ARTIKEL
DE CC(C)TB – DE (MOEIZAME) TOTSTANDKOMING VAN EEN EUROPESE, DIRECTE BELASTING
16
Juni 2019 | ALIBI Magazine
ARTIKEL
MAURITS VAN DE SANDE
Maurits was tot voor kort masterstudent internationaal en Europees belastingrecht aan de juridische faculteit van de Universiteit van Amsterdam. Dit is zijn laatste stuk voor Alibi: Maurits is afgestudeerd.
De Europese Unie (EU) struikelt al jaren over de invoering van een gemeenschappelijke (geconsolideerde) heffingsgrondslag die de Common Corporate (Consolidated) Tax Base (CC(C)TB) wordt genoemd. Met een dergelijke grondslag zou de belastbaarheid van winsten binnen de EU eerlijker kunnen worden verdeeld en zouden verliezen en winsten binnen de EU tegenover elkaar kunnen worden afgezet. Ook zouden conflicten over de dubbele heffing van identieke inkomensbestanddelen binnen verschillende lidstaten worden voorkomen. Invoering van directe belastingen op Europees niveau ligt gevoeliger dan gedacht: heffingsjurisdicties zoals Nederland en Ierland hebben namelijk eerder baat bij een gebrek aan uniformiteit. Een recent voorstel van de Commissie lijkt wellicht de weg uit deze impasse. Wellicht is de toepassing van Rawls’ ‘sluier der onwetendheid’ de sleutel om tot een compromis te komen? De (voor)geschiedenis van een gemeenschappelijke (geconsolideerde) heffingsgrondslag Vanaf 2001 is door de Europese Commissie gezinspeeld op ontwikkeling en uiteindelijke invoering van een gemeenschappelijke (geconsolideerde) heffingsgrondslag.1 Een
Photo by Sara Kurfeß
gemeenschappelijke heffingsgrondslag houdt in dat de regels waarmee de heffingsgrondslag binnen de EU wordt vastgesteld gelijk zijn. Denk hierbij aan gelijke behandeling van renteaftrek en afschrijvingsmethoden. Een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag houdt in dat een grote een onderneming, actief in meerdere lidstaten en om die reden ook belastingplichtig aldaar, een door alle lidstaten geaccepteerde verdeling van heffingsgrondslag aanhoudt. De grootste voordelen van een dergelijke gemeenschappelijke (geconsolideerde) heffingsgrondslag zouden oneffenheden tussen verschillende,
nationale heffingssystemen wegnemen en het concurrentievermogen van bedrijven binnen de interne markt zijn versterken.2 Ook zou een dergelijke verdeling de in veler ogen oneerlijke praktijk wegnemen waarin binnen de EU met winsten wordt geschoven, teneinde deze slechts in de laag belaste jurisdicties te alloceren.3 Vervolgens wordt in 2003 nog dieper ingegaan op mogelijke toedelingsformules die onderdeel zouden uitmaken van een geconsolideerde grondslag.4 Immers, wanneer er geconsolideerd wordt, betekent dat het per entiteit toerekenen van een aandeel in de winst. Er zijn twee mogelijke wijzen van toerekening: grondslag toekennen aan de lidstaat waar de economische waarde wordt verdiend of toedeling aan de hand van een formule (beide voorbeelden van een micro-economische benadering, want op het niveau van de individuele onderneming berekend)5, waarbij de laatste variant de voorkeur geniet door
17
ARTIKEL
het succes dat hiermee bijvoorbeeld in de VS is behaald. Een dergelijke formule, die uit drie factoren (verkoop, kapitaal en arbeid) bestaat, zou een juiste afspiegeling zijn van het economische productie- en verkoopproces. Een andere benaming voor laatstgenoemde verdeling is ‘formulary apportionment’.6 De moeilijkheid wat betreft deze formule zit hem in het gewicht dat aan elk van de factoren wordt gegeven.7 In 2004 is de werkgroep Gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (CCCTBwerkgroep) opgericht8 en in 2005 spreekt de Commissie9 de wens uit om in 2008 een wetgevingsmaatregel te kunnen presenteren aangaande een CC(C)TB. Uiteindelijk zal het pas in 2011 van een voorstel10 van de Commissie komen, dat het overigens niet zal halen bij de Raad. Uiteindelijk komt de Commissie in 2016 met een nieuw voorstel11, waarvan de bespreking aan de basis van dit artikel ligt. Het huidige voorstel (de 2016-variant) In de meest recente door de Europese Commissie voorgestelde variant van de CC(C)TB worden de vereisten voor consolidaties en de gevolgen daarvan (samenvoeging van de heffingsgrondslagen) gegeven. Vervolgens wordt aan de hand van een verdeelsleutel het aan de lidstaten toe te rekenen deel van de grondslag geproduceerd. Artikel 28 lid 1 van het voorstel geeft aan dat hiervoor
