El sistema de Caja Común y el cooperativismo

Quito, marzo de 2014

Apunte I El sistema de Caja Común y el cooperativismo Intendencia de Estadísticas, Estudios y Normas1

1

Documento elaborado por María José Ruiz.

Dirección Nacional de Estadísticas y Estudios de la EPS y SFPS.

Contenido Caja Común: ¿Qué es y para quiénes?

1

Nota metodológica

2

1. Caja Común y cooperativismo de transporte: Marco institucional

3

2. Estado actual de las cooperativas de transporte

4

Importancia dentro del sector cooperativo

4

Manejo administrativo y contable de las cooperativas de transporte

6

3. Mecanismo de funcionamiento del sistema de Caja Común

7

4. Relación entre Caja Común y los principios del cooperativismo

9

Esquema organizativo tradicional y Caja Común 5. Reflexiones finales

9 12

Un cambio de lógica organizacional en el sector

12

Valoración de la naturaleza cooperativista

12

Estandarización de normas inherentes al cooperativismo

12

Referencias

14

Índice de figuras Figura 1. Sector cooperativo por tipo de organización

4

Figura 2. Distribución de las cooperativas de transporte según tipo

6

Figura 3. Esquema conceptual del sistema de Caja Común

9

Índice de cuadros Cuadro 1. Sector cooperativo por tipo de organización

5

Cuadro 2. Sector cooperativo no financiero por tipo de organización

5

Cuadro 3. Principios de la EPS y su relación con el mecanismo de Caja Común

10

Anexos Anexo 1. Cronograma de entrevistas Anexo 2. Tipología del transporte Anexo 3. Fases para la implementación del modelo de Caja Común

3

Caja ComĂşn y cooperativismo

Caja Común: ¿Qué es y para quiénes?

La literatura actual (Torres, 2013; Báez, 2012, Moncayo, 2011) define al sistema de Caja Común o Caja Única2 como un modelo de gestión, cuyo objetivo es administrar – de manera centralizada– la actividad productiva y operativa de una organización, de tal forma que la distribución de los ingresos generados en un período determinado se realice de manera equitativa para todos los integrantes. Esta práctica institucional es aplicable en distintos tipos de organización, independientemente de su actividad económica; sin embargo, las experiencias más comunes de implementación se reflejan en el sector de servicios de transporte público urbano.

En América Latina existen experiencias relacionadas con la implementación de Sistemas Integrados de Recaudo (SIR), a través de Caja Común en el sector de transporte público urbano. Así, por ejemplo, Brasil posee una trayectoria de más de dos décadas en la puesta en marcha en este tipo de iniciativas (250 proyectos culminados con inversiones públicas y privadas) seguido de Colombia con 17 proyectos de la misma índole (en los departamentos de Pasto, Neiva, Santa Marta, Armenias y Medellín); y México y Argentina; cada uno con cinco cajas en funcionamiento.

Todas estas experiencias en el sector de transporte urbano de pasajeros convergen en un doble objetivo: a) ordenar el manejo y operación de un servicio público que permita mejorar la calidad y oportunidad hacia los usuarios; y b) transparentar el nivel de ingresos y su distribución –de manera equitativa– entre los proveedores de este servicio (Torres, 2013).

En Ecuador, la experiencia de implementación de un sistema de Caja Común se enmarca en el sector de servicios de transporte terrestre público de pasajeros. Este sistema se presenta como un modelo de gestión por el cual una operadora administra de forma centralizada los recursos provenientes del recaudo de una tarifa, a través de un aporte realizado por todos los integrantes de la organización a un fondo único, a partir del cual se realiza un reparto equitativo entre todos los miembros3.

Desde el año 2008 mediante la disposición décimo tercera de la Ley Orgánica de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial que declara que las operadoras de transporte se constituirán –obligatoriamente– a través del sistema de Caja Común; y para las cooperativas en funcionamiento, la ley señala que el plazo máximo para su implementación es el 31 de diciembre de 2013.

En complemento a esta ley, la ejecución del sistema de Caja Común se encuentra regulado por la Agencia Nacional de Tránsito -ANT-, así la Resolución Nro. 002-DIR-2014-ANT del 09 de enero de 2014 tiene el propósito de orientar a los organismos de transporte competentes en la aplicación de mecanismos para ejercer el control y evaluación del sistema de Caja Común. La Ley plantea una estructura organizacional (Art. 5) constituida por un proceso global de recaudo, de provisión de insumos, de supervisión y control, de registro y conciliación, y de liquidación.

