Między teorią a praktyką funkcjonowania systemów politycznych i partyjnych I by Instytut Politologii UG

MIĘDZY TEORIĄ A PRAKTYKĄ FUNKCJONOWANIA SYSTEMÓW POLITYCZNYCH I PARTYJNYCH

SYSTEMY POLITYCZNE I PARTYJNE W UJĘCIU TEORETYCZNYM I PRAKTYCZNYM

REDAKCJA NAUKOWA Katarzyna Kamińska-Korolczuk Margaretta Mielewczyk Rafał Ożarowski

Uniwersytet Gdański, Wydział Nauk Społecznych, Instytut Politologii Gdańsk 2016

RECENZENT Prof. zw. dr hab. Radosław Zenderowski

OPRACOWANIE REDAKCYJNE Katarzyna Kamińska-Korolczuk Margaretta Mielewczyk

ISBN 978–83-64970-09-2

Uniwersytet Gdański, Wydział Nauk Społecznych, Instytut Politologii Gdańsk 2016

Spis treści

Przedmowa……………………………………………………………………...4 Część pierwsza

Systemy polityczne i partyjne w ujęciu teoretycznym i praktycznym Izabela Lewandowska-Malec, Demokracja w Polsce. Pomiędzy deklaracjami a praktyką …………………………………………………………...………....10 Łukasz Tomczak, Demokratyczne zasady działania partii a zakres władzy liderów …………………………………………………………………………32 Szymon Osowski, Bartosz Wilk, Jawność działania partii politycznych. Pomiędzy teorią a praktyką ………………………………………………...….52 Michał Banaś, Mateusz Zieliński, Modelowanie procesu formowania koalicji gabinetowej w perspektywie sieciowej ………………………………………...78 Jakub Olech, Legislatywa w województwie samorządowym …………………105 Monika Ruksztełło, Libertariańska koncepcja państwa w ujęciu Roberta Nozicka ……………………………………………………………………….125

Część druga Partycypacja wyborcza i zachowania polityczne Margaretta Mielewczyk, Zmiany w polskim systemie wyborczym obowiązującym w wyborach parlamentarnych. Analiza lat 1989-2015 z uwzględnieniem zachowań wyborczych ……………..………………………..………………..151 Jarosław Och, O partycypacji wyborczej w Polsce kilka uwag ………………190 Agata Pyrzyńska, Instytucja indywidualnego zawiadamiania o wyborach jako narzędzie aktywizujące wyborców ……………………………………………215 3

Katarzyna Molska, Analiza frekwencji w wyborach parlamentarnych. Przykład województwa zachodniopomorskiego ………………………………………...241 Janusz Jartyś, Udział kandydatów Lesbian, Gay, Bisexual, Transgender (LGBT) w wyborach samorządowych 2014 roku w Polsce …………………………...265 Marcin Pliszczyński, Partia Zieloni a ruchy miejskie ……………..…………302 Piotr Chrzanowski, Stanowisko parlamentarnych partii politycznych wobec protestu górników w Polsce w 2015 roku …………………………………….326 Noty o Autorach ……………………………………………………...………348

Przedmowa Powstanie serii wydawniczej zatytułowanej Między teorią a praktyką funkcjonowania systemów politycznych i partyjnych jest odpowiedzią na toczący się w przestrzeni nauk społecznych dyskurs na temat kondycji i kierunku zmian zachodzących we współczesnych systemach politycznych. Monografia Systemy polityczne i partyjne w ujęciu teoretycznym i praktycznym to nie tylko opis stanu obecnego, ale, co stanowi jej istotę, również pogłębiona analiza rekomendowanych rozwiązań w zakresie sprawnego funkcjonowania ustroju politycznego oraz systemu partyjnego. W

pierwszej

części,

zatytułowanej

Państwo

instytucje

w demokracji, skupiono się na poziomie funkcjonowania demokracji w państwie, w tym na urzeczywistnianiu zasad demokratycznych w partiach politycznych. Autorzy dokonali analizy badanej kwestii z uwzględnieniem teorii oraz jej odniesienia do praktyki życia politycznego. Rozdział warunkom

Izabeli

jakie

należy

Lewandowskiej-Malec spełnić,

aby

dany

został system

poświęcony uznać

demokratyczny. Autorka postawiła sobie za cel ocenę realizacji tych warunków w praktyce, co było fundamentalną kwestią, aby odpowiedzieć na pytanie, czy system polityczny obowiązujący w Polsce w istocie spełnia demokratyczne zasady państwa prawa. Kolejny rozdział, autorstwa Łukasza Tomczaka, koncentruje się na

zakresie

władzy

przywódców

partyjnych

kontekście

demokratyczności struktur partii politycznych. Badaniem zostały objęte zarówno partie parlamentarne, jaki i wybrane pozaparlamentarne. Wśród analizowanych kwestii znalazły się: wybór lidera partii, jego możliwości 5

w zakresie kreowania organów oraz władz partii, a także oddziaływanie na członków danego ugrupowania. Do tematyki zasad funkcjonowania partii politycznych odnoszą się również Autorzy kolejnego rozdziału – Szymon Osowski i Bartosz Wilk. Tym razem analizie poddano jawność działania polskich partii politycznych. Dla pełnego przedstawienia obrazu sytuacji opisano nie tylko uregulowania w zakresie jawnego aspektu działania partii zawarte w konstytucji i odpowiednich ustawach, ale też zweryfikowano, jak w praktyce polskie partie wywiązują się z prawnie nałożonego na nie obowiązku wynikającego z zasady jawnego działania partii politycznych. W kolejnym rozdziale Michał Banaś i Mateusz Zieliński skoncentrowali się na modelowaniu procesu formowania koalicji gabinetowych w perspektywie sieciowej. Autorzy zwrócili uwagę na konieczność budowania nowych modeli teoretyczno-analitycznych, co wymusza zarówno rozwój konkretnych dziedzin nauki, jak i zmieniająca się rzeczywistość społeczno-polityczna, a perspektywa sieciowa jawi się być odpowiedzią na te potrzeby. Z kolei Jakub Olech skupia się na problemach władzy szczebla samorządowego. Autor przedstawia proces budowania niezależnego samorządu w Polsce, zwracając uwagę na najistotniejsze kompetencje sejmiku województwa i praktykę jego funkcjonowania. Analiza pozwoliła na wysunięcie wniosku o braku szerokiego zakresu działań samorządu na poziomie województwa oraz niewielkiej roli ustrojowej jaka została przewidziana dla sejmików. Wskazuje też na przesunięcie środka ciężkości w zakresie zarządzania samorządem z legislatywy na egzekutywę.

Kwestii analizy libertariańskiej koncepcji państwa w ujęciu Roberta Nozicka podjęła się w swoim rozdziale Monika Ruksztełło. W rozdziale została przedstawiona koncepcja państwa minimalnego, za którym opowiadał się Nozick, oraz zasady jego utworzenia. W drugiej części, zatytułowanej Partycypacja wyborcza i zachowania polityczne, poruszono

zarówno zagadnienie ewolucji

systemów wyborczych, jak i poddano analizie stan obecny oraz sugerowane zmiany w tym zakresie. Istotą tej części są też relacje między systemem wyborczym a zachowaniami wyborczymi elektoratu. Skupiono uwagę również na analizie konkretnych ugrupowań i opcji politycznych na polskiej scenie politycznej oraz ich stanowisk w wybranych kwestiach. Tę część monografii otwiera rozdział Margaretty Mielewczyk, w którym Autorka dokonuje analizy zmian w obszarze polskiego ustawodawstwa wyborczego i ich wpływu na zachowania elektoratu, w tym głównie na poziom frekwencji wyborczej. Dodatkowo zostały opisane wprowadzone alternatywne sposoby głosowania oraz zakres ich wykorzystania w praktyce. Jarosław Och, w kolejnym rozdziale, także odnosi się do kwestii partycypacji wyborczej. Autor uwzględnił czynniki wpływające na poziom

frekwencji

wyborczej

oraz

przeanalizował

stosowane

i proponowane rozwiązania profrekwencyjne, zarówno te wprowadzone w Polsce, jak i w innych państwach położonych nie tylko w Europie, lecz i na innych kontynentach. Do

tematyki

metody

aktywizacji

wyborców

odnosi

się

w kolejnym rozdziale również Agata Pyrzyńska, która główną uwagę skupia na instytucji indywidualnego zawiadamiania o wyborach. Istotę tego rozdziału stanowi nie tylko analiza plusów i minusów zastosowania 7

takiego rozwiązania na gruncie polskim, ale i odniesienie się do doświadczeń innych państw. Katarzyna Molska przeanalizowała kwestie frekwencji wyborczej na

konkretnym

przykładzie,

mianowicie

województwa

zachodniopomorskiego. Na uwagę zasługuje fakt powiązania poziomu frekwencji wyborczej ze zjawiskiem migracji. Z kolei Janusz Jartyś podjął się analizy udziału kandydatów nieheteroseksualnych w wyborach samorządowych w Polsce, które odbyły się w 2014 roku. Zamiarem Autora było wykazanie, czy orientacja seksualna kandydata może być uznana jako wartość dodana i w efekcie skutkować lepszym wynikiem wyborczym, czy wręcz przeciwnie. Kolejny rozdział, autorstwa Marcina Pliszczyńskiego, traktuje o relacjach i podobieństwach między Partią Zieloni a ruchami miejskimi. Z kolei Piotr Chrzanowski w swoim rozdziale nawiązuje do stanowisk polskich partii parlamentarnych w odniesieniu do protestów górniczych z 2015 roku, uwzględniając przy tym tło historyczne opisujące rozwój górnictwa w Polsce. Kwestie związane z demokracją, funkcjonowaniem instytucji państwa czy partycypacją wyborczą niezmiennie zalicza się do głównego przedmiotu wielu dyskusji naukowych. Podjęte w niniejszej publikacji tematy mogą stanowić nie tylko źródło wiedzy teoretycznej, ale, co równie istotne, popartej konkretnymi przykładami i analizami, wiedzy o praktyce funkcjonowania instytucji państwa. Redaktorzy serdecznie dziękują Recenzentowi za konstruktywne uwagi, które przyczyniły się do oddania Czytelnikom publikacji w obecnej formie.

Margaretta Mielewczyk, Katarzyna Kamińska-Korolczuk 8

CZĘŚĆ PIERWSZA

PAŃSTWO I INSTYTUCJE W DEMOKRACJI

Izabela Lewandowska-Malec Uniwersytet Jagielloński Demokracja w Polsce. Pomiędzy deklaracjami a praktyką Democracy in Poland. Between declarations and practise

Streszczenie: Rozdział dotyczy warunków, których spełnienie jest niezbędne, aby ustrój polityczny zakwalifikować jako demokrację. Do tych fundamentów należy przede wszystkim suwerenność narodu, równość szans, realizacja praw i wolności obywatelskich w sferze publicznej, w której nadrzędną wartością jest dobro wspólne. Szczególną rolę odgrywa wolność wypowiedzi w debacie publicznej. Ustrój demokratyczny jest w rzeczywistości bardzo trudny do osiągnięcia. Wymaga nieustannego budowania. W państwach Europy zachodniej jest widoczny kryzys urządzeń demokratycznych. W Polsce jako bardzo młodej demokracji sytuacja jest znacznie trudniejsza. W praktyce ma miejsce demokracja deklarowana, a więc jedynie zapisana w konstytucji. W rzeczywistości sfera publiczna została opanowana przez wrogie sobie partie polityczne, które kreują zupełnie inny ustrój polityczny – oligarchię partyjną. Słowa klucze: demokracja, prawa, wolności, partie polityczne

Abstract: This chapter concerns the circumstances of democracy. This regime is very demanding and difficult to achieve. Apart from a sovereignty of the nation, a common good, civil rights and freedom, the development of the public debate in a base of freedom of speech is very important. A democratic regime was established in this way, but now the truth in a public sphere lost its meaning. Because of this, democracy, not only in Poland, but in Europe, is in crisis. Polish democracy is in the worse status, because this regime is young. Although democratic system 10

in Poland is known from 16th c., current standards of a political life are low (e.g. a political culture). Establishing democracy in the constitution is not enough, this regime should be practised in a public life. However the public sphere is taken over by political parties, which created another political system – the party oligarchy. Key words: democracy, law, rights, freedom, political parties

Wstęp

Polsce panuje wśród obywateli, polityków i mediów

przekonanie, że Polska jest państwem o ustroju demokratycznym, niezależnie czy wypowiadają się zwolennicy tego reżimu czy jego przeciwnicy. Przeciwstawny pogląd budzi zdumienie i niedowierzanie. Celem tego rozdziału jest analiza warunków koniecznych do zaistnienia demokracji oraz ocena, czy znajdują one zastosowanie w praktyce polskiego życia publicznego, a zatem, czy poziom realizacji tych fundamentów jest wystarczająco wysoki, by z przekonaniem móc twierdzić, że ustrojem politycznym w Polsce jest w istocie demokracja. W celu zbadania tej hipotezy zastosowano metodę historyczno-prawną, analizy systemowej, empiryczną oraz studium przypadku.

Deklaracja konstytucyjna Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady

sprawiedliwości

społecznej” 1.

Należy

wszakże

zauważyć,

że

zadeklarowanie ustroju demokratycznego w najwyższym w hierarchii źródeł akcie prawnym nie przesądza o tym, czy rzeczywiście reżim ten jest praktykowany2. By móc rozwiać tę wątpliwość w pierwszej kolejności należy zdefiniować to pojęcie. Jest to bardzo trudne, gdyż w literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na różnorodne jego aspekty. Jednak można zebrać je jako swoiste warunki, które powinny zostać spełnione, aby można mówić o zaistnieniu demokracji. Wbrew

poglądowi

wielu

obywateli,

którzy

demokrację

postrzegają li tylko jako zespół różnorakich wolności3, jest to ustrój bardzo wymagający. Zrodził się, jak pisał J. P. Vernant z „oratorskich zapasów, walki argumentów, której sceną jest agora – plac publiczny, miejsce zgromadzeń [...]”. W starożytnych Atenach „ci, którzy zwalczają się za pomocą słów, przeciwstawiają przemowę przemowie, tworzą w tym zhierarchizowanym społeczeństwie grupę ludzi równych” 4. Równość, oparta na jednakowym prawie do zabrania głosu, stworzyła podwaliny demokracji. Nie inaczej jest teraz, chociaż agora przestała być miejscem fizycznie określonym o niewielkich rozmiarach. Teraz to „cyberprzestrzeń, [która] nie jest miejscem w tradycyjnym znaczeniu, stanowi społeczną arenę, na której miliony ludzi spotykają się ze sobą i rozmawiają”5. Chociaż zmieniły się warunki, nadal jednak chodzi o to samo – o wymianę myśli, poglądów, stanowisk. Demokracja tradycyjna, 1

Dz.U.1997 Nr 78 poz. 483. Ch. Tilly, Demokracja, przekł. M. Szczubiałka, Warszawa 2008, s. 18-21. 3 Do typowych należy wypowiedź ostatnio zasłyszana w jednym z programów radiowych, że obecnie w Polsce mamy demokrację, gdyż „można wszędzie wyjechać za granicę” oraz „można mówić wszystko”. 4 J. P. Vernant, Źródła myśli greckiej, przekł. J. Szacki, Gdańsk 1996, s. 61. 5 J. Ryfkin, Wiek dostępu. Nowa kultura hiperkapitalizmu, w której płaci się za każdą chwilę życia, przekł. E. Kania, Wrocław 2003, s. 243. 2

oparta o granice państw lub szerszych organizacji, staje się za ciasna, jak kiedyś ateńska agora.

Fundamenty demokracji Naród jako suweren Za podstawowy warunek istnienia demokracji uważa się tradycyjnie suwerenność (zwierzchnictwo) narodu. Poza trudnościami, związanymi z definicją pojęcia naród6, najważniejszy problem dotyczy ukształtowania

demokracji

przedstawicielskiej,

powodu

której

suwerenność narodu stała się jedynie formalna; władzę ludu uważa się czasem za „zdezaktualizowany element” demokracji7. Zresztą obywatele też nie postrzegają siebie jako element zbiorowego ciała, pełniącego funkcję suwerena – stają się konsumentami. Zauważył to A. de Tocqueville, stwierdzając, że obywatele myślą jedynie o swoim dobrobycie8. Podobnego zdania był J. S. Mill: „W ogólności człowiek ożywiony miłością dla bliźnich, dla ojczyzny lub dla ludzkości jest szczęśliwszy od człowieka nie czującego tej miłości; ale na cóż się przyda wykładać tę doktrynę człowiekowi, który dba jedynie o swoją spokojność i o swoją kieszeń? Jest to to samo, co robakowi czołgającemu się po ziemi wykładać, o ileby to lepiej było dla niego, gdyby był orłem” 9.

Por. I. Lewandowska-Malec, Demokracje polskie. Tradycje-współczesnośćoczekiwania, Kraków 2013, s. 24. 7 Ch. Mouffe, Paradoks demokracji, przekł. W. Jach, M. Kamińska, A. Orzechowski, A. Orzechowski, L. Rasiński (red.), Wrocław 2005, s. 24. 8 Por. A. Plichta, Równość i demokracja w myśli Alexisa de Tocqueville’a, „Acta Erasmiana”, t.5: Varia, M. Sadowski (red.), Wrocław 2013, s. 272. 9 J. S. Mill, O rządzie reprezentatywnym. Poddaństwo kobiet, przekł. J. Hołówka, Kraków 1995, s. 125. 13

Problem podejścia obywateli do swej roli był bardzo wyraźnie widoczny w okresie międzywojnia, gdy z jednej strony byli gotowi oddać życie za odzyskaną ojczyznę, a z drugiej strony nie uważali państwa za wspólne dobro. Pisano wówczas, że naród nie chce pełnić funkcji suwerena. „Polska jest ciągle w poszukiwaniu proroków, którzy by ją wprowadzili do ziemi obiecanej, jakkolwiek przy zdarzającej się okazji lubi proroki swoje kamienować. Wynikiem takiego stanu rzeczy jest zupełny brak poczucia odpowiedzialności u przeciętnego obywatela za to, co się stać może i wielka niestałość form życia publicznego. Dla znakomitej większości obywateli polskich państwo jest ciągle jeszcze rzeczą daleką, mało zrozumiałą i bez mała obcą. Woli jego należy się poddać, jeśli ono tego stanowczo wymaga i grozi represją, ale nie dlatego żeby wola państwa była wolą naszą, tylko [dlatego], iż jest ona od naszej mocniejsza. O tych, którzy rządzą państwem, albo którzy je reprezentują, przeciętny Polak mówi: <oni>” 10. Okres międzywojenny jest świetnym przykładem konfliktu dwóch wartości: społeczeństwa i państwa, i zasadza się na walce o przewagę między nimi11. Przyjęło się uważać, że zwycięstwo społeczeństwa oznacza rozwój rzeczywistej demokracji, natomiast przewaga państwa zmierza do autokratyzmu jak w Polsce po 1926 r. Z drugiej jednak strony należy zauważyć, że ustrój demokratyczny, zbudowany pod rządami Małej Konstytucji z 1919 r.12, a następnie

Konstytucji

marcowej

1921

r.13,

oceniano

jako

„najnaiwniejszą formę demokracji” . Z kolei, polemizując z krytyką 10

Stanisław Thugutt o demokracji i ustroju Polski, W. Wic (wstęp, wybór i oprac.), A. Chojnowski (red. nauk.), Warszawa 1998, s. 126. 11 Por. I. Lewandowska-Malec, Demokracje polskie…, s. 152-153. 12 Dz. U.P.P. Nr 19 poz. 226. 13 Dz. U.RP Nr 44 poz. 267. 14 I. Lewandowska-Malec, Demokracje polskie…, s. 157-159. 14

stosunków po przewrocie majowym, zwolennicy sanacji podnosili argument, że nie zerwali z demokracją, lecz budują jej inne oblicze, nawiązujące do arystotelesowskiej politeji, a więc „umiarkowaną demokrację, opartą na harmonii wewnętrznej wszystkich tych elementów, które się składają na żywą treść państwa” 15. Ówczesna, niezwykle ożywiona, dyskusja w tej kwestii jest ważna także dla nas ze względu na bardzo wyraźne nawiązywanie do tradycji Drugiej Rzeczypospolitej. Obecnie obywatele zachowują się podobnie jak ci z okresu międzywojnia. Na korzyść suwerena w II Rzeczypospolitej można wskazać niewątpliwie znacznie wyższą frekwencję w wyborach, obecnie rzadko przekracza 50%. W trakcie kampanii wyborczych obywatele zachowują się w dużej mierze jak konsumenci; słusznie zdiagnozował to jeden z polityków, że „ciemny lud to (obietnice wyborcze - przyp. ILM] kupi”. Poziom odpowiedzialności obywateli jawi się więc jako niewysoki, skoro zainteresowani są zdobyciem materialnych korzyści bez oglądania się na skutki. Państwo postrzegane jest jako obcy, nieprzyjazny twór, na który obywatele nie mają większego wpływu. Przy okazji zmagań wyborczych chcą więc coś zdobyć dla siebie. W tym czasie politycy są zakładnikami swoich wyborców - po wyborach sytuacja się odwraca.

