ARTIKEL
LISA LANGENDIJK
Master studente Law and Finance en International Trade and Investment Law aan de Universiteit aan Amsterdam.
DUURZAAMHEID EN DE EUROPESE CENTRALE BANK: DE LEGITIMITEIT VAN EEN GROEN MONETAIR BELEID Het is duidelijk dat er maatregelen moeten worden genomen om de opwarming van de aarde tegen te gaan. Tegelijkertijd brengt dit ook vele vragen en moeilijkheden met zich mee. Een groot deel hiervan heeft te maken met de kosten van de transitie naar een duurzame maatschappij. Er zullen enorme investeringen nodig zijn om dit waar te kunnen maken. Op dit moment missen hiervoor de nodige financiële prikkels. Centrale banken kunnen een rol spelen in het oplossen van dit probleem door, kort gezegd, maatregelen te nemen die ervoor zorgen dat duurzame investeringen financieel aantrekkelijker worden.1 Christine Lagarde, de nieuwe president van de Europese Centrale Bank (“ECB”), heeft reeds aangekondigd dat duurzaamheid hoog op de agenda van de ECB staat en dat er maatregelen zullen worden genomen.2 Hoewel dit in eerste instantie alleen maar toe te juichen valt, rijst wel de volgende vraag: Kan de ECB als onafhankelijke instelling dit soort beslissingen wel nemen, of is dit de taak van democratisch gekozen beleidsmakers? In dit artikel zal de vraag worden beantwoord of het nemen van maatregelen ter verduurzaming van de financiële sector wel binnen het mandaat van de ECB valt. Allereerst wordt uiteengezet wat centrale banken precies doen en waarom deze onafhankelijk zijn. Daarna worden de onafhankelijkheid, het mandaat en de verantwoordingsplicht van de ECB besproken, zodat vervolgens de hoofdvraag van dit artikel kan worden beantwoord. Tot slot zal een enkele kanttekening worden geplaatst en volgt de conclusie.
“CENTRALE BANKEN KUNNEN EEN ROL SPELEN IN HET OPLOSSEN VAN DIT PROBLEEM DOOR, KORT GEZEGD, MAATREGELEN TE NEMEN DIE ERVOOR ZORGEN DAT DUURZAME INVESTERINGEN FINANCIEEL AANTREKKELIJKER WORDEN” 28
November 2019 | ALIBI Magazine
ARTIKEL
“KAN DE ECB ALS ZIJNDE EEN ONAFHANKELIJKE INSTELLING DIT SOORT BESLISSINGEN WEL NEMEN OF IS DIT DE TAAK VAN DEMOCRATISCH GEKOZEN BELEIDSMAKERS?”
De functie van centrale banken en het belang van onafhankelijkheid Centrale banken streven monetaire stabiliteit na, wat veelal gelijk wordt gesteld met een stabiele inflatie. Wanneer sprake is van een stabiele inflatie, is het voor actoren in de economie niet langer nodig om de schommelingen in prijzen te laten meewegen bij het maken van beslissingen. Hierdoor hoeven geen kosten te worden gemaakt om het risico van inflatie tegen te gaan of op te vangen. Op deze manier ondersteunt het streven
niet wordt overschreden, dat de centrale bank niet willekeurig handelt, en dat beslissingen worden uitgelegd en verantwoord aan het volk en de gekozen vertegenwoordigers. Onafhankelijkheid en verantwoordingsplicht kunnen worden gezien als twee kanten van dezelfde medaille, waarvoor een duidelijk omschreven mandaat nodig is.6
naar monetaire stabiliteit economische groei. Dit streven wordt gezien als een ‘neutraal’ doel, waarmee wordt bedoeld dat geen belangenafweging hoeft te worden gemaakt. In andere woorden, eenieder heeft belang bij stabiele inflatie.3
ECB De ECB wordt gezien als een van de meest onafhankelijke banken ter wereld.7 Dat brengt met zich mee dat het mandaat van de ECB strikt is omschreven. In artikel 127 lid 1 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (“VWEU”) staat:
