JURISDICCIÓN COMPETENTE EN LAS ACCIONES DE RESPONSABILIDAD CONTRA ENTIDADES MERCANTILES DE CAPITAL PÚBLICO La elección de jurisdicción a la hora de ejercer acciones de responsabilidad contractual y extracontractual frente a entidades mercantiles, cuyo capital se encuentra íntegra o mayoritariamente suscrito por una Administración pública, ha sido una cuestión confusa en numerosas ocasiones. La tradicional dificultad del tema viene determinado por la propia naturaleza híbrida de este tipo de entidades en la medida en que si bien se trata de sociedades sometidas a derecho privado con personalidad jurídica propia y separada de la de sus socios, algunas de sus actuaciones se encuentren sometidas al derecho público. Es por ello que la Sala Especial del Tribunal Supremo ha tenido que pronunciarse en numerosas ocasiones sobre la idoneidad de la jurisdicción civil o, en su caso, la contenciosa-administrativa, para conocer de las acciones de responsabilidad contractual y extracontractual contra este tipo de entidades.
1. LA RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL MERCANTILES DE CAPITAL PÚBLICO
DE
LAS
ENTIDADES
Como regla general, las entidades mercantiles, aunque de capital público, son sociedades con personalidad jurídica propia e independiente, sometidas al derecho privado en sus relaciones con terceros, por lo que los contratos suscritos entre estas partes y por consiguiente, la responsabilidad que pudiera derivar de los mismos, se encuentra sometido en todo caso al derecho privado. De conformidad con el artículo 3.2 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, las entidades mercantiles de capital público forman parte del sector público pero no tienen la condición de Administración pública. Por consiguiente, y conforme a los artículos 20.1 y 21.2 de la mencionada Ley, los contratos suscritos con dichas entidades tendrán en todo caso la consideración de contratos privados y las controversias que surjan en relación con sus efectos, cumplimiento y extinción, pertenecerán al orden civil. En este mismo sentido se ha pronunciado la doctrina del Tribunal Supremo, tal y como se observa en los Autos 8316/2014 y 9688/2009 de su Sala Especial. 2. LA RESPONSABILIDAD EXCONTRACTUAL MERCANTILES DE CAPITAL PÚBLICO
DE
LAS
ENTIDADES
Al igual que en las acciones de responsabilidad contractual, el Tribunal Supremo, por lo general, ha venido reconociendo que cualquier responsabilidad extracontractual derivada de entidades mercantiles de capital público deberá regirse por las reglas del Código Civil y dirigirse, en consecuencia, a la jurisdicción civil.
1
Esto es especialmente claro cuando la actividad a la que se dedica la demandada y de la que surge la responsabilidad extracontractual es una actividad privada, sometida al derecho privado común. Distinto es el caso cuando la responsabilidad deriva de servicios públicos gestionados por entidades mercantiles de capital público. En este supuesto, sería posible reclamar a la sociedad mercantil, pero también a la Administración pública responsable de dicho servicio público. Por consiguiente, si las demandadas fueran ambas partes, el artículo 2.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa determina que sea en todo caso la jurisdicción contenciosa-administrativa la que conozca de dicha reclamación. Si, por el contrario, la reclamación va dirigida exclusivamente contra la sociedad que gestiona el servicio público, la jurisprudencia ha sido más dispar e incluso, a veces, contradictoria. Por lo general, el Tribunal Supremo ha venido determinando reiteradamente que sea la jurisdicción civil la que conozca del caso, tal y como puede observarse en los Autos 12328/2013, 12329/2013, 2588/2014 y 1178/2015 de la Sala Especial del Tribunal Supremo. En palabras del propio Tribunal Supremo, “la sala recuerda su propia doctrina conforme a la que no puede conocer la jurisdicción contenciosoadministrativa cuando la acción de ejercite exclusivamente frente a empresas que gestionan servicios públicos y tienen forma societaria privada y mercantil con personalidad jurídica propia, aunque estén participadas por capital público, pues se rigen por el derecho privado, no ejercen potestades públicas y no pueden ser calificadas como Administración pública.” Sin embargo, en el auto 7721/2014 de la Sala Especial del Tribunal Supremo, este órgano llega a la conclusión opuesta al reconocer la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de una acción dirigida contra la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A., por entender que “así resulta que Correos es, en efecto, una S.A. con capital enteramente público pero que, con independencia de su concreta personificación, puede considerarse ente instrumental de la Administración General del Estado, según resulta del artículo 2 de la Ley 43/2010. Pues, en la medida en que es operador designado conforme a la disposición adicional primera de dicha Ley, resulta sometida a las obligaciones de servicio público respecto de los servicios incluidos en el servicio postal universal, que, a efectos de la responsabilidad patrimonial puede entenderse incluido en la noción amplia utilizada por el artículo 131.1 de la Ley 30/1991 cuando, al tratar de la responsabilidad de las Administraciones Públicas, se refiere a la lesión que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.” Adicionalmente, existen precedentes en los que el Tribunal Supremo, en casos similares, ha reconocido la competencia de la jurisdicción contenciosoadministrativa al aplicar la teoría del levantamiento del velo, por considerar que la entidad mercantil no puede diferenciarse, por su constitución, su forma de organización, etc. de la Administración pública. Aunque son pocos los casos en los que se ha aplicado esta doctrina, cabe destacar el auto 102/2007 de la Sala Especial del Tribunal Supremo, en el que se consideró lo siguiente:
2
“En definitiva, tanto en su origen, un convenio entre la Junta de Andalucía y la Diputación Provincial de Almería, como en su fundación, por la propia Diputación y doce Ayuntamientos, y por su régimen de gobierno, siempre por personas que ostenten el cargo de diputados provinciales y de ediles de dichos Ayuntamientos, la personalidad administrativa de la sociedad, su carácter de Administración Pública, es indiscutible en todo cuanto se refiere a la prestación del servicio público y, por tanto, también en cuanto a su responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento normal o anormal de dicho servicio, ya que en realidad la constitución de una sociedad anónima fue la fórmula adoptada para aunar los esfuerzos de todas las entidades públicas fundadoras en la prestación del servicio público que a cada una de ellas incumbía por separado, pero sin que ello les permitiera eludir el régimen específico de su responsabilidad patrimonial tras una serie de importantes modificaciones normativas que, iniciadas con la Ley 30/92 y culminadas con las reformas de la LOPJ y de la LJCA en 2003.” En conclusión, el Tribunal Supremo ha venido defendiendo, por lo general, la personalidad jurídica propia de las entidades mercantiles de capital público y la prevalencia del derecho privado en sus relaciones con terceros y, en consecuencia, la competencia de la jurisdicción civil para conocer de las reclamaciones contractuales y extracontractuales contra las mismas. Sin embargo, la jurisprudencia ha sido más dispar cuando nos referimos a responsabilidad por servicios públicos prestados por dichas entidades mercantiles. Aunque por lo general se sigue decantando por la jurisdicción civil, el Tribunal Supremo ha defendido la idoneidad de la jurisdicción contencioso-administrativa cuando la acción va dirigida también contra una Administración Pública, o cuando podría ser de aplicación la teoría del levantamiento del velo.
Candela Solís Tello
Abogado
3