Strategie der EU-Kommission für Kunststoffe

Position

BDI-Position zur Strategie der Europäischen Kommission fßr Kunststoffe

Bundesverband der Deutschen Industrie e.V.

Stand: 29.05.2018

BDI-Position zur Strategie für Kunststoffe der Europäischen Kommission

Die Europäische Kommission hat am 16. Januar 2018 erstmals eine Strategie für Kunststoffe vorgelegt. Die Kommission hat diese Initiative im Rahmen ihrer Aktivitäten zur Stärkung der Kreislaufwirtschaft ergriffen. Kunststoffe fungieren heute u. a. als Isolierwerkstoff für die Gebäudedämmung, als Verpackung zum Schutz von und vor Gütern, als Leichtbaukomponenten in Mobilitätsanwendungen sowie in Elektro- und Elektronikgeräten und als Werkstoff, der die Erzeugung regenerativer Energie ermöglicht. Kunststoffe leisten dabei einen wichtigen Beitrag zu Energie- und Materialeinsparungen und stellen einen integralen Bestandteil der europäischen Wertschöpfung und Innovationskraft dar.

Ebenso differenziert wie die Nutzung von Kunststoffen in ihren unterschiedlichsten Anwendungsfeldern müssen daher auch die Maßnahmen an deren Lebensende betrachtet werden, um Kunststoffabfälle im Sinne der europäischen Abfallhierarchie aus Art. 4 Abs. 1 Richtlinie 2008/98/EG (sog. Abfallrahmenrichtlinie) in Stoffkreisläufen zu führen bzw. hochwertig zu verwerten. Positiv ist, dass diese Herausforderung von der Europäischen Kommission in ihrer Strategie erkannt wurde. Der BDI begrüßt daher ausdrücklich die von der Kommission angestoßene Diskussion zur zukünftigen Rolle von Kunststoffen als wichtiger Bestandteil der europäischen Wirtschaft. Zur EUKunststoffstrategie nimmt der BDI wie folgt Stellung: Der Umgang mit Kunststoffabfällen Voraussetzung für einen Ausbau der europaweiten Kreislaufführung von Kunststoffen sind zunächst flächendeckend etablierte und hochwertige Strukturen für die möglichst sortenreine und praktikable Abfallsammlung, die Sortierung und die Verwertung solcher Abfälle. In allen Bereichen bestehen derzeit in vielen Mitgliedstaaten der EU noch erhebliche Verbesserungspotenziale. So muss prioritär auch der einheitliche Vollzug des bestehenden EU-Rechts zur Kreislaufwirtschaft in allen Mitgliedstaaten sichergestellt werden, um ein gemeinsames Niveau für einen fairen Wettbewerb bei der Behandlung von Kunststoffabfällen zu erreichen und um hochwertige Recyclingmaterialien erzeugen und vermarkten zu können. Um die hochwertige Behandlung von Kunststoffabfällen weiter ausbauen und die jüngst vom europäischen Gesetzgeber verabschiedeten neuen Recyclinganforderungen für Siedlungsabfälle erreichen zu können, werden zudem in Zukunft erhebliche Investitionen in neue Recycling- und sonstige Verwertungsverfahren erforderlich sein. Um diese Investitionen in der Praxis auszugestalten und abzusichern, muss für die Unternehmen EU-weit Planungs- und Rechtssicherheit, z. B. in Hinblick auf die Akzeptanz neuer Recyclingwege, gewährleistet werden.

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Eine weitere zentrale Herausforderung für die zukünftige Bewirtschaftung von Kunststoffabfällen besteht darin, dass die Deponierung solcher Abfälle in weiten Teilen Europas noch immer ein möglicher und kostengünstiger Entsorgungsweg ist. Dieser Umstand steht Investitionen und hochwertige Verwertungsanlagen diametral entgegen. Daher muss EU-weit sichergestellt werden, dass die Beseitigung von Siedlungsabfällen auf Deponien, einschließlich solcher, die Kunststoff enthalten, in allen Mitgliedstaaten konsequent beendet wird. Die hierzu kürzlich im Rahmen des Legislativpakets zur Kreislaufwirtschaft beschlossenen neuen Regelungen der Richtlinie 1999/31/EG (sog. Deponierichtlinie) sind nicht ausreichend. Das gilt insbesondere für die langen Übergangsfristen bis zum Jahr 2035 bzw. in Ausnahmefällen sogar bis 2040. Es ist daher darauf hinzuweisen, dass die politischen Forderungen der Kunststoffstrategie nicht umfänglich kohärent zum jüngst überarbeiteten europäischen Rechtsrahmen zur Bewirtschaftung von Abfällen sind.

