas y ajustes en los precios”.13 También, es importante resaltar que el pago de los impuestos y estampillas, representan un factor que tiene gran impacto en el cálculo de la administración, y varía dependiendo la localización del proyecto, motivo por el cual, las entidades contratantes no pueden estandarizar un porcentaje sin valorar en detalle los costos asociados al pago de todos los impuestos en los cuales incurrirá el contratista.

Cabe aclarar que, tanto los impuestos locales como los nacionales se deben pagar sobre el costo total de la obra (valor total del contrato), y no solo sobre los costos directos de la obra. De no ser así, se genera un delta (Δ) que en la actualidad asume el contratista adjudicatario afectando la utilidad del contrato. Es necesario, por lo tanto, realizar el cálculo matemático en cada licitación, de tal forma que se incorpore en la administración (A) no solamente el valor absoluto de los impuestos, sino también, el diferencial en porcentaje (%) generado por la situación descrita.

En algunas ciudades y departamentos, además, existe la mala práctica de que los gastos de legalización del contrato o impuestos locales se pagan de forma anticipada, lo cual tiene un impacto negativo para los recursos de caja asociados al inicio del contrato.

En conclusión, los impuestos representan un porcentaje muy alto en la composición de la administración (A) de los contratos de obra, no obstante, las entidades contratantes estiman porcentajes de impuestos que no corresponden a la realidad tributaria vigente en materia local y nacional o que están calculados de manera errada.

12 13

22

Fasecolda: Federación de Aseguradores Colombianos Respuesta de Fasecolda No. PE-222 del 25 de abril de 2022 dirigida al Dr. Juan Martín Caicedo Ferrer, presidente ejecutivo de la CCI, frente a la petición realizada por la CCI en comunicación con radicado No. 1-6-2042022-21042.

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IMPREVISTOS (I) Sobre el componente de imprevistos (I), como parte integrante de los costos indirectos de los presupuestos de obra, es importante precisar su alcance conceptual. Al respecto, en un reciente concepto de la Contraloría General de la República, en el que se explica que el componente de imprevistos del AIU integra el precio unitario, y por ende es inescindible del valor a pagar al contratista, el ente de control señaló: “A ello debe agregarse que, cuando las entidades públicas pacten que el A.I.U. estará incorporado en el valor de los precios unitarios, tal como se explicó en el numeral 4 del presente documento, el precio unitario contractualmente pactado también es integral y resulta de la sumatoria de los valores del costo unitario directo y del costo unitario indirecto, para cada actividad de obra incluida en el presupuesto del Contrato, por lo cual, en la práctica, la administración, imprevistos y utilidad estarían cobijados bajo la premisa de que los precios unitarios que se tuvieron en cuenta para la celebración del respectivo contrato también son firmes e invariables.

Lo expresado evidencia que, aunque desde el punto de vista conceptual las partidas de administración, imprevistos y utilidad son independientes y de destinación específica, las condiciones para su reconocimiento y pago pueden ser diversas y, en algunos casos, como lo mencionado en el párrafo anterior, la aplicación práctica de la figura no permite su separación.”14 (Énfasis añadido).

Esta postura de la Contraloría General de la República encuentra sustento en las consideraciones técnicas que se analizan al momento de presupuestar los contratos de obra a precios unitarios. En efecto, la Contraloría Delegada para el sector Infraestructura, en respuesta a una consulta elevada por la Cámara Colombiana de la Infraestructura, y que se incorpora al concepto anteriormente referido, precisó lo que se transcribe a continuación: “¿Es posible afirmar que es usual la ocurrencia de riesgos imprevisibles en los contratos de obra pública y, en consecuencia (sic) Respuesta: Sí es usual la ocurrencia de riesgos imprevisibles en los contratos de obra pública. Los riesgos previsibles de estos contratos pueden ser y son establecidos en la etapa precontractual, quedan distribuidos entre las Partes y son pactados en la Matriz de Riesgos de cada contrato de obra pública. ¿Deben las entidades siempre establecer una partida como parte del valor de los contratos?

14

Concepto CGR-OJ-PI-083-2022 del 9 de mayo de 2022, página 31.

23

Respuesta: Las entidades contratantes deben establecer una partida para atender los riesgos imprevisibles del contrato de obra pública. Cuando la modalidad de pago escogida para el contrato de obra pública es por cantidades y precios unitarios, se utiliza el factor de A.I.U (Administración (A) - Imprevistos (I) y Utilidad (U)) para el cálculo de los costos unitarios indirectos. Para modalidades de pago diferentes, en el contrato se debe establecer y pactar la forma de evaluación y reconocimiento de los sucesos imprevistos o imprevisibles que afecten su ejecución. ¿El contratista de obra tiene la obligación de demostrar la ocurrencia de los hechos imprevistos ante la entidad contratante para lograr su reconocimiento y pago?

Respuesta: Si la modalidad de pago escogida para el contrato de obra pública es por cantidades y precios unitarios, y se utiliza el factor de A.I.U. para el cálculo de los costos indirectos del precio unitario, considero que el contratista de obra no tiene dicha obligación, puesto que el precio unitario contractualmente pactado es integral y resulta de la sumatoria de los valores del costo unitario directo y del costo unitario indirecto, para cada actividad de obra incluida en el presupuesto del Contrato. El primero, conformado generalmente por la sumatoria del costo unitario directo de herramientas y equipos, de materiales, de mano de obra y de transportes; y el segundo, conformado por la sumatoria del costo unitario indirecto de la Administración, los Imprevistos (Riesgos imprevisibles) y la Utilidad esperada del contratista (A.I.U.).

Importante mencionar que el precio unitario pactado entre el contratante y el contratista de obra debe ser firme e invariable, y debe incluir todos los costos directos e indirectos que el contratista de obra ha calculado como necesarios y suficientes para cumplir su compromiso contractual de ejecutar, adecuada y oportunamente, todas las actividades de obra previstas en el presupuesto del contrato. También es muy importante advertir que el costo unitario indirecto de los Imprevistos (I), está incluido y hace parte integral e inseparable del precio unitario pactado.

Si la respuesta a la pregunta anterior es negativa, así las cosas, ¿este pago debería corresponder al porcentaje fijado en la oferta económica para el rubro de imprevistos (i) que fue objeto de evaluación en el marco del proceso de selección?

Respuesta: Si la modalidad de pago escogida para el contrato de obra pública es por cantidades y precios unitarios, y se utiliza el factor de A.I.U. para el cálculo de los costos unitarios indirectos del precio unitario de cada actividad de obra objeto del contrato, 24

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efectivamente dicho pago de los riesgos imprevisibles debe ser cubierto por el costo indirecto de Imprevistos (I) del A.I.U., expresado como un porcentaje del costo unitario directo total para cada uno de los precios unitarios pactados. De otra parte, la comparación y evaluación de las ofertas económicas presentadas en el desarrollo de una licitación que utilice recursos públicos, está fundada en la premisa indispensable de que todos los precios unitarios ofertados por cada Proponente son firmes e invariables, de forma que dichas calidades (firmeza e invariabilidad) también se puedan trasladar al proceso de evaluación y calificación de las Ofertas y al de adjudicación de la licitación, evitando con ello las subjetividades propias de un factor de Imprevistos aleatorio, variable y/o dependiente de eventuales comprobaciones.”

