Parteien in Berlin (Leseprobe)

Christian Junge / Jakob Lempp (Hrsg.)

Parteien in Berlin

be.bra wissenschaft verlag

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek. Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

© be.bra wissenschaft verlag GmbH Berlin-Brandenburg, 2007 KulturBrauerei Haus S Schönhauser Allee 37, 10435 Berlin post@bebraverlag.de Umschlaggestaltung: hawemannundmosch, Berlin Satz: typegerecht, Berlin Druck und Bindung: Bosch Druck GmbH, Landshut

Alle Rechte vorbehalten. Dieses Werk, einschließlich aller seiner Teile, ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen, Verfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung auf DVDs, CD-ROMs, CDs, Videos, in weiteren elektronischen Systemen sowie für Internet-Plattformen.

ISBN 978-3-937233-34-5

www.bebra-wissenschaft.de

5

Inhalt

Walter Momper, Präsident des Berliner Abgeordnetenhauses

Geleitwort

7

Christian Junge/Jakob Lempp

Einführung: Parteien in Berlin

9

Jakob Lempp

Das politische System des Landes Berlin

23

Jürgen Schmidt

Die Geschichte der Parteien in Berlin von 1945 bis 1989

35

Dominique Meyer/Christian Junge/Jakob Lempp

Die SPD in Berlin

59

Ingrid Reichart-Dreyer

Die CDU in Berlin

81

Roland Schirmer

Die Linke (Linkspartei.PDS) in Berlin

101

Jakob Lempp

Bündnis 90/Die Grünen in Berlin

123

6

Inhalt JĂźrgen Dittberner

Die FDP in Berlin

141

Christian Demuth/Sarah Ganter

Die rechtsradikalen und rechtsextremistischen Parteien in Berlin

155

Anhang

177

7

Geleitwort

Immer wieder hat Berlin in seiner langen Geschichte schwere Prüfungen bestehen müssen. Allein im letzten Jahrhundert wurde die Stadt während des Zweiten Weltkrieges stark beschädigt, der Westteil in der Blockade von 1948/49 in seiner Lebensfähigkeit und Freiheit massiv bedroht, durch Mauerbau und Kalten Krieg in zwei Teile auseinandergerissen und dennoch – oder vielleicht gerade deswegen – bekannten sich die Parlamentarierinnen und Parlamentarier des Deutschen Bundestages im Jahr 1991 zu Berlin als deutscher Hauptstadt und zogen vom Rhein an die Spree. Berlin ist heute wieder unumstrittene Kapitale eines wiedervereinigten Deutschlands. Die einzigartige Vielfalt in Kunst und Kultur lässt jährlich steigende Besucherzahlen nach Berlin strömen, und gerade jungen Menschen aus aller Welt scheint Berlin am Schnittpunkt von Ost und West, zwischen Vergangenheit und Zukunft ein ganz besonderes Klima zu bieten, um neue Ideen umzusetzen und jene Impulse hervorzubringen, die unsere Stadt und unser Land nach vorne bringen. Für all dies – und für vieles andere mehr – müssen die vom Volk bestimmten politischen Verantwortungsträger in Berlin günstige Rahmenbedingungen schaffen. In seiner einmaligen Dreifachrolle als Hauptstadt der Bundesrepublik Deutschland, Bundesland und Stadt erweist sich das historische Erbe der Stadt dabei als tägliche Herausforderung, auch und gerade in finanzieller Hinsicht. Vom wirtschaftlichen Aufschwung der Nachkriegszeit – dem sog. Wirtschaftswunder – profitierten eher andere Regionen Deutschlands, während in Berlin eine sinkende Einwohnerzahl und die Abwanderung der großen Unternehmen bis 1989 der Stadt erhebliche Probleme bereiteten. Berlin hat für seine Aufgaben nach dem Krieg immer in besonderem Maße Unterstützung und Solidarität erfahren. Nach dem Fall der Mauer aber sank ab Mitte der Neunziger Jahre des vorigen Jahrhunderts der historisch bedingt hohe Finanzierungsanteil des Bundes am Landeshaushalt beständig. Weitere Ursachen für die angespannte Finanzsituation Berlins waren sicherlich auch hausgemacht. Eines zumindest steht unumstößlich fest: Den Weg aus ihrer schwierigen finanziellen Lage muss die deutsche Hauptstadt vordringlich allein finden. Diese für viele Menschen in der Stadt ernüchternde Tatsache stellt an den Mut, an die Tatkraft,

8

Geleitwort

an die Kreativität und an den Kooperationswillen der entscheidenden politischen Akteure des Landes Berlin große Anforderungen. Ihnen voran stehen die Parteien. Diesen fällt in erster Linie die Aufgabe zu, angemessene Lösungsstrategien zu entwerfen, diese politisch und parlamentarisch umzusetzen und sich dabei der Unterstützung der Berlinerinnen und Berliner zu versichern. Der von Christian Junge und Jakob Lempp herausgegebene Sammelband „Parteien in Berlin“ erscheint in dieser Situation zum richtigen Zeitpunkt. Während den Parteien – nicht nur in Berlin – eine zentrale Rolle bei der Gestaltung unseres Gemeinwesens zukommt, trauen ihnen die Menschen offenbar immer weniger diese Rolle zu. Die Berlinerinnen und Berliner sind hier keine Ausnahme. Das vorliegende Buch kann einen wichtigen Beitrag dazu leisten, Bürger und ihre Repräsentanten wieder ein Stück näher zusammen zu bringen. Das Wissen um Geschichte, soziale Verwurzelung, Programmatik und Personal der Berliner Parteien – hier in dieser Form zum ersten Mal kompetent wie kritisch aufbereitet – wird dazu beitragen, den Parteien jenseits blinder Parteienschelte auf Augenhöhe entgegenzutreten, ihr Leistungsvermögen realistisch einzuschätzen, aber auch das von ihnen zu verlangen, was sie zu leisten im Stande sind. Denn vergessen wir nicht: Demokratie lebt nicht vom „Machen lassen“, sondern vom „Mitmachen“. Walter Momper Präsident des Abgeordnetenhauses von Berlin

9

Christian Junge / Jakob Lempp

Einführung: Parteien in Berlin

Zur Lage der Parteien in Deutschland Die Parteien in Deutschland haben schon bessere Zeiten gesehen.1 Ergebnisse politikwissenschaftlicher Forschung über die von der Bevölkerung oftmals eher als »notwendiges Übel« denn als wichtige Akteure der Demokratie wahrgenommenen Parteien lesen sich schon seit einiger Zeit wie Krankenakten.2 Bereits an den Bezeichnungen, mit denen die Wissenschaftler heute üblicherweise Parteien klassifizieren,3 lässt sich dies ablesen: Von »professionalisierten Wählerparteien«, »Neo-Kader-Parteien« oder »Kartellparteien« ist da die Rede. All diese Etiketten versuchen jenen Dualismus zu umschreiben, der auch die deutschen Parteien in dieser Zeit zu kennzeichnen scheint: Während die Parteien als Akteure in der staatlichen Sphäre keineswegs an Bedeutung verloren haben, geraten sie immer öfter in Gefahr, sich von ihrer gesellschaftlichen Basis abzulösen.4 Von der »Volkspartei« jedenfalls – einem Begriff, der die fraglose Selbstverständlichkeit einer Verankerung der Parteien in der Gesellschaft suggeriert – mag in der Parteienforschung heute kaum noch jemand sprechen. Erscheinen manche kritischen Äußerungen über den Zustand der Parteien in Deutschland und den deutschen Bundesländern auch überzogen,5 die wachsende Entfremdung der Menschen gegenüber ihren Vertretungsorganisationen bleibt dennoch eine Tatsache. So wie das Vertrauen in unsere demokratische Staatsform im Allgemeinen keine Konstante zu sein scheint, so überrascht kaum, dass auch das öffentliche Vertrauen in die Parteien fragil ist.6 Greifbar wird dieser »Liebesentzug« durch die Bürger im Rückgang der Mitgliederzahlen, der nach einigen zyklischen Auf- und Abbewegungen der Nachkriegszeit spätestens seit Mitte der 1990er Jahre bei allen Parteien zu beobachten ist. Die SPD verlor zwischen 1991 und 2004 über 330.000, die CDU etwa 180.000 Mitglieder.7 Dies sind bekannte und doch erschreckende Zahlen. Wenden sich die Bürger zu Recht von ihren Parteien ab? Den Wandel gesellschaftlicher und politischer Konfliktlinien haben die dominierenden Parteien mit einer programmatischen Ausrichtung auf eine »neue« Mitte beantwortet,8 die allerdings mit einer großen Deutungsoffenheit und programmatischen Unschärfe erkauft wurde. Hinzu kommt, dass in Zeiten zunehmender su-

10

Einführung

pranationaler Verflechtung und wirtschaftlicher Globalisierung den auf nationalstaatlicher Ebene verankerten und agierenden Parteien immer stärker die politische Gestaltungsmacht abhanden kommt.9 Und schließlich scheinen starre Reglementierungen der Parteiorganisation und das Bohren dicker Bretter im Ortsverein dem Aktivitätsprofil gerade junger Menschen kaum noch zu entsprechen. Wenngleich keine generelle Abkehr von der Politik zu beobachten ist, so meiden vor allem die Jüngeren wohl doch die Parteien als Orte gesellschaftspolitischen Engagements.10 Oftmals bedrängt Beobachter das Gefühl, dass die Geschwindigkeit sozialer, politischer und wirtschaftlicher Veränderungen die Parteien als »ratlose Riesen«11 zurück lässt. Die Aufdeckung und mediale Verarbeitung von Skandalen und Affären schließlich verfestigt bei vielen Menschen nicht nur den Eindruck von Parteien als machtlosen Apparaten, sondern auch eine neue gefühlte Klassendifferenz zwischen »denen da oben« und »uns hier unten«. Bei all dem stellt das Land Berlin keine Ausnahme dar. Und es sind sogar die Berliner, die in bundesweiten Befragungen dem politischen Personal am allerwenigsten Vertrauen entgegenbringen.12 Es kann also kaum verwundern, wenn etwa bei der Abgeordnetenhauswahl 2006 nur 58,0 Prozent der Berliner überhaupt ihre Stimme abgaben.13 Wie im Rest der Republik, so kämpfen auch in Berlin die Parteien gegen die allmähliche personelle und finanzielle Austrocknung ihrer Organisationen, nicht zuletzt wegen ausbleibender Einnahmen aus Mitgliederbeiträgen. Bis auf die Hauptstadt-Grünen verloren seit 1990 alle größeren Parteien Mitglieder. Besonders die Berliner PDS hat schwere Verluste hinnehmen müssen. Während sie 1990 noch über 50.000 Mitglieder hatte, verfügten 2005 nur noch etwa 9.500 Berliner über ein Parteibuch der Linkspartei.PDS.14