Partycypacja obywateli Gdyby zasada suwerenności była realizowana w praktyce, nie byłoby konieczne wprowadzanie nowego wymogu partycypacji; wszak

Stanisław Car-polska koncepcja autorytaryzmu, J. M. Majchrowski (red.), Warszawa 1996, s. 30. 15

suwerenność jest partycypacją w najszerszym zakresie16. Widocznie jednak zwierzchnictwo narodu stało się jedynie atrapą i obecnie powszechnie odwołujemy się właśnie do współuczestnictwa w życiu społeczeństwa

obywatelskiego.

„Demokracja

bez

społeczeństwa

obywatelskiego, jak dowodzi M. Rachwał, nie funkcjonuje dobrze, gdyż dla prawidłowego działania tego systemu politycznego niezbędny jest kapitał społeczny, zaufanie, wola współpracy, znajomość spraw publicznych.

Wymienione

cechy

są

generowane

właśnie

przez

społeczeństwo obywatelskie. [...] Bez tego komponentu demokracja przekształca

się

prędzej

czy później

oligarchię

partyjną” 17.

Z partycypacją w Polsce jest nadal bardzo źle, obywatele nie interesują się wolontariatem, działalnością w stowarzyszeniach czy w organach samorządu terytorialnego. W literaturze podkreśla się, że taka postawa odpowiada władzy, gdyż żywsze zainteresowanie budzi niepokój: „dobry obywatel to taki, który <nie przeszkadza władzy w rządzeniu, nie wtrąca się w pracę samorządu i nie krytykuje jej>”. Takiej właśnie postawy wyraźnie życzą sobie elity władzy, traktując na przykład próby kontroli społecznej lub działalność organizacji pozarządowych jako atak na siebie albo konkurencję. Aktywność mieszkańców w krajach zachodnich polega na ich udziale w debacie publicznej i chęci zawierania kompromisów, zaś w Polsce głosi się, że „władzę trzeba zostawić w spokoju, tak by mogła wykonywać swoje zadania”18. Skutkiem jest

anomia obywateli,

zobojętnienie na sprawy publiczne, przejawiające się również w niskiej 16

W. J. Stankiewicz, Demokracja w teorii i praktyce, przekł. M. Hudak, Wrocław 2010, s. 193. 17 M. Rachwał, Demokracja bezpośrednia w procesie kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego w Polsce, Warszawa 2010, s. 52-53. 18 E. Bacia, Postrzeganie demokracji a kapitał społeczny. Studium porównawcze z terenów Podlasia i Brandenburgii, „Kultura i Społeczeństwo”, 2010, t. 14, nr 3, Warszawa 2010, s. 203. 16

frekwencji w wyborach i referendach. W jednej z ankiet zapytano respondentkę: „Do jakich struktur samorządowych Pan/Pani należy?”. Ta w odpowiedzi stwierdziła: „Nawet nie wiem czy należę do jakiegoś samorządu, czy w ogóle jest jakiś samorząd”19. Brzmi to jak żart, ale niestety świadczy również o braku świadomości prawnej oraz społecznej. Za wyraz szczególnie tej ostatniej uważa się opinię publiczną, a jej sondowanie

wypaczyły

ośrodki

badawcze.

Według

oceny

R. Markowskiego, „Sondaże są [...] zaprogramowanym przemysłem kreowania i odtwarzania opinii i postaw ludzi w kwestiach, które nierzadko są im całkowicie obojętne. Ale właśnie poprzez częste odpytywanie społeczeństwa i prezentacje wyników w mediach można nawet z najbłahszego sondażu uczynić temat czołówek gazet”20. Sondaże, które miały być probierzem opinii publicznej, nierzadko „kreują rzeczywistość”, co szczególnie niebezpieczne może być w państwach niedemokratycznych lub opartych na kruchych podstawach demokracji. Dobro wspólne W koncepcji demokracji liberalnej pojęcie dobra wspólnego nie znajduje zastosowania; państwo jest zbiorem jednostek aspołecznych, które dbają tylko o swoje indywidualne interesy, traktując się nawzajem w sposób „czysto instrumentalny” 21. Nikt nie dba o rzeczpospolitą. Odbywa się proces, opisany już przez Monteskiusza: „Niegdyś mienie 19

S. Michałowski, Samorząd terytorialny w III Rzeczypospolitej Polskiej – filar demokracji czy przejaw anomii społeczeństwa, [w:] Demokracja w Polsce i na świecie, S. Zyborowicz (red.), Toruń 2009, s. 86. 20 I. Lewandowska-Malec, Demokracje polskie…, s. 334. 21 J. Filipkowski, Komunitariańska idea silnej demokracji jako alternatywa dla demokracji liberalnej, [w:] W poszukiwaniu modelu demokratycznego, S. Zyborowicz (red.), Toruń 2009, s. 54. 17

prywatne stanowiło skarb publiczny; obecnie skarb publiczny staje się dziedzictwem prywatnym. Rzeczpospolita staje się łupem, siła jej jest tylko potęgą kilku obywateli, a swawolą wszystkich”22. Co najwyżej, dobro wspólne zostaje określone „odgórnie” przez elity polityczne, które nauczyły się manipulować oczekiwaniami społecznymi. „Stosunek do państwa, w którym żyjemy, jest miarą naszej kultury politycznej. [...]. Życie egoistyczne, sprowadzające się najczęściej do prymitywnego zgarniania pod siebie, stawia się wyżej od ideałów służby ojczyźnie czy pracy dla dobra publicznego we własnym środowisku [...]. Z tego powodu państwo demokratyczne zawsze jest słabe. Rzeczpospolita zawsze jest w potrzebie, zawsze wymaga naprawy, zawsze rozpada się, gdyż jej obrońcy z reguły szybko rozchodzą się do domów, gdzie czekają na nich prywatne interesy”. Gdy „od uczestnictwa w polityce uchyla się zbyt wielka grupa obywateli, władza siłą rzeczy trafia do rąk mniejszości, która pozostaje na placu gry. I wtedy demokracja zamienia się w oligarchię. Elitom władzy nikt nie patrzy na ręce, a do stanowisk garną się osobnicy poszukujący okazji do brania łapówek”23. Zgodzić się należy z R. A. Dahl’em, że „doszło do obumierania pewnych poglądów na temat cnót i wspólnego dobra”24, wywodzących się od Arystotelesa. Ten wielki myśliciel starożytności rozróżniał cnotę obywatela i dobrego człowieka: „Jeśli się zatem wysunie zagadnienie, czy cnotę, która stanowi o tym, że ktoś jest dobrym człowiekiem, tudzież cnotę, która rozstrzyga o tym, że ktoś jest dzielnym obywatelem, należy uważać za coś różnego, czy też za to samo [...]

Monteskiusz, O duchu praw, przekł. T. Boy-Żeleński, Kraków 2003, s. 28. A. Waśko, Demokracja bez korzeni, Kraków 2009, s. 57-58. 24 R. A. Dahl, Demokracja i jej krytycy, przekł. S. Amsterdamski, Kraków 1995, s. 416417. 23

okazuje się, że w jednym państwie jest to to samo, a w innym coś różnego i że nawet tam nie każdy obywatel obie te cnoty jednoczy, lecz tylko mąż stanu i ten, co władny jest lub mógłby być władnym, by sprawami publicznymi czy sam, czy też z innymi kierować” 25. Cnotę obywatela z miłością do ojczyzny utożsamiał Monteskiusz, upatrując w tym szansy na umocnienie zasady równości: „Najlichszy człowiek w państwie może mieć to uczucie, tak samo jak najpierwszy” 26. W Polsce współczesnej, pomimo szermowania hasłem dobra wspólnego, „dobra Narodu”, głównie przez polityków, dominują interesy prywatne nie tylko przeciętnych ludzi, ale przede wszystkim decydentów. Przy okazji sprawowania funkcji publicznych dochodzi do nadużyć nie tylko na dużą skalę, ale nawet z pozoru małych, jak słynne „kilometrówki”, które świadczą o żenującej kondycji polskich elit władzy. Trudno się zatem dziwić, że członkowie społeczeństwa chcą, przy nadarzającej się okazji, pozyskać coś dla siebie, co daje pożywkę politykom do składania coraz kosztowniejszych obietnic wyborczych. Rządy prawa Jedną

bardzo

istotnych

przesłanek

demokracji

jest

praworządność. Można nawet demokrację zdefiniować nie jako „rządy ludu”, ale „rządy prawa”. Brak praworządności budzi poczucie niesprawiedliwości, podczas kiedy sprawiedliwość oceniana jest jako „regularność

prawidłowość”.

[…]

„ci,

którzy

podtrzymują

niesprawiedliwe porządki i odnoszą z nich korzyści, którzy ze wzgardą odmawiają praw i wolności innym, nie będą zapewne mieli skrupułów 25 26

Arystoteles, Polityka, przekł. i red. L. Piotrowicz, Warszawa 2002, s. 202. Monteskiusz, op. cit., s. 45. 19

wobec praworządności, gdy ta wchodzi w kolizję z ich własnymi interesami w konkretnych przypadkach” 27. W Polsce współczesnej negatywnie należy ocenić brak lustracji osób, które pracowały lub współpracowały na rzecz służb bezpieczeństwa PRL; ostatecznie podjęte działania okazały się spóźnione i niewystarczające. Poczucie frustracji wywołuje do dziś brak skutecznego osądzenia afer oraz urzędników za popełnione nadużycia. Powszechnie narzeka się na słabość szeroko pojętego wymiaru sprawiedliwości. W kontekście historycznym łatwo wyjaśnić postawy braku szacunku do prawa. Nieposłuszeństwo wobec władzy było aktem bohaterstwa od czasu zaborów. „Bunt przeciwko władzy stał się nakazem najwyższej moralności dla Polaka. Zbrojne powstanie i negacja duchowa wobec rządu były jedynym środkiem życia idei niepodległości narodu”28. W czasach PRL „praworządność (socjalistyczna)” była wymierzona we wroga klasowego. Takie założenie musiało poczynić spustoszenie w świadomości społecznej. W efekcie, co przyznawano przy okazji piętnowania „błędów i wypaczeń”, dochodziło do szeregu jaskrawych nadużyć: „my bardzo często naciągamy sprawy w śledztwie, to jest fakt, i ja to wiem, towarzysze, czy my czasem nie doprowadzamy do pomyłek sądowych na tym tle, a raczej przeciwnie, mamy sygnały, kiedy doprowadzamy i kiedy trzeba później występować o rewizję procesu, o wypuszczenie człowieka niewinnego z więzienia”29.

J. Rawls, Teoria sprawiedliwości, przekł. M. Panufnik, J. Pasek, A. Romaniuk; S. Szymański (red.), Warszawa 2009, s. 105. 28 Ignacy Daszyński o państwie, demokracji i parlamentaryzmie, M. Śliwa (red.), Warszawa 1997, s. 92. 29 Aparat bezpieczeństwa w Polsce w latach 1953-1954. Taktyka, strategia, metody, G. Majchrzak, A. Paczkowski (red.), Warszawa 2004, s. 100. 20

Wolności obywatelskie ze szczególnym uwzględnieniem wolności słowa Demokracja zasadza się na szeregu wolnościach obywatelskich, wśród których szczególną rolę pełni wolność słowa w debacie publicznej. Autorka niniejszego rozdziału miała okazję przekonać się osobiście, jak nikła potrafi być jej realizacja, gdy w liście do Polskiej Agencji Prasowej jako radna poddała krytyce sposób prowadzenia śledztw w sprawach dotyczących

burmistrza

pewnej

gminy,

końcowo

zamykanych

umorzeniami, i na tym tle „skłoniła się do poglądu, że burmistrz czyni na organ prokuratorski pozaprawne naciski”. Wkrótce zasiadła na ławie oskarżenia za zniesławienie gminnego urzędnika i po dwóch latach procesu została skazana wyrokiem karnym. Ostatecznie sąd uznał, że w sposób niedopuszczalny użyła słowa „pozaprawny” i za nie właśnie poniosła odpowiedzialność karną. Doświadczenia nabyte w toku postępowania w I i II instancji przypominały jej przeżycia bohatera słynnego Procesu Franza Kafki30. Po 5 latach od wydania prawomocnego orzeczenia sądów polskich, w wyniku wniesionej skargi, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu jednomyślnie stwierdził naruszenie prawa autorki do wolności wypowiedzi31. W pierwszej kolejności Trybunał, rozważając, czy ingerencja w wolność słowa była „konieczna w społeczeństwie demokratycznym”, podtrzymał „swoje stanowisko wyrażone w licznych wyrokach, że od władz wymaga się bardzo silnych powodów dla uzasadnienia ograniczenia wypowiedzi politycznych. Zezwolenie na szerokie granice wypowiedzi politycznych niewątpliwie wpływa na poszanowanie wolności wyrażania opinii 30

F. Kafka, Proces, przekł. B. Schulz, Madryt 1999. Art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, por. Lewandowska-Malec p. Polsce, skarga nr 39660/07, wyrok ETPCz 18.09.2012. 31

w ogólności w danym Państwie” 32. Skala rozbieżności w ocenie treści listu

skarżącej

pomiędzy Trybunałem

sądami

polskimi

jest

zastanawiająca. Można sobie zadać pytanie, jak to jest możliwe, że w imieniu państwa polskiego, uznawanego za kraj demokratyczny, mogą zapadać tak absurdalne wyroki. Na tym tle warto podkreślić zdanie Trybunału, że „granice dozwolonej krytyki są szersze w przypadku polityków pełniących funkcje publicznej niż w odniesieniu do prywatnych jednostek, jako że krytyka z założenia jest nieuchronna, a oni sami świadomie wystawiają swoje słowa i czyny na ścisłą kontrolę zarówno ze strony dziennikarzy, jak i ogółu społeczeństwa”33. Tymczasem polscy politycy lokalni i krajowi chętnie sięgają po broń, jaką jest akt oskarżenia34. To przypomina czasy międzywojenne, gdy tego rodzaju postępowania zwane były wprost „procesami politycznymi” 35. Jak się okazuje, nie udało się we współczesnej Polsce całkowicie zerwać z metodami, znanymi przede wszystkim z czasów PRL, gdy za wyrażoną krytykę władzy w sytuacjach spotkań prywatnych, niejednokrotnie przypadkowych, (na przyjęciu, w pociągu, w kolejce) stosowano surowe sankcje karne. Kary za tak zwane „szeptanki” poddał krytyce już po śmierci

Stalina

Różański,

dyrektor

Departamentu

Śledczego

Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego: „Powiedział, powiedział głupstwo: posadzić go. Formalnie biorąc wszystko jest w porządku, artykuł jest, człowiek jest, więzienie jest. A aktycznie biorąc, popełniamy 32

Teza 67 wyroku (in fine). Teza 66 wyroku. 34 Por. B. Mikołajewska, Ścigani za pomówienie czyli art. 212, http://www.polityka.pl/tygodnikpolityka/kraj/303768,1,debata-czy-polacy-topieniacze.read (dostęp: 8.07.2015). 35 I. Lewandowska-Malec, Prawne i polityczne uwarunkowania wolności słowa w Rzeczypospolitej, „Studia z dziejów państwa i prawa polskiego”, t. XVI, KrakówLublin-Łódź 2013, s. 31-34. 33

bardzo wiele błędów i bardzo wiele szkody wyrządzamy w ten sposób”36. Wiele szkód wyrządzono również ludziom za krytykę władzy w Polsce demokratycznej po 1990 r. Wyroki ETPCz w sprawach polskich są tego znakomitym przykładem. Dopóki nie zostanie uchylony art. 212 kodeksu karnego, przynajmniej w kwestii prawa do krytyki funkcjonariuszy publicznych, w zakresie ich działalności publicznej, należy przyjąć, że wolność słowa w Polsce, stojąca u podstaw zdrowej demokracji, jest poważnie ograniczona. Gdy obywatel nie może sobie pozwolić na wyrażenie własnego zdania, politycy stosują różne metody manipulacji, opartej na kłamstwach czy półprawdach, by osiągnąć zamierzone cele. Tak zwany PR jest jednym z najczęściej spotykanych narzędzi współczesnego polityka. Mianem public relations nazywa się, ogólnie rzecz ujmując, proces komunikacji pomiędzy decydentami a społeczeństwem. Jednak bardzo często jest praktykowany tak zwany „czarny PR” pod postacią „czarnych lub szarych sztuczek”, które służą do bezwzględnego osiągania własnych celów, nie zważając na zasady, etykę, poszanowanie konkurenta politycznego. Brak negatywnych konsekwencji, sankcji za stosowanie takich metod, a wręcz premiowanie przez elektorat takich zachowań, powoduje, że stają się powszechną normą. Media stały się „głównymi dystrybutorami propagandy”. Wzorcem skutecznego działania nie jest perswazja,

lecz

manipulacja,

czyli

„manewrowanie

uczuciami

i skłonnościami innych ludzi”. Do podstawowych metod manipulacji należy zaliczyć: propagandę sukcesu (wyolbrzymianie, generowanie nieistniejących sukcesów, przejmowanie jak własne cudzych sukcesów), dezinformację (zalew informacyjny, szum medialny, półprawdy, brak 36

Aparat bezpieczeństwa…, s. 95. 23

prawdy, kłamstwa), dyskredytację (oczernianie, nagonka, ośmieszanie przeciwnika).

Skutkiem tych działań jest

zatrucie

informacyjne

społecznego środowiska człowieka. Takie postępowanie nie jest żadną nowością, znane jest od wieków. W okresie staropolskim zwano je „praktykami”, ale z pewnością największe triumfy święciło w czasach PRL37.

Partyjna forma demokracji Demokrację w Polsce można nazwać partyjną. Choć badacze demokracji zgodnie przyjmują, że partie są „jądrem” demokracji i nie jest obecnie możliwe zbudowanie tego ustroju z pominięciem partii 38, należałoby się nad tą kwestia ponownie pochylić. Dzięki mandatowi wolnemu i proporcjonalnej ordynacji wyborczej, reprezentanci narodu, wyłaniani z list partyjnych, oderwali się od elektoratu. Partie nie tylko pogłębiają podziały w społeczeństwie, ale wręcz je kreują. Są to organizacje,

które

nie

wytworzyły

mechanizmów

demokracji

wewnętrznej, selekcja działaczy i przywódców partyjnych pozostawia bardzo wiele do życzenia, gdyż w wyniku walk wewnątrzpartyjnych ostają

się

w połączeniu

głównie z

„spryciarze brakiem

bez

skrupułów”.

odpowiedzialności

wszystko,

prawnej,

rodzi

niebezpieczeństwo przekształcenia ustroju demokratycznego w oligarchię partyjną. Jako żywo partie przypominają staropolskie fakcje magnackie, charakteryzujące się tym, że najbardziej oddanych im stronników wynagradzano z majątku narodowego. Podobnie za wierność nagradza się działaczy partyjnych. Celem przybliżenia ich cech i postępowania można 37 38

I. Lewandowska-Malec, Prawne i polityczne…, s. 19-21. I. Lewandowska-Malec, Demokracje polskie…, s. 39-40. 24

z powodzeniem przytoczyć słowa Monteskiusza: „Ambicja przy próżniactwie, płaszczenie się przy dumie, chęć wzbogacenia się bez pracy, wstręt do prawdy, pochlebstwo, zdrada, przewrotność, zaniedbanie wszystkich zobowiązań, lekceważenie powinności obywatela [...] i więcej niż to wszystko, ustawiczne ośmieszanie cnoty” 39. Najszersza dysputa na temat partii politycznych miała miejsce w II Rzeczypospolitej; poddano je wówczas miażdżącej krytyce, choćby w następujących słowach: „partie to terror garstki spryciarzy, którzy zakuwają społeczeństwo w niewolę, aby zdobyć dla siebie warunki wszechwładzy i materialnych korzyści, warunki,

jakich nie wymyślił nawet

najskrajniejszy absolutyzm

zamierzchłych czasów” ; „partyjnictwo polega na niedostępności dla wszystkich argumentów przeciwnika, polega na chęci zniszczenia wszystkich ludzi z przeciwnego obozu, polega na odmawianiu im prawa do życia, wyrzucaniu ich z pracy, polega na tym, ażeby wszystkich członków swojej partii sterroryzować i zmusić do bezwzględnego posłuchu”41.

