Erweiterte Herstellerverantwortung im Wasserrecht

Position

BDI zur erweiterten Herstellerverantwortung im Wasserrecht

Langtitel, Beispiel: (Arial, 20 Pt, fett) Referentenentwurf/ Regierungsentwurf Gesetz zur Modernisierung der Netzentgeltstruktur

Bundesverband der Deutschen Industrie e. V.

Stand: 06.06.2021

Stand: TT.MM.JJJJ

BDI-Position zur erweiterten Herstellerverantwortung

Einleitung Damit unsere Lebensgrundlagen erhalten bleiben und die Versorgung der Menschen mit verlässlichen und risikoarmen Produkten auch in der Zukunft gesichert ist, müssen wir auch 2050 noch in Deutschland produzieren können. Ebenso wie wir die Innovationsfreude der Industrie zur Erreichung der Klimaziele benötigen, kann das industrielle Know-how viel dazu beitragen, eine gute Wasserqualität am Wirtschaftsstandort Deutschland zu erreichen.

Um diese Ziele zu erreichen, müssen Spurenstoffe - die sich wissenschaftlich nachgewiesen negativ auf die Gewässergüte auswirken - reduziert werden.

Diese gesamtgesellschaftliche Aufgabe kann insbesondere mit der Unterstützung der deutschen Industrie gelöst werden. Da eine vollständige Eliminierung der Spurenstoffe im Wasser technisch derzeit nicht möglich ist, muss entschieden werden, welche Stoffbefunde in Gewässern unsere Gesellschaft zur Erhaltung unserer modernen Lebensweise zu akzeptieren bereit ist.

Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. Mitgliedsverband BUSINESSEUROPE

Hausanschrift Breite Straße 29 10178 Berlin Postanschrift 11053 Berlin Ansprechpartner RAin Catrin Schiffer T: +493020281582 F: +493020282582 E-Mail: c.schiffer@bdi.eu Internet www.bdi.eu

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Finanzierungsgrundsatz in der Kommunalabwasser-Richtlinie Das BMU wird sich zunächst für eine Regelung auf europäischer Ebene bspw. durch einen Finanzierungsgrundsatz in der Kommunalabwasser-Richtlinie einsetzen. Eine „konkrete Umsetzung und Inanspruchnahme der Hersteller könne dann auf nationaler Ebene etwa im Wasserhaushaltsgesetz erfolgen, wobei die freiwillig erbrachten Leistungen der Hersteller zu berücksichtigen wären, um eine doppelte Belastung zu vermeiden“ (siehe Anhang I).

Es ist bisher unklar, was sich hinter dem Begriff „Finanzierungsgrundsatz“ verbirgt. Eine konkrete Bewertung der Pläne des BMU ist aufgrund der vagen Begrifflichkeit schwierig. Die Diskussion um den sog. Finanzierungsgrundsatz darf sich keinesfalls nur um die Frage der Kostenbeteiligung Dritter im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung drehen. Die Bundesregierung sollte sich auf europäischer Ebene dafür einsetzen, dass neben dem Ordnungsrecht die ganze Bandbreite der Instrumente der Herstellerverantwortung wie Information, freiwillige Rücknahme von Produkten, Aufklärung und Selbstverpflichtungen betrachtet werden Das BMU hat deutlich gemacht, dass die Verankerung einer Herstellerverantwortung für Spurenstoffe zunächst auf europäischer Ebene in der Richtlinie 91/271/EWG über die Behandlung von kommunalem Abwasser erfolgen könne und im Anschluss in nationales Recht umgesetzt wird. Eine Diskussion auf europäischer Ebene ist zu begrüßen, da eine rein nationale Lösung im Abwasserabgabengesetz für die Unternehmen der deutschen Industrie zu einem standortbezogenen Wettbewerbsnachteil führen würde.

