Cahier de la Réforme 2011

Centre national de la fonction publique territoriale

5 minutes pour comprendre la réforme territoriale !

2ème édition - novembre 2011

Un cahier réalisé par les Élèves administrateurs territoriaux,

Institut national des études territoriales www.inet.cnfpt.fr

RÉFORME TERRITORIALE : REPÈRES & ENJEUX

5 minutes pour comprendre la réforme territoriale !

Un rapport, des projets de lois, une nouvelle fiscalité locale, des enjeux à connaître…

Le casse-tête de la réforme territoriale vous donne la migraine ?

Deux ans après le début des débats, voici une présentation synthétique, ciblée, thématique et efficace des échéances et des impératifs qui concernent votre collectivité.

Une boîte à outils simple et accessible pour se repérer et agir dans un écheveau complexe.

UN CALENDRIER DES ÉCHÉANCES À NE PAS MANQUER UNE FICHE PRATIQUE POUR CHAQUE NIVEAU DE COLLECTIVITÉ : Enjeux et modalité de la réforme territoriale : - la gouvernance : qui dirigera demain les collectivités ? Mode d’élection, d’organisation de l’exécutif…

- les ressources financières suite à la suppression de la taxe professionnelle : quels moyens à disposition des exécutifs ? Quelle autonomie pour les collectivités ?

- les compétences : quelle répartition ?

ZOOM SUR DES POINTS QUI FONT DÉBAT : - le Grand Paris, - la mutualisation des services, - le conseiller territorial.

Ce cahier a été réalisé par un groupe d’élèves administrateurs territoriaux en formation à l’Institut national des études territoriales (INET), appartenant à la promotion Robert Schuman (2010-2011).

Ce groupe, coordonné par Jérôme DEZOBRY comprenait : Rose-Marie ABEL, Laure DOLIQUE, Renan MEGY, Sébastien MICHALSKI, Alban SOUCARROS, Edouard THIEBLEMONT. L’ensemble du groupe remercie vivement le service Communication de l’INET, Marion GRZEGRZULKA, Patricia Bamba et Emmanuelle JEANNIN tout particulièrement, qui ont permis de concrétiser ce projet en apportant leur professionnalisme et leur expérience.

2

départementS

régionS

5 minutes pour comprendre, c’est possible !

INTERCOMMUNALITÉS

Consulter l’onglet correspondant à votre type de collectivité…

COMMUNES

Ce cahier est téléchargeable sur le site de l’INET www.inet.cnfpt.fr  Nos élèves  Les études des élèves

Élèves administrateurs territoriaux

Institut national des études territoriales

3

RÉFORME TERRITORIALE : REPÈRES & ENJEUX

SOMMAIRE Une réforme à 3 volets : fiscalité, institutions, compétences

6

1 Les communes : des collectivités qui conservent leur pouvoir fiscal et dont la réforme modifie peu l’organisation

8

2 L’intercommunalité : renforcement, fusion, mutualisation

16

3 Le département : un repositionnement vis-à-vis des autres collectivités

28

4 La région : un échelon consolidé par la réforme ?

38

5 Une rénovation institutionnelle induisant une réflexion sur le fonctionnement et les priorités des institutions locales

47

6 Calendrier

50

7 Glossaire

52

à

4

ZOOM SUR...

1 La mutualisation dans la loi du 16 décembre 2010

14

2 Le processus d’achèvement de la carte intercommunale

22

3 Le Grand Paris

25

4 Le conseiller territorial, un enjeu politique fort

30

5 Le schéma de coopération et de mutualisation Région/Départements, objectif 2014

36

6 Rapport de Peretti : clarification des compétences des régions et des départements

43

7 Réforme de la taxe professionnelle : des gagnants et des perdants ?

45

8 Rapport Balladur : ce que l’on retrouve dans la loi du 16 décembre 2010

48

régionS départementS INTERCOMMUNALITÉS COMMUNES Élèves administrateurs territoriaux

Institut national des études territoriales

5

Une réforme à 3 volets fiscalité, institutions, compétences

6

Élèves administrateurs territoriaux

Institut national des études territoriales

RÉFORME TERRITORIALE : REPÈRES & ENJEUX

VOLET COMPÉTENCES

régionS

EN 2014, CONCOMITANCE D’ÉLECTION DU CONSEIL RÉGIONAL ET GÉNÉRAL Loi du 16 février 2010 : réforme des collectivités territoriales Projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale

départementS

VOLET INSTITUTIONNEL

DÈS 2012 : NOUVEAUX DISPOSITIFS DE PÉRÉQUATION ET NOUVELLES DÉFINITIONS DU POTENTIEL FISCAL Loi de finances 2010-2011 : - Suppression de la taxe professionnelle - Création de la contribution économique territoriale (CET) - Réattribution de ressources

VERS UNE NOUVELLE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES Loi du 16 décembre 2010 (RCT) : une loi devrait préciser notamment les compétences des départements et des régions À venir : un an après la promulgation de la loi du 16 décembre 2010

INTERCOMMUNALITÉS

VOLET FISCAL

COMMUNES

Certaines dispositions de la réforme ne sont donc pas encore établies et font débat.

Les lois encore attendues font l’objet d’échanges importants, qui impliquent un calendrier changeant.

Si le débat de la loi du 16 décembre 2010 a été long, cette dernière prévoit néanmoins des échéances rapides, certaines dès 2011. Aussi, il est nécessaire que les collectivités territoriales en tiennent compte dès aujourd’hui. (Cf calendrier en fin de document)

7

Les communes : des collectivités qui conservent leur pouvoir fiscal et dont la réforme modifie peu l’organisation

8

Élèves administrateurs territoriaux

Institut national des études territoriales

RÉFORME TERRITORIALE : REPÈRES & ENJEUX GOUVERNANCE

POSSIBILITÉ DE L’ABAISSEMENT DE 3 500 À 500 HABITANTS DU SEUIL DU SCRUTIN DE LISTE Dispositions actuelles

Élections par scrutin de liste à partir de 3 500 habitants

Dispositions futures

Abaissement du seuil du scrutin de liste : passage de 3 500 habitants à 500 habitants (*projet de loi organique non encore débattu)

à

Élections des délégués communautaires par fléchage (voir fiche intercommunalité ci-dessous) régionS

Conséquences Débat : le seuil de 500 habitants fait partie des points de débat, il sera sans doute plus élevé.

Cette extension du scrutin de liste à de plus petites communes impliquera pour celles-ci l’obligation d’appliquer le principe de parité homme/femme.

départementS

RESSOURCES FINANCIÈRES

LES GRANDS GAGNANTS DE LA RÉFORME ?

RESSOURCES FISCALES AU 01/01/2011 Type d’impôt

Part perçue

Fiscalité directe

INTERCOMMUNALITÉS

Les ressources qui disparaissent Taxe professionnelle

Fiscalité directe ménages

Taxe d’habitation (TH)

Part actuelle + part départementale (partagée avec EPCI)

Taxe foncière propriétés non bâties (TFNB)

Part actuelle + part départementale et régionale (partagée avec EPCI)

Taxe foncière bati (TFB)

Pas de changement

Divers

DMTO, TEOM, imposition forfaitaire sur les pylônes, …

Pas de changement

CET

Contribution foncière des entreprises (CFE)

100 %

Contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)

26,5 % (partagée avec EPCI)

COMMUNES

Les ressources qui subsistent

Les ressources nouvelles

IFER

Fiscalité État transférée

Hydroliennes, centrales électriques, photovoltaïques et hydrauliques 50 % Antennes relais

2/3

Eoliennes terrestres

100 % (30 % si EPCI fiscalité propre)

Transformateurs électriques

100 %

TASCOM

100 %

*perçu intégralement par l’EPCI en cas d’option pour article 1609 nonies C du CGI (TPU)

9

à

LES COMMUNES SONT GÉNÉRALEMENT CONSIDÉRÉES COMME LES MOINS IMPACTÉES PAR LA RÉFORME FISCALE : Analyse - Elles conservent les trois impôts directs sur les ménages, et le pouvoir de taux afférent.

- Elles obtiennent, à la place de la taxe professionnelle : - la part foncière de la contribution économique territoriale (CET), - une quote-part de 26,5 % de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

- Elles bénéficient aussi de la baisse des frais de gestion pour le recouvrement des impôts locaux perçus par l’État (de 8 à 3 %), qui se traduit symétriquement par une hausse des taux de référence (coefficient de 1,0485) des impôts directs.

ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DE LA FISCALITÉ COMMUNALE 2010-2015 (source : rapport Durieux)

EN 2011, IL N’Y AURA AUCUN GAGNANT OU PERDANT DE LA RÉFORME.

10

En 2011, il n’y aura aucun gagnant ou perdant de la réforme puisque la loi a prévu un mécanisme de garantie individuelle. En effet, comme les autres niveaux de collectivités, les communes bénéficient de dotations garantissant le maintien de leurs ressources par rapport à l’année de référence 2010.

Ces dotations de garantie sont fixées une fois pour toutes. La croissance des nouvelles ressources fera donc que certaines communes verront leur situation évoluer à la baisse ou la hausse par rapport à la croissance attendue des anciennes ressources.

Face à cette nouvelle répartition, les lois de finances tentent de réagir. Dans ce cadre, les débats en cours portent sur :

à La participation au plan d’austérité Comme les autres niveaux de collectivités, les communes ont été mises à contribution pour participer à l’effort de rigueur de 200 millions d’Euros. Le niveau de “l’enveloppe normée” (Dotation Globale de Fonctionnement et dotations associées) est gelé en valeur, alors qu’une hausse de 0,2 % était prévue initialement. Par ailleurs, diverses mesures d’économie touchent les finances communales : suppression du prélèvement sur recettes « TGAP granulats » créé en 2011, stabilisation en valeur de la dotation aux fonds départementaux de péréquation, non-abondement du fonds de solidarité des collectivités territoriales touchées par une catastrophe naturelle, prélèvement sur le produit des amendes de police. Au total, le bloc communal est sollicité à hauteur de 123 millions d’euros.

