ALIBI jan. 2019 - Brexit en overlevering

Op 14 november 2018 werd het nieuws overspoeld met berichten over de Brexit. Alhoewel dit onderwerp al enige tijd een centraal thema is in het dagelijks debat, vielen de koppen ditmaal extra op. Na maanden onderhandelen over elk denkbaar thema is het eindelijk zover. De Britse en Europese onderhandelaars zijn tot een concept scheidingsovereenkomst gekomen. Dit concept moet een soepele, gereguleerde Brexit gaan bewerkstelligen.1 Op het eerste gezicht leek dit een positieve ontwikkeling, maar eenmaal thuis kon de Britse premier Theresa May niet op een warm onthaal rekenen. Het concept liet het politieke debat in het Verenigd Koninkrijk (VK) weer oplaaien. Op het moment van schrijven is het zacht gezegd onzeker of het concept door het Britse parlement wordt goedgekeurd.2 Dit betekent dat het onderwerp van dit artikel nog steeds zijn belang niet heeft verloren. In dit artikel wordt namelijk ingegaan op de gevolgen van de Brexit voor de door het Europees strafrecht gereguleerde praktijk van de overlevering van Nederlandse verdachten. Onderzocht wordt of de mogelijkheid van een ongereguleerde harde Brexit een rol moet spelen bij het bepalen of het VK een garantie tot teruggave van Nederlandse verdachten kan geven. Alvorens deze problematiek te behandelen, wordt eerst kort het juridisch kader van de Europese overleveringspraktijk behandeld.

Daarna ga ik in op het conceptakkoord dat momenteel door het Britse parlement moet worden goedgekeurd.

“OP HET MOMENT VAN SCHRIJVEN IS HET ZACHT GEZEGD ONZEKER OF HET CONCEPT GOEDGEKEURD WORDT DOOR HET BRITSE PARLEMENT”

De Europese overleveringspraktijk van Nederlandse verdachten Wanneer men aan het overdragen van verdachten van strafbare feiten aan andere landen denkt, is ‘uitlevering’ de gebruikelijke term. Er bestaat echter ook een Europese variant van de uitlevering.

In Nederland staat deze variant bekend als de overleveringsprocedure. De overleveringsprocedure werd in 2002 vastgelegd in het Kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (KEAB).3 Overlevering in het kaderbesluit betekent het ter beschikking stellen van verdachten en veroordeelden door de justitiële autoriteiten van de ene lidstaat aan de justitiële autoriteiten van een andere lidstaat van de Europese Unie. Het doel van de terbeschikkingstelling is dat die andere staat de ter beschikking gestelde persoon kan vervolgen of een aan die persoon opgelegde straf ten uitvoer kan leggen.4 Gelet op artikel 34 lid 2 onder b (oud) van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), heeft een kaderbesluit van de Raad geen rechtstreekse werking.

Lidstaten hebben ten aanzien van het besluit een inspanningsverplichting en moeten het besluit zelf omzetten in nationale wetgeving. De Nederlandse wetgever heeft naar aanleiding van het kaderbesluit de Overleveringswet (OLW) in het leven geroepen.5 In artikel 5 jo. 2 OLW staat dat een overlevering aan een andere lidstaat enkel kan plaatsvinden na het afgeven van een Europees aanhoudingsbevel door de lidstaat die om overlevering verzoekt. Een Europees aanhoudingsbevel is volgens artikel 1 onder b OLW “de schriftelijk vastgelegde beslissing van een justitiële autoriteit van

een lidstaat strekkende tot de aanhouding en de overlevering van een persoon door de justitiële autoriteit van een andere lidstaat.”

Indien een andere lidstaat om de overlevering van een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd6 verzoekt, is dit op grond van artikel 6 lid 2 OLW enkel mogelijk voor verdachten. Veroordeelden zijn van deze categorie uitgesloten. Op grond van artikel 6 lid 1 OLW is de overlevering van een verdachte daarnaast enkel toegestaan, indien de verdachte zijn vrijheidsstraf bij een eventuele veroordeling in de andere lidstaat in Nederland mag ondergaan. Deze laatste bepaling wordt in de literatuur de terugkeergarantie genoemd.

