ALIBI jan. 2019 - Beledigende politici

ARTIKEL

‘BELEDIGENDE POLITICI KOMEN DAAR NIET ALTIJD MEE WEG!’

14

In een tijd waarin het politieke debat verhardt en staatshoofden als Bolsonaro en Trump het minder nauw nemen met de diplomatie van hun uitspraken, wordt de vraag waar de grens van de vrijheid van meningsuiting ligt steeds relevanter.

In Nederland hebben wij er ook mee te maken. Een voorbeeld is Geert Wilders, die geen enkele gelegenheid onbenut laat om zijn ongenoegen over de islam en moslims uit te spreken. Tijdens het schrijven van dit artikel wordt het hoger beroep van Wilders in de ‘’Minder, Minder, Minder Marokkanen’’-zaak behandeld.1 In dat kader onderzoek ik de vrijheid van meningsuiting van politici. De centrale vraag is of deze vrijheid zo ver reikt dat een politicus minderheidsgroepen zonder consequenties kan beledigen.

januari 2019 | ALIBI Magazine

ARTIKEL

GUILLIANO PAYNE

Masterstudent Staats en Bestuursrecht aan de Universiteit van Amsterdam en algemeen raadslid voor de Facultaire Studentenraad

De vrijheid van meningsuiting De vrijheid van meningsuiting is neergelegd in artikel 7 Grondwet en artikel 10 EVRM. Het maakt een open discussie mogelijk. De waarheid kan worden gezocht en het draagt bij aan de ontwikkeling van de samenleving. Tevens ziet de vrijheid op zelfontplooiing van het individu.

Het individu moet geheel vrij zijn om zelf een mening te kunnen vormen.2 Er zijn dus verschillende redenen die pleiten voor een ver strekkende vrijheid van meningsuiting. De vrijheid van meningsuiting is een belangrijke pijler in onze rechtsstaat, omdat het openlijk kritiek op het landsbestuur mogelijk maakt.3 Onder het grondrecht vallen in beginsel ook schokkende en kwetsende uitlatingen.4 Dit grondrecht is overigens niet absoluut. Om duidelijkheid te verschaffen over wat een politicus zonder consequenties (strafof civielrechtelijk) mag zeggen, moet een onderscheid worden gemaakt tussen uitspraken in en buiten het parlement.

Binnen het parlement geldt de parlementaire immuniteit. Daarbuiten geldt de vrijheid van meningsuiting en de strafrechtelijke beperkingen op die vrijheid.5 Parlementaire immuniteit In Nederland geldt het grondwettelijk recht op vrijheid van meningsuiting zowel voor politici als burgers. Wel geniet inbreng in het parlementaire debat aparte bescherming in het

januari 2019 | ALIBI Magazine

beginsel van parlementaire immuniteit.

Dit beginsel is in het leven geroepen om volksvertegenwoordigers tegen de koning te kunnen beschermen.6 Het is neergelegd in artikel 71 Gw: ‘’De leden van de Staten-Generaal, de ministers, de staatssecretarissen en andere personen die deelnemen aan de beraadslaging, kunnen niet in rechte worden vervolgd of aangesproken voor hetgeen zij in de vergaderingen van de Staten-Generaal of van commissies daaruit hebben gezegd of aan deze schriftelijk hebben overgelegd.’’

“DE VRIJHEID VAN MENINGSUITING IS EEN BELANGRIJKE PIJLER IN ONZE RECHTSSTAAT, OMDAT HET OPENLIJK KRITIEK OP HET LANDSBESTUUR MOGELIJK MAAKT”

Om zijn werk goed te kunnen uitoefenen, moet een politicus soms onbevangener dan een burger over bepaalde zaken kunnen spreken. Ook in de Tweede Kamer kan de Kamervoorzitter echter eisen stellen aan uitlatingen van volksvertegenwoordigers.

In sommige westerse landen is de parlementaire immuniteit ruimer dan in Nederland. In Duitsland bijvoorbeeld vallen uitspraken door de volksvertegenwoordiging buiten de vergadering ook onder de parlementaire immuniteit. Ook in Nederland wordt gepleit voor een uitbreiding van de parlementaire immuniteit.7 Er zijn verschillende argumenten om de politieke meningsvorming een grotere bescherming te bieden.