Keine einseitige Belastung der Hersteller Eine einseitige finanzielle Belastung nur der Hersteller zur Konkretisierung des Verursacherprinzips ist aus Sicht der deutschen Industrie nicht sachgerecht. Bei der Auslegung des Verursacherprinzips sind sämtliche Akteure, wie Hersteller, Handel, private und gewerbsmäßige Verbraucher und Landwirtschaft zu berücksichtigen.

Weder die UMK in ihrem Beschluss der 92. Umweltministerkonferenz (Anhang II) fordert ausdrücklich die Implementierung einer erweiterten einseitigen Herstellerverantwortung im Abwasserrecht, noch hat der SpurenstoffDialog dies in seinen Ergebnispapieren der Phase 2 festgelegt. Bezüglich der Implementierung einer erweiterten Herstellerverantwortung bestand

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während des gesamten Dialogprozesses kein Konsens (Anhang III), Konsens bestand lediglich im Hinblick auf die Einrichtung eines Runden Tischs bzw. eines Diskussionsforums für mögliche herstellerbezogene Maßnahmen.

Auch das Diskussionspapier zum Thema Verursacherprinzip des BMU aus 2019 (Anhang IV) enthält keine Aussage in dieser Richtung.

Grundsätzlich müssen im Rahmen des Verursacherprinzips alle verantwortlichen Verursacher einer Umweltbelastung die Kosten für deren Vermeidung oder Beseitigung tragen. Der Eintrag von Spurenstoffen in Gewässer unterliegt unterschiedlichen Kausalketten, es kommen somit verschiedene Verursacher in Betracht. Bei der konkreten Auswahlentscheidung im Hinblick auf die Heranziehung oder Nichtheranziehung eines Verursachers ist zunächst zu fragen, welchen unmittelbaren Beitrag er zu der Gewässerbelastung beigetragen hat. Des Weiteren ist zu prüfen, welche Belastung welchem Akteur zugewiesen wird.

Wenn man den Begriff des Verursachers extensiv auslegt, dann sind sämtliche Akteure – Hersteller, Handel, private und gewerbsmäßige Verbraucher, wie zum Bespiel auch Krankenhäuser und Landwirtschaft - zu berücksichtigen. Wie eine möglichst hohe Umweltqualität erreicht werden kann, welche Lösung sich als wirtschaftlich und verwaltungstechnisch günstig erweist, ob die Auswahl für die Betroffenen zumutbar ist, welche rechtlichen Schranken im Einzelfall bestehen, und wie hoch die politischen Durchsetzungschancen sind, ist politisch mit allen relevanten Akteuren abzuwägen.

Die vom BMU angesprochene Frage der Finanzierung von Kläranlagen (Anhang I) ist Aufgabe der Eigentümer der Kläranlagen. Soweit Dritte wesentliche Finanzierungsaufgaben übernehmen sollen, stellt sich die Frage welche Gestaltungsmöglichkeiten sich aus der erweiterte Herstellerverantwortung im Wasserrecht für den Hersteller - entsprechend dem Kreislaufwirtschaftsrecht - ergeben.

Wissenschaftliche Analyse und realistische Risikoabschätzung Gesundheitsgefährlichkeit und Umweltrelevanz zahlreicher Spurenstoffe können heute noch nicht abschließend bewertet werden. Die Beurteilung der von Spurenstoffen ausgehenden Wirkungen auf den ökologischen Zustand der Gewässer ist vielfach noch nicht naturwissenschaftlich nachgewiesen.

Grundlage jeder umweltpolitischen Diskussion und Entscheidung über die Bedeutung von Spurenstoffen in Gewässern sollte eine fundierte

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wissenschaftliche Analyse und Bewertung sowie eine realistische Risikoabschätzung sein. Allein der analytische Befund aufgrund der in jüngerer Zeit erheblich leistungsfähigeren Mess- und Analyseverfahren ist im Hinblick auf die Tragweite der Entscheidung keine ausreichende Begründung für die Einleitung von Maßnahmen.