De terugkeergarantie en de conceptovereenkomst De vraag rijst hoe de terugkeer van Nederlandse verdachten nog door het VK kan worden gegarandeerd.

Voorzichtig kan worden gezegd dat er onduidelijkheid heerst over de toekomst van het Europese recht in het VK. Afhankelijk van aan welke Britse politicus de vraag gesteld wordt, is het uiteindelijke doel van de Brexit uittreding zonder enige vorm van verbondenheid aan de Europese Unie (EU) of uittreden met een overeenkomst.

Dit laatste wordt gewenst door het kamp van de Britse premier Theresa May en heeft geresulteerd in de hiervoor al aangehaalde conceptversie van de scheidingsovereenkomst.

Opvallend aan de overeenkomst is een tussen de partijen bedongen transitieperiode.

Het concept bepaalt dat alle onderdelen van het Unierecht, tenzij bij bijzondere

bepaling in het concept uitgesloten, van toepassing blijven op het VK. De periode begint op de dag waarop de overeenkomst in werking zou treden en eindigt op 31 december 2020.7 Volgens de preambule zullen het VK en de EU gedurende deze periode de formele onderhandelingen doorzetten en werken aan een of meerdere overeenkomsten die de relatie tussen de twee partijen na de transitieperiode regelen.8

“VOORZICHTIG KAN WEL WORDEN GEZEGD DAT ER ONDUIDELIJKHEID HEERST OVER DE TOEKOMST VAN HET EUROPESE RECHT IN HET VK”

De overeenkomst schept ook duidelijkheid over de Britse praktijk met betrekking tot het Europese overleveringsrecht.

De Britse onderhandelaars hebben zich gedurende de transitieperiode bereid verklaard de verplichtingen onder het KEAB te blijven naleven. Concreet zal het KEAB van toepassing blijven op Europese aanhoudingsbevelen, waarbij de persoon om wiens overlevering is verzocht voor het einde van de transitiedatum is gearresteerd.9 Hoe zit het dan met door Nederland overgeleverde verdachten met de Nederlandse nationaliteit en vreemdelingen met verblijfstatus van onbepaalde duur? In het KEAB is de terugkeergarantie voor deze categorie

overgeleverde personen opgenomen in de lijst met garanties die lidstaten bij een overlevering mogen eisen.10 Indien de conceptovereenkomst in werking zou treden, zal het VK de terugkeergarantie – die Nederland in de Overleveringswet heeft vastgelegd – moeten respecteren.

Dit geldt in ieder geval voor verdachten die in de transitieperiode worden gearresteerd. Als we de preambule mogen geloven, wordt over de verdachten die buiten deze periode vallen verder onderhandeld.

De terugkeergarantie bij gefaalde onderhandelingen en een harde Brexit Hoe zit het met de terugkeergarantie indien de partijen er tijdens een mogelijke transitieperiode niet uitkomen? En wat zou een weigering van het Britse parlement, hetgeen waarschijnlijk leidt tot een harde Brexit zonder enige regeling, voor gevolgen hebben voor de Europese overleveringspraktijk?

Om deze vragen te beantwoorden dienen we de terugkeergarantie nader te bestuderen aan de hand van de jurisprudentie van de Rechtbank Amsterdam en de literatuur.