Szczególną

bezwzględnością

partie

polityczne

charakteryzują się w czasie kampanii wyborczych. W literaturze są nazywane

„maszynami

wyborczymi”,

„wyspecjalizowanymi

organizacjami służącymi schlebianiu wyborcom”, podejmują działania obliczone li tylko na „oczarowanie” wyborców, którzy stają się klientami42, jak kiedyś drobna szlachta wobec magnata. Debaty publiczne, wskutek tych działań, tracą walor autentyczności, są nastawione na zdobycie wyborców (klienteli) za wszelką cenę. 39

Monteskiusz, op. cit., s. 30. J. Bobrzyński, O kwestiach ustrojowych Drugiej Rzeczypospolitej, E. Czapiewski (red.), Warszawa 1998, s. 100, 103. 41 Z. Żuławski, O ustroju społecznym i demokracji, M. Śliwa (red.), Warszawa 2000, s. 195-196. 42 I. Lewandowska-Malec, Demokracje polskie…, s. 338. 40

Poziom dyskursu publicznego Innym problemem, dotyczącym jakości debaty publicznej, jest upadek znaczenia racjonalnej argumentacji. Niewątpliwie ma ona ścisły związek z uzależnieniem reprezentantów społeczeństwa od woli decydentów partyjnych; skoro porzucono wyrażanie własnego zdania, ani prawda, ani rzeczowe argumenty na jej poparcie nie są już potrzebne. Upadła

„sztuka

dyskursu”.

Debata

publiczna

została

poddana

manipulacji, w której prawda nie ma znaczenia. „[…] chcemy być skuteczni, chcemy wywierać wrażenie i mieć wpływ na to, co nas dotyczy. Po to, by to osiągnąć, nie musimy jednak troszczyć się o prawdę”. Dlatego „demokracje, które zrodziła pasja mówienia, doścignęło fatum milczenia” 43. Debata została zastąpiona mechanicznym głosowaniem. Jak podkreśla W. J. Stankiewicz: „Ta metoda [większości] jest racjonalna jedynie wówczas, gdy stosuje się ją jako ostateczny środek wyjścia z impasu, kiedy rozum nie może nas zaprowadzić nigdzie dalej. [...]. Pierwotnie taka miała być rola głosowania. Było ono warunkiem pogodzenia rządów większości i praw mniejszości. Zakładano, że jeżeli daną kwestię poddano debacie, a rozum nie wskazał jasnej drogi dalszego postępowania, impasu można było uniknąć, stosując jedynie zasadę rządów większości”44. W tych warunkach trudno domagać się kultury politycznej, jeśli chodzi o osiągnięcie celu za wszelką cenę. Nie można również mówić o zaufaniu między społeczeństwem a władzą jako czynniku bardzo istotnym dla budowy rzeczywistej demokracji. 43

S. Filipowicz, Demokracja – sfera publiczna, racjonalizm, relatywizm, [w:] Oblicza demokracji, R. Legutko, J. Kloczkowski (red.), Kraków 2002, s. 22-24, 38-39. 44 W.J. Stankiewicz, op. cit., s. 18. 26

Znaczenie stanu majątkowego obywateli Oceniając stan polskiego ustroju wedle fundamentów demokracji, należy się jeszcze odnieść do jednej niezwykle ważnej, jeśli nie najważniejszej kwestii, to jest poziomu zamożności obywateli. Nie ma mowy o stabilnej demokracji bez silnej klasy średniej. Aby to osiągnąć nie wystarczą zarobki na poziomie obecnego przeciętnego wynagrodzenia (według danych GUS wynosiło ono w I kwartale 2015 r. prawie 4055 zł brutto)45. I choć dla wielu ludzi jest to nadal obiekt westchnień, nie zapewnia takiej samodzielności finansowej, by pracujący człowiek czuł się bezpiecznie oraz chciał angażować się w inne sprawy poza potrzebą przetrwania swojego i rodziny. Ten warunek był spełniony jedynie w okresie staropolskim, gdy funkcjonowała demokracja ograniczona, tylko do stanu szlacheckiego. Wytworzyła

się

wówczas

silna

szlachta

średnia,

dysponująca

wystarczającym majątkiem, by stać było członków tej grupy na działalność publiczną, walkę z monarchą o prawa i wolności oraz wpływ na podejmowane decyzje. Ówcześni obywatele szlacheccy zaangażowali się w realizację postulatów egzekucji praw i dóbr dzięki statusowi materialnemu, a także wykształceniu, co ściśle się z tą kwestią wiąże. Obecnie

sytuacja

jest

diametralnie

różna

polskiego

społeczeństwa nie stać na praktykowanie demokracji w formie czynnej; co najwyżej niektórzy co jakiś czas udają się do urn wyborczych. Inne formy uczestnictwa wymagają odpowiedniego poziomu majątkowego. 45

Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w pierwszym kwartale 2015 r., http://stat.gov.pl/sygnalne/komunikaty-i-obwieszczenia/lista-komunikatow-iobwieszczen/komunikat-w-sprawie-przecietnego-wynagrodzenia-w-pierwszymkwartale-2015-r-,271,6.html (dostęp: 9.07.2015). 27

Dopóki nie zostanie on osiągnięty w formie średniego poziomu życia państw rozwiniętych Polacy nie będą skłonni angażować się w sprawy publiczne. Zakończenie Zarówno z powyższego powodu, jak i wielu innych, wcześniej zasygnalizowanych, przyczyn, pozostaję w przekonaniu, że w Polsce demokracja pozostała zadeklarowaną ideą, a do jej realizacji w praktyce jest

jeszcze

bardzo

Ustrój,

daleko.

panujący

współcześnie

w Rzeczypospolitej, to oligarchia partyjna. Miażdżącą przewagę w życiu publicznym mają partie polityczne, które wcale nie należy kwalifikować jako „jądra demokracji”, choć pogląd ten do niedawna dominował w literaturze przedmiotu. Za sprzeczność należy uznać, że partie, które w życiu

wewnętrznym

kierują

się

zupełnie

niedemokratycznymi

zasadami, miałby być ostoją demokracji. Ostatnio rolę partii politycznych podważył Marcin Król w jednym z wywiadów, odnosząc się do poglądu, że „nie ma polityki bez partii politycznych”: „Co to za gadanie? Przez dwa i pół tysiąca lat mieliśmy politykę, mimo że partii nie było. One dominowały przez ostatnie sto kilkadziesiąt lat, ale widać, że obecnie znajdują się w odwrocie. Nie tyle nie potrafią rozwiązywać naszych problemów, co nie potrafią nawet ich identyfikować” 46. Wśród politologów

widoczne

jest

więc

przełamanie

dotychczasowego

przekonania o niezbędności partii politycznych. Zauważa się wreszcie niebezpieczeństwa,

związane

specyfiką

ich

funkcjonowania,

stosowanych metod i celów działania. 46

A. Koziński, Prof. Król: Bunt jest nieunikniony, „Polska Gazeta Krakowska”, 11.09.2015, s. 22. 28

Bibliografia: 1. Arystoteles, Polityka, przekł. i red. L. Piotrowicz, Warszawa 2002. 2. Bacia E., Postrzeganie demokracji a kapitał społeczny. Studium porównawcze z terenów Podlasia i Brandenburgii, „Kultura i Społeczeństwo”, 2010, t. 14, nr 3, Warszawa 2010. 3. Bobrzyński J., O kwestiach ustrojowych Drugiej Rzeczypospolitej, E. Czapiewski (red.), Warszawa 1998. 4. Dahl R. A., Demokracja i jej krytycy, przekł. S. Amsterdamski, Kraków 1995. 5. Kafka F., Proces, przekł. B. Schulz, Madryt 1999. 6. Koziński A., Prof. Król: Bunt jest nieunikniony, Polska Gazeta Krakowska, 11.09.2015. 7. Legutko R., Kloczkowski J. (red.), Oblicza demokracji, Kraków 2002. 8. Lewandowska-Malec

I.,

Demokracje

polskie.

Tradycje-

współczesność-oczekiwania, Kraków 2013. 9. Lewandowska-Malec I., Prawne i polityczne uwarunkowania wolności słowa w Rzeczypospolitej, Studia z dziejów państwa i prawa polskiego, t. XVI, Kraków-Lublin-Łódź 2013. 10. Majchrowski J. M. (red.), Stanisław Car - polska koncepcja autorytaryzmu, Warszawa 1996. 11. Majchrzak G., Paczkowski A. (red.), Aparat bezpieczeństwa w Polsce w latach 1953-1954. Taktyka, strategia, metody, Warszawa 2004. 12. Mill J. S., O rządzie reprezentatywnym. Poddaństwo kobiet, przekł. J. Hołówka, Kraków 1995, s. 125. 29

13. Monteskiusz, O duchu praw, przekł. T. Boy-Żeleński, Kraków 2003. 14. Mouffe Ch., Paradoks demokracji, przekł. W. Jach, M. Kamińska, A. Orzechowski, A. Orzechowski, L. Rasiński (red.), Wrocław 2005. 15. Plichta A., Równość i demokracja w myśli Alexisa de Tocqueville’a, „Acta Erasmiana”, t.5: Varia, M. Sadowski (red.), Wrocław 2013. 16. Rachwał M., Demokracja bezpośrednia w procesie kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego w Polsce, Warszawa 2010. 17. Rawls J., Teoria sprawiedliwości, przekł. M. Panufnik, J. Pasek, A. Romaniuk, red. S. Szymański, Warszawa 2009. 18. Ryfkin J., Wiek dostępu. Nowa kultura hiperkapitalizmu, w której płaci się za każdą chwilę życia, przekł. E. Kania, Wrocław 2003. 19. Stanisław Thugutt o demokracji i ustroju Polski, W. Wic (wstęp, wybór i oprac.), A. Chojnowski (red. nauk.), Warszawa 1998. 20. Stankiewicz W. J., Demokracja w teorii i praktyce, przekł. M. Hudak, Wrocław 2010. 21. Śliwa M. (red.), Ignacy Daszyński o państwie, demokracji i parlamentaryzmie, Warszawa 1997, s. 92. 22. Tilly Ch., Demokracja, przekł. M. Szczubiałka, Warszawa 2008. 23. Vernant J. P., Źródła myśli greckiej, przekł. J. Szacki, Gdańsk 1996. 24. Waśko A., Demokracja bez korzeni, Kraków 2009. 25. Zyborowicz S. (red.), W poszukiwaniu modelu demokratycznego, Toruń 2009.

26. Zyborowicz S. (red.), Demokracja w Polsce i na świecie, Toruń 2009. 27. Żuławski Z., O ustroju społecznym i demokracji, M. Śliwa (red.), Warszawa 2000.

Łukasz Tomczak Uniwersytet Szczeciński Demokratyczne zasady działania partii a zakres władzy liderów The democratic principles of parties work and the scope of authority of leaders

Streszczenie: Rozdział porusza problem demokratyczności wewnętrznych struktur polskich partii politycznych. Na tle obowiązujących teoretycznych zasad przedstawiono problem zakresu formalnej władzy przywódców i konsekwencji do jakich prowadzą istniejące w partiach rozwiązania. Autor odpowiada na pytanie, czy obecna pozycja liderów w partyjnej strukturze sprzyja czy też nie temu, by partie były organizacjami o wewnętrznej demokracji. Badaniami objęto miedzy innymi kwestie wyboru liderów, ich możliwości kreowania organów i władz partii, oddziaływania na członków partii. Założono, że zapewne rozwiązania i praktyki podważają demokratyczność relacji liderów w partiach. We wnioskach przedstawiono propozycje w jakim kierunku powinny iść zmiany. Analiza obejmuje nie tylko partie parlamentarne, lecz także wybrane pozaparlamentarne. Słowa kluczowe: partie polityczne, liderzy partyjni, organizacja partyjna, demokracja

Abstract: The chapter focuses on the problem of internal democratic structures of Polish political parties. The scope of formal authority of party leaders is presented in the background of the current theoretical principles. It also depicts the consequences of existing solutions in the parties. The author answers the question whether the present position of

leadership in the party structure favors or not the party internal democracy. The study included, among others, issues of the election of leaders, their capability to create bodies and authority of the part, and the influence on party members. It was assumed that probably some of the solutions and practices undermine democratic leaders relations in parties. In the conclusions they presented proposals of change directions. The analysis covers not only the parliamentary but also some of the selected non-parliamentary parties. Key words: political parties, party leaders, party organization, democracy

Obowiązek demokratyczne

budowania struktury partii w oparciu o zasady

zakładają

podstawowe

akty

prawne

regulujące

funkcjonowanie polskich partii politycznych: konstytucja i ustawa o partiach politycznych. To w myśl ustawy partie powinny kształtować swoje struktury „zgodnie z zasadami demokracji”1. Wymogi stosowania zasad demokratycznych w strukturach partii występują też w innych państwach europejskich2. Zasady demokratyczne wyszczególnione przez ustawodawcę to: zapewnienie jawności struktur partii, powoływanie organów partii w drodze wyborów i podejmowanie uchwał większością głosów. Między innymi sposób powoływania władz jednoosobowych i kolegialnych partii wskazuje na demokratyczność lub nie jej struktury3. W strukturze demokratycznej władze są powoływane i kontrolowane przez

Ustawa o partiach politycznych z dnia 27.06.1997 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857), rozdział 2, Art. 8. 2 M. Bartoszewicz, Nadzór nad partiami politycznymi w polskim porządku konstytucyjnym, Warszawa 2006, s. 57 – 69. 3 M. Sobolewski, Partie i systemy partyjne świata kapitalistycznego, Warszawa 1974, s. 280. 33

członków partii. Im bardziej władze partyjne są niezależne pod względem wyboru i możliwości podejmowania decyzji tym struktura jest mniej demokratyczna. W literaturze przedmiotu stosuje się dwa pojęcia, odróżniając przywódcę partyjnego, który jest jeden i stoi na czele partii od liderów partyjnych, których jest wielu 4. Przywódcą partyjnym jest „najczęściej osoba

bardzo

popularna,

eksponowana

medialnie,

często

wręcz

utożsamiana z partią”5. Niekiedy do nazwy niektórych formacji dodaje się nazwisko przywódcy jak na przykład Ruch Palikota lub, w swojej pełnej nazwie, Solidarna Polska Zbigniewa Ziobro, czy możliwość posługiwania się skrótem „Prawica Marka Jurka” w Prawicy RP. Statutowe umocowanie tej funkcji ma zatem szczególne znaczenie, bowiem połączenie charakteru publicznego wizerunku, który pozwala na postrzeganie przywódcy jako najważniejszej osoby w strukturach partii z silnymi uprawnieniami formalnymi sprowadza się do głównej idei przywództwa, a więc sprawowania władzy w przestrzeni społecznej. Wśród kompetencji, jakie statuty powierzają przywódcom, najważniejsze jest reprezentowanie partii na zewnątrz. Nie tylko w znaczeniu prawnym, ale przede wszystkim ze względu na proces personalizacji lider staje się „pierwszoplanowym uczestnikiem rywalizacji” wyborczej6. Celem niniejszego rozdziału jest pokazanie zakresu władzy przywódców partyjnych w wybranych polskich partiach politycznych 4

M. Hartliński, Przywództwo polityczne. Wprowadzenie, Olsztyn 2012, s. 146. K. Sobolewska – Myślik, B. Kosowska – Gąstoł, P. Borowiec, Przywództwo w polskich partiach politycznych w świetle analizy struktury i charakteru naczelnych władz partyjnych, [w:] Partie polityczne – przywództwo partyjne, J. Sielski, M. Czerwiński (red.), Toruń 2008, s. 116. 6 M. Borowicz, Profil kompetencyjny współczesnego lidera partii. Analiza kryteriów formalnych polskich liderów partyjnych w latach 2001 – 2007, [w:] Partie polityczne – przywództwo partyjne, J. Sielski, M. Czerwiński (red.), Toruń 2008, s. 157. 5

w kontekście demokratyczności struktur partyjnych. Badaniami objęto następujące partie: Platforma Obywatelska Rzeczypospolitej Polskiej (PO), Prawo i Sprawiedliwość (PiS), Sojusz Lewicy Demokratycznej (SLD), Polskie Stronnictwo Ludowe (PSL), Twój Ruch (TR), Prawica Rzeczypospolitej Polskiej (PRP), Nowa Prawica (NP) i Zieloni 7. Postawiono następujące pytania badawcze: Czy wyboru lidera partii dokonuje się w sposób demokratyczny? Czy dochodziło w partiach do rzeczywistej rywalizacji o przywództwo? Jaki jest zakres formalnych kompetencji przywódcy w strukturze partii? Czy przywódca posiada kompetencje wyłączne? Jakie są możliwości oddziaływania przywódcy na strukturę partii i jej członków? Statuty partyjne często wyodrębniają stanowisko przywódcy spośród innych władz czy organów struktury partii. Najistotniejsza jest pozycja w strukturze organizacji horyzontalnej partii jaką wyznacza się temu stanowisku8. W ujęciu horyzontalnym strukturę partii tworzą organy występujące na tym samym poziomie organizacyjnym, w tym wypadku w kręgu zainteresowań znajdują się władze krajowe. Przywódca partii jest nazywany „przewodniczącym” w PO, SLD, Twoim Ruchu i Zielonych, a „prezesem” w PiS, KNP i PSL. W Prawicy RP używa się obu terminów zamiennie. Przywództwo partyjne w polskich partiach parlamentarnych jest zróżnicowane pod względem formalnym. Przywódcy partii posiadają 7

W badaniu wykorzystano następujące dokumenty: Statut PiS przyjęty podczas IV Kongresu PiS w Warszawie w dniu 29 czerwca 2013 r.; Statut PO RP przyjęty przez Konwencję Krajową PO RP w dniu 23 listopada 2013 r.; Statut SLD, tekst jednolity uchwalony na Krajowej Konwencji SLD w dniu 14 grudnia 2013 r.; Statut Prawicy RP z dnia 22 lutego 2014 r.; Statut PSL ze zmianami uchwalonymi na X Kongresie PSL w dniu 8 listopada 2008 r.; Statut KNP, tekst jednolity, uchwała Zarządu KNP z dnia 6 listopada 2013 r.; Statut Twojego Ruchu ze zmianami przyjętymi na III Krajowym Kongresie Ruchu w dniu 5 października 2013 r.; Statut partii Zieloni, tekst jednolity przyjęty przez VII Kongres partii Zieloni w Warszawie w dniu 3 marca 2013 roku. 8 T. Bichta, Struktura organizacyjna partii politycznych w Polsce po 1989 roku, Lublin 2010, s. 14. 35

odmienną pozycję w strukturze, nie zawsze zatem ich charakter i skuteczność ich działania da się porównać bezpośrednio.