als factoren omzet, loonkosten, aantallen werknemers (om daarmee de lageloonlanden te compenseren) en materiële activa worden genomen. Nadere definities van deze begrippen worden in de navolgende artikelen geïntroduceerd. Ook worden afwijkende bepalingen geformuleerd voor de (zee) scheepvaart en olie- en gassector. Het is met name deze verdeelsleutel die tot grote onenigheid onder de lidstaten heeft geleid. Immers, lidstaten waar veel omzet wordt behaald (omdat daar de koopkracht groter is) zijn niet per se identiek aan die waar het grootste aantal werknemers zit (veelal de armere, lageloonlanden). Ook wordt in toebedelingsformule in beginsel weinig rekening gehouden met de juridische dienstverlening die in landen als Nederland en Luxemburg plaatsvindt. In wezen is sprake van een duivels dilemma. Hoe stel je een formule op waarin zowel de lidstaten die veel arbeid leveren als de lidstaten die enkel een fiscaal gunstige vestigingsklimaat aan te bieden hebben zich kunnen vinden? Mogelijk biedt een denkexperiment in de trant van de sluier van onwetendheid van John Rawls uitkomst, waarin (sociale) wetten en regels opgesteld worden niet wetende in welke positie men zich uiteindelijk zal bevinden.12 Zo is vooraf onduidelijk of je een miljonair bent die baat heeft bij weinig belastingen of juist een zwerver die gebaat is bij goede sociale voorzieningen en onverschillig staat tegenover hoge
“WELLICHT IS DE TOEPASSING VAN RAWLS’ ‘SLUIER DER ONWETENDHEID’ DE SLEUTEL OM TOT EEN COMPROMIS TE KOMEN?”
“HET VOORSTEL VAN DE EUROPESE COMMISSIE, ZOALS HIERVOOR BESPROKEN, DIENT TE WORDEN AANGENOMEN DOOR DE RAAD”
18
november 2018 | ALIBI Magazine
ARTIKEL
1.
“VOLGENS VICEVOORZITTER VAN DE EUROPESE COMMISSIE JYRKI KATAINEN IS HET HIERDOOR ZEER ONWAARSCHIJNLIJK DAT HET OOIT VAN EEN VOOR DE CC(C)TB VEREISTE GEMEENSCHAPSRECHTELIJKE VERANDERING KOMT” belastingen. Door deze onwetendheid kunnen regels worden geformuleerd die voor iedere groep in de samenleving acceptabel zijn. Rawls’ theorie gaat over sociale rechtvaardigheid en ziet (mede) toe op een rechtvaardige verdeling van welvaart. Deze verdeling is in grote mate afhankelijk van sociale instituties, waaronder ook het belastingsysteem dient te worden verstaan.13 Indien het gedachtenexperiment van de sluier van onwetendheid toepassen op de toebedelingsformule, betekent dit dat de lidstaten vooraf niet zouden weten of ze een land zijn met veel goedkope arbeidskrachten of juist een land met een hoge levensstandaard en een goed fiscaal vestigingsklimaat. Op die manier zou tot een verdeling kunnen worden gekomen die voor iedere lidstaat acceptabel is. Een voorbeeld hiervan vormt het specifiek opnemen van de factor ‘research activiteiten’ in de formule, die veelal in de economisch hoogontwikkelde lidstaten plaatsvinden. Is de CC(C)TB nog levensvatbaar? Het voorstel van de Europese Commissie, zoals hiervoor besproken, dient te worden aangenomen door de Raad. Artikel 115 Verdrag Werking Europese Unie (VWEU) vereist, voor het aannemen van harmoniserende maatregelen aangaande de directe belastingen, eenparigheid van stemmen. Deze vereiste unanimiteit is het grootste obstakel voor een CC(C)TB. Immers, de belangen van lidstaten zijn groot en de verdelingsformule zoals die nu is
Juni 2019 | ALIBI Magazine
voorgesteld door de Europese Commissie houdt met name rekening met arbeid en kapitaal afkomstig uit grote lidstaten zoals Frankrijk en Duitsland. Landen waar echter met name omzet valt, zoals Nederland en Ierland, en waar onder het huidige stelsel wel veel belastbare grondslag valt, zullen zich door het nieuwe stelsel sterk benadeeld voelen. Ierland is en blijft dan ook een groot tegenstander van een CC(C)TB.14 Als stap in richting van de invoering ervan dient een recent communiqué15 van de Commissie te worden beschouwd. Daarin wordt gezinspeeld op het afschaffen van de vereiste unanimiteit voor het aannemen van harmoniserende Europese wetgeving op het gebied van directe belastingen. Hiervoor is echter wel eerst unanieme instemming vereist voor verandering van het VWEU, die bij de eerste ontmoetingen tussen de Europese leiders na deze aankondiging op dit vlak ver te zoeken leek.16 Volgens vicevoorzitter van de Europese Commissie Jyrki Katainen is het hierdoor zeer onwaarschijnlijk dat het ooit van een voor de CC(C) TB vereiste gemeenschapsrechtelijke verandering komt.17 Hiermee lijkt de kans op een gemeenschappelijk (geconsolideerde) heffingsgrondslag (wederom) verder weg dan ooit. Wellicht dat een heroverweging van de formulaire toedeling in het licht van Rawls’ gedachtenexperiment nog eens een geaccepteerde uitkomst kan bieden.•
2.