En este marco, el objetivo del estudio es analizar el sistema de Caja Común a la luz de los principios de la Economía Popular y Solidaria, y presentar las principales implicaciones de su implementación: impacto sobre las prácticas de recaudo y distribución de los recursos generados. Para ello, el documento se divide en cuatro secciones: La primera propone una breve contextualización del marco institucional ecuatoriano como base para la implementación de un sistema de Caja Común. En un segundo momento se presenta un diagnóstico del sector cooperativo de transporte en Ecuador, en el cual se revisa su importancia dentro del sector cooperativo no financiero. En particular, se da una mirada a la composición de las principales cuentas

En virtud de la similitud en la denominación de Caja Común y Caja Central, es necesario precisar que la primera tiene su aplicación directa sobre el sistema de recaudo de ingresos procedentes de la actividad económica, mientras que la segunda se refiere a una institución financiera de segundo piso que, además de cumplir las funciones de una cooperativa de ahorro y crédito, puede ejecutar operaciones como el desarrollo de redes de servicios financieros, cámara de compensación, y canalizar o intermediar recursos destinados al fomento del sector financiero popular y solidario (LOEPS, Sección 2, Artículo 103).

3 La definición se basa en el Artículo 4 de la Resolución No. 002-DIR-2014-ANT del 9 de enero de 2014 emitida por la Agencia Nacional de Tránsito.

2

5

del subsector de transporte público terrestre de pasajeros, considerando su dinámica financiera para el año 2012. En la tercera sección se presenta el modelo de gestión de Caja Común, con base a la propuesta técnica desarrollada por la Agencia Nacional de Tránsito (ANT) y la Secretaría de Movilidad del Distrito Metropolitano de Quito. A lo largo de esta sección, se aborda los principales componentes del modelo de Caja Común y los niveles organizacionales necesarios para su implementación. La cuarta parte del documento presenta la relación conceptual que existe entre los principios inherentes a la Economía Popular y Solidaria (en general) y al cooperativismo (en particular) y aquellas prácticas derivadas de un modelo de Caja Común en el sector de transporte. Esta sección plantea algunas reflexiones sobre este nuevo modelo de gestión para las organizaciones.

Nota metodológica Con el propósito de levantar la información necesaria para el desarrollo del presente documento, se empleó una metodología de carácter documental-exploratorio, a través de: a) revisión de la literatura en cuanto a modelos de gestión de Caja Común y de las experiencias de implementación en América Latina; b) revisión del marco normativo-institucional que regula la aplicación del sistema de Caja Común a nivel nacional. Complementariamente se realizó entrevistas semi-estructuradas a varios actores clave4 en la coyuntura actual: delegados de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas (EPMMOP), como órgano máximo de regulación en el Distrito Metropolitano

de Quito (DMQ). El objetivo de la entrevista fue conocer las generalidades del sistema de Caja Común y, en particular, el mecanismo de funcionamiento del nuevo sistema de recaudo centralizado. Posteriormente se entrevistó a representantes de dos cooperativas de transporte urbano de los niveles 1 y 25 que, según el registro de la EPMMOP, están implementando el sistema de Caja Común. El objetivo de las entrevistas fue conocer –desde su experiencia– el mecanismo de funcionamiento del sistema, su impacto en el modelo organizacional y el reconocimiento de los principios del cooperativismo, explícitos en el nuevo modelo de gestión adoptado.

1. Caja Común y cooperativismo de transporte: Marco institucional Según lo dispuesto por la Constitución Política del Ecuador, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) y la Ley Orgánica de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial (LOTTTSV), dentro de las responsabilidades de los gobiernos autónomos descentralizados regionales, municipales y metropolitanos se incorporan la planificación, regulación y control del tránsito y del transporte público en el territorio correspondiente.

Estas atribuciones estarán enmarcadas en las disposiciones provenientes de la Agencia Nacional de Tránsito (ANT).

En este sentido, los gobiernos autónomos descentralizados regionales cumplirán esta función cuando no haya sido asumida por los municipios y la ANT, por su parte, será responsable de estas funciones cuando no estén a cargo de los gobiernos mencionados anteriormente6.

Adicionalmente, la Ley Orgánica de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial (LOTTTSV) señala que todas las operadoras (nuevas y en funcionamiento) de transporte público a nivel nacional implementen el mecanismo de Caja Común, bajo un esquema de centralización de las operaciones de su flota hasta el 31 de diciembre de 2013. Esta implementación es actualmente un requisito para la suscripción de contratos de operación por parte de la entidad competente. Es así que, la aplicación de este mecanismo es de carácter obligatorio para toda operadora de transporte de pasajeros (cooperativa o empresa de capital)7 en todo el territorio nacional y está sujeta a control por parte de los organismos de tránsito competentes.

Ver Anexo 1.

El MCDS ubica a las cooperativas no financieras en dos niveles para efectos de regulaciones diferenciadas (artículo 1 de la Resolución Nro. MCDS-EPS-003-2013 del 5 de abril de 2013. Consultar: http://www.seps.gob.ec/web/guest/boletin-de-coyuntura 6 En este marco, el Consejo Nacional de Competencias estableció un cronograma para que estas atribuciones se transfieran a los municipios. Así, entre el año 2013 y 2014, los municipios de Quito, Guayaquil, Cuenca, Manta, Ibarra, Loja y Ambato han asumido (o están en proceso) la planificación, regulación y control del tránsito y el transporte público.

7 Artículo 1 de la Resolución No. 002-DIR-2014-ANT del 9 de enero de 2014: Instructivo para el control y evaluación del sistema de caja común en las operadoras de transporte público terrestre.