Funktionen und Ziele politischer Parteien Politische Parteien vor diesem Hintergrund als »fortschrittlichste Organisationsform politischer Willensbildung« aufzufassen, so wie es der Politikwissenschaftler Hans-Joachim Veen getan hat, mag auf den ersten Blick befremdlich erscheinen.15 Dennoch hat sich die Organisation des demokratischen Gemeinwesens durch politische Parteien für Deutschland als Glücksfall erwiesen. Parteien haben sich zu einem unverzichtbaren Bestandteil der modernen repräsentativen Demokratie entwickelt. Vielleicht sind sie sogar so unverzichtbar geworden und vielleicht scheint uns ihre Funktions- und Leistungsfähigkeit heute so selbstverständlich, dass die positiven Aspekte ihres Wirkens aus dem Blickfeld geraten sind. Politik wird in Deutschland von Parteien gemacht, nicht immer geräuschlos, aber meist doch effizient. In diesem Sinne ist Deutschland durchaus ein »Parteienstaat«,16 gesteuert durch eine »Parteienregierung«.17 Parteien genießen einen verfassungsrechtlichen Schutz. Die Gründerväter und -mütter der Bundesrepublik widmeten den Parteien einen eigenen Artikel des Grundgesetzes (Art. 21), der den Parteien

Funktionen und Ziele politischer Parteien

die Grundfunktion der Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes vorschreibt. Zusätzlich regelt das Parteiengesetz vom 24. Juli 1967 die Stellung, die organisatorischen Grundprinzipien und die Funktionen der Parteien in Deutschland, einschließlich der finanziellen Beziehung zwischen Parteien und Staat. Parteien leisten nun aber weit mehr als diesen dem verfassungsmäßigen Auftrag entsprechenden Beitrag zur Willensbildung: Sie vernetzen das zentrale politische Entscheidungssystem mit der Gesellschaft und die verschiedenen gesellschaftlichen Subsysteme untereinander; sie sammeln die in der Gesellschaft formulierten Interessen, Forderungen und Wünsche, bündeln diese und tragen sie schließlich in das zentrale politische Entscheidungssystem hinein. Dadurch sichern die Parteien die Reaktionsfähigkeit des politischen Systems. Zugleich kommt ihnen eine kommunikative und politische Führungsfunktion in der Gesellschaft zu. Parteien müssen Szenarien möglicher zukünftiger Problemlagen abschätzen, Lösungsvorschläge erarbeiten und schließlich versuchen, diese auch durchzusetzen. Parteien dürfen nicht lediglich auf gesellschaftlichen Input warten, sie müssen sich auch aktiv am politischen Diskurs einer Gesellschaft beteiligen. Darüber hinaus hat es das politische System in Deutschland weitgehend den Parteien überlassen, das politische Personal zu rekrutieren und auf die Praxis vorzubereiten, um es schließlich in Wahlen dem Bürger zu präsentieren.18 Einige Wissenschaftler trennen diese Funktionen – verstanden als nützliche Aufgaben, die Parteien für ihr Umfeld erfüllen sollen und in aller Regel auch erfüllen – von den jeweiligen Zielen der Parteien, also dem, was sie inhaltlich wollen. An dieser Stelle dürfte der Hinweis darauf genügen, dass Parteien selbstverständlich auch »Interessensvertreter in eigener Sache« sind.19 Ihren Selbsterhalt sichern Parteien maßgeblich dadurch, dass sie nach Macht streben und – wenn sie dieses Ziel erreicht haben – diese zu behalten versuchen. Innerhalb eines demokratisch organisierten politischen Systems geschieht dies durch die Übernahme politischer Ämter in Regierungsverantwortung.20 Zu diesem Zweck müssen Parteien auf dem »Wählermarkt« danach streben, in Konkurrenz zu anderen Mitbewerbern möglichst viele Stimmen zu bekommen. Gegenüber den Parteimitgliedern gilt es darüber hinaus auch, glaubhaft Leitideen, Werte und politische Orientierungshilfen zu vermitteln, damit Mitglieder und Anhänger einer Partei diese durch Engagement und Partizipationsbereitschaft auch auf Dauer am Leben erhalten. Die Erfüllung nützlicher Aufgaben und das Erreichen eigener Ziele streben Parteien schließlich in einem Geflecht unterschiedlichster Einflüsse an, das von Regelungen des Wahlrechtes über den Einfluss der Massenmedien bis zur Sozialstruktur des jeweiligen Landes reicht. Als »intermediäre« Gebilde zwischen Gesellschaft und Staat sind Parteien zwangsläufig damit konfrontiert, dass aus ihrer wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Umwelt heterogene, teilweise auch widersprüchliche Anforderungen an sie herangetragen werden.21 In der öffentlichen Parteienschelte wird dieser Kraft- und Balanceakt, den Parteien als Institutionen hierzu jeden Tag leisten müssen, allzu leicht übersehen.

11

12

Einführung

Einige Besonderheiten der Berliner Parteienlandschaft Das Berliner Parteiensystem zeichnet sich durch eine Reihe von charakteristischen Merkmalen aus, die es zu einem interessanten Untersuchungsgegenstand machen. Im Kern dessen liegt die Tatsache, dass Berlin das einzige »wiedervereinigte« Bundesland ist. Folglich vollzogen sich auch die innerparteilichen Vereinigungsprozesse in Berlin wie in keinem anderen Bundesland. Zwar ähneln einige Ost-Berliner Bezirksversammlungen nach wie vor eher dem aus anderen ostdeutschen Ländern bekannten Dreiparteiensystem und der Linkspartei.PDS ist es kaum gelungen, im Westteil der Stadt (wie auch im Westteil der Bundesrepublik) zu einer konstanten Größe zu werden, aber dennoch scheint sich in Berlin eine langsame Annäherung der Parteiensysteme zu vollziehen. Dies wird dadurch deutlich, dass sich allein in Berlin jenes Fünfparteiensystem findet, welches sich auch im Bund seit der Wiedervereinigung etabliert hat. Insofern spiegelt Berlin im Kleinen die Gesamtheit der Republik mit all ihren wiedervereinigungsbedingten Folgeproblemen. Lange Zeit galt West-Berlin als eine Hochburg der »Linken« – und zumindest für die Zeit nach dem Ersten Weltkrieg und für die Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg bis in die 1970er Jahre hinein ist diese Zuschreibung auch durchaus richtig.22 In ganz Berlin 1946 sowie in West-Berlin zwischen 1948 und 1971 wurde die SPD bei allen Parlamentswahlen stärkste Kraft. 1963 fuhr Willy Brandt für die Berliner Sozialdemokraten mit beinahe 62 Prozent der Stimmen nach 1948 das zweitbeste Ergebnis in der Nachkriegszeit ein. In den späten 1970er Jahren verschob sich das politische Kräfteverhältnis zugunsten des bürgerlichen Lagers. Die CDU erzielte 1981 mit dem Spitzenkandidaten Richard von Weizsäcker ein Ergebnis von 48 Prozent, ihr bis heute bestes Resultat in Berlin. Erstmals wurden die Sozialdemokraten damit aus der Regierungsverantwortung abgewählt. Für Berlin sind diese Zeiten, in denen die großen Volksparteien Ergebnisse von weit mehr als 40 Prozent der Stimmen auf sich vereinigen konnten, auf absehbare Zeit vorbei. Alleinregierungen hat es nur von 1971 bis 1975 und von 1981 bis 1983 ge­ge­ ben. Nach der Wende ist dies vor allem auf den Erfolg der PDS zurückzuführen, die sich in Berlin als dritte Kraft etabliert hat. Seit ihrem erstmaligen Antritt 1990 konnte die Linkspartei ihren Stimmenanteil bei Wahlen zum Berliner Abgeordnetenhaus bis 2001 stetig von 9,2 Prozent auf 22,6 Prozent ausbauen. Erst 2006 wurde der Berliner Höhenflug der PDS gestoppt, die Partei musste einen Stimmenrückgang von 9,2 Prozent hinnehmen. Stark verankert war, ist und bleibt wohl die PDS in Ost-Berlin.23 So gehören die Ost-Berliner Bezirke Lichtenberg und Marzahn-Hellersdorf zu den Hochburgen, in denen die PDS bei Wahlen auf Landes- und Bun­des­ebene traditionell auf gute Ergebnisse vertrauen kann. Als bisher einzige klei­nere Partei errang die PDS seit 1990 bei jeder Bundestagswahl Direktmandate.24 2001 schließlich übernahm die PDS Regierungsverantwortung in Berlin. Zuvor war die seit 1991 regierende große Koalition unter dem Regierenden Bürgermeister Eberhard Diepgen (CDU) nicht zuletzt am Skandal um die Berliner Landesbank zerbrochen. Am

