ARTIKEL
SPITZENKANDIDATEN EEN DEMOCRATISCHER EN TOEGANKELIJKER EUROPA?
Maart 2019 | ALIBI Magazine
ARTIKEL
In mei 2019 vinden de Europese Parlementsverkiezingen plaats. Bij deze verkiezingen zal de Spitzenkandidatenprocedure voor de tweede keer worden toegepast. Begin november 2018 begonnen een aantal partijen al met hun campagne. Zo verkozen de christendemocraten op hun congres Manfred Weber tot Spitzenkandidaat. In de aanloop naar de verkiezingen zullen steeds meer fracties een Spitzenkandidaat naar voren schuiven. De Spitzenkandidaat van de fractie die de meeste zetels wint, wordt naar alle waarschijnlijkheid de nieuwe voorzitter van de Europese Commissie.1 In dit artikel bespreek ik het redelijk nieuwe fenomeen ‘Spitzenkandidaat’. Ik ga in op wat de Spitzenkandidatenprocedure inhoudt en op waarom deze is ingevoerd. Ook besteed ik aandacht aan de effectiviteit van deze procedure en aan wat dit te betekenen heeft voor de verkiezingen van volgend jaar.
“ONDANKS DE VERWACHTING DAT DE SPITZENKANDIDATEN MEER POLITIEKE BETROKKENHEID BIJ DE EUROPESE UNIE ZOUDEN GENEREREN, LEEK HET TEGENGESTELDE HET GEVAL”
Spitzenkandidaten De spitzenkandidatenprocedure werd voor het eerst toegepast voorafgaand aan de Europese Parlementsverkiezingen van 2014. Dit gebeurde op initiatief van het Europees Parlement.2 Voor de aanstaande parlementsverkiezingen verloopt de procedure als volgt. Alle Europese en nationale partijen werden geacht uiterlijk eind 2018 bekend te maken welke Spitzenkandidaat zij steunen. Hoewel verschillende Europese partijen dit al hebben gedaan, blijven nationale partijen achter. De kandidaat die wordt gesteund door de partij die bij de verkiezingen de meeste zetels wint, wordt benoemd tot voorzitter van de Europese Commissie (hierna: de Commissie). De parlementsverkiezingen van mei 2019 zijn daarmee indirect ook de verkiezingen voor de voorzitter van de Commissie.3 De Spitzenkandidatenprocedure wordt niet expliciet in het EU-verdrag genoemd, maar is op artikel 17 lid 7 van het verdrag van de Europese Unie gebaseerd. Lid 7 stelt dat de Europese Raad, “rekening houdend met de verkiezingen voor het
Maart 2019 | ALIBI Magazine
HILDE VISSERS bachelorstudent Rechtsgeleerdheid aan de Universiteit van Amsterdam
Europees Parlement en na passende raadplegingen, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen bij het Europees Parlement een kandidaat voor het ambt van voorzitter van de Commissie voordraagt. Deze kandidaat wordt door het Parlement bij meerderheid van zijn leden gekozen.”4 De Europese Raad, het Europese Parlement en de Europese politieke partijen kwamen overeen dat een Spitzenkandidatenprocedure is toegestaan op grond van de tekst van artikel 17 lid 7.5 Het Europese Parlement (hierna: het parlement) bedacht deze procedure in 2013, met als hoofddoel een democratischere Europese Unie. Unieburgers die de Unie ongrijpbaar en bureaucratisch vonden, zouden zich door deze vergrote transparantie nauwer bij Europese besluitvorming betrokken voelen. Het parlement hoopte dat als gevolg hiervan meer mensen hun stem zouden uitbrengen tijdens de Europese Parlementsverkiezingen van 2014.6 Dit bleek echter niet het geval. De opkomst bij de Europese verkiezingen is altijd laag geweest en neemt al sinds de eerste
ARTIKEL
verkiezingen in 1979 af. In 2014 was de opkomst echter lager dan ooit tevoren. Slechts 42.61% van alle stemgerechtigde Europese burgers bracht een stem uit.7 Ondanks de verwachting dat de Spitzenkandidaten meer politieke betrokkenheid bij de Europese Unie zouden genereren, leek het tegengestelde het geval. Uit een onderzoek verricht door het Europees Parlement bleek dat slechts 5% van de stemmers had gestemd om invloed te hebben op de benoeming van de nieuwe voorzitter van de Commissie.8 Mensen voelden zich dus – ondanks de nieuwe procedure – niet sterker verbonden met de Europese Unie. Dit kan deels worden verklaard door het feit dat de procedure bij de verkiezingen in 2014 nog maar bij weinig stemmers bekend was.9 Destijds was een stem op de VVD of D66 tevens een stem op de Belgische politicus Verhofstadt, die was aangewezen als Spitzenkandidaat door de ALDE-fractie (Alliantie van Liberalen en Democraten voor Europa) van het Europees parlement.10 Dat Verhofstadt in Nederland weinig bekendheid geniet, illustreert de onbekendheid met de Spitzenkandidatenprocedure. Verkiezingen 2019 Dit roept de vraag op of de situatie dit jaar anders zal zijn. De eerste stappen om de verkiezingen van 2019 beter te laten verlopen zijn al gezet. Zo hebben een aantal Europese politieke partijen op aanbeveling van de Commissie langer van tevoren bekend welke Spitzenkandidaat zij steunen. Ook zijn de politieke campagnes van de Spitzenkandidaten begin 2019 begonnen.11 Op die manier hebben kiezers langer de tijd om kennis
