De buitensporige gevolgen van de korte termijnen in de Awb

ARTIKEL | BESTUURSRECHT

DE BUITENSPORIGE GEVOLGEN VAN DE KORTE TERMIJNEN IN DE AWB

RECENTELIJK KWAM IN EEN UITZENDING VAN NIEUWSUUR EEN ITEM VOORBIJ OVER DE TERMIJNEN VAN DE ALGEMENE WET BESTUURSRECHT (HIERNA: AWB). IN DIT ITEM SPREEKT ONDER ANDERE MICHIEL SCHELTEMA, OOK WEL ‘DE GRONDLEGGER VAN DE AWB’ GENOEMD, ZICH UIT OVER DE IN ZIJN OGEN TE KORTE BEZWAAR- EN BEROEPSTERMIJN VAN ZES WEKEN. OOK ANDERE DESKUNDIGEN STELLEN DAT DE TERMIJN TE KORT EN TE HARD IS. DOOR LISA VERHOEVEN

24

ALIBI MAGAZINE | EDITIE 2 2022

ARTIKEL | BESTUURSRECHT

Na de toeslagenaffaire zijn de rechten van burgers in conflict met de overheid steeds vaker onderwerp van discussie. Zo heeft Pieter Omtzigt op 25 november een motie ingediend over de versterking van de positie van de belanghebbende via bepalingen in de Algemene wet bestuursrecht.1 Een langere bezwaar- en beroepstermijn kan hier aan bijdragen, zodat een belanghebbende ook na zes weken nog in bezwaar kan gaan tegen een besluit.

De positie van de belanghebbende in het bestuursrecht is dus omstreden.

Maar zijn de termijnen in de Awb echt zo beperkend en een ‘juridische fuik’ zoals het artikel van Nieuwsuur beweert? En wat is dan wel een redelijke termijn?

TERMIJN BEZWAAR EN BEROEP Het bestuursrecht biedt de mogelijkheid voor een belanghebbende om in bezwaar (en in een latere fase in beroep) te gaan tegen een besluit.

Om belanghebbende te zijn moet je een belang hebben bij het besluit.

Dit belang moet objectief bepaalbaar, persoonlijk (en eigen), rechtstreeks en actueel zijn. De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt volgens artikel 6:7 Awb zes weken. Dit is een fatale termijn. Dat betekent dat je als burger dus zes weken hebt om te reageren op besluiten van de overheid.

Als je later dan zes weken na het besluit bezwaar indient, volgt over het algemeen niet-ontvankelijkverklaring. Er volgt dan geen inhoudelijke behandeling van je bezwaar, en de inhoud van het door jou bestreden besluit staat vast. Alleen in uitzonderlijke gevallen kan de rechter bepalen dat een termijnoverschrijding niet redelijkerwijs kan leiden tot een niet-ontvankelijkverklaring.2 Dit noemen we ook wel een ‘verschoonbare termijnoverschrijding’. In de praktijk wordt dit alleen ingeroepen

EDITIE 2 2022 | ALIBI MAGAZINE

Dit overduidelijk grote contrast tussen de gevolgen van termijnoverschrijding voor de belanghebbende en het bestuursorgaan zorgt voor een gevoel van onevenwichtigheid. door de rechter als er sprake is van bijvoorbeeld een belanghebbende die gedurende langere tijd ernstig ziek is geweest en daardoor niet in staat was tijdig bezwaar aan te tekenen.3 Van de bijzondere bepaling in dit artikel wordt dus zelden gebruik gemaakt.

EQUALITY OF ARMS Er zou in de bezwaar- en beroepsprocedure sprake moeten zijn van equality of arms. Dit is een beginsel dat voortvloeit uit artikel 6 EVRM. Equality of arms houdt in het bestuursrecht in dat de burger het recht heeft om in een procedure ‘dezelfde wapenen’ als de overheid te kunnen gebruiken om te procederen. De strenge termijn van 6 weken geldt in principe zowel voor de burger als termijn bij het indienen van het bezwaar of beroep, als voor de overheid als beslistermijn. Zoals eerder genoemd, is de termijn voor indiening van bezwaar of beroep een fatale termijn. Als een bezwaar of beroep niet binnen deze termijn wordt ingediend, volgt in principe een niet-ontvankelijkverklaring. De beslistermijn, de termijn die het bestuursorgaan heeft om een beslissing te maken, is een ordetermijn.4 Dit betekent dat bij een overschrijding van de termijn de bevoegdheid om een besluit te nemen alsnog kan worden uitgeoefend.5

