ARTIKEL
DE URGENDA-ZAAK: LEVENSREDDENDE RECHTVAARDIGHEID OF EEN SCHANDE VOOR DE RECHTSSTAAT?
LISA LANGENDIJK
Master studente Law and Finance en International Trade and Investment Law aan de Universiteit aan Amsterdam
28
januari 2019 | ALIBI Magazine
ARTIKEL
“RECENT BEKRACHTIGDE HET HOF DE UITSPRAAK VAN DE RECHTBANK DAT DE STAAT DE UITSTOOT VAN BROEIKASGASSEN MET TEN MINSTE 25% MOET REDUCEREN” Er is een algemene consensus dat de uitstoot van broeikasgassen gereduceerd moet worden om de opwarming van de aarde te beperken. Ook de Nederlandse Staat lijkt zich daarvan bewust en had tot enkele jaren geleden de doelstelling om de uitstoot van broeikasgassen in 2020 met 30% te reduceren ten opzichte van 1990. Later is deze reductiedoelstelling echter teruggeschroefd naar 14 – 17%, ondanks dat de Staat bekend is met alle gevaarlijke gevolgen die de opwarming van de aarde met zich mee brengt voor zowel de huidige als toekomstige generaties. Dit was reden voor Urgenda, een Nederlandse stichting die zich inzet tegen klimaatverandering,1 om een rechtszaak tegen de Staat te beginnen. Recent bekrachtigde het hof de uitspraak van de rechtbank dat de Staat de uitstoot van broeikasgassen met ten minste 25% moet reduceren.2 Hoewel de uitspraak in eerste instantie een positief effect lijkt te hebben – namelijk het tegengaan van klimaatverandering – is deze met zeer uiteenlopende reacties ontvangen en heeft de Staat besloten om in cassatie gaan.3 In dit artikel worden de spraakmakende arresten van zowel de rechtbank als het hof besproken en wordt ingegaan op veelgehoorde punten van kritiek.
De rechtszaak Urgenda vordert op grond van artikel 3:305a BW dat de Nederlandse Staat wordt bevolen om de uitstoot van broeikasgassen per 2020 met minstens 25% ten opzichte van 1990 terug te hebben gedrongen.4 Kort gezegd betoogt Urgenda dat de Staat handelt in strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm van artikel 6:162 BW door niet genoeg te doen om de schadelijke gevolgen van de opwarming van de aarde te voorkomen. Deze zorgvuldigheidsnorm wordt onderbouwd met verwijzingen naar artikel 21 van de Grondwet5, artikelen 168 en 191 VWEU,6 artikelen 2 en 8 van het EVRM7 en verschillende internationale afspraken, waaruit volgens Urgenda een plicht voor de Staat voortvloeit om voldoende zorg te leveren voor de
bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.8 Hoewel de Nederlandse Staat het klimaatprobleem erkent en niet weerlegt dat het noodzakelijk is om de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen, verwerpt het de mate waarin. Volgens de Staat is een reductie van meer dan 25% niet absoluut noodzakelijk en zijn er, zowel wat betreft de ernst van het probleem, als wat betreft de oplossing daarvoor nog vele onzekerheden. Ook betoogt hij dat de uitstoot van Nederland slechts een zeer klein deel is van een mondiaal probleem. Daarbij stelt de Staat dat het hier gaat om een politieke vraag en is het – in het licht van de trias politica – niet aan de rechter om zich met deze beleidskwestie te bemoeien.
29
ARTIKEL
Op 24 juni 2015 wees de rechtbank Den Haag de vordering van Urgenda toe. Voor het beantwoorden van de vraag of de Staat handelt in strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm van artikel 6:162 BW kijkt de rechtbank naar criteria voor aansprakelijkheid voor gevaarzetting uit het Kelderluik-arrest. De rechtbank kleurt deze in met het beginsel van een hoog beschermingsniveau, het voorzorgsbeginsel en het preventiebeginsel.9 De rechtbank toetst het bestaan en de omvang van een zorgplicht aan (1) de aard en omvang van de schade door opwarming van de aarde, (2) de bekendheid en voorzienbaarheid van klimaatverandering, (3) de kans dat gevaar als gevolg van klimaatverandering zich zal verwezenlijken, (4) de aard van het nalaten van de Staat, (5) de bezwaarlijkheid van het terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen en (6) de beleidsvrijheid die de Staat toekomt bij het uitvoeren van zijn publieke taak.10 Met betrekking tot de eerste drie punten stelt de rechtbank vast dat partijen het eens zijn over de ernstige gevaren van klimaatverandering en dat op de Staat een zware zorgplicht rust om maatregelen te nemen ter voorkoming hiervan.11 Met betrekking tot de aard van het nalaten oordeelt de rechtbank dat de Nederlandse Staat verantwoordelijk is voor het nationale emissieniveau en op grond van artikel 21 Gw een zorgplicht heeft dit te reduceren.12 Uit het feit dat de Staat de eerdere reductiedoelstelling van 30% kosten effectief beschouwde en nu onvoldoende is onderbouwd dat dit niet zo zou zijn, concludeert de rechtbank dat het terugdringen van uitstoot uit kostenoverwegingen
30