4 5

6

Por su parte, las cooperativas de transporte, como parte de las operadoras sujetas a la LOTTTSV, son aquellas organizaciones constituidas con el objeto de prestar el servicio de transporte de personas o bienes, por vía aérea, terrestre, fluvial o marítima. Todas ellas no se podrán constituir sin el permiso de operación respectivo . Además, de acuerdo con el Reglamento a la LOTTTSV, las operativas de transporte se clasifican en siete subclases según el ámbito de operación9 : a. Transporte público de pasajeros (colectivo y masivo). b. Transporte comercial. c. Transporte terrestre público (intracantonal, intrapro-

vincial, intraregional e Interprovincial, internacional y fronterizo Buses). d. Transporte terrestre comercial (escolar e institucional, taxi, alternativo-excepcional, carga liviana o pesada, mixto, turismo). e. Transporte intraprovincial (escolar e institucional, turismo, carga liviana o pesada, mixto). f. Transporte intraregional e interprovincial (turismo, carga pesada, de pasajeros). g. Transporte terrestre por cuenta propia (intracantonal, intraprovincial, intrarregional, interprovincial: de personas, y de carga liviana o pesada).

2. Estado actual de las cooperativas de transporte Importancia dentro del sector cooperativo De acuerdo con la información del Registro de Organizaciones de la Economía Popular y Solidaria (ROEPS) al 27 de enero de 2014, las cooperativas de servicios (en su mayoría de transporte, que abarcan el 96,9%; el 3,1% corresponde a otros servicios) representan el 54,7% del sector cooperativo. Las cooperativas de ahorro y crédito reúnen el 28,4% de organizaciones; seguidas de las cooperativas de producción que registran el 9,2% del sector; las cooperativas de vivienda agrupan el 7,3% y, finalmente, las cooperativas de consumo agrupan el 0,3% del total de organizaciones (Figura 1).

0,3% 7,3% 9,3%

96,9%

54,7%

28,4%

3,1%

Ahorro y Crédito

Producción

Vivienda

Consumo

Transporte

Otros servicios

Figura 1. Sector cooperativo por tipo de organización Fuente: ROEPS (enero, 2014)

9

Sección V a partir del artículo 61. Para más detalle sobre la tipología, ver el Anexo 2.

7

Dentro del sector no financiero, a enero de 2014, las cooperativas de transporte –sin distinción de tipo– representan el 74,1% de organizaciones y el 24,9% restante está conformado por los cuatro grupos adicionales. Sin embargo, en conjunto, las organizaciones de transporte reúnen el 49,1% del total de socios (alrededor de 80 mil personas) a nivel nacional en la misma fecha.

Cuadro 1. Sector cooperativo por tipo de organización Fuente: ROEPS (enero, 2014)

En términos geográficos, estas organizaciones se concentran en: Pichincha (19,5%), Guayas (15,7%), Manabí (7,8%) y Tungurahua (6,4%). Además, como se observa en el Cuadro 2, a enero de 2014, nueve de cada diez cooperativas de transporte pertenecen al nivel 1, con activos de hasta USD 800 mil y un máximo de 100 socios por organización (37 en promedio). Por su parte, las cooperativas de transporte del nivel 2 poseen activos mayores a USD 800 mil y más de 100 socios (132 en promedio)10.

Adicionalmente, la Figura 2 detalla la distribución de cooperativas de transporte a nivel nacional, en función de la actividad específica que realizan: movilización de pasajeros, carga (liviana o pesada), comercial, entre otros. Destaca que el 45,5% de organizaciones corresponde a cooperativas de taxi (transporte comercial), seguidas de aquellas organizaciones cuya

Cuadro 2. Sector cooperativo no financiero por tipo de organización Fuente: ROEPS (enero, 2014) 10

8

El MCDS ubica a las cooperativas no financieras en dos niveles para efectos de regulaciones diferenciadas (Art. 150 del Reglamento a la Ley de Economía Popular y Solidaria y Art. 1 de la Resolución Nro. MCDS-EPS-003-2013 del 5 de abril de 2013). Para más detalles de los parámetros de clasificación de las cooperativas en segmentos y niveles, consultar http://www.seps.gob.ec/c/document_library/get_file?uuid=31a2df8b-255f-4a50-8d2d-1174b22d366b&groupId=10157

actividad es la movilización de pasajeros y la carga de bienes (28,6% y 23,8%, respectivamente), y el 2,8% restante se distribuye en operadoras de transporte escolar, institucional, de turismo y de servicio excepcional-alternativo (tricimotos mototaxis, entre otros)11.