1

Rapport « Évaluation des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur la fiscalité des collectivités locales et sur les entreprises » B. Durieux/P. Subremon mai 2010 - rapport commandé par la ministre en charge de l’économie et le ministre en charge du budget.

départementS

La situation a conduit à introduire de nouveaux mécanismes de péréquation. La loi de Finances initiale de 2011 crée une dotation de solidarité rurale (DSR) cible dotée de 23,6 millions d’Euros destinée aux 1 000 communes les plus défavorisées. Outre cette péréquation verticale, une réflexion sur les mécanismes de péréquation horizontale (redistribution entre communes) a été lancée en 2011. Dans cette optique, le Projet de Loi de Finances 2012 institue un fonds de péréquation intercommunal (FPIC), qui est actuellement au cœur des débats législatifs. Les enjeux financiers sont importants puisque l’enveloppe représentera 250 millions d’Euros en 2012, puis à l’issue d’une montée en charge progressive, 1 milliard d’Euros en 2015. Ce mécanisme conduira à des transferts de charge entre communes, puisque le potentiel financier sera calculé au niveau de la communauté dont la commune fait partie. Ce nouveau mode de calcul du potentiel fiscal est un changement majeur auquel les collectivités doivent se préparer . Ceci pourra conduire paradoxalement une commune aujourd’hui éligible à une dotation de solidarité urbaine ou rurale à être contributrice au FPIC.

INTERCOMMUNALITÉS

à La mise en place d’un nouveau système de péréquation

COMMUNES

professionnelle ?

Le rapport IGA-IGF Durieux sur l’évaluation de l’impact de la réforme de la taxe professionnelle1 considère que la CET sera globalement plus dynamique que l’ancienne taxe professionnelle, mais ses conclusions sont contestées, notamment par des associations d’élus comme l’AMF. Ce même rapport note par ailleurs que l’impact précis de la réforme est plus complexe à mesurer pour le secteur communal que pour les départements et les régions, faute de données fiables au niveau le plus fin.

régionS

à La dynamique des nouvelles ressources : la CET évoluera-t-elle plus vite que la taxe

11

Autre disposition : les cofinancements sont plus strictement encadrés.

Deux principes s’appliquent :

à Le principe de la participation minimale prévoit que toute

collectivité maître d’ouvrage (communes, intercommunalités) finance au moins 20 % des investissements d’un projet.

Quelques exceptions sont prévues, pour les programmes de rénovation urbaine par exemple. (article 76 – codifié à l’art. L-1111-10 du CGCT) Disposition applicable au 1er janvier 2012

à Le département et la région ne peuvent plus subvention-

ner tous les deux les dépenses de fonctionnement ou d’investissement d’un même projet (pour les communes de plus de 3 500 habitants et communautés de plus de 50 000 habitants). Cette règle ne concerne pas les dépenses de fonctionnement de la culture, du sport et du tourisme.

Ce principe sera applicable à compter du 1er janvier 2015, sauf si un schéma d’organisation des compétences est adopté par la région et les départements concernés. (article 77 – codifié à l’art. L-1611-8 du CGCT)

à

Disposition applicable au 1er janvier 2015

Conséquence Ces dispositions remettent en cause, et ce dès à présent, les financements et plans pluriannuels d’investissement des communes et intercommunalités.

Compétences Dans l’attente du volet compétences de la réforme, les compétences ne sont pas significativement modifiées.

12

Les autres dispositions : les communes nouvelles : une disposition mort-née ?

Une commune nouvelle (art. 21, 22, 23, 24 - codifié à l’art. L.2113-1 à 2113-22) devait être une disposition dont l’objectif était de réduire le nombre élevé de communes. Le résultat est loin des ambitions affichées, avec un dispositif plus restrictif que le dispositif antérieur (loi dite « Marcellin ») qui avait pourtant connu peu de succès. Aussi, il est probable qu’il y aura peu de communes nouvelles.

CRÉATION D’UNE COMMUNE NOUVELLE En lieu et place de communes contiguës, une commune nouvelle est créée à l’initiative notamment :

La commune nouvelle est substituée : - aux communes remplacées dans leurs délibérations et tous leurs actes, - aux communes et à la communauté au sein des syndicats dont elle était membre, - tous leurs biens, droits et obligations lui sont transférés, - les personnels des communes et de la communauté supprimées relèvent de la commune nouvelle dans les conditions de statut et d’emploi.

à

FISCALITÉ La commune nouvelle est soumise à la fiscalité communale. Pendant douze ans, elle est régie par un régime d’intégration fiscale des quatre taxes directes locales. Ainsi, des taux d’imposition différents peuvent être appliqués sur chaque ancienne commune jusqu’à expiration de la période de lissage des taux.

Conséquence Une commune peut être intégrée dans une commune nouvelle contre la décision de son conseil municipal, mais avec l’accord de sa population au travers de la majorité des suffrages exprimés, représentant au moins un quart des électeurs inscrits. Cette disposition semble si stricte qu’il paraît peu probable que les communes nouvelles se développent.

départementS

La commune déléguée aura un maire et une mairie annexe. Elle pourra avoir un conseil propre et des adjoints au maire délégué. Seule la commune nouvelle aura le statut de collectivité territoriale.

INTERCOMMUNALITÉS

GOUVERNANCE ET STATUT DE LA COMMUNE NOUVELLE Dans les six mois suivant la création d’une commune nouvelle, sont instituées des communes déléguées reprenant le nom et les limites des anciennes communes, sauf délibération contraire de la commune nouvelle.

COMMUNES

Une consultation des électeurs est prévue en cas de désaccord entre les conseils municipaux. Il faut alors la majorité des suffrages exprimés, correspondant à au moins un quart des électeurs inscrits dans chacune des communes (à noter qu’une disposition plus souple à savoir le quart des électeurs sur le périmètre de l’ensemble des communes a été écartée lors de la dernière étape du débat parlementaire).

régionS

- du préfet, - des 2/3 des conseils municipaux des communes membres d’un même EPCI à fiscalité propre et représentant plus des 2/3 de la population totale de celui-ci (cf. page 23), - d’un conseil communautaire en vue de la création d’une commune nouvelle sur la totalité de son périmètre.

Abaissement de la représentation des communes à la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) La part des maires, adjoints ou conseillers municipaux au sein de la CDCI passe de 60 à 40 %, un effet de bascule ayant lieu au profit des communautés. Cette baisse pourrait avoir des conséquences dans le cadre de l’achèvement de la carte intercommunale prévue par la réforme.

13

à

ZOOM SUR...

LA MUTUALISATION DANS LA LOI DU 16 DÉCEMBRE 2010

1

La loi RCT clarifie les modalités de mise à disposition de services au niveau de l’intercommunalité.

Les dispositifs de mutualisation de services concernent principalement les relations entre une intercommunalité et ses communes membres. La mutualisation des services revêt désormais deux modalités :

à Dans le champ des compétences transférées à l’intercommunalité, le transfert des agents

à la communauté demeure la règle (art. L.5211-4-1 du CGCT). Toutefois, si le transfert de la compétence est partiel, il est possible de procéder à la mutualisation de services, par le biais de mises à disposition. La mise à disposition de services peut être ascendante – dans ce cas il s’agit d’agents d’une ou plusieurs communes exerçant pour partie sous l’autorité du président de l’EPCI. Elle peut être descendante - dans ce cas, il s’agit d’agents communautaires exerçant pour partie au service des communes membres. Il y a mutualisation dès lors que l’autorité sur les agents est partagée entre plusieurs collectivités.

à En dehors du champ des compétences transférées à l’intercommunalité, la loi prévoit dé-

sormais la constitution de services communs (art. L. 5211-4-2.). Il s’agit de formaliser des espaces de collaboration entre communes membres et structure intercommunale au-delà des compétences transférées, qu’il s’agisse ou non de services fonctionnels.

14

RÉFORME TERRITORIALE : REPÈRES & ENJEUX

Les nouvelles dispositions concernent, d’une part, la mutualisation au sein du bloc local (communautés et communes membres) et, d’autre part, la mutualisation entre régions et départements.

à Concernant la mutualisation entre régions et départements, le nouvel article L. 1111-9 du

CGCT prévoit la possibilité d’élaborer un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services afin de faciliter la clarification des interventions publiques sur le territoire de la région. Ce schéma est élaboré conjointement par le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux des départements de la région dans les six mois qui suivent l’élection des conseillers territoriaux.

Le schéma fixe notamment les modalités d’interventions financières conjointes en matière d’investissement. Il couvre au moins le champ des compétences relatives au développement économique, à la formation professionnelle, à la construction, à l’équipement et à l’entretien des collèges et des lycées, aux transports, aux infrastructures, voiries et réseaux, à l’aménagement des territoires ruraux et aux actions environnementales. À compter du 1er janvier 2015, en l’absence d’adoption d’un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services, aucun projet ne pourra bénéficier d’un cumul de subventions d’investissement ou de fonctionnement accordées par un département et une région2.

départementS

La loi prévoit que le rapport relatif aux mutualisations de services doit être présenté pour avis à tous les conseils municipaux et que le projet de schéma de mutualisation doit être approuvé par une délibération de la communauté. L’avancement du schéma doit faire l’objet d’une communication annuelle lors du débat d’orientation budgétaire de la communauté ou lors du vote du budget.

INTERCOMMUNALITÉS

CGCT impose, à chaque début de mandat, l’établissement d’un rapport relatif aux mutualisations de services, accompagné d’un schéma de mutualisation. Le schéma de mutualisation est un outil non contraignant, dont la visée essentielle est de permettre aux élus de communiquer sur les efforts engagés par les collectivités en matière de recherche de synergies entre les administrations locales. Le schéma de mutualisation peut également servir d’outil de suivi et de pilotage, en établissant en début de mandature le bilan des actions déjà entreprises, ainsi que les perspectives à venir.

régionS

à Concernant le bloc local (communes et intercommunalités), le nouvel article L. 5211-39-1 du

COMMUNES

2

La loi incite les collectivités à formaliser leurs réflexions en termes d’exercice partagé des compétences afin de rationaliser les interventions publiques locales.

2 À deux exceptions près : projet décidé par une commune dont la population est inférieure à 3 500 habitants ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la population est inférieure à 50 000 habitants et subventions de fonctionnement accordées dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme.

15

L’intercommunalité : renforcement, fusion, mutualisation

16

Élèves administrateurs territoriaux

Institut national des études territoriales

RÉFORME TERRITORIALE : REPÈRES & ENJEUX

GOUVERNANCE

Désignation : les délégués communautaires sont élus au suffrage universel direct pour les communes ayant un scrutin de liste, par identification (fléchage) sur la liste municipale. Pour les autres communes, les conseils municipaux désignent les délégués.

Nombre de délégués communautaires : pour les communautés de communes et d’agglomération, il est fixé suite à accord d’une majorité qualifiée des conseils municipaux (deux tiers des conseils représentant 50 % de la population ou 50 % des conseils représentant 2/3 de la population). Cependant le nombre total de sièges est plafonné ; aucune commune ne peut avoir plus de 50 % des délégués. Pour les communautés urbaines et métropoles, le tableau de l’article 9 définit le nombre de délégués, sans marges possibles (art 9 codifié à Art. L. 5211-6-1 du CGCT).