Dies muss bei den vorgeschlagenen Recyclingquoten der EU-Kunststoffstrategie beachtet werden. Die Europäische Kommission beruft sich in ihrer Kunststoffstrategie u. a. auf ihren Vorschlag aus dem Jahr 2015 im Rahmen ihres EU-Kreislaufwirtschaftspaketes, wonach im Jahr 2025 mehr als 55 % aller Kunststoffverpackungsabfälle in Europa recycelt werden sollen. Zu den etablierten und benötigten Verwertungsverfahren für Kunststoffabfälle zählen – neben dem Recycling im Wege der werkstofflichen und rohstofflichen Verwertung – auch die energetische Verwertung in effizienten Müllverbrennungsanlagen oder in Form von Ersatzbrennstoffen in anderen Feuerungsanlagen. Maßstab des Handelns muss es auch in Zukunft sein, in erster Linie die Einhaltung aller gesetzlichen Vorgaben zu gewährleisten und auch Kunststoffabfälle so zu behandeln, dass bei der Verwertung das ökologisch beste Ergebnis erreicht wird. Gleichzeitig sind die Wirtschaftlichkeit und die technische Machbarkeit der einzelnen Verwertungsverfahren gemäß Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 2008/98/EG (sog. Abfallrahmenrichtlinie) zu berücksichtigen, um gesamtbilanziell zu einem nachhaltigen Abfallmanagement zu gelangen. Dies kann, je nach Produktart, Werkstoffzusammensetzung und Einsatzgebiet, eine werkstoffliche, rohstoffliche oder energetische Verwertung erfordern.

Produktverantwortung Grundlage für ein erfolgreiches Management von Kunststoffabfällen ist die Zusammenarbeit aller Akteure in Wertschöpfungsstrukturen. Hierzu gehören Erzeuger, Verarbeiter, Hersteller/Inverkehrbringer, Verbraucher, und weitere

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Entsorger gleichermaßen wie Maschinenbau und der Handel. Die organisierte Übernahme der Verantwortung für Erzeugnisse und Produkte – von ihrer Herstellung bis zu ihrer Rückführung in den Stoffkreislauf – muss daher auf der Grundlage von privatwirtschaftlichen Systemen der Produktverantwortung fußen. Die in der EU-Kunststoffstrategie geforderte Intensivierung des Dialogs entlang von Wertschöpfungsstrukturen ist somit zu begrüßen.

Gerade den Herstellern und Inverkehrbringern von Konsumgütern kommt bei der Fortentwicklung der Kreislaufwirtschaft eine entscheidende Rolle zu, da sie wesentliche Produktspezifikationen vorgeben, die z. B. die Möglichkeiten zum Einsatz von Rezyklaten oder die Wiederverwendbarkeit und Recyclingfähigkeit von Produkten. Hierzu muss in Zukunft auch der Informationsfluss in Wertschöpfungsstrukturen verbessert wurden.

In Deutschland ist die Produktverantwortung im Kreislaufwirtschaftsgesetz fest verankert und in mehreren weiteren Regelwerken wie dem Verpackungsgesetz (VerpackG), der Altfahrzeugverordnung oder dem Gesetz über das Inverkehrbringen, die Rücknahme und die umweltverträgliche Entsorgung von Elektro- und Elektronikgeräten (ElektroG) erfolgreich konkretisiert worden.

Ziel muss es daher sein, diese national etablierten Regelwerke zu erhalten und weiter optimieren zu können. So beraten die Akteure aus den Wertschöpfungsstrukturen für Verpackungen in Deutschland in den Gremien der Zentralen Stelle Verpackungsregister derzeit über die Schaffung von Vorgaben zur Bemessung der Recyclingfähigkeit von Verpackungen gemäß § 21 VerpackG. Die EU-Kommission sollte daher ihren pauschalen Vorschlag für sog. öko-modulierte Finanzierungsinstrumente wie z. B. Lizenzentgelte überdenken, damit die in den Mitgliedstaaten jeweils individuell ausgestalteten, bereits bewährten und angewendeten Systeme der Produktverantwortung tragfähig bleiben. Zudem müssen alle politischen Forderungen in Bezug auf eine Neuausrichtung der europäischen Vorgaben zur Produktverantwortung im Lichte der jüngst überarbeiteten und in den Mitgliedstaaten noch nicht umgesetzten neuen Artikel 8 und 8a der Abfallrahmenrichtlinie diskutiert werden.

