Manual De Diplomacia by Editora Blucher

Alexandre Parola

Manual de diplomacia

Conceitos, prática e grande estratégia

Série Relações Internacionais

Manual de diplomacia

Alexandre Parola

Manual de diplomacia

Conceitos, prática e grande estratégia

Série Relações Internacionais Coordenador Prof. Agripa Faria Alexandre Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC)

Manual de diplomacia: conceitos, prática e grande estratégia © 2026 Alexandre Parola Editora Edgard Blücher Ltda. Série Relações Internacionais Coordenador Agripa Faria Alexandre Publisher Edgard Blücher Editor Eduardo Blücher Coordenação editorial Rafael Fulanetti Coordenação de produção Ana Cristina Garcia Produção editorial Marcel Iha Preparação de texto Ligia Alves Revisão de texto Larissa Cantalice Diagramação Laudemir Marinho Capa Juliana Midori Horie Imagem da capa iStockphoto

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) Heytor Diniz Teixeira, CRB-8/10570

Rua Pedroso Alvarenga, 1245, 4o andar 04531-934 – São Paulo – SP – Brasil Tel 55 11 3078-5366 contato@blucher.com.br www.blucher.com.br

Parola, Alexandre Manual de diplomacia : conceitos, prática e grande estratégia / Alexandre Parola. – São Paulo : Blucher, 2026. 208 p. – (Série Relações Internacionais / coord. Agripa Faria Alexandre)

Segundo Novo Acordo Ortográfico, conforme 6. ed. do Vocabulário Ortográfico da Língua Portuguesa, Academia Brasileira de Letras, julho de 2021. É proibida a reprodução total ou parcial por quaisquer meios, sem autorização escrita da Editora. Todos os direitos reservados pela Editora Edgard Blücher Ltda.

Bibliografia ISBN 978-85-212-3293-3 (Impresso) ISBN 978-85-212-3294-0 (Eletrônico – Epub) ISBN 978-85-212-3291-9 (Eletrônico – PDF) 1. Relações internacionais. 2. Diplomacia. 3. Política externa. 4. Grande estratégia. I. Título. II. Série. III. Alexandre, Agripa Faria.

CDU 327 Índice para catálogo sistemático: 1. Relações Internacionais CDU 327

À Stella, a quem meu coração está confiado. Com amor e gratidão.

Sumário

Prefácio Introdução 1.

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Os temas da paz e da guerra: a lógica do poder

Tucídides e a lógica do medo O dilema de segurança: o medo como estrutura Hobbes, Schmitt e a distinção amigo/inimigo Mearsheimer e o poder como compulsão Medo, poder e a razão da diplomacia

29 38 45 53 58

A dinâmica da prosperidade

Economia e poder A hegemonia e seus limites O multilateralismo comercial: da criação da OMC ao impasse contemporâneo Brics: entre origem, expansão e dilema O Mercosul como plataforma estratégica Diplomacia econômica e fragmentação Digitalização e poder regulatório Transição ecológica e política industrial: novas fronteiras da regulação Conclusão

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O poder dos conceitos

Foucault e a crítica à ordem do saber Wittgenstein e os jogos de linguagem Conceitos como prática: do hábito ao enquadramento O silêncio dos vencidos: exclusão conceitual, narrativas e diplomacia pública Entre Satow e Foucault: os dois polos da prática diplomática Epílogo conceitual: entre a crítica e o compromisso

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Grande estratégia

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Introdução Quem joga o jogo? Disputas pela ordem internacional Formas e instrumentos da estratégia Entre temas

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Os limites da grande estratégia

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Epílogo: entre ambição e lucidez Entre o medo e a clareza

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Guia de estudos A. Prefácio e Introdução B. Capítulo 1: Os temas da paz e da guerra: a lógica do poder C. Capítulo 2: A dinâmica da prosperidade D. Capítulo 3: O poder dos conceitos E. Capítulos 4 e 5: Grande estratégia e seus limites F. Síntese geral de revisão Referências

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155 155 162 169 175 180 190 199

Prefácio

A causa mais verdadeira, e eu a digo e a considero como tal, foi o crescimento do poder dos atenienses e o medo que isso causou aos lacedemônios, levando-os a serem compelidos à guerra. Tucídides (2001, I.23)