Dat beslistermijnen ordetermijnen zijn, wordt gerechtvaardigd vanuit het oogpunt van het algemeen belang.6 Immers, de bevoegdheid van het bestuursorgaan is in het leven geroepen om het algemeen belang te behartigen, en het zou onwenselijk zijn als deze bevoegdheid door het verstrijken van een termijn zou vervallen. De termijnen voor de belanghebbende om bezwaar of beroep in te stellen komt niet voort uit algemeen belang, maar uit het beginsel van rechtszekerheid.7 Als er meerdere partijen betrokken zijn bij een besluit, is het vanuit het oogpunt van de rechtszekerheid belangrijk dat de betrokken derden er na verloop van tijd op kunnen vertrouwen dat besluiten niet meer gewijzigd of ingetrokken worden.8

BIO Lisa Verhoeven

Masterstudent Fiscaal Recht aan de Universiteit van Amsterdam

25

ARTIKEL | BESTUURSRECHT

Een verruiming van de termijn van zes weken zou een stap in de goede richting zijn om de positie van de belanghebbende in het bestuursrecht aanzienlijk te verbeteren.

In beginsel heeft het niet voldoen aan de ordetermijn voor het bestuursorgaan dus weinig gevolgen.

Natuurlijk moet eventuele schade die voortvloeit uit de vertraagde beslissing van het bestuursorgaan worden vergoed. Ook is er de mogelijkheid om een dwangsom te verbeuren bij het betreffende bestuursorgaan. De gevolgen van termijnoverschrijding voor een belanghebbende zijn vele malen groter. Het bezwaar of beroep wordt niet-ontvankelijk. Het betreffende besluit wordt dan in rechte onaantastbaar.9 Dit betekent dat de bestuursrechter het niet meer kan

26

vernietigen, en de belanghebbende niks meer kan doen.

Dit overduidelijk grote contrast tussen de gevolgen van termijnoverschrijding voor de belanghebbende en het bestuursorgaan zorgt voor een gevoel van onevenwichtigheid. Natuurlijk is het logisch dat er een termijn is om in bezwaar of beroep te gaan als het gaat om besluiten waar derden bij betrokken zijn. Daarmee blijft de rechtszekerheid voor derden gewaarborgd. Daar waar het gaat om besluiten waarbij slechts de belanghebbende en het bestuursorgaan be-

trokken zijn, ligt dat echter anders.10 In het burgerlijk recht, in gevallen waar het gaat over vergelijkbare tweepartijenrelaties, geldt doorgaans een termijn van vijf jaar.11 Een termijn van zes weken binnen het bestuursrecht is dus, waar het gaat om dit soort tweepartijenrelaties, opvallend kort. Volgens deskundigen zijn er zelfs gelijkenissen met de toeslagenaffaire.12 Het gaat hier immers om relatief kleine fouten van burgers, die disproportioneel grote gevolgen kunnen hebben.

MOTIE PIETER OMTZIGT Recentelijk heeft Pieter Omtzigt een motie ingediend over de positie van de belanghebbende in het bestuursrecht.13 Hierin constateert hij eerst een aantal zaken. Hij stelt onder andere dat het bestuursprocesrecht als hoofddoel het bieden van rechtsbescherming van de burger tegen onrechtmatig overheidshandelen heeft en dat mede vanuit het oogpunt van equality of arms de procespositie van de burger versterking behoeft. De burger heeft namelijk geen moge-

ALIBI MAGAZINE | EDITIE 2 2022

ARTIKEL | BESTUURSRECHT

lijkheid om gemaakte processuele fouten te herstellen. Hier hoort dus ook het verstrijken van de termijnen bij. Hij verzoekt vervolgens de regering op korte termijn grondig te onderzoeken welke wettelijke bepalingen in de Awb kunnen worden opgenomen om de positie van de belanghebbende te versterken. Volgens deze motie dient dit onderzoek in ieder geval de mogelijkheid te bevatten tot het in de Awb opnemen van een nieuwe wetsbepaling. Hierin moet de burger de mogelijkheid worden geboden om eigen gemaakte procedurele fouten te herstellen. Op 30 november 2021 werd deze motie aangenomen met 147 stemmen. De kamer is het er dus over eens dat er iets moet veranderen wat betreft de positie van de belanghebbende in het bestuursrecht. De resultaten van het door Omtzigt voorgestelde onderzoek moeten worden meegenomen in het wetsvoorstel tot aanpassing van de Awb dat in het voorjaar van 2022 in publieke consultatie gaat.14 Dit wetsvoorstel gaat momenteel nog niet in op de termijn voor bezwaar en beroep. Hopelijk kan dit naar aanleiding van deze motie veranderen.

