I Jornada del Consell de Garanties Estatutàries i de la Comissió Jurídica Assessora
El control de les normes per part dels òrgans consultius
7 de març de 2025 1
Funció de control o funció consultiva?
Joaquín Tornos Mas
La «Col·lecció d’Estudis Jurídics» recull les ponències presentades a les jornades conjuntes que organitzen el Consell de Garanties Estatutàries i la Comissió Jurídica Assessora des de l’any 2025. Cadascuna de les jornades, desenvolupades al voltant de dues ponències i un col·loqui posterior, constitueixen un espai d’estudi i debat sobre les qüestions de dret públic que destaquen a Catalunya per la seva actualitat i transcendència i que són d’interès per a les dues institucions.
Amb aquesta línia de col·laboració, el Consell i la Comissió volem facilitar a la comunitat dels operadors jurídics i al conjunt de la ciutadania materials que permetin avançar en la reflexió sobre els principals problemes que en cada moment es plantegen des de la perspectiva del dret públic, a partir del tractament rigorós que en fan els especialistes que han estat convidats a participar-hi.
Les ponències presentades en cada Jornada les publica aquí, de manera individualitzada i en format digital, el Consell de Garanties Estatutàries i la Comissió Jurídica Assessora les recull també en les seves publicacions anuals en paper.
Reservats tots els drets. De conformitat amb el que disposen els articles 270, 271 i 272 del Codi penal vigent, podrà ser castigat amb la pena de multa i privació de llibertat aquell que reprodueixi, plagiï, distribueixi o comuniqui públicament, en tot o en part, una obra literària o científica, fixada en qualsevol tipus de suport, sense l’autorització dels titulars dels corresponents drets de propietat intel·lectual o dels seus cessionaris.
El control de les normes per part dels òrgans consultius
7 de març de 2025
Funció de control o funció consultiva?
Joaquín Tornos Mas
PRESENTACIÓ
El treball objecte de publicació és fruit de la ponència sostinguda pel Dr. Joaquín Tornos Mas en la primera Jornada conjunta del Consell de Garanties Estatutàries i la Comissió Jurídica Assessora, que va tenir lloc el 7 de març de 2025, dedicada a «El control de les normes per part dels òrgans consultius», amb l’objectiu de reflexionar i debatre sobre quin és o quin ha de ser el paper d’aquests organismes en el si del procediment d’aprovació de les normes. A aquest efecte, el ponent, sota la rúbrica «Funció de control o funció consultiva?», va tractar la definició i l’abast del control i el caràcter de la funció consultiva en el procediment d’elaboració de les lleis o en les normes amb rang legal i els elements comuns i distintius, en el seu exercici, dels diferents òrgans consultius autonòmics de l’Estat, fent referència especial al Consell de Garanties Estatutàries.
El Dr. Joaquín Tornos Mas és un destacat jurista i acadèmic especialitzat en dret administratiu. Ha desenvolupat una llarga trajectòria acadèmica a la Universitat de Barcelona, on fou catedràtic de Dret Administratiu (1986-2022) i degà de la Facultat de Dret (1987-1991). Actualment n’és professor honorífic. Va ser conseller del Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya (19982006), del qual en va exercir la presidència dels anys 2004 a 2006.
És membre de diverses institucions acadèmiques i jurídiques, entre les quals l’Acadèmia de Jurisprudència i Legislació de Catalunya i la Comissió General de Codificació en la secció de Dret Públic, i forma part de diversos consells d’administració de revistes de dret administratiu. Ha tingut i té també un paper actiu i rellevant en l’àmbit professional de l’exercici de l’advocacia.
És autor de nombroses publicacions, amb especial atenció a les matèries d’organització territorial, justícia i dret administratiu econòmic. Entre aquestes, cal destacar les més recents en el camp de la gestió dels serveis públics.
FUNCIÓ DE CONTROL O FUNCIÓ CONSULTIVA?
Joaquín Tornos Mas
Catedràtic
de Dret Administratiu
Professor honorífic de la Universitat de Barcelona
RESUM
El present treball té com a objecte analitzar la funció que duen a terme els consells consultius autonòmics existents a l’Estat espanyol. En concret, es planteja la qüestió de si exerceixen o no una veritable funció de control de les lleis i normes amb força de llei.
Amb aquesta finalitat, es defineix, en primer lloc, el que entenem per funció de control i es conclou que l’òrgan consultiu no exerceix una veritable funció de control, ja que fa un judici sobre la norma amb força de llei que examina, però no imposa una mesura, perquè no determina el contingut de la decisió que analitza. S’afegeix que el Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya sí que va exercir una funció de control en el breu temps en què va tenir atribuïda la funció d’emetre dictàmens vinculants, cosa que s’analitza al final del treball.
D’acord amb aquest plantejament general, el treball exposa la composició i les funcions dels diferents consells consultius, la seva intervenció en el procediment d’aprovació de normes amb força de llei, posant de manifest els elements comuns i diferenciats, i, en vista de la realitat de les diferents normes dels consells consultius, es confirma que exerceixen una funció consultiva i es dona compte dels efectes del contingut del dictamen de l’òrgan consultiu.
SUMARI
I. Introducció II. Funció consultiva i funció de control. Criteris generals. III. Els òrgans consultius autonòmics. A. Els consells consultius. B. La intervenció en el procediment d’aprovació de normes amb força de llei. Elements comuns i diferenciats. C. Caràcter de la funció consultiva. D. Efectes del contingut del dictamen de l’òrgan consultiu. IV. El Consell de Garanties Estatutàries i el dictamen vinculant. Una breu història. V. Bibliografia.
I. INTRODUCCIÓ
El tema que el Consell de Garanties Estatutàries i la Comissió Jurídica Assessora, institucions a les quals agraeixo la seva invitació, em proposen tractar, «El control de la llei per part dels òrgans consultius», conté tres elements. Aquests elements són: el control, de la llei i per part dels òrgans consultius.
D’aquests tres elements, el concepte de llei i el d’òrgans consultius no plantegen especials problemes pel que fa a la seva delimitació jurídica. En tot cas, direm que dintre del concepte llei entenem incloses totes les normes amb força de llei: lleis, decrets legislatius i decrets llei, i que dintre del concepte d’òrgans consultius farem referència als òrgans consultius de les diferents comunitats autònomes, amb la singularitat catalana, donat que la Comunitat Autònoma de Catalunya disposa de dos òrgans consultius que exerceixen les funcions que en les altres comunitats autònomes exerceix un mateix òrgan, la Comissió Jurídica Assessora i el Consell de Garanties Estatuàries, els dos en l’actualitat reconeguts a l’Estatut d’autonomia.1
El tercer element, el control, és el que planteja més problemes. Què entenem jurídicament per la funció de control? Els òrgans consultius exerceixen realment el control de les lleis? L’anàlisi d’aquestes dues qüestions constitueix el nucli central d’aquest treball. La meva conclusió és que, en sentit estricte,
1. L’article 72, sota el títol «Òrgans consultius del Govern», inclou la Comissió Jurídica Assessora com a alt òrgan consultiu del Govern, i afegeix que una llei del Parlament en regula la composició i les funcions. Més endavant, en el capítol relatiu a «Altres institucions de la Generalitat», regula a l’article 76 el Consell de Garanties Estatutàries en els termes següents: «el Consell de Garanties Estatutàries és la institució de la Generalitat que vetlla per l’adequació a aquest Estatut i a la Constitució de les disposicions de la Generalitat en els termes que estableix l’apartat 2.2».
Joaquín Tornos Mas Funció de control o funció consultiva?