Este Manual de diplomacia nasce de uma circunstância pedagógica e de uma convicção profissional. A circunstância é o honroso convite que recebi para publicar nesta série um texto longo a servir, justamente, como um manual de diplomacia. Atravessa estas páginas a convicção de que pensar a política internacional é, antes de tudo, uma maneira de pensar o lugar do Estado, do poder e da linguagem no mundo contemporâneo. Em sua organização, decidi tomar como fio condutor a mesma discussão que já havia conduzido em curso ministrado no Instituto Rio Branco a futuros diplomatas. E sou profundamente grato pelas notas meticulosas que me permitiram revisitar o cerne dos debates. No Instituto, ao longo de dois semestres, foi levada adiante uma discussão sobre política internacional concebida não como uma introdução acadêmica à disciplina, mas como exercício

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de reflexão crítica para futuros diplomatas. A esse respeito, é justo registrar minha gratidão a João Ernesto Christófolo, doutor em Direito Internacional pela Universidade de Genebra, que dividiu comigo o curso como professor assistente, e a Daniel Tavares Vidal, então aluno do Instituto e hoje colega. Sem a inteligência, a generosidade e o entusiasmo com que ambos apoiaram este projeto, sua concepção teria sido incomparavelmente mais difícil. O curso estruturava-se em torno de uma hipótese de trabalho que este livro retoma e desenvolve: a de que é possível compreender a política internacional por meio de grandes eixos temáticos, a saber, o poder, a economia, os conceitos e a grande estratégia, de modo a integrar teoria e prática sob o olhar do ofício diplomático. Esse itinerário não busca fornecer respostas definitivas; propõe, antes, organizar um campo de reflexão a partir de categorias operativas e casos emblemáticos. A essa hipótese de trabalho soma-se outra, igualmente central: a diplomacia não se separa inteiramente da política externa nem da teoria das relações internacionais, embora tampouco se confunda com qualquer uma delas. A diplomacia é, por excelência, um campo de prática mediada por conceitos. Conceitos que carregam história, prescrevem gestos e delineiam horizontes possíveis de ação. Compreendê-los, no limite, é começar a pensar diplomaticamente. O texto que se segue é dividido em quatro partes. Cada uma corresponde a uma das seções em que o curso se estruturou, e reflete uma aposta metodológica: a de que é possível organizar o pensamento diplomático a partir de blocos temáticos que combinem leitura, interpretação e análise. São elas: 1. A lógica do poder, que examina os fundamentos da ordem internacional como ordem conflitiva. Aqui entram os de-

Introdução

O início natural de um texto está no domínio das definições e distinções conceituais. Manual de diplomacia: o que se entende por isso e, mais especificamente, o que o autor entende por isso? O essencial é que essas duas dimensões possam convergir. Comecemos, pois, por assentar o uso dos termos. A palavra “manual” conserva aqui sua acepção mais exigente: a de um instrumento de trabalho intelectual, concebido para estar à mão, seja como guia prático, seja como chave de leitura de uma experiência. Desde a Antiguidade tardia e, depois, ao longo da Idade Média, o termo passa a designar, em diferentes tradições, pequenos livros portáteis destinados ao uso cotidiano de sacerdotes, filósofos ou soldados. Em comum, essas experiências consolidam uma vocação pedagógica. Um manual não se limita a um compêndio técnico, nem pretende alcançar a amplitude de um tratado; representa, ao contrário, uma forma de aproximação a um campo de saber, com os olhos voltados tanto à clareza como à densidade. A combinação de reflexão conceitual, historicidade e vocação formativa constitui uma linhagem própria dentro do pensamento