Einige Besonderheiten der Berliner Parteienlandschaft

16. Juni 2001 wählte das Abgeordnetenhaus auf Antrag der SPD und der Grünen mit Unterstützung der PDS Klaus Wowereit zum Regierenden Bür­germeister in einer rot-grünen Minderheitsregierung unter Tolerierung der PDS. Wowereit betrieb umgehend die Auflösung des Abgeordnetenhauses mit dem Ziel von Neuwahlen. So stellten nach der Wahl im Oktober 2001 SPD und PDS den Ber­liner Senat. Die Koalition wurde nach der Abgeordnetenhauswahl 2006 fortgesetzt. Mitverursacht durch die Regierungsbeteiligung der PDS vollzog sich in Berlin, anders als auf Bundesebene und in den meisten anderen Bundesländern, zunächst keine Einigung zwischen PDS und der 2004 gegründeten Wahlalternative Arbeit und Soziale Gerechtigkeit (WASG). Die WASG trat bei der Abgeordnetenhauswahl 2006 gegen die PDS (inzwischen Linkspartei.PDS) an, scheiterte allerdings knapp an der Fünf-Prozent-Hürde. Nichtsdestoweniger konnte die Wahlalternative Vertreter in die Bezirksverordnetenversammlungen von Friedrichshain-Kreuzberg, Lichtenberg, Marzahn-Hellersdorf, Mitte, Pankow, Tempelhof-Schöneberg und Treptow-Köpenick entsenden. In einer bundesweiten Urabstimmung votierte eine große Mehrheit der Mitglieder beider Parteien Mitte Mai 2007 für die Fusion, die in Berlin am 16. Juni formell beschlossen wurde. Die Gründung des neuen Berliner Landesverbandes der Partei Die Linke folgte Ende Juni 2007, welche allerdings von Teilen des verbliebenen Landesvorstandes der Berliner WASG und weiterer Mitglieder nicht mitgetragen wurde. Die Berliner CDU musste 2001 unter Führung von Frank Steffel mit einem Verlust von 17 Prozent eine äußerst schmerzhafte Niederlage einstecken, von der sie sich bis heute nicht erholt hat.25 Auch mit Friedbert Pflüger gelang der Berliner CDU bei der Abgeordnetenhauswahl 2006 nicht die erhoffte Trendwende. Mit 21,3 Prozent der Stimmen erzielte sie in Berlin ihr schlechtestes Wahlergebnis, seitdem sich Ferdinand Friedensburg 1948 mit 19,4 Prozent Ernst Reuter geschlagen geben musste. Bündnis 90/Die Grünen sind in Berlin traditionell stark. In keinem anderen Bundesland waren sie so erfolgreich wie hier, nirgendwo sonst errangen sie ein Direktmandat für den Deutschen Bundestag (2002 und 2005). Gleichzeitig stehen die Berliner Grünen aber auch vor besonderen Herausforderungen. Für die Grünen stellte die deutsch-deutsche Einigung ein mühseliges Zusammengehen zweier ganz unterschiedlicher Partner dar. Die in ihrem Selbstverständnis dezidiert linke Alternative Liste (AL) West-Berlins traf auf eher wertkonservative Bürgerrechtler, die sich häufig gerade über ihre Opposition zum in Ost-Berlin praktizierten Realsozialismus definierten.26 Der organisatorische Zusammenschluss von Bündnis 90 und Die Grünen erfolgte im Jahr 1993. Eine Hochburg der FDP ist Berlin dagegen nicht, vielmehr blickt die Partei hier auf eine äußerst durchwachsene und wechselhafte Geschichte zurück.27 Während sie noch 1950 mit 23 Prozent der Stimmen einen Sensationserfolg verbuchen konnte und sie mit wechselnden Partnern fast die gesamten 1970er und 1980er Jahre im Senat vertreten war, wurde die FDP von 1995 bis 2001 in die unfreiwillige

13

14

Einführung

a­ ußerparlamentarische Opposition verdrängt. Erst 2001 zog die Partei wieder in das Abgeordnetenhaus ein. Im Sommer 2006 kursierten Meldungen, dass die Rechtsparteien NPD und Republikaner im Vorfeld der Wahl zum Berliner Abgeordnetenhaus Absprachen hinsichtlich einer »Aufteilung« der Stadtbezirke getroffen hätten, um sich bei der Wahl am 17. September 2006 nicht unnötig Konkurrenz zu machen.28 Anders als in Sachsen und Mecklenburg-Vorpommern gelang es den Rechtsparteien in Berlin nicht, ins Abgeordnetenhaus einzuziehen. Allerdings haben Vertreter der NPD den Sprung in die Bezirksverordnetenversammlungen (BVV) von Lichtenberg, Marzahn-Hellersdorf, Neukölln und Treptow-Köpenick geschafft, während die Republikaner einen Vertreter im Pankower Bezirksparlament platzieren konnten. Wie in kaum einem anderen deutschen Bundesland erweist sich die Haushaltslage im Land Berlin als besonders schmerzliches Hindernis politischer Gestaltungskraft. Ganz gleich, aus welchem politischen Farbspektrum des Parteiensystems sich in Zukunft eine Regierungskoalition zusammenmischt, so wird sie sich zumindest mittelfristig mit einer äußerst prekären Finanzsituation konfrontiert sehen. Dies engt den Spielraum der Politiker zur Markierung spezifischer Akzente ein. Gewiss haben sich die Schulden aller deutschen Bundesländer seit der Wiedervereinigung im Durchschnitt verdoppelt. Dennoch zeigen sich im Vergleich der Bundesländer erhebliche Unterschiede. Während sich Bayern mit einer Pro-Kopf-Verschuldung von 3.133 Euro in bester Ausgangslage wähnen kann, findet sich Berlin trotz aller Anstrengungen der vergangenen Jahre auf den hintersten Plätzen wieder. Mit 16.919 Euro ist die Pro-Kopf-Verschuldung in Berlin die nach Bremen zweitgrößte in allen Bundesländern. Der Gesamtschuldenstand der Stadt betrug Ende 2006 über 60 Milliarden Euro. Allein im Jahr 2006 muss das Land für diesen großen Schuldenberg eine Zinslast von rund 2,5 Milliarden Euro aufbringen.29 Linderung erhoffte sich das Land durch die verstärkte Unterstützung des Bundes, die vor dem Bundesverfassungsgericht erstritten werden sollte. Im November 2002 erklärte der Berliner Senat, dass sich das »Land Berlin seit längerem in einer extremen Haushaltsnotlage befindet, aus der es sich aus eigener Kraft nicht befreien kann«. Das Bundesverfassungsgericht lehnte die Klage des Landes Berlin im Oktober 2006 ab. Andererseits kam Berlin mit der Konsolidierung und Sanierung des Landeshaushalts in letzter Zeit voran. Schon bald soll das Land ohne neue Schulden auskommen. Angesichts des konjunkturellen Aufschwungs und der erhöhten Steuereinnahmen für Bund und Länder rechnet Berlin spätestens 2009 mit einem ausgeglichenen Haushalt. Für das politische Berlin stehen nach der Wahl 2006 die Zeichen auf Kontinuität. Die Berliner Sozialdemokraten konnten auch diesmal auf die Zugkraft ihres Spitzenkandidaten Klaus Wowereit vertrauen. Im direkten Vergleich mit seinem Konkurrenten Friedbert Pflüger lag Wowereit nach Auffassung vieler Demoskopen bei den Kriterien Glaubwürdigkeit, Sachverstand, Sympathie und Bürgernähe den ganzen Wahlkampf hindurch vor seinem Herausforderer von der CDU. Dieser

Inhalte des Sammelbandes

bereits vor der Wahl immer wieder medial kommunizierte große Popularitätsvorsprung Wowereits und die damit verbundene Unwahrscheinlichkeit eines Machtwechsels an der Spree haben auch zur niedrigen Wahlbeteiligung beigetragen. Die Argumentation des Regierenden Bürgermeisters zur Fortsetzung des bestehenden Bündnisses mit der Linkspartei, man wolle die »Einheit der Stadt vollenden«, hat gerade die Grünen, die sich nach der Wahl noch berechtigte Hoffnungen auf eine Regierungsbeteiligung machten, enttäuscht.

Inhalte des Sammelbandes Der vorliegende Sammelband versucht Antworten auf eine ganze Reihe wichtiger Fragen zu geben: Wie haben sich die Parteien in Berlin entwickelt? Wie vollzog sich der Einigungsprozess zwischen Ost und West in den verschiedenen Berliner Parteien? Wo stehen die Parteien heute programmatisch und personell? Welche Strukturen haben sie aufgebaut und welche Perspektiven haben sie? Der Band gibt einen umfassenden Überblick über die Berliner Parteien. Nach einer kurzen Darstellung des politischen Systems des Landes Berlin, in das die politischen Parteien als wichtige Akteure eingebettet sind (Jakob Lempp) und einem historischen Abriss über die Berliner Parteiengeschichte bis 1990 (Jürgen Schmidt) stehen ausführliche Portraits der einzelnen Parteien im Mittelpunkt. Zwar illustriert der Stimmzettel zur Abgeordnetenhauswahl 2006 mit insgesamt 28 Parteien und Wählergemeinschaften von der »Anarchistischen Pogopartei Deutschlands (APPD)« bis zur »Partei für Soziale Gerechtigkeit, Sektion der Vierten Inter­natio­nale (PSG)« das schillernde Parteienspektrum der Bundeshauptstadt. Im vorlie­genden Band können allerdings nur jene Parteien Gegenstand eines gesonderten Kapitels sein, die im Abgeordnetenhaus vertreten sind, also die SPD (Dominique Meyer/Christian Junge/ Jakob Lempp), die CDU (Ingrid Reichart-Dreyer), Die Linke (Linkspartei.PDS) (Roland Schirmer), Bündnis 90/Die Grünen (Jakob Lempp) sowie die FDP (Jürgen Dittberner). Darüber hinaus widmet sich ein Kapitel den Parteien aus dem rechtsextremen und rechtsradikalen Spektrum (Christian Demuth/Sarah Ganter).30 Zur leichteren Vergleichbarkeit behandeln alle Kapitel trotz unterschiedlicher Spezifika ähnliche Themenkomplexe. Dabei geht es insbesondere um die Entwicklung der jeweiligen Partei seit 1989/1990, ihre Stellung innerhalb der Berliner Politik sowie innerhalb der jeweiligen Bundespartei, die Verankerung der Partei auf kommunaler Ebene, das Personal der Partei und ihre Mandatsträger, die innerparteiliche Organisation und Finanzierung, die Programmatik der Partei sowie ihre zentralen Herausforderungen, Probleme und Perspektiven. In einem systematischen Anhang findet sich statistisches Material zu den Ergebnissen der Wahlen auf den verschiedenen administrativen Ebenen in Berlin, zur Mitgliederentwicklung der Berliner Parteien, zu deren parlamentarischer Tätigkeiten seit 1990, zur Wählerstruktur sowie zu ihren Einnahmen und Ausgaben. Im

15

16

Einführung

Ganzen ergibt sich so ein Überblick, der sowohl Basisinformationen liefert als auch ein vertieftes Problemverständnis ermöglicht.