Der Markt für Recyclingrohstoffe Die Europäische Kommission hat in ihrer Kunststoffstrategie u. a., den Einsatz von Kunststoffrezyklaten in der EU von derzeit ca. 3,8 Millionen Tonnen jährlich auf 10 Millionen Tonnen im Jahr 2025 zu erhöhen. Eine deutliche Steigerung des Einsatzes von Kunststoffrezyklaten in der europäischen Industrie ist dabei – soweit technisch und wirtschaftlich darstellbar – zu begrüßen, um z. B. Importabhängigkeiten von Primärrohstoffen aus Drittstaaten verringern zu können. Um dieses Ziel verfolgen zu können, wird eine breite www.bdi.eu

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und differenzierte Diskussion über Möglichkeiten und begleitende Förderinstrumente (z. B. Green Public Procurement) zu den Einsatzmöglichkeiten von Kunststoffrezyklaten erforderlich sein. Mögliche Förderinstrumente sind dabei wettbewerbsneutral zu anderen Materialien auszugestalten. Es ist ferner zu berücksichtigen, dass Rezyklate – wie jeder andere Werkstoff auch – auf einem freien Markt handelbar sein müssen und ihre Einsatzmöglichkeiten nicht durch zusätzliche regulative Beschränkungen begrenzt werden dürfen.

Für spezifische Abfallströme sind sog. Closed-Loop-Systeme ausdrücklich zu begrüßen, da möglichst weit geschlossene Produktkreisläufe Vorteile in Bezug auf die stoffliche Reinheit und die Kontrolle von einzelnen Substanzen bieten können. Sie können allerdings nicht als exemplarisch für die breite Vermarktung von Rezyklaten auf einem internationalen Rohstoffmarkt herangezogen werden, die angesichts der Ziele der Kommission erforderlich sein wird. Auch ist zu beachten, dass dieser Ansatz nicht generell auf andere Materialien übertragbar ist und für jeden Einzelfall spezifisch gestaltet werden muss.

Voraussetzungen für eine anhaltende Steigerung des Einsatzes von Rezyklaten ist daher die Erfüllung von auf dem Markt nachgefragten Qualitätsanforderungen. Zur Entwicklung eines gemeinsamen Verständnisses von Qualitätsstandards können u. a. auch Normungsverfahren beitragen. Diese zentralen Voraussetzungen müssen immer unter Berücksichtigung von Produktspezifikationen bestimmter Erzeugnisse diskutiert werden. So können z. B. die Beteiligten der für bestimmte Kunststoffverpackungen gemeinsam mit den europäischen Institutionen darüber befinden, wie der Anteil eingesetzter Rezyklate sukzessive erhöht oder überhaupt erst ermöglicht werden kann, um die Kreislaufwirtschaft zu stärken. Der von der Kommission gewählte Ansatz, mit den Herstellern und Inverkehrbringern auf freiwilliger Basis in einen Dialog zu treten, ist in diesem Zusammenhang zu begrüßen. Die in der Kunststoffstrategie gesetzte Frist für freiwillige Selbstverpflichtungen (sog.

Pledges) bis zum 30. Juni 2018 entspricht allerdings nicht in allen Unternehmen dem zeitlichen Planungsbedarf für solche Entscheidungen.

Zur Steigerung des Einsatzes von Rezyklaten ist es auch erforderlich, dass dieser sowohl technisch als auch rechtlich ermöglicht wird und dass jeweils der gesamte Nutzen beim Rohstoffeinsatz im Sinne des Unionsziels einer nachhaltigen Entwicklung berücksichtigt wird. Insbesondere sollten rechtliche Hemmnisse beim Einsatz von Rezyklaten systematisch evaluiert, bewertet und ggf. beseitigt werden. Ein wichtiger Impuls für die Nachfrage nach nachhaltigen Materialien und Produkten sollte dabei von der öffentlichen Beschaffung durch entsprechend gestaltete ausgehen. Es ist zu prüfen, inwieweit zur Erreichung dieses Ziel ggf. auch das Vergaberecht anzupassen ist. www.bdi.eu

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Ferner wird ein praktikables, flexibles und verlässliches Instrument zur Verfügung stehen müssen, um die Leistungsfähigkeit eines Rohstoffs im Sinne der Nachhaltigkeit in seinem jeweiligen Einsatzgebiet bemessen zu können.