2,8%

Taxis (convencional y ejecu;vo)

23,8% 38,9% 28,6% 45,5%

31,2% 29,8%

Carga liviana y pesada Otros (Escolar, ins;tucional, turismo, servicio alterna;vo) Pasajeros intracantonal (urbano y rural) Pasajeros intraprovincial Pasajeros (intraregional,

interprovincial e internacional) Como se mencionó en la sección anterior, la aplicación del sistema de Caja Figura 2. Distribución de las cooperativas de transporte según tipo Común se dirige a las operadoras cuya Fuente: ROEPS (enero, 2014) actividad principal es el transporte terrestre público de pasajeros. Es así que, a nivel nacional, al considerar el número de organizaciones que constan en el Registro de Organizaciones de la Economía Popular y Solidaria (ROEPS), la implementación obligatoria se realizará en 426 cooperativas de transporte de pasajeros en el 2014. En el Distrito Metropolitano de Quito, 54 de las 59 operadoras de transporte público de pasajeros (donde 16 son cooperativas), disponen de la certificación de la entidad competente para aplicar el sistema de Caja Común a partir de enero de 201412.

Manejo administrativo y contable de las cooperativas de transporte A enero de 2014 se dispone de información de los estados financieros liquidados de diciembre de 2012 del 24,1% de cooperativas de transporte público de pasajeros registradas en el Registro de Organizaciones de la Economía Popular y Solidaria13. Por tanto, este conjunto de datos constituye la base para el análisis de las principales cuentas, el cual si bien no revela la magnitud del subsector, es una aproximación de su situación financiera.

De acuerdo con los balances cortados a diciembre de 2012, las cooperativas de transporte público de pasajeros que reportaron información a la SEPS alcanzaron, en promedio, USD 665 mil en activos, USD 376 mil en pasivos y USD 290 mil en patrimonio. Por su parte, los ingresos y gastos promedio de estas organizaciones en el mismo año fueron de USD 717 mil y USD 407 mil, respectivamente.

El 94,4% de los ingresos provino de las cuotas de administración14 (aporte de los socios como principal fuente de fondeo) y de las ventas de insumos y repuestos. En contrapartida, el 83,3% de los egresos se destinó a cubrir rubros como: pago de sueldos (gerente y personal administrativo), servicios contables, servicios de auditoría, capacitación, servicios básicos, publicidad, afiliación a organismos de integración, pago de impuestos, mantenimiento de las

instalaciones, gastos bancarios y gastos por actividades sociales (entre otros). Destaca que, en conjunto, estas organizaciones declararon para el mismo año una utilidad promedio de alrededor de mil tres cientos dólares15.

Este resultado responde a la dinámica del sector; las cooperativas de transporte no reflejaban en sus balances aquellas actividades inherentes a su actividad principal: prestación del servicio de transporte. Por el contrario, el rol de la cooperativa se limitaba a la gestión de gastos administrativos para la formalización del servicio. Así, los ingresos derivados del recaudo, así como los costos de mantenimiento del vehículo han sido de responsabilidad individual de cada propietario (socio), el cual maneja de manera autónoma su contabilidad personal, obligaciones tributarias y la relación contractual con los operarios del vehículo. Así mismo, los socios son propietarios de los vehículos, quienes no ceden los derechos de propiedad a la cooperativa para su administración.

Como se detallará en la siguiente sección, el modelo de gestión de Caja Común contempla, como uno de sus principales objetivos, transparentar el flujo de ingresos y gastos de las organizaciones y de sus integrantes, a través de la centralización del recaudo y de las operaciones. En térmi-

Existen al momento 3 cooperativas de este tipo de transporte en triciclo y tricimoto, dos de las cuales están ubicadas en la provincia de Esmeraldas.

Dato proporcionado por la Secretaría de Movilidad del Distrito Metropolitano de Quito (enero de 2014).

13 Información disponible de 119 cooperativas del nivel 1 (27,5% del total) y 48 cooperativas del nivel 2 (64,8% del total).

14 Este aporte consiste en una cuota que, en la mayoría de los casos, realizan los socios a la cooperativa con periodicidad diaria o semanal, con el fin de cubrir los gastos de administración de la organización.

15 Se dispone información de los estados financieros liquidados de diciembre de 2012 de 119 cooperativas de transporte público de pasajeros del nivel 1 (27,5% del total) y 48 cooperativas del nivel 2 (64,8% del total) registradas en el catastro de organizaciones de la SEPS. 11 12

9

nos contables, mediante un sistema de Caja Común, los ingresos de esta actividad principal pasan a ser parte de la contabilidad de la cooperativa, la cual cumpliría el rol de administrar el flujo de efectivo en las cuentas de activo y pasivo.

Cabe indicar que este sistema únicamente considera la relación entre el socio y la cooperativa; es decir, no incluye la relación laboral entre los socios y los operarios de sus unidades, ni la totalidad de costos propios del servicio (combustible, por ejemplo).

