# Afrikanske utf 7mm_Layout 1 02.05.11 14.58 Side 1
RAGNHILD LOUISE MURIAAS er Afrika-forsker og underviser ved Institutt for sammenlignende politikk, Universitetet i Bergen.
I serien UTFORDRINGER gir noen av landets fremste eksperter innsiktsfulle og oppdaterte fremstillinger av regioner og stormakter som vil sette sitt preg på verdenssamfunnet framover. Serien retter seg særlig mot studenter og forskere på område- og utviklingsstudier i tillegg til fag som geografi, historie og statsvitenskap.
ISBN 978-82-7634-802-6
hoyskoleforlaget.no
Afrikanske utfordringer
gir en grundig innføring i de viktigste politiske utfordringene landene i Afrika sør for Sahara står overfor. Boken retter et særlig fokus på stats- og nasjonsbygging, folkelig representasjon og velferdsutvikling. Forfatteren tar utgangspunkt i problemet med å etablere fungerende statsapparater i regionen. En lang rekke av de afrikanske statene framstår nemlig som dysfunksjonelle, ute av stand til å sikre innbyggerne et minimum av velferdsgoder og politiske rettigheter. Hva skyldes dette? Hvorfor klarte ikke landene å etablere bærekraftige demokratier etter at de ble selvstendige? Forfatteren drøfter ulike årsaksforklaringer og diskuterer blant annet betydningen av tidligere tiders kolonialisme, etniske motsetninger, udemokratiske valgprosedyrer, korrupsjon og bistandsavhengighet. Selv om det fortsatt er mange utfordringer i mange land, peker boken også på positive utviklingstrekk på det afrikanske kontinentet, som gir håp for framtiden.
RAGNHILD LOUISE MURIAAS
Afrikanske utfordringer
RAGNHILD LOUISE MURIAAS
Afrikanske utfordringer EN INNFØRING I AFRIKANSK POLITIKK
[start kap]
Forord Klokken nærmer seg lunsjtid og jeg står i det kaotiske krysset i Wandegeya noen steinkast fra Makerere, det eldste universitetet i Uganda. Jeg er sent ute til et møte og må komme meg raskest mulig til sentrum av hovedstaden Kampala. Jeg vurderer et øyeblikk å slenge meg bakpå en Boda Boda; en mopedtaxi er det raskeste fremkomstmiddelet på de tidene av døgnet da all annen trafikk står i stampe. Men selv om jeg har blitt relativt god til å sitte i damesal bakpå en moped, velger jeg å reise litt mer standsmessig og praier en taxi. «Til parlamentet», sier jeg til sjåføren av en hvit Toyota Corolla. Han skrur ned volumet på radioen og ber meg sette meg inn. Jeg kikker fra klokken til trafikkorken rundt meg og konstaterer at dette vil ta tid. Sjåføren ser på meg, smiler, og lurer på hvilket land jeg kommer fra. «Jeg er fra Norge», svarer jeg. Sjåføren blir stille i noen sekunder, før han spør: «Er det sant det de sier om Norge?» «Det kommer selvsagt an på hva de sier», svarer jeg, mens jeg tenker at han sikkert vil si noe om bistand eller fredsprisen. Jeg er ikke forbredt på det som kommer. «Er det sant at dere putter alle gamle i konsentrasjonsleir?» Jeg måper og stotrer frem at det nok er feil. «Å?» sier han, mens jeg forsøker å forklare hvordan den norske velferdsstaten – og eldreomsorgen – fungerer. Turen inn til sentrum går plutselig veldig raskt. Før jeg vet ordet av det, står jeg på fortauet og ser den hvite bilen forsvinne. Klarte jeg å formidle hvordan den norske staten fungerer på så kort tid? Eller var min beskrivelse av velferdsstaten med på å bekrefte hans fordommer om Norge? Å sammenlikne norske eldresentre med konsentrasjonsleirer virket absurd for meg. Men fantes det likheter? Hadde sjåføren av den hvite Toyota Corollaen sett sider ved samfunnet vårt som vi ikke ser? En ting var sikkert; sjåføren så på det norske samfunnet på samme stereotype måte 5