te nemen van de procedure en de kandidaten. Daarnaast stelde de Commissie dat de nationale politieke partijen zich in moeten zetten om meer bekendheid voor de Spitzenkandidaten – en dus ook voor de procedure – onder hun kiezers te creëren. Veel nationale partijen zien dit echter niet zitten, omdat hun nationale partijprogramma veelal niet aansluit bij het partijprogramma van de Europese fractie waarvan haar leden deel uitmaken. Door het aanprijzen van een bepaalde Spitzenkandidaat kunnen zij een deel van hun stemmers verliezen. Ten opzichte van de vorige Europese Parlementsverkiezingen is hier dus niet veel verandering in gekomen.12
“TOT 2014 BENOEMDE DE EUROPESE RAAD DE VOORZITTER VAN DE COMMISSIE”
Kritiek Volgens de Commissie is er dus hulp van lidstaten en nationale partijen nodig om de Spitzenkandidatenprocedure te laten slagen. Het is daarom een groot probleem dat zowel de landelijke partijen als veel regeringsleiders geen toekomst zien in de procedure. Tot 2014 benoemde de Europese Raad de voorzitter van de Commissie. Dit proces was omgeven door mysterie en werd beheerst door achterkamertjespolitiek. Toen het Europees Parlement met de Spitzenkandidatenprocedure op de proppen kwam, was dit een oplossing om de macht over de benoeming te verleggen.13 De Europese Raad, die uit de regeringsleiders van de EU-lidstaten bestaat, staat hierdoor niet achter de nieuwe gang van zaken. Het Europese Parlement hield er rekening mee dat de steun van de Europese Raad zou ontbreken. Door nadruk te leggen op
Maart 2019 | ALIBI Magazine
ARTIKEL
QUOTE
de democratisering die de procedure met zich meebrengt, werd het moeilijk voor de Europese Raad om zich hier publiekelijk tegen te verzetten.14 Dit neemt daarentegen niet weg dat de procedure pas succesvol kan zijn bij daadwerkelijke nationale steun. Die steun ontbreekt op dit moment nog. Conclusie Hoewel in 2014 de Spitzenkandidatenprocedure werd ingevoerd om Europa te democratiseren, kwam hier destijds weinig van terecht. Nu, vijf jaar later, krijgt de procedure een tweede kans. Het is echter de vraag of sprake van verbetering zal zijn. Hoewel de Spitzenkandidaten eerder bekend worden gemaakt en de politieke campagnes waarschijnlijk ook eerder beginnen, ontbreekt het de procedure nog steeds aan nationale steun. Dit
probleem lijkt niet in de nabije toekomst op te lossen, aangezien het gaat om een machtsstrijd tussen het Europees Parlement en de Raad van Europa.
2.
Mogen we op basis hiervan concluderen dat de Spitzenkandidatenprocedure een goedbedoeld, maar te ambitieus project is? Dat lijkt me te voorbarig. De burger voelt zich slecht verbonden met de Europese Unie. Het afschaffen van een van de weinige concrete plannen om de democratische legitimatie van de Unie te verbeteren lijkt mij geen goed idee. Totdat er een beter alternatief voor handen is, is het daarom duidelijk wat het Europees Parlement en de Europese Commissie te doen staan: zorgen dat lidstaten en nationale politieke partijen de kennis over Europese politiek onder hun bevolking vergroten.•
“HOEWEL IN 2014 DE SPITZENKANDIDATENPROCEDURE WERD INGEVOERD OM EUROPA TE DEMOCRATISEREN, KWAM HIER DESTIJDS WEINIG VAN TERECHT. NU, VIJF JAAR LATER, KRIJGT DE PROCEDURE EEN TWEEDE KANS”
Maart 2019 | ALIBI Magazine
1.
3.
4. 5.
6.
7.
8.
9.
10. 11. 12.
13.
14.
H. Brom, Europa deze week: voorzichtig beginnen de verkiezingscampagnes, 11 november 2018, https://nos.nl/ artikel/2258824-europa-dezeweek-voorzichtig-beginnen-deverkiezingscampagnes.html. V. Almqvist, “Spitzenkandidaten” process cannot be overturned, say MEPs, 7 februari 2018, http://www. europarl.europa.eu/news/en/ press-room/20180202IPR97026/ spitzenkandidaten-process-cannot-beoverturned-say-meps. S. Russack, The problem with the Spitzenkandidaten system, 21 februari 2018, https://www.ceps.eu/publications/ problem-spitzenkandidaten-system. Artikel 17, zevende lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie. S. Russack, The problem with the Spitzenkandidaten system, 21 februari 2018, https://www.ceps.eu/publications/ problem-spitzenkandidaten-system. News European Parliament, Lead candidates and the election of the European Commission, 20 augustus 2018, http:// www.europarl.europa.eu/news/en/ press-room/elections-press-kit/4/ lead-candidates. European Parliament, Results of the 2014 European elections, http://www.europarl. europa.eu/elections2014-results/en/ turnout.html. S. Russack, The problem with the Spitzenkandidaten system, 21 februari 2018, https://www.ceps.eu/publications/ problem-spitzenkandidaten-system. S. Russack, The problem with the Spitzenkandidaten system, 21 februari 2018, https://www.ceps.eu/publications/ problem-spitzenkandidaten-systeml Idem http://www.europarl.europa.eu/news/ en/press-room/elections-press-kit/4/ lead-candidates S. Russack, The problem with the Spitzenkandidaten system, 21 februari 2018, https://www.ceps.eu/publications/ problem-spitzenkandidaten-system. H. Reiding & F. Meijer, ‘This time it’s different’ – the European lead candidate procedure of 2014 and its historical background, Parliaments, Estates and Representation, DOI: https://doi.org/10.1 080/02606755.2018.1468661. S. Russack, The problem with the Spitzenkandidaten system, 21 februari 2018, https://www.ceps.eu/publications/ problem-spitzenkandidaten-system.