3. Mecanismo de funcionamiento del sistema de Caja Común La puesta en marcha del sistema de Caja Común se fundamenta en el desarrollo de tres niveles organizacionales: centralización de la gestión, operativo y financiero: a. Centralización de la gestión: Se relaciona con el rediseño de la estructura básica organizacional para la implementación del sistema de Caja Común, a través de la creación de unidades responsables de la administración de operaciones y del recaudo. Además, este componente implica el planteamiento de la estructura de costos operativos que las operadoras de transporte deberán incurrir para su ejecución. Es fundamental considerar, que tanto la estructura organizacional como la de costos debe propender a la optimización de recursos de acuerdo al tamaño de la cooperativa y alcance del servicio. b. Nivel Operativo: Constituye la programación de los procesos y funciones operacionales (distribución de rutas y frecuencias) necesarias para la prestación del servicio. Se considera la adecuada asignación de recursos humanos, físicos (buses) y tecnológicos, que además de facilitar el registro y procesamiento de la información, permita a la cooperativa un mayor control sobre la gestión desarrollada. El sistema de Caja Común implica un cambio en la lógica organizacional con una estructura más compleja, así como un ordenamiento de la dinámica operacional.

Adicionalmente, este nivel incluye el manejo centralizado de los servicios de mantenimiento a la flota, a fin de establecer un inventario y registro de las unidades vehiculares, lo cual suministrará información relevante sobre la calificación de la operadora que permite conocer el estado de los vehículos para evitar requerimientos innecesarios.

c. Nivel Financiero: Se refiere a la recaudación centralizada de los recursos económicos provenientes del servicio prestado por la operadora de transporte. Así, para fines contables se registra en el balance general una cuenta única con los valores percibidos, y en contrapartida se incluye una cuenta por pagar a los socios; importe del que se debitarán todos los gastos comunes (básicamente administrativos), y cuya diferencia será distribuida según las condiciones acordadas por cada organización: reparto de valores y periodicidad de pago a los socios16.

Estas dos cuentas serán transitorias en función del periodo de reparto de ingresos, salvo los casos en que los socios hayan establecido generar un fondo de ahorro que permitirá realizar inversiones en el corto, mediano o largo plazo.

La Figura 3 muestra la estructura organizacional-tipo que la Agencia Nacional de Tránsito definió para el adecuado funcionamiento del modelo de gestión de Caja Común.

Figura 3. Esquema conceptual del sistema de Caja Común17 Fuente: Instructivo para el Control y Evaluación del Sistema de Caja Común en las Operadoras de Transporte Público Terrestre (Resolución No. 002-DIR-2014-ANT del 9 de enero de 2014)

Según el Artículo 6 de la Resolución Nro. 002-DIR-2014-ANT, los organismos de tránsito competentes verificarán la determinación de la fórmula de reparto aprobada por el máximo organismo de representación, con el objeto de asegurar que todos los socios conocen la misma y se encuentran conformes. En el ámbito de sus competencias, los gobiernos autónomos descentralizados podrán determinar la fórmula aplicable para las operadoras que prestan el servicio dentro de su jurisdicción y se sujetan a su control.

17 Mayor detalle en el Anexo 3.

16

10

4. Relación entre Caja Común y los principios del cooperativismo El reconocimiento y adopción de principios permite a toda organización definir su estructura y determinar las acciones de sus integrantes dentro de la misma. Por tanto, los principios se transforman en directrices según las cuales los socios toman decisiones. La Alianza Cooperativa Internacional (ACI) ha identificado siete principios que caracterizan a una cooperativa-tipo a nivel mundial18. En el contexto ecuatoriano, la Ley Orgánica de Economía Popular y Solidaria (LOEPS), con el fin de especificar los fundamentos de base que definen el ejercicio de las actividades de las organizaciones de la Economía Popular y Solidaria (EPS), incorpora ocho principios adaptados a la realidad local. Todos ellos constituyen elementos diferenciadores de las organizaciones de este sector frente a las organizaciones tradicionales de capital.

Esquema organizativo tradicional y Caja Común Como se presentó en la segunda sección del documento, el esquema organizativo tradicional de las cooperativas de transporte público en Ecuador refleja características de una gestión que habría priorizado el trabajo y la propiedad individual frente a una iniciativa integral colectiva. Sin embargo, las prácticas de estas organizaciones responden a una realidad heterogénea. Si bien existen casos en los que la propiedad de los medios de producción pertenece a cada socio, sin conformar el capital de la organización; también se evidencian iniciativas incipientes de propiedad colectiva, en la medida que las organizaciones establezcan espacios comunes (talleres de mantenimiento, patios de estacionamiento, áreas de recreación, entre otros) como parte de su patrimonio.

Es así que frente a un abanico de prácticas organizativas diversas, resulta interesante analizar los principios de la Economía Popular y Solidaria establecidos en los marcos global y ecuatoriano, conjugados con las prácticas que se derivarían del modelo de Caja Común en las cooperativas de transporte público para el cumplimiento de los mismos. El Cuadro 3 recopila esta articulación conceptual y presenta algunas prácticas observadas en dos cooperativas de transporte del Distrito Metropolitano de Quito que han iniciado la implementación de un sistema de Caja Común a partir de enero de 2014.