Het streven naar monetaire stabiliteit is een doel op de middellange termijn. De democratisch gekozen beleidsmakers zijn echter veelal gefocust op de termijn die loopt tot de volgende verkiezingen. Indien het monetair beleid zou worden overgelaten aan politici bestaat daardoor het gevaar dat dit ten koste gaat van andere doelen die politieke partijen dienen op de kortere termijn; er is een zogenoemd time-inconsistency problem.4 Het wordt daarom algemeen aangenomen dat een centrale bank onafhankelijk moet zijn van de politiek. 5 Onafhankelijkheid, verantwoordingsplicht en mandaat Hoewel de centrale bank dus het beste onafhankelijk kan zijn van de overheid, kan het niet zo zijn dat deze onbeperkte bevoegdheden wordt toegekend. Onafhankelijkheid dient gepaard te gaan met democratische legitimiteit, verantwoordingsplicht en transparantie. De bevoegdheden van de onafhankelijke centrale bank worden beperkt in haar mandaat. Er dienen dan ook garanties te zijn dat dit mandaat
November 2019 | ALIBI Magazine
Maatregelen ter verduurzaming van de financiële sector en het mandaat van de
“Het hoofddoel van het Europees Stelsel van Centrale Banken hierna „ESCB” te noemen, is het handhaven van prijsstabiliteit. Onverminderd het doel van prijsstabiliteit ondersteunt het ESCB het algemene economische beleid in de Unie teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van de in artikel 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie omschreven doelstellingen van de Unie.” Op het eerste gezicht lijkt er weinig ruimte te zijn voor het nemen van maatregelen ter verduurzaming van de financiële sector. Het mandaat noemt als hoofddoel immers het handhaven van prijsstabiliteit. Echter, verschillende onderzoeken laten zien dat de verandering van het klimaat enorme risico’s met zich mee brengt voor de stabiliteit van de financiële sector.8 Dit wordt naar voren gebracht als een van de gronden waarop zulke maatregelen passen binnen het mandaat van de ECB. Daarnaast staat er ook in het mandaat omschreven dat de ECB het algemeen economische beleid dient te
29
ARTIKEL
1. 2.
3.
ondersteunen. Een onderdeel hiervan staat beschreven in artikel 3 lid 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (“VEU”), dat luidt: “De Unie brengt een interne markt tot stand. Zij zet zich in voor de duurzame ontwikkeling van Europa, op basis van een evenwichtige economische groei en van prijsstabiliteit, een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang, en van een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu […].” Deze brede definitie biedt ruimte om te worden geïnterpreteerd als een juridische basis binnen het mandaat van de ECB voor de verduurzaming van het monetair beleid, zeker indien het fiscale beleid van de euro-regio ook is gericht op duurzaamheid.9 Ten derde is het beleid van de ECB op het gebied van duurzaamheid op dit moment niet per definitie neutraal. Het gevolg van het huidige beleid van de ECB is juist dat er een bias is ten voordele van vervuilende industrieën en bedrijven. Daardoor kan worden gezegd dat hiermee het algemeen beleid van de Europese Unie op dit moment – dus zonder het nemen van maatregelen – juist wordt ondermijnd.10 Kanttekening Er is dus ruimte om het mandaat van de ECB op zo’n manier te interpreteren dat maatregelen ter verduurzaming van het financiële stelsel hier onder vallen. Hierbij moet echter een kanttekening worden geplaatst. Sommige van deze maatregelen zullen een herverdelend effect hebben: sommige actoren in de
30
