PRINCIPIOS GENERALES DE DERECHO ADMINISTRATIVO
CONCEPTO Y DEFINICION DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. El Derecho Administrativo es la rama del Derecho Publico interno que regula la estructura y organización de los órganos del Ejecutivo y estable la Jerarquía y competencia de los mismos para la realización de actos subjetivos creadores de situaciones jurídicas particulares y para la ejecución de actos materiales. Otras definiciones: Ramón Ferreira: “Es el conjunto de Leyes y de Créditos que determinan las relaciones de la Sociedad con los ciudadanos en el orden administrativo”. Enrico Presutti: “Es el complejo de normas jurídicas que regula la actividad de la administración pública y exclusivamente tal actividad”. Manuel María Diez: “Es el complejo de normas y de principios de derecho público interno, que regula la administración y la actividad de la Administración Pública”. Jean Rivero: “Es el conjunto de reglas jurídicas, derogatorias del Derecho Común, que rigen la actividad administrativa de las personas públicas”. Podemos decir que el Derecho Administrativo regula: - La estructura y organización del Poder encargado normalmente de realizar la función administrativa. -
Los medios patrimoniales y financieros de la administración necesita para su sostenimiento y para garantizar la regularidad de su actuación.
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El ejercicio de las facultades que el Poder Publico debe realizar bajo la forma de la función administrativa.
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La situación de los particulares con respecto a la administración.
ORIGEN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. El doctor Gabino Fraga dice que el origen del Derecho Administrativo, se localiza durante la vigencia de la Constitución de 1857, pero se enriquece a partir de la de 1917, Debe aceptarse que en América Latina, y especialmente en México, el Derecho Administrativo esta en constante evolución, pese a lo reducido del numero de tratadista de la materia, escasez que por supuesto no quiere decir desinterés por la materia. La Academia de Ciencias Morales y Políticas de Francia sostuvo que José Antonio Macarel era el fundador del Derecho Administrativo, sin embargo Gastón Jéze consideraba que Lafarriere era el verdadero fundador del Derecho Administrativo, ya que lo sistematizo científicamente con un objeto, un fin y un método propios, que
caracterizan propiamente al saber científico y por supuesto al filosófico. El origen del Derecho Administrativo en Francia, sin ninguna exageración era, la parte jurídica propiamente dicha, el caos, un montón más o menos confuso de soluciones incoherentes, arbitrarias, de prácticas empíricas, frecuentemente injustificables e injustificadas. Los que las conocían eran raros y se enorgullecían de su erudición. Cuyo testimonio supone más memoria que inteligencias, sobre la cual no se puede escribir sino a golpe de texto. “tres ideas maestras dominaban el Derecho Administrativo francés a fines del siglo XIX” Estas ideas son las siguientes: “1º.- La distinción de los actos administrativos en actos de autoridad o del poder publico, y actos de gestión; “2º.- El principio de la irresponsabilidad del Estado como soberano realizando actos de poder publico; “3º.- El principio de la independencia de la administración activa ante los tribunales, no solamente los tribunales judiciales, sino también de los tribunales administrativos. El Derecho administrativo francés es una creación del Consejo de Estado, actuando como tribunal administrativo. En Francia no existe Código Administrativo. Los principios de este derecho han sido desarrollados paulatinamente por los numerosos fallos dictados con motivo de otros tantos litigios. Así el derecho administrativo francés evoluciona constantemente, y siempre se halla adaptado al medio. El derecho administrativo tiene por objeto formular las reglas especiales que convengan para el buen funcionamiento de los servicios públicos. Es bajo la tercera republica que el consejo de estado a fines del siglo XIX y a principios del XX, ha creado, con su jurisprudencia, el Derecho Administrativo francés. Y lo ha hecho muy hábilmente. Ha continuado el sistema de no inspirar ninguna desconfianza a la autoridad pública. En la actualidad, el consejo de estado tiene una situación muy sólida, y el derecho administrativo, que es su creación, goza de indiscutible prestigio. RAMAS ESPECIALIZADAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. El Derecho Administrativo, tiene como objeto o materia, regular la actividad del Estado realizada en forma de función administrativa, es decir, regular la administración publica. Las ramas especializadas las realizan generalmente órganos secundarios y dependientes del Ejecutivo, cuya jerarquía y competencia establecen tanto la Constitución, como las leyes secundarias de la materia. Dichas materias son las siguientes: 1. EN MATERIA AGRICOLA Y GANADERA