Cuadro 3. Principios de la EPS y su relación con Caja Común

Principios Economía Popular y Solidaria

Transparencia en la información y rendición de cuentas

18

Implicancias de la Caja Común

El Sistema de Caja Común procura transparentar la gestión de las organizaciones, principalmente en cuanto a las actividades de recaudo y de repartición de ingresos entre sus integrantes. Para ello, las organizaciones están adoptando estrategias para fortalecer el acceso a la información (administrativa y financiera) por parte de los socios y reducir las asimetrías de información. Las cooperativas visitadas concuerdan que un sistema de Caja Común contribuye a una cuantificación formal de los ingresos generados por la prestación del servicio de transporte (antes desconocidos); información que sistemáticamente se pone en conocimiento de los socios. Es así que el sistema requiere mayor énfasis en la rendición de cuentas para evitar aquellas prácticas oportunistas entre socios cuyo fin sea aumentar sus ganancias por fuera del sistema.

Principios del cooperativismo según la ACI: Libre adhesión, control democrático de los socios, participación económica de los socios, autonomía e independencia, educación, entrenamiento e información, cooperación entre cooperativas, y compromiso con la comunidad.

11

Principios Economía Popular y Solidaria

Autogestión, autocontrol, corresponsabilidad

Implicancias de la Caja Común

Las actividades de control son transversales en todos los componentes del sistema de Caja Común (Ver sección 3). A nivel operativo, los arqueos de caja constante son un mecanismo adoptado por las cooperativas visitadas que fortalece el autocontrol. Así mismo, es esencial que el Consejo de Vigilancia –como órgano de control interno de las actividades económicas– responda de manera sistemática y transparente a los socios en cuanto a la gestión de la Caja Común.

Los casos observados muestran que la Caja Común promueve mecanismos de ahorro programado (una fracción de los ingresos repartidos), los cuales se orientan a asegurar el recambio y la repotenciación tecnológica de todos los vehículos.

De las organizaciones visitadas, una de ellas acordó establecer colectivamente el valor promedio de la unidad de transporte que debe ser asumido por todos los socios, con el fin de establecer igualdad de condiciones en la actividad productiva, y establecer, a posteriori, un mecanismo de repartición igualitaria de los ingresos, mediante un desembolso fijo mensual acordado en Asamblea General.

Además, las organizaciones podrían plantear a futuro la unificación de la marca y el modelo de los vehículos para facilitar la gestión del mantenimiento centralizado. Cabe anotar que estas iniciativas son facultativas de cada organización y no se vinculan directamente con el modelo de Caja Común.

Distribución equitativa y solidaria de excedentes (y de pérdidas)

El sistema de Caja Común establece una distribución equitativa de los recursos económicos derivados del recaudo. Por una parte, la centralización de las operaciones y del recaudo de ingresos permite socializar los riesgos operativos entre todos los socios de la organización; aspecto que –sin Caja Común– era afrontado individualmente por cada socio.

Sin embargo, la dinámica de Caja Común, más allá de la centralización de la operación y del recaudo, no refleja sistemáticamente el cumplimiento del Balance Social de la organización en términos de distribución equitativa y solidaria de excedentes. Este mecanismo incide únicamente en la incorporación de criterios de equidad en la distribución de los recursos generados entre los socios de la cooperativa. Por otra parte, los criterios de repartición del resultado económico difieren de una cooperativa a otra, en función de los parámetros identificados para el cálculo (kilómetros recorridos, número de pasajeros, entre otros) que serán aplicados previa aceptación de los socios en Asamblea y según las disposiciones impartidas por la autoridad competente.

12

Organización democrática y participación en la gestión

Intercooperación e intracooperación

Prelación de los intereses colectivos sobre los individuales

Propiedad colectiva de los factores de producción

El sistema de Caja Común procura fortalecer el gobierno cooperativo, entendido como la institucionalización de aquellas prácticas democráticas por parte de los socios al interior de la organización y su participación activa en la definición de políticas y en la toma de decisiones. Es así que las experiencias visitadas revelan una activación del rol del socio en la definición de políticas institucionales frente a un cambio de naturaleza normativa que representa la Caja Común.

El modelo de Caja Común procura eliminar la competencia entre socios de una misma organización. Las experiencias observadas revelan que, a través de un contrato de administración y como parte de sus obligaciones con la cooperativa, los socios ponen a disposición de la organización la gestión de sus vehículos, quienes sin ceder derechos de propiedad, confían el manejo de estos activos a la entidad. Por tanto, dado que las reglas se acuerdan en la Asamblea General de cada organización, las condiciones de operación (distribución de rutas), recaudo y liquidación de ingresos tienen la misma aplicación para la totalidad de socios. A nivel interno, esta decisión organizacional puede desmotivar comportamientos basados en una lógica utilitarista individual (competencia por las mejores rutas o por incrementar el número de pasajeros). A nivel externo, al ser un mecanismo obligatorio para todas las operadoras de transporte público, las cooperativas visitadas consideran a la Caja Común como una forma de evitar la competencia desleal entre organizaciones. En cualquier caso, el cumplimiento de esta consideración deberá analizarse con mayor profundidad, una vez que se cuente con mayor información.