Een van die argumenten is die van volkssoevereiniteit. Een burger die aan een politieke discussie deelneemt, is

15

ARTIKEL

“ER DIENT EEN ONDERSCHEID TE WORDEN GEMAAKT TUSSEN UITSPRAKEN BINNEN EN BUITEN HET PARLEMENT. UITSPRAKEN BINNEN HET PARLEMENT WORDEN BESCHERMD DOOR DE PARLEMENTAIRE IMMUNITEIT IN ARTIKEL 79 GW EN UITSPRAKEN DAARBUITEN DOOR DE VRIJHEID VAN MENINGSUITING’’

16

volgens de rechtsfilosoof Alexander Meiklejohn geen onderdaan, maar soeverein en zijn vrijheid is daarom in beginsel onbeperkt.8 Voor het beginsel van parlementaire onschendbaarheid worden twee argumenten gevonden: (i) de bescherming van vrijheid van meningsuiting in het parlement en (ii) de waarborging van de machtenscheiding tussen de wetgever en de rechtsprekende macht. Toch wordt in de jurisprudentie de kanttekening gemaakt dat een politicus altijd de grondslagen van de democratie in acht moet nemen. Het is denkbaar dat politici aanhang willen werven, maar juist daarom moeten zij zich bewust zijn van de effecten van hun uitlatingen.9 Groepsbelediging is strafbaar Als een politicus in de publiciteit treedt en dus buiten het parlement zijn uiting doet, dan gelden de strafrechtelijke

regels uit het strafrecht.10 Het beledigen van groepen mensen is strafbaar gesteld in artikel 137c Wetboek van Strafrecht.

De Hoge Raad heeft om beledigende uitspraken van politici te toetsen een driestappentoets – de zogeheten contextuele toetsing – ontwikkeld: (i) is de uiting op zichzelf beledigend, (ii) is de uitlating gedaan in een bepaalde context, in het bijzonder een bijdrage aan een publiek debat of een artistieke expressie en (iii) is de uitlating in de onder 2 bedoelde context niettemin onnodig grievend?

In de zaak van Delano Felter, een politicus die homofobe uitspraken tijdens een discussie-evenement en op televisie had gedaan, verduidelijkt de Hoge Raad wanneer sprake is van onnodige grievende uitlatingen.

Enerzijds moet een politicus in staat zijn zaken van algemeen belang

januari 2019 | ALIBI Magazine

ARTIKEL

aan de kaak te stellen, ook als zijn uitlatingen daarbij kwetsen, choqueren of verontrusten. Anderzijds draagt een politicus in het publieke debat een verantwoordelijkheid om te voorkomen dat hij “uitlatingen verspreidt die strijdig zijn met de wet en met de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat. Daarbij gaat het niet uitsluitend om uitlatingen die aanzetten tot haat of geweld of discriminatie maar ook om uitlatingen die aanzetten tot onverdraagzaamheid”.11 Beperkingen op de vrijheid van meningsuiting EHRM Parlementaire immuniteit is in het EVRM niet geregeld. Uitlatingen van politici worden, net zoals uitlatingen van andere burgers, beschermd onder artikel 10 EVRM. Voor een geoorloofde beperking van artikel 10 EVRM moet er sprake zijn van een inbreuk op het recht van vrije meningsuiting. In het tweede lid van dit artikel zien we de beperkingsgronden.

Uitlatingen die bijdragen aan het maatschappelijke debat vallen onder de bescherming van artikel 10 EVRM. Hieronder vallen kritiek op de overheid en uitlatingen van publiek belang die gedaan worden in het politiek debat. Om te toetsen of een specifieke beperking op de vrijheid van meningsuiting is toegestaan hanteert het EHRM drie aspecten: (i) is de beperking bij de wet voorzien, (ii) dient de beperking de in art. 10 lid 2 EVRM genoemde doelen en (iii) is de beperking noodzakelijk in een democratische samenleving?