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diplomático. Dos tratados clássicos, como A Guide to Diplomatic Practice, de Ernest Satow, aos guias contemporâneos, essa tradição expressa o esforço de organizar um saber prático sem reduzi-lo a fórmulas.1 De certo modo, pode-se dizer que De iure belli ac pacis (1625), de Hugo Grotius, embora estruturado como tratado, inaugurou um modelo normativo que influenciaria profundamente os manuais de direito internacional e de prática diplomática nos séculos seguintes. Já no século XX, obras como Diplomacy, de Harold Nicolson, retomariam essa vocação formativa ao articular história, teoria e prática com o intuito declarado de preparar o jovem diplomata para as exigências do ofício.2 Em anos mais recentes, o excelente Manuel de diplomatie, organizado por Thierry Balzacq, Frédéric Charillon e Frédéric Ramel, ampliou esse horizonte.3 A obra reúne especialistas que percorrem tradições do Oriente Próximo e da Roma Antiga e alcançam práticas diplomáticas contemporâneas, sempre em diálogo com estudos que iluminam linhagens não europeias, como Before the West, de Ayşe Zarakol, e Negotiating Across Cultures, de Raymond Cohen.4 Por fim, na linha dos manuais que já apenas se podem levar à mão, o monumental The Oxford Handbook of Modern Diplomacy,

1 2

3 4

Ernest Satow. A Guide to Diplomatic Practice. Londres: Longmans, Green and Co., 1917. Harold Nicolson. Diplomacy. Londres: Oxford University Press, 1939.

Thierry Balzacq ; Frédéric Charillon ; Frédéric Ramel (orgs.). Manuel de diplomatie. Paris: Presses de Sciences Po, 2018.

Ayşe Zarakol. Before the West: The Rise and Fall of Eastern World Orders. Cambridge: Cambridge University Press, 2022; Raymond Cohen, Negotiating Across Cultures: Communication Obstacles in International Diplomacy, Washington, D.C.: United States Institute of Peace Press, 1997.

Capítulo 1 Os temas da paz e da guerra: a lógica do poder

A guerra é o pai de todas as coisas, o rei de todas. Uns revela como deuses, outros como homens; uns transforma em escravos, outros em homens livres. Heráclito1

TUCÍDIDES E A LÓGICA DO MEDO

Há um momento inaugural em toda reflexão sobre a política internacional. Não raro, ele se faz acompanhar por um gesto de recuo ao mundo antigo. Tucídides é esse ponto de partida. Não apenas por estar entre os primeiros a registrar, com precisão analítica, um conflito entre unidades políticas autônomas, mas sobretudo por propor uma chave de leitura que ainda desafia os intérpretes da ordem internacional: a da causalidade profunda, fundada no medo. No célebre trecho do Livro I de A Guerra do Peloponeso, Tucídides escreve: “A causa mais verdadeira, e eu a digo e a considero 1

Heráclito, fr. 53, em Hermann Diels e Walther Kranz. Die Fragmente der Vorsokratiker, 6. ed. Berlin: Weidmann, 1951-1952, DK 22 B 53.

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como a mais verdadeira, foi o crescimento do poder dos atenienses e o medo que isso causou aos lacedemônios, levando-os a serem compelidos à guerra.”2 O que se explicava, até então, por alianças rompidas, incidentes regionais ou disputas por prestígio, encontra aqui seu verdadeiro motor: o temor diante da ascensão de um outro poder. Não é o desejo de dominar, nem a violação de um tratado específico, e sim a antecipação de um desequilíbrio intolerável que precipita o conflito. A guerra não é fruto de erro ou irracionalidade, e, sim, de uma lógica que se impõe aos próprios atores. Estão aqui já presentes três dos elementos que ao longo da história vieram a confirmar a centralidade de Tucídides para entender o fenômeno internacional: o poder, o medo, a guerra. Essa forma de compreender a guerra, que a vê não como interrupção da política, mas como seu fundamento, percorre a tradição realista das relações internacionais. O medo, nessa leitura, é o cimento da ordem; o poder, sua unidade de medida. A anarquia do sistema internacional não permite apelo a uma autoridade superior. Cada unidade soberana é, portanto, compelida a cuidar de sua própria sobrevivência. O medo, assim, não é desvio, mas condição constitutiva. A política internacional começa quando cessa a confiança. A partir daí, o medo do outro passa a ordenar os movimentos. A lição de Tucídides é brutal em sua lucidez: as intenções dos atores importam menos do que suas posições relativas de poder. O que ameaça não é o que o outro faz, mas o que ele pode fazer. A possibilidade do poder precede seu uso. A percepção do 2

Tradução própria com base em Tucídides, História da guerra do Peloponeso, trad. Mário da Gama Kury. Brasília: Editora UnB, 2001, Livro I, 23, p. 15, cotejada com o original grego (Oxford Classical Texts).