niet bezwaarlijk is.13 Wat betreft de beleidsvrijheid wordt opgemerkt dat deze vrijheid niet onbegrensd is en dat er op de Staat een verplichting rust om burgers te beschermen door het treffen van passende en effectieve maatregelen.14 Verder sluit de scheiding der machten niet uit dat een rechterlijke uitspraak politieke consequenties kan hebben. De rechter dient zich namelijk alleen terughoudend op te stellen voor zover een rechterlijke uitspraak de beleidsvrijheid van de Staat zou doorkruizen en dat is hier niet het geval.15 De Staat ging tevergeefs in hoger beroep. Op 9 November 2018 bevestigde het hof de uitspraak van de rechtbank. Het hof redeneert wel anders dan de rechtbank. In tegenstelling tot de rechtbank, baseert het hof zich in belangrijke mate op artikelen 2 (het recht op leven) en 8 (het recht op ‘family life’) van het EVRM voor de vaststelling van de zorgplicht van de Staat. De rechtbank oordeelde eerder dat Urgenda zich hier niet op kon beroepen, omdat zij niet zelf kan worden aangemerkt als direct of indirect slachtoffer.16 Het hof stelt echter dat dit alleen een vereiste is voor toegang tot het EHRM en niet voor de toepassing van de materiĂŤle bepaling in het nationale recht.17 Kritiek op de uitspraak Hoewel de uitspraak van het hof zonder meer bijdraagt aan een goede zaak, namelijk het terugdringen van klimaatverandering, is de uitspraak van het hof met veel kritiek ontvangen. Hetzelfde gold overigens voor het vonnis van de rechtbank. De eerste categorie
januari 2019 | ALIBI Magazine
ARTIKEL
van kritiek ziet op de toepassing van artikelen 2 en 8 van het EVRM. Zo stellen Backes en Van der Veen dat de rechtbank effectief de bedoeling van de wetgever te buiten gaat door het verbreden van de toegang tot het materiele recht uit het EVRM, doordat de toegang wordt gebaseerd op regels van het nationale procedurele recht.18 Daarbij worden vraagtekens geplaatst bij de uitspraak, omdat de interpretatie van deze normen door het hof met zich meebrengt dat ook Europese instituties onrechtmatig handelen door na te laten hogere reductiedoelstellingen te stellen. Dit had volgens Backes en Van der Veen reden moeten zijn voor het hof om prejudiciële vragen te stellen aan de het Europese Hof.19 Een andere categorie van kritiek ziet op het causaal verband. Zo stelde Bergkamp reeds in 2015 dat er slechts een mogelijk oorzakelijk verband is tussen het Nederlandse klimaatbeleid en de relevante schade en dat de gebeurtenissen te ver van elkaar verwijderd zijn.20 Ook Backes en Van der Veen onderschrijven dit punt van kritiek en wijzen erop dat het niet aannemelijk is dat een emissiereductie in Nederland leidt tot een afname van het risico voor de Nederlandse bevolking, gezien het
januari 2019 | ALIBI Magazine
ARTIKEL
feit dat wereldwijde emissies bepalend zijn voor de ernst van het gevaar.21 Het hof concludeert daarentegen dat voor een bevel aan de Staat slechts een reële dreiging nodig is en dat die er is.22 Deze redenatie lijkt te worden onderschreven door Bleker, die stelt dat de Urgendazaak gaat om een gebodsactie en niet om een schadezaak. Daarom geldt de noodzaak om de schade concreet te maken niet.23 Een ander veelgehoord punt van kritiek is dat de rechter hier op de stoel van de wetgever is gaan zitten.24 Van Gestel en Loth stellen daarentegen dat veel van deze commentaren teveel teruggrijpen op klassieke interpretaties van machtenscheiding en daarin miskennen dat “rechterlijke beslissingen steeds vaker tot stand komen in de context van internationale netwerken van rechtsontwikkeling, die niet noodzakelijk institutioneel, grondwettelijk, hiërarchisch of in een systeem van geformaliseerde ‘checks and balances’ verankerd zijn, maar die dikwijls in dialoog gevormd worden met het oog op concrete onderwerpen waarmee rechters in verschillende rechtsordes op hetzelfde moment worstelen”.25 Daarbij wordt nadrukkelijk ruimte gelaten om het betreffende doel - tenminste 25% reductie – te behalen met beleid die de wetgever zelf het beste acht.26
“HOEWEL DEZE UITSPRAAK IN EERSTE INSTANTIE EEN POSITIEF EFFECT LIJKT TE HEBBEN – NAMELIJK HET TEGENGAAN VAN KLIMAATVERANDERING – IS DEZE MET ZEER UITEENLOPENDE REACTIES ONTVANGEN EN HEEFT DE STAAT BESLOTEN OM IN CASSATIE GAAN”
31
ARTIKEL
Conclusie Hoewel er zonder twijfel maatregelen moeten worden genomen om de opwarming van de aarde tegen te gaan, ontbreekt consensus wat betreft de juistheid van het arrest van het Gerechtshof Den Haag. Het valt te betwijfelen of een bevel daartoe aan de Staat door de rechterlijke macht juridisch gezien de juiste weg is. Inhoudelijk roepen de uitspraken van zowel de rechtbank als het hof vragen op. Het is dan ook begrijpelijk dat de Staat heeft besloten in cassatie gaan; het in standhouden van de huidige uitspraak zou immers de deur openen voor talloze andere kwesties waarin belanghebbenden van de Staat een ander beleid eisen. Aan de andere kant kan niet worden ontkend dat de Nederlandse Staat tot op de dag van vandaag niet voldoende maatregelen heeft getroffen om klimaatverandering te voorkomen en dat dit met een zekere mate van waarschijnlijkheid kan leiden tot
“VEELGEHOORD PUNT VAN KRITIEK IS DAT DE RECHTER HIER OP DE STOEL VAN DE WETGEVER IS GAAN ZITTEN”
1. 2.