Belangrijk hierbij is de vraag of een ‘pressing social need’ bestaat. Voor een

januari 2019 | ALIBI Magazine

beperking moet dus sprake zijn van een dringende maatschappelijke behoefte.

Daarnaast is van belang dat de beperking proportioneel is ten opzichte van het te bereiken doel.12 EVRM jurisprudentie niet eenduidig Het EHRM is niet consequent in de jurisprudentie als het gaat over de vrijheid van meningsuiting van parlementariërs.13 De beperkingsgronden in art. 10 lid 2 EVRM zijn onder andere de bescherming van de goede naam, bescherming tegen bepaalde kwetsende uitlatingen over godsdienstige zaken en bescherming van groepen tegen haat en intolerantie.14 Ook uitlatingen die ‘offend, shock or disturb’ zijn, vallen dus gewoon onder de bescherming van artikel 10 EVRM.15 Bij de beoordeling van beperkingen op de vrijheid van meningsuiting hanteert het EHRM overigens een ‘margin of appreciation’ ten opzichte van de lidstaten, waardoor zij tot op zekere hoogte zelf kunnen bepalen in hoeverre zij de vrijheid van meningsuiting beperken.16 Wat in Nederland als aanzetten tot discriminatie en groepsbelediging wordt beschouwd, is niet per definitie in strijd met art. 10 EVRM. In het Ferret-arrest is bepaald dat politici een zwaardere verantwoordelijkheid hebben bij het uiten van hun mening.17 Uit het arrest Le Pen vloeit voort dat uitlatingen die aanzetten tot geweld en haat geen bescherming onder artikel 10 EVRM genieten.18

In Castells t.

Spanje wordt overwogen dat Castells vanwege zijn vertegenwoordigende functie, waarin hij de belangen van anderen dient en aandacht vestigt op de situatie van anderen speciale bescherming verdient. ’’While freedom of expression is important for everybody, it is especially so for an elected representative of the people. He represents his electorate, draws attention to their preoccupations and defends their interests. Accordingly, interferences with the freedom of expression of an opposition member of parliament, like the applicant, call for the closest scrutiny on the part of the Court.’’.19 In andere uitspraken van het EHRM wordt gekeken naar de positie van de persoon die de mening uit en van welke middelen hij zich heeft bediend. Dit wordt getypeerd als de impact die de uiting kan hebben. Een politicus bereikt doorgaans namelijk veel meer mensen.20 Dat speelt volgens het EHRM een rol bij of een uitlating toelaatbaar is of niet.

Juist vanwege die impact zouden politici voorzichtig moeten zijn met uitlatingen die intolerantie veroorzaken. Aan de ene kant heeft een politicus dus meer speelruimte als gekeken wordt naar het arrest Castells, maar aan de andere kant moet hij ook een zekere terughoudendheid in acht nemen.21 Remco Nehmelman, griffier in de Eerste Kamer, noemt de jurisprudentie van het EHRM tegenstrijdig. Volgens hem is het nog steeds onduidelijk wat politici van de vrijheid van meningsuiting in artikel 10 EVRM kunnen verwachten.

17

ARTIKEL

“HET EHRM IS NIET CONSEQUENT IN DE JURISPRUDENTIE ALS HET GAAT OVER DE VRIJHEID VAN MENINGSUITING VAN PARLEMENTARIËRS’’ Conclusie Alhoewel politici en burgers in beginsel dezelfde vrijheid van meningsuiting genieten, krijgen uitlatingen van politici wel een aparte behandeling in ons nationaal rechtssysteem op grond van de parlementaire immuniteit. Dit komt omdat politici vrijer over bepaalde onderwerpen moeten kunnen spreken ten behoeve van het algemeen belang en om bepaalde gevoelige kwesties aan de kaak te stellen. De Hoge Raad hanteert een driestappentoets om te bepalen of een politicus te ver gaat met zijn of haar uitspraken in het kader van artikel 137c Wetboek van Strafrecht. Er dient een onderscheid te worden gemaakt tussen uitspraken binnen en buiten het parlement. Uitspraken binnen het parlement worden beschermd door de parlementaire immuniteit in artikel 79 Gw en uitspraken daarbuiten

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

18

Rb. Den Haag 9 december 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:15014.