Bureau : 20 % maximum de l’effectif du conseil, dans la limite de 15 vice-présidents (4 a minima).

Le 30 juin 2013 : les EPCI devront avoir défini la taille de l’effectif du conseil et de son bureau. Report de cette échéance au 30/9/2013 en cas de fusion d’EPCI en cours.

prévues par la loi du 16 décembre 2010

départementS

Dispositions à venir

INTERCOMMUNALITÉS

Désignation : les délégués communautaires sont élus par les conseils municipaux Nombre de délégués communautaires : fixé dans les statuts Bureau (Nombre de vice-présidents) : 30 % maximum de l’effectif du conseil

COMMUNES

Dispositions actuelles

régionS

UNE GOUVERNANCE RENOUVELÉE AVEC UN FLÉCHAGE DES ÉLUS ET UN BUREAU RESSERRÉ

17

à

Conséquence : une proximité, une légitimité démocratique et une politisation accrues ?

Le nouveau mode de désignation des conseillers communautaires aura pour conséquences possibles : - une proximité renforcée citoyens-délégués.

- une politisation possible des conseils communautaires. La culture du consensus pourrait céder la place à davantage de débats avec la constitution de groupes politiques d’opposition.

- l’intercommunalité pourrait devenir un enjeu de campagne électorale, avec l’affichage de projets communs, propres à l’intercommunalité.

La limitation du nombre de délégués et de vice-présidents conduira certainement : - à reprendre les systèmes de délégation entre conseil communautaire et bureau.

- à la mise en place éventuelle de « conseils des maires », au niveau de la gouvernance interne.

- au changement du nombre et du rôle des commissions thématiques dans une optique de rationalisation du fonctionnement et du circuit de décision.

RESSOURCES FINANCIÈRES

LE RÔLE CROISSANT, ET DÉSORMAIS DOMINANT, DES MÉNAGES DANS LES RESSOURCES Avant la réforme, les recettes fiscales des groupements à fiscalité propre reposaient essentiellement sur le produit des « quatre vieilles » (taxe foncière, taxe d’habitation, taxe sur le foncier non bâti, taxe professionnelle), auquel s’ajoutaient le cas échéant la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) et le versement transport (VT).

Pour compenser la perte de la taxe professionnelle (TP), les EPCI reçoivent un panier de recettes partagé avec le niveau communal (cf. page 8 « Communes ») :

à La répartition entre les deux niveaux s’effectue au prorata du produit de taxe professionnelle actuellement perçu par l’EPCI.

à En cas d’option de taxe professionnelle unique (TPU), l’EPCI reçoit donc l’intégralité des nouvelles ressources (CVAE, CFE).

à

Par ailleurs, tout comme l’échelon communal, les intercommunalités bénéficient de la baisse des frais de gestion pour la fiscalité sur les ménages et la CFE. Conséquence À la différence des communes, les EPCI voient la structure de leurs recettes évoluer de façon importante avec les réformes. Les ressources reposeront davantage sur les ménages, principalement du fait du transfert de la TH vers les EPCI. Alors que la TP représentait 90 % des ressources fiscales avant réforme, la CET (CVAE + CFE) ne représenterait que 50 % des ressources en 2015. Les EPCI conserveront un pouvoir de taux sur l’essentiel de leurs ressources, mais ce pouvoir de taux concernera désormais principalement les impôts assis sur les ménages.

18

- En termes de développement économique, cette mutation vers des ressources fiscales reposant davantage sur les ménages risque de dissuader l’implantation de sites industriels, en particulier s’ils comportent des nuisances. En termes de gouvernance, ce contexte devrait inciter à un renforcement de la coopération entre intercommunalités pour mutualiser coûts et avantages de l’implantation d’entreprises.

- Le transfert de la part départementale de la TH amènera les EPCI à réviser leurs politiques d’abattement et à opérer l’arbitrage suivant : soit s’aligner sur les abattements du département, au risque de freiner la dynamique des recettes, soit appliquer à la part transférée du département la politique d’abattement intercommunale, ce qui représente un nouveau transfert de charges vers les ménages.

- Ceci révèlera aussi les écarts très importants entre les valeurs locatives et pourrait conduire à une stratégie de convergence fiscale passant par le développement d’observatoires fiscaux intercommunaux, outils dont disposent déjà certaines villes centres.

départementS

Analyse : des implantations industrielles dissuadées ?

INTERCOMMUNALITÉS

à

Par ailleurs, les dotations de compensations (DCRTP et FNGIR) pourraient représenter jusqu’à 10 % des recettes, alors même qu’il s’agit de ressources constantes par définition.

régionS

Après la réforme

COMMUNES

Avant la réforme

19

Compétences

Les compétences obligatoires et optionnelles ne sont pas significativement modifiées, à l’exception du cas des métropoles (voir ci-dessous). Cependant, et dans l’attente de la future loi sur les compétences, la réforme démontre déjà une montée en puissance à venir des compétences exercées par les EPCI. Ainsi, l’article 31 prévoit la possibilité de transfert de compétence pour les pouvoirs de police.

LES AUTRES DISPOSITIONS

PARACHEVER ET RENFORCER L’INTERCOMMUNALITÉ Achèvement de la carte de l’intercommunalité : objectif 2013 Le préfet doit élaborer un schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) (art. 35 de la loi, codifié art. L.5210-1-1. du CGCT) en concertation avec les communes et communautés concernées. La loi prévoit que ce schéma : doit être adopté par la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) avant le 31 décembre 2011. servira de guide entre le 1er janvier 2012 et jusqu’au 1er juin 2013.

Le processus doit conduire à ce que toutes les communes fassent partie d’une communauté, et à des possibles fusions d’EPCI. Une taille minimale d’EPCI de 5 000 habitants est également prévue.

Les CDCI sont aussi modifiées dans leur composition avec renforcement de la part réservée à l’intercommunalité (passage à 40 % contre 20 % avant la réforme, et un collège distinct des syndicats et syndicats mixtes). Le cas de la région parisienne (où il n’y a pas obligation de couverture totale) et des communes de montagnes font exception à ces règles.

Achèvement de la carte intercommunale : 2011 sera consacrée à l’élaboration du SDCI, 2012 à la recherche d’accords, avant le 1er juin 2013 finalisation avec pouvoir donné au préfet en cas de désaccord à partir du 1er juin 2013.

Débat en cours : le gouvernement a annoncé en novembre 2011, que ce calendrier serait assoupli. Le Sénat a également adopté une loi en ce sens. Dans ce cadre, l’objectif de 2013 reste affiché, mais les étapes intermédiaires seraient différentes selon les départements pour laisser la place à la co-construction.

20

régionS départementS INTERCOMMUNALITÉS COMMUNES élèves administrateurs territoriaux

Institut national des études territoriales

21

à

ZOOM SUR...

Le processus d’achèvement de la carte intercommunale

EFFECTIF AU 16 MARS 2011

Constitution des commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI) Présentation du Schéma à la CDCI Consultation des conseils communaux et EPCI Transmission des avis à la CDCI

EFFECTIF AU 31 DÉCEMBRE 2011

Adoption du SDCI

2012

1er JUIN 2013

22

Consultation CDCI autres départements Si périmètres sur plusieurs départements

Consultation de la CDCI avec intégration obligatoire des modifications (adoptées à une majorité de 2/3 de ses membres) Mise en œuvre du SDCI avec accord des communes et communautés

1er JANVIER 2013

Proposition d’un schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) (responsable : le Préfet)

À défaut d’accord des communes, le préfet impose ses choix avec avis de la CDCI qui peut proposer une autre solution (adoptée à une majorité des 2/3) Si certaines communes restent non rattachées : le préfet impose son choix de rattachement après avis de la commune et de la CDCI Si désaccord de la commune : la CDCI peut imposer un rattachement différent à la majorité des 2/3

Modification possible du SDCI sur initiative du préfet avec consultation de la CDCI qui peut imposer ses modifications adoptées à une majorité de 2/3 de ses membres

À cette date, les périmètres des communautés seront fixés.

À cette date, toutes les communes sont en intercommunalité (sauf Île-de-France).

RÉFORME TERRITORIALE : REPÈRES & ENJEUX

Focus : la création, la transformation d’une communauté et la fusion des EPCI : les règles d’adoption sont soumises au vote des élus locaux de l’espace concerné, selon le double critère suivant: LE CAS GÉNÉRAL Critère/communes

Critère/population

Majorité des 2/3 des communes

Majorité de 50 % de la population

Majorité de 2/3 de la population ET

Avec accord de la commune représentant 25 % de la population Nota en cas de fusion : la majorité se calcule sur l’ensemble du périmètre et doit comporter au moins 1/3 des communes regroupées dans chacune des communautés candidates à la fusion.

LE CAS DÉROGATOIRE Dérogation à la rationalisation de la carte intercommunale jusqu’en 2012.

Puis relance tous les 6 ans de la consultation des communes concernées pendant 1 an.

Règles d’adoption plus souples avec suppression de la règle des 2/3 des communes ou 2/3 de la population.

Critère/communes

Critère/population

Majorité de 50 % des communes

Majorité de 50 % de la population

INTERCOMMUNALITÉS

Majorité de 50 % des communes

COMMUNES

OU

départementS

régionS

ET

ET

Avec possibilité de véto de la commune qui représenterait plus de 33 % de la population totale de la communauté

23

CLARIFICATION DES STRUCTURES : DISPARITION, REGROUPEMENT DES SYNDICATS, STABILISATION DES PAYS, ÉMERGENCE DE LA MÉTROPOLE ET DU PÔLE MÉTROPOLITAIN Pour les syndicats de communes Disparition possible avec transfert des compétences à l’EPCI correspondant dans le cadre de cohérence fixé par le SDCI. Pour les pays, les structures actuelles peuvent perdurer, mais impossibilité de créer de nouveaux pays.

Création de la métropole Nouveau type de collectivité territoriale pour un ensemble constitué de plus de 500 000 habitants.

Les compétences seront celles d’une communauté urbaine, auxquelles s’ajoute un transfert de plein droit ou par convention de certaines compétences des départements et régions (cf. « départements » page 28).

à

Création des pôles métropolitains Il s’agit de structures de coopération entre EPCI pour un ensemble de plus de 300 000 habitants avec un EPCI de plus de 150 000 habitants. Les compétences seront définies selon l’intérêt métropolitain, en particulier pour le développement économique.