Relevanz des Sammelbandes Die Erforschung politischer Parteien gehört zu den traditionsreichsten Zweigen der Politikwissenschaft. So ist es kaum überraschend, dass die Parteienforschung in den vergangenen Jahren einen Datenbestand von beachtlichem Umfang erarbeiten konnte. Die Politikwissenschaftler Daniele Caramani und Simon Hug erfassten in einer Studie bereits Ende der 1990er Jahre 11.500 wissenschaftliche Arbeiten, die sich mit Parteien in Europa auseinandergesetzt haben.31 Auf der gut ausgeleuchteten Landkarte der Parteienforschung, auf der die deutschen Parteien auch international die meiste Aufmerksamkeit erfahren haben, finden sich aber immer noch weiße Flecken. 1993 bereits konstatierten die Berliner Parteienforscher Richard Stöss und Oskar Niedermayer, dass vor allem bei »Parteien auf lokaler und regionaler Ebene« weiterhin Forschungsbedarf bestehe.32 Diese Einschätzung dürfte, zumindest hinsichtlich der Parteienorganisation auf Landesebene, noch immer gelten. Für die Konzeption eines Sammelbandes, der sich mit den Berliner Parteien beschäftigt, spricht also erstens die Tatsache, dass bislang überhaupt nur wenige Darstellungen über Rolle, Struktur und Programmatik der Landesparteien in Deutschland vorliegen.33 Zwar gibt es eine ganze Reihe von Analysen von Landtagswahlen34 oder Parteienkrisen in einzelnen Bundesländern,35 meist liegt aber das Hauptaugenmerk auf der Bundesebene.36 Diese übliche Reduzierung von Parteien auf Bundesparteien ist insofern erstaunlich, als Landesparteien im politischen System der Bundesrepublik eine ganz wesentliche Rekrutierungs- und Mobilisierungsfunktion besitzen:37 Vom Zustand einer Partei auf Landesebene hängt nämlich ab, ob fähige Kandidaten rekrutiert und sozialisiert werden können, die in der Lage sind, später auch auf Bundesebene Wählerstimmen zu gewinnen. Für die meisten Bundestagsabgeordneten, Minister und auch Bundeskanzler war und ist eine landespolitische Karriere schließlich die Voraussetzung für ihre bundespolitische Position. Für einige von ihnen war der Ort dieser frühen Rekrutierung und Sozialisation das Land Berlin. So übernahm Willy Brandt, von 1957 bis 1966 Regierender Bürgermeister in Berlin, noch während seiner Berliner Amtszeit den Bundesvorsitz der SPD und wurde 1969 Bundeskanzler. Von 1981 bis 1984 hatte Richard von Weizsäcker das Amt des Regierenden Bürgermeisters von Berlin inne, bevor ihn die Bundesversammlung 1984 zum Bundespräsidenten wählte. Ernst Benda, von 1971 bis 1983 Präsident des Bundesverfassungsgerichtes, begann seinen politischen Weg bei der Jungen Union in West-Berlin, war bis 1957 Mitglied des Berliner Abgeordnetenhauses, wechselte dann als Abgeordneter nach Bonn und bekleidete von 1968 bis 1969 das Amt des Bundesinnenministers, bevor ihn sein Weg nach Karlsruhe führte. Mit Günter Rexrodt und Renate Künast kamen auch in der jüngeren Vergangenheit

Relevanz des Sammelbandes

Bundesminister aus der Berliner Landespolitik, und mit Michaele Schreyer wurde eine zuvor im Berliner Abgeordnetenhaus tätige Politikerin als Kommissarin in die Europäische Kommission berufen. Auch üben Landesparteien zentrale Integrations- und Organisationsfunktionen aus: Durch die weitgehende Autonomie der Landesparteien im föderalen System der Bundesrepublik werden etwa die Kandidaten für die Wahllisten zum Deutschen Bundestag von der jeweiligen Landespartei nominiert;38 der Wahlkampf bei Bundestagswahlen wird in vielen Teilen auf Länderebene koordiniert; und die Landesparteien vertreten und transportieren gesamtparteipolitische Positionen auf Landesebene wie sie Bundespolitik aus den Ländern heraus mitgestalten.39 Ein Sammelband kann einen Blick auf die ganz besonderen Charakteristika des Parteiensystems und der Lage der einzelnen Parteien in der Bundeshauptstadt werfen. Es liegt nahe, dass die Parteien in Berlin über besondere Merkmale und auch über ein besonderes Verhältnis zu ihren jeweiligen Bundesparteien verfügen. Wahlen in Berlin werden im gesamten Bundesgebiet mit großem Interesse verfolgt, und den Parteien in der Bundeshauptstadt wurde schon immer ein besonderes Maß an öffentlicher Aufmerksamkeit zuteil. Berlin war schließlich ehemalige Reichshauptstadt und hatte aufgrund seines besonderen Status’ bis 1990 die deutsche Frage offen gehalten. Hinzu kommt, dass Ost-Berlin als Hauptstadt der DDR fungierte. Berlin ist heute zugleich größte Stadt Deutschlands, Bundesland und Bundeshauptstadt.40 Immer wieder wurde die Stadt zum Ort wichtiger politischer Entwicklungen (Berlin-Blockade, Mauerbau und Mauerfall). An der Spree wurde dergestalt aus Landespolitik oft Bundes-, gelegentlich sogar Weltpolitik. Die Aufmerksamkeit, die Berlin nach der Wende zuteil wurde, führte andererseits beinahe zwangsläufig dazu, dass das Rote Rathaus oftmals in den langen Schatten des Reichstages rückte. Schließlich ist die Veröffentlichung dieses Sammelbandes ein Beitrag zur politischen Bildung in Berlin. Angesichts der Tatsache, dass laut Umfragen in keinem Bundesland den Politkern mehr misstraut wird als in Berlin (s. o.), einer allgemein zunehmenden Politik- und Parteienverdrossenheit und einer immer noch verbreiteten Unkenntnis parteipolitischer Strukturen soll die vorliegende Publikation der Lehre und Weiterbildung dienen, um auf diese Weise Wissen und Material über die Parteien als zentrale Institutionen des politischen Systems bereitzustellen.

Literatur Alemann, Ulrich von (Hrsg.) (1985): Parteien und Wahlen in Nordrhein-Westfalen, Sonderausgabe für die Landeszentrale für politische Bildung, Köln. Alemann, Ulrich von  /  Heinze, Rolf G. / Schmid, Josef (1998): Parteien im Modernisierungsprozess, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B 1–2 / 98, S. 29–36. Alemann, Ulrich von (2001): Das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland, Bundeszen­ trale für politische Bildung, Bonn.

17

18

Einführung

Berg-Schlosser, Dirk (Hrsg.) (1994): Parteien und Wahlen in Hessen. 1946–1994, Marburg. Beyme, Klaus von (2000): Parteien im Wandel. Von der Volkspartei zur professionalisierten Wählerpartei, Wiesbaden. Brümmer, Ulrich (2006): Parteiensystem und Wahlen in Sachsen, Wiesbaden. Caramani, Daniele / Hug, Simon (1998): The Literature on European Parties and Party Systems since 1945. A Quantitative Analysis, in: European Journal of Political Research 33, S. 497–524. Caul, Miki / Gray, Mark M. (2000): From Plattform Declarations to Policy Outcomes. Changing Party Profiles and Partisan Influence over Policy, in: Russell J. Dalton / Martin P. Wattenberg (Hrsg.), Parties without Partisans. Political Change in Advanced Industrial Democracies, Oxford, S. 208–237. Daalder, Hans (2002): Parties. Denied, Dismissed, or Redundant? A Critique, in: José Ramón Montero / Richard Gunther / Juan J. Linz (Hrsg.), Political Parties. Old Concepts and New Challenges, Oxford, S. 39–57. Dalton, Russell J. / Weldon, Steven A. (2005): Public Images of Political Parties. A Necessary Evil?, in: West European Politics 28, S. 931–951. David, Klaus (Hrsg.) (1996): Staat und Parteien im Stadtstaat Hamburg oder die »Unregierbarkeit der Städte«, Landeszentrale für politische Bildung, Hamburg. Decker, Frank (1999): Parteien und Parteiensysteme im Wandel, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 2, S. 345–361. Demuth, Christian / Lempp, Jakob (Hrsg.) (2006): Parteien in Sachsen, Berlin. Detterbeck, Klaus ( 2002): Der Wandel politischer Parteien in Westeuropa, Opladen. Diamond, Larry / Gunther, Richard (2001): Types and Functions of Parties, in: Larry Diamond / Richard Gunther (Hrsg.), Political Parties and Democracy, Baltimore / London, S. 3–39. Dittberner, Jürgen (2004): Die deutschen Parteien. Defizite und Reformideen, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 54, S. 12–18. Dittberner, Jürgen (2005): Die FDP. Geschichte, Personen, Organisationen, Perspektiven: Eine Einführung, Wiesbaden. Eilfort, Michael (Hrsg.) (2004): Parteien in Baden-Württemberg, Stuttgart. Fenske, Hans (1994): Deutsche Parteiengeschichte. Von den Anfängen bis zur Gegenwart, Paderborn. Feist, Ursula / Hoffmann, Hans-Jürgen (1991): Landtagswahlen in der ehemaligen DDR am 14. Ok­tober 1990. Föderalismus im wiedervereinten Deutschland – Tradition und neue Konturen, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 22, S. 5–34. Gabriel, Oscar W. / Niedermayer, Oskar / Stöss, Richard (Hrsg.) (2001): Parteiendemokratie in Deutschland, Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn. Görtemaker, Manfred /  Bienert, Michael / Leps, Marko (2004): Orte der Demokratie in Berlin. Ein historisch-politischer Wegweiser, Berlin. Guhl, Markus (2000): Der Osten ist anders. Zur Struktur der Parteien in den neuen Ländern, Opladen. Hennis, Wilhelm (1998): Auf den Weg in den Parteienstaat. Aufsätze aus vier Jahrzehnten, Stuttgart. Hindmoor, Andrew (2004): New Labour at the Centre. Constructing Political Space, Oxford. Immerfall, Stefan (1996): Parteien in Bayern. Vier Studien, Passau. Jun, Uwe (2004): Sozialdemokratie in der Krise. Die SPD auf der Suche nach einer neuen Identität, in: Gesellschaft, Wirtschaft, Politik 53, S. 325–340. Katz, Richard S. / Mair Peter S. (2002): The Ascendancy of the Party in Public Office: Party Organizational Change in 20th Century Democracies, in: José Ramón Montero / Richard