Partie jako organizacje demokratyczne To czy partia jest wewnętrznie demokratyczna można jedynie w części

wywnioskować

analizy

obligatoryjnie

obowiązujących

elementów statutu. Na te statutowe uregulowania ma wpływ praktyka, przyjęte zwyczaje i zachowania. W partiach politycznych, podobnie jak w innych

organizacjach,

„niezmiernie

istotnym

zagadnieniem

jest

formułowanie struktury zespołu kierowniczego jako odzwierciedlenia kierowania działalnością całej organizacji”, w tym powoływanie i zakres powierzanych obowiązków przywódcom, ich zastępcom i członkom kolegialnych organów kierowniczych9. Umieszczone w statutach zasady wyboru władz różnych szczebli są ogólne i nieprecyzyjne. Podaje się jaki organ dokonuje wyboru, lecz nie określa się szczegółowo, w jaki sposób wybór się przeprowadza. Na przykład w przypadku PiS w statucie ustala się jaka władza czy organ wybiera i przy jakiej większości, natomiast „szczegółowy tryb wyboru oraz działania władz PiS określa właściwy regulamin” (Statut PiS). Praktyka działania partii pokazuje, że przebieg, forma i zasady na jakich wyborów się dokonuje są ustalane przez władze partyjne. W polskich partiach politycznych nie wszyscy członkowie władz pełnią funkcje w wyniku demokratycznych wyborów. Na przykład delegaci

wybrani

przez

struktury

niższego

szczebla,

najczęściej

regionalnego, stanowią część uczestników kongresu. Nie przewiduje się 9

J. Zawadzki, Struktura organizacji politycznych, „Przegląd Politologiczny”, nr 1/2004. s. 28. 36

udziału w kongresie innych osób niż te wybrane w wyborach jedynie w Zielonych. W pozostałych formacjach mogą być nimi też liderzy i członkowie władz centralnych, regionalnych. To nie budzi zastrzeżeń co do demokratyczności, o ile osoby te uzyskały swoje stanowiska w drodze wyborów. Istotna jest jednak możliwość powoływania przez lidera partii osób na określone stanowisko, na przykład lidera regionalnej czy wojewódzkiej struktury partii. W wielu formacjach są to osoby zasiadające „z klucza” we władzach krajowych partii, a ich członkowie mają z kolei zagwarantowane miejsce wśród uczestników kongresu. Podobnie we władzach partyjnych umożliwia

się

zasiadanie

parlamentarzystów

i radnych. Osoby te nie przechodzą wyborów wewnątrzpartyjnych. Jeżeli są członkami partii i zdobędą mandat posła czy senatora automatycznie staja się członkami krajowych władz partii. Zatem to nie członkowie partii dokonują tego wyboru. Niedemokratyczna jest też w partiach możliwość dokooptowania członków władz kolegialnych. Wybór lidera i rywalizacja o przywództwo Ważne jest, kto ma prawo kandydować, kto wybiera i zatwierdza kandydatów oraz na jakim poziomie dokonuje się wyboru10. Wybór lidera w sposób bezpośredni jest ostatnim stadium procesu demokratyzacji. Odchodzi się tu od jego ekskluzywności przy wyborach jedynie przez grupę parlamentarną w kierunku włączenia w proces wyborczy szerokich mas członków11. Przy analizie otwartości i ograniczenia wyboru

G. Rahan, R. Y. Hazan, Candidate selection methods. An analytical framework, „Party Politics”, 2001, Vol. 7. No. 3, s. 298. 11 L. LeDuc, Democratizing Party Leadership Selection, „ Party Politics”, 2001, Vol. 7, No. 3, s. 324 – 326. 37

przywództwa stawia się na dwóch przeciwstawnych biegunach następujące metody: z jednej strony metodę, w której jeden lub niewielka grupa osób „namaszczają” przywódcę, z drugiej, gdy jest on wybierany przez wszystkich zwolenników partii w powszechnym głosowaniu 12. W Polsce wybór władz partyjnych, w tym liderów partii, najczęściej występuje w postaci wyborów pośrednich. Partią, która pierwsza wprowadziła wybór bezpośredni lidera w 2004 roku była Socjaldemokracja Polska. W 2012 roku możliwość takiego wyboru wprowadzono w SLD, o czym decyduje Rada Krajowa. Dyskusja o bezpośrednim wyborze lidera Platformy rozpoczęła się dopiero w 2013 roku. Obecnie wybór lidera w PO i SLD następuje w sposób bezpośredni. W przypadku PO tylko w ten sposób, w SLD uzależnione jest to od decyzji Rady Krajowej. W większości badanych formacji wybór przywódcy partii jest w gestii najważniejszego organu kolegialnego zwoływanego co kilka lat, najczęściej nazywanego kongresem. W odróżnieniu od coraz częściej stosowanego na świecie sposobu wyboru bezpośredniego przez członków partii, w wyborach dokonywanych przez kongresy większą role odgrywają przywódcy struktur terenowych partii13. Odrębny przypadek stanowi wybór lidera partii w KNP. Wyboru dokonuje Konwentykl, w którego skład wchodzą członkowie – sygnatariusze. Jest to inny rodzaj członkostwa od zwyczajnych. Oprócz członków będących sygnatariuszami w momencie rejestracji partii mogą nimi zostać członkowie zwyczajni dokooptowani przez Straż (kandydatów do tego organu zgłasza

W. Cross, A. Blais, Who selects the party leader?, „Party Politics”, 2012, Vol. 18, No. 2., s. 129. 13 K. Sobolewska – Myślik, B. Kosowska – Gąstoł, P. Borowiec, Struktury organizacyjne polskich partii politycznych, Kraków 2010, s. 154. 38

Konwentykl, a wybiera Konwent partii). Decyzja co do wybory lidera pozostaje zatem domeną wąskiej grupy członków. Warto zauważyć, że przy wyborach przywódcy partii często nie tyle argumenty merytoryczne przemawiają za określoną kandydaturą, lecz umiejętność zjednania sobie poparcia delegatów, a ściślej ujmując, zorganizowania grupy poparcia dla kandydata. Znaczenie ma pozycja aktualnego przywódcy, tak pod względem poparcia udzielanego przez działaczy, jak i określonych w statucie kompetencji. Różnice między czołowymi

partiami

są

tutaj

znaczne.

Jest

wybór

spośród

nieograniczonej liczby kandydatów, lecz tylko w PSL istnieje obowiązek wyboru z co najmniej dwóch kandydatów. W partiach nie ogranicza się liczby kadencji lidera czy członków władz kolegialnych, z wyjątkiem Ruchu, w którym ograniczono je do maksymalnie dwóch14. W praktyce można wydzielić partie na takie, w których doszło do rzeczywistej rywalizacji o przywództwo i te, w których to jak dotąd nie miało miejsca. Czasami rywalizacja miała charakter jedynie pozorny i mimo większej liczby kandydatów wiadomo było, który zdobędzie wymaganą większość głosów. W SLD dochodziło do rzeczywistej rywalizacji w 2004, 2008 i 2012 roku, w PSL w 1990, 1991, 1997, 2004 i 2012. Natomiast praktycznie nie doszło do niej w PiS, Prawicy RP i Ruchu. W PO doszło raz przy czym przegrany kandydat po wyborach opuścił partię. W PO w latach 2001 – 2003 przywódcą był Maciej Płażyński, następnie Donald Tusk, a od 2014 Ewa Kopacz. W PiS liderem był w latach 2001 - 2003 Lech Kaczyński zastąpiony przez Jarosława Kaczyńskiego15.

14 15

Statut Ruchu…, § 20, ust 3. M. Hartliński, Przywództwo partyjne w Polsce, Toruń 2011, s. 279 - 286. 39

Jest rzeczą zrozumiała, że cieszący się popularnością lider, pod którego przywództwem partia odnosi sukcesy, jest ponownie wielokrotnie wybierany na tę funkcję. Utrzymują jednak swoją pozycję liderzy, których formacja doznaje kolejnych porażek. Nie powoduje to zmian personalnych, a nawet prób takich zmian. Choć przegrane wybory nie muszą być przyczyną zmiany lidera partii, to problem polega na tym, iż w wielu patiach nie dochodzi nawet do próby takich zmian w demokratyczny sposób16.

Oczywiście

partia

mogła

pozostawić

dotychczasowego

przywódcę, jednak nie doszło do rywalizacji. W polskich partiach często brak

jest

wewnątrzpartyjnych

wyborach

większej

liczby

kontrkandydatów wobec lidera. Przyczyną może być tu jego statutowy zakres władzy w partii. Z przeprowadzanych badań opinii społecznej wynika, że zdaniem Polaków rywalizacja wyborcza między partyjnymi liderami „nie gwarantuje wyłonienia najlepszych przywódców” państwa17. Przy wysokim poziomie akceptacji dla demokracji krytykuje się jej jakość. Zakres władzy liderów Szeroki

lub

ograniczony

zakres

kompetencji

przywódców

partyjnych w ramach statutów różni przywództwo pod względem formalnym. W badanych formacjach można wskazać trzy różne umocowania przywódcy w strukturze partii pod względem jego zakresu kompetencji. Brak wyraźnie wyodrębnionego lub bardzo ograniczony 16

M. Hartliński, Przywództwo partyjne w kontekście współczesnych badań nad partiami politycznymi. Przegląd badań publikowanych w „Party Politics” w latach 1995 – 2010, [w:] Partie polityczne w początkach XXI wieku. Problemy rozwoju, organizacji i funkcjonowania, M. Wincławska (red.), Toruń 2013, s. 98. 17 J. Garlicki, Proces demokratyzacji w Polsce a społeczna akceptacja demokracji i zadowolenie z jej funkcjonowania, [w:] Polska i Europa Środkowa. Demokratyzacja, konsolidacja Europeizacja, E. Nowak, R. Riedel (red.), Lublin 2010, s. 105. 40

zakres formalnej władzy cechuje partie lewicowe jak SLD i Zieloni. Z kolei na przeciwległym biegunie znajdują się partie mieszczące się po prawej stronie sceny politycznej: PiS, PO, Prawica RP, KNP. W partiach tych lider posiada wyraźnie wyodrębniony i szeroki zakres kompetencji, w tym takich, które przysługują wyłącznie jemu. W podziale tym trzecią grupę stanowią PSL i Ruch, w których pozycja lidera pod względem przysługujących im kompetencji mieści się pomiędzy tymi dwiema pierwszymi grupami. Lider posiada w nich pewien zakres władzy, ale nie jest on tak szeroki. W przypadku szerokich kompetencji lidera statut jest nie tylko obowiązkowym dokumentem regulującym relacje w strukturze organizacyjnej partii, pełni także ważną rolę dla samego lidera. Jest jego narzędziem do sprawowania władzy w partii. Najważniejsze z punktu widzenia działania struktury partii są kompetencje

umożliwiające

liderowi

oddziaływać

kształt,

podejmowanie decyzji innych władz partyjnych. Podobnie ważne jest jaką rolę pełni przywódca w relacjach ze zwykłymi członkami partii. W tym przypadku można zauważyć, że niektóre z nich mogą budzić zastrzeżenia co do ich demokratyczności. Szczególnie dotyczy to kompetencji o charakterze wyłącznym. Obok kanonu podstawowych kompetencji wśród, których wymienić należy chociażby reprezentowanie partii na zewnątrz, istnieją również takie, które w sposób istotny przekładają się na wzajemne relacje pomiędzy przywódcą a jego najbliższym otoczeniem, a tym samym na pozycję przywódcy w strukturze partii. Niezwykle ważne jest prawo do wyłączności podejmowania decyzji w określonych sprawach. Daje ono liderowi wpływ na strukturę partii. Znaczenie posiadają kompetencje krajowego przywódcy partii w zakresie wnioskowania o charakterze 41

wyłącznym w określonych sytuacjach m.in. „obsady stanowisk, likwidacji jednostek organizacyjnych, zmian na listach wyborczych i wykluczenia członka z partii”18. Są to prerogatywy oddziałujące na decyzje podejmowane przez inne władze partii. Za kompetencje wyłączne uznać należy takie, które przynależą jedynie przywódcy, który na ich mocy jako jedyny ma możliwość do podejmowania decyzji. Kompetencje wyłączne przywódców partyjnych można podzielić na trzy grupy. Pierwsza dotyczy ich wpływu na obsadę stanowisk w partii, wyłącznych praw do zgłaszania kandydatów. Druga obejmuje prawa przywódców do zgłaszania propozycji zmian w strukturze partii, w tym likwidacji jednostek organizacyjnych. W grupie trzeciej umieścić można te decyzje, które dotyczą zgłaszania kandydatów w wyborach powszechnych i dokonywania zmian na listach wyborczych. Oprócz wymienionych istnieją też inne kompetencje przynależne wyłącznie przywódcy partii. Na przykład Prezes PiS między innymi podpisuje uchwały rady politycznej potwierdzając w ten sposób ich ważność19. Prezes PiS posiada uprawnienia do podjęcia decyzji „w sprawach nie cierpiących zwłoki”, przypisanych do kompetencji komitetu politycznego 20. Tak podjęte decyzje podlegają zatwierdzeniu na najbliższym posiedzeniu, ale to Prezes zwołuje zarówno posiedzenia rady politycznej, jak i komitetu politycznego. Prezes PiS kieruje pracami Klubu Parlamentarnego „za pośrednictwem” jego przewodniczącego. To do kompetencji Komitetu Politycznego PiS należy dokonywanie na wniosek 18

Ł. Tomczak, Wyborcy wobec sposobu wyboru i zakresu władzy liderów polskich partii politycznych, „Preferencje polityczne. Postawy – identyfikacje - zachowania”, nr 6/ 2012, s. 65. 19 Podobnie w Solidarnej Polsce – podpis prezesa lub upoważnionego przez niego wiceprezesa decyduje o ważności uchwał podjętych przez Zarząd Główny partii, Statut Solidarnej Polski… Art. 34, pkt.3. 20 Statut PiS, Art. 19, pkt. 3. 42

Prezesa wiążącej wykładni Statutu. Zmiana statutu Prawicy RP dokonywana jest podczas zjazdu na wniosek przywódcy partii. Potrzebna jest wtedy większość względna, w innym przypadku kwalifikowana – 2/321. Podobnie w Twoim Ruchu, przewodniczący posiada wyłączność do przedstawienia projektu statutu i zmian w

statucie 22.

W SLD

przewodniczący „w razie ważnego interesu partii, może wstrzymać wykonanie uchwał organów partii do czasu rozpoznania sprawy przez Zarząd Krajowy SLD”23. Jedynie w przypadku Zielonych, a od 2015 roku w Ruchu nie ma wyłączności podejmowana decyzji przez

jednostkę z uwagi na

dwuosobowe, oparte na parytecie przywództwo. Pozostałe partie można podzielić na takie, w których lider posiada takie prawo, jednak jest one ograniczone oraz na takie, w których wniosek lidera jest potrzebny w kluczowych dla partii decyzjach. Do pierwszej grupy można zaliczyć PSL i SLD, w których lider ma jedynie prawo do wyłączności wnioskowania kandydata na sekretarza partii. Druga grupa obejmuje wszystkie pozostałe badane formacje. Przy ocenie zakresu kompetencji z badanych partii wyróżniają się szerokie kompetencje lidera PiS. Prezes PiS wchodzi w skład, zwołuje i prowadzi obrady Rady Politycznej, która jest najwyższą władzą uchwałodawczą PiS w okresach pomiędzy posiedzeniami Kongresu. Wiele z kompetencji Rady Politycznej wykonywanych jest na wniosek Prezesa, jak na przykład wybór i odwołanie sekretarza rady, wiceprezesów PiS, Przewodniczącego Komitetu Wykonawczego, Skarbnika PiS, członków Komitetu Politycznego, Przewodniczącego Komisji Etyki PiS i jej 21

Statut Prawicy RP, Art. 42. Statut Twojego Ruchu, § 28 pkt. 8. 23 Statut SLD, Art. 27 e. 22

członków, a także uchwalanie regulaminów czy wytycznych dla innych organów partii24. Rada Polityczna na wniosek Prezesa ma prawo dokooptować nowych członków.

Lider a obsada stanowisk partyjnych i list wyborczych Zjawisko

powierzania

liderowi

wyłącznego

prawa

podejmowania decyzji o wyznaczeniu kandydata na dane stanowisko ma miejsce we wszystkich badanych partiach, z wyjątkiem Zielonych. Dotyczy do często najważniejszych, z punktu widzenia struktury partii, funkcji. We wszystkich tych partiach, z wyjątkiem SLD, na wniosek przywódcy wybiera się wiceprzewodniczących partii, we wszystkich na wniosek przywódcy powołuje się sekretarzy partii. Z wyjątkiem SLD, PO i Prawicy RP na wniosek przywódcy wybiera się skarbnika partii. Są to kluczowe stanowiska, a taki sposób ich obsadzania dotyczy także niższych szczebli organizacyjnych partii. Na przykład w PO to na wniosek przewodniczącego Rada Krajowa tworzy i likwiduje dodatkowe funkcje wraz z określeniem zasad ich działania. Prezes PiS posiada wyłączne prawo składania wniosków w sprawie wyboru, powoływania i odwoływania członków władz PiS. Wiele z kompetencji Rady Politycznej wykonywanych jest na wniosek Prezesa, jak na przykład wybór i odwołanie sekretarza rady, wiceprezesów PiS, Przewodniczącego Komitetu Wykonawczego, Skarbnika PiS, członków Komitetu Politycznego, Przewodniczącego Komisji Etyki PiS i jej członków, a także uchwalanie regulaminów czy wytycznych dla

Statut PiS, Art. 17. 44

innych organów partii25. Wiele z kompetencji Komitetu Politycznego PiS jest również wykonywanych na wniosek Prezesa, jak wybór i odwoływanie Rzecznika Dyscyplinarnego PiS i jego dwóch zastępców, Rzecznika Prasowego PiS, Pełnomocnika Finansowego Funduszu Wyborczego oraz Pełnomocnika Wyborczego i Pełnomocnika Finansowego Komitetu Wyborczego PiS. W KNP i SLD przywódca posiada tylko jedną kompetencję wyłączną w zakresie obsady stanowisk. I tak w KNP prezes bezpośrednio po swoim wyborze mianuje dwóch członków Rady Głównej26. Natomiast w SLD przewodniczący ma wyłączne prawo do wskazania kandydata na stanowisko sekretarza partii. W KNP w przypadku nie zwołania konwentu regionu w określonym czasie, braku votum zaufania lub uzyskania absolutorium przez prezesa regionu, prezes KNP ma wyłączne prawo do odwołania go ze stanowiska 27. Na wniosek przywódcy podejmuje się decyzje o kooptacji nowych członków do władz kolegialnych partii w PiS i Prawicy RP. Na przykład Rada Polityczna PiS na wyłączny wniosek Prezesa ma prawo dokooptować do swego składu inne osoby. Ten zakres kompetencji liderów ma przede wszystkim znaczenie dla realizacji praw członków i zasad wewnętrznej demokracji. We wszystkich partiach członkom przysługuje prawo wybierania i bycia wybranym na stanowiska czy do władz partii. Na przykład: w PiS członek partii ma prawo „wybierania i bycia wybieranym, powoływanym bądź dokooptowanym w skład organów PiS” 28. Z partii, które w szerokim zakresie powierzają liderom wyłączność składania wniosków, czynne

Statut PiS, Art. 17. Statut KNP, pkt. 47. 27 Statut KNP, pkt. 85. 28 Statut PiS, Art. 9. pkt. 1 ust. 1. 26

i bierne prawo wyborcze zapewniają członkom statuty PO, Ruchu i Prawicy RP 29. Przy zapewnieniu równości praw ogranicza się je uzależniając od woli lidera. To, że członek danej formacji będzie miał wolę objąć określone stanowisko w partii nie jest uzależnione od woli innych członków wyrażonej w tajnym głosowaniu. Aby do głosowania mogło dojść kandydat musi zostać wskazany przez lidera partii. Zatem to nie organy kolegialne wybierają, a co najwyżej akceptują wybór dokonany przez lidera. Istotna jest możliwość wpływania przywódców na kształt list wyborczych. Zatwierdzanie list wyborczych leży w gestii najwyższych organów kolegialnych działających między kongresami lub zwoływanych w tym celu konwencji. Sposób nominacji kandydatów uregulowany jest różnie, w zależności od rodzaju wyborów. Możliwości zgłaszania propozycji kandydatów posiadają struktury niższego szczebla lub członkowie. Jednak to czy znajdą się oni na listach zależy od wewnętrznych rozstrzygnięć w kierowniczych gremiach na danym szczeblu. Tak ustalony kształt list nie jest poddawany powszechnemu głosowaniu członków, lecz zatwierdzany przez organ kolegialny partii na danym poziomie organizacyjnym. Często ustalenia dotyczące obsady list są przyjmowane bez otwartej dyskusji. Tylko w sytuacjach konfliktu o umieszczenie, czy miejsce na liście, dochodzi do dyskusji nad kształtem listy czy konkretnymi kandydaturami. Prezesowi PiS przysługuje prawo udzielania „upoważnień do reprezentowania PiS w organizacjach lub strukturach powstałych w wyniku porozumień zawartych przez PiS, w tym o charakterze wyborczym”, „przedkładanie do akceptacji Komitetu Politycznego 29

Statut Ruchu…, § 6; Statut Prawicy RP…, § 9 pkt. 1 a), Statut PO…, § 6 pkt 2 i 3. 46

kandydatów PiS w wyborach” 30. W PO i Ruchu lider ma wyłączne prawo wnioskować do zarządu krajowego o wprowadzenie zmian na listach wyborczych. Lider wobec kształtowania struktur partii i karania członków W PO, PiS i PRP na wniosek liderów określone władze partii mogą decydować o likwidacji struktur terytorialnych na danym obszarze, mieście, gminie, powiecie czy województwie. Oczywiście nie sam lider podejmuje taką decyzję, jednak bez jego woli nie można jej podjąć. Na przykład Zarząd Krajowy PO, który kieruje bieżącą działalnością partii, na wyłączny

wniosek

przewodniczącego

prawo

powoływania

i rozwiązywania kół, powiatowych i regionalnych struktury partii. W przypadku

rozwiązania

struktury

regionalnej,

wniosek

przewodniczącego Zarząd Krajowy powołuje komisarza, który jest odpowiedzialny za kierowanie partią w regionie do czasu wybrania nowych władz31. Komitet Polityczny PiS ma prawo na wniosek Prezesa ingerować w działalność terytorialnych struktur partii, jak na przykład zwoływać posiedzenia Zjazdu Okręgowego, Zarządu Okręgowego lub Rady Regionalnej. Ma on również możliwość rozwiązywania i tworzenia organizacji regionalnej, okręgowej czy terenowej i zawieszania ich władz, nadawania im regulaminów organizacyjnych, a także powoływania i odwoływania osób stojących na czele tych jednostek i struktur. W PiS decyzje o powołaniu i rozwiązaniu kół lokalnych, powiatowych