101295 GRMAT AU Afrikanske utfordringer 110101.indb 5
03.05.11 16.57
forord
som mange av oss nordmenn ser på Afrika: Er ikke alle politiske ledere i Afrika korrupte? tenker vi. Er ikke de fleste afrikanske samfunn rettsløse? Mange av våre forestillinger om afrikanske samfunn og den afrikanske staten har kanskje rot i virkeligheten. Men forestillingene våre er gjerne forenklet og mer sensasjonelle enn det virkeligheten egentlig er. Det skyldes delvis at vi som formidler det som foregår i Afrika, gjerne har som oppgave å problematisere. Vi er akademikere, bistandsarbeidere og journalister på jakt etter problemer som det er verdt å skrive hjem om, og som vi selv kan være med å finne løsninger på. Vi rapporterer helst om krig i Kongo og sult i Etiopia. Men vi skriver mindre om Botswanas årlige vekst i bruttonasjonalproduktet (BNP) eller om fredelige valg i Ghana. For disse tingene fører verken til avisoverskrifter, giverlyst eller forskningsmidler. Denne boken er en innføringsbok i afrikansk politikk. Målet er ikke å favne om alle de interessante diskusjoner som finnes om Afrika, men å skape en grunnleggende forståelse for de problemene vi forbinder med kontinentet. Min bakgrunn fra Institutt for sammenliknende politikk har gjort det naturlig å bygge diskusjonene rundt de afrikanske statsdannelsene og drøfte hvordan disse fungerer. For eksempel blir de afrikanske statene ofte sett på som bremseklosser fremfor drivkrefter til økonomisk utvikling. Men stemmer dette? Finnes det variasjoner? I så fall: Hvorfor fungerer noen statsdannelser bedre enn andre? I tråd med Stein Rokkans modell diskuterer boken fire hovedutfordringer som gjelder for alle statsdannelser: statsbygging, nasjonsbygging, folkelig representasjon og velferdsutvikling. Innledningskapitlet diskuterer hvorfor det er oppstått en forestilling om en særegen afrikansk statsmodell. I dette kapitlet kontrasterer jeg våre forventinger om hvordan en moderne stat bør fungere, med vårt samlede inntrykk av statene i Afrika sør for Sahara. Statsvitere ønsker seg gjerne en idealstat der demokratisk valgte ledere igjennom et upersonlig byråkrati iverksetter velferdsreformer for en samlet befolkning. Men observasjoner fra Afrika har gjort at vi gjennomgående forventer å finne en mektig president, uten administrativ kapasitet til å iverksette reformer i en splittet befolkning. I kapittel to gir jeg eksempler på hvorfor afrikanske stater ansees som dysfunksjonelle i forhold til andre land i verden. Jeg går særlig inn på 6
101295 GRMAT AU Afrikanske utfordringer 110101.indb 6
03.05.11 16.57
forord
hvordan de afrikanske stater rangeres i forhold til resten av verden basert på faktorer som økonomisk vekst, fattigdom og levekår. I det tredje kapitlet drøfter jeg hvorfor både mislykkede og kollapsede afrikanske stater fortsetter å eksistere til tross for at de ikke oppfyller noen av de viktigste forventningene eller kravene vi stiller til statsdannelser. Somalia og Den demokratiske republikken Kongo (DR Kong) blir brukt som hovedeksempler. Afrika blir ofte fremstilt som et kontinent med borgerkriger og etnisk relatert vold. Dette krever at myndighetene klarer å enes om en konstitusjon som virker samlende på befolkningen og den politiske eliten. Kapittel fire tar for seg nasjonsbygging og utformingen av konstitusjoner i afrikanske land. Rwanda (1994) og Kenya (2007) blir brukt som eksempel på hvordan politiske lederes