Capítulo 2 A dinâmica da prosperidade

A política internacional não se reduz à guerra nem se explica apenas pela busca de segurança. No centro da vida entre os Estados permanece uma dimensão silenciosa e duradoura: a da prosperidade. Ela tanto provoca rivalidades como sustenta alianças. Não é acessória, nem simples consequência da paz. Nesse terreno, a diplomacia atua menos para conter do que para compor, buscando um ponto de equilíbrio entre soberania e interdependência, entre poder e economia. Este capítulo desloca o eixo de análise. No quadro analítico deste livro, se antes era o medo que ordenava os movimentos, agora é a busca pela prosperidade que orienta a ação. O cenário, contudo, permanece inalterado: um sistema internacional fragmentado, sem autoridade superior, em que os ganhos são parciais e os riscos, constantes. A economia mundial, longe de neutralidade, reflete disputas de poder e reproduz suas assimetrias. A reflexão que se segue divide-se em oito partes e uma conclusão. Parte da economia como expressão de poder, passa pelos regimes jurídicos que moldam o comércio, examina os limites da hegemonia e os impasses do multilateralismo, analisa Brics e Mercosul como estratégias alternativas, observa a fragmentação da diplomacia

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econômica contemporânea, considera a digitalização como novo eixo de poder regulatório, aborda a transição ecológica como fronteira normativa e conclui com uma leitura sobre os desafios e possibilidades da diplomacia econômica no século XXI. ECONOMIA E PODER

A relação entre economia e poder constitui o núcleo da prosperidade internacional. A circulação de bens, capitais e tecnologias molda alianças, cria assimetrias e redefine hierarquias. Compreender a ordem mundial exige pensar o comércio e as finanças não como simples reflexos do poder, e sim instrumentos que o produzem e o prolongam. O conceito de estabilidade hegemônica ilumina essa relação entre economia e poder. Segundo a hipótese clássica, a provisão de bens públicos internacionais, como estabilidade monetária, abertura comercial e acesso a mercados, exige a liderança de uma potência disposta a suportar os custos sistêmicos. Sob esse prisma se interpretou a passagem do padrão-ouro britânico à ordem de Bretton Woods e, mais tarde, o esgotamento dessa estrutura após o colapso do câmbio fixo em 1971. Os Estados Unidos, herdeiros da posição de hegemon global, ora exerceram papel estruturante, ora recuaram diante do ônus da liderança.1 1

A esse respeito, ver: Charles P. Kindleberger. The World in Depression, 19291939. Berkeley: University of California Press, 1973; Robert Gilpin. The Political Economy of International Relations. Princeton: Princeton University Press, 1987; Robert O. Keohane. After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy. Princeton: Princeton University Press, 1984; David A. Lake. British and American Hegemony Compared: Lessons for the Current Era of Decline, in Jeffry A. Frieden; David A. Lake (eds.). International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth, 4. ed. Boston: Bedford/St. Martin’s, 2000, p. 127-140; e Barry Eichengreen,

Capítulo 3 O poder dos conceitos

Os limites da minha linguagem significam os limites do meu mundo.

Ludwig Wittgenstein1

A escolha verbal de Wittgenstein, na famosa proposição 5.6 do Tractatus, abre caminho para pensar o poder dos conceitos. Este é um manual de diplomacia; que se me permita aqui, porém, um breve desvio filosófico. Ao empregar a forma verbal significam, Wittgenstein rompe com qualquer leitura identitária entre linguagem e mundo. Os limites da minha linguagem não são. Significam, isto sim, os limites do meu mundo.2

1 2

Ludwig Wittgenstein. Tractatus Logico-Philosophicus. Frankfurt am Main: Suhrkamp, 2003, 5.6.

Na proposição 5.6 do Tractatus Logico-Philosophicus (“Die Grenzen meiner Sprache bedeuten die Grenzen meiner Welt”), adoto a tradução de bedeuten por “significam”, opção presente em traduções acadêmicas consagradas em português e amplamente utilizada na literatura especializada. A escolha visa preservar a amplitude filosófica do enunciado, no qual a relação entre linguagem e mundo não se reduz à designação de objetos, mas diz respeito à delimitação do campo do sentido.