En virtud del anterior concepto del ente de control fiscal, es claro que el componente de imprevistos del AIU, esto es, de los costos indirectos de los presupuestos de obra a precios unitarios, es parte integral e inseparable del valor a pagar al contratista y, en consecuencia, no es posible excluirlo del precio, por cuanto no se estaría reconociendo el pago integral al contratista por las labores ejecutadas en el contrato de obra.

De otro lado, en aquellos casos en donde se había pactado el valor del contrato incluyendo el rubro de AIU, y donde las entidades contratantes exigían a sus contratistas que demostraran la causación de la partida de imprevistos, el reciente concepto de la Contraloría General de la República CGR-OJ-083 de 2022, reza: “(…) El A.I.U. es un elemento que puede integrar el valor de los contratos estatales, que no ha sido definido en la ley. Por lo tanto, las entidades estatales cuentan con autonomía para determinar si acuden a esta figura en un caso concreto.

Así mismo, en los casos en que deciden usarla para definir el valor de un contrato específico, cuentan con autonomía para definir las condiciones en las que se pacta su inclusión como parte del precio. Así, tal como se reconoce por Colombia Compra Eficiente y por el Consejo de Estado, al pactarlo pueden decidir que este corresponda a un porcentaje de los costos directos o acordar que este valor no aparezca discriminado y se incorpore en el valor de los precios unitarios.

En esas condiciones, en cuanto se trata de un concepto no regulado por la ley, desarrollado por la doctrina y la jurisprudencia y de uso recurrente en los contratos de tracto sucesivo, como los contratos de obra, las entidades pueden acudir a cualquiera de los dos mecanismos mencionados para pactar su reconocimiento y su pago (…)”.

Concluye el concepto de la Contraloría General de la República CGR-OJ-083 de 2022, lo siguiente:

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“(…) 6.1. Existe relativa autonomía para pactar y pagar el A.I.U; sin embargo, el ejercicio de dicha autonomía está limitado por la información que se obtenga durante la fase de planeación de sus contratos, particularmente, la que se evidencie en el análisis del sector y del mercado, el cual deberá reflejar la información con base en la cual podrán establecer, en cada caso concreto, si resulta más adecuado y conveniente pactarlo como un porcentaje de los costos directos o integrarlo en el precio unitario de cada uno de los ítems.

6.2. A las entidades contratantes les corresponde determinar con base en la información obtenida durante la fase de planeación si, en un caso particular debe exigirse al contratista que rinda cuentas respecto de la ejecución de las partidas que integran el A.I.U. En tal caso, así deberá pactarse explícitamente en el contrato suscrito entre las Partes.

6.3. Durante la ejecución de los contratos estatales en cuyo valor se ha incluido el rubro de A.I.U., las entidades estatales y el contratista estarán sometidos a las condiciones fijadas para su reconocimiento y pago, en el pliego de condiciones y en el respectivo contrato.

6.4. Los funcionarios que tienen a su cargo el ejercicio del control fiscal en relación con la gestión de vigilancia y seguimiento de los contratos estatales deberán analizar las condiciones particulares de ejecución que se acrediten en un caso determinado y la información obtenida durante la fase de planeación para la determinación del valor del respectivo contrato, sus componentes y su pago (…)”.

Es pertinente enfatizar el hecho de que el factor imprevistos del AIU, no es equiparable a la teoría jurídica de la imprevisión, como lo precisó el Consejo de Estado en el precedente judicial (Sección Tercera. Subsección C, Sentencia del 18 de enero de 2012, Expediente 20459/12, Consejera Ponente Olga Mélida Valle de La Hoz): “Así también vale la pena señalar, que en los contratos de obra dentro del precio pactado se suele incluir un porcentaje a costos indirectos bajo el nombre de imprevistos, pero ello es solo para los eventos en que se concretan aleas normales u ordinarias que afectan la ejecución de los contratos y que son tasados en un valor determinado pero que no se cobijan allí los que tienen el carácter de extraordinarios o anormales, que de alguna manera desbordan lo calculado por este concepto y de contera impactan el equilibrio económico del contrato y por tanto deben ser reconocidos por la entidad.”

Como se observa, el elemento imprevistos del AIU, es un porcentaje de los costos indirectos para administrar los hechos imprevistos que se puedan presentar en las aleas normales u ordinarias del contrato de obra, y no para los hechos extraordinarios o anormales, frente a los cuales se debe restablecer el equilibrio económico del contrato.

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Finalmente, es oportuno mencionar que los riesgos imprevistos del alea normal u ordinaria de los contratos de obra incluyen los efectos tanto negativos como positivos de su acaecimiento. Ciertamente, en la literatura internacional especializada, se explica que los riesgos son eventos que pueden generar consecuencias positivas (una ganancia) o negativas (una pérdida o daño).15 Al respecto, en concepto de Colombia Compra Eficiente, se aclaró: “(…) la entidad debe pagar el valor correspondiente a los imprevistos aun cuando no existan, pero en caso de haberse generado, no podrá pagar un valor mayor al determinado por el contratista en su oferta económica para dicho aspecto (…)”16.

Por ende, la ventura implícita en la gestión y administración del riesgo -como ocurre también en los contratos de seguro asumidos por la industria aseguradora- naturalmente implican que quien asume el riesgo, puede ganar o perder, y no por esta razón la parte del contrato que no ha retenido el riesgo está habilitada para exigir la devolución de la ganancia, ni tampoco está obligada a compensar los efectos de la pérdida.

Lo anterior, se insiste, en el marco del alea normal u ordinaria de la ejecución de los contratos de obra, por cuanto, frente a la ocurrencia de la teoría de la imprevisión, como consecuencia del acaecimiento de hechos extraordinarios o anormales, es necesario restablecer el equilibrio económico del contrato, en los términos del artículo 27 de la Ley 80 de 1993.

B. ANTICIPO El anticipo es un recurso económico que permite al constructor adjudicatario de un contrato, la puesta en marcha y el cubrimiento de los costos para el inicio de la ejecución del objeto contractual. En el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, se permite pactar el pago anticipado y la entrega de anticipos, por un monto que no podrá exceder el cincuenta por ciento (50%) del valor del respectivo contrato. 17

15

“Los cuatro criterios para la asignación de riesgos en contratos de construcción”. The International Construction Law Review, ed. Informa, 2009, pp. 4-9, citado en “Contratos de Asociación Público – Privada e Infraestructura de Transporte”, Juan Carlos Quiñones Guzmán, Ed. Legis. 2020, página 37.