Starre und über Produktgruppen hinweg geltende pauschale Einsatzvorgaben für Rezyklate in Erzeugnissen und Produkten sind aufgrund der Vielfältigkeit und Unterschiedlichkeit der und Produktspezifikationen hingegen weder zweckmäßig noch zielführend. Ferner bedarf es massiver Investitionen in Know-how, Innovationen und Anlagen, um die angestrebte Zielsetzung der maßgeblichen Anforderungen und der Steigerung der Wiederverwendung und des Recyclings von Kunststoffabfällen EU-weit zu erreichen. Diese Investitionen können daher von der privaten Wirtschaft nur geleistet werden, wenn die aus Recyclingprozessen gewonnenen Produkte den Anforderungen der Hersteller und Inverkehrbringer genüge. Sie benötigen deshalb einen verbesserten Marktzugang.

Produktdesign Die Europäische Kommission hat in ihrer Kunststoffstrategie weiterhin das Ziel formuliert, dass im Jahr 2030 alle in Verkehr gebrachten oder zu vertretbaren Kosten recycelt werden können. Dazu soll nach den der Kommission maßgeblich ein verbessertes Produktdesign von Verpackungen beitragen.

Wiederverwendbarkeit und Recyclingfähigkeit können in diesem Zusammenhang aber nicht pauschal über andere ökologische beim gestellt werden.

Kunststoffprodukte müssen grundsätzlich eine Vielzahl von gesetzlichen Vorgaben sowie Normen und weitere Anforderungen erfüllen. Die wichtigste Funktion einer Verpackung etwa ist der Produktschutz. Weiterhin wird Convenience etwa durch vereinfachte Dosierbarkeit, Vermarktbarkeit und Kosteneffizienz bei Logistik- und Lagerungsanforderungen gefordert. Die Erfüllung technischer Spezifikationen und Regelungen zur Produktsicherheit ist außerdem unabdingbar.

Diese vielfältigen Anforderungen gelten gleichermaßen für Werkstoffe und Produkte aus Primär- und Recyclingrohstoffen. Zur Bewertung von Designvarianten stehen durch Methoden der Lebenszyklusanalyse bereits adäquate Instrumente zur. Auf Basis solcher Untersuchungen lassen sich Zielkonflikte identifizieren und in die Bewertung ökologischer einbeziehen. Zielkonflikte bei der Bewertung der ökologischen Vorteilhaftigkeit einer Verpackung treten z. B. dann auf, wenn eine für den Produktschutz – etwa bei Lebensmitteln weniger Verderb – verbesserte Verpackung zwar eine geringere Recyclingfähigkeit aufweist, gleichwohl in der ganzheitlichen Ökobilanz aufgrund des verbesserten Produktschutzes positive Wirkungen erzielt. Gleiches gilt für www.bdi.eu

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Verpackungen, die durch eine Gewichtsreduzierung Energie und Material bei der Herstellung einsparen können, ggf. aber schwieriger zu recyceln sind.

Verpackungsentwicklern stehen ergänzend bereits spezifische Leitlinien für eine verbesserte Kreislaufführung zur Verfügung.

Aufgabe aller beteiligten Akteure der Wertschöpfungsstrukturen muss es daher sein, Zielkonflikte zu identifizieren und jeweils die optimale Entscheidung für das Verpackungsdesign zu treffen. In diesem kann auch die Entwicklung von Normen und Standardisierungen einen wichtigen Beitrag leisten. Etablierte Verfahren im Rahmen der ISO, von CEN oder des DIN müssen dazu den Referenzrahmen bilden. Starre regulatorische Vorgaben zum Design von Verpackungen sind in Anbetracht einer dynamischen Weiterentwicklung von verpackten Waren und deren Hygiene, Sicherheits- und/oder Vertriebsanforderungen nicht zweckmäßig.

Die Herausforderung des Designs liegt somit in der Vereinbarkeit der Produktanforderungen. Daher erachtet es der BDI als zielführend, ein Stoffstrommanagement so zu betreiben, dass die Recyclingfähigkeit von Produkten bereits am Ausgangspunkt der Wertschöpfungsstrukturen von Herstellern und Inverkehrbringern unter Beachtung der vielfältigen Produktfunktionalitäten und -anforderungen mitbedacht wird. Diese Ansätze werden für Kunststoffe bereits gemeinsam von den Werkstoffherstellern, Verarbeitern, Maschinenbauern und Recyclern innerhalb der Wirtschaft entwickelt. Es gilt, diese zu fördern und weiter auszubauen.