Relevanzprüfung: Risikoanalyse und transparente Kommunikation Von besonderer Bedeutung in der Diskussion um Spurenstoffe in Gewässern ist die ökotoxikologische Bewertung der einzelnen Spurenstoffe. Die Pilotphase zum Spurenstoffdialog hat gezeigt, dass das sog. Filterkonzept für die Bewertung der ökotoxikologischen Relevanz der Spurenstoffe kaum Differenzierung erlaubt, weil sehr viele Chemikalien eines der drei Eingangskriterien (mobil, persistent oder öko-/humantoxisch) erfüllen und dies ohne Hinzunahme weiterer Kriterien fast ausnahmslos zur Einstufung „relevant“ führt.

Um eine breite gesellschaftliche Akzeptanz zu erreichen, wäre es zweckmäßig, wenn die Risikoanalyse als letzter Schritt des Filterkonzepts einen höheren Stellenwert bekäme.

Besonders wichtig und dem verfassungsrechtlich verankerten Rechtsstaatsprinzip geschuldet ist eine offene Kommunikation zu allen Fakten zur Einstufung von Stoffen als „relevanter Spurenstoff“, insbesondere auch gegenüber den Herstellern. Die im Rahmen des Expertengremiums geführten Diskussionen müssen transparenter werden. Die deutsche Industrie fordert zudem eine Anhörung der von der Einstufung betroffenen Unternehmen bei der Auswahl und Veröffentlichung der relevanten Spurenstoffe.

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Anhang I Aus: Ergebnisse der Pilotphase im Rahmen des StakeholderDialogs zur Spurenstoffstrategie des Bundes Zudem schwebte spätestens nach unserem Workshop Anfang 2019 die ungeklärte Frage der Finanzierung der Kläranlagen über den Stakeholdern. Die Unternehmen erwarten, dass ihre Teilnahme an den Runden Tischen mit einem Verzicht auf eine Regelung der Herstellerverantwortung honoriert wird.

Die Abwasser- und Umweltverbände fordern hingegen gerade diese, weil es an den Runden Tischen zu wenig Fortschritt gebe. Letztlich wird die Frage nach der Herstellerverantwortung damit zu einer Frage der Gerechtigkeit, der wir im BMU nicht ausweichen werden. Eine wesentliche Klärung hat der Dialog aber zumindest auch zu dieser Frage gebracht: Freiwillige Leistungen der Unternehmen infolge der Runden Tische sollten honoriert werden, Dann muss am Ende doch der Staat einschreiten. So wie er es etwa beim geplanten Lieferkettengesetz beabsichtigt, um die Wahrung der Menschenrechte durch Unternehmen auch in Entwicklungsländern einzufordern. In gleicher Weise könnte dies auch bei der Verankerung einer Herstellerverantwortung im Wasserrecht erfolgen. Es geht darum, das Trinkwasser unserer Kinder und Enkel-kinder sowie sensible Ökosysteme zu schützen, es geht darum, vorsorglich zu handeln. Eine rechtliche Verankerung der Herstellerverantwortung könnte z.B. in zwei Schritten erfolgen, zunächst auf europäischer Ebene bspw. durch einen Finanzierungsgrundsatz in der Kommunalabwasser-Richtlinie. Eine konkrete Umsetzung und Inanspruchnahme der Hersteller könnte dann auf nationaler Ebene etwa im Wasser-haushaltsgesetz erfolgen, wobei die freiwillig erbrachten Leistungen der Hersteller zu berücksichtigen wären, um eine doppelte Belastung zu vermeiden.

II Aus: Protokoll der UMK vom 13.11.2020 Aufstellung eines Nationalen Gewässerschutzprogramms durch den Bund – Beschluss: ▪

Für die Umsetzung der Spurenstoffstrategie des Bundes halten die Umweltministerinnen, -minister, -senatorinnen und der -senator der Länder eine finanzielle Förderung der Nachrüstung von Kläranlagen, soweit die Ausstattung mit einer vierten Reinigungsstufe sinnvoll ist, für erforderlich. Sie bitten den Bund zu prüfen, mit welchen Mitteln und in welcher Form ein „Nationales Gewässerschutzprogramm“ zur finanziellen

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Förderung durch die EU oder den Bund ermöglicht werden kann. Auf der 96. Umweltministerkonferenz soll über das Ergebnis der Prüfung durch den Bund berichtet werden.