16

Agencia Nacional de Contratación Colombia Compra Eficiente, “Guía para procesos de contratación de obra pública (G-GPCOP-01)”

17

Artículo 40 de la Ley 80 de 1993.

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La figura del anticipo cobra especial importancia en los contratos de obra pública, debido a que es un recurso económico indispensable para dar inicio al objeto contractual. Por otra parte, el uso de esta figura tiene mecanismos de control para el manejo de los recursos y su correcta inversión, como lo estableció la Ley 1474 de 2011, mediante la constitución de una fiducia o un patrimonio autónomo con el fin de garantizar que dichos recursos se apliquen exclusivamente a la ejecución del contrato correspondiente. Igualmente, el Decreto 1082 de 2015, establece que la garantía única de cumplimiento para los contratos estatales debe cubrir el buen manejo y la correcta inversión del anticipo.18 De igual manera, no se puede soslayar el hecho que los contratos de obra pública tienen desde un inicio apropiados los recursos para su ejecución, de manera que no resulta lógico que se desconozca la figura del anticipo, y se traslade la financiación de todos los costos asociados al proyecto durante los primeros meses de ejecución al constructor. La no entrega de anticipo, genera, además, un flujo de caja negativo del contrato que pone en riesgo, en ese escenario, su correcta terminación.

En tal sentido, como una buena práctica, se recomienda a las entidades contratantes que instauren como política de contratación, el otorgamiento de anticipos en todas las modalidades de contratos, cuyo porcentaje refleje el análisis de variables tan importantes como el presupuesto oficial, el plazo de ejecución, la forma de pago y las condiciones particulares de cada proyecto. En este ejercicio, cobra especial importancia el cálculo del flujo de caja, el cual debería ser parte de la información consignada en los estudios previos. Es importante que se establezca claramente el plazo para el pago de las actas en período menor a 30 días calendario a la presentación de la factura respectiva.

Este análisis, le permitirá a la entidad contratante determinar el porcentaje de anticipo que requiere cada contrato.

C. PRECIOS DE LOS INSUMOS Y FÓRMULAS DE REAJUSTE DE PRECIOS C.1

FÓRMULAS DE REAJUSTE DE PRECIOS DE LOS INSUMOS

Es necesario generar alternativas en los contratos de obra pública, donde se prevean fórmulas que salvaguarden el equilibrio económico y una adecuada cobertura en relación con los insumos e ítems más relevantes y prioritarios en el sector de la infraestructura, como lo son el acero, asfalto, cemento, concreto, tuberías y cables, combustibles, entre muchos otros, reconociendo el comportamiento y realidades propias de estos mercados.

Así las cosas, las entidades contratantes deben precaver situaciones litigiosas con sus contratistas, de manera que, preservando los derechos y deberes consagrados en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, faciliten la ejecución de los contratos dentro de los cronogramas pactados.

18

28

Artículo 2.2.1.2.3.1.7.

CONTRATACIÓN DE CONSTRUCTORES: MANUAL DE BUENAS PRÁCTICAS

Lo anterior, sin dilación por discusiones asociadas al equilibrio económico de los contratos, de tal manera que las partes se adapten a las dinámicas del mercado.

En este contexto, se promueven mecanismos previstos contractualmente por entidades como el Invías y el IDU, quienes de manera expresa contemplan fórmulas de reajuste pertinentes cuando las variaciones en los precios son causadas por la volatilidad de factores exógenos, tales como la Tasa Representativa del Mercado (TRM), el precio de los hidrocarburos, el costo de transporte y la logística, entre otros; y que no son fáciles de prever en el momento en que se elabora el presupuesto de la obra, tal como se detalla en el Anexo 1.

Para el caso particular del insumo Asfalto, esencial en los proyectos carreteros, la buena práctica sugerida es realizar el ajuste directo, teniendo como referencia únicamente el precio de lista de Ecopetrol.

Ahora bien, como método general de ajuste para los diferentes insumos, se recomienda la aplicación de la siguiente fórmula, de acuerdo con la ejecución del contrato:

R= (P – A)x Dónde:

[( ) ] I — –1 I0

R = Valor ajustado del acta de recibo parcial de obra. A esta variable ´R´, se le sumará los otros factores ´R´ provenientes de las mediciones del asfalto y de los otros ítems con alta volatilidad, cuando así sea considerado por la entidad contratante.

P = Valor total del acta de recibo parcial de obra del periodo a ajustar, sin incluir el asfalto y demás insumos con alta volatilidad.

A = Anticipo amortizado sobre el valor total del Acta de Recibo Parcial del periodo a ajustar, sin incluir el asfalto y demás insumos con alta volatilidad I = Valor del índice por tipología de obra (descrito en las subcategorías) e insumo19 descrito en el ICOCIV, anexo 13, variación año corrido, el cual es generado por el Dane, correspondiente al mes de ejecución, siempre y cuando, la ejecución corresponda con la programación de obra aprobada y, en todo caso, se pagará al mes programado de la ejecución de esta actividad.

19

Anexo 13. del ICOCIV – “Variación y contribución mensual, año corrido y anual por tipología de obra e insumos”. Ver las siguientes columnas: tipología de obras, grupo de costos (opción: materiales), grupo de insumos y, posteriormente, validar su ´variación año corrido´ (columna I). Adicionalmente, se debe tener en cuenta que, para obras desarrolladas en diferentes vigencias, se requiere la sumatoria de este mismo criterio ´año corrido´, a partir del mes de adjudicación y, como punto final, la ejecución de la obra. Es importante señalar que se debe tener en cuenta la variación año corrido porque así se recoge el cambio de los precios de cada insumo a lo largo del año, puntualmente, a la fecha en la que se aplique la fórmula.

29

I0= Valor del índice por tipología de obra e insumo20 descrito en el ICOCIV generado por el Dane, correspondiente a alguna de las siguientes opciones: (1) al mes de expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) que respalda el proceso de selección; o, (2) al mes del último día de cierre del proceso de selección.

Nota: Para la definición del I0, como buena práctica se recomienda a las entidades contratantes, analizar cuál es el momento más adecuado para establecer y fijar la opción 1 o 2 detalladas anteriormente, partiendo de un presupuesto que debe estar actualizado previo al trámite del CDP. C.2

ADECUADA APLICACIÓN DEL INDICADOR DANE21 - ICOCIV

Entre el 2019 y el 2020, el Dane realizó mejoras en la medición del sector de obra civiles, con el fin de contar con una medición más exacta del subsector que refleje el impacto de las obras civiles en los indicadores coyunturales y las cuentas nacionales y que, a su vez, genere un panorama más preciso de los encadenamientos del subsector de obras civiles con otras actividades productivas.

Es por esto por lo que se crearon nuevos indicadores como el Índice de Costos de la Construcción de Obras Civiles (ICOCIV), que sustituyó a partir del año 2022 al Índice de Costos de la Construcción Pesada (ICCP). El ICOCIV tiene el propósito de “calcular la variación promedio mensual de los precios de una canasta representativa de los insumos requeridos en la construcción de las obras civiles, para deflactar o indexar valores monetarios relacionados”22.