Einwegkunststoffe und fiskalische Maßnahmen Die Verwendung des Begriffs „Single Use Plastics“ (Einwegkunststoffe) in der EU-Kunststoffstrategie ist irreführend. So ist eine einmalige Nutzung von Kunststoffen unabhängig von Nutzungsdauer und -zweck nicht per se als problematisch für die Umwelt einzustufen. Vielmehr sind auch am Ende ihrer Nutzungsphase einer hochwertigen Verwertung zuzuführen und somit gemäß der Abfallhierarchie (siehe oben) zu recyceln oder anderweitig zu verwerten.

Die Einmalverwendung bestimmter Materialien und Produkte ist zudem häufig das sinnvolle Ergebnis von besonderen Anforderungen an Eigenschaften wie z. B. Hygiene oder Produktstabilität. Die vom, sei es aus Haushalten oder aus Gewerbe, verlangten Eigenschaften und Anforderungen wie Convenience, Sicherheit und Hygiene erfüllen häufig gerade Kunststoffwerkstoffe besonders gut. Es bleibt jedoch essenziell, dass zur Sammlung, Sortierung und Verwertung von Einwegkunststoffen entwickelte Infrastrukturen in der Europäischen Union und weltweit zur Verfügung stehen müssen. Aus Sicht

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des BDI ist daher keine gesonderte Regelung zum Verbot von Einwegkunststoffen erforderlich. Vielmehr müssen zur Vermeidung des Eintrags solcher Produkte in die Umwelt die bereits bestehenden abfallgesetzlichen Regelungen, so insbesondere die EU-Abfallrahmenrichtlinie und die EU-Verpackungsrichtlinie, in allen EU-Mitgliedstaaten effektiv umgesetzt und vollzogen werden. Die EU-Kommission kann dies ggf. durch weitere geeignete wie etwa Leitlinien unterstützen. Neue rechtliche Vorgaben, die zu Produktdiskriminierungen führen, werden vom BDI ausdrücklich abgelehnt.

Belastende fiskalische Maßnahmen zur Verringerung des absoluten Einsatzes von Kunststoffen auf europäischer und nationaler Ebene werden abgelehnt. Solche Maßnahmen stellen eine Diskriminierung bestimmter Materialien dar. Nicht absehbar wären zudem mögliche ökologisch und ökonomisch negative Folgen ausgelöst durch Substitutionseffekte beim Materialeinsatz.

Gleichzeitig würden die geleisteten Beiträge von zu einer nachhaltigen Entwicklung und zum Klimaschutz sowie weitere Innovation gefährdet. Fiskalische Maßnahmen ebnen auch nicht den Weg zu einer modernen Kreislaufwirtschaft. Im Gegenteil, eine Steuer etwa auf Kunststoff, Kunststoffprodukte oder Produkte, die Kunststoff oder auch Kunststoffrezyklate enthalten, wäre unverhältnismäßig komplex und dadurch mit hohem administrativem Aufwand für die Verwaltung und den Vollzug verbunden. Zudem bestünde die Gefahr der Beeinträchtigung der Wettbewerbsfähigkeit der im globalen Wettbewerb stehenden deutschen und europäischen Industrie und einer weiteren Belastung der Verbraucher ohne Lenkungswirkung. Damit entstünden durch z. B. eine Steuer auf den Einsatz von Kunststoffen lediglich Marktverzerrungen, die das Bemühen und Engagement der deutschen Industrie zum Ausbau der Kreislaufwirtschaft konterkarieren würden.

Über den BDI Der BDI transportiert die Interessen der deutschen Industrie an die politisch Verantwortlichen. Damit unterstützt er die Unternehmen im globalen Wettbewerb. Er verfügt über ein weit verzweigtes Netzwerk in Deutschland und Europa, auf allen wichtigen Märkten und in internationalen Organisationen.

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Markterschließung. Und er bietet Informationen und wirtschaftspolitische Beratung für alle industrierelevanten Themen. Der BDI ist die Spitzenorganisation der deutschen Industrie und der industrienahen. Er spricht für 36 Branchenverbände und mehr als 100.000 Unternehmen mit rund 8 Mio. Beschäftigten. Die Mitgliedschaft ist freiwillig. 15 vertreten die Interessen der Wirtschaft auf regionaler Ebene.

Impressum Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. (BDI) Breite Straße 29, 10178 Berlin www.bdi.eu T: +49 30 2028-0 Ansprechpartner Dr. Claas Oehlmann Referent Abteilung Umwelt, Technik und Nachhaltigkeit T: +49 30 2028-1606 E: c.oehlmann@bdi.eu BDI Dokumentennummer: D 0932

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