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Essa distinção é decisiva: o mundo, tal como o conhecemos, é mediado, e não espelhado, pela linguagem. A diplomacia, sob esse prisma, não opera apenas com armas, tratados ou sanções. Conceitos igualmente são instrumentos de poder. Eles moldam o que se pode dizer, o que se pode fazer e o que se deve evitar. Tal como a gramática regula a fala, os conceitos fundamentais regulam a ação diplomática. A distinção entre guerra justa e agressão ilegítima, entre ordem multipolar e desordem revisionista, entre direitos universais e valores asiáticos não é apenas retórica: é a arquitetura do possível. Este capítulo interroga o terreno onde a linguagem e o poder se encontram. Partindo da ideia de que os conceitos não apenas descrevem, mas também organizam a realidade, tratarei aqui de três movimentos complementares. Primeiro, a linguagem como espaço de enquadramento e disputa, pois nomear é, muitas vezes, delimitar o aceitável e o inaceitável. Depois, a prática diplomática como repositório de hábitos, rotinas e repertórios tácitos, nem sempre conscientes, ainda que estruturantes. E, por fim, os embates conceituais que atravessam a ordem internacional: quem tem o direito de definir o que é soberania, o que é modernidade e o que é civilização? Ao longo do capítulo, serão mobilizados autores como Foucault, Wendt, Pouliot, Acharya, Zarakol e Mehta, sempre com o propósito de mostrar que a diplomacia é, em larga medida, uma disputa pelo sentido. Trata-se, portanto, de compreender que, para além dos tratados e dos interesses, há estruturas conceituais que silenciam ou autorizam, classificam ou excluem. Elas operam no fundo mesmo da política internacional. Pensar a diplomacia é pensar o poder das ideias que a tornam possível.

Capítulo 4 Grande estratégia

INTRODUÇÃO

A análise das dimensões do poder, da prosperidade e dos conceitos preparou o terreno para o argumento que desenvolvo neste capítulo. A noção de grande estratégia será agora examinada não como plano mestre ou fórmula normativa, mas como horizonte analítico, um modo de compreender como os Estados articulam consistência e direção em um mundo instável. O foco estará no exame das condições sob as quais essa política, qualquer que seja sua orientação, pode ser compreendida como estratégica. De saída, é preciso ter presente que, a despeito de seu uso frequente em centros acadêmicos e de planejamento, o conceito de “grande estratégia” carece de definição única e consensual. Não se refere a qualquer conjunto de diretrizes de política externa. De modo mais preciso, refere-se à articulação, no tempo e de forma coerente, entre os meios de poder de um Estado e seus objetivos fundamentais, sejam eles declarados ou implícitos. O conceito, é ainda de ressaltar, não faz parte da tradição diplomática brasileira, ao menos não sob essa rubrica. Historicamente, o país não organizou sua ação externa em termos

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explicitamente assim apresentados ou mesmo formulados. Isso não significa que práticas ou reflexões estratégicas jamais tenham existido. Instituições como as Forças Armadas e o Ministério das Relações Exteriores demonstram, em sua atuação, estarem orientadas pela coordenação sustentada entre recursos e objetivos, em bases duradouras e consistentes em sua evolução. A disputa pelo Prata no século XIX ou a defesa do multilateralismo ao longo do século XX são exemplos que, independentemente de juízos de valor, podem ser lidos como formas de pensamento estratégico de longo prazo, estruturadas pela consciência de recursos limitados e pela projeção de objetivos específicos. A tese que sustento, convém reiterar desde o início, é simples, ainda que possa ser considerada “controversa”: só é ator de grande estratégia quem atua simultaneamente em três planos, a saber, militar, econômico e normativo. A potência que projeta força, mas carece de legitimidade discursiva, tende a enfrentar resistência. O Estado com retórica elaborada, mas incapaz de gerar prosperidade ou de sustentar sua presença com meios coercitivos, vê limitada sua capacidade de influência. E aquele cuja economia é pujante, mas sem coordenação política nem visão de longo prazo, apenas reage, não formula. O ponto de partida, portanto, não é prescritivo. A pergunta é conceitual: em que medida é possível reconhecer, em certas formas de atuação externa, um esforço deliberado que transcenda a racionalidade setorial, articulando instrumentos de poder diversos e objetivos de longo alcance? Essa busca articulada e contínua, no tempo e nos propósitos, é essencial para definir, em seu sentido mais amplo, o conceito sob análise aqui. Parte-se da identificação dos recursos de poder disponíveis, sejam eles