manglende evne til å enes om en konstitusjon har virket splittende på befolkningene. Bokens femte kapittel evaluerer utfallet av de demokratiske prosessene som ble initiert på det afrikanske kontinentet på 1990-tallet. Kapitlet viser hvordan enkelte land, med Ghana som hovedeksempel, ser ut til å ha tatt store steg i retning av et levedyktig demokrati, mens politikere i land som Nigeria og Uganda fremdeles forsøker å manipulere demokratiske institusjoner til egen vinning. Kapittel seks ser nærmere på afrikanske staters avhengighet av internasjonale aktører i utformingen av en egen politikk. Verdensbanken og Det internasjonale pengefondet (IMF) har forsøkt å skape økt økonomisk vekst og velferd i Afrika, men resultatene har ofte vært dårlige. Kapitlet vier særlig plass til hungersnøden i Malawi i 2002, som blant annet viser mekanismene som er involvert når nasjonale myndigheter og internasjonale bistandsaktører skal komme til enighet om en felles politikk omkring matsikkerhet. I avslutningskapitlet diskuter jeg noen av de overordnede utfordringene knyttet til bistand, gjeldsslette og sør–sør samarbeid. Kapitlet går nærmere inn på hvordan disse tiltakene kan fungere godt i de sterkeste statsdannelsene i Afrika, samtidig som de kan fungere som soveputer i de dårligst fungerende statene. Det er verdt å understreke at dette er en bok om Afrika sør for Sahara; boken diskuterer ikke utviklingen i de nordafrikanske landene Marokko, 7
101295 GRMAT AU Afrikanske utfordringer 110101.indb 7
03.05.11 16.57
forord
Libya, Algerie, Egypt, Tunisia og Vest-Sahara (for de som anerkjenner dette territoriet som en selvstendig stat). Hvert kapittel starter med en generell introduksjon til temaene som skal diskuteres, før jeg går nærmere inn på konkrete eksempler fra utvalgte land. Disse eksemplene er ikke representative for alle land i regionen, men er plukket ut for å illustrere problemet som diskuteres. For øvrig kan det også være verdt å nevne at de landene jeg kjenner ekstra godt til, er Malawi, Sør-Afrika og Uganda hvor jeg har gjennomført lengre feltarbeid. Det har derfor vært naturlig å bruke disse som gjennomgående eksempler der de passer inn. Boken har tatt form samtidig som jeg har jobbet med et postdok-prosjekt om representasjon i afrikansk politikk, finansiert av Norges forskningsråd. Det meste av boken er skrevet på mitt kontor på Institutt for sammenliknende politikk ved Universitetet i Bergen. Den resterende delen er skrevet under et forskningsopphold ved University of California, Berkeley. Jeg vil takke både kollegaer og ansatte ved disse to institusjonene, samt venner på det norske huset på UC Berkeley våren 2010, for tilrettelegging og inspirerende diskusjoner. En spesiell takk går til leder for Institutt for sammenliknende politikk, Lise Rakner, som knyttet meg opp til prosjektet og som har kommet med gode og oppmuntrende innspill underveis i prosessen. Arbeidet med boken har vært fulgt opp eksemplarisk av forlagsredaktør Knut V. Bergem, som har gått grundig igjennom språk og argumentasjonsrekkene i hvert kapittel. Jeg er også veldig takknemlig for Ketil Fred Hansens nøye gjennomgang av manus og de gode kommentarene jeg fikk på de ulike bokkapitlene av Lars G. Svåsand, Siri Gloppen, Einar Berntzen, Michael Alvarez, Vibeke Wang, Åse Gilje Østensen og Aslak Orre. Til slutt vil jeg rette en stor takk til Yngve Brynjulfsen for tålmodighet, kommentarer og enkle, kjappe råd de dagene da «boken om alt i Afrika» var litt for stor.