La dinámica de operación –sin Caja Común– priorizó el alcance de intereses individuales sin que necesariamente se hayan configurado estrategias colectivas para afrontar riesgos. A pesar de que al interior de las cooperativas se habían conformado mecanismos de apoyo mutuo (fondos de solidaridad y de accidentes), éstos no respondían a un proyecto común, sino a casos emergentes. Las experiencias observadas coinciden en que el sistema de Caja Común contribuirá a la institucionalización de este tipo de fondos. Por ejemplo, uno de los casos visitados ha establecido un fondo de ahorro programado a quince años, cuyo objetivo es disponer de recursos colectivos para la renovación de los vehículos de los socios.

La gestión centralizada, a través de Caja Común, no incide en la propiedad de los medios de producción de las organizaciones, puesto que los socios no ceden los derechos de propiedad de sus activos a las cooperativas. Sin embargo, el modelo de Caja Común podría promover a futuro la generación de propiedad colectiva (por ejemplo de talleres de mantenimiento, patios de estacionamiento, etc.) que serían administrados de manera centralizada.

13

5. Reflexiones finales A través de la Caja Común se transparenta la generación de ingresos de los socios (antes no cuantificados formalmente).

Un cambio de lógica organizacional en el sector En resumen, el modo de funcionamiento del sector cooperativo de transporte ha reflejado un rezago en cuanto a las prácticas gerenciales de sus organizaciones que se traduce en una estructura sin procesos de operación y control definidos. Así, el sistema de Caja Común representa un cambio en la lógica organizacional del sector, mediante la definición de una estructura que centralice el recaudo y la prestación del servicio de transporte. Así mismo, este sistema plantea para las organizaciones el reto de combinar herramientas de gestión con prácticas cooperativistas que evidencien una ruptura en la generación informal e individual de ingresos, a la vez que un replanteamiento sobre la propiedad de los medios de producción.

Valoración de la naturaleza cooperativista Aunque el modelo de gestión de Caja Común, como un mecanismo que concentra el recaudo y promueve la transparencia, muestra rasgos comunes con los principios ponderados por la Economía Popular y Solidaria y el cooperativismo, el establecimiento de este sistema de por sí, no garantiza el cumplimiento de los mismos (tal como se observa en varios puntos del Cuadro 3). Frente a ello, el sistema de Caja Común pretende configurar en las organizaciones las condiciones que permitan potenciar su naturaleza en contraste con las corporaciones de capital.

Referencias

Estandarización de normas inherentes al cooperativismo Para la implementación de un sistema de Caja Común, los organismos de tránsito competentes han establecido normas unificadas de cumplimiento obligatorio en materia de operación y recaudo de las operadoras de transporte público; cuyo alcance deberá incluir a futuro la aplicación de un mecanismo homologado de reparto de los recursos generados por la prestación del servicio. La aplicación de este mecanismo facilitaría el control del reparto de recursos y evitaría, a su vez, que cada organización defina políticas de distribución de ingresos en función de los intereses de directivos de turno.

Finalmente, la observación y el análisis ex post de la implementación del modelo de Caja Común en las cooperativas de transporte público permitirán caracterizar su funcionamiento e incidencia en el sector cooperativo en Ecuador.

Una de las elecciones organizacionales fue establecer colectivamente el valor promedio del vehículo a ser asumido por todos los socios con el fin de establecer igualdad de condiciones en la actividad productiva, y establecer un mecanismo de repartición igualitaria de ingresos, mediante un desembolso fijo mensual

Báez, P. (2012). Diseño de una metodología para la gestión administrativa de la Caja Común en Empresas de Servicio de Transporte de Pasajeros Urbanos. Caso: Compañía de Transportes Guadalajara S.A. Universidad Andina Simón Bolívar – Sede Ecuador.

Moncayo, A. (2011). Caja común. Buen viaje, revista para la transportación, Ed. 97, Quito, Ediecuatorial, pp. 6-15.

Torres, R. (2013). Sistema integrado de recaudo (SIR). En http://www.revistabuenviaje.com.ec/articulo-central/sistema-integrado-de-recaudo-sir

14

Anexo 1. Cronograma de entrevistas

Anexo 2. Tipología del transporte19 Transporte público de pasajeros a. Transporte colectivo: Destinado al traslado colectivo de personas, que pueden tener estructura exclusiva o no y puedan operar sujetos a itinerario, horario, niveles de servicio y política tarifaria. b. Transporte masivo: Destinado al traslado masivo de personas sobre infraestructuras exclusivas a nivel, elevada o subterránea, creada específica y únicamente para el servicio; que operen sujetos a itinerario, horario, niveles de servicio y política tarifaria.

Transporte comercial: a. Transporte Escolar e Institucional b. Taxi c. Servicio alternativo-excepcional d. Carga liviana e. Transporte mixto f. Carga Pesada g. Turismo Transporte terrestre público: a. Transporte Intracantonal i. Colectivo: Buses y minibuses. Los mismos que pueden ser convencionales, de entrada baja o piso bajo. ii. Masivo: Tranvías, monorriel, metros, trolebuses, buses articulados y buses biarticulados. b. Transporte Intraprovincial c. Transporte Intraregional e Interprovincial d. Transporte Internacional y Fronterizo Buses

19

Clasificación del transporte que consta en el Reglamento a la Ley de Tránsito, en la Sección V a partir del artículo 61.