Este índice, incluye un total de cinco agrupaciones del Sistema Nacional de Cuentas Nacionales, 17 subclases CPC (Clasificación Central de Productos), 46 obras, además de un total de 316 desagregaciones a nivel de obra y capítulo constructivo. A continuación, se exponen las cinco agrupaciones establecidas en esta medición: •

530201. Carreteras, calles, vías férreas y pistas de aterrizaje, puentes, carreteras elevadas y túneles.

•

530202. Puertos, canales, presas, sistemas de riego y otras obras hidráulicas (acueductos).

•

530203. Tuberías para la conducción de gas a larga distancia, líneas de comunicación y cables de poder; tuberías y cables locales, y obras conexas.

20 Ibídem 21 Dane: Departamento Administrativo Nacional de Estadística 22 Tomado de la presentación del Dane “Mejoras en la medición del sector de obras civiles”, febrero 2021

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•

530204. Construcciones en minas y plantas industriales.

•

530205. Construcciones deportivas al aire libre y otras obras de ingeniería civil.

Así, una buena práctica por parte de las entidades contratantes en especial de la aplicación de las fórmulas de ajuste en la gestión contractual, es validar la variación de los precios de los insumos por cada una de las cinco agrupaciones propuestas en el ICOCIV, de tal forma que exista relación directa entre esta clasificación y el tipo de obra a construir. Asimismo, se debe tener en cuenta la variación de los precios de los insumos, los cuales también son publicados por esta medición, en el Anexo 13. ICOCIV – Variación y contribución mensual, año corrido y anual por tipología de obra e insumo.

Por último, es importante señalar que puede entenderse como una “práctica imprecisa” por parte de la entidad contratante, tomar la medición global del ICOCIV, la cual contiene los resultados de las cinco agrupaciones, y no la clasificación de utilización de insumos por tipología de obra.

C.3

ACTUALIZACIÓN DE LOS PRECIOS DE LOS INSUMOS

Teniendo en cuenta la volatilidad de los precios de los insumos del sector durante los últimos años, los cuales han tenido una tendencia al alza, es importante que las entidades públicas contratantes realicen estudios de mercado rigurosos de forma periódica y, posteriormente, actualizar la publicación mensual en su página web del listado de insumos y precios unitarios. De igual manera, se sugiere a las entidades contratantes tener en cuenta para la elaboración de sus presupuestos, los precios de los insumos provenientes de la zona de influencia de ejecución de la obra.

Sumado a lo anterior, y a las lecciones que dejó la coyuntura sanitaria generada por el Covid-19, época en la que el precio de los insumos tuvo una tendencia al alza, se sugiere a las entidades contratantes tener mayor atención y rigurosidad en épocas de crisis económicas que impactan el entorno del proyecto.

Esta práctica de la administración pública fortalece la gestión precontractual y contractual de los proyectos por medio de la utilización de datos, cifras y precios actualizados en el mercado de la construcción y que también publica el Dane.

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C.4

REVISIÓN DE PRECIOS DE LOS INSUMOS

Es pertinente recordar que las fórmulas o herramientas para el reajuste de precios, son procedentes frente a la previsible modificación de los valores por el paso del tiempo, en los contratos de tracto sucesivo, como es el caso de la obra pública. Es así como el Consejo de Estado, ha precisado: “El reajuste de precios, surgió como solución ante el hecho de que en aquellos contratos de tracto sucesivo o ejecución diferida, el solo transcurso del tiempo puede dar ocasión a que se presente un alza en el valor de los diversos ítems o rubros que conforman los precios unitarios, afectándolos de tal manera que el contratista va a incurrir en realidad en mayores costos de los presupuestados inicialmente, porque a la hora de ejecutar las obras o servicios, los materiales, equipos y mano de obra ya no valdrán lo mismo que valían en la fecha en la que se proyectó el presupuesto de la obra y se calcularon los costos de la misma. (...) Toda vez que se trata de una situación previsible para las partes, se ha considerado necesario que éstas incluyan en el contrato fórmulas, que pueden ser matemáticas, mediante las cuales puedan reajustarse periódicamente esos precios unitarios obedeciendo a las variaciones de sus componentes en el mercado, de tal manera que correspondan a la realidad de los costos en el momento de ejecución de las prestaciones a cargo del contratista. (…) la figura del reajuste de precios es una medida preventiva frente a una situación previsible, que puede afectar el resultado económico final del contrato en contra de cualquiera de las partes, y que se soluciona mediante la inclusión en el mismo de la respectiva cláusula de reajuste, normalmente mediante una fórmula matemática. (…)”23 Frente a circunstancias en las que estas fórmulas de reajuste no reflejen en su totalidad la variación real de los precios o resulten insuficientes frente a realidades del mercado internacional o nacional, procede la revisión de los precios y del contrato, como se expone a continuación: La jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que en los contratos de ejecución sucesiva, como es el caso de la obra pública, es posible que la fórmula de reajuste de precios incluida en el contrato no resulte suficiente para reflejar las variaciones de los valores de algunos elementos de los precios unitarios, motivo por el cual, es necesario revisar el contrato, especialmente la composición de los precios unitarios, de tal forma que se garantice el equilibrio de la ecuación contractual. A continuación, se presenta la reflexión del alto tribunal:

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Sección Tercera, Subsección B, radicado 20912 del 27 de marzo de 2014, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

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“No obstante, puede suceder que no se haya pactado una fórmula de reajuste de precios, o que la incluida en el contrato resulte insuficiente para absorber las variaciones que se hayan presentado en algunos de los elementos componentes de los precios unitarios, de tal manera que al aplicarla realmente no se produzca la actualización de los mismos; en tales condiciones, la parte afectada tendrá derecho a pedir la revisión del contrato, es decir, que se analicen los términos en que aparecen pactadas las prestaciones a cargo de los contratantes y más específicamente, la composición de los precios unitarios que se hubieren acordado, para determinar en esta forma si efectivamente obedecen a la realidad de las variaciones que se hubieren podido presentar en los mismos entre la fecha de presentación de la oferta o de celebración del contrato y la fecha de ejecución y pago de las prestaciones o si, en efecto, la fórmula de reajuste acordada, si fuere el caso, resultó insuficiente, para obtener por este medio el reajuste de los precios y en consecuencia, el restablecimiento de la ecuación contractual inicialmente pactada.”24 En este sentido, las partes de un contrato de obra pública están habilitadas legalmente para revisar los componentes de los precios unitarios y fijar nuevos valores y fórmulas, de tal manera que se preserve el equilibrio de la ecuación económica pactada al momento de la presentación de las propuestas o la firma de los contratos.

D.

ESTIMACIÓN DE RIESGOS

El artículo 4o de la Ley 1150 de 2007, define que los pliegos de condiciones o sus equivalentes deberán incluir la estimación, tipificación y asignación de los riesgos previsibles involucrados en la contratación.