La métropole et le pôle métropolitain ne concernent pas la région Île-de-France.

Analyse Le statut de métropole issu de la loi semble loin des ambitions initiales qui affichaient une collectivité remplaçant pratiquement toutes les autres collectivités sur son périmètre. Par contre, les pôles métropolitains, sorte de syndicat d’intercommunalités, pourraient connaître un essor, surtout dans le but d’afficher un label « métropole ».

LA MUTUALISATION DES SERVICES : UNE MODALITÉ ÉTENDUE, FAVORISÉE MAIS SANS INCITATION FINANCIÈRE DIRECTE Des “services communs” possibles : le cadre juridique est sécurisé avec notamment l’ajout d’un article L.5211-4-2 permettant la mutualisation en dehors des compétences transférées. Ceci confirme la voie de mutualisation des services fonctionnels (finances, RH…). Le service est alors géré par l’EPCI (logistique, etc.), le personnel peut être mis à disposition. Un schéma de mutualisation des services doit être adopté et suivi annuellement à partir du prochain renouvellement des conseils communautaires. Les mutualisations de moyens sont également sécurisées juridiquement par l’ajout d’un article L.5122-4-3 au CGCT qui précise la portée des conventions de mise à disposition.

à

Les schémas de mutualisation suivront les prochaines élections renouvelant les conseils communautaires en 2014.

Les conséquences possibles : après les mutualisations et fusions, vers des intercommunalités plus grandes et fortes, échelons de proximité d’expertise et d’action locale ?

Du fait des fusions, le nombre d’EPCI devrait diminuer et leur taille moyenne croître mécaniquement. Ceci favorisera l’émergence de nouvelles communautés d’agglomération. Outre la mutualisation des services, le chantier managérial des fusions d’EPCI sera une tâche importante des années futures. Il s’agira de conjuguer des cultures différentes sur des territoires étendus tout en gardant l’efficacité de la coopération intercommunale, et sans accroître les effectifs. Un défi en perspective qui ouvrira les voies d’un nouveau paysage de l’intercommunalité.

24

ZOOM SUR...

Le GRAND Paris

La loi du 3 juin 2010 a pour objet principal de créer et mettre en œuvre les outils financiers et juridiques permettant la création d’un réseau de transport public de voyageurs en Île-de-France, dont le financement des infrastructures est assuré par l’État. Le principal outil créé par la loi est l’établissement public à caractère industriel et commercial « SOCIÉTÉ DU GRAND PARIS ».

à a. Missions de la Société Mission principale : concevoir et élaborer le schéma d’ensemble et les projets d’infrastructures composant le réseau de transport public du Grand Paris : - la construction des lignes, ouvrages et installations fixes, - la construction et l’aménagement des gares, y compris d’interconnexion, - l’acquisition des matériels roulants conçus pour parcourir ces infrastructures.

INTERCOMMUNALITÉS

1

La Société du Grand Paris : l’outil pour repenser les transports

COMMUNES

La loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris ne fait pas partie stricto sensu de la réforme des collectivités des collectivités territoriales. Elle trouve sa source dans le discours du Président de la République du 29 avril 2009 esquissant l’avenir de la Région-Capitale et affirmant son ambition de maintenir Paris au niveau d’une Ville Monde au même titre que Londres, New York ou Tokyo.

départementS

régionS

à

25

à b. Gouvernance : l’impulsion de l’État, l’association des collectivités

à

- Un directoire composé de trois membres, dont l’un a la qualité de Président. Le directoire exerce ses fonctions sous le contrôle d’un conseil de surveillance3.

- Le conseil de surveillance4 est composé de représentants de l’État (au moins la moitié) et d’élus des collectivités territoriales nommés pour une durée de cinq ans renouvelable ou pour la durée de leur mandat.

- Un comité stratégique, auprès du conseil de surveillance, composé des représentants des communes et des établissements publics compétents en matière d’aménagement ou d’urbanisme dont le territoire est, pour tout ou partie, situé sur l’emprise d’un projet d’infrastructure du réseau de transport public du Grand Paris ou dans le périmètre d’un contrat de développement territorial. Ce comité comprend également deux députés et deux sénateurs désignés par leur assemblée respective ainsi que des représentants des chambres consulaires et des organisations professionnelles et syndicales.

Analyse Face à cette structure, il semble important que, face à l’État, les collectivités sachent trouver une coordination et des positions communes. L’intercommunalité sera sans doute le cadre de coordination le plus légitime.

2

Les contrats de développement territorial : le cadre de coproduction du développement territorial entre l’État et les intercommunalités/communes Ces contrats de développement territorial peuvent être conclus entre le préfet de région, d’une part, et les communes et les établissements publics de coopération intercommunale pour les objets relevant des compétences qui leur ont été transférées, d’autre part. Les contrats de développement territorial sont notamment l’outil principal de dialogue entre les communes/EPCI et l’État/Société du Grand Paris.

La région, le département concerné, l’association des maires d’Île-de-France et le syndicat mixte « Paris-Métropole » sont consultés préalablement à la signature du contrat.

Les à contrats définissent les objectifs et les priorités en matière : - d’urbanisme, - de logement, - de transports, - de déplacements et de lutte contre l’étalement urbain, - d’équipement commercial,

- de développement économique, sportif et culturel, - de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers et des paysages et des ressources naturelles.

Chaque contrat porte sur le développement d’un territoire inclus dans un ensemble de communes d’un seul tenant et sans enclave. Il fixe la liste des communes concernées.

3 4

26

Décret du 24 septembre 2010 portant nomination des membres du directoire de la Société du Grand Paris Décret du 8 juillet 2010 portant nomination au conseil de surveillance de la Société du Grand Paris

RÉFORME TERRITORIALE : REPÈRES & ENJEUX

à a. Les contrats de développement territorial, préfiguration de l’intercommunalité en première

Analyse Même s’il est difficile de prévoir la suite du processus, la dernière possibilité semble la plus probable, respectant les projets d’intercommunalité en cours.

Quant à la grande couronne, la question semble pouvoir se régler dans le cadre du droit commun de la loi de réforme des collectivités territoriales – achèvement de la carte intercommunale grâce à la création ou extension de communautés d’agglomération et de communes.

départementS

- création de communautés d’agglomération ou de communautés urbaines, - émergence d’une nouvelle collectivité à statut particulier issue de la fusion des départements et des EPCI6, - développement de l’intercommunalité avec une région coordinatrice et un rôle de trait d’union confié à Paris Métropole7.

INTERCOMMUNALITÉS

Le projet de Grand Paris pose de manière accrue les questions de la gouvernance institutionnelle en Île-de-France et notamment en première couronne. Plusieurs scénarios s’opposent :

COMMUNES

à b. Les différents scénarios de l’intercommunalité en première couronne

régionS

couronne ?

Le préfet de région doit s’assurer de la cohérence entre les périmètres intercommunaux et ceux des contrats de développement territorial.5 Dans ce cadre, les périmètres des contrats de développement territorial apparaissent bien comme des éléments de préfiguration de la carte de l’intercommunalité en Île-de-France.

à

3

Le projet du Grand Paris impactera l’intercommunalité en Île-de-France

Circulaire du ministère de l’intérieur du 27 décembre 2010 portant instructions pour l’élaboration du schéma départemental de la coopération intercommunale.

6 Proposition du rapport du sénateur Philippe Dallier.

7 Syndicat mixte d’études, créé en juin 2009, qui repose sur une démarche de coopération entre plus d’une centaine de collectivités d’Île-de-France de différents échelons : communes, intercommunalités, départements, région. L’adhésion est ouverte aux collectivités de l’agglomération parisienne qui le souhaitent.

5

27

Le département un repositionnement vis-à-vis des autres collectivités

28

élèves administrateurs territoriaux

Institut national des études territoriales

RÉFORME TERRITORIALE : REPÈRES & ENJEUX

Le rapport de la commission pour la libération de la croissance (rapport Attali 2008) préconisait la suppression du département. Si la réforme des collectivités territoriales ne suit pas cette recommandation, force est de constater leur rattachement au pôle régional.

GOUVERNANCE

L’Assemblée nationale a rétabli en 2ème lecture le scrutin uninominal à 2 tours. Le principe des triangulaires est maintenu avec toutefois un relèvement du seuil à 12,5 %.

Le renouvellement est intégral tous les 6 ans.

prévues par la loi du 16 décembre 2010

Élection en 2014.

à

La création du conseiller territorial est le fer de lance de la rénovation de l’exercice de la démocratie locale (cf. encadré infra). Les 4 182 conseillers généraux devraient être remplacés par seulement 3 471 élus selon les dispositions prévues par le législateur.

Conséquences

Un renforcement du département ?

Interprétée parfois comme un déclin du conseil général, la réforme renforce cependant en partie l’échelon départemental. En effet, conseillers généraux et régionaux seraient candidats à la même élection. Selon l’ARF, le mode de suffrage du conseiller territorial favoriserait les conseillers généraux sortants aux dépens de leurs homologues régionaux. Plus connus dans leurs cantons, habitués à un scrutin uninominal, ils seraient plus visibles auprès des électeurs.

Plus de stabilité pour le Conseil général avec des mandats de 6 ans Peu évoqué, un des apports du texte est la stabilité gagnée du Conseil général. Alors que le renouvellement partiel de l’hémicycle départemental entraînait un cycle électoral finalement de 3 ans, le renouvellement intégral permet l’élaboration du projet politique sur un mandat complet.

départementS département

Dispositions à venir

INTERCOMMUNALITÉS

Les conseillers généraux sont élus pour 6 ans au scrutin majoritaire uninominal à deux tours avec un seuil à 10 %.

Le renouvellement se fait tous les 3 ans par moitié.

COMMUNES

Dispositions actuelles

régionS

UN RENFORCEMENT DE LA COMPLÉMENTARITÉ AVEC LA RÉGION ?

Des évolutions négatives de la parité et du cumul des mandats La parité et le cumul des mandats demeurent des questions en suspens. Il est institué que le suppléant du conseiller territorial sera de sexe opposé.

29

à ZOOM SUR...

Le conseiller territorial, un enjeu politique fort

Le mode d’élection fut une des pierres d’achoppement lors des débats. La dose de proportionnelle, proposée notamment par les centristes, fut écartée au profit du scrutin uninominal. Il en découle un renforcement de la bipolarisation aux dépens des partis minoritaires, déjà contraints par un relèvement du seuil d’accès au second tour de 10 à 12,5 %.