30 31

Statut PiS, Art. 15. Statut PO RP, § 66. 47

i regionalnych struktur partii podejmuje Zarząd Krajowy na wyłączny wniosek przewodniczącego 32. Zarówno przyjęcie członka, jak i utrata członkostwa powinna być zgodna z zasadami demokracji33. Zawieszenie w prawach członka partii może nastąpić decyzją lidera. Okres tak nałożonej kary może być określony lub też nieokreślony. Na przykład Prezes PiS może zawiesić członka partii postanowieniem, jak to określa statut „w związku z uzasadnionym przypuszczeniem, iż naraził on dobre imię lub działał na szkodę PiS”34. Lider SLD i PiS ma prawo zawiesić członka w prawach. W PiS zawieszenie może trwać „do czasu rozpoznania sprawy przez sąd partyjny” lub „do wyjaśnienia sprawy będącej przyczyną zawieszenia” 35. Na wniosek Prezesa Komitet Polityczny PiS może „w przypadku rażącego naruszenia

zasad

statutowych

obowiązków

członka

PiS

uniemożliwiającego lub zagrażającego realizacji celów programowych lub linii politycznej PiS” (…) „podjąć uchwałę o wykluczeniu członka z PiS albo o zakazie pełnienia przez niego funkcji we władzach PiS przez okres od 6 miesięcy do 2 lat”, taka osoba może odwołać się do Koleżeńskiego Sądu Dyscyplinarnego, którego decyzja jest ostateczna 36. Postępowanie dyscyplinarne wobec członka PiS wszczyna Rzecznik Dyscyplinarny na wniosek między innymi Prezesa PiS 37. Wobec członków partii stosowane są różne kary, od ostrzeżenia aż do wykluczenia za naruszenia zasad określonych w statucie. Wszelkie formy karania członków powinny być skonstruowane tak, by członek partii 32

Statut PiS, § 57, pkt.6. T. Bichta, Struktura organizacyjna partii politycznych w Polsce po 1989 roku, Lublin 2010, s. 75 – 76. 34 Statut PiS, Art. 7. 35 Ibidem. 36 Ibidem, Art. 41. 37 Ibidem, Art. 42. 33

miał możliwość ustosunkowania się do nałożonej kary czy też odwołania się do innego organu w partii, jeżeli uzna, że nałożona kara jest niesprawiedliwa. Szczególnie ważne są jednak uregulowania dotyczące tych kar, które prowadzą do wyeliminowania danej osoby z partii. Głównym powodem karania członków jest naruszenie zasad statutu. Jednakże partie w ich obrębie umieszczają często zapisy niejasne, wieloznaczne, umożliwiające szeroką interpretacje, jak na przykład „działanie na szkodę partii”. Jest zatem istotne jaki organ dokonuje interpretacji zapisów statutu. W niektórych partiach takie kompetencje są powierzone krajowym sądom partyjnym (SLD, Zieloni), ale w innych krajowym kolegialnym organom wykonawczym (PO, PiS, Twój Ruch) lub uchwałodawczym (PSL, Prawica RP). Zawieszenie w prawach członka partii może nastąpić decyzją przywódcy. Okres zawieszenia może być określony, ale zdarza się też, że jest on nieokreślony.

Podsumowanie Pozycja przywódcy i jego zakres formalnych kompetencji mogą oddziaływać na demokratyczny przebieg procedur, a zwłaszcza zmianę przywództwa w partii. Kompetencje przywódców polskich partii są szerokie, a zakres kompetencji wyłącznych w niektórych partiach niejako konstytuuje ich wyjątkowo silną pozycję. Nadanie przywódcy partyjnemu wielu istotnych kompetencji jako jego wyłączne prawo może utrudniać działania pretendentom do tego stanowiska. Wystąpienie przeciwko przywódcy wiąże się z ryzykiem, gdyż na przykład wybór czy nominacja na określone stanowisko często jest zależna od woli przywódcy. Wystąpienie przeciwko przywódcy może dla takiej osoby skutkować tym, 49

że w przypadku przegranej nie będzie miała szansy uzyskania innego istotnego w partii stanowiska. Wymóg oparcia swoich struktur i zasad funkcjonowania na zasadach demokratycznych powinien być przez partie przestrzegany i egzekwowany przez organy kontrolne 38. Przejście pozytywnie procesu rejestracji oznacza, że partie spełniają ogólne wymogi dotyczące kształtowania swoich struktur w oparciu o zasady demokratyczne. Jednak pewne zapisy dotyczące miedzy innymi wewnętrznych wyborów i praw liderów budzą wątpliwości co do demokratyczności. Należałoby przez zmiany ustawowe wymusić stosowanie rzeczywistej demokratyczności przy ustalaniu zasad wyłaniania władz. Na przykład przez obowiązek zapewnienia tajności wyborów. Ze względu na swoją niedemokratyczność kooptacja powinna być wykluczona, a władze partii powinny być w całości wyłaniane w wyniku wyborów. Obserwując kolejne zmiany w dokumentach statutowych badanych partii można zaobserwować ewolucję przywództwa w kierunku jego wzmocnienia, scentralizowania władzy w ręku lidera lub wąskiej grupy kierownictwa. Należałoby zmienić te prawa, które kolidują z prawami członków partii i zasadami wewnętrznej demokracji. Na przykład usuniecie wyłączności prawa

liderów do zgłaszania kandydatów

i zapewnienie tego prawa każdemu członkowi partii. To może ograniczyć obecnie szeroki zakres władzy liderów. Podobnie w przypadku przeprowadzenia

procedur

karania

członków

partii,

należałoby

wyeliminować z nich liderów partyjnych. Dotyczy to szczególnie możliwości zawieszania w prawach członka i wykluczania z partii. Prawo lidera w tym zakresie powinno być takie samo jak każdego innego członka. 38

M. Chmaj, M. Waszak, J. Zbieranek, Wnioski, [w:] O demokracji w polskich partiach politycznych, M. Chmaj, M. Waszak, J. Zbieranek (red.), Warszawa 2011, s. 113. 50

Natomiast decyzje powinny podejmować wyłącznie sądy partyjne czy koleżeńskie. Także sądy powinny decydować o wykładni partyjnych praw i zgodności podejmowania decyzji ze statutem.

Bibliografia: 1. Statut PiS przyjęty podczas IV Kongresu PiS w Warszawie w dniu 29 czerwca 2013 r. 2. Statut PO RP przyjęty przez Konwencję Krajową PO RP w dniu 23 listopada 2013 r. 3. Statut SLD, tekst jednolity uchwalony na Krajowej Konwencji SLD w dniu 14 grudnia 2013 r. 4. Statut Prawicy RP z dnia 22 lutego 2014 r. 5. Statut partii Zieloni, tekst jednolity przyjęty przez VII Kongres partii Zieloni w Warszawie w dniu 3 marca 2013 roku. 6. Statut PSL ze zmianami uchwalonymi na X Kongresie PSL w dniu 8 listopada 2008 r. 7. Statut KNP, tekst jednolity, uchwała Zarządu KNP z dnia 6 listopada 2013 r. 8. Statut Twojego Ruchu ze zmianami przyjętymi na III Krajowym Kongresie Ruchu w dniu 5 października 2013 r. 9. Ustawa

partiach

politycznych

dnia

27.06.1997

(Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857). 10. Bartoszewicz M., Nadzór nad partiami politycznymi w polskim porządku konstytucyjnym, Warszawa 2006. 11. Bichta T., Struktura organizacyjna partii politycznych w Polsce po 1989 roku, Lublin 2010.

12. Chmaj M., Waszak M., Zbieranek J. (red.), O demokracji w polskich partiach politycznych, Warszawa 2011. 13. Cross W., Blais A., Who selects the party leader?, „Party Politics”, 2012, Vol. 18, No. 2. 14. Hartliński M., Przywództwo polityczne. Wprowadzenie, Olsztyn 2012. 15. Hartliński M., Przywództwo partyjne w Polsce, Toruń 2011. 16. LeDuc L., Democratizing Party Leadership Selection, „Party Politics”, 2001, Vol. 7, No. 3. 17. Rahan G., Hazan R. Y., Candidate selection methods. An analytical framework, „Party Politics”, 2001, Vol. 7. No. 3. 18. Rubisz L., Zuba K. (red.), Przywództwo polityczne. Teorie i rzeczywistość Toruń 2005. 19. Sielski J., Czerwiński M. (red.), Partie polityczne – przywództwo partyjne, Toruń 2008. 20. Sobolewski

M.,

Partie

systemy

partyjne

świata

kapitalistycznego, Warszawa 1974. 21. Sobolewska – Myślik K., Kosowska - Gąstoł B., Borowiec P., Struktury organizacyjne polskich partii politycznych, Kraków 2010. 22. Tomczak Ł., Wyborcy wobec sposobu wyboru i zakresu władzy liderów polskich partii politycznych, „Preferencje polityczne. Postawy – identyfikacje – zachowania”, nr 6/2012. 23. Wincławska M. (red.), Partie polityczne w początkach XXI wieku. Problemy rozwoju, organizacji i funkcjonowania, Toruń 2013. 24. Zawadzki J., Struktura organizacji politycznych, „Przegląd Politologiczny”, nr 1/2004. 52

Szymon Osowski, Bartosz Wilk Uniwersytet Szczeciński, Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska Jawność działania partii politycznych. Pomiędzy teorią a praktyką Transparency of activities of political parties. Between theory and practice Streszczenie: Celem niniejszego rozdziału jest ustalenie tego, w jakim zakresie działanie partii politycznych jest jawne dla obywateli, czyli w jakim zakresie partie polityczne podlegają zasadzie jawności. Na początku przeanalizowano regulację konstytucyjną, odnoszącą się do partii politycznych – zwłaszcza do jawnego aspektu ich działania. W dalszej kolejności przeanalizowane zostały ustawowe normy prawne dotyczące jawności finansowania partii politycznych. W tym aspekcie autorzy odpowiedzą na pytanie – czy jawne działanie partii politycznych oznacza dostępność ogólnych informacji o finansach partii politycznych, czy prawo zapoznania się przez obywateli z poszczególnymi wydatkami? W dalszej części pracy autorzy rozważą, czy tylko finanse partii politycznych są jawne, czy też partie w szerszym zakresie winny działać transparentnie. W tym względzie dokonana zostanie analiza regulacji art. 11 oraz art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o partiach politycznych i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ostatnia część niniejszego rozdziału zostanie poświęcona praktyce wywiązywania się przez partie polityczne z nałożonych na nie obowiązków prawnych, wynikającą z zasady jawnego działania partii politycznych. Autorzy wysunęli tezę, że na podstawie norm konstytucyjnych można zrekonstruować zasadę jawności działania partii politycznych. Praktyka funkcjonowania partii politycznych dowodzi, że nie realizują one nałożonych na nie obowiązków informacyjnych, nie czyniąc wobec tego zadość standardom jawnego działania.

Słowa kluczowe: prawo do informacji publicznej, partie polityczne, prawo konstytucyjne, jawność finansowania, zasada jawności

Abstract: The object of this chapter is to determine the scope of activity of political parties that is open to the citizens, that is scope, in with political parties are obliged to follow principle of transparency. Firstly, authors analysis constitutional regulation related to the political parties – especially to the open aspect of their operation. Further authors analyzed the statutory legal norms regarding the public financing of political parties. In this aspect, the authors answer the question - Does open activities of political parties means the availability of general information about the finances of political parties, or the right to of the citizens to get acquainted with each of the expenditures? In the following part of the paper the authors consider whether only the finances of political parties are public or parties in a wider range must operate transparently. In this respect provisions of art. 11 and art. 61 of the Constitution, the Law on Political Parties and the Law on Access to Public Information will be analyzed. The last part of this chapter is about practical fulfillment of political parties’ obligations imposed by on them by legal obligations arising from the principle of open functioning. After analysis the authors put forward the thesis, that based on constitutional norms the principle of transparency of activities of political parties can be reconstructed. It refers to the whole activity of political parties, not only to finance those entities. The functioning of political parties shows that they do not pursue imposed on them obligations to provide information and therefore they do not satisfy the standards of transparent action. Key words: right to the public information, political parties, constitutional law, transparency of financing, principle of transparency

Wprowadzenie

Celem niniejszego rozdziału jest ustalenie, jaki zakres działania partii politycznych jest jawny dla obywateli, czyli w jakim zakresie partie polityczne podlegają zasadzie jawności. Na początku przeanalizowano regulację konstytucyjną odnoszącą się do partii politycznych – zwłaszcza do jawnego aspektu ich działania. W dalszej kolejności przeanalizowane zostały ustawowe normy prawne dotyczące

finansowania partii

politycznych. W tym aspekcie autorzy odpowiedzą na pytanie – Czy jawne działanie partii politycznych oznacza dostępność ogólnych informacji o finansach partii politycznych, czy prawo zapoznania się przez obywateli z poszczególnymi, konkretnymi wydatkami? W dalszej części pracy autorzy rozważą, czy tylko finanse partii politycznych są jawne, czy też partie w szerszym zakresie winny działać transparentnie. W tym względzie dokonana zostanie analiza regulacji art. 11 oraz art. 61 Konstytucji RP 1 oraz przepisów ustawy o partiach politycznych2 i ustawy o dostępie do informacji publicznej3. Ostatnia część niniejszego rozdziału zostanie poświęcona praktyce wywiązywania się przez partie polityczne z nałożonych na nie obowiązków prawnych wynikających z zasady jawnego działania. Autorzy odniosą się do doświadczeń stowarzyszenia Sieć Obywatelska

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako: „Konstytucja RP”. 2 Ustawa z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz.U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924 ze zm.), dalej jako: „UPP”. 3 Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej jako: „UDIP”. 55

Watchdog Polska4, które, korzystając z przysługującego każdemu prawa do informacji publicznej, próbowało uzyskać informacje dotyczące finansów partii politycznych, takich jak wykaz wydatków i faktur dokumentujących poniesione przez partie wydatki, oraz innych informacji związanych z działalnością partii politycznych: umów o przeprowadzenie badań opinii publicznej i wyniki tych badań, uchwał organów partii oraz protokołów posiedzeń tych organów czy ekspertyz (analiz, opinii, etc.) opłaconych z Funduszu Eksperckiego partii.

Konstytucyjne podstawy partii politycznych Partie polityczne pełnią w ustroju demokratycznym doniosłą funkcję. Polski ustrojodawca dał temu wyraz wprowadzając do Konstytucji RP, czyli aktu o szczególnej, najwyższej, mocy prawnej, regulację dotyczącą partii politycznych. Artykuł 11 ust. 1 Konstytucji RP stanowi bowiem o tym, że Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych, zaś partie polityczne zrzeszają, na zasadach dobrowolności i równości, obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. Zwraca uwagę umieszczenie tego przepisu w początkowym fragmencie Konstytucji RP, na dodatek w I rozdziale o tytule „Rzeczpospolita”. Świadczy to o doniosłym znaczeniu partii politycznych w polskim porządku prawnym5. 4

Autorzy są członkami stowarzyszenia Sieć Obywatelska Watchdog Polska (www.siecobywatelska.pl, dostęp: 29.06.2015). 5 Zwraca na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 grudnia 2004 r., sygn. K 25/03, Legalis 66522. W uzasadnieniu wyroku można przeczytać, że znaczenie partii politycznych wyraża się np. w tym, że są one formą organizacji politycznej, której celem jest wpływanie na sprawowanie władzy i wpływanie na kształtowanie polityki państwa. 56

Nie bez znaczenia jest także to, że w Konstytucji RP wskazano cel działania i funkcjonowania partii politycznych6. Już w tym miejscu należy

zauważyć,

że

celem

tym

jest

wpływanie

metodami

demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. Jest to zatem działalność stricte w sferze publicznej. Równie silną konstytucyjną podstawę

stanowi

jawność

finansowania

partii

politycznych,

zagwarantowana expressis verbis w art. 11 ust. 2 Konstytucji RP 7. W związku z tym, że w najważniejszym akcie w państwie znajdują

się

uregulowania

dotyczące

partii

politycznych,

w ustawodawstwie zwykłym nie można przyjmować regulacji, które byłyby sprzeczne

tymi

normami

konstytucyjnymi 8.

Przyjęcie

w ustawach odmiennych regulacji, ustanawiających np. tajemnicę finansów partyjnych, byłoby niedopuszczalne, a gdyby miało w istocie miejsce, musiałoby się wiązać ze stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją RP. Unormowanie tych podstawowych wytycznych co do partii politycznych, ogranicza więc swobodę regulacyjną ustawodawcy we wskazanym zakresie. Należy wobec powyższego podkreślić, że partie polityczne mają silną podstawę w polskim porządku prawnym. Świadczą o tym normy konstytucyjne, które określają m.in. cel działalności partii politycznych oraz wymóg jawności ich finansowania.

Oznacza to, że partie polityczne są strukturą organizacyjną powoływaną do spełniania w państwie ściśle określonego celu, o czym świadczy wskazanie tego celu w ustawie zasadniczej. Zob. przytoczony już wyrok TK z 14 grudnia 2004 r., K 25/03. 7 Artykuł 11 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że „finansowanie partii politycznych jest jawne”. 8 M. Bidziński, Finansowanie partii politycznych w Polsce. Studium porównawcze, Warszawa 2011, s. 49. 57

Jawność finansowania partii politycznych Poddawanie społecznej kontroli finansów partii politycznych uznaje się za fundament wolności i demokracji, i wpisuje się w postulat przejrzystego działania państwa9. Jawność finansów partii politycznych pełni także funkcję antykorupcyjną. W jednym z wyroków, Sąd Najwyższy wskazał, że jawność finansowania partii politycznych ma, przede wszystkim, przeciwdziałać korupcji, która „stała się bowiem jednym z najpoważniejszych zagrożeń dla demokracji” 10. W tym względzie pełni ona funkcję prewencyjną, bowiem uniemożliwia lub utrudnia dokonywanie nadmiernych wydatków, zwłaszcza w kontekście potencjalnych praktyk korupcyjnych11. Jednakowoż nie należy sprowadzać istoty jawności finansowania partii politycznej do pełnionych przez nią funkcji antykorupcyjnych12. Przejrzyste działanie partii politycznych jest także instrumentem pozwalającym na poddanie partii politycznych społecznej kontroli, zwłaszcza w aspekcie tego, „czy działalność poszczególnych partii jest skierowana na faktyczne wykonywanie wskazanych w statucie celów oraz czy działalność ta jest zgodna z zasadami demokratycznego państwa prawnego”13. Konkludując można stwierdzić, że zasada jawności

M. Chmaj, Wolność tworzenia i działania partii politycznych. Studium porównawcze, Olsztyn 2006, s. 117. 10 Zob. postanowienie Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń społecznych z 17 września 2003 r., III SW 152/03, Legalis nr 63163. 11 A. Ławniczak, Finansowanie partii politycznych, Warszawa 2001, s. 85. 12 Wskazuje na to S. Gebethner, Zasady jawności i publicznej kontroli finansowania prezydenckiej kampanii wyborczej w świetle znowelizowanej ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej, [w:] Finansowanie polityki. Wybory, pieniądze, partie polityczne, M. Walecki (red.), Warszawa 2000, s. 179. 13 M. Bidziński, Finansowanie partii politycznych…, s. 50. 58

finansów partii politycznych sprzyja utrzymywania demokratycznych procedur oraz zapobiega korupcji14. Wskazuje się w literaturze, że z konstytucyjnej zasady jawności finansowania partii politycznych15 wynikają konkretniejsze zasady, takie jak: jawność źródeł finansowania partii, jawność majątku partii; określenie zasad dofinansowania partii z budżetu państwa w akcie normatywnym powszechnie obowiązującym; szczegółowość sprawozdań finansowych składanych przez partie właściwym organom; nadzór nad finansami partii ze strony organów państwa16. Realizację normy konstytucyjnej zapewniają przepisy UPP, które regulują obowiązki związane z ewidencjonowaniem finansów partii i koniecznością ich publikowania. Ustawodawca w istotny sposób reglamentuje finanse partii politycznych. W UPP wskazano na źródła, z których może pochodzić majątek partii politycznej (składki członkowskie, darowizny17, spadki, zapisy, z dochodów z majątku oraz dotacji i subwencji) 18. Wprowadzane są ograniczenia co do źródeł pozyskiwania dochodów19 (partia polityczna

M. Chmaj, Konstytucyjna zasada jawności finansowania partii politycznych w Polsce, [w:] Finansowanie polityki. Wybory…, s. 71. 15 Wskazuje się, że rzadko jawność finansowania partii politycznych jest gwarantowana na poziomie konstytucyjnym, częściej kwestię tę reguluje się na poziomie ustawowym. Zob. M. Chmaj, Wolność tworzenia i działania partii…, s. 122. 16 [Za:] M. Chmaj, Konstytucyjna zasada jawności finansowania…, s. 66. 17 Ustawa przewiduje ograniczenia co do możliwości dokonywania darowizn. Zgodnie z art. 25 ust. 1 UPP, partii politycznej mogą być przekazywane środki finansowe, co do zasady, jedynie przez obywateli polskich mających stałe miejsce zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązuje także limit łącznej sumy wpłat od jednej osoby – 15-krotności minimalnego wynagrodzenia za pracę (art. 25 ust. 4 UPP). 18 Artykuł 24 ust. 1 UPP. 19 Sąd Najwyższy w jednym z wyroków wskazał, że związki partii politycznych ze sferą działalności gospodarczej muszą podlegać ograniczeniom dla uniknięcia powstania choćby pozorów związków korupcjogennych (zob. przywołane postanowienie Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 17 września 2003 r.). 59

nie może prowadzić działalności gospodarczej20; może uzyskiwać dochody z majątku, ale pochodzące jedynie ze wskazanych w ustawie źródeł) 21.