Literatur

Gunther / Juan J. Linz (Hrsg.), Political Parties. Old Concepts and New Challenges, Oxford, S. 115–135. Koch, Susanne (1994): Parteien in der Region: Mitglieder, Wahlergebnisse, Parteienstruktur, Opladen. Korte, Karl-Rudolf (2003): The Party System in Germany and Party Fragmentation in the European Union, in: Ajay K. Mehra / D. D. Khanna / Gert W. Kueck (Hrsg.), Political Parties and Party Systems, New Delhi / Thousand Oaks / London, S. 100–128. Lempp, Jakob (2006): Bündnis 90 / Die Grünen in Sachsen, in: Christian Demuth / Jakob Lempp (Hrsg.), Parteien in Sachsen, Berlin. Leunig, Sven (2007): Die Regierungssysteme der deutschen Länder im Vergleich, Opladen. Mielke, Siegfried / Reutter, Werner (Hrsg.) (2004): Länderparlamentarismus in Deutschland, Wiesbaden. Mintzel, Alf / Oberreuter, Heinrich (Hrsg.) (1992): Parteien in der Bundesrepublik Deutschland, Bonn. Niclauß, Karlheinz (2001): Das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland, Paderborn. Niedermayer, Oskar (1999): Die Entwicklung der politischen Parteien in Deutschland, in: Othmar Nikola Haberl / Tobias Korenke (Hrsg), Politische Deutungskulturen, Baden-Baden, S. 335–343. Niedermayer, Oskar (2003): The Party System. Structure, Policy, Europeanization, in: Kenneth Dyson / Klaus H. Goetz (Hrsg.), Germany, Europe, and the Politics of Constraint, Oxford, S. 129–146. Niedermayer, Oskar (2004): Die brandenburgische Landtagswahl vom 19. September 2004: Reaktionen der Wähler auf Hartz IV, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 36, S. 64–79. Niedermayer, Oskar (2005): Parteimitgliedschaften im Jahr 2004, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 36, S. 382–389. Niedermayer, Oskar / Stöss, Richard (1993): Einleitung, in: Richard Stöss / Oskar Niedermayer (Hrsg.), Stand und Perspektiven der Parteienforschung in Deutschland, Opladen, S. 7–34. Niedermayer, Oskar / Stöss, Richard (1994): Parteien und Wähler im Umbruch: Parteiensystem und Wählerverhalten in der ehemaligen DDR und den neuen Bundesländern, Opladen. Oberreuter, Heinrich / Kranenpohl, Uwe / Olzog, Günter / Liese, Hans-J. (2000): Die politischen Parteien in Deutschland, München. Panebianco, Angelo (1988): Political Parties. Organization and Power, Cambridge. Patzelt, Werner J. (2003): Parlamente und ihre Funktionen, in: Werner J. Patzelt (Hrsg.), Parlamente und ihre Funktionen, Opladen, S. 13– 49. Patzelt, Werner J. (2006): Die CDU in Sachsen, in: Christian Demuth / Jakob Lempp (Hrsg.), Parteien in Sachsen. Berlin. Patzelt, Werner J. (2006): Evolutorischer Institutionalismus, Würzburg. Pollach, Günter / Wischermann, Jörg / Zeuner, Bodo (2000): Ein nachhaltig anderes Parteiensystem. Profile und Beziehungen von Parteien in ostdeutschen Kommunen. Ergebnisse einer Befragung von Kommunalpolitikern, Opladen. Reichart-Dreyer, Ingrid (2002): CDU-Kräfte sammeln in der Opposition. Die Union auf der Suche nach Identität und Profil, in: Tilmann Mayer / Reinhard D. Meier-Walser (Hrsg.), Kampf um die politische Mitte: Politische Kultur und Parteiensystem seit 1998, München, S. 75–91. Schadt, Jörg / Schmierer, Wolfgang (Hrsg.) (1979): Die SPD in Baden-Württemberg und ihre Geschichte, Stuttgart / Berlin / Köln / Mainz. Schmidt, Ute (1998): Sieben Jahre nach der Einheit. Die ostdeutsche Parteienlandschaft im Vorfeld der Bundestagswahl, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 1–2, S. 37–53.

19

20

Einführung

Schmitt, Hermann (1987a): Das Parteiensystem der Bundesrepublik. Eine Einführung aus politik-soziologischer Perspektive, Hagen. Schmitt, Hermann (1987b): Neue Politik in alten Parteien, Opladen. Schneider, Herbert (1979): Länderparlamentarismus in der Bundesrepublik, Opladen. Schneider, Herbert (2001): Parteien in der Landespolitik, in: Oscar W. Gabriel / Oskar Niedermayer / Richard Stöss (Hrsg.), Parteiendemokratie in Deutschland, Bonn, S. 385– 405. Steffani, Winfried (1988): Parteien als soziale Organisationen, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 4, S. 549–560. Straile, Frank (1999): Status und Funktion der Parteien in den neuen Bundesländern Deutschlands, Hamburg. Veen, Hans-Joachim (1999): Die fortschrittlichste Organisationsform politischer Willensbildung, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 2, S. 377–381. Weinacht, Paul-Ludwig (Hrsg.) (1978): Die CDU in Baden-Württemberg und ihre Geschichte, Stuttgart / Berlin / Köln / Mainz. Werner, Wolf (1996): CDU-Hessen 1945–1985. Politische Mitgestaltung und Kampf um die Mehrheit, Köln. Werz, Nikolaus / Hennecke, Hans-Jörg (Hrsg.) (2000): Parteien und Politik in Mecklenburg-Vorpommern, München. Wiesendahl, Elmar (2006): Parteien, Frankfurt am Main. Wildenmann, Rudolf (1989): Volksparteien: Ratlose Riesen? Eine Studie, Baden-Baden. Woyke, Wichard (Hrsg.) (2000): Parteien und Parteiensystem in Deutschland, Sonderheft von Politische Bildung, Jg. 33, Bd. 2, Schwalbach. Zawatka-Gerlach, Ulrich (2005): Parlament, Regierung und Verwaltung des Landes Berlin. Politische Kurzinformationen, Berlin.

Anmerkungen 1 Auf diese Weise etwa bilanziert der Münchner Parteienforscher Elmar Wiesendahl (2006: 95) in seinem neuesten Übersichtsband den Zustand der politischen Parteien in Deutschland. 2 Vgl. Dalton / Weldon 2005. 3 Klassifikationskriterien sind dabei meist die interne Organisationsstruktur, Anhängerschaft, Zielsetzung und ideologische Ausrichtung. 4 Siehe dazu z. B. die Einschätzungen in den Arbeiten von Panebianco 1988; Niedermayer 1999; von Beyme 2000; Dittberner 2004. Aufgrund zunehmender Unsicherheiten auf den Wählermärkten, so vermuten die Parteienforscher Richard Katz und Peter Mair (2002), begäben sich viele Parteien in eine zunehmend größer werdende Abhängigkeit vom Staat. Dergestalt funktionierten Parteien schon längst nicht mehr als »Broker« sozialer Interessen, sondern eher als staatliche Agenten, deren etablierteste Kräfte das eigene Überleben auch durch die Aufrechterhaltung und den Ausbau des Ressourcenzuflusses zu Lasten neuer Mitwettbewerber sicher stellten. 5 Zur Parteienkritik grundsätzlich Daalder 2002. 6 Nach einer Umfrage des Meinungsforschungsinstitutes Forsa, die 2006 im Auftrag des Nachrichtenmagazins Stern durchgeführt wurde, trauen über 60 Prozent der Befragten den politischen Parteien in Deutschland nicht mehr, zentrale und relevante Probleme zu lösen. Im Saarland sowie in Teilen Ostdeutschlands erreicht der Vertrauensverlust sogar Werte um 70 Prozent. Mit dem GfK-Vertrauensindex erfasst das Meinungsforschungsinstitut GfK seit

Anmerkungen

2003 jährlich das Vertrauen der Bürger in verschiedene Berufsgruppen. Während 80 Prozent der Befragten Mediziner und Lehrer für vertrauenswürdig erachten, belegen Politiker regelmäßig die letzten Plätze. Insgesamt haben nur 17 Prozent der europaweit Befragten vertrauen in ihre politischen Führungskräfte, in Deutschland sind es sogar lediglich unterdurchschnittliche 10 Prozent. Weitere Informationen unter: www.gfk.com/group/investor_relations/ news/00841/index.de.htm sowie unter www.stern.de/presse/vorab/570537.html. 7 Vgl. z. B. Niedermayer 2005. 8 Vgl. etwa Reichart-Deyer 2002, Jun 2004, ferner auch Hindmoor 2004. 9 Vgl. Caul / Gray 2000. 10 Nach einer repräsentativen Umfrage des Magazins Neon (Ausgabe September 2005) können sich 77 Prozent der Deutschen im Alter zwischen 18 und 30 Jahren nicht vorstellen, Mitglied einer politischen Partei zu werden. Zwei Prozent der Befragten waren Mitglied einer politischen Partei. 11 Vgl. Wildenmann 1989. 12 77 Prozent der Berliner misstrauen den Politikern (R+V-Studie »Die Ängste der Deutschen« 2006, Vergleich der Bundesländer – S. 2; in: http: //www.ruv.de/de/presse/download/pdf/aengste_der_deutschen_2006 / 20060907_aengste2006_bundeslaender.pdf (Zugriff: 7.9.2006). 13 Die Wahl zum Berliner Abgeordnetenhaus im Jahr 2001 (Wahlbeteiligung 68,1 Prozent) hatte die Besonderheit, dass die Parteien mit vielen prominenten Spitzenkandidaten antraten und sich die PDS realistische Hoffnungen auf einen Wahlsieg machen konnte. Dennoch gingen in Berlin – was die Abgeordnetenhauswahlen betrifft – seit Ende des Zweiten Weltkrieges nie weniger Wähler zur Wahlurne. Seit Beginn der 1970er Jahre ist die Wahlbeteiligung in Berlin, ungeachtet einiger kleinerer Schwankungen, rückläufig. Damit entspricht die Wahlbeteiligung in Berlin auch dem abnehmenden Trend bei Bundestagswahlen, wobei dort die Beteiligung in der Regel über dem Niveau der Landtagswahlen liegt. Betrachtet man hingegen die Beteiligungsraten der letzten Landtagswahlen, so gehören die Berliner trotz allem nicht zu den Wahlmüdesten, weder in Ost- noch in Westdeutschland. In Sachsen-Anhalt gingen 2006 nur 44,2 Prozent an die Wahlurne, auch in Baden-Württemberg lag die Beteiligung der letzten Landtagswahl mit 53,4 Prozent unter dem Berliner Durchschnitt. 14 Nach offiziellen Angaben der PDS Bundesgeschäftsstelle, Bereich Parteienentwicklung in: http: //sozialisten.de/partei/daten/index.htm (Zugriff: 1.11.2006). 15 Vgl. Veen 1999. 16 Vgl. Hennis 1998. 17 Vgl. Korte 2003. 18 Vgl. Patzelt 2005. 19 Vgl. Steffani 1988. 20 Selbstverständlich ignoriert diese gängige, »elektorale« Zweckbestimmung politischer Parteien jene politischen Kräfte, denen es ihrem Selbstverständnis nach weder um Macht noch um Regierungsbeteiligung geht. Ein gewisser Reduktionismus und eine gewisse Vereinfachung der oft komplexeren Realität liegt dabei in der Natur von Funktionskatalogen, Zielbestimmungen und Definitionen; zur Kritik an Parteientypologien siehe auch Diamond / Gunther 2001. 21 Vgl. von Alemann / Heinze / Schmid 1998. 22 Vgl. Kapitel 3 in diesem Band. 23 Vgl. Kapitel 6 in diesem Band. 24 Sie profitierte dabei von einer besonderen Regelung, der Grundmandatsklausel. Mit vier Direktmandaten überwand die PDS 1994 die Fünf-Prozent-Hürde und zog, entsprechend ih-