15

Transporte terrestre comercial: a. Intracantonal: Transporte Escolar e Institucional: Furgonetas, microbuses, mini buses y buses, Taxis. b. Servicio alternativo-excepcional: Tricimotos, mototaxis, triciclos motorizados. c. Carga liviana: Vehículos tipo camioneta de cabina sen cilla con capacidad de carga de hasta 3.5 toneladas. d. Carga pesada: Vehículos y sus unidades de carga, con capacidad de carga de más de 3.5 toneladas. e. Fronterizo.

Transporte intraprovincial a. Escolar e institucional: Furgonetas, microbuses, mini buses y buses. b. Turismo: Vehículos todo terreno livianos, furgonetas, microbuses, mini buses y buses. c. Carga liviana: Vehículos con capacidad de carga de hasta 3.5 toneladas. d. Mixto: Vehículos con capacidad de carga de hasta 1.2 toneladas y hasta 5 pasajeros incluido el conductor. e. Carga pesada: Vehículos y sus unidades de carga con capacidad de carga de más de 3.5 toneladas.

Transporte intraregional e interprovincial a. Turismo: Vehículos todo terreno livianos, furgonetas, mini buses y buses. b. Carga pesada: Vehículos de carga con peso bruto vehicular superior a 3.5 toneladas, y unidades de carga. c. Pasajeros: Buses.

Transporte terrestre por cuenta propia a. Transporte intracantonal, intraprovincial, intrarregional, interprovincial: i. Transporte de personas: Buses, mini buses, furgonetas, vehículos livianos. ii. Carga liviana: Vehículos con capacidad de carga de hasta 3.5 toneladas. iii. Carga pesada: Vehículos y sus unidades de carga con capacidad de carga de más de 3.5 toneladas.

16

Anexo 3. Fases para la implementación del modelo de Caja Común20 1. Gestión y Recaudo Centralizados

2. Gestión y Recaudo Centralizados

3. Plan Operacional y Supervisión y Control

4. Registro y Conciliación

5. Liquidación (distribución)

6. Evaluación

20

Consiste en identificar los siguientes aspectos: • Unidades autorizadas, • Orden de salida y horarios de trabajo, • Conductores y sus horarios de trabajo y • Los demás elementos necesarios para la realización de los recorridos en las rutas establecidas.

Mecanismo por el cual se provee a todos quienes intervienen en la prestación del servicio de los insumos documentales e instrumentales, que incluyen: • Identificaciones, • Uniformes, • Hojas de registro y • Boletos o tickets (de ser necesario).

Este proceso tiene como fin supervisar la gestión de los controladores de campo, lo que incluye la revisión del registro de pasajeros y tarifas recaudadas.

El controlador será el responsable de: • Recibir el dinero total por concepto de tarifa de cada una de las rutas y frecuencias y • Validar la información emitida por los dispositivos de control.

Además se deberá propender a mantener una cantidad de kilómetros recorridos similares entre todas las unidades y que los conductores cumplan con las rutas definidas en los horarios establecidos.

Consiste en la recepción de dinero por cada uno de los controladores y contrastar con la cantidad de pasajeros registrados, para lo que se identificará: • Cantidad de vueltas realizadas por cada unidad, • Ingresos por concepto de tarifas y • Consistencia de los datos entregados por el controlador.

Se refiere al pago o transferencia de dinero, luego del registro y conciliación, en base a la fórmula de reparto aprobada.

Para realizar este proceso, la operadora debe cumplir inicialmente con sus obligaciones acorde al siguiente orden de prelación: • Obligaciones Laborales: Sueldos, salarios y obligaciones con el IESS. • Obligaciones Operativas: Mantenimiento de las unidades.

• Obligaciones Societarias o de la Cooperativa: Gastos administrativos, seguros, multas, deudas con instituciones financieras.

El saldo restante de repartirá entre los socios, en la periodicidad establecida.

La fórmula de reparto ha de ser aprobada por los representantes de la operadora y conocida por todos los socios. Deberá definirse la periodicidad de pago, entrega de bonos y traspaso de propiedad de vehículos a nombre de la operadora.

Las autoridades de control realizarán controles de campo en las unidades o en las oficinas administrativas, para verificar el cumplimiento del Sistema de Caja Común.

Fuente: Instructivo para el Control y Evaluación del Sistema de Caja Común en las Operadoras de Transporte Público Terrestre (Resolución No. 002-DIR2014-ANT del 9 de enero de 2014)

17

SUPERINTENDENCIA DE ECONOMÍA POPULAR Y SOLIDARIA - SEPS Av. Amazonas 4430 y Villalengua, edificio Banco Amazonas, 2do. piso Telf.: (593 2) 3948840 ext. 602801 Quito - Ecuador