Wprowadzono

nadto

ograniczenia

możliwości

korzystania z majątku (nieruchomości i lokale mogą być użyczane jedynie na biura poselskie, senatorskie oraz biura radnych gminy, powiatu albo województwa22). W końcu, wskazano na możliwość przeznaczenia majątku

partii

politycznej

wyłącznie

cele

statutowe

lub

charytatywne23. Poza tym należy odnotować, że partia polityczna nie może przeprowadzać zbiórek publicznych24, może zaciągać kredyty bankowe na cele statutowe, a środki finansowe mogą być gromadzone – poza wyjątkiem25 – jedynie na rachunkach bankowych. Obowiązkiem związanym z dążeniem do przejrzystości finansów partyjnych jest wymóg składania informacji o otrzymanej subwencji oraz

Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym wcześniej wyroku z 14 grudnia 2004 r., podkreślił, że partie polityczne nie korzystają z wolności działalności gospodarczej, zagwarantowanej w art. 22 Konstytucji RP. 21 Zgodnie z art. 24 ust. 4 UPP, partia polityczna może pozyskiwać dochody z majątku pochodzące jedynie: z oprocentowania środków zgromadzonych na rachunkach bankowych i lokatach; z obrotu obligacjami Skarbu Państwa i bonami skarbowymi Skarbu Państwa; ze zbycia należących do niej składników majątkowych; z działalności polegającej na sprzedaży tekstu statutu lub programu partii, a także przedmiotów symbolizujących partię i wydawnictw popularyzujących cele i działalność partii politycznej oraz na wykonywaniu odpłatnie drobnych usług na rzecz osób trzecich z wykorzystaniem posiadanego sprzętu biurowego (czyli działalności, o której mowa w art. 27 UPP). Wobec tego partie polityczne nie mogą czerpać dochodów z np. wynajmowania nieruchomości (bowiem podstawą dochodów może być tylko ich zbycie). Zob. postanowienie Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 17 września 2003 r. 22 Artykuł 24 ust. 5 UPP. 23 Artykuł 24 ust. 2 UPP. 24 Artykuł 24 ust. 6 UPP. 25 Obowiązek gromadzenia środków pieniężnych przez partię polityczną na rachunkach bankowych nie dotyczy – zgodnie z art. 26a UPP – kwot ze składek członkowskich w wysokości nieprzekraczającej od jednego członka w jednym roku minimalnego wynagrodzenia za pracę pozostawionych w terenowych jednostkach organizacyjnych partii – z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z bieżącą działalnością. 60

poniesionych z subwencji wydatkach26. Jest ona następnie ogłaszana27 przez Państwową Komisję Wyborczą (PKW) w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” 28. Partie

polityczne

składają

ponadto

corocznie

PKW

sprawozdanie o źródłach pozyskania środków finansowych, w tym o kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania oraz o wydatkach poniesionych ze środków Funduszu Wyborczego 29. Są one publikowane30 w analogiczny sposób jak informacje o otrzymanej subwencji oraz poniesionych z subwencji wydatkach. Państwowa Komisja Wyborcza sprawuje kontrolę nad prawidłowością składanych przez partię polityczne informacji31 oraz sprawozdań32. Szczególne uprawnienia posiadają także określone organizacje pozarządowe33. Niezależnie od opisanych powyżej obowiązków informacyjnych partii

politycznych

należy

postawić

pytanie

–

Czy

wszyscy

zainteresowani, zwłaszcza poszczególni obywatele, mają możliwość zapoznania się z konkretnymi informacjami o

finansach partii

politycznych u jego źródła? Jawność finansowania partii politycznych 26

Stanowi o tym art. 34 ust. 1 UPP. Zob. komunikat Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie informacji finansowych partii politycznych o otrzymanej subwencji oraz o poniesionych z subwencji wydatkach w 2014 r. z 4 maja 2015 r. (M.P. z 2015 r. poz. 519). 28 Artykuł 34 ust. 5 pkt 1 – 4a UPP. 29 Artykuł 38 ust. 1 UPP. 30 Zob. komunikat Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie sprawozdań o źródłach pozyskania środków finansowych przez partie polityczne w 2014 r. z 4 maja 2015 r. (M.P. z 2015 r. poz. 554). Zwraca uwagę znacznie szerszy zakres podmiotowy obowiązku składania owego sprawozdania. O ile informacje dot. subwencji składają wyłącznie partie, które otrzymują subwencje, o tyle sprawozdanie składa każda działająca partia polityczna. 31 Zob. art. 34a UPP. 32 Artykuł 38a UPP. 33 Stowarzyszenia i fundacje, które w swoich statutach przewidują działania związane z analizą finansowania partii politycznych mogą w ciągu 30 dni od dnia ogłoszenia informacji dot. subwencji zgłaszać do PKW swoje umotywowane pisemne zastrzeżenia. Vide art. 34a ust. 5 pkt 2 UPP. 27

może prowadzić do skuteczniejszego kontrolowania działalności partii politycznych, niż nadzór sprawowany przez państwo34, przejawiający się m.in. w analizowaniu składanych sprawozdań. Poza tym społeczna kontrola, sprawowana przez obywateli, pozwoliłaby nie tylko na kontrolę zgodności z prawem działań partii, ale także na ocenę adekwatności dokonywanych wydatków oraz ich ocenę z punktu widzenia społecznych potrzeb. Do sprawowania owej społecznej kontroli obywatele musza mieć faktyczną wiedzę o finansach partyjnych. Nie zapewniają tego dokumenty ogłaszane przez PKW, gdyż nie dotyczą aktualnej wiedzy o bieżących wydatkach partii. Na postawione pytanie autorzy pragną odpowiedzieć twierdząco. Prawo obywateli do uzyskiwania wiedzy o konkretnych i poszczególnych wydatkach autorzy uważają za podstawową emanację i gwarancję zasady jawności finansowania partii politycznych35. Konkretne uprawnienia, pozwalające uzyskać dostęp do tych informacji, normuje UDIP. Partia polityczna jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej Na podstawie UDIP udostępniane są informacje publiczne, czyli wszystkie informacje o sprawach publicznych36. Warto zaznaczyć, że

M. Chmaj, Wolność tworzenia i działania…, s. 117. M. Bidziński natomiast wskazuje, że „Zasadniczym przejawem jawności finansowania partii politycznych jest obowiązek corocznego składania informacji o otrzymanej subwencji oraz o poniesionych z niej wydatkach (M. Bidziński, Jawność finansowania partii politycznych. Analiza porównawcza, [w:] Obywatelskie prawo do informacji, T. Gardocka (red.), Warszawa 2008, s. 186. 36 Vide art. 1 ust. 1 UDIP. Pojęcie informacji publicznej obejmuje nie tylko informacje wytworzone przez szeroko pojęte władze publiczne lub podmioty tę władze wykonujące, ale także wszelkie informacje odnoszące się do tych podmiotów, niezależnie od tego, kto 35

w pojęciu „informacji publicznej” mieszczą się nie tylko informacje związane z finansami (w tym finansami publicznymi), ale wszelkie informacje o publicznej działalności określonych osób i podmiotów. W

pierwszej

kolejności

należy

ustalić,

czy

informacje

o działalności partii politycznych stanowią informacje publiczne. Z uwagi na określony konstytucyjnie cel zawiązywania i działalności partii politycznych nie ulega wątpliwości, że ich działanie wiąże się w ścisły sposób z działalnością w sferze publicznej, wobec tego odnosi się do spraw publicznych37. Wszakże celem istnienia partii politycznych jest „dążenie do zdobycia władzy lub przynajmniej uzyskania wpływu na władzę38. Dodatkowym argumentem może być to, że działające w Polsce partie polityczne korzystają w znacznej mierze ze środków publicznych, przekazywanych z budżetu państwa39. Z tego powodu informacje dotyczące funkcjonowania partii politycznych z natury rzeczy mieszczą się w pojęciu informacji publicznej40. Jednakże udostępnienia informacji publicznej można domagać się nie od każdego, kto jest w posiadaniu określonej informacji publicznej, ale od tzw. podmiotów zobowiązanych. Katalog tych podmiotów zawiera

te informacje wytworzył. Zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28-29. 37 Tak: M. Bidziński, Finansowanie partii politycznych…, s. 164. 38 M. Chmaj, Konstytucyjna zasada jawności…, s. 65-66. 39 M. Bidziński, Finansowanie partii politycznych…, s. 52. 40 M. Bernaczyk zwraca uwagę na to, że informacje o przeprowadzonych w partii kontrolach (czyli informacje, o których stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie UDIP), tudzież informacje o majątku partii (art. 6 ust. 1 pkt 5 UDIP) mogą pozwolić na ocenę, czy partia działa zgodnie z deklarowanymi celami lub założeniami (M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, Warszawa 2008, s. 235). 63

się w art. 4 ust. 1 i 2 UDIP. Wśród nich znajdują się partie polityczne 41, o których stanowi expressis verbis art. 4 ust. 2. Konstytucyjną podstawą UDIP jest art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowi on o tym, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, jak również innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Koniecznym jest spostrzeżenie, że z Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 nie odnosi się bezpośrednio do partii politycznych. Partie polityczne, jako podmioty zobowiązane, były ujmowane na etapie projektu ustawy42. Podczas drugiego posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej 43 wniesiono autopoprawkę dotyczącą skreślenia jednostki redakcyjnej, na podstawie której m.in. partie polityczne miały być podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej44. Wykreślenie partii politycznych argumentowano uwagami z ekspertyz, przy czym zaznaczono, że propozycja ta wymaga jeszcze dyskusji.

Należy odnotować, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie stanowi o partiach politycznych. Pomimo tego są one podmiotem zobowiązanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Co do wątpliwości z tym związanych zob. M. Bernaczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świecie, Warszawa 2014, s. 422. 42 Zostały one ujęte w art. 4 ust. 1 pkt 5 projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej, druk sejmowy nr 2094 (wpłynął 5 lipca 2000 r.). 43 Poselski projekt ustawy o dostępie do informacji publicznej był rozpatrywany przez Komisję Nadzwyczajną do rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych i grup interesów; w opracowaniu jako „Komisja Nadzwyczajna”. 44 Chodziło o skreślenie wskazanego w poprzednim przypisie art. 4 ust. 1 pkt 5 projektu ustawy; posiedzenie Komisji Nadzwyczajnej z 7 grudnia 2000 r., Biuletyn nr 3548/III. 64

Podczas zaproponowano,

szóstego

posiedzenia

aby partie

polityczne

Komisji były

Nadzwyczajnej45

zobowiązane

tylko

w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. Dyskusja więc dotyczyła tego, czy ująć partie polityczne w sposób podmiotowy (wówczas cała ich działalność podlegałaby ustawie), czy przedmiotowy (wówczas zobowiązane byłyby we

wskazanym

zakresie,

wynikającym

wykonywania

zadań

publicznych lub dysponowania środkami publicznymi). W końcu, podczas kolejnego, siódmego posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej46, pomimo odmiennych stanowisk i wątków polemicznych, przyjęto, że partie polityczne mają być podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej (tym samym ujęto partie polityczne w sposób podmiotowy). Zmianę tej jednostki redakcyjnej zaproponował we wniesionej poprawce Senat 47. Komisja Nadzwyczajna rekomendowała odrzucenie

poprawki,

uczynił

później

Sejm.

Wobec

tego

w obowiązującej UDIP zobowiązano partie polityczne do udostępniania informacji publicznej. Z analizy historycznej procesu legislacyjnego w zakresie prac nad projektem ustawy o dostępie do informacji publicznej można wysunąć wniosek, że ustawodawca był świadomy konsekwencji uregulowania art. 4 ust. 2 UDIP w obecnym kształcie. Pomimo dyskusji i rozbieżnych stanowisk zdecydowano się na ujęcie normatywne partii politycznych 45

Posiedzenie Komisji Nadzwyczajnej z dnia 14 lutego 2001 r., Biuletyn nr 3818/III. Posiedzenie z 1 marca 2001 r., Biuletyn nr 3886/III. 47 Senat w poprawce zaproponował, aby w art. 4 w ust. 2 wyrazy „związki zawodowe i ich organizacje oraz partie polityczne„ zastąpić wyrazami „także inne osoby prawne lub jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, w zakresie w jakim ich działalność jest finansowana ze środków publicznych”, zob. uchwała Senatu RP w sprawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (druk nr 3368 z 29 sierpnia 2001 r.). 46

w sposób podmiotowy, który wiąże się z tym, że partie polityczne są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej w zakresie całej swojej działalności. Z art. 11 ust. 2 Konstytucji RP, jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, wynika tylko zasada jawności finansowania partii politycznych. Jednak nie tylko finanse, ale także informacje o wszelkiej innej działalności partii politycznych podlegają na gruncie UDIP udostępnieniu. Wobec powyższych rozważań autorzy stawiają następującą tezę: o ile z art. 11 ust. 2 Konstytucji RP można wyprowadzić zasadę jawności finansowania

partii

politycznych,

tyle

całokształtu

norm

konstytucyjnych, zwłaszcza art. 11 ust. 2 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, można wyprowadzić zasadę jawności działania partii politycznych. Odnosi się ona nie tylko do jawności finansów, ale do jawności działania partii politycznych. Emanacją tej zasady jest zobowiązanie na gruncie UDIP partii politycznych do udostępniania informacji publicznej. Na tzw. podmiotach zobowiązanych ciążą określone obowiązki, związane z udostępnianiem informacji publicznej48. Jednym z tych obowiązków jest udostępnianie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej, czy też jej udostępnianie na wniosek na podstawie art. 10 ust. 1 UDIP49. Wniosek taki jest odformalizowany, nie wymaga

Per exemplum obowiązek prowadzenia strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, zob. art. 8 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 2 UDIP). 49 Zgodnie ze wskazanym przepisem, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. 66

uzasadniania50, może być złożony poprzez wysłanie wiadomości e-mail51 na oficjalny adres podmiotu zobowiązanego. W

związku

złożeniem

przez

uprawnionego

wniosku

o udostępnienie informacji publicznej, podmiot zobowiązany (w tym partie polityczne) mają obowiązek udostępnić informację publiczną bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągi 14 dni 52. W przypadku, gdy podmiot zobowiązany, do którego wpłynął wniosek, nie udostępnia w odpowiedzi informacji publicznej (lub udziela tylko części informacji objętych żądaniem, udziela innych informacji, tudzież jego odpowiedź jest wymijająca), wnioskodawcy przysługuje skarga na bezczynność, którą wnosi się do wojewódzkiego sądu administracyjnego (WSA) 53. Jeżeli natomiast informacja nie może być udostępniona, gdyż zachodzą ograniczenia prawa do informacji publicznej54, pomiot zobowiązany wydaje

decyzję

administracyjną

odmawiającą

udostępnienia 55.

W przypadku, gdy podmiot zobowiązany ani nie udostępni informacji publicznej

zgodnie

treścią

wniosku,

ani

nie

wyda

decyzji

administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji, pozostaje w bezczynności.

Co więcej, od osoby wnioskującej nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, zob. art. 2 ust. 2 UDIP. 51 Zob. P. Sitniewski, Dostęp do informacji publicznej. Pytania i odpowiedzi, Warszawa 2014, s. 55-56. 52 Stanowi o tym art. 13 ust. 1 UDIP. Wyjątkowo, po spełnieniu określonych w art. 13 ust. 2 UDIP przesłanek, termin do udostępnienia informacji publicznej można przedłużyć do najwyżej 2 miesięcy. 53 Podstawą do wniesieniu skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). 54 Ograniczeniami prawa do informacji publicznej są, zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 UDIP: ochrona informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osób fizycznych oraz tajemnica przedsiębiorcy. 55 Podstawą wydania decyzji jest art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 lub 2 UDIP. 67

Analiza praktyki wypełniania przez partie polityczne obowiązku udostępniania informacji publicznej na wniosek Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska zwróciło się w dniu 19 czerwca 2013 r. do Prawa i Sprawiedliwości, Platformy Obywatelskiej RP, Polskiego Stronnictwa Ludowego, Twojego Ruchu (wówczas: Ruchu Palikota) i Sojuszu Lewicy Demokratycznej – czyli partii, których przedstawiciele byli parlamentarzystami – z wnioskiem o udostępnienie faktur, jakie zostały opłacone przez daną partię w styczniu i lutym 2013 r. W 14-dniowym terminie odpowiedziały tylko dwie partie – Prawo i Sprawiedliwość oraz Platforma Obywatelska RP, jednakże nie udostępniły informacji publicznej. Prawo i Sprawiedliwość w odpowiedzi z dnia 26 czerwca 2013 r.56 odmówiło – nie w formie decyzji, ale zwykłym pismem – wykonania wniosku, twierdząc, że przedmiot wniosku nie mieści się w zakresie UDIP oraz że partia korzysta w zakresie informacji objętych żądaniem z tajemnicy przedsiębiorcy. Skarbnik Platformy Obywatelskiej RP w odpowiedzi z 3 lipca 2013 r. uznał, że żądana informacja o fakturach opłaconych przez partię nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu UDIP, wobec czego wniosek nie może zostać zrealizowany. Pozostałe partie, do których skierowano wniosek, nie udzieliły odpowiedzi. W związku z tym Sieć Obywatelska Watchdog Polska złożyła do WSA w Warszawie skargi na bezczynność wszystkich partii, do których 56

Odpowiedzi wskazanych partii politycznych w związku ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej można znaleźć w zamieszczonym na stronie internetowej Sieci Obywatelskiej artykule z 16 października 2013 r. (S. Osowski, Jawne finanse partii politycznych w rozumieniu partii politycznych; http://informacjapubliczna.org.pl/11,888,jawne_finanse_partii_politycznych_w_rozumie niu_partii_politycznych.html, dostęp: 29.06.2015). 68

się zwróciło. We wszystkich sprawach sąd uwzględnił skargi wniesione przez stowarzyszenie 57. Składy orzekające nie miały wątpliwości, że przedmiotem wniosku była informacja publiczna 58, a skoro partie polityczne są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, to ciąży na nich obowiązek zrealizowania wniosku. W przypadku Twojego Ruchu sąd wymierzył partii 500 zł grzywny z uwagi na to, że „opóźnienie w rozpoznaniu wniosku było bardzo znaczne i w żaden sposób nieusprawiedliwione” 59. Prawo i Sprawiedliwość oraz Platforma Obywatelska RP, kwestionując zapadłe orzeczenia, złożyły skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obydwie skargi kasacyjne zostały oddalone jako bezzasadne60. Sieć Obywatelska Watchdog Polska złożyła w dniu 19 czerwca 2013 r. do tych samych partii politycznych także wnioski o udostępnienie informacji

publicznej

dotyczącej:

umów

podpisanych

celu

przeprowadzenia na zlecenie partii badań opinii społecznej oraz wyników tych badań za okres od stycznia 2013 r. do końca maja 2013 r. Prawo 57

Wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2013 r., sygn. II SAB/Wa 417/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.gov.pl, dalej jako: „CBOSA”; wyrok wobec Platformy Obywatelskiej RP); wyrok WSA w Warszawie z 15 listopada 2013 r., sygn. II SAB/Wa 408/13, CBOSA (wyrok wobec Prawa i Sprawiedliwości); wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wa 757/13, CBOSA (wyrok wobec Polskiego Stronnictwa Ludowego); wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2014 r., sygn. II SAB/Wa 420/13, CBOSA (wyrok wobec Sojuszu Lewicy Demokratycznej); wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2015 r., sygn. II SAB/Wa 901/14, CBOSA (wyrok wobec Twojego Ruchu). 58 Per exemplum w uzasadnieniu wyroku wobec Polskiego Stronnictwa Ludowego stwierdzono, że informacja w postaci faktur opłaconych przez partię „spełnia (…) warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem sposobu dysponowania majątkiem przez partię polityczną wykonującą funkcje publiczne”. 59 Zob. przytoczony w poprzednim przypisie wyrok wobec Twojego Ruchu. 60 Wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 687/14, CBOSA (wyrok wobec Platformy Obywatelskiej RP), wyrok NSA z 2 października 2014 r., sygn. I OSK 564/14, CBOSA (wyrok wobec Prawa i Sprawiedliwości). 69

i Sprawiedliwość oraz Platforma Obywatelska RP nie udostępniły informacji publicznej, powołując się na tożsamą argumentację jak w przypadku faktur. Natomiast pozostałe partie w ogóle na wniosek nie odpowiedziały. Skargi stowarzyszenia także w tym przypadku zostały uwzględnione przez WSA w Warszawie61, natomiast skargi kasacyjne, wniesione przez partie, oddalone 62. W uzasadnieniu jednego z wyroków wskazano, że wyniki badań opinii społecznej, przeprowadzone na zlecenie partii politycznych, „są (…) dowodem wykonania umów i w tym znaczeniu zawierają informacje o wydatkowaniu środków finansowych. Jeśli zakres analiz jest niewspółmierny do kwot określonych w umowach, z

pewnością

bowiem

znaczenie

punktu

widzenia

wydatkowania” . Sieć Obywatelska Watchdog Polska 14 sierpnia 2014 r. skierowała kolejne wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Tym razem zostały one złożone do następujących partii politycznych: Platformy Obywatelskiej RP, Prawa i Sprawiedliwości, Polskiego Stronnictwa Ludowego, Sojuszu Lewicy Demokratycznej, Twojego Ruchu, Kongresu Nowej Prawicy, Prawicy Rzeczypospolitej i Solidarnej Polski 64. Przedmiotem wniosku było udostępnienie: protokołów posiedzeń zarządu partii od sierpnia 2013 r. do dnia otrzymania wniosku, udostępnienie 61

Zob. per exemplum wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2013 r., sygn. II SAB/Wa 416/13, CBOSA (wyrok wobec Platformy Obywatelskiej RP); wyrok WSA w Warszawie z 15 listopada 2013 r., sygn. II SAB/Wa 409/13, CBOSA (wyrok wobec Prawa i Sprawiedliwości). 62 Wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 611/14, CBOSA (wyrok wobec Platformy Obywatelskiej RP); wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. I OSK 633/14, CBOSA (wyrok wobec Prawa i Sprawiedliwości). 63 Przytoczony wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 611/14. 64 Warto wskazać, że wnioski zostały złożone nie tylko do partii, które mają swoich przedstawicieli w parlamencie, ale także partii tzw. pozaparlamentarnych (co konweniuje opisanym w poprzednich fragmentach podmiotowym zobowiązaniem partii politycznych, niezależnym od otrzymywania dotacji czy subwencji). 70

uchwał zarządu podjętych od sierpnia 2013 r. do dnia otrzymania wniosku, udostępnienie protokołów posiedzeń komisji rewizyjnej wraz z wynikami kontroli z 2013 r. i do dnia otrzymania wniosku oraz ekspertyz/analiz/opinii opłaconych z Funduszu Eksperckiego partii w 2013 r. Platforma Obywatelska RP odpowiedziała na wniosek pismem, w którym wyraziła pogląd, że informacja, o której udostępnienie się zwrócono, nie stanowi informacji publicznej. Stowarzyszenie złożyło więc skargę na bezczynność do WSA w Warszawie, którą sąd uznał za zasadną65. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że działalność struktur partii musi być jawna, więc protokoły i podjęte uchwały – jako dokumenty będące wytworami tych działań – są informacją publiczną. Co do udostępnienia wykazu ekspertyz/analiz/opinii opłaconych z Funduszu Eksperckiego partii należy na marginesie wskazać, że zgodnie z art. 30 ust. 3 UPP na działalność tego funduszu (którego utworzenie jest obligatoryjne 66) przeznacza się wskazaną w ustawie część subwencji (od 5% do 15%), otrzymywanej przez partię z budżetu państwa.

Ponadto

środki z

Funduszu Eksperckiego

mogą być

przeznaczane na wskazane w ustawie cele 67. Działalność tego funduszu, jako szczególnej jednostki partii politycznej, jest zatem finansowana z budżetu państwa i poddana ścisłym wymogom ustawowym. Tym 65

Zob. wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2015 r., sygn. II SAB/Wa 855/14. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w przepisie art. 30 ust. 1 UPP sformułowania „partia polityczna tworzy Fundusz Ekspercki”, z którego należy zrekonstruować normę prawną brzmiącą: „partia polityczna ma obowiązek utworzyć Fundusz Ekspercki”. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić możność utworzenia tego funduszu, bez nałożenia na partie polityczne obowiązku, użyłby sformułowania „partia polityczna może utworzyć”. 67 Środki z Funduszu Eksperckiego mogą być przeznaczone na finansowanie ekspertyz prawnych, politycznych, socjologicznych i społeczno-ekonomicznych oraz na finansowanie działalności wydawniczo-edukacyjnej, związanych z działalnością statutową partii politycznej (art. 30 ust. 4 UPP). 66

bardziej nagannie należy ocenić uznanie przez partię, iż informacje związane z funkcjonowaniem tego funduszu nie stanowią informacji publicznej. Na marginesie należy zaznaczyć, że informacją publiczną jest także dokument, na którego podstawie są ustalane składki członkowskie w partii68.

Wnioski

W literaturze przedmiotu w odniesieniu do partii politycznych jest dostrzegana i analizowana zasada jawności finansów partii politycznych, mająca silne umocowanie w art. 11 ust. 2 Konstytucji RP. Jako przejaw realizacji tej normy konstytucyjnej wskazuje się obowiązki, które partie polityczne spełniają wobec PKW (zwłaszcza składanie informacji i sprawozdań, wynikających z przepisów UPP). Jednakże nie prowadzono dotąd rozważań nad tym, czy jawność finansów partii politycznych oznacza możliwość zapoznania się przez obywateli z poszczególnymi, konkretnymi wydatkami partii politycznych oraz związanymi z nimi dokumentami (np. umowami zawieranymi przez partie polityczne czy fakturami). Wydaje się, że konieczne jest zredefiniowanie pojmowania w doktrynie zasady jawności finansów publicznych. Zdaniem autorów jej najistotniejszym przejawem jest możliwość uzyskania przez obywateli wiedzy

konkretnych

wydatkach,

które

pozwalają

członkom

społeczeństwa faktycznie poznać i ocenić partyjne finanse. Autorzy wysunęli tezę, że na podstawie norm konstytucyjnych można zrekonstruować zasadę jawności działania partii politycznych. Sprowadza się ona do tego, że wymóg jawności odnosi się do całej 68

Zob. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. I OSK 600/14, CBOSA. 72

działalności partii politycznych, a nie wyłącznie do finansów tych podmiotów. Ustawodawca, regulując pozycję prawną partii politycznych, nie oparł się jedynie na treści art. 11 Konstytucji RP, z którego wynika zasada jawnego finansowania partii politycznych, ale wziął pod uwagę uregulowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej. W związku z tym partie polityczne zostały zaliczone do podmiotów zobowiązanych do informacji publicznej. Z tego powodu, że ujęto je w UDIP w sposób podmiotowy, cała działalność partii politycznych opiera się na zasadzie jawności. Instrumenty prawne, pozwalające obywatelom uzyskać informacje o działalności partii politycznych uregulowane są w UDIP. Jednym z tych instrumentów jest uzyskiwanie informacji publicznej na wniosek. Przeprowadzone przez Sieć Obywatelską Watchdog Polska działania monitoringowe dowodzą, że partie polityczne w praktyce mają problemy z wypełnianiem ustawowego obowiązku, wynikającego z UDIP, nie czyniąc wobec tego zadość standardom jawnego działania. W konsekwencji społeczeństwo nie może uzyskać pełnej i aktualnej wiedzy o działalności partii politycznych, co należy ocenić negatywnie. Co istotne, problem dotyczy zarówno dostępności informacji o finansach partii politycznych (dostępność faktur tudzież umów), jak i innych informacji o działalności partii politycznej (dostępność uchwał organów partii, protokołów ich posiedzeń, tudzież wyników badań opinii społecznej) oraz dotyczy wszystkich analizowanych partii (w tym wszystkich tzw. partii parlamentarnych).

W związku z tym należy rekomendować podejmowanie dalszych działań strażniczych69, nakierowanych na monitorowanie wypełniania przez partie polityczne obowiązków wynikających z UDIP. Uzyskiwanie informacji o działalności partii politycznych, w tym o ich finansach, jest niezwykle ważne zarówno dla obywateli, jak i podmiotów zajmujących się analizą funkcjonowania partii politycznych. Dyskusja nad zmianami, per exemplum, w sposobie finansowania partii politycznych wymaga dokładnej i rzetelnej wiedzy o aktualnym stanie finansów partii politycznych. Dostęp do tych informacji publicznych zapewni właściwe realizowanie przez partie polityczne obowiązków informacyjnych.

Bibliografia: Akty prawne: 1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). 2. Ustawa z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz.U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924 ze zm.). 3. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.). 4. Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). 5. Komunikat Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie informacji finansowych partii politycznych o otrzymanej subwencji oraz o poniesionych z subwencji wydatkach w 2014 r. z 4 maja 2015 r. (M.P. z 2015 r. poz. 519).

Zob. K. Batko-Tołuć, K. Izdebski, Organizacje strażnicze w Polsce. Stan obecny, wyzwania, perspektywy, Warszawa 2012, s. 10-12. 74

6. Komunikat

Państwowej

Komisji

Wyborczej

sprawie

sprawozdań o źródłach pozyskania środków finansowych przez partie polityczne w 2014 r. z 4 maja 2015 r. (M.P. z 2015 r. poz. 554).

Literatura: 1. Batko-Tołuć K., Izdebski K., Organizacje strażnicze w Polsce. Stan obecny, wyzwania, perspektywy, Warszawa 2012. 2. Bernaczyk

M.,

Obowiązek

bezwnioskowego

udostępniania

informacji publicznej, Warszawa 2008. 3. Bernaczyk M., Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świecie, Warszawa 2014. 4. Bidziński M., Finansowanie partii politycznych w Polsce. Studium porównawcze, Warszawa 2011. 5. Chmaj M., Wolność tworzenia i działania partii politycznych. Studium porównawcze, Olsztyn 2006. 6. Gardocka T. (red.), Obywatelskie prawo do informacji, Warszawa 2008. 7. Jaśkowska M., Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002. 8. Ławniczak A., Finansowanie partii politycznych, Warszawa 2001. 9. Sitniewski P.,

Dostęp do informacji

publicznej.

Pytania

i odpowiedzi, Warszawa 2014. 10. Walecki M. (red.), Finansowanie polityki. Wybory, pieniądze, partie polityczne, Warszawa 2000. Orzeczenia sądowe: 75

1. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 grudnia 2004 r., sygn. K 25/03, Legalis 66522. 2. Postanowienie Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń społecznych z 17 września 2003 r., III SW 152/03, Legalis 63163. 3. Wyrok NSA z 2 października 2014 r., sygn. I OSK 564/14, Centralna

Baza

Orzeczeń

Sądów

Administracyjnych

(www.orzeczenia.gov.pl). 4. Wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. I OSK 633/14, CBOSA. 5. Wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. I OSK 600/14, CBOSA. 6. Wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 611/14, CBOSA. 7. Wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 687/14, CBOSA. 8. Wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2015 r., sygn. II SAB/Wa 855/14, CBOSA. 9. Wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2014 r., sygn. II SAB/Wa 420/13, CBOSA. 10. Wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2015 r., sygn. II SAB/Wa 901/14, CBOSA. 11. Wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wa 757/13, CBOSA. 12. Wyrok WSA w Warszawie z 15 listopada 2013 r., sygn. II SAB/Wa 409/13, CBOSA. 13. Wyrok WSA w Warszawie z 15 listopada 2013 r., sygn. II SAB/Wa 408/13, CBOSA. 14. Wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2013 r., sygn. II SAB/Wa 416/13, CBOSA.

15. Wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2013 r., sygn. II SAB/Wa 417/13, CBOSA. Inne źródła: 1. Biuletyn z posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych i grup interesów, które odbyło się z 7 grudnia 2000 r., Biuletyn nr 3548/III. 2. Biuletyn z posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych i grup interesów, które odbyło się z 14 lutego 2001, Biuletyn nr 3818/III. 3. Biuletyn z posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych i grup interesów, które odbyło się z 1 marca 2001 r., Biuletyn nr 3886/III. 4. Projekt ustawy o dostępie do informacji publicznej, druk sejmowy nr 2094 (wpłynął 5 lipca 2000 r.). 5. S. Osowski, Jawne finanse partii politycznych w rozumieniu partii politycznych; http://informacjapubliczna.org.pl/11,888,jawne_finanse_partii_pol itycznych_w_rozumieniu_partii_politycznych.html. 77

Michał Banaś, Mateusz Zieliński Uniwersytet Wrocławski Modelowanie procesu formowania koalicji gabinetowej w perspektywie sieciowej 1 Modeling the process of coalition cabinets formation in the network perspective

Streszczenie: Model analityczny w politologii to teoretyczne ujęcie danych empirycznych, którego celem jest ułatwienie zrozumienia badanego fenomenu, poprzez uwydatnienie najważniejszych związanych z nim relacji i interakcji. Jest to parafraza popularnej definicji Andrew Heywooda, która nie wyjaśnia jednak tego, jak bardzo skomplikowana i dynamiczna rzeczywistość polityczna „wymusza” wykorzystanie modeli jako głównych narzędzi współczesnej politologii. W niniejszym rozdziale przedstawione zostaną ramy modelowania badanych obszarów rzeczywistości politycznej, skonstruowane zgodnie z założeniami perspektywy sieciowej. Owa perspektywa, wyrosła na gruncie badań socjologicznych, stanowi zdaniem autorów spójny zestaw zaleceń metodologicznych oraz narzędzi badawczych umożliwiających tworzenie nowych oraz przeformułowanie istniejących modeli, które mogą posłużyć m.in. do badania procesu formowania koalicji gabinetowych. W rozdziale zostaną zatem przedstawione dwa autorskie modele partii politycznej oraz procesu zawiązywania sojuszu rządowego, 1

Treść rozdziału bezpośrednio nawiązuje do treści książki obu autorów zatytułowanej Formowanie koalicji gabinetowych w perspektywie sieciowej – studium przypadku sojuszu PO-PSL z 2007 roku, która ukaże się w 2015 roku nakładem wydawnictwa Atla2. Prace nad rozdziałem oraz nad wspomnianą książką zostały wykonane w ramach wewnętrznego projektu badawczego realizowanego na Wydziale Nauk Społecznych Uniwersytetu Wrocławskiego (nr projektu: 2192/M/IPol/14) i zostały sfinansowane ze środków Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego na prowadzenie badań naukowych lub prac rozwojowych oraz zadań z nimi związanych służących rozwojowi młodych naukowców oraz uczestników studiów doktoranckich w ramach decyzji nr 5492/E-344/M/2003. 78

które stanowią jednocześnie przyczynek do pogłębionej refleksji nad ogólną możliwością tworzenia nowych, interdyscyplinarnych narzędzi badawczych. Słowa kluczowe: koalicja gabinetowa, partia polityczna, perspektywa sieciowa, modele analityczne Abstract: The analytical model in political science is a theoretical construction of empirical data, which aims to make understanding of explored phenomenon easier, especially by emphasizing the most important features and interactions connected with this phenomenon. This is a paraphrase of the popular definition created by Andrew Heywood, that does not explain, however, how complex and dynamic political reality enforces the use of models as the main tools of modern political science. In this study we present frameworks of modelling of explored areas of political reality, constructed in accordance with the assumptions of the network perspective. That perspective has grown on the basis of sociological research. According to the authors of this article, it is a coherent set of guidelines and methodological research tools that enable the creation of new and reformulation of existing models that could be used, inter alia, to study the formation process of coalition cabinets. Therefore in this chapter two original models of political party and process of formation of coalition cabinet are presented. They are not only original work made by authors of this article, but also they are a contribution to in-depth reflection on the overall ability to create new, interdisciplinary research tools. Key words: cabinet coalition, political party, network perspective, analytical models

Wstęp

Formowanie

koalicji2

gabinetowej

stanowi

jeden

z najistotniejszych procesów zachodzących we współczesnych systemach politycznych, w których powstanie i trwanie rządu uzależnione jest od poparcia większości w parlamencie. Szczególne znaczenie tego procesu wynika m.in. z tego, że w jego trakcie ujawniają się faktyczne interesy polityczne podmiotów, którymi są najistotniejsi aktorzy sceny politycznej danego państwa3. Uwzględniając powyższe uwagi oraz rezultaty analiz z zakresu socjologii, wydaje się, że w badaniach nad formowaniem koalicji gabinetowej zasadne jest wykorzystanie perspektywy sieciowej, w której uwaga badacza skupiona jest na liczbie oraz typie uczestników procesu komunikacji, ich wzajemnych powiązaniach, a także dynamice zachodzących pomiędzy nimi relacji (w tym wymianie posiadanych przez nich zasobów). Wykorzystanie podejścia sieciowego w eksploracji wskazanego obszaru badań wymaga jednak tworzenia nowych modeli analitycznych, przystających do założeń oraz ograniczeń wyróżniających owe podejście. W związku z powyższym, celem podjętych przez nas rozważań jest rozpoznanie ram modelowania w badaniach nad procesem formowania

koalicji

gabinetowej,

wyznaczonych

przez

optykę

pespektywy sieciowej. Aby zrealizować sformułowany w ten sposób cel 2

W dalszych rozważaniach termin „koalicja” będziemy stosować zamiennie z terminami „sojusz” oraz „alians”, co jest podejściem zgodnym z nomenklaturą przyjęta w polskiej politologii. 3 L. De Winter, P. Dumont, Uncertainty and Complexity in Cabinet Formation, [w:] Cabinets and Coalition Bargaining: The Democratic Life Cycle in Western Europe, K. Strøm, W. C. Müller, T. Bergman (red.), Oxford 2012, s. 123. 80

badawczy, zamierzamy odpowiedzieć na następujące pytania badawcze: jakie podejścia dotychczas stosowano w definiowaniu partii politycznej i koalicji gabinetowej oraz w badaniach nad nimi? Jakie są podstawowe założenia perspektywy sieciowej i jakie wymogi nakłada ona na modelowanie

badaniach

nad

procesem

formowania

koalicji

gabinetowej? W jaki sposób można skonstruować modele analityczne partii politycznej i procesu formowania koalicji gabinetowej, zgodne z założeniami perspektywy sieciowej? Tekst niniejszego rozdziału podzielony został na cztery części, w których opisano kolejno: dotychczasową tradycję badań nad partiami politycznymi

koalicjami

gabinetowymi,

podstawowe

założenia

perspektywy sieciowej i tworzone przez nie ramy w zakresie tworzenia modeli analitycznych, a także proponowane modele partii politycznej oraz procesu formowania koalicji gabinetowej, przystające do założeń podejścia sieciowego. Konkluzje z podjętych rozważań przedstawiono w zakończeniu. Ustalenia zawarte w niniejszym rozdziale bezpośrednio nawiązują do treści książki obu autorów zatytułowanej Formowanie koalicji gabinetowych w perspektywie sieciowej – studium przypadku sojuszu POPSL z 2007 roku, która ukazała się w 2015 roku nakładem wydawnictwa Atla2. Rozdział powstał na gruncie doświadczeń obu autorów, które zdobyli

dzięki

wykorzystaniu

perspektywy

sieciowej

w przeprowadzonych przez nich badaniach.