21

22

Einführung

rem Zweitstimmenanteil, in den Bundestag ein. 1998 erzielte die PDS vier, 2002 zwei, sowie 2005 drei Direktmandate für den Deutschen Bundestag. 25 Vgl. Kapitel 4 in diesem Band. 26 Vgl. Kapitel 7 in diesem Band. 27 Vgl. Kapitel 8 in diesem Band. 28 Vgl. Kapitel 9 in diesem Band. 29 Weitere Informationen finden sich unter www.berlin.de/sen/finanzen/haushalt/download/ index.html. 30 Für die Inhalte der jeweiligen Kapitel dieses Bandes tragen die Autoren die inhaltliche Verantwortung, in den einzelnen Beiträgen geäußerte Meinungen müssen nicht mit den Meinungen der Herausgeber übereinstimmen. 31 Vgl. Caramani / Hug 1998. 32 Vgl. Niedermayer / Stöss 1993: 16ff. 33 Unter den Ausnahmen siehe u. a. Demuth / Lempp 2006; Brümmer 2006; Eilfort 2004; Schmid 1990; Schneider 1979, 2001; Feist / Hoffmann 1991; Koch 1994; Mielke / Reutter 2004; Werz / Hennecke, 2000; zur vergleichenden Übersicht auch Leunig 2007. 34 Siehe etwa die regelmäßigen Wahlanalysen in der Zeitschrift für Parlamentsfragen; vgl. etwa Jesse 2000; 2004; Niedermayer 2004; Winkler 2004. 35 Vgl. auch die Kritik bei Schneider 2001: 385. 36 Schmitt 1987a; 1987b u. folgende Auflagen; Oberreuter / Kranenpohl / Olzog / Liese 2000; Fenske 1994; Niclauß 2001; von Aleman 2001; Gabriel / Niedermayer / Stöss 1997; in vergleichender Perspektive auch: Detterbeck 2002: Niclauß 2002; Woyke et al 2000. 37 Vgl. Schneider 2001. 38 Zwar sieht das Bundeswahlgesetz ein Veto des Bundesvorstandes vor, das aber in der praktischen Politik kaum eine Rolle spielt. 39 Für die einzelnen Bundesländer siehe u. a. von Alemann 1985 (Nordrhein-Westfalen), Berg-Schlosser 1994, Werner 1996 (Hessen); David 1996 (Hamburg); Eilfort 2004, Rothmund / Wiehn 1979, Weinacht 1978, Schadt / Schmierer 1979 (Baden-Württemberg); Immerfall 1996; Koch 1994 (Bayern). 40 Zwar liegen einige Veröffentlichungen über das Parteiensystem in den neuen Bundesländern vor, meist im Vergleich zu Westdeutschland (Vgl. u. a. Schmidt 1998; Pollach / Wischermann / Zeuner 2000; Guhl 2000; Straile 1999; Niedermayer / Stöss 1994).

23

Jakob Lempp

Das politische System des Landes Berlin1

Am 3. Oktober 1990 wurde nicht nur die Vereinigung der beiden bislang bestehenden deutschen Staaten gefeiert, sondern auch jene der zum Symbol für die Spaltung Europas gewordenen Stadt Berlin. Der Prozess des Zusammenwachsens der beiden Teile der Stadt vollzog sich dabei auf allen gesellschaftlichen Ebenen und ist bis heute noch nicht ganz abgeschlossen. Mit der Verabschiedung der Verfassung von Berlin (VvB) im Jahr 1995 scheint dieser Prozess aber zumindest auf der Ebene des politischen Systems bereits weit fortgeschritten zu sein. Berlin ist Bundeshauptstadt, Bundesland und Kommune in einem.2 Nach der Vereinigung der beiden Hälften der Stadt gliederte sich Berlin von 1990 bis 2000 in 23 Bezirke. Mit Inkrafttreten der Gebietsreform am 1. Januar 2001 wurde die Anzahl der Bezirke halbiert. Heute bestehen die zwölf Bezirke Mitte, FriedrichshainKreuzberg, Pankow, Charlottenburg-Wilmersdorf, Spandau, Steglitz-Zehlendorf, Tempelhof-Schöneberg, Neukölln, Treptow-Köpenick, Marzahn-Hellersdorf, Lichtenberg und Reinickendorf. Als eines der 16 Länder der Bundesrepublik Deutschland unterliegt Berlin der grundgesetzlichen Bestimmung, dass sein Staatsaufbau »den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen Rechtsstaates im Sinnen dieses Grundgesetztes entsprechen« muss (Art. 28 Abs 1 GG). Wie alle anderen Bundesländer verfügt Berlin über ein parlamentarisches Regierungssystem, das allerdings mit einigen Besonderheiten ausgestattet ist. Diese spezifischen Kennzeichen und der grundsätzliche Aufbau des politischen Systems des Landes Berlin sowie die Struktur und Funktion der wichtigsten politischen Institutionen und Organe der Stadt werden im folgenden Überblickskapitel vorgestellt. Die Parteien als zentrale Akteure des politischen Systems sind hier ausgespart, da sie gesondert, ausführlich behandelt werden.

Verfassung und Verfassungsentwicklung Die gegenwärtige Verfassung von Berlin wurde am 8. Juni 1995 vom Abgeordnetenhaus beschlossen, am 22. Oktober desselben Jahres von den Berlinern in einer Volksabstimmung mehrheitlich bestätigt und am 23. November in Kraft gesetzt.3

24

Das politische System des Landes Berlin

Rat der Bürgermeister (beratendes Gremium, Entsendung der Bezirks­ bürgermeister)

Regierender Bürgermeister (vom AH mit Mehrheit der abgeg. Stimmen gewählt; möglich: Misstrauensvotum) Senat (Bürgermeister und Senatoren vom Regierenden Bürgermeister ernannt)

Obere Gerichte

Bezirksbürgermeister und fünf Stadträte (Stadträte nach Proporz­ system gewählt)

Bezirksverwaltung

Gerichtspräsiden­ten (von Senat vorge­ schlagen, von AH gewählt, vom Senat ernannt)

Verfassungsgerichtshof (Mitglieder ge­ wählt vom AH)

Hauptverwaltung (gegliedert entsprechend der Verteilung der ­Ressorts im Senat)

Nachgeordnete Instan­ zen der Gerichts­barkeit

Präsident und Präsidium Bezirksverordnetenversammlungen (VVBV) (55 Verordnete; gewählt nach Verhältniswahlrecht)

Abgeordnetenhaus (mindestens 130 Abgeordnete; gewählt durch personalisiertes Verhältniswahlrecht mit 78 Wahl­ bezirken; Überhangmandate und Ausgleichsmandate; Fünfprozenthürde)

Direktdemokratische Elemente (Volksinitiative, Volksbe­ gehren, Volksentscheid)

Volk (wahlberechtigte Berliner)

Abb. 1: Das politische System Berlins

In ihrer aktuellen Fassung wurde sie zuletzt am 6. Juli 2006 geändert. Bis 1995 galt im Westteil die Verfassung von 1950, deren Gültigkeit in einigen Punkten durch Westalliierte Vorbehalte eingeschränkt war. So wurden etwa die Berliner Bundestagsabgeordneten nicht direkt gewählt, sondern entsprechend den Fraktionsstärken im Abgeordnetenhaus nach Bonn entsandt. Diese Praxis änderte sich erst mit der Wiedervereinigung am 3. Oktober 1990 und mit dem Verzicht der Alliierten auf ihre Vorbehaltsrechte in Bezug auf Berlin. Während der gesamten Zeit der Teilung der Stadt beanspruchte die Verfassung von 1950 zwar Gültigkeit für das gesamte Stadtgebiet, tatsächlich kam sie aber lediglich im Westteil zur Anwendung. Von Januar 1991 bis 1995 galt die durch Parlamentsbeschluss revidierte Verfassung von 1950. Die Verfassung von Berlin umfasst insgesamt 101 Artikel. Im Art. 1 kommt die besondere Stellung Berlins zum Ausdruck: »Berlin ist ein deutsches Land und zugleich eine Stadt«, hinzu kommt außerdem die Rolle Berlins als Hauptstadt der Bundesrepublik Deutschland. Die ersten zwei Abschnitte mit 37 Artikeln definieren die Grundlagen, Grundrechte und Staatsziele des Landes Berlin. Hier werden auch die zwölf Bezirke der Stadt benannt (Art. 4) sowie die Flaggenfarben (WeißRot) und das Wappen (Bär) Berlins (Art. 5) festgeschrieben. Die folgenden acht Abschnitte regeln die verfassungsrechtlichen Grundlagen der wichtigsten Institutionen des politischen Systems, insbesondere die des Abgeordnetenhauses (Art. 38 bis Art. 54) und die der Regierung (Art. 55 bis Art. 58). Anschließend werden der Gesetzgebungsprozess (Art. 59 bis Art. 65), die Hauptund Bezirksverwaltung (Art. 66 bis Art. 77), die Rechtspflege (Art. 78 bis Art. 84)

Kurze Geschichte des Landes Berlin

und das Finanzwesen (Art. 85 bis Art. 95) behandelt. Die Verfassung schließt mit einer Reihe von Übergangs- und Schlussbestimmungen, darunter die in Art. 97 beschriebene Möglichkeit einer Fusion zwischen den Ländern Berlin und Brandenburg ist: »Ein Staatsvertrag der Länder Berlin und Brandenburg über die Bildung eines gemeinsamen Bundeslandes bedarf der Zustimmung einer Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Abgeordnetenhauses sowie der Zustimmung durch Volksabstimmung nach Maßgabe dieses Staatsvertrages.« Über die Einhaltung der verfassungsmäßigen Ordnung und die Gewährleistung der Grund- und Bürgerrechte wacht der Berliner Verfassungsgerichtshof (s. u.).