A su vez, el decreto 1082 de 2015, define el riesgo como el evento que puede generar efectos adversos y de distinta magnitud en el logro de los objetivos del proceso de contratación o en la ejecución de un contrato. De igual manera, esta norma establece que los estudios y documentos previos son el soporte para elaborar el proyecto de pliegos, los pliegos de condiciones y el contrato, y estos deben contener entre otros, los riesgos asociados al contrato, la forma de mitigarlos y la asignación del riesgo entre las partes contratantes.

24 Ibídem.

33

Es importante resaltar que en el decreto 1082 de 2015, se le asigna a la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente, CCE25, el deber de diseñar e implementar los instrumentos estandarizados y especializados por tipo de obra, bien o servicio a contratar, así como cualquier otro manual o guía que se estime necesario o sea solicitado por los partícipes de la contratación pública, particularmente, un manual para la identificación y cobertura del riesgo.

Para tal efecto, CCE elaboró un manual de administración de riesgos para el proceso de contratación 26 dirigido a los partícipes del sistema de compras y contratación pública buscando ofrecer lineamientos y principios metodológicos de manejo y en la gestión de riesgos en el proceso de contratación y el cual tiene en cuenta el documento Conpes 3714 del 01 de diciembre de 2011 “DEL RIESGO PREVISIBLE EN EL MARCO DE LA POLÍTICA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA”.

De acuerdo con la metodología que adoptó CCE, basada en el Estándar AS/NZS ISO 31000, la administración de los riesgos del proceso de contratación sugerida indica los siguientes pasos: 1. Establecer el contexto en el cual se adelanta el proceso de contratación: El punto inicial es identificar el contexto en el cual interactúa la entidad contratante para conocer el ambiente social, económico y político, e identificar (i) sus propios riesgos; (ii) los riesgos comunes a sus procesos de contratación; y (iii) los riesgos del proceso de contratación en particular.

2. Identificar y clasificar los riesgos: La entidad contratante debe identificar e incluir en una matriz, los riesgos del proceso de contratación. Esta identificación puede partir de fuentes como los planes estratégicos, planes de acción, reportes de desempeño, presupuestos, paneles de expertos cuando la complejidad del proceso lo exige, análisis DOFA, encuestas y cuestionarios. Es necesario contar con el personal con el conocimiento adecuado para la administración del riesgo.

3. Evaluar y calificar los riesgos: La entidad contratante debe evaluar cada uno de los riesgos identificados, estableciendo su impacto frente al logro de los objetivos del proceso de contratación y su probabilidad de ocurrencia. Esta evaluación tiene como fin asignar a cada riesgo una calificación en términos de impacto y de probabilidad, la cual permite establecer la valoración de los riesgos identificados y las acciones que se deban efectuar.

25 El Gobierno de Colombia reconoce que la compra y contratación pública es un asunto estratégico, por lo cual, decidió crear la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente, CCE, por medio del Decreto Ley 4170 de noviembre 3 de 2011. Dicho decreto ley, reconoce la necesidad de: (a) crear políticas unificadas que sirvan de guía a los administradores de compras y que permitan monitorear y evaluar el desempeño del Sistema y generar mayor transparencia en las compras y (b) tener una entidad rectora que provea un soporte adecuado para ejecutar el Plan de Desarrollo.

26 Manual para la identificación y cobertura del riesgo en los procesos de contratación, enlace: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce_manual_cobertura_riesgo.pdf

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4. Asignar y tratar los riesgos: Una vez realizada la evaluación y calificación de cada uno de los riesgos asociados al proceso de contratación, la entidad contratante debe establecer un orden de prioridades para decidir si es posible evitar, transferir, aceptar el riesgo, o reducir la probabilidad de la ocurrencia del evento, o reducir las consecuencias o el impacto del riesgo por medio de planes de contingencia.

La entidad contratante debe seleccionar la opción apropiada teniendo en cuenta el costo y el beneficio de cualquiera de las acciones enumeradas anteriormente para el tratamiento del riesgo. Estas medidas representan acciones o actividades específicas para responder a los eventos, para lo cual se sugiere preparar un plan de tratamiento con el fin de documentar cómo se enfrenta cada uno de los riesgos, incluyendo acciones, cronogramas, recursos y presupuesto, responsabilidades, necesidades de informes y reportes y de monitoreo.

La matriz debe contener la información básica del tratamiento de los riesgos.

5. Monitorear y revisar la gestión de los riesgos: La entidad contratante debe realizar un monitoreo constante a los riesgos del proceso de contratación pues las circunstancias cambian y los riesgos no son estáticos. Es importante resaltar que la matriz y el plan de tratamiento deben ser revisadas constantemente, y analizar si es necesario hacer ajustes al plan de tratamiento de acuerdo con las circunstancias.

La matriz de riesgos debe incluirse en el proyecto de pliego de condiciones y la información contenida en ella debe utilizarse para analizar y tratar los riesgos del proceso de contratación. Aquellos tratamientos que correspondan a garantías, cláusulas penales o multas y sanciones, deben ser incluidos en el pliego de condiciones y en la minuta del contrato.

A diferencia de las otras modalidades de selección, en los procesos de licitación pública, la entidad estatal debe adelantar una audiencia de asignación de riesgos en la cual debe presentar el análisis de riesgos efectuado y presentar a los interesados la matriz incluida en los pliegos y revisar la asignación de los riesgos.

Es relevante enfatizar que en el documento Conpes 3714 de 2011 (página 12), se establece que el riesgo previsible debe ser asumido por la parte que esté en mejor condición de administrarlo y mitigarlo, por lo que es una práctica contraria a los estándares nacionales e internacionales de gestión del riesgo en contratos de infraestructura, que el Estado le traslade la totalidad de los riesgos previsibles al contratista privado, o que no retenga aquellos que son propios del ejercicio de los poderes y la autoridad pública, v.gr., cambios regulatorios (legislativos, reglamentarios, tributarios), orden público, consultas previas con comunidades étnicamente diferenciadas, fijación de tasas y tarifas, entre otros.

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E. GARANTÍAS POR FASES DEL PROYECTO Y PARA AMPARAR LA ESTABILIDAD DE LA OBRA En las definiciones contenidas en el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del decreto 1082 de 2015 se establece que las etapas del contrato son las “fases en las que se divide la ejecución del contrato, teniendo en cuenta las actividades propias de cada una de ellas, las cuales pueden ser utilizadas por la Entidad Estatal para estructurar las garantías del contrato.”

A su turno, el artículo 2.2.1.2.3.1.3. del decreto en mención, prescribe que “la garantía de cobertura del Riesgo es indivisible. Sin embargo, en los contratos con un plazo mayor a cinco (5) años las garantías pueden cubrir los Riesgos de la Etapa del Contrato o del Periodo Contractual, de acuerdo con lo previsto en el contrato”. En este sentido, la norma consagra la posibilidad de que las entidades estatales establezcan en los pliegos de condiciones una garantía independiente para cada etapa del contrato o periodo contractual, calculando el valor asegurado, a partir del valor de las obligaciones asumidas por el contratista y atendiendo a las reglas de suficiencia de las garantías previstas en el decreto.