La création des conseillers territoriaux demeure néanmoins soumise à deux possibles écueils. Le premier est le redécoupage des cantons dont l’enjeu politique demeure patent. La future carte des cantons doit en effet se conformer aux prescriptions du Conseil d’État.

L’élaboration du décret est donc un travail délicat. En outre, l’article 6 déclaré non conforme à la constitution par la DC du 9 décembre 2010 limite également l’émergence du conseiller territorial.

Les écarts de représentation de la population entre départements d’une région sont disproportionnés au regard de la jurisprudence constitutionnelle. En effet, le rapport au nombre d’habitants des conseillers territoriaux dépasse, dans les départements de l’Aude, du Cantal, de Haute-Garonne, de la Mayenne, de la Meuse et de la Savoie, de 20 % la moyenne régionale. De plus, la diminution du nombre de sièges est difficilement acceptée. À titre d’exemple, la Mayenne passerait de 31 conseillers généraux à moins de 16.

30

RÉFORME TERRITORIALE : REPÈRES & ENJEUX

UN RENFORCEMENT DE LA COMPLÉMENTARITÉ AVEC LA RÉGION GRÂCE AU SCHÉMA DE MUTUALISATION Le renforcement de la complémentarité avec la région passe aussi par l’élaboration d’un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services qui pourra être élaboré conjointement par le président du conseil régional et les présidents du conseil général.

Echéance à noter : élaboration du schéma d’organisation des compétences et de mutualisation, six mois après les élections du conseiller territorial (second semestre 2014)

Compétences

UN DÉPARTEMENT « GARANT DES SOLIDARITÉS SOCIALES ET TERRITORIALES » Dispositions actuelles

- Clause générale de compétence - Principe de spécialité et d’exclusivité

Dispositions à venir

- Exclusivité des compétences attribuées par la loi.

- Existence de domaines partagés : culture, sport et tourisme.

- Par délibération « spécialement motivée », le département peut se saisir de tout objet « d’intérêt départemental » nonobstant le principe d’exclusivité des compétences attribuées par la loi.

prévues par la loi du 16 décembre 2010

départementS INTERCOMMUNALITÉS

Le pouvoir d’appréciation du gouvernement demeure néanmoins préservé, tout comme la consultation des électeurs. Le projet doit recueillir l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits. Pour autant, l’identité des départements et l’attachement des concitoyens à cet échelon peuvent limiter l’impact de ce dispositif. À ce jour, seuls les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, ainsi que la région Alsace, se sont mis d’accord sur les modalités d’un Conseil d’Alsace, prémices d’une éventuelle fusion.

COMMUNES

La loi permet la modification des contours ou du positionnement des départements par décret en Conseil d’État (art. 26, 27 et 28) : fusion entre départements, fusion entre régions, intégration dans une autre région. L’évolution la plus aboutie est la fusion d’une région et des départements qui la composent en une seule collectivité déterminée à l’article 29.

régionS

FUSION DES COLLECTIVITÉS : UNE POSSIBILITÉ PEU ENVISAGEABLE

Echéance : 1er janvier 2015.

La suppression de la clause générale de compétence a provoqué de nombreux débats. Elle questionne les principes de subsidiarité et de libre administration.

Le rôle du département comme échelon « garant des solidarités sociales et territoriales » est renforcé.

La suppression, en 2ème lecture au Palais Bourbon, de la définition du département comme « lieu des politiques publiques de proximité » illustre la volonté de recentrer cet échelon sur ses missions principales.

31

DES COMPÉTENCES À TITRE EXCLUSIF… QUI PEUVENT ÊTRE DÉLÉGUÉES Le nouvel article 1111-4 du CGCT précise que « les compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales le sont à titre exclusif ». Alors que les collectivités finançaient « par priorité les projets relevant des domaines de compétences qui leur ont été dévolues par la loi », la loi leur impose une exclusivité de leur financement. Il est néanmoins possible à une collectivité de déléguer à une tierce collectivité une compétence, même exclusive, dont elle est attributaire dans le cadre d’une convention d’objectifs et pour une durée limitée. Ces dispositions sont évaluées après 3 ans d’application.

UN ENCADREMENT DES FINANCEMENTS L’encadrement des cofinancements s’applique dès le 1er janvier 2012. Le principe de participation minimale du maître d’ouvrage est défini à l’article 76. Si le département peut contribuer au financement des opérations dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par les communes ou leurs regroupements, ces dernières doivent participer à hauteur de 20 % du montant total des financements d’investissement. En sont exclues les opérations figurant dans les contrats de projets État-Région ainsi que les investissements engagés dans le cadre du programme national de rénovation urbaine.

Des dérogations sont prévues pour les opérations de rénovation de monuments protégés et pour les investissements résultants des dégâts naturels. Un état récapitulatif des subventions attribuées au profit de chaque commune au cours de l’exercice est annexé au compte administratif du département (art. 78). À partir de 2015, les financements croisés sont également limités par le principe de non-cumul des subventions en cas d‘absence de schéma d’organisation des compétences.

Ressources financières

L’AFFAIBLISSEMENT DU LEVIER FISCAL RESSOURCES FISCALES AU 01/01/2011 Type d’impôt

Part perçue Les ressources qui disparaissent

Fiscalité directe

Taxe d’habitation, TFNB, TP

Les ressources qui subsistent Fiscalité directe ménages

TFB

Part actuelle + part régionale

Fiscalité indirecte

TIPP

Pas de changement

Redevance des mines, taxe financement des conseils d’architecture…

Pas de changement

TSCA, DMTO

Transfert de la part État

Les ressources nouvelles

32

CET

CVAE

48.5 %

IFER

Hydroliennes, centrales électriques, photovoltaïques et hydrauliques

50 %

Antennes relais

1/3

Éoliennes terrestres

70 %

Après la réforme

INTERCOMMUNALITÉS

Avant la réforme

COMMUNES

À première vue, la réforme ne modifie pas en profondeur les grands équilibres de la fiscalité départementale entre ménages et fiscalité économique. On passe d’une répartition 60-40 entre ménages et entreprises à une TFB représentant un peu moins de la moitié des recettes fiscales et une CVAE qui en représente 35 %, le reliquat étant principalement constitué par la taxe sur les conventions d’assurance (TSCA).

départementS département

régionS

ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DE LA FISCALITÉ COMMUNALE 2010-2015 (source : rapport Durieux)

33

Les départements perdent toutefois une partie de leur pouvoir de taux, du fait notamment de la montée en puissance de la CVAE : les ressources sur lesquelles les départements disposent d’un pouvoir de taux sont désormais minoritaires (cf. graphique). En outre, ce pouvoir de modulation concerne désormais exclusivement des ressources assises sur les ménages. ÉVOLUTION DU POUVOIR DE TAUX POUR LES DÉPARTEMENTS (source : rapport Durieux)

Recettes avec pouvoir de taux (ménages) Recettes avec pouvoir de taux (entreprises) Recettes sans pouvoir de taux

Par ailleurs, des inquiétudes subsistent dans des départements d’ores et déjà confrontés à des situations financières difficiles : une partie assez conséquente des recettes transférées aux départements depuis l’acte II (TIPP, TSCA) est très peu dynamique, ce qui contraste avec la forte progression des dépenses du « cœur de métier » des départements (dépenses sociales), sans qu’il soit désormais possible de compenser cette faible croissance en utilisant le levier fiscal, sauf à faire supporter tout le poids de l’augmentation des besoins de financement sur les redevables de la TFB. En l’espèce, l’enveloppe supplémentaire de 40,3 millions d’Euros instituée en LF 2011 et dont la répartition sera effectuée par le comité des finances locales (CFL) permettra de pallier ponctuellement les difficultés, mais ne donne pas de réponse pérenne à cette donnée structurelle.

Le strict gel de la Dotation Globale de Fonctionnement en valeur instituée par le Projet de Loi de Finances 2012 accroît encore cette contrainte sur les recettes.

Les outils de péréquations du PLF 2012 : Le PLF restreint les critères d’éligibilité à la dotation de péréquation urbaine (DPU) mais prévoit en contrepartie un mécanisme de garantie contre la baisse des dotations. Par ailleurs, un mécanisme de mise en réserve est prévu afin de stabiliser les ressources du fonds de péréquation de DMTO créé par la LF 2011, lors des années moins favorables.

En 2013, les départements verront également la mise en place du fonds de péréquation de la CVAE.

34

AU-DELÀ DE TOUT DISCOURS SUR LES COMPÉTENCES, CE SONT BIEN LES CONTRAINTES FINANCIÈRES QUI OBLIGENT LE DÉPARTEMENT À SE RECENTRER SUR SES MISSIONS.

Autres dispositions

En lieu et place des départements, exercice de plein droit par les métropoles de quatre compétences : l’organisation des transports scolaires, la gestion des routes départementales, les zones d’activités et la promotion à l’étranger.

Les collèges, tout ou partie des compétences en matière d’action sociale, de culture, de tourisme, de sport et de développement économique peuvent être transférées de manière optionnelle.

prévues par la loi du 16 décembre 2010

Les métropoles pourraient apparaître comme « une communauté urbaine améliorée ». Il convient cependant de souligner que, dans un délai de 6 mois après la création de la métropole, le président de la métropole et celui du conseil général concluent une ou plusieurs conventions constatant la liste des services mis, partiellement ou non, à la disposition de la métropole.

Les départements ne pourront refuser les demandes de transferts optionnels de compétences. Un délai de 18 mois est établi pour préciser l’étendue et les conditions financières du transfert. La loi permet néanmoins aux départements de conserver certains des services concernés par un transfert au nom d’une bonne organisation de ses services. Une partie de ces services peut alors être mise à disposition de la métropole. Les comités techniques compétents sont sollicités pour avis. Les fonctionnaires et les agents non titulaires sont mis à disposition de plein droit à la métropole.

départementS département

Dispositions à venir

INTERCOMMUNALITÉS

Les communautés urbaines peuvent exercer les compétences du département, par convention, dans certains domaines (voirie…)

COMMUNES

Dispositions actuelles

régionS

LE DÉPARTEMENT : UN TERRITOIRE CONCURRENCÉ PAR LES MÉTROPOLES

35

à

ZOOM SUR...

Le schéma de coopération et de mutualisation Région/Départements, objectif 2014

L’article 75 de la loi (nouvel article L. 1111-9 du CGCT) prévoit la possibilité d’élaborer un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services afin de faciliter la clarification des interventions publiques sur le territoire de la région.

QUI LE FAIT ?

Ce schéma est élaboré conjointement par le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux des départements de la région.