Kurze Geschichte des Landes Berlin4 Die Geschichte der Stadt Berlin beginnt Ende des 12. Jahrhunderts, als zwei Kaufmannssiedlungen, Berlin und Cölln, an einem günstig gelegenen Spreeübergang entstanden. Die Stadt entwickelte ihre Blüte aber erst als königliche Residenzstadt im 17. und 18. Jahrhundert. 1871 wurde Berlin Hauptstadt des Deutschen Reiches und blieb dies auch zur Zeit der Weimarer Republik und während der nationalsozialistischen Diktatur. Die zunehmenden Interessengegensätze der Alliierten nach Ende des Zweiten Weltkrieges führten schließlich zur Teilung Deutschlands und zum Ende der gemeinsamen Verwaltung der Stadt durch die Siegermächte. Berlin wurde zum Symbol und Brennpunkt des Kalten Krieges. Am 20. Oktober 1946 wählten die Berliner der ganzen Stadt die erste und bis 1990 einzige gemeinsame Stadtverordnetenversammlung. Die SPD erhielt damals 48,7 Prozent der Stimmen, die CDU 22,2 Prozent, die SED lediglich 19,8 Prozent und die liberale LDP 9,3 Prozent der Stimmen. Ein längerfristiges einheitliches Stadtregiment erschien spätestens mit der Gründung der DDR 1949, als deren Hauptstadt Ost-Berlin fungierte, unmöglich. Es folgten 40 Jahre getrennte Stadtgeschichte; die noch für Gesamtberlin konzipierte Verfassung von Berlin trat am 1. Oktober 1950 in Kraft, galt jedoch nur in den drei Westsektoren, während der Ostteil der Stadt bis 1990 über keine eigenständige Verfassung verfügte. Vertieft wurde die Spaltung der Stadt noch einmal durch den Bau der Berliner Mauer im Sommer 1961. Erst mit dem Erstarken der Bürgerbewegung der DDR, der Öffnung der deutschdeutschen Grenze am 9. November 1989 und schließlich mit der Wiedervereinigung am 3. Oktober 1990 erlangte Berlin seine Einheit und – mit dem Erlöschen sämtlicher Zuständigkeiten der alliierten Siegermächte – auch seine Souveränität zurück.5 So konnte am 11. Januar 1991 erstmalig wieder ein Senat gewählt werden, der für das gesamte Stadtgebiet zuständig war. Symbolischer Ausdruck dessen war der Um­zug des Regierenden Bürgermeisters vom Rathaus Schöneberg ins Rote Rathaus in der Mitte der Stadt. Am 20. Juni desselben Jahres beschloss der Deutsche Bun­destag, den Sitz von Parlament und Bundesregierung von Bonn nach Berlin zu ver­legen. Damit war Berlin (wieder) Hauptstadt und Regierungssitz eines vereinigten Deutschland.

25

26

Das politische System des Landes Berlin

Das Abgeordnetenhaus Die politische Vertretung der Berliner Bürgerinnen und Bürger ist das Abgeordnetenhaus, das von den wahlberechtigten Berlinern alle fünf Jahre gewählt wird.6 Die Mindestzahl der Abgeordneten ist auf 130 festgesetzt (Art. 38 Abs. 2 VvB), gegenwärtig hat das Berliner Abgeordnetenhaus 149 Abgeordnete (vor der Abgeordnetenhauswahl 2006: 141, darunter zwei fraktionslose Abgeordnete). Bei der Sitzzuteilung werden lediglich jene Parteien berücksichtigt, die im gesamten Stadtgebiet mindestens fünf Prozent der Stimmen erringen konnten oder die über wenigstens ein Direktmandat verfügen (Fünfprozenthürde). Nach der Konstituierung wählt das Abgeordnetenhaus aus seiner Mitte einen Präsidenten sowie die Vizepräsidenten und das Präsidium. Der Präsident des Abgeordnetenhauses repräsentiert das Haus nach außen und verfügt über das Hausrecht im Parlamentsgebäude, er beruft die Plenarsitzungen ein und leitet diese im Wechsel mit den Vizepräsidenten.7 Zur Vorbereitung der Gesetzgebungsarbeit des Plenums kann das Abgeordnetenhaus Ausschüsse einrichten, die – wie auch das Plenum selbst – grundsätzlich öffentlich tagen (Art. 44 Abs. 1 VvB). Die Abgeordneten erhalten für ihre Tätigkeit zwar eine »angemessene Entschädigung« (Art. 53 VvV), sind aber grundsätzlich Teilzeitparlamentarier. Anders als etwa der Deutsche Bundestag verfügt das Abgeordnetenhaus in Berlin über ein Selbstauflösungsrecht.8 Das Berliner Wahlsystem ähnelt jenem für den Deutschen Bundestag. Das Abgeordnetenhaus besteht regulär aus 130 Abgeordneten, von denen 78 nach den Grundsätzen der relativen Mehrheitswahl in den 78 Wahlkreisen der Stadt gewählt werden, die übrigen über die Listen der angetretenen Parteien entsprechend ihrer Stimmanzahl (§7 LWG).9 Die Berliner geben also eine Erst- und eine Zweitstimme ab, wobei die Erststimme auf einen der Direktkandidaten im Wahlkreis, die Zweitstimme auf eine der Bezirks- oder Landeslisten der Parteien entfallen kann. Eventuell errungene Überhangmandate bleiben einer Partei zwar erhalten, die Anzahl der Mandate erhöht sich in diesem Fall aber so, dass im Abgeordnetenhaus eine Sitzverteilung gemäß dem Verhältnis der Zweitstimmen gewährleistet werden kann (Ausgleichsmandate, §19 LWG). Die Zweitstimmen entscheiden also über das Stärkeverhältnis der Parteien im Parlament. Bei den Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen (BVV), die seit 1995 wieder am selben Tag wie jene zum Abgeordnetenhaus stattfinden, wird allein entsprechend dem Verhältniswahlrecht mit lediglich einer Stimme gewählt. Seit 1999 gilt hier eine Sperrklausel von drei Prozent.10 Hauptfunktionen des Abgeordnetenhauses sind die Gesetzgebung (1), die Wahl des Regierenden Bürgermeisters sowie weiterer wichtiger Ämter (2), die Kontrolle des Senats (3) und die allen demokratischen Parlamenten eigene Repräsentationsfunktion, zu der insbesondere die gesellschaftliche Vernetzung, das Einbringen von Bürgerwünschen und -forderungen in das zentrale politische Entscheidungssystem sowie auch die kommunikative Führungsfunktion gehört (4).11

Das Abgeordnetenhaus

(1) Das Abgeordnetenhaus erlässt Gesetze im Rahmen der vom Grundgesetz vorgesehenen Kompetenzbereiche der Länder. Dies betrifft insbesondere die ausschließliche Landesgesetzgebung in den Bereichen Kultur, Schulwesen, Polizei und die Bezirke sowie die als Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern gemeinsam bearbeiteten Bereiche. Gesetzesinitiativen auf diesen Politikfeldern können vom Senat, dem Abgeordnetenhaus oder von mindestens 90.000 volljährigen Einwohnern Berlins eingebracht werden (Art. 61 VvB). In mindestens zwei Lesungen wird jedes Gesetz im Plenum des Abgeordnetenhauses behandelt; dazwischen finden die Ausschussberatungen statt.12 Schließlich wird ein Gesetz vom Abgeordnetenhaus mit einfacher Mehrheit erlassen. Die Ausführung der beschlossenen Gesetze obliegt dem Senat sowie der Haupt- und Bezirksverwaltung (s. u.). (2) Die wichtigste Wahlfunktion des Abgeordnetenhauses ist die Wahl des Regierenden Bürgermeisters. Dabei wird der Regierende Bürgermeister mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen im Abgeordnetenhaus gewählt; dieser ernennt und entlässt dann die Senatorinnen und Senatoren. Eine gesonderte Einzelwahl, wie sie bis 2001 stattgefunden hat, ist seit 2006 nicht mehr vorgesehen (Art. 56 (2) VvB). Daneben wählt das Abgeordnetenhaus für die Dauer der Legislaturperiode einen Präsidenten, zwei Vizepräsidenten sowie die übrigen Mitglieder des Präsidiums des Abgeordnetenhauses.13 Weiterhin wählt es einen Datenschutzbeauftragten, den Präsidenten des Rechnungshofs und – auf Vorschlag des Senats – die Präsidenten der oberen Landesgerichte. Alle neun Mitglieder des Verfassungsgerichts des Landes Berlin werden ebenfalls vom Abgeordnetenhaus gewählt, diese allerdings mit Zweidrittelmehrheit. (3) Eine weitere wichtige Aufgabe von Parlamenten ist die Regierungskontrolle. Sie wird zumindest in parlamentarischen Regierungssystemen in zwei grundverschiedenen Formen ausgeübt, nämlich als Aufsicht über fremde Amtsführung und als Kontrolle durch Mitregieren.14 Die erste Form der parlamentarischen Regierungskontrolle wird vornehmlich von der Opposition im Abgeordnetenhaus wahrgenommen. Hier geht es darum, öffentlich Kritik zu üben, Kurskorrekturen anzumahnen und Sanktionen für politisches Fehlverhalten der Senatsmitglieder oder des Regierenden Bürgermeisters zu fordern. Dies kann sowohl über die Einrichtung von Untersuchungsausschüssen geschehen15 als auch durch gezielte Medien- und Pressearbeit sowie durch Diskussionsbeiträge im Plenum und den öffentlich tagenden Ausschüssen. Kontrolle durch Mitregieren üben dagegen jene Fraktionen aus, die den Senat ins Amt gebracht haben und diesen stützen. Diese Form der Kontrolle ist – obgleich überaus wirkungsvoll – weit weniger sichtbar, geht es doch um die möglichst frühzeitige und möglichst nicht öffentliche Einflussnahme des Abgeordnetenhauses auf den Senat. Bei beiden Formen der Kontrolle nimmt das Abgeordnetenhaus Einfluss auf die Richtung der Politik des Senats sowie auf die Qualität und Rechtmäßigkeit seiner Arbeit. Als konkrete Kontrollinstrumente steht dem Abgeordnetenhaus dafür neben der Einrichtung von Untersuchungsausschüssen das Recht zu, die Anwesenheit der Mitglieder des Senats zu fordern (Art. 49 VvB).