Bajo esta metodología, la disposición señala que el contratista está obligado a obtener una nueva garantía, antes del vencimiento de cada etapa del contrato o periodo contractual, que ampare sus obligaciones para las etapas o periodos subsiguientes.

Por otra parte, el artículo aludido advierte que “si el garante de una Etapa del Contrato o un Periodo Contractual decide no continuar garantizando la Etapa del Contrato o Periodo Contractual subsiguiente, debe informar su decisión por escrito a la Entidad Estatal garantizada seis (6) meses antes del vencimiento del plazo de la garantía. Este aviso no afecta la garantía de la Etapa Contractual o Periodo Contractual en ejecución. Si el garante no da el aviso con la anticipación mencionada y el contratista no obtiene una nueva garantía, queda obligado a garantizar la Etapa del Contrato o el Periodo Contractual subsiguiente.”

Como se observa, la norma de orden público garantiza que la entidad estatal cuente con el aseguramiento requerido durante cada una de las etapas o periodos de ejecución de los contratos.

De conformidad con esta normativa, es contrario a las disposiciones legales, que las entidades estatales, en el marco de contratos de obra que contemplen diferentes etapas como, por ejemplo: (i) diseños de detalle, (ii) construcción y (iii) mantenimiento; exijan la constitución de garantías, desde el inicio de los contratos, que amparen todas las obligaciones y riesgos de las diferentes etapas de los proyectos. Esta exigencia, además, encarece los costos de administración de los contratos e impactan negativamente los cupos de aseguramiento otorgados por las compañías de seguros a las empresas contratistas de obra pública del Estado.

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En virtud de lo anterior, la adecuada aplicación de la normativa vigente y las buenas prácticas de administración, hacen imperativo que, en los contratos de obra conformados por etapas y periodos independientes y diferenciados, las garantías se soliciten antes de la finalización de cada etapa o periodo y no desde la firma de los contratos de obra, como se ha expuesto en los párrafos precedentes.

Por otra parte, el artículo 2.2.1.2.3.1.7. del decreto 1082 de 2015, que reglamenta los requisitos de la garantía única de cumplimiento, prescribe que esta “debe cubrir la estabilidad y calidad de la obra. Este amparo cubre a la Entidad Estatal de los perjuicios ocasionados por cualquier tipo de daño o deterioro, imputable al contratista, sufrido por la obra entregada a satisfacción”.

De acuerdo con la norma, el amparo de estabilidad y calidad de la obra tiene como ámbito de aseguramiento los trabajos entregados a satisfacción de las entidades contratantes, en otras palabras, si la obra no ha sido recibida a satisfacción por parte de la entidad estatal, no existe interés asegurable. En consecuencia, las entidades estatales solamente pueden exigir a los contratistas el otorgamiento del amparo de estabilidad y calidad de la obra, una vez esta ha sido recibida satisfactoriamente por la entidad, motivo por el cual, no es procedente que soliciten el otorgamiento del amparo al momento de la celebración del contrato.

Nuevamente, las exigencias de las entidades estatales, contrarias a esta regla, se constituyen en prácticas administrativas que encarecen la ejecución de los proyectos y afectan negativamente los cupos asignados por las compañías aseguradoras a los contratistas del Estado de obra pública.

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ANEXO 1 FÓRMULAS DE REAJUSTE DE PRECIOS •

CASO INVÍAS 27

“El contrato de obra se encuentra sujeto a ajustes tomando como base los Índices de Costos de Construcción Pesada (ICCP)28, calculados mensualmente por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Dane. El procedimiento para el cálculo de los mismos será el establecido en el Manual de Interventoría vigente, excepto para las mezclas asfálticas que utilicen asfalto 60-70 u 80-100, que cumpla con lo señalado en las Especificaciones Generales de Construcción de Carreteras Invías 201329, para las cuales el ADJUDICATARIO TENDRÁ LA OPCIÓN DE ESCOGER LA FORMA DE AJUSTAR LAS MEZCLAS ASFÁLTICAS, como se detalla más adelante.

El cálculo de ajuste se hará para el período correspondiente entre la fecha de cierre de la licitación y el mes del acta correspondiente, y así sucesivamente hasta el vencimiento del Contrato. Las cantidades de obra que no se ejecuten dentro del programa de inversiones propuesto por el Contratista no estarán sujetas a la actualización prevista anteriormente, sino que serán pagadas a los precios del período en el cual debieron haber sido ejecutadas.

Para el caso de las mezclas asfálticas que utilicen ASFALTO 60-70 u 80-100, que cumpla con lo señalado en las Especificaciones Generales de Construcción de Carreteras Invías 2013, se podrán ajustar a opción del contratista, de forma creciente o decreciente así: El insumo asfalto de las mezclas asfálticas colocadas en desarrollo del contrato, se ajustará con la variación (aumento o disminución) de precios emitido por Ecopetrol mediante certificación o lista oficial, de la siguiente manera: a) En el caso en el que el adjudicatario consigne un valor por kilogramo de asfalto menor o igual al valor en lista oficial emitida por Ecopetrol a la fecha de cierre de la licitación, se calculará el ajuste con base en la variación (aumento o disminución) del precio emitido por Ecopetrol tomando como precio inicial (Io)

27 Instituto Nacional de Vías, Anexo 1 – Anexo Técnico del proceso de selección No. LP-DO-GPE-048-2021: MEJORAMIENTO, GESTIÓN PREDIAL, SOCIAL Y AMBIENTAL DEL PROYECTO CORREDOR DEL SUR FASE V, EN EL DEPARTAMENTO DE PUTUMAYO. 28 Mediante la Resolución No. 320 del 26 de enero de 2022, el Instituto Nacional de Vías adopta el Índice de Costos de la Construcción de Obras Civiles –ICOCIV, aplicable a los contratos de obra a precios unitarios, la cual comenzó a regir a partir del 1º de febrero de 2022, derogando las disposiciones que le sean contrarias.

29 El Invías publicó la Resolución No. 1524 del 6 de mayo de 2022, por la cual se adoptan y actualizan las Especificaciones Generales de Construcción de Carreteras, como norma Técnica para los proyectos de la Red Vial Nacional, las cuales deben ser tomadas en cuenta para el desarrollo de los nuevos proyectos.

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el precio de lista oficial al cierre del proceso, siempre y cuando la obra a ajustar corresponda a la ejecución de acuerdo con el programa de inversiones propuesto por el contratista. Cuando por causas imputables al contratista la obra no corresponda a la ejecución de acuerdo con el programa de inversiones, el ajuste de precios del insumo asfalto se hará con base en la resolución, certificación o lista de Ecopetrol que autorice dicho reajuste para el mes calendario correspondiente a aquel en el cual debió ejecutarse esa obra según el citado programa.