“DE BRITSE ONDERHANDELAARS HEBBEN ZICH BEREID VERKLAARD GEDURENDE DE TRANSITIEPERIODE DE VERPLICHTINGEN ONDER HET KEAB TE BLIJVEN NALEVEN” De Rechtbank Amsterdam heeft in de Overleveringswet een bijzondere positie gekregen. Zij is als enige rechtbank in Nederland bevoegd om overleveringsverzoeken in behandeling te nemen11 en tegen haar uitspraken staat geen gewoon rechtsmiddel open.12 Binnen de Nederlandse juridische praktijk speelt de rechtbank dus een grote rol in de ontwikkeling van het overleveringsrecht. De jurisprudentie van de rechtbank is, al dan niet in combinatie met de door de rechtbank gestelde prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie, leidend in de literatuur.13 Volgens de rechtbank is sprake van een terugkeergarantie wanneer is gewaarborgd dat een veroordeelde, in het geval van een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf, zijn straf in Nederland mag uitzitten.14 Deze waarborg wordt doorgaans in de vorm van een geschreven belofte aan de Nederlandse rechter overhandigd. In het geval van het VK ziet zo’n belofte er als volgt uit: “In accordance with Article 5(3) of the Council Framework Decision on the European arrest warrant and the surrender procedures between Member States of 13 June 2002, you have requested that X be returned to the Netherlands to serve any custodial sentence which is imposed by a UK court in relation to the conduct for which his surrender to the UK from the Netherlands has been sought.

The UK undertakes that should X receive a custodial sentence in the UK, he will, in accordance with section 153C of the Extradition Act 2003, be returned

to the Netherlands as soon as is reasonably practicable after the sentencing process in the UK has been completed and any other proceedings in respect of the offence for which extradition was sought are concluded.”15 Te lezen valt dat de garantie wordt gegeven “in accordance”, oftewel in overeenstemming met het KEAB. De vraag rijst of deze garantie zo uitgelegd moet worden dat de rechtens afdwingbare belofte die daarin wordt gedaan, zijn betekenis verliest in het geval dat het VK in het geheel niet meer verbonden is aan het KEAB. Het terugtrekkingsartikel, artikel 50 lid 3 VEU, lijkt deze vraag bevestigend te beantwoorden. Bij gebreke aan een speciale bepaling in een terugtrekkingsakkoord, of een gebrek daaraan na verloop van twee jaren vanaf de kennisgeving van het voornemen om uit de Unie te treden, zijn de EU-verdragen niet langer op het VK van toepassing.16 Ook de oud Brexitminister van het VK, David Davis, komt met een soortgelijk antwoord. In een verklaring van de regering wordt het volgende aangekondigd: “It’s very simple. At the moment we leave, Britain must be back in control. And that means EU law must cease to apply. (…) To ensure continuity, we will take a simple approach. EU law will be transposed into domestic law, wherever practical, on exit day.”17 De boodschap van de minister is duidelijk. EU-recht heeft na de Brexit geen gelding meer in het VK. Waar praktisch, wordt het oude EU-recht

“JE GUNT IMMERS ZELFS EEN VERDACHTE GEEN EUROPESE ONZEKERHEID”

omgezet in nationaal recht. Welk deel van het recht het label ‘praktisch’ krijgt, is van tevoren onduidelijk.

Dit alles betekent dat ook het in Europese besluitvorming opgemaakte Europees Strafrecht niet langer van toepassing is op het VK.18 Het KEAB vormt daarop geen uitzondering. In concrete gevallen zou dan moeten worden teruggegrepen op ouderwetse internationale afspraken.19 In dat kader bestaat er een internationaal uitleveringsverdrag tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk, daterend van het jaar 1898.20 Maar ook dit verdrag biedt geen oplossing voor een ontoereikende terugkeergarantie. Zelfs al zou het VK in haar terugkeergarantie het uitleveringsverdrag aanhalen, dan zou er alsnog een op artikel 6 lid 1 OLW of artikel 5 lid 3 KEAB gelijkende terugkeerbepaling moeten zijn opgenomen. Maar het tegendeel blijkt, een dergelijk artikel ontbreekt in zijn geheel.

Conclusie De onzekerheden omtrent de naderende Brexit spelen ook in de Nederlandse uitvoering van het Europees strafrecht.

De Europese commissie en de Britse onderhandelaars mogen dan een conceptakkoord zijn overeengekomen, dat betekent nog niet dat het Britse parlement zijn goedkeuring gaat geven.

Sterker nog, als we recente koppen in de kranten mogen geloven is het onwaarschijnlijk dat het kamp voor de harde Brexit – dat zelfs binnen de partij van de Britse premier present is – makkelijk zal zwichten.