27

28

Das politische System des Landes Berlin

Im äußersten Fall kann das Abgeordnetenhaus dem Regierenden Bürgermeister sein Vertrauen entziehen und zum Rücktritt zwingen (Art. 57 Abs. 2 VvB).16 (4) Die politische Repräsentationsfunktion wird vom Berliner Abgeordnetenhaus insbesondere durch den engen Kontakt der Abgeordneten mit ihren Wählern gewährleistet. Durch die räumliche Nähe, die relativ überschaubare Wahlkreisgröße, durch die Tatsache, dass jeder Wahlkreis über mindestens einen Abgeordneten im Abgeordnetenhaus verfügt und durch ihren Status als Teilzeitparlamentarier sind gute Bedingungen dafür gegeben, dass die Abgeordneten tatsächlich einerseits die Wünsche und Forderungen der Bürger in die parlamentarische Arbeit einfließen lassen und andererseits auch die Arbeit des Abgeordnetenhauses in die Gesellschaft hinein vermitteln können.17

Senat und Verwaltung Wie in den beiden anderen Stadtstaaten Hamburg und Bremen wird die Regierung in Berlin als »Senat« bezeichnet. Der Senat setzt sich aus dem Regierenden Bürgermeister sowie acht Senatoren zusammen, zwei der Senatoren sind Bürgermeister, d. h. Stellvertreter des Regierenden Bürgermeisters. Ähnlich wie der Bundeskanzler im Deutschen Bundestag und entlang des in parlamentarischen Regierungssystemen üblichen Verfahrens wird der Regierende Bürgermeister in Berlin vom Abgeordnetenhaus gewählt. Eine Besonderheit ist allerdings, dass für die Wahl des Regierenden Bürgermeisters die Mehrheit der abgegebenen Stimmen ausreicht. Darin unterscheidet sich das politische System Berlins von jenen der meisten anderen Bundesländer.18 Für eine solche »Regierungsmehrheit« ist in der Regel eine Koalition aus verschiedenen Fraktionen notwendig.19 Im Vergleich zur Stellung des Regierungschefs in den Flächenstaaten verfügte der Regierende Bürgermeister innerhalb seines Kabinetts lange über eine verhältnismäßig schwache Stellung, weil die Senatorinnen und Senatoren bis 2001 vom Abgeordnetenhaus einzeln gewählt wurden. Seine Richtlinienkompetenz übte er im Einvernehmen mit dem Senat aus; er erhob sich also »nur wenig über seine Senatskollegen«.20 So übte der Regierende Bürgermeister etwa das üblicherweise einem Staatsoberhaupt zugesprochene Begnadigungsrecht gemeinsam mit dem Senat aus. Erst mit einer Verfassungsänderung im Jahr 2006 wurde die Rolle des Regierenden Bürgermeisters der Stadt innerhalb des Senats aufgewertet. Anders als in den beiden anderen Stadtstaaten kennt die Verfassung Berlins keine Unvereinbarkeitsklausel zwischen Abgeordnetenmandat und Regierungsamt. Unterhalb der Ebene der jeweiligen Senatoren, die ihren Geschäftsbereich nach dem Ressortprinzip eigenverantwortlich führen, ist die Verwaltung des Landes Berlin angesiedelt. Diese ist seit 1920 zweistufig organisiert: Neben der Hauptverwaltung, die jene Angelegenheiten bearbeitet, die das gesamte Stadtgebiet betreffen oder die aus anderen Gründen einer einheitlichen Regelung bedürfen, besteht die

Rechtssystem

Selbstverwaltung der Bezirke. In jedem der Bezirke werden Bezirksverordnetenversammlungen (BVV) mit jeweils 55 Mitgliedern direkt vom Volk gewählt.21 Die Bezirksverordnetenversammlung wählt den Bezirksbürgermeister und – in einem Proporzsystem – die jeweils fünf Stadträte, die dem Bezirksbürgermeister beigestellt sind.22 Gemeinsam mit dem Regierenden Bürgermeister bilden die Bürgermeister der zwölf Bezirke den Rat der Bürgermeister, der Stellungnahmen für Gesetzesvorhaben an Senat und Abgeordnetenhaus anfertigt.

Rechtssystem Berlin verfügt über einen eigenen Verfassungsgerichtshof23 sowie über die Gerichte der verschiedenen Rechtsbereiche. Die richterliche Gewalt ist vor Einflussnahmen durch Exekutive oder Legislative geschützt; die Richter üben ihre Tätigkeit unabhängig aus (Art. 79 VvB). Der erst im Zuge der Wiedervereinigung eingerichtete Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin besteht aus neun Richtern (darunter ein Präsident und ein Vizepräsident), die vom Abgeordnetenhaus mit Zweidrittelmehrheit gewählt werden (s. o.). Drei Verfassungsrichter müssen Berufsrichter sein, drei weitere die Befähigung zum Richteramt haben. Die wichtigsten Funktionen des Verfassungsgerichtshofes sind die Schlichtung von Organstreitigkeiten, die Normenkontrolle sowie Entscheidungen in Fällen, in denen Bürger geltend machen, vom Land Berlin in ihren Grundrechten verletzt worden zu sein.24

Direkte Demokratie in Berlin25 In einer Darstellung heißt es, Berlin besitze »das beste Bürgerbeteiligungsgesetz, das jemals von einem Landesparlament beschlossen wurde«.26 In der Tat sind die Beteiligungsrechte der Bürger in Berlin verhältnismäßig umfassend. In einem Volksbegehren können mindestens sieben Prozent der wahlberechtigten Berliner einen Gesetzesentwurf einbringen.27 Unterlässt es das Abgeordnetenhaus, eine Entscheidung gemäß dem Volksbegehren zu treffen, findet innerhalb von vier Monaten ein Volksentscheid statt. Für die Annahme eines Gesetzes durch Volksentscheid mit einfacher Mehrheit besteht ein Quorum von 50 Prozent der Wahlberechtigten.28 Daneben besteht eine Reihe von Beteiligungsmöglichkeiten auf Bezirksebene.29

Berlin im Bund Wegen des Sonderstatus' von Berlin waren zunächst einige politische Mitwirkungsrechte des Landes im Bund nicht möglich. Seit 1990 ist Berlin mit vier Senatsmit-

29

30

Das politische System des Landes Berlin

gliedern im Deutschen Bundesrat gleichberechtigt vertreten. Im Deutschen Bundestag sitzen gegenwärtig 22 Abgeordnete aus Berlin, von denen zwölf direkt in den Wahlkreisen und zehn über die Landeslisten der Parteien gewählt wurden. Neben Bundesrat und Bundestag versucht das Land Berlin über weitere, meist mit den anderen Bundesländern gemeinsam gebildete Gremien, etwa die Ministerpräsidentenkonferenz oder die Kultusministerkonferenz, Einfluss auf die Bundespolitik zu nehmen und die Landespolitiken aufeinander abzustimmen. Infolge der deutschen Geschichte und der Doppelrolle Berlins als Gliedstaat und Hauptstadt sind die Beziehungen Berlins zum Bund von besonderer Art. Bereits am 25. August 1992 wurde ein Hauptstadtvertrag zwischen Bund und Berlin unterzeichnet. In den Länderfinanzausgleich ist Berlin seit 1995 einbezogen. Der hervorgehobenen Stellung der Stadt trägt das Grundgesetz seit 2006 Rechnung. Im Rahmen der Föderalismusreform erhielt der Art. 22 GG den Zusatz: »Die Hauptstadt der Bundesrepublik Deutschland ist Berlin. Die Repräsentation des Gesamtstaates in der Hauptstadt ist Aufgabe des Bundes. Das Nähere wird durch Bundesgesetz geregelt.«

Schlussbetrachtung Das politische System Berlins ist, wie in allen anderen Bundesländern auch, nach dem Muster des parlamentarischen Regierungssystems aufgebaut. In diesem System geht die Regierung aus dem Parlament hervor und kann auch durch dieses wieder abberufen werden.30 Dadurch wird gewährleistet, dass in der Regel die Regierung auch über eine regierungstragende Mehrheit im Parlament verfügt und folglich Systemblockaden unwahrscheinlich werden. Das Land Berlin verfügt damit über ein Regierungssystem, das sich von dem anderer deutscher Großstädte ganz wesentlich unterscheidet. In mindestens vier Bereichen findet ein erheblicher Wandel statt. Erstens ist die Stadt auch nach der umfassenden Bezirksreform noch in einem Prozess der Verwaltungsmodernisierung begriffen, der auch in Zukunft zu einem weiteren Verwaltungsum- und abbau führen wird. Zweitens muss die hohe Schuldenlast der Stadt von rund 60 Milliarden Euro angegangen werden, die den Haushalt der Stadt jährlich mit über zwei Milliarden Euro Zinszahlungen belastet. Drittens muss sich Berlin weiter an die Rolle als Bundeshauptstadt gewöhnen. Und viertens wird das Thema einer Fusion der beiden Länder Berlin und Brandenburg auch nach dem gescheiterten Referendum 1996 auf der politischen Agenda bleiben.31 Jedenfalls wird die Zusammenarbeit beider Länder stetig intensiviert.