Este ajuste se hará para el período correspondiente entre la fecha de cierre de la licitación y el mes del Acta correspondiente. b) En el caso en el que el adjudicatario consigne un valor por kilogramo de asfalto superior al valor en lista oficial emitida por Ecopetrol a la fecha de cierre de la licitación, se calculará el ajuste con base en la variación (aumento o disminución) del precio emitido por Ecopetrol tomando como precio inicial (Io) el precio por kilogramo de asfalto relacionado por el proponente en el respectivo análisis unitario, siempre y cuando la obra a ajustar corresponda a la ejecución de acuerdo con el programa de inversiones propuesto por el contratista. Cuando por causas imputables al contratista la obra no corresponda a la ejecución de acuerdo con el programa de inversiones, el ajuste de precios del insumo asfalto se hará con base en la resolución, certificación o lista de Ecopetrol que autorice dicho reajuste para el mes calendario correspondiente a aquel en el cual debió ejecutarse esa obra según el citado programa.

Este ajuste se hará para el período correspondiente entre la fecha de cierre de la licitación y el mes del Acta correspondiente.

Para este efecto, el Adjudicatario al presentar los Análisis de Precios Unitarios previstos en el numeral 7.10. ANÁLISIS DE PRECIOS UNITARIOS del Pliego de Condiciones, deberá desglosar el valor del kilogramo de Asfalto 60-70 u 80-100, en el análisis de precio unitario de las mezclas asfálticas, sin el transporte del mismo, con el fin de tomar este valor como referencia para la aplicación de la metodología de ajuste expuesta en los literales a) y b). No obstante, el proponente deberá prever en su análisis de precio unitario el costo de transporte del asfalto, el cual ya ha sido considerado por la entidad en el precio de la mezcla asfáltica fabricada que aparece en los respectivos análisis de precios unitarios del presupuesto oficial, para los ítems que contengan el insumo asfalto.

Los demás componentes de los Análisis de Precios Unitarios presentados por el Contratista, para las mezclas asfálticas que utilicen asfalto 60-70 u 80-100 que cumpla con lo señalado en las Especificaciones Generales de Construcción de Carreteras Invías 2013, como son: Equipos con su AIU, otros Materiales del APU con su AIU, Transportes con su AIU y Mano de Obra con su AIU, serán ajustados con los correspondientes índices de la Canasta General de los Índice de Costos de Construcción Pesada (ICCP), calculados mensualmente por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Dane.”

39

De igual manera, la entidad establece: “El contrato de obra contempla el pago de ajustes, sin embargo, en caso que contratista e interventor verifiquen y certifiquen al Instituto Nacional de Vías que no es necesario el pago por concepto de ajustes y/o que no es necesario utilizar la totalidad de los recursos contemplados en el presupuesto oficial para el pago de ajustes, los recursos considerados en el presupuesto para dicho pago, deberán ser invertidos en ejecución de obra, dado el caso, contratista e interventor especificarán el tipo de actividad, cantidad y ubicación de las obras a ejecutar con estos recursos.”

•

CASO IDU30

“Ajustes por variaciones en el precio del insumo asfalto: Se aplicará únicamente a las obras y actividades pagadas por precios unitarios y que contengan mezclas asfálticas normalizadas o modificadas con polímeros, micro aglomerados, emulsiones asfálticas y las demás actividades que contengan asfalto sólido, las cuales se ajustarán en forma creciente o decreciente así: Sobre el insumo asfalto sólido del unitario, afectado por la variación (aumento o disminución) de precios emitido por Ecopetrol mediante certificación o lista oficial, el ajuste se aplicará únicamente a los despachos efectuados con posterioridad a la fecha de la resolución, certificación o lista de Ecopetrol que autorice dicho ajuste, siempre y cuando la obra a ajustar corresponda a la ejecución de acuerdo con el Plan Detallado de Trabajo (PDT - Cronograma) de obra. Cuando por causas imputables al contratista la obra no corresponda a la ejecución de acuerdo con el Plan Detallado de Trabajo (PDT - Cronograma), el ajuste de precios del insumo asfalto se hará con base en la resolución, certificación o lista de Ecopetrol que autorice dicho ajuste, para el mes calendario de menor índice (I) comprendido entre el mes de ejecución según el cronograma o el mes real de ejecución de la obra.

Este ajuste se hará con base al precio del insumo asfalto emitido en el mes del último día de cierre y teniendo en cuenta el análisis de precios unitarios presentado por el contratista. La certificación o lista oficial emitida por Ecopetrol que se tendrá en cuenta para el ajuste del insumo asfalto será la correspondiente al mes de inicio del corte de obra siempre y cuando corresponda con el Plan Detallado de Trabajo (PDT–Cronograma) aprobado, de acuerdo con la siguiente fórmula:

R= (P – A)x

[( ) ] I — –1 I0

30 Instituto de Desarrollo Urbano, Minuta del contrato del proceso de selección No. IDU-LP-SGI-038-2021: CONSTRUCCIÓN DE LA INTERSECCIÓN A DESNIVEL DE LA AUTOPISTA SUR (NQS) CON AVENIDA BOSA Y PROLONGACIÓN DE LA AVENIDA LAS TORRES HASTA LA CONEXIÓN DE CALLE 59 SUR (AVENIDA BOSA).

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Dónde: R = Valor ajustado del insumo asfalto por obra ejecutada.

P = Valor total del acta de recibo parcial de obra para el insumo asfalto del periodo a ajustar.

A = Anticipo amortizado sobre el valor total del acta de recibo parcial de obra para el insumo asfalto del período a ajustar.

I = Precio por tonelada de asfalto según resolución, certificación o lista de Ecopetrol correspondiente al mes de ejecución de la obra, siempre y cuando la ejecución corresponda con la programación de obra aprobada y en todo caso se pagará al mes programado de la ejecución de esta actividad.

I0 = Precio por tonelada de asfalto según resolución, certificación o lista de Ecopetrol correspondiente al mes del día de cierre del proceso licitatorio.

Por atrasos en el cronograma de obra, prorrogas o suspensiones imputables al contratista no habrá lugar a tales ajustes, debiendo el Contratista asumir los posibles costos que esto genere, sin perjuicio de las sanciones establecidas en el contrato.

Por atrasos en el cronograma de obra, prorrogas o suspensiones no imputables al contratista, el ajuste de precios del insumo asfalto se hará con base en la resolución, certificación o lista de Ecopetrol que autorice dicho ajuste, para el mes calendario de mayor índice (I) comprendido entre el mes de ejecución según el cronograma y el mes real de ejecución de la obra.”