8
101295 GRMAT AU Afrikanske utfordringer 110101.indb 8
03.05.11 16.57
[start kap]
Kapittel 1
Forestillingen om den afrikanske staten De afrikanske statene har problemer med å innfri de forventninger som knyttes til moderne stater. Det tydeligste tegnet på dette er stadige beretninger om korrupsjon, borgerkriger, epidemier og hungersnød. Historier om innbyggernes levekår i Afrika har beveget vestlige politikere, akademikere, kjendiser, næringslivstopper og vanlige samfunnsborgere. Ved hjelp av gunstige lån, fadderordninger, innsamlingsaksjoner og bistand har vi engasjert oss i kampen om en bedre hverdag for innbyggerne i Afrika. Men mange i Vesten lider nå av bistandstrøtthet. Selv om en putter penger inn, kommer det ikke ønskede resultater ut. Den afrikanske staten ser ut til å være dysfunksjonell. Vi har altså laget oss en klar forestilling om den afrikanske staten. Angivelig er den kjennetegnet av et personlig byråkrati, nasjonal splittelse, mektige presidenter og manglende administrativ kapasitet. Men denne forestillingen, som har ført til begrepet «den afrikanske staten», er selvsagt en abstraksjon som ikke like presist dekker alle de 48 statsdannelsene som utgjør Afrika sør for Sahara. Øystater som Kapp Verde i Atlanterhavet og Mauritius i Det indiske hav, miniputtstater som oljestaten EkvatorialGuinea passer ikke inn i skjemaet. Det samme gjelder for de folkerike stormaktene Nigeria og Sør-Afrika og land som Mosambik og Mali. Gir et begrep som tar mål av seg til å beskrive så vidt forskjellige statsdannelser overhodet mening? Ja, når begrepet den afrikanske staten gir en viss mening, er det to hovedbegrunnelser for dette:
11
101295 GRMAT AU Afrikanske utfordringer 110101.indb 11
03.05.11 16.57
kapittel 1
1) Statene som begrepet rommer, er alle påvirket av kolonialismen og avviklingen av denne. De nye, selvstendige afrikanske statene gjennomgikk en turbulent utvikling etter frigjøringsperioden, som i hovedsak strekker seg fra det sene 1950-tallet til midten av 1970-tallet. Frigjøringshelter ble statsoverhoder, og de måtte takle problemer knyttet til statsbygging, nasjonsbygging, krav om folkelig deltakelse og forventinger om velferdsgoder. Men dette var utfordringer både innbyggerne selv og internasjonale aktører trodde de nye statslederne skulle klare å ordne opp i etter en innkjøringsfase. Flertallet av statslederne maktet imidlertid ikke å få kontroll på alle disse prosessene på en gang, og pessimismen vokste. Ved hjelp av studier av enkelte postkoloniale stater dannet det seg følgelig et bilde av en særegen afrikansk statsmodell. 2) Den særegne afrikanske statsmodellen var påvirket av Afrikaforskernes forestilling om en idealtype1: den moderne staten. De afrikanske statsdannelsene ble målt i forhold til hvordan forskerne så for seg at en moderne velferdsstat skulle fungere. Forestillingen om den moderne staten var dannet på grunnlag av studier av vesteuropeiske stater, selv om begrepet er en teoretisk abstraksjon. Forskere som studerte afrikanske stater, lette med andre ord etter kjennetegnene på den moderne staten, uten å finne dem. I stedet fant de en stat med en splittet befolkning som var styrt av mektige presidenter og statsapparater som manglet kapasitet til å levere basale velferdsgoder. Senere i boken skal vi se at det er stor variasjon med hensyn til hvorvidt enkelte afrikanske land i dag kan plasseres i kategorien «den afrikanske staten». Dette begrepet virker nå ganske slitt og forhåpentligvis snart utdatert. For selv om kjennetegnene på «den afrikanske staten» frem-
1.
En idealtype er ikke ment å referere til perfekte ting, moralske idealer eller et statistisk gjennomsnitt. Det er derimot brukt for å understreke enkelte elementer som er felles for de fleste tilfeller av det gitte fenomenet. Idealtype defineres som en abstrakt idédannet av egenskaper og elementer av et gitt fenomen, men der de observerbare eksempler aldri samsvarer hundreprosent med den abstrakte ideen.