Indien bovenstaand doemscenario werkelijkheid wordt, heeft dit grote gevolgen voor de terugkeergarantie bij de overleving van Nederlandse onderdanen. Het lijkt erop dat het VK bij een harde Brexit niet langer is gehouden

aan de verplichtingen van het Europees strafrecht. Het land kan er zelfs geen beroep meer op doen. Daarnaast is het onzeker of het Europees strafrecht het label ‘praktisch’ krijgt van de Britse wetgever. Tot slot komt het gedateerde uitleveringsverdrag tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk ook niet overeen met het KEAB, waardoor een beroep op dit verdrag als reservemiddel is uitgesloten.

Bovenstaande maakt dat het allerminst zeker is of nog wel sprake is van de terugkeergarantie die door de Nederlandse Overleveringswet wordt vereist. Nu de wet spreekt van een terugkeergarantie en geen terugkeerwaarschijnlijkheid, kan de Rechtbank Amsterdam mijns inziens een nieuw overleveringsverzoek van het VK niet toewijzen. Niet zolang onduidelijkheid over de status van de Brexit heerst, of zolang de geschreven terugkeergarantie niet is aangepast. Je gunt immers zelfs een verdachte geen Europese onzekerheid.

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

14.

15.

16.

17.

18.

19.

20.

Europese Commissie, ‘Draft Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community’, document van 14 november 2018, nr. TF50 (2018) 55, te vinden op: https://ec.europa. eu/commission/sites/beta-political/files/ draft_withdrawal_agreement_0.pdf, laatstelijk bekeken op 18 november 2018.

‘Lagerhuis legt May vuur na aan schenen over Brexit, kabinetsberaad volgt’, 14 november 2018, https://nos.nl/ artikel/2259244-lagerhuis-legt-mayvuur-na-aan-schenen-over-brexitkabinetsberaad-volgt.html, laatstelijk bekeken op 18 november 2018.

Besluit van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (PbEU 2002, L 190/1).

V.H. Glerum & N. Rozemond, “Overlevering”, in R. van Elst & E. van Sliedregt (red.), Handboek Internationaal Strafrecht, Deventer: Kluwer 2015, p. 241.

Wet van 29 april 2004 tot implementatie van het Kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie (Overleveringswet), Stb. 2004, 195.

In dit laatste geval is art. 6 lid 5 Overleveringswet van toepassing.

Draft Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community, artt. 126 & 127.

Ibid, preambule, p. 5.

Ibid, art. 62 lid 1 onder b.

Besluit van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (PbEU 2002, L 190/1), art. 5 lid 3.

Art. 22 lid 1 jo. art. 1 onder g Overleveringswet.

Ibid, art. 29 lid 2.

V.H. Glerum & N. Rozemond, “Overlevering”, in R. van Elst & E. van Sliedregt (red.), Handboek Internationaal Strafrecht, Deventer: Kluwer 2015, p. 250 – 252.

Rb. Amsterdam (irk.) 21 juni 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:4393, r.o. 6.

Rb. Amsterdam (irk.) 1 mei 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:2835, r.o. 2.11.

De kennisgeving van de wens van uittreden dateert van 27 maart 2017.

Indien de partijen niet in staat zijn een overeenkomst te sluiten treedt het Verenigd Koninkrijk op 27 maart 2019 uit de Unie en zijn de EU-verdragen niet meer van toepassing op de ex-lidstaat.

Zie voor een uitgebreide tijdlijn https:// ec.europa.eu/netherlands/news/brexitveelgestelde-vragen_nl, laatstelijk bekeken op 18 november 2018.

‘Government announces end of European Communities Act’, 2 oktober 2016, https://www.gov.uk/government/ news/government-announces-end-ofeuropean-communities-act, laatstelijk bekeken op 18 november 2018.

H.C.F.J.A. de Waele, ‘Het Brexitreferendum’, TREMA 2016, afl. 9, onder onderwerp 5.

Idem.

Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Ierland tot uitlevering van misdadigers, Londen 26 september 1898, Stb 1899, 15