“Ajustes para otros componentes e ítems: Únicamente para los pagos por concepto de Remuneración para Obras de Construcción, Remuneración de las Obras para Redes, Remuneración Ambiental y SST, Remuneración por Labores de Dialogo Ciudadano y Comunicación Estratégica, Remuneración por Manejo de Tráfico, Señalización y la Remuneración para Obras Especiales, el ajuste de precios se hará para el mes calendario correspondiente a la ejecución de la obra según el cronograma, de acuerdo con el ICOCIV generado del Dane para el grupo CPC 530201. Según la siguiente fórmula:

R= (P – A)x

[( ) ] I — –1 I0

Dónde: R = Valor ajustado del acta de recibo parcial de obra sin incluir el insumo asfalto.

P = Valor total del acta de recibo parcial de obra sin incluir el insumo asfalto del periodo a ajustar.

41

A = Anticipo amortizado sobre el valor total del acta de recibo parcial de obra sin incluir el insumo asfalto del periodo a ajustar.

I = Valor del ICOCIV generado por el Dane para el grupo CPC 530201, correspondiente al mes de ejecución, siempre y cuando la ejecución corresponda con la programación de obra aprobada y en todo caso se pagará al mes programado de la ejecución de esta actividad.

I 0 =Valor del ICOCIV generado por el Dane para el grupo CPC 530201, correspondiente al mes del último día de cierre del proceso de selección.

No habrá lugar a ajustes por atrasos en el cronograma de obra, prórrogas o suspensiones imputables al CONTRATISTA, debiendo el CONTRATISTA asumir los posibles costos que esto genere, sin perjuicio de las sanciones establecidas en el contrato.

Cuando por causas no imputables al CONTRATISTA, la obra real no corresponda a la ejecución programada de acuerdo con el Plan Detallado de trabajo (PDT- cronograma), el ajuste de precios de otros componentes e ítem, distintos al insumo asfalto, se hará con base en el valor del ICOCIV, generado por el Dane para el grupo CPC 530201, tomando el mes calendario que presente el menor índice (I), comprendido entre el mes de ejecución, según el cronograma, y el mes real de ejecución de la obra.

Se deben tener en cuenta los rangos establecidos en la matriz de riesgos para establecer los porcentajes que asumirán tanto el CONTRATISTA como el IDU, en caso de fluctuaciones por fuera de estos rangos.

PARAGRAFO: El CONTRATISTA será civilmente responsable frente al IDU de los perjuicios originados por el deficiente desempeño de las obligaciones previstas en este contrato por causas que le sean imputables y se encuentren debidamente acreditadas, además de las sanciones penales a que hubiere lugar”.

“Ajustes para componentes e ítems asociados al Acero: Para los componentes e ítems asociados al Acero, así como para las demás actividades, el ajuste de precios se hará para el mes calendario correspondiente a la ejecución de la obra según el cronograma, de acuerdo con el índice de costos de la construcción de obras civiles (ICOCIV) - Variación y contribución mensual, año corrido y anual por grupos31 del Dane para el grupo CPC 530201. Según con la siguiente fórmula:

31

42

Dane. La codificación del grupo CPC V2.0 AC corresponde a la unión de la división 53 de la CPC V2.0 A.C, en donde se encuentran dos grupos, el primero (5301) que corresponde a la construcción de edificaciones residenciales y no residenciales, y el segundo grupo (5302) de construcción de obras civiles. Dentro de este último es posible agrupar las subclases de acuerdo con cinco grandes grupos utilizados en el Sistema de Cuentas Nacionales.

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R= (P – A)x

[( ) ] I — –1 I0

Dónde: R = Valor ajustado del insumo acero por obra ejecutada.

P = Valor total del acta de recibo parcial de obra del insumo acero del periodo a ajustar; correspondiente a: Cantidad x Valor Unitario acero (mes) afectado por el A.I.U. A = Anticipo amortizado sobre el valor total del acta de recibo parcial de obra para el insumo acero del periodo a ajustar.

I = Valor del ICOCIV generado por el Dane para el grupo CPC 530201, correspondiente al mes de ejecución, siempre y cuando la ejecución corresponda con la programación de obra aprobada y en todo caso se pagará al mes programado de la ejecución de esta actividad.

I 0 = Valor del ICOCIV generado por el Dane para el grupo CPC 530201, correspondiente al mes definido en el proceso licitatorio en el formulario 1.

Cuando por causas no imputables al contratista, la obra real no corresponda a la ejecución programada, de acuerdo con el Plan Detallado de Obra (PDT- cronograma), el ajuste de precios del insumo acero se hará con base en el valor del ICOCIV generado por el Dane para el grupo CPC 530201, tomando el mes calendario que presente el menor índice (I), comprendido entre el mes de ejecución, según el cronograma, y el mes real de ejecución de la obra.

Se deben tener en cuenta los rangos definidos en la matriz de riesgos para establecer los porcentajes que asumirán tanto el CONTRATISTA como el IDU, en caso de fluctuaciones por fuera de estos rangos.

Los ajustes, complementación y optimización del proceso constructivo que realice el contratista deberán limitarse a los diseños elaborados por el consultor, y en todo caso durante el mismo deberá conservar los insumos contemplados en los productos de la consultoría.

No habrá lugar a ajustes por atrasos en el cronograma de obra, prórrogas o suspensiones imputables al CONTRATISTA, debiendo el CONTRATISTA asumir los posibles costos que esto genere, sin perjuicio de las sanciones establecidas en el contrato.”

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BIBLIOGRAFÍA El presente documento se elaboró tomando información de referencia de los siguientes documentos y páginas web:

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Guía para procesos de contratación de obra pública (G-GPCOP-01), Agencia Nacional de Contratación Colombia Compra Eficiente

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Ventajas y riesgos de contrato llave en mano, Jorge Ducci, Omar Garzonio, Henry Alberto Moreno, Manuel José Navarrete, Alejandra Perroni, Rodrigo Riquelme, Banco Interamericano de Desarrollo, BID, septiembre de 2013

-

Manual para la estimación y el seguimiento del costo de un programa de infraestructura, Hugo Monteverde, Andrés Pereyra y Marcelo Pérez, BID, 2016

-

https://es.linkedin.com/pulse/estructura-de-costos-y-presupuesto-obras-germ%C3%A1n-e-torrealba

-

https://www.dataconstruccion.com/blog/costos-directos-de-obra#:~:text=Los%20costos%20directos%20de%20construcci%C3%B3n,final%20requerido%20en%20el%20proyecto

-

https://elpreciounitario.com/costo-directo/

-

Metodología para el cálculo de las tarifas de arrendamiento para equipos de construcción de la Cámara Colombiana de la Infraestructura

-

Concepto 017713 del 6 de julio de 2010, Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

-

Concepto 488 de 2021 en respuesta a P20210730006690, administración, imprevistos y utilidades - rechazo de la oferta - subsanabilidad de la oferta - causal de rechazo, Agencia Nacional de Contratación Colombia Compra Eficiente

-

Concepto de la Contraloría General de la República CGR-OJ-083 de 2022

-

Manual para la identificación y cobertura del riesgo en los procesos de contratación (M-ICR-01), Agencia Nacional de Contratación Colombia Compra Eficiente

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