12
101295 GRMAT AU Afrikanske utfordringer 110101.indb 12
03.05.11 16.57
forestillingen om den afrikanske staten
deles gjelder i flere land, har noen stater tatt store steg i retning av å bli en moderne stat. Jeg har valgt å bruke begrepet «den moderne staten» fordi det er et begrep som står sentralt i litteraturen om statsdannelser. Intensjonen er ikke å bruke dette begrepet som en kontrast til ordet «tradisjon»; et begrep som ofte brukes for å beskrive afrikanske samfunnsinstitusjoner. Målet er kun å trekke en tydeligere skillelinje mellom to typer stater: den moderne staten og den afrikanske staten. Men da må vi først definere selve statsbegrepet.
Definisjon av staten Begrepet stat kan defineres ved hjelp av fire strukturelle kjennetegn. For det første er stater etablert på et gitt territorium der det er opprettet klare, etablerte grenser som skiller denne politiske enheten fra andre liknende enheter. Et annet kjennetegn på en stat er dens suverenitet. Med dette menes at de som styrer staten, har rett til å handle på vegne av alle dem som oppholder seg innen dette territoriet. Denne suvereniteten til å handle på vegne av en større politisk enhet må være anerkjent av både lederne i andre suverene stater så vel som landets egen befolkning. En snakker derfor ofte om indre og ytre suverenitet. For det tredje må det finnes en utøvende myndighet innenfor statens territorium, gjerne kalt en sentralregjering, som opptrer på vegne av hele befolkningen. Dette leder oss frem til det siste kjennetrekket ved en stat: Myndighetenes monopol på å bruke fysisk makt. Både statens innbyggere og andre lands innbyggere må anerkjenne at den suverene sentralregjeringen har rett til å definere hva loven er, og ty til tvang for å sikre at alle overholder loven. Dette gir oss en definisjon av staten som tar utgangspunkt i Max Webers (1864–1930) klassiske definisjon: Staten er en politisk organisasjon som har legitimt monopol på bruk av fysisk makt innen et gitt territorium.2
2.
Weber, Max (oversatt av Talcott Parson i 1947, utgitt som paperback i 1964), The Theory Of Social And Economic Organization, New York: The Free Press, s. 154.
13
101295 GRMAT AU Afrikanske utfordringer 110101.indb 13
03.05.11 16.57
# Afrikanske utf 7mm_Layout 1 02.05.11 14.58 Side 1
RAGNHILD LOUISE MURIAAS er Afrika-forsker og underviser ved Institutt for sammenlignende politikk, Universitetet i Bergen.
I serien UTFORDRINGER gir noen av landets fremste eksperter innsiktsfulle og oppdaterte fremstillinger av regioner og stormakter som vil sette sitt preg på verdenssamfunnet framover. Serien retter seg særlig mot studenter og forskere på område- og utviklingsstudier i tillegg til fag som geografi, historie og statsvitenskap.
ISBN 978-82-7634-802-6
hoyskoleforlaget.no
Afrikanske utfordringer
gir en grundig innføring i de viktigste politiske utfordringene landene i Afrika sør for Sahara står overfor. Boken retter et særlig fokus på stats- og nasjonsbygging, folkelig representasjon og velferdsutvikling. Forfatteren tar utgangspunkt i problemet med å etablere fungerende statsapparater i regionen. En lang rekke av de afrikanske statene framstår nemlig som dysfunksjonelle, ute av stand til å sikre innbyggerne et minimum av velferdsgoder og politiske rettigheter. Hva skyldes dette? Hvorfor klarte ikke landene å etablere bærekraftige demokratier etter at de ble selvstendige? Forfatteren drøfter ulike årsaksforklaringer og diskuterer blant annet betydningen av tidligere tiders kolonialisme, etniske motsetninger, udemokratiske valgprosedyrer, korrupsjon og bistandsavhengighet. Selv om det fortsatt er mange utfordringer i mange land, peker boken også på positive utviklingstrekk på det afrikanske kontinentet, som gir håp for framtiden.
RAGNHILD LOUISE MURIAAS
Afrikanske utfordringer
RAGNHILD LOUISE MURIAAS
Afrikanske utfordringer EN INNFØRING I AFRIKANSK POLITIKK