3.
4.
5.
6. 7.
8.
9.
10.
11.
12.
13. 14. 15.
16. 17.
Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité. Naar een interne markt zonder belastingbelemmeringen. Een strategie voor het verschaffen van een geconsolideerde heffingsgrondslag aan ondernemingen voor de vennootschapsbelasting op hun activiteiten in de gehele EU. COM(2001)582. Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité. Naar een interne markt zonder belastingbelemmeringen. Een strategie voor het verschaffen van een geconsolideerde heffingsgrondslag aan ondernemingen voor de vennootschapsbelasting op hun activiteiten in de gehele EU. COM(2001)582. Paragraaf 5. A. Bénassy-Quéréa, A. Trannoyb en G. Wolff, ‘Renforcer l’harmonisation fiscale en Europe’, Les notes du conseil d’analyse économique 2014, afl. 14, p. 3. Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Europees Economisch en Sociaal Comité. Een interne markt zonder belemmeringen op het gebied van de vennootschapsbelasting. Verwezenlijkingen, lopende initiatieven en resterende uitdagingen. COM(2003)726. Zie ook: M. Erasmus-Koen, ‘De Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB): mogelijke elementen van het toerekeningsmechanisme’, WFR 2008/1256. S. Mayer, Formulary Apportionment for the Internal Market (Doctoral Series 17), Amsterdam: IBFD 2009. Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Europees Economisch en Sociaal Comité. Een interne markt zonder belemmeringen op het gebied van de vennootschapsbelasting. Verwezenlijkingen, lopende initiatieven en resterende uitdagingen. COM(2003)726. Paragraaf 4. Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Europees Economisch en Sociaal Comité. Uitvoering van het Lissabonprogramma van de Gemeenschap: Naar een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (CCCTB): balans en vooruitblik. COM(2006)157. Paragraaf 1. Tenuitvoerlegging van het Lissabonprogramma van de Gemeenschap. Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement. Bijdrage van het belasting- en douanebeleid tot de Lissabon-strategie. COM(2005)532. Voorstel voor een Richtlijn van de Raad betreffende een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (CCCTB). COM(2011)121. Voorstel voor een Richtlijn van de Raad betreffende een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (CCCTB). COM(2016) 683. De sluier van onwetendheid is de letterlijke vertaling van het begrip ‘veil of ignorance’ dat door de Amerikaanse rechtsfilosoof werd geïntroduceerd in zijn vermaarde A Theory of Justice (Cambridge: Harvard University Press 1971). C.R. O’Kelly, ‘Rawls, Justice, and the Income Tax’, Georgia Law Review 1981, afl. 1, p. 3. E. Burke-Kennedy, ‘Brussels includes controversial tax plan as part of funding proposals’, Irishtimes.com 13 juni 2018. Mededeling van de Commissie. Naar een meer efficiënte en democratische besluitvorming in het fiscale beleid van de EU. COM(2019)8. C. Barbière, ‘Fair taxation: A mixed bag of results for the Juncker Commission’, Euractiv.com 15 maart 2019. M. Costa, ‘[WATCH] No EU tax harmonisation anytime soon European Commission vice-president’, Maltatoday.com.mt 5 maart 2019.
19