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Zur Umsetzung der Spurenstoffstrategie bitten die Umweltministerinnen, -minister, - senatorinnen und der -senator der Länder den Bund, die im Spurenstoffdialog des Bundes abgeleiteten Maßnahmen zur Vermeidung des Eintrages von Mikroschadstoffen in die Umwelt an der Quelle zu intensivieren (Zulassung, Herstellung, Anwendung, fachgerechte Entsorgung zum Beispiel von Altmedikamenten, etc.). Auch die Hersteller von Stoffen werden gebeten, ihren Beitrag zu leisten.

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Darüber hinaus bitten die Umweltministerinnen, -minister, -senatorinnen und der -sentor der Länder den Bund, bei der Ausgestaltung eines Nationalen Gewässerschutzprogrammes mit zu betrachten, inwieweit hydromorphologische Maßnahmen, mit dem Ziel, die Resilienz unserer Gewässer insgesamt zu verbessern, einbezogen werden können. Eine Ausweitung auf alle Maßnahmen der Wasserrahmenrichtlinie wäre sehr zu begrüßen.

III Aus: Kernbotschaften zum Nationalem Wasserdialog 2020, BMU November 2020 „Baustelle“ Verursacherprinzip beenden und Dissense dazu auflösen Kernbotschaft: Bund und Länder werden aufgefordert, ein Konzept zur anwendungsfreundlichen Umsetzung des Verursacherprinzips im Wassersektor mit dem Ziel zu erarbeiten, Gewässerbelastungen zu vermeiden oder zu verringern und die Verursacher von Umweltbelastungen an den anfallenden „Umweltkosten“ zu beteiligen.

Hintergrund: Die Teilnehmer*innen des Wasserdialogs erkennen das in der Umweltpolitik verankerte Verursacherprinzip an. Wie auch schon im Spurenstoffdialog haben sie aber unterschiedliche Sichtweisen zu dessen konkreter Ausgestaltung. Auf konsensuale Vorschläge für die weitere konkrete Ausgestaltung des Verursacherprinzips im Gewässerschutz konnten sich die Beteiligten am Wasserdialog nicht einigen. Es war weder eine Verständigung bei der konkreten Benennung von Verursachern (wie Gewerbe, Industrie, Landwirtschaft oder Trinkwassernutzer*innen, Verbraucher*innen) noch

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eine Einigung auf geeignete Auswahl von kosteneffizienten Instrumenten zur Implementierung des Prinzips möglich.

Zwar wurden in der Diskussion diverse Ausgestaltungsvarianten unter Benennung konkreter zahlungspflichtiger Verursacher diskutiert, aber keine konsensuale Balance von kosteneffizienten Lösungen, Transaktionskosten und Gemeinlastprinzip gefunden. Der kleinste gemeinsame Nenner im Wasserdialog war die Erwartungshaltung, dass der Gesetzgeber geeignete Vorgaben möglichst im europäischen Kontext erarbeiten solle.

IV Aus: Diskussionspapier zum Thema Verursacherprinzip (BMU, November 2019) Das „Verursacherprinzip“ besagt, dass grundsätzlich derjenige, der die Umweltbeeinträchtigungen verursacht hat, für die Beseitigung oder Verringerung in die Pflicht genommen werden soll. Es soll also der „Umweltstörer" als materiell Verantwortlicher die Kosten für die Vermeidung, Beseitigung oder den Ausgleich von Umweltbelastungen tragen sowie Adressat von entsprechenden Verboten, Geboten und Auflagen sein. Die Ausgestaltung des Prinzips stößt dann auf Schwierigkeiten, wenn unterschiedliche Kausalketten und verschiedene Verursacher für eine Umweltbelastung in Betracht kommen. Wenn eine konkrete Auswahlentscheidung zu treffen ist, reicht der Verweis lediglich auf das Verursacherprinzip nicht aus. Die konkrete Heranziehung oder Nichtheranziehung eines Verursachers ist somit eine politische Entscheidung, die dem Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers unterliegt.