3.
4.
uitzonderlijk ernstige en onomkeerbare consequenties. Als de Staat ondanks vele waarschuwingen nalaat voldoende maatregelen te treffen om zijn burgers genoeg bescherming van het leefmilieu en bewoonbaarheid van het land de bieden, is de rechter dan niet bij uitstek geschikt om de Staat hiertoe te verplichten? Het is in ieder geval duidelijk dat het hier een zeer complex en maatschappelijk relevant onderwerp betreft. Hoe wenselijk de uitkomst van de uitspraak maatschappelijk gezien ook is, een oordeel van de Hoge Raad is in ieder geval vanuit een juridisch oogpunt meer dan welkom. •
5.
6.
7.
8. 9.
10. 11. 12.
13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24.
25. 26.
32
Urgenda’s website is te raadplegen via: https://www.urgenda.nl. Gerechtshof Den Haag 6 november 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:2591 (vervolg op: Rechtbank Den Haag 24 juni 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:7196). ‘Staat in cassatie om Urgenda’, NRC 17 november 2018, te raadplegen via: https:// www.nrc.nl/nieuws/2018/11/17/staat-incassatie-om-urgenda-a2755563, laatstelijk bekeken op 16 november 2018. Artikel 3:305a BW voorziet stichtingen en verenigingen in de rechtsbevoegdheid om, onder bepaalde voorwaarden, een rechtsvordering in te stellen die strekt tot het behartigen van belangen van andere personen. Artikel 21 Grondwet luidt: “De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.”. Artikel 168 VWEU betreft de bescherming van de volksgezondheid en artikel 191 VWEU betreft het milieubeleid van de Europese Unie. Artikel 2 EVRM betreft het recht op leven en artikel 8 EVRM gaat over het recht op eerbiediging van privé-, familie-, en gezinsleven. Rechtbank Den Haag 24 juni 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:7196, r.o. 4.35. Ibid, r.o. 4.60 jo. 4.63; deze beginselen baseert de rechtbank op de doelstellingen en beginselen van het internationaal klimaatbeleid. ibid, r.o. 4.63. ibid, r.o. 4.65. ibid, r.o. 4.66; de rechtbank merkt daarnaast op dat de Staat zelf heeft erkend verantwoordelijk te zijn voor het nationale emmissieniveau door partij te worden bij het VN Klimaatverdrag en het Kyoto Protocol. ibid, r.o. 4.72. ibid, r.o. 4.74. ibid, r.o. 4.98-4.102. Rechtbank Den Haag 24 juni 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:7196, r.o. 4.45. Gerechtshof Den Haag 6 november 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:2591, r.o. 35. Noot Backes en Van der Veen bij Gerechtshof Den Haag 6 november 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:2591. ibid. Lucas Bergkamp, ‘Het Haagse klimaatvonnis’, NJB 2015/1676. Noot Backes en Van der Veen bij Gerechtshof Den Haag 6 november 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:2591. Gerechtshof Den Haag 6 november 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:2591, r.o. 64. T.R. Bleeker, Aansprakelijkheid voor klimaatschade: een driekoppige draak, NTBR 2018/2. Zie bijvoorbeeld R. Schutgens, ‘Urgenda en de trias: Enkele staatsrechtelijke kanttekeningen bij het geruchtmakend klimaatvonnis van de Haagse rechter’, NJB 2015/1675. Rob van Gestel en Marc Loth, ‘Urgenda: roekeloze rechtspraak of rechtsvinding 3.0?’, NJB 2015/1849. Rechtbank Den Haag 24 juni 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:7196, r.o. 4.101.
januari 2019 | ALIBI Magazine