QUAND ?

Dans les six mois qui suivent l’élection des conseillers territoriaux (2014).

Conséquence : le délai extrêmement court pousse à la réactivité, il peut en revanche annihiler l’écriture d’un schéma ambitieux.

CONTENU ?

Le schéma prévoit des délégations de compétences ascendantes et descendantes, l’organisation des interventions financières respectives de la région et des départements, ainsi que les conditions d’organisation des compétences (mutualisation).

36

RÉFORME TERRITORIALE : REPÈRES & ENJEUX

QUELLES CONSÉQUENCES EN L’ABSENCE DE SCHÉMA ? À compter du 1er janvier 2015, en l’absence d’adoption du schéma, aucun projet ne pourra bénéficier d’un cumul de subventions d’investissement ou de fonctionnement accordées par un département et une région (art. 77) 8.

Les débats en cours

Quelles articulations entre la région et les différents départements ?

L’élaboration du schéma impliquera les différents départements d’une même région. Les discussions pourraient dans certains cas se compliquer du fait de situations très différentes. Aussi, le cas de mutualisations à géométries variables entre les départements d’une même région n’est pas à exclure pour obtenir des schémas ambitieux.

8 À deux exceptions près : projet décidé par une commune dont la population est inférieure à 3 500 habitants ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la population est inférieure à 50 000 habitants et subventions de fonctionnement accordées dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme.

départementS

Le développement économique fait partie des compétences partagées où des rapprochements sont à prévoir, par exemple en matière de dispositifs d’aides directes aux entreprises. L’éventuelle fusion d’outils de politiques publiques entre les deux niveaux de collectivité pourra être discutée à l’occasion de la rénovation des schémas stratégiques, tels que les schémas régionaux de développement économique (SRDE).

INTERCOMMUNALITÉS

Le développement économique parmi les plus concernés ?

COMMUNES

Deux ou trois modèles de schémas d’organisation de répartition, par compétences, des interventions financières des départements et de la région sont proposés dans les conclusions de la mission de M. de PERETTI. Ce rapport doit notamment dégager les domaines dans lesquels la mutualisation des services région/département apparaît particulièrement souhaitable.

régionS

Le contenu : la mission « de Peretti »

37

LA région un échelon consolidé par la réforme ?

38

Élèves administrateurs territoriaux

Institut national des études territoriales

RÉFORME TERRITORIALE : REPÈRES & ENJEUX

Alors que la réforme de l’administration de l’État consolide l’échelon régional autour du préfet de région, qu’en est-il de la réforme territoriale ? La loi du 16 décembre 2010 inscrit le pôle région-département comme moteur de l’exercice de la démocratie locale.

La région pourrait alors se retrouver renforcée dans l’exercice de ses compétences historiques sur un registre désormais spécialisé. Elle doit d’ores et déjà mener de front cette spécialisation et un rapprochement avec le département à la fois sur les champs politique et stratégique.

Dispositions à venir

Les conseillers territoriaux seront élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours pour six ans.

Le principe des triangulaires est conservé avec toutefois un relèvement du seuil de maintien au second tour à 12, 5 %.

Le renouvellement sera intégral tous les 6 ans.

prévues par la loi du 16 décembre 2010

Élection en 2014.

De facto, le nombre de représentants à l’assemblée régionale va augmenter, puisque l’ensemble des conseillers territoriaux sera supérieur à celui des élus régionaux (cf. zoom sur le conseiller territorial p 30). Les hémicycles régionaux risquent de nécessiter des travaux d’extension.

La loi du 26 juillet 2011 valide définitivement le nombre de conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région. L’organisation des élections ne pourra être possible qu’après la publication des décrets d’application.

Au niveau des instances politiques internes, il convient de noter que l’article 7 de la loi (art L41334 du CGCT) dispose qu’en 2014, le nombre des membres de la commission permanente ne pourra être supérieur au 1/3 de l’effectif du conseil régional. Actuellement, la commission permanente est composée du président du conseil régional, de quatre à quinze vice-présidents, sous réserve que le nombre de ceux-ci ne soit pas supérieur à 30 % de l’effectif du conseil, et éventuellement d’un ou plusieurs autres membres.

En conséquence, il faudra compter sur des commissions permanentes certainement plus importantes par le nombre de membres et un nombre de vice-présidents sensiblement identique à la situation actuelle.

départementS

Les conseillers régionaux sont élus pour 6 ans à la proportionnelle à 2 tours avec prime de 25 % des sièges à la liste arrivée en tête. Le seuil pour se maintenir au second tour est de 10 %.

INTERCOMMUNALITÉS

Dispositions actuelles

COMMUNES

UN RENFORCEMENT ?

UN SCRUTIN RÉGIONAL MODIFIÉ MAIS DES INCERTITUDES QUI SUBSISTENT

régionS

GOUVERNANCE

39

COMPÉTENCES

LA RÉGION DEVRA SE CONCENTRER SUR SES COMPÉTENCES EXCLUSIVES TOUT EN DÉVELOPPANT UNE MUTUALISATION AVEC LE DÉPARTEMENT Dispositions actuelles

- Clause générale de compétence - Principes de spécialité et d’exclusivité

Dispositions à venir

- Exclusivité des compétences attribuées par la loi.

- Existence de domaines partagés : culture, sport et tourisme.

- Par délibération « spécialement motivée », la région peut se saisir de tout objet « d’intérêt régional ».

prévues par la loi du 16 décembre 2010

Application de la répartition des compétences au 1er janvier 2015 La suppression de la clause générale de compétence et l’encadrement des cofinancements font perdre de sa valeur à la notion de chef de file. La région peut néanmoins contribuer au financement des opérations « d’envergure régionale » menées par les départements, les communes, les groupements et les Groupements d’Intérêt Public.

La question se pose dès à présent de l’articulation de certaines compétences exercées avec les départements. C’est dans ce cadre qu’un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services peut être élaboré conjointement entre le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux (voir schéma p 36-37). Élaboration du schéma d’organisation des compétences et de mutualisation 6 mois après les élections du conseiller territorial (second semestre 2014)

RESSOURCES

VERS UNE DÉGRADATION INEXORABLE DE LA SITUATION FINANCIÈRE ?

RESSOURCES FISCALES AU 01/01/2011 Type d’impôt

Part perçue Les ressources qui disparaissent

Fiscalité directe

TFB, TFNB, TP

Fiscalité indirecte

TIPP

Pas de changement

Cartes grises, permis de conduire

Pas de changement

CET

CVAE

25 %

IFER

Matériel ferroviaire roulant utilisé pour le transport de voyageurs

100 %

Répartiteurs principaux téléphoniques

1/3

Les ressources qui subsistent

Les ressources nouvelles

40

La réforme de la taxe professionnelle impacte tout particulièrement la structure de la fiscalité régionale. Avant la réforme, les impôts fonciers représentaient 40 % des ressources fiscales et la taxe professionnelle 60 %.

Après la perte de la taxe d’habitation en 2001, la région perd en 2011 ses deux autres impôts directs sur les ménages. À la différence des autres niveaux territoriaux, la perte du pouvoir de taux sur la fiscalité économique n’est pas compensée par la préservation d’un pouvoir de taux sur la fiscalité ménages. La région ne conserve donc de pouvoir de modulation que de façon très marginale, sur des impôts indirects tels que la TIPP où cette capacité est très encadrée.

départementS INTERCOMMUNALITÉS

ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DE LA FISCALITÉ RÉGIONALE 2010-2015 (source : rapport Durieux)

COMMUNES

Recettes avec pouvoir de taux (ménages) Recettes avec pouvoir de taux (entreprises) Recettes sans pouvoir de taux

régionS

ÉVOLUTION DU POUVOIR DE TAUX POUR LES RÉGIONS (source : rapport Durieux)

41

En 2015, les recettes fiscales de la région devraient être composées à 80 % de la CVAE, à 10 % de l’IFER, auxquels s’ajouteraient 10 % de dotation de compensation10. Les régions seront donc très fortement tributaires de l’évolution de la CVAE, sur laquelle elles ne disposent pas de pouvoir de modulation. À la différence des départements, l’effet ciseaux est moins perceptible. Mais la quasi-disparition du levier fiscal, à laquelle s’ajoute le gel des dotations, pourrait conduire à un affaiblissement du dynamisme des recettes, fragilisant les régions en cas de progression de leurs dépenses obligatoires.

En ce qui concerne les mécanismes de péréquations, les règles de fonctionnement ont été posées par le Projet de Loi de Finances 2012, mais le fonds de péréquation de la CVAE ne sera opérationnel qu’à compter de 2013.

AUTRES DISPOSITIONS

La loi offre de nouvelles perspectives de regroupement et de modifications des limites territoriales impliquant les régions Regroupement de départements (article 26 de la loi – article L3114-1 du CGCT) décidé par décret après consultation des électeurs.

Modification des limites régionales (2 régions contiguës) visant à inclure un département dans une région limitrophe par décret après délibérations concordantes des assemblées concernées et consultation des électeurs (article 27 de la loi – article L4122-1-1 du CGCT).

Regroupement de plusieurs régions (article 28 – article L4123-1 du CGCT) par décret après délibérations concordantes des Conseils régionaux, avis des Conseils généraux concernés, le cas échéant, celui du Comité de massif et consultation des électeurs.

Fusion d’une région et des départements qui la composent (article 29 – article L4124-1 du CGCT) par une loi, qui détermine l’organisation et les conditions d’administration de la nouvelle collectivité unique après délibérations concordantes des assemblées concernées, consultation des électeurs et, le cas échéant, avis du Comité de massif.

Dans toutes ces procédures, un référendum local est organisé et la décision finale sera prise par décret en Conseil d’État.

10

Source : rapport Durieux.

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Selon les convictions développées dans ce rapport, la conférence régionale des exécutifs territoriaux peut alors servir d’instance politique, et le Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire (SRADDT) ainsi que la définition de l’intérêt régional, de socles stratégiques pour une démarche de co-construction région-département.

Certains risques et contraintes sont également pointés par le rapport lui-même ou par ses commentaires : action locale et calendrier rigidifiés par la contractualisation (CPER, Programme d’Objectifs Européens), spécificités locales et personnalisation des rapports intercollectivités ou encore articulation avec les moyens disponibles et limites fixées par la Constitution à « débrider ».

Les conclusions de la mission insistent enfin sur la consultation des usagers des services publics locaux, mais aussi sur la mobilisation des nouvelles technologies (Open Data) pour favoriser les effets de levier de la réforme territoriale.