A.J. Nieuwenhuis, ‘Tussen grondrechtelijke vrijheid en parlementaire onschendbaarheid’, TvCR 2010.

J. Gerards e.a. ‘Grondrechten:De nationale, Europese en Internationale Dimensie’, Ars Aequi Libri 2013.

L.A. van Noorloos, ‘De Hoge Raad over de vrijheid van meningsuiting van politici’, Praktijkwijzer Strafrecht PWS 2015, 2015/20.

P.P.T. Bovend’Eert; J.L.W. Broeksteeg, D.E. Bunschoten, J.W.A. Fleuren & H.G. Hoogers, Tekst & Commentaar. Grondwet, Statuut, Wolters Kluwer, 2015.

R. Nehmelman, Spreken is zilver, maar wie bepaalt wanneer zwijgen goud is? Over de vraag of de parlementaire immuniteit voor volksvertegenwoordigers moet worden uitgebreid, Ars Aequi 2011, 2011/5.

R. Nehmelman, Spreken is zilver, maar wie bepaalt wanneer zwijgen goud is? Over de vraag of de parlementaire immuniteit voor volksvertegenwoordigers moet worden uitgebreid, Ars Aequi 2011, 2011/5.

J. Gerards e.a., ‘Grondrechten: De nationale, Europese en Internationale Dimensie’, Ars Aequi Libri 2013.

A.J. Nieuwenhuis, ‘Tussen grondrechtelijke vrijheid en parlementaire onschendbaarheid’, TvCR 2010,

10.

11.

12.

13.

14.

15.

16.

17.

18.

19.

20.

21.

door de vrijheid van meningsuiting.

Alhoewel uitspraken van politici een andere status hebben, gelden dezelfde strafrechtelijke beperkingen als voor iedere andere burger. Artikel 137c is daar een voorbeeld van. Dat artikel vormt dus een uitzondering op de vrijheid van meningsuiting.

In het EVRM is geen parlementaire immuniteit geregeld. Uitspraken van politici mogen in beginsel ‘’shock, offend, disturb’’ zijn. Uitingen die aanzetten tot haat en geweld vallen sowieso niet onder de bescherming van artikel 10 EVRM. Volgens Europese jurisprudentie rust er een zwaardere verantwoordelijkheid op politici bij het doen van beledigende uitingen, maar genieten hun uitingen toch extra bescherming. Deze inconsequentie leidt tot onduidelijkheid. •

P.P.T. Bovend’Eert; J.L.W. Broeksteeg, D.E. Bunschoten, J.W.A. Fleuren & H.G. Hoogers, Tekst & Commentaar. Grondwet, Statuut, Wolters Kluwer, 2015, HR 16 december 2014,ECLI:NL:HR:2014:3583, NJ 2015/108, m.nt. Rozemond.

W.J. Ausma, R.S.E. Bruinen, ‘Groepsbelediging (137c Sr) en aanzetten tot haat, geweld of discriminatie (137d Sr)’, tJ 2018.

R. Nehmelman, Spreken is zilver, maar wie bepaalt wanneer zwijgen goud is? Over de vraag of de parlementaire immuniteit voor volksvertegenwoordigers moet worden uitgebreid, Ars Aequi 2011, 2011/5.

Artikel 10 EVRM lid 2.

EHRM 12 december 1976, nr. 5493/72, (Handyside/VK).

P.P.T. Bovend’Eert; J.L.W. Broeksteeg, D.E. Bunschoten, J.W.A. Fleuren & H.G. Hoogers, Tekst & Commentaar. Grondwet, Statuut, Wolters Kluwer, 20.

EHRM 16-07-2009, ECLI:NL:XX:2009:BJ9038, m.nt. E.J. Dommering (Féret/Belgium).

EHRM 20 april 2010, appl. 18788/09 (Le Pen).

EHRM 23 april 1992, nr. 11798/85 (Castells/ Spanje).

EHRM, 25 nov. 1997, nr. 18954/91(Zana Turkije).

R.A. Lawson, ‘Wild, wilder, wildst’, NTM/NJCMbull. 2008, p. 469.

januari 2019 | ALIBI Magazine