Capítulo 5 Os limites da grande estratégia

A formulação de uma grande estratégia supõe a capacidade de articular meios e fins com coerência e continuidade. Supõe também a existência de estruturas institucionais integradas, capazes de coordenar instrumentos diversos em função de objetivos compartilhados. Esse horizonte, porém, nem sempre se realiza. Esse reconhecimento não anula o conceito. Apenas o ancora no terreno do possível. Longe de obedecer a modelos ideais, a política internacional é marcada por momentos de fratura. Guerras e colapsos financeiros, assim como pandemias e transições abruptas de poder, interrompem trajetórias e desorganizam estruturas. Formular uma grande estratégia, nesse quadro, é um gesto de ordenação, sim, mas também de risco. Um esforço deliberado de impor alguma coerência a um mundo que, como tantas vezes citado, parece desmanchar-se no ar. As democracias tornam esse esforço ainda mais incerto. A alternância no poder, os ciclos eleitorais, as coalizões instáveis e a volatilidade das prioridades públicas dificultam a construção de compromissos sustentáveis. Conforme já observado, Freedman insiste que o desafio contemporâneo não está na genialidade individual, e sim na capacidade de articular vontades

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concorrentes, construir mínimos consensos e sustentar alguma direção, mesmo quando o ambiente político desencoraja qualquer forma de continuidade. Isso, contudo, não autoriza a idealização de modelos centralizados. A concentração de poder, embora propicie continuidade, frequentemente inibe a correção de rumo. Ao reprimir dissensos e consolidar doutrinas inflexíveis, pode cristalizar erros, não os evitar. Coerência forçada não é sinônimo de visão de longo prazo. Regimes de baixa pluralidade institucional, em tese mais estáveis, tampouco garantem coerência superior. A centralização pode facilitar a continuidade, mas tende a sufocar os mecanismos de correção. A tensão entre liberdade interna e eficácia estratégica está presente desde os primeiros debates sobre a política externa das democracias. Tucídides, ao narrar a guerra do Peloponeso, parece sugerir que Esparta venceu porque era mais disciplinada e previsível. Leitura alternativa, no entanto, e para a qual não faltam elementos no próprio livro, é a que faz derivar a derrota de Atenas do enfraquecimento progressivo de sua democracia após a morte de Péricles. Em formatos distintos e sob contextos diversos, esse argumento ressurge com frequência: a fragilidade das democracias pode estar menos em sua liberdade e mais na incapacidade de preservá-la quando mais importa. Esse risco não é exclusivo de um período ou de um país. Reaparece, com variações, em diferentes épocas, regiões e sistemas políticos. Da expedição à Sicília às múltiplas formas de marcha da insensatez que a história registra, o padrão é reconhecível: decisões que se pretendem estratégicas podem falhar por excesso de confiança, por leituras imprecisas ou por incapacidade de integrar meios e fins. O problema, portanto, não está apenas na ausência de estratégia. Está também em sua aparência. Nas metas anunciadas sem clareza

O que significa pensar diplomaticamente a política internacional? Em Manual de diplomacia: conceitos, prática e grande estratégia, Alexandre Parola examina três dimensões que condicionam a capacidade de ação dos Estados: a lógica do poder, a dinâmica da prosperidade e o poder dos conceitos. Cada uma delas oferece recursos indispensáveis à atuação internacional; nenhuma, isoladamente, basta. É de sua articulação, ou de suas insuficiências, que emerge a possibilidade de formular e sustentar uma grande estratégia. De Tucídides aos dilemas contemporâneos da economia e da ordem internacional, o livro aproxima autores clássicos, debates atuais e a experiência do ofício diplomático. Sem oferecer receitas prontas de política externa, procura desenvolver instrumentos de análise e julgamento que permitam compreender interesses, avaliar relações de poder e reconhecer quando objetivos políticos podem ser convertidos em ação estratégica.