INTERCOMMUNALITÉS

Jean-Jacques de PERETTI a remis le 13 septembre 2011, les conclusions de sa mission sur la clarification des compétences des régions et des départements. Ce rapport promeut « la liberté de s’organiser pour agir » et invite régions et départements à ouvrir les concertations locales sur les schémas d’organisation de compétences et de mutualisation des services, dès janvier 2012. Ces échanges devraient s’appuyer sur les projets de territoire et peuvent être d’ores et déjà formalisés à partir des schémas types et des pistes de réflexion stratégiques proposées dans ce rapport « boîte à outils ».

départementS

régionS

ZOOM SUR... le rapport de PERETTI clarification des compétences des régions et des départements

COMMUNES

à

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AUTRES DISPOSITIONS

Des interventions financières auprès des autres niveaux de collectivités plus encadrées L’article 76 de la loi (art. L1111-10 du CGCT), entrant en vigueur le 1er janvier 2012 après publication d’un décret, dispose que « la région peut contribuer au financement des opérations d’intérêt régional des départements, des communes et de leurs groupements, ainsi que des GIP. » Il ajoute que toute collectivité ou groupement, maître d’ouvrage d’une opération d’investissement, assure une participation minimale (20 %) au financement de ce projet.

Trois exceptions à ce principe : la réalisation d’investissements engagés dans le cadre du programme national de rénovation urbaine (pas de minimum requis), la rénovation de monuments protégés au titre du code du patrimoine, les investissements destinés à réparer les dégâts causés par des calamités publiques (dérogations accordées par le préfet).

Dans les délibérations attribuant une subvention, l’article 77 de la loi (art. L1611-8 du CGCT) oblige départements et régions à faire état, des subventions attribuées au même projet par les autres collectivités territoriales.

Enfin, l’article 78 de la loi (art. L4312-11 du CGCT), applicable le 1er janvier 2012, exige en annexe au compte administratif un état récapitulatif des subventions attribuées au profit de chaque commune en cours d’exercice.

Concrètement, la délibération de la région qui attribue une subvention à un projet décidé ou subventionné par une autre collectivité territoriale devra s’accompagner d’un état récapitulatif de l’ensemble des subventions attribuées à ce même projet par les collectivités territoriales.

Les relations avec les métropoles Lorsqu’une métropole sera créée sur le territoire d’une région, les deux collectivités devront procéder, par convention, à la répartition optimale de leurs interventions respectives, en particulier dans le domaine du développement économique. La métropole sera associée à l’élaboration, la révision et la modification des documents de planification régionale en matière d’aménagement, de transports et d’environnement.

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à

ZOOM SUR...

Réforme de la taxe professionnelle : des gagnants et des perdants ?

La taxe professionnelle a été remplacée par la contribution économique territoriale (CET). La CET se décompose en une contribution foncière des entreprises (CFE) et une contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Ce système change tous les éléments d’un impôt : l’assiette : elle n’est plus assise sur les immobilisations, mais sur la valeur ajoutée, le taux : ainsi pour la CVAE le taux est fixé au niveau national (1,5 %), les assujettis à l’impôt : assise sur la valeur ajoutée, la CVAE porte aussi sur les professions libérales ou les banques.

Ces changements ont aussi conduit à changer la répartition des ressources entre les différents niveaux.

Dans ces conditions, la question est de voir quelles sont les nouvelles données pour les collectivités. Qui peut y gagner ? Qui peut y perdre ?

2011 : AUCUN GAGNANT, AUCUN PERDANT SUR LE PAPIER Chaque niveau de collectivités bénéficie de dotations garantissant le maintien de leurs ressources par rapport à l’année de référence 2010 : dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) : compensation des pertes causées par la réforme par niveau de collectivité, fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) : compensation des pertes subies individuellement par les collectivités.

Ces dotations sont fixées une fois pour toutes.

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À L’AVENIR, DES DIFFÉRENCES APPARAÎTRONT DE PAR LE CHANGEMENT DE PERSPECTIVE ET LES DIFFÉRENCES DE CROISSANCE L’évolution anticipée de la taxe professionnelle est différente de l’évolution de la CET La taxe professionnelle portait sur les immobilisations des entreprises. Ainsi, une communauté qui disposait de nombreuses industries pouvait anticiper une certaine croissance de la ressource. Ceci change donc les perspectives possibles pour chaque collectivité.

Collectivité perdante Croissance prévue des anciennes ressources Croissance prévue des nouvelles ressources

2011 - 2012 - 2013 - 2014 À l’inverse, une collectivité qui dispose d’un tissu économique dominé par les activités tertiaires verra ses ressources croître plus rapidement qu’attendu.

Collectivité gagnante Croissance prévue des nouvelles ressources Croissance prévue des anciennes ressources

2011 - 2012 - 2013 - 2014 Ceci impose donc aux collectivités de revoir leurs perspectives de développement et leur projet.

Le partage de la croissance Les dotations de compensation sont fixées une fois pour toutes. Aussi, une collectivité dont la CET est stable (territoire industriel par exemple, le Nord-Pas de Calais) ne verra pas ses ressources augmenter. Au contraire, un territoire dont la CET sera dynamique (territoire avec activités tertiaires, par exemple Île-de-France) verra ses ressources fortement augmenter. Ainsi, les répartitions entre les collectivités vont peu à peu être modifiées.

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RÉFORME TERRITORIALE : REPÈRES & ENJEUX

UNE RÉNOVATION INDUISANT UNE RÉFLEXION SUR LE FONCTIONNEMENT, LES PRIORITÉS ET L’ARCHITECTURE DES INSTITUTIONS LOCALES La réforme des collectivités territoriales provoque une réorganisation autour des pôles communes/communautés et départements/régions. Au sein de chacun de ces pôles, plusieurs outils facilitent le pilotage et l’application des politiques publiques, à l’instar des mutualisations entre les échelons ou des moyens préfectoraux pour rationaliser l’intercommunalité. Il en découle une mutation des territoires réorganisés autour de nouveaux périmètres. Il s’agit d’un enjeu considérable. Reste que les pôles métropolitains et les métropoles viennent, au moins dans un premier temps, davantage compliquer le « millefeuille » institutionnel que l’épurer. Il reste à envisager les conséquences à court, moyen et long termes, conséquences abordées dans le cadre des ateliers de la réforme.

La première conséquence, à court terme, est de contraindre les dépenses des collectivités tout en préservant le principe de libre administration. La moindre liberté fiscale issue de la réforme de la taxe professionnelle limite davantage les subventions d’équipement et le cofinancement que la loi du 16 décembre 2010. La clarification des compétences, l’encadrement des cofinancements et la contraction de l’autonomie financière par les réformes précédentes imposent un plan drastique de maîtrise des coûts. La réforme de la taxe professionnelle confirme la territorialisation des politiques fiscales par des liens renforcés entre les entreprises et collectivités. La clef de répartition de la CVAE est en outre l’objet de concurrence entre les collectivités. Chacune a intérêt à ce que les établissements sur son territoire concentrent une part plus importante de CVAE. Les observatoires de fiscalité gardent donc toute leur pertinence.

Une deuxième conséquence à moyen terme est la recomposition des compétences entre les niveaux de collectivité. Outre la fin annoncée de la clause de compétence générale pour les départements et régions, les fusions d’intercommunalités, les mutualisations souhaitées entre communes/intercommunalités et départements/régions auront des impacts importants sur les services. C’est un des chantiers managériaux à préparer.

Une troisième conséquence à long terme pourrait porter sur l’avenir de la commune. La question sera de savoir si ces réorganisations du bloc local ne pourraient pas conduire à faire émerger la commune du 21ème siècle. Ainsi, dans le cadre fréquent de la communauté avec ville centre, une intercommunalité renforcée pourrait conduire la ville centre à s’effacer à un niveau de quartier, interlocuteur de proximité des citoyens.

Pour autant, la réforme des collectivités territoriales suscite des interrogations quant à un des objectifs affichés : la rénovation de la démocratie locale. Souvent négligée, la recomposition des institutions implique une nouvelle réflexion sur la parité et le cumul des mandats. Le maire élu au conseil territorial pourrait participer aux assemblées des quatre échelons. À défaut de révolutionner les institutions, le projet de loi professionnalise donc la politique locale.

Cette réforme, en particulier le volet ressources, modifie les stratégies d’action des collectivités territoriales et impacte les territoires. Comment vont-elles s’adapter à cette nouvelle donne, dans un contexte économique et financier de plus en plus contraint ?

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ANNEXE – Aperçu du rapport Balladur loi du 16 décembre 2010.

Propositions du comité Balladur

1) Favoriser les regroupements volontaires

Deux régions limitrophes peuvent désormais fusionner et une région peut intégrer un département contigu. Par ailleurs, une région et ses départements peuvent fusionner.

2) Favoriser les regroupements volontaires

Deux départements limitrophes peuvent fusionner également.

3) Désigner par une même élection, à partir

Les conseillers territoriaux sont créés par la loi, mais ils seront élus dans le cadre de circonscriptions territoriales, et non au scrutin de liste. Les débats parlementaires ont beaucoup pesé pour le maintien d’une élection uninominale, même si celle-ci a été débattue.

4) Achever avant 2014 la carte de l’inter-

L’achèvement de la carte de l’intercommunalité est prévu avec des pouvoirs forts donnés au représentant de l’État pour la rationalisation de la carte, dans le cadre des propositions de modification du schéma départemental de coopération intercommunale.

5) Rationaliser avant 2014 la carte des

La réforme favorise la reprise de compétences des syndicats par des communautés notamment des communautés de communes. Elle favorise aussi la fusion des syndicats intercommunaux.

6) Ne plus créer de nouveaux pays

La réforme supprime les bases juridiques de la création des pays et ne laisse subsister que les contrats de pays en cours.

7) Elire les assemblées des communautés

Les conseillers communautaires seront désormais élus directement sur les listes présentées lors des élections municipales.

8) Créer le statut de métropole et en insti-

Si le statut des métropoles est créé, leur création se fera par la volonté des communes et intercommunalités concernées uniquement. En outre, leurs compétences sont beaucoup moins fermement établies que dans le rapport Balladur.

De surcroît, elles doivent subir la concurrence du pôle métropolitain, modèle qui séduit certaines communautés urbaines pour sa souplesse.