Diese politische Entscheidung hat sich an verschiedenen Faktoren zu orientieren: Wie eine möglichst hohe Umweltqualität erreicht werden kann, welche Lösung als wirtschaftlich und verwaltungstechnisch günstig erscheint, ob die Auswahl für die Betroffenen zumutbar ist, welche rechtlichen Schranken im Einzelfall bestehen, und wie hoch die politischen Durchsetzungschancen sind.

V Aus: Kommunalabwasser Richtlinie der EU – Befragung - Definition des Systems der erweiterten Herstellerverantwortung (EPR) ▪

Die Bekämpfung von Mikroschadstoffen im Rahmen der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser würde zu weiteren Kosten für die Behandlung führen, die gedeckt werden müssten.

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Eine Möglichkeit zur Deckung dieser Kosten könnte darin bestehen, die Verant-wortung des Herstellers für die Bekämpfung von Mikroschadstoffen im vorgelagerten Bereich auszuweiten, indem vorbeugende Maßnahmen festgelegt und die Kosten für die Anwendung weiterer Behandlungsmethoden unterstützt werden. Dies könnte durch die Anwendung der erweiterten Herstellerverantwortung erreicht werden.

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Die erweiterte Herstellerverantwortung bedeutet, dass Hersteller oder Importeure, die Produkte in Verkehr bringen, die bestimmte bedenkliche Stoffe enthalten, für die Umweltauswirkungen verantwortlich gemacht werden. Sie müssten sicherstellen, dass die geringstmögliche Menge dieser Schadstoffe freigesetzt wird und finanzielle Unterstützung für deren Entfernung aus kommunalen Abwässern und Klärschlamm bereitstellen.

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Bei Produkten (oder den darin enthaltenen Stoffen), die in kommunales Abwasser gelangen, würde die Einführung eines Systems der erweiterten Herstellerverantwortung zwei Hauptziele verfolgen: ▪

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Schaffung von Anreizen für den Ersterzeuger, schädliche Stoffe, die in den Produkten verwendet werden, durch umweltfreundlichere zu ersetzen; Finanzierung der zusätzlichen Behandlung, die erforderlich ist, um sicherzustellen, dass die schädlichen Rückstände bestimmter Stoffe, die von Herstellern/Importeuren in der EU in Verkehr gebracht werden, in kommunalem Abwasser und Klärschlamm reduziert oder daraus entfernt werden.

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Über den BDI Der BDI transportiert die Interessen der deutschen Industrie an die politisch Verantwortlichen. Damit unterstützt er die Unternehmen im globalen Wettbewerb. Er verfügt über ein weit verzweigtes Netzwerk in Deutschland und Europa, auf allen wichtigen Märkten und in internationalen Organisationen.

Der BDI sorgt für die politische Flankierung internationaler Markterschließung. Und er bietet Informationen und wirtschaftspolitische Beratung für alle industrierelevanten Themen. Der BDI ist die Spitzenorganisation der deutschen Industrie und der industrienahen Dienstleister. Er spricht für 40 Branchenverbände und mehr als 100.000 Unternehmen mit rund acht Mio. Beschäftigten. Die Mitgliedschaft ist freiwillig. 15 Landesvertretungen vertreten die Interessen der Wirtschaft auf regionaler Ebene.

Impressum Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. (BDI) Breite Straße 29, 10178 Berlin www.bdi.eu T: +49 30 2028-0 Ansprechpartner Catrin Schiffer Referentin Abteilung Umwelt, Technik und Nachhaltigkeit Telefon: 030 2028-1582 C.Schiffer@bdi.eu BDI Dokumentennummer: D 1392

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