2. EN MATERIA RELATIVA A RECURSOS HIDRAULICOS 3. EN MATERIA AGRARIA 4. EN MATERIA ECONOMICA 5. EN MATERIA DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO 6. EN MATERIA DE PATRIMONIO NACIONAL 7. EN MATERIA EDUCATIVA 8. EN MATERIA DEPORTIVA 9. EN MATERIA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES 10. EN MATERIA DE OBRAS PUBLICAS 11. EN MATERIA DE GOBERNACION 12. EN MATERIA DE DEFENSA Y SEGURIDAD 13. EN MATERIA DE PRESTACIONES DE SERVICIOS 14. EN MATERIA DE SALUBRIDAD Y ASISTENCIA 15. EN MATERIA DE TRABAJO 16. EN MATERIA DE TURISMO 17. EN MATERIA DE ADMINISTRACION PUBLICA Las ramas de la administración pública han dado lugar a la formación de ramas del Derecho Administrativo, su actividad la realizan órganos que formalmente son dependientes del Ejecutivo, pero cuyo contenido nada tiene que ver con la naturaleza del acto administrativo. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS RAMAS DEL DERECHO Y CON LAS CIENCIAS SOCIALES Como es lógico suponer, el Derecho Administrativo tiene relaciones con otras ramas del derecho y con algunas ciencias, especialmente las sociales.
RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON EL DERECHO CONSTITUCIONAL Toda rama del derecho tiene íntima relación con el Derecho Constitucional, pues este es el que estructura, organiza y determina el funcionamiento del Estado. Respecto a la relación que existe entre el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo, existen dos corrientes: la primera sostiene una plena autonomía del Derecho Administrativo respeto al Derecho Constitucional y la segunda que el Derecho Administrativo es solamente una parte del Derecho Constitucional. El Derecho constitucional tiene como tarea toda la actividad del estado, realizada por sus tres órganos fundamentales, el Derecho Administrativo solamente tiene como objeto las tareas de la administración, realizadas por el órgano administrativo. El derecho administrativo su entronque mediato o inmediato derivan del Derecho Constitucional las relaciones entre el Derecho Constitucional y el Derecho
Administrativo, son de extraordinaria importancia, e inclusive de dependencia originaria, el derecho Administrativo tiene carácter de Derecho Publico interno. RELACION DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS RAMAS DEL DERECHO El Derecho Administrativo tiene relaciones con las ramas del Derecho tanto Público, como privado, existen otras ramas de Derecho Publico que también se relacionan con el Derecho Administrativo, tales como: el derecho internacional, el Derecho Penal, y el Derecho Procesal. Relacionado con tratados y convenciones internacionales, que celebran los Estados de conformidad con la Constitución respectiva y de acuerdo con los principios e instituciones del Derecho Administrativo, Derecho Penal, pues este proporciona figuras jurídicas y régimen de sanciones. Recurrir al Derecho Procesal para ofrecer al administrado la seguridad de que se respeta su derecho de legalidad e inclusive se puede mencionar la importancia que toma cada día con mayor fuerza el procedimiento de lo contencioso-administrativo, lo contencioso-electoral, lo contencioso-laboral, que establecen procedimientos que son garantías para los administrados que son garantías para los administrados en la secuela de los procedimientos administrativos. También el Derecho Privado tiene relación con el Derecho Administrativo, como el Derecho Civil y el Derecho Mercantil que constantemente ofrecen figuras que sirven de inspiración para la configuración del Derecho Administrativo. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON LAS CIENCIAS SOCIALES Como la Sociología, la Política, la Teoría del Estado, la Economía, la Estadística y la Historia, todas estudian, con un objeto, un fin y métodos propios a los distintos fenómenos sociales, de los cuales, el hombre vinculado con sus semejantes, es el motor principal. Los distintos fenómenos sociales se realizan en virtud de la actividad humana social o vinculatoria, encuadrando en su máxima expresión en la sociedad jurídicamente organizada, que es el Estado, y de cuya actividad el Derecho Administrativo se encarga de una parte de ella.
FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO El término “Fuente del Derecho” es un término multivoco que ha dado lugar a diferentes concepciones, desde el punto de vista tradicional, cuando menos tres, han sido tipificadas de manera diferente, y que son: a) FUENTES DEL CONOCIMIENTO JURIDICO; aquellas a las que acude el estudioso para tratar de desentrañar el hecho, fenómeno o materia del conocimiento y pueden ser directas o indirectas. Las primeras les proporcionan el conocimiento de manera inmediata; las segundas de manera mediata b) FUENTES DE LA LEY, Y FUENTES DEL DERECHO. Debe considerar que toda ley es derecho mas no todo derecho es ley, sigue aceptándose la clásica división de las fuentes del Derecho en: formales, materiales e históricas. Diré que las primeras, es decir, las formales, son fundamentalmente la ley en sentido estricto, y ampliándolo es agregado por el Derecho aplicable, es decir, por el Derecho escrito o legislado, por la costumbre, la jurisprudencia y la doctrina jurídica. Las fuentes materiales están representadas por el conjunto de fenómenos sociales, o socio-políticos que originan el derecho positivo y las históricas están representadas por los datos que se recogen en devenir histórico de las sociedades. Siguiendo al Dr. Miguel Acosta Romero, las fuentes del Derecho Administrativo Mexicano, son las siguientes; 1.- La Constitución de los Estados Unidos Mexicanos y las de los Estados miembros de la Federación. 2.- Las leyes, tanto federales como estatales, así como los tratados internacionales. 3.- El derecho internacional 4.- La jurisprudencia de los tribunales judiciales de la federación y de los estados miembros de la misma, así como de los tribunales administrativos de la federación (ej.: Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa) 5.- Los reglamentos administrativos, federales, estatales y municipales. 6.- Las circulares y oficios circulares de las autoridades administrativas federales, estatales y municipales, así como el criterio de las mismas. 7.- Los convenios de derecho administrativo celebrados entre la federación y los estados miembros de la misma o entre estos entre si, así como los convenios, que de acuerdo con las constitución, celebren los municipios.
8.- Los principios generales derivados del derecho administrativo 9.- La doctrina de los tratadistas de derecho administrativo 10.- Las ideas político-sociales de los gobernantes. 11.- Todos los hechos socio-políticos que generen normas de derecho administrativo. 12.- La costumbre y el uso. Las fuentes del derecho mencionadas no obedecen en forma rigorista a la clasificación tradicional pues puede suceder que una de ellas contenga aspectos formales y materiales al mismo tiempo y aun algunos de carácter histórico. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA ADMINISTRATIVA. El principio de legalidad establece la obligación que tienen las autoridades de la Federación de los Estados y Municipios, de actuar única y exclusivamente en cumplimiento a las disposiciones legales en vigor. La función legislativa como las demás funciones del Estado pueden estudiarse o considerarse desde los puntos de vista formal y material. El principio de legalidad esta garantizado fundamentalmente por la ley, que reúne los dos elementos mencionados, pero también lo puede ser por un acto que solamente se refiere a alguno de estos dos aspectos o elementos. En México, el principio de legalidad esta establecido en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El primero de los cuales, en su parte relativa, dice; “nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino, mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho” El artículo 16 citado garantiza el principio de legalidad para los gobernados al exigir que su situación jurídica particular solo podrá ser afectada, cuando: a) exista orden o mandamiento escrito, b) que el mandamiento escrito, emane de autoridad competente; y c) que el mandamiento funde y motive la causa legal del procedimiento. El principio de legalidad garantiza para el gobernado o administrado la existencia de un Estado de Derecho, en el cual el gobernante no puede ni debe actuar conforme a su capricho, sino fundado exclusivamente en las leyes en los términos expuestos por los artículos constitucionales mencionados. Las determinaciones de las autoridades administrativas deben ser emitidas mediante mandamiento escrito de autoridad competente, con la obligación de las autoridades de fundar y motivar con claridad todas y cada uno de los actos de las mismas, e inclusive, en algunos de sus preceptores, señalan estas. El principio de legalidad tiene sus excepciones como tales las facultades discrecionales concedidas al Ejecutivo. El poder discrecional consiste, pues en la libre apreciación dejada a la administración para decidir lo que es oportuno hacer o no hacer.