9) Permettre la transformation des inter-

La création de communes nouvelles est prévue, mais avec des conditions drastiques qui font craindre une utilisation très rare de cette disposition.

de régions et la modification de leurs limites territoriales de départements

de 2014, les conseillers régionaux et départementaux au scrutin de liste

communalité

syndicats de communes

au suffrage universel direct en même temps que les conseillers municipaux tuer 11 par la loi dès 2014

communalités en communes nouvelles

10) Réduire d’un tiers les effectifs maximaux

Cette disposition n’est pas prévue au cœur de la réforme.

11) Spécialiser les compétences des régions

La fin de la clause de compétence générale est prévue pour les départements et les régions, la clause est maintenue pour les communes, mais n’est pas valable pour les métropoles.

des exécutifs intercommunaux

et départements, mais maintenir la clause générale dans le bloc communal même pour les métropoles

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Réalisation des propositions dans le cadre des réformes territoriales de 2010

ANNEXE – Aperçu du rapport Balladur loi du 16 décembre 2010.

12) Clarifier la répartition des compétences entre les collectivités locales et entre celles-ci et l’État

Un principe d’exclusivité d’exercice des compétences par le niveau de collectivité auquel il est attribué, est affirmé. Seuls quelques domaines expressément prévus par la loi échappent à cette répartition stricte, notamment le sport, la culture et le tourisme.

Une collectivité peut déléguer à une collectivité d’un autre niveau une compétence qui lui est attribuée par convention et pour une durée fixée.

La réforme affirme la spécialisation des compétences des départements et des régions. Mais régions et départements peuvent exercer une compétence, moyennant une délibération particulière, sur « tout objet d’intérêt départemental ou régional pour lequel la loi n’a donné compétence à aucune autre personne publique ».

Les dispositions relatives aux compétences entrent en vigueur le 1er janvier 2015. Elles devront faire l’objet d’une évaluation après 3 ans d’application.

13) Prévoir de supprimer les services de

Cette proposition n’est pas incluse dans la réforme, mais la REATE introduit une rationalisation certaine de l’action déconcentrée de l’État

14) Définir un objectif annuel d’évolution de

Cette disposition n’est pas prévue par la réforme locale, mais les dispositions successives des lois de finances (limitations des enveloppes d’État) et la réforme de la fiscalité locale ont contraint de fait les marges de dépense publique locale

15) Réviser les bases foncières des impôts

Cette disposition n’est pas prévue au cœur de la réforme

16) Compenser intégralement la suppres-

La réforme de la taxe professionnelle a été adoptée, avec un remplacement par la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et la cotisation foncière des entreprises.

17) Limiter les cumuls d’impôts sur une

Les attributions des impôts locaux aux collectivités ont subi des réaménagements, mais il subsiste certains cumuls

18) Créer le Grand Paris comme collectivité

Les débats animés autour du Grand Paris ont débouché sur des concours d’aménagement pour l’Ile de France, mais non sur la création d’une collectivité nouvelle

19) Modifier certaines dispositions du mode

La réforme n’a pas prévu ce point particulier

20) Instaurer, dans les départements et

La création du conseiller territorial aboutit à cette assemblée unique, mais les électeurs des DOM doivent être obligatoirement consultés pour cette mise en place une unique, aux termes de la Constitution (la Guyane et la Martinique s’étant prononcées dans ce sens).

l’État intervenant dans le champ des collectivités locales

la dépense publique locale

directs locaux et prévoir leur réactualisation tous les six ans sion de la taxe professionnelle par un autre mode de taxation de l’activité économique, fondée notamment sur les valeurs locatives et la valeur ajoutée même assiette d’imposition locale à statut particulier

de scrutin actuel pour la désignation des membres de l’Assemblée de Corse. régions d’outre-mer, une assemblée unique.

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CALENDRIER DES IMPACTS DE LA RÉFORME TERRITORIALE 2011 1er trimestre

Achèvement de la carte intercommunale

Avant le 16 mars : recomposition des CDCI.

2e trimestre

3e trimestre

2012 4e trimestre

1er trimestre

Gouvernance

Conseillers territoriaux

Mutualisation

Départements/ Régions Clause générale de compétence

Financements croisés

50

3e trimestre

4e trimestre

Entre le 1er janvier et le 31 décembre : mise en œuvre du schéma par le préfet avec l’accord des collectivités concernées.

Intercommunalités à fiscalité propre

Autres

2e trimestre

À compter du 1er janvier 2012 : publication par la région d’un état récapitulatif des subventions attribuées au profit de chaque commune. À compter du 1er janvier 2012 : en cas de cofinancement d’un projet d’investissement, le maître d’ouvrage doit assumer au moins 20 % du montant total des financements publics.

2013 1er trimestre

Mai

Entre le 1er janvier et le 31 mai : en cas d’échec de la phase de négociation en 2012, pouvoirs renforcés du préfet - sous le contrôle de la CDCI à la majorité des 2/3 de ses membres - pour achever la carte intercommunale.

Juin

2014 Juillet

3e trimestre

4e trimestre

1er trimestre

2e trimestre

3e trimestre

2015 4e trimestre

1er trimestre

À compter du 1er juin : rattachement par le préfet des communes isolées à des communautés, après avis de la CDCI. Au plus tard le 30 juin : délibération des communautés sur la nouvelle composition de leur conseil communautaire.

Au plus tard le 30 septembre : modifcations des statuts des communautés par le préfet pour tenir compte des nouvelles règles de gouvernance.

Mars : élection des conseillers commnunautaires selon les nouvelles modalités (fléchage pour toutes les communes concernées par le scrutin de liste).

Dans les 6 premiers mois du mandat : élaboration du schéma de mutualisation des services et transfert des pouvoirs de police spéciale aux présidents de communauté (sauf opposition des maires).

Premières élections des conseillers territoriaux selon les nouvelles modalités (scrutin uninominal majoritaire à deux tours).

Dans les 6 mois qui suivent l’élection des conseillers territoriaux : possible élaboration conjointe d’un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services entre la région et les départements.

1er janvier2015 : suppression de la clause générale de compétence des régions et des départements.

Désormais, les organes délibèrent les domaines de compétence que la loi leur attribue.

À compter du 1er janvier 2015, à défaut d’adoption du schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services, aucun projet ne peut bénéficier d’un cumul de subventions .

2e trimestre

3e trimestre

4e trimestre

GLOSSAIRE

CDCI (Commission départementale de coopération intercommunale) : cette commission fournit un avis sur la carte intercommunale du département et peut imposer des modifications du Schéma départemental de coopération intercommunale à une majorité de 2/3 de ses membres.

Cette commission est composée de manière générale de représentants des communes (40% contre 60% auparavant), des EPCI (40% contre 20% auparavant), des représentants des syndicats mixtes et des syndicats de communes (5% contre aucun auparavant) , du conseil général (10% contre 15% auparavant), du conseil régional (5%). La part des intercommunalités a donc été renforcée.

CET (Contribution économique territoriale) : cette contribution a remplacé la taxe professionnelle. La CET est composée de la CFE (cotisation foncière des entreprises) et de la CVAE (cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises).

CFE (Cotisation foncière des entreprises) : la CFE est

avec la CVAE l’une des deux composantes de la CET, contribution qui a remplacé la taxe professionnelle. La CFE est assise sur la valeur locative des biens passibles de la taxe foncière. Son taux est fixé localement par la commune ou la communauté (de communes, d’agglomération ou urbaine).

CVAE (Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises) : la CVAE est avec la CFE l’une des deux composantes de la CET, contribution qui a remplacé la taxe professionnelle. La CVAE est calculée sur la valeur ajoutée produite par l’entreprise (uniquement celles dont le chiffre d’affaires annuel est supérieur à 152 500 K€) Son taux est uniforme nationalement. Il est progressif et variable selon le chiffre d’affaires (de 0 à 1,5% de la valeur ajoutée).

DMTO (Droits de mutation à titre onéreux) : cet impôt est acquitté au moment de la vente d’un bien immobilier. Il constitue une ressource importante pour les départements.

Etant lié au marché de l’immobilier (montant des transactions, nombre de transactions), il est très volatile d’une année sur l’autre et très différent entre départements.

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EPCI (Établissement public de coopération intercommunale) : établissement public regroupant plusieurs communes. Il existe deux types d’EPCI : ceux qui peuvent prélever l’impôt (EPCI à fiscalité propre : notamment communautés de communes, d’agglomération, urbaines et métropoles) et ceux qui se financent par des contributions de leurs communes membres (EPCI sans fiscalité propre : syndicats).

IFER (Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux) : suite à la réforme de la taxe professionnelle, cet

impôt touche les entreprises de réseaux (Energie, Transport, Télécommunications). En effet, ces entreprises, par nature non délocalisables, avaient généralement bénéficié de la suppression de la taxe professionnelle.

L’IFER porte sur divers composantes : éoliennes et hydroliennes ; installations de production d’électricité d’origine nucléaire ou thermique à flamme ; installations de production d’électricité d’origine photovoltaïque ou hydraulique ; transformateurs électriques, stations radioélectriques ; matériel ferroviaire roulant ; certains matériels roulants utilisés sur les lignes de transport en commun de voyageurs en Ile-de-France codifiée ; installations gazières et sur les canalisations de transport de gaz naturel et d’autres hydrocarbures.

RCT (loi RCT) : loi n°2010-1653 du 16 décembre 2010 de Réforme des Collectivités Territoriales. Cette loi constitue le volet de reforme des institutions locales, à côté du volet ressources constitué par la réforme de la taxe professionnelle (loi de finances 2010 et 2011).

SDCI (Schéma départemental de la coopération intercommunale) : ce schéma élaboré initialement par le préfet du département, détaille un projet de réforme de la carte des structures intercommunales (EPCI) du département.

Le schéma peut prévoir des fusions de communautés, des absorptions de syndicats…

TASCOM (Taxe sur les surfaces commerciales) : cette

ressource du bloc local (communes et intercommunalités) est nouvelle dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle. La TASCOM est assise sur la surface des commerces. Le taux est fixé par la loi. Cependant l’EPCI ou, à défaut, la commune, peut, pour la première fois au titre de la taxe due en 2012, appliquer aux montants de la taxe un coefficient multiplicateur compris entre 0,8 et 1,2 (délibération prise avant le 1er octobre 2011).

TEOM (Taxe d’enlèvement des ordures ménagères) : cette taxe correspond au service des déchets.

Elle est assise sur la valeur locative du logement. Elle est parfois remplacée par une redevance (la REOM) qui tient compte du volume de déchets produits.

Les travaux des élèves et stagiaires de l’INET sont téléchargeables sur le site de l’INET www.inet.cnfpt.fr  Nos élèves  Les études des élèves

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Un cahier réalisé par les Élèves administrateurs territoriaux,

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