HOE NU VERDER? Het item van Nieuwsuur over de termijnen in het bestuursrecht is ook opgepikt door onze landelijke politiek. Naar aanleiding van het item en het artikel dat over daarover is gepubliceerd, zijn op 2 december 2021 Kamervragen gesteld door Inge van Dijk en Hilde Palland.15 De vragen zijn gericht aan de Staatssecretaris van Financiën en de Minister van Justitie en Veiligheid. Zij stellen een aantal rake vragen. Zo vragen zij zich onder andere af wat de heer Grapperhaus en mevrouw van Huffelen vinden van de reactie van Michiel Scheltema die stelt dat de tijd rijp is om de wet aan te passen voor wat betreft de termijnen, en deze te verlengen van zes weken te verlen-

EDITIE 2 2022 | ALIBI MAGAZINE

gen naar zes maanden (vraag 8). Ook vragen ze of, naar hun mening, de Awb wat betreft termijnen inderdaad te hard uit kan pakken voor burgers (vraag 12). Daarnaast halen zij nogmaals de toeslagenaffaire aan, waarbij kleine administratieve fouten desastreuze gevolgen hebben gehad, en vragen zich hierbij af of het algemeen belang gediend zou zijn met het kritisch bezien van de termijnen in de Awb (vraag 13).

Nu men bezig is met een wetsvoorstel betreffende aanpassingen in de Awb, lijkt het een goed moment om de bezwaartermijn in het Awb te herzien. Het gaat al veel langer over een herziening van deze termijn.

Uit het verslag van het Rondetafelgesprek 25 jaar Algemene wet bestuursrecht16, waar ook Michiel Scheltema bij aanwezig was, bleek al dat de aanwezigen een termijn van zes weken erg kort vonden. Scheltema heeft het hier, net als in het item bij Nieuwsuur, over een termijn van zes maanden. Ook de andere aanwezigen zijn hierover erg enthousiast.

Een verruiming van de termijn van zes weken zou een stap in de goede richting zijn om de positie van de belanghebbende in het bestuursrecht aanzienlijk te verbeteren.

cipe binnen drie weken gebeuren. In tegenstelling tot de belanghebbende in het bestuursrecht kunnen ministers echter wél heel makkelijk uitstel van termijnen aanvragen. Ironisch genoeg laat Minister Grapperhaus in een reactie op de Kamervragen weten dat de vragen niet binnen de gebruikelijke termijn kunnen worden beantwoord, aangezien nog niet alle benodigde informatie is ontvangen.

Dat is natuurlijk begrijpelijk. Het zou echter wel zo netjes zijn om de belanghebbende in het bestuursrecht ook wat coulance te gunnen.

1

2 3 4 5 6 7 8 9 10

De positie van de belanghebbende in het bestuursrecht is momenteel dus regelmatig onderwerp van gesprek.

Ook staat dit onderwerp door onder andere de motie van Pieter Omtzigt en de Kamervragen Inge van Dijk en Hilde Palland op de politieke agenda.

De enorme meerderheid waarmee de motie is aangenomen laat zien dat de tweede kamer het belang van een versterkte positie van de belanghebbende in het bestuursrecht inziet.

11

Op de rake vragen van van Dijk en Palland is helaas nog steeds geen antwoord gegeven. Het beantwoorden van Kamervragen moet in prin-

16

12

13

14

15

Tweedekamer.nl, Motie van het lid Omtzigt c.s. over versterking van de positie van de belanghebbende via bepalingen in de Algemene wet bestuursrecht.

Artikel 6:11 Awb HR 18 november 2016, nr. 16/02080 Termijnen: het wordt tijd voor differentiatie, NTB Termijnen: het wordt tijd voor differentiatie, NTB Termijnen: het wordt tijd voor differentiatie, NTB Termijnen: het wordt tijd voor differentiatie, NTB Termijnen: het wordt tijd voor differentiatie, NTB Termijnen: het wordt tijd voor differentiatie, NTB Termijnen: het wordt tijd voor differentiatie, NTB Termijnen: het wordt tijd voor differentiatie, NTB Nos.nl, Juridische fuik overheid maakt burgers ‘kansloos’ Motie van het lid Omtzigt C.S., Voorgesteld 25 november 2021 Tweede kamer wil positie belanghebbende in het bestuursprocesrecht versterken, V-N 2021/53.14 2021Z22286, Vragen van de leden Inge van Dijk en Palland (beiden CDA) aan de Staatssecretaris van Financiën en de Minister van Justitie en Veiligheid over het artikel «Juridische fuik overheid maakt burgers «kansloos»» (ingezonden 2 december 2021) Verslag van het Rondetafelgesprek 25 jaar Algemene wet bestuursrecht gehouden op woensdag 30 augustus 2017

27