Las facultades discrecionales mas importantes que se otorgan al Presidente de la Republica son las señaladas por el articulo 29 “suspender en todo el país o en un lugar determinado las garantías que fuesen obstáculos para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación”. Esta facultad esta condicionada. FACULTAD REGLAMENTARIA La facultad reglamentaria se la otorgan al Presidente de la Republica los artículos 89 frac. I y 92, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El primero de los artículos citados, establece: Art. 89 “las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes; I. promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia; y el articulo 92 establece: “todos los elementos, decretos, acuerdos y ordenes del Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado o jefe de Departamento Administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos. “el acto reglamentario constituye un acto de carácter administrativo, no solamente por que emana de la autoridad administrativa, sino principalmente porque en si es un acto de ejecución de las leyes. Dadas la facultades de la Constitución otorga a cada uno de los Poderes, debe hablarse de una colaboración de poderes, pues de este modo tiene explicación y justificación, que el reglamento es un acto administrativo desde el punto de vista formal ya que lo realiza el órgano ejecutivo y desde punto de vista material es un acto legislativo, pues tiene el mismo contenido que la ley. La semejanza entre la ley y el reglamento consiste en que ambos son creadores de situaciones jurídicas generales, que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas generales. La diferencia mas notable entre ambos, es que la ley formalmente es un acto elaborado por el órgano encargado de la creación del orden jurídico, es decir, por el poder u órgano legislativo, en tanto que el reglamento es un acto que realiza el ejecutivo, de acuerdo con las facultades de colaboración que le otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El reglamento aborda los temas o áreas que la ley no oca, es decir, el reglamento desarrolla el contenido legal de la ley que existe aunque no haya reglamento El reglamento no puede existir sin la ley esta subordinado a la ley, pero esto no significa que con ello pierda la fuerza coercible de su contenido. La facultad reglamentaria obedece a la indiscutible necesidad que determinan los cambios sociales, y de los cuales es mas fácil que el ejecutivo los perciba y los reglamente que el orden jurídico no sea fácilmente cambiable, debe estar integrado por leyes, en los aspectos formal y material, es decir, por actos ley expedidos por el órgano legislativo, solo muy eventualmente, por leyes-reglamentos expedidos por el órgano Ejecutivo, que aun cuando necesarios, deben estar severamente limitados, para no incurrir en el error y en el desacato de privar de facultades al órgano que por su propia funcionalidad debe crear el orden jurídico.
CONTENIDO DE LA ACTIVIDAD DEL ESTADO La actividad del Estado es todo aquello que este realiza para cumplir con los fines que el hombre le ha asignado a través de la historia por lo cual se puede afirmar que los fines del Estado cambian a través del tiempo, del espacio y de acuerdo a los sistemas políticos a los que pertenece un Estado determinado los fines del Estado totalitario o democráticos, Estados constitucionales, están determinados en virtud del reparto de la libertad y la autoridad que le presenta en ambos sistemas políticos. La actividad del Estado, tomando en consideración lo expuesto, se ha clasificado en los siguientes grupos: 1º. Actividad del Estado tendiente a la creación del orden jurídico, es decir, de normas legales que realiza fundamentalmente a través del órgano u órganos legislativos 2º. Actividad del Estado tendiente a la ejecución del orden jurídico, creando actos y situaciones jurídicas concretas individuales, que afectan la esfera jurídica de los particulares, no producen efectos de derecho. 3º. Actividad del Estado tendiente a resolver las controversias de derecho que se susciten entre estos y los particulares, y de estos entre si. Como consecuencia de lo expuesto, la actividad del Estado es todo aquello que lleva a cabo a través de sus órganos originarios y derivados y que consiste en la realización de tareas tendientes a crear el orden jurídico, en aplicarlo y en resolver los casos de controversia lo que hace a través de actos jurídicos y actos y hechos materiales, en cumplimiento de las disposiciones legales correspondientes para realizar las atribuciones del Estado. LOS FINES Y ATRIBUCIONES DEL ESTADO Los fines del Estado han variado y seguirán variando porque la sociedad es un ser en constante evolución y el Estado no es sino esa sociedad jurídicamente organizada, los fines demuestran si la existencia del Estado esta o no justificada histórica y formalmente las funciones de la naturaleza o contenido de la función, y que en este sentido bien puede ser identificado con la contribución del Estado. A través de las facultades y de la competencia, el estado realiza sus funciones, las atribuciones o contenido (material) del estado, varían; el Dr., Gabino Fraga clasifica a las atribuciones de la siguiente manera: a) atribuciones de mando, de policía o de coacción que comprenden todos los actos necesarios para el mantenimiento y protección del Estado y de la seguridad, la salubridad y el orden públicos. b) Atribuciones para regular las actividades económicas de los particulares. c) Atribuciones para crear servicios públicos.