economie zullen er profijt van hebben, terwijl de maatregelen voor anderen nadelig zullen zijn.11 Het is de vraag of het huidige institutionele model van de ECB voldoende zorg draagt voor de democratische legitimiteit van zulke maatregelen als dit inderdaad het geval is. Hierbij moet overigens wel worden bedacht dat al langere tijd vraagtekens worden gezet bij de neutraliteit van monetair beleid in het algemeen.12 Onder het huidige stelsel heeft de ECB een grote onafhankelijkheid en een relatief beperkte verantwoordingsplicht. In reactie op de maatregelen genomen tijdens de financiële crisis is hier veel discussie over geweest. Dit punt is dus niet noodzakelijk een argument tegen maatregelen ter verduurzaming van het financiële stelsel. De dringende noodzaak van deze maatregelen kan eerder opnieuw reden bieden om te heroverwegen of de huidige balans tussen onafhankelijkheid en verantwoordingsplicht nog wel voldoet aan de realiteit en de gewenste toekomst. Conclusie De vraag die in dit artikel centraal stond is of het nemen van maatregelen ter bevordering van de duurzaamheid onder het mandaat van de ECB valt. Dit is – tot op zekere hoogte – het geval. Daarmee is nog niet gezegd dat de huidige balans tussen onafhankelijkheid en verantwoordingsplicht ideaal is. Dat betekent niet dat deze maatregelen niet zouden moeten worden genomen. Echter verdient het aanbeveling om, zowel in het licht van de algemene discussie omtrent dit onderwerp, als in het licht van het nemen van maatregelen ter verduurzaming van de financiële sector, deze balans nog eens onder de loep te nemen.•
4.
5.
6.
7.
8.
9. 10. 11. 12.
Dirk Schoenmaker, ‘Greening Monetary Policy’, CEPR Discussion Paper 2018, p. 2-3. Liz Alderman, ‘Lagarde Vows to Put Climate Change on the E.C.B.’s Agenda’, NY Times 4 september 2019, te raadplegen via: https://www.nytimes. com/2019/09/04/business/climatechange-ecb-lagarde.html , laatstelijk bekeken op 11 oktober 2019. Rosa María Lastra, The Legal Foundations of International Monetary Stability, Oxford: Oxford University Press 2006, p. 44. Diane Fromage, Paul Dermine, Phedon Nicolaides en Klaus Tuori, ‘ECB Independence and Accountability Today: Towards a (necessary) Redefinition?’, Maastricht Journal of European Comparative Law 2019/26, p. 9. Paul Tucker, ‘Pristine and Parsimonious Policy’, in Philipp Hartmann, Haizhou Huang en Dirk Schoenmaker (red.), The Changing Fortunes of Central Banking, Cambridge, Cambridge University Press 2018, p. 49. Rosa María Lastra, The Legal Foundations of International Monetary Stability, Oxford: Oxford University Press 2006, p. 51. Diane Fromage, Paul Dermine, Phedon Nicolaides en Klaus Tuori, ‘ECB Independence and Accountability Today: Towards a (necessary) Redefinition?’, Maastricht Journal of European Comparative Law 2019/26, p. 10. Michel Aglietta en Étienne Espagne, ‘Climate and Finance System Risks, more than an Analogy? The Climate Fragility Hypothesis’, Working Paper CEPII; Transition Yannis Dafermon, Maria Nikolaidi, Giorgos Galanis, ‘Climate Change, Financial Stability and Monetary Policy’, Ecological Economics 2018/152, p. 219. Dirk Schoenmaker, ‘Greening Monetary Policy’, CEPR Discussion Paper 2018, p. 2. ibid. ibid, p. 7, 12. Paul Tucker, ‘Pristine and Parsimonious Policy’, in Philipp Hartmann, Haizhou Huang en Dirk Schoenmaker (red.), The Changing Fortunes of Central Banking, Cambridge, Cambridge University Press 2018, p. 50.
“DE DRINGENDE NOODZAAK VAN DEZE MAATREGELEN KAN EERDER OPNIEUW REDEN BIEDEN OM TE HEROVERWEGEN OF DE HUIDIGE BALANS TUSSEN ONAFHANKELIJKHEID EN VERANTWOORDINGSPLICHT NOG WEL VOLDOET AAN DE REALITEIT EN DE GEWENSTE TOEKOMST” November 2019 | ALIBI Magazine