d) Atribuciones para intervenir mediante gestión directa en la vida económica, cultural y asistencial del país.” A mayor actividad que realiza el estado, menor es la esfera de libertad de los gobernados que la historia de la humanidad nos muestra un intento permanente por encontrar el equilibrio entre estos dos principios: el de la libertad y el de la autoridad. Las atribuciones que realiza un Estado intervencionista que puede ser moderado o radical, pero que en todo caso respeta la existencia de la libertad, limitando y vigilando la actividad de los particulares, y en varios casos fomentándola. DOCTRINAS QUE DETERMINARON LOS FINES Y LAS ATRIBUCIONES DEL ESTADO. En tres grupos pueden resumirse las atribuciones del Estado, de acuerdo con el reparto de libertad y autoridad. a) ATRIBUCIONES DEL ESTADO PARA REGLAMENTAR LA ACTIVIDAD DE LOS PARTICULARES. Lo más importante para ella es el hombre y su libertad. Sostiene que el estado debe limitarse a vigilar las actividades de los particulares y a reglamentarlas preconizando la excelencia de un sistema jurídico con leyes de carácter preventivo, repudiando las de carácter represivo, porque coartan la libertad del hombre. Esta doctrina sostiene que el Estado debe asumir solamente un papel de policía, vigilante: por eso se dice que el estado liberal individualista es un estado policía, que bajo ningún concepto debe ser confundido con lo que se ha llamado estado policiaco que es un estado represivo autoritario. Los partidarios de esta tesis se pronuncian por la existencia y aplicación de leyes supletorias o preventivas y al rechazo a las represivas. b) ATRIBUCIONES DEL ESTADO QUE TIENDEN AL FOMENTO, LIMITACION Y VIGILANCIA DE LA ACTIVIDAD DE LOS PARTICULARES. Estas atribuciones del estado pueden desarrollarlas los estados liberalista e inclusive los intervencionistas el estado fomenta la actividad de los particulares y la limitación y vigilancia que hace de las mismas, no violan en realidad los principios de la tesis liberalista, pues cuando limitan y vigilan la actividad de los particulares, lo hacen con respeto, a los derechos humanos buscando siempre el interés de la colectividad que no puede reñir con el interés individual. c) ATRIBUCIONES DEL ESTADO QUE TIENDEN A PARCIALMENTE LA ACTIVIDAD DE LOS PARTICULARES.
SUBSISTIR
TOTAL
O
Son realizadas por estados que presentan una variedad que va desde aquella que acepta la combinación con la iniciativa privada, hasta aquel que lleva a la sustitución total, notificando la actividad de los particulares. La combinación con la iniciativa
privada las practican los estados intervencionistas que aceptan la participación de los particulares en el desarrollo del proceso jurídico, económico y político del propio estado. Las atribuciones que sustituyen totalmente la actividad del estado son realizadas por estados fuertemente intervencionistas y por estados totalitarios o estadistas. El estado se convierte en planificador, director y realizador de todas las tareas que le estado liberal-individualista realizan los particulares y asume una responsabilidad integral de todos los aspectos jurídicos, políticos , económicos y sociales son estados ideológicos por que inclusive, los particulares, deben pensar y actuar conforme al molde oficial ideológico sustentado por el estado. Existen tres atribuciones: 1. estado liberal 2. estado intervencionalista 3. estado con concepciones autoritarias El estado planeara, conducirá, coordinara y orientara la actividad económica nacional, y llevara a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general que otorga esta constitución. Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector publico, social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación, el articulo 25 se advierte que el estado es rector de la economía nacional, pero que es respetuoso de los derechos públicos subjetivos que otorgan la propia constitución, el articulo 26 de la constitución en cita, el estado organizara un sistema de planeacion democrática del desarrollo nacional que imprima solides, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puede ser y es, marco jurídico de las tres atribuciones del estado.