Tradycja

badań

nad

partiami

politycznymi

koalicjami

gabinetowymi Jednym z podstawowych elementów systemów demokratycznych są partie polityczne. Choć zalicza się je do grona organizacji o kluczowym znaczeniu dla współczesnych demokracji, to jednak ustalenie jednoznacznej definicji partii politycznej jest, wbrew pozorom, dość skomplikowane. W literaturze przedmiotu funkcjonują dwa podejścia do tego zagadnienia. Definicje reprezentujące pierwsze z nich, nazywane funkcjonalnym, eksponują te elementy charakterystyki partii, które wiążą się z ich konkretnymi działaniami i funkcjami w życiu politycznym4. Do funkcji tych zalicza się przede wszystkim reprezentację interesów

określonych

grup

społecznych,

udział

wyborach

i uczestnictwo w sprawowaniu władzy. Definicje reprezentujące drugie podejście,

nazywane

strukturalnym,

akcentują

natomiast

kwestie

wewnętrznej organizacji partii politycznych, przez co pozwalają dostrzec złożoność oraz wielowymiarowość usytuowania i aktywność partii. Ponadto,

jak

wskazuje

Katarzyna

Sobolewska-Myślik,

definicje

strukturalne mogą mieć szczególnie istotne znaczenie przy próbie uchwycenia zmian i przekształceń, jakim podlegają te organizacje 5. Jak już wspomniano, jedną z podstawowych funkcji partii politycznych jest udział w sprawowaniu władzy. Aby zrealizować to dążenie, przedstawiciele partii biorą udział w wyborach do ciał legislacyjnych i uczestniczą w procesie wyłaniania osób zajmujących stanowiska w ciałach wykonawczych. W systemach, w których egzystencja rządu uzależniona jest od poparcia większości deputowanych 4 5

K. Sobolewska-Myślik, Partie i systemy partyjne na świecie, Warszawa 2010, s. 10-12. Ibidem, s. 13-14. 82

w parlamencie, raczej rzadko zdarza się, że jedno ugrupowania zdobywa taką liczbę miejsc w legislatywie, która pozwalałaby na samodzielne sformowania gabinetu. Wówczas przedstawiciele co najmniej dwóch ugrupowań parlamentarnych rozpoczynają przetargi koalicyjne, których celem jest znalezienie wzajemnie korzystnego porozumienia i stworzenie trwałego sojuszu rządowego6. W tym kontekście przetargi koalicyjne można utożsamiać z procesem formowania koalicji gabinetowej7, która stanowi jedną z najistotniejszych form kooperacji międzypartyjnej. Opierając się na koncepcji zaproponowanej przez Kaare Strøma, koalicję gabinetową można zatem zdefiniować jako układ parlamentarnych partii politycznych, które: doszły do porozumienia w sprawie utworzenia wspólnego gabinetu oraz związanego z tym wspólnego celu (lub zestawu celów), wspólnie zmobilizowały zasoby pozostające w ich dyspozycji dla realizacji wypracowanego celu (celów), stworzyły wiążący je układ powiązań umożliwiający nie tylko wzajemne komunikowanie, czy też szybki obieg informacji, ale również optymalizację procesu podejmowania wspólnych decyzji i dzięki temu ułatwiający osiągnięcie uzgodnionego celu (celów),

A. Lupia, K. Strøm, Bargining, Transaction Costs, and Coalition Governance, [w:] Cabinets and Coalition Bargaining…, s. 59. 7 Przetargi koalicyjne można utożsamiać z procesem formowania koalicji gabinetowej tylko w szczególnym momencie zawiązywania nowego sojuszu rządowego. Należy jednak mieć na uwadze, że przetargi koalicyjne rozumiane w sposób ogólny, jako wszelkie negocjacje pomiędzy sojusznikami, mogą mieć miejsce również w trakcie trwania danej koalicji. W obu wskazanych znaczeniach przetargi koalicyjne powinny być postrzegane jako element polityki koalicyjnej, czyli ogółu działań podejmowanych przez partie polityczne w celu utworzenia i utrzymania gabinetu. Por. A. Antoszewski, Tworzenie i utrzymanie koalicji gabinetowych, [w:] Demokracje zachodnioeuropejskie. Analiza porównawcza, A. Antoszewski, R. Herbut (red.), Wrocław 2008, s. 347. 83

zgodziły się co do sposobu rozdziału zysków politycznych (np. stanowisk ministerialnych) mającego nastąpić po osiągnięciu uzgodnionego celu (celów)8. Podczas

formowania

koalicji

gabinetowych

ujawniają

się

i kanalizują rzeczywiste interesy polityczne ugrupowań tworzących sojusz rządowy, a także dążenia aktorów chcących aktywnie oddziaływać na ten proces. Z tego względu tworzenie koalicji gabinetowych stanowi jeden

najintensywniej

eksplorowanych

przedmiotów

dociekań

politologicznych. Rozważania nad procesem zawiązywania sojuszu rządowego

stanowią

część

szerszych

badań

nad

całokształtem

funkcjonowania koalicji gabinetowych, które prowadzone są w dwóch nurtach – logiczno-matematycznym i empirycznym9. Pierwszy z nich nawiązuje w swych założeniach do teorii gier i bazuje na wyliczeniach prowadzonych w oparciu o arytmetykę parlamentarną. Uogólnienia reprezentujące to podejście stanowią próbę odpowiedzi na pytanie, jakie warunki powinna spełniać koalicja, aby uformowany przez nią gabinet był trwały10. W związku z tym koncepcje tworzone w ramach tego nurtu nie opisują uwarunkowań i motywacji, jakie faktycznie skłoniły partie do współpracy, ale bazując na obliczeniach matematycznych, przedstawiają najkorzystniejszy, pod względem ilościowym, skład sojuszu rządowego. Nurt

empiryczny rozwinął się

natomiast

na kontynencie

europejskim w związku z krytyką ustaleń opierających się na założeniach podejścia logiczno-matematycznego. Ustaleniom tym zarzucano przede wszystkim nikłą wartość prognostyczną i nieprzystawalność do 8

K. Strøm, Minority Government and Majority Rule, Cambridge 1990, s. 24-25. Por. W. Sokół, Teoretyczne aspekty tworzenia i funkcjonowania rządów koalicyjnych, [w:] Rządy koalicyjne w III RP, M. Chmaj (red.), Olsztyn 2006, s. 10. 9 A. Antoszewski, op. cit., s. 344-347. 10 Ibidem, s. 344. 84

sfragmentaryzowanej rzeczywistości politycznej państw europejskich. Z tego względu postanowiono oprzeć badania na obserwacji i analizie faktycznie istniejących koalicji, a nie na rachunku prawdopodobieństwa. Podstawowe

założenia

nurtu

empirycznego

przedstawił

Andrzej

Antoszewski, który zaliczył do nich m.in. uwzględnianie wpływu wielu czynników warunkujących tworzenie i utrzymanie koalicji, przyznawanie szczególnego nietraktowanie

znaczenia członków

mechanizmowi koalicji

systemu

(partii

partyjnego,

politycznych)

jako

„zunifikowanych” aktorów – uwzględnianie w badaniach ich struktury organizacyjnej,

konfliktów wewnętrznych,

podziałów

frakcje,

rozłamów oraz powstających na ich tle odmienności stanowisk co do potencjalnych sojuszy oraz akcentowanie w rozważaniach znaczenia powiązań nieformalnych lub częściowo sformalizowanych, do których zaliczyć można np. udzielanie zewnętrznego poparcia 11. W opisany w ten sposób empiryczny nurt badań nad koalicjami gabinetowymi wpisuje się perspektywa sieciowa, która, mimo dużej wartości deskrypcyjnej i eksplanacyjnej, jest, naszym zdaniem, zbyt rzadko wykorzystywana w tym obszarze badań politologicznych. W związku z tym, w dalszej części niniejszego rozdziału, postaramy się przedstawić i wyjaśnić jej główne założenia.

Perspektywa sieciowa Wprowadzenie do naszych rozważań perspektywy sieciowej wymaga wskazania jej pozycji w konkretnej „strukturze epistemicznej”, jaką, zdaniem Tadeusza Klementewicza, tworzy logika politologicznych 11

Ibidem, s. 346. 85

badań oraz wynikająca z niej praktyka dydaktyki 12. Zadanie to jest jednak zaskakująco trudne, zwłaszcza w kontekście swoistej „mody na sieci”, obecnej w naukach ścisłych, społecznych, a nawet humanistycznych 13. Wzmożone zainteresowanie sieciami społecznymi powoduje zamęt metodologiczny, w którym zderzają się ze sobą zupełnie odmienne sądy. Dominik Batorski twierdzi na przykład, że „(…) analiza sieci to coś więcej niż zestaw miar i narzędzi. To paradygmat i sposób podejścia do rzeczywistości społecznej i badania zjawisk społecznych, opierający się przede

wszystkim

analizie

relacji

pomiędzy

obiektami” 14.

Diametralnie odmienne zdanie ma Jeremy Boissevain, który, choć stwierdza, że analiza sieci „formułuje część paradygmatycznej zmiany w porównaniu do strukturalno-funkcjonalnego paradygmatu”15, to jednak przyznaje również, że ze względu na brak komplementarności oraz koherentności jej wewnętrznych składników nie można jej określić nawet mianem

odrębnej

teorii16.

Biorąc

pod

uwagę

zestaw

cech

charakterystycznych badań opartych na założeniach sieciowości struktur społecznych, przy uwzględnieniu jednak ich wewnętrznej różnorodności, proponujemy użycie terminu „perspektywy sieciowej” jako właściwej nazwy

dla

poziomu

operacjonalizacji

opisywanych

innowacji

metodologicznych i teoretycznych.

T. Klementowicz, Politologia jako wieloparadygmatyczna struktura wiedzy, „ePolitikon” 2013, nr 5, s. 164. 13 W tym ostatnim przypadku będzie to widoczne m.in. w użyciu kategorii „kłączy” wprowadzonych przez Gillesa Deleuza i Felixa Gautari. Zob. M. Pisarski, Kłącze – Deleuze i Gauttari, „Techsty”, http://techsty.art.pl/hipertekst/teoria/postmodernizm/klacze.htm (dostęp: 24.06.2015). 14 D. Batorski, Metody analizy sieci i ich zastosowanie w ewaluacji, [w:] Środowisko i warsztat ewaluacji, A. Haber, M. Szałaj (red.), Warszawa 2008, s. 171. 15 J. Boissevain, Network Analysis: A Reappraisal, „Current Anthropology” 1979, vol. 20, nr 2, s. 392. 16 Ibidem. 86

Podejście

takie

wydaje

się

uzasadniać

rola

„sieci”

wspomnianych badaniach, które stanowią jednocześnie podstawową kategorię badawczą, jak i „metaforę”, sygnalizującą kierunek oraz wewnętrzną logikę prowadzonych analiz 17. W najprostszym ujęciu sieć społeczna to „struktura złożona z jednostek lub organizacji (…), które są powiązane

(połączone)

przez

jeden

lub

kilka

rodzajów

współzależności”18. Skupienie wysiłku badaczy na sieciach połączeń, jako podstawowym przedmiocie badań, doprowadziło, zdaniem Davida Knoke’a,

zakwestionowania

dwóch

podstawowych

założeń

badawczych obecnych w „zachodniej” politologii: (1) ujęcia płaszczyzny rywalizacji politycznej jako ekwiwalentu wolnego rynku, na którym autonomiczne jednostki podejmują racjonalne decyzje w oparciu o specyficzną wersję praw popytu i podaży; (2) skupienia badaczy na elitystycznych oraz sformalizowanych interakcjach, tworzących oficjalne, zinstytucjonalizowane struktury władzy19. Konsekwencją tej kontestacji jest powstanie szeregu prac, które podkreślają wysoką kontekstualność procesów

politycznych

oraz

uwikłanie

poszczególnych

aktorów

w wielopoziomowe sieci, często bazujące na nieformalnych relacjach 20. Istnienie wspólnego mianownika prac naukowych powstających w perspektywie

sieciowej

nie

oznacza

braku

ich

wewnętrznej

różnorodności. Bary Wellman wyróżnia dwie podstawowe orientacje dominujące w pracach skupionych na sieciach społecznych: (1) orientację 17

K. Dowding, Model or Metaphor? A Critical Review of the Policy Network Approach, „Political Studies” 1995, vol. 43, nr suppl. 1, s. 136–158. 18 D. L. Passmore, Social Network Analysis. Theory and Applications, http://train.ed.psu.edu/WFED-543/SocNet_TheoryApp.pdf (dostęp: 26.06.2015). 19 D. Knoke, Political Networks. The Structural Perspective, Cambridge-Melbourne 2003, s. 107-108. 20 Zob. T. Guterbock, Machine Politics in Transition: Party and Community in Chicago, Chicago 1980. 87

formalistyczną, w której badacz koncentruje się na topologii sieci oraz powtarzających się wzorach zachodzących interakcji; (2) orientację strukturalistyczną, w której formułuje się przewidywania dotyczące szerszego oddziaływania sieci, nieredukowalnego do sumy składających się na nią aktorów ani zachodzących pomiędzy nimi interakcji 21. Wybór orientacji zależy nie tylko od preferencji badacza, ale także od specyfiki przedmiotu badań. Jest to istotne, ponieważ perspektywa sieciowa jest zazwyczaj kojarzona z metodą analizy sieci, która w dużej mierze opiera się na modelach budowanych zgodnie z założeniami matematycznej teorii grafów.

Według

cytowanego

Boissevaina,

nadużywanie

tej

formalistycznej metody w obszarze nauk społecznych sprawia, że „w rezultacie są oni [naukowcy] w niebezpieczeństwie <<zaduszenia>> się żargonem, teoriami i technikami rozwiniętymi by rozwiązać całkiem odmienne problemy podnoszone w innych dyscyplinach” 22. Dodatkowym argumentem

przeciwko

budowaniu

„formalistycznych”

modeli

w politologii jest fakt, że szczegółowe informacje potrzebne do ich zbudowania często pozostają tajemnicą państwową albo wewnętrzną sprawą różnych instytucji politycznych, niechętnych do wyjawiania nieoficjalnych szczegółów swego funkcjonowania. Użycie wyżej wspomnianej perspektywy nie wyklucza jednak tworzenia oryginalnych modeli analitycznych – również w politologii. Według klasycznej pracy Andrew Heywooda model w politologii, to „teoretyczne ujęcie danych empirycznych, którego celem jest ułatwienie zrozumienia poprzez uwydatnienie najważniejszych relacji i interakcji” 23. B. Wellman, Network Analysis: Some Basic Principles, „Sociological Theory” 1983, nr 1, s. 160. 22 J. Boissevain, op. cit., s. 393. 23 A. Heywood, Politologia, Warszawa 2006, s. 23. 21

Przejście z kategorialnego do relacjonalnego opisu badanych elementów rzeczywistości politycznej tworzy nowe

możliwości w

badaniu

fenomenów politycznych, które intuicyjnie opisujemy jako uwikłane w wielopoziomowe sytuacje komunikacji i wymiany zasobów. Uznanie interakcji zachodzących pomiędzy aktorami sieci za główny czynnik determinujący zachowanie bardziej złożonych elementów systemu politycznego to zatem główny „wymóg”, a zarazem szansa modeli analitycznych powstających w zgodzie z założeniami orientacji strukturalistycznej w ramach perspektywy sieciowej. W szczególnie interesującym nas obszarze badań nad koalicjami gabinetowymi podstawowych

pozwala

komponentów

modelowe

uchwycenie

analizowanego

dwóch

fenomenu:

partii

politycznych, rozumianych jako sieci aktorów, których interakcje determinują finalny kształt tworzonego sojuszu rządowego, oraz negocjacji

międzypartyjnych,

które

stanowią

podstawę

procesu

zawiązywania koalicji. Jak już zostało powiedziane, takie wykorzystanie perspektywy

sieciowej

może

empirycznego

nurtu

badań

stanowić nad

cenne

uzupełnienie

koalicjami

dla

gabinetowymi.

Zaprezentowane w dalszej części rozdziału modele stanowią przykład możliwości tworzenia teoretycznych narzędzi badawczych przy pomocy perspektywy

sieciowej.

Zostały

one

opracowane

potrzeby

przeprowadzonych przez nas badań dotyczących formowania koalicji będącej podstawą pierwszego rządu Donalda Tuska z 2007 roku.

Model partii politycznej Jak już wcześniej podkreśliliśmy, zastosowanie perspektywy sieciowej w badaniach nad procesem tworzenia sojuszu rządowego wymaga dostosowania tradycyjnie stosowanych modeli partii politycznej oraz procesu formowania koalicji gabinetowej do założeń tejże perspektywy. Dzięki temu możliwe jest nie tylko wykorzystanie możliwości oferowanych przez ujęcie sieciowe, ale również odpowiednie i klarowne ustrukturyzowanie procesu badawczego. Stworzenie

modelu

analitycznego

partii

politycznej,

odpowiadającego założeniom perspektywy sieciowej, wymaga oparcia rozważań na tezie, że partie polityczne, tworzące koalicje gabinetowe, są w rzeczywistości sieciami zarówno pojedynczych polityków, jak i mniej lub bardziej sformalizowanych frakcji wewnątrzpartyjnych. Takie podejście jest szczególnie popularne w Stanach Zjednoczonych, gdzie badacze sieci politycznych odwołują się przede wszystkim do dorobku akademickiego Nelsona Polsby’ego, który sformułował definicję partii jako koalicji różnych aktorów działających dla wspólnego celu 24. Ponadto do niezwykle istotnych należy zaliczyć prace Mildred Schwartz, która badając empirycznie struktury Partii Republikańskiej w Illinois, wykazała, że sieć jest kategorią wyjątkowo dobrze obrazującą faktyczne funkcjonowanie amerykańskich partii politycznych oraz podstawą zestawu narzędzi analitycznych służących do odkrywania konsekwencji wewnętrznej różnorodności aktorów formujących partię, komunikacji między nimi, ich pozycji w partii oraz sposobów grupowania 25. Warto 24

Zob. J. Reichley, History of American Political Parties, Lanham 2000, s. 111. Zob. M. A. Schwartz, The Party Network: The Robust Organization of Illinois Republicans, Madison 1990, s.10, [za:] P. Parigi, L Sartori, The political party as 25

w tym miejscu podkreślić, że postrzeganie partii politycznych jako sieci wzajemnie powiązanych aktorów wpisuje się w założenia empirycznego nurtu badań nad koalicjami gabinetowymi. W pewnym sensie na kontynencie europejskim takie podejście wspierał np. Karl von Beyme, który krytykował ujmowanie partii jako monolitycznego aktora i wskazywał na szczególne znaczenie relacji interpersonalnych oraz nieformalnych

powiązań

występujących

pomiędzy

partyjnymi

frakcjami26. Uwzględniając uwagi opisane w poprzednim akapicie, tradycje w definiowaniu partii politycznych oraz opierając się na bardzo często wykorzystywanej definicji, sformułowanej przez Ryszarda Herbuta27, proponujemy, aby wykorzystując perspektywę sieciową, postrzegać partię polityczną jako dobrowolną organizację funkcjonującą w sferze władzy politycznej i będącą siecią różnorodnych podmiotów działających zarówno wewnątrz formalnych ograniczeń (formalnej struktury partii politycznej), jak i poza nimi (uwypukla się wówczas dwa rodzaje członkostwa: formalne i nieformalne, które odnosi się do całej rzeszy mniej lub bardziej zagorzałych „sympatyków” danej partii). Wyróżnikiem tej organizacji jest to, że jej przedstawiciele aktywnie uczestniczą w wyborach do ciał legislacyjnych oraz w procesie wyłaniania osób zajmujących stanowiska w ciałach wykonawczych, przez co dają oni wyraz dążeniu do zdobycia lub utrzymania władzy państwowej.

a network of cleavages: Disclosing the inner structure of Italian political parties in the seventies, „Social Networks” 2014, nr 36, s. 55. 26 K. von Beyme, Political Parties in Western Democracies, Aldershot 1985, s. 320, [za:] W. Jednaka, Gabinety koalicyjne w III RP, Wrocław 2004, s. 22. 27 R. Herbut, Partia polityczna, [w:] Leksykon politologii, A. Antoszewski, R. Herbut (red.), Wrocław 2004, s. 298. 91

Ujmowanie partii politycznej jako sieci wzajemnie powiązanych ze sobą podmiotów wskazuje nie tylko na złożoność tego typu organizacji, ale również na jej wielopoziomowość. Należy bowiem podkreślić, że sieciowość partii politycznej nie wyklucza jej innej immanentnej cechy – hierarchii. Ponadto, mówiąc o wielopoziomowości partii politycznych, warto zwrócić uwagę na inny aspekt

ich

funkcjonowania, który podkreślony już został w zaproponowanej przez nas definicji. Ujmując partię polityczną jako sieć wzajemnie powiązanych podmiotów nie można koncentrować się tylko i wyłącznie na jej formalnych członkach, ale należy również zwrócić uwagę na jej sympatyków

zwolenników,

którzy niewątpliwie

wpływają

funkcjonowanie partii, ale nie są jej formalnymi członkami. Wyżej

opisane

uwagi

należy

niewątpliwie

uwzględnić

w konstruowaniu modelu analitycznego partii politycznej, przystającego do założeń perspektywy sieciowej. Ponadto warto w tym kontekście posłużyć się również popularną koncepcją Petera Maira, który wyróżnił trzy poziomy funkcjonowania partii politycznych: podstawowe struktury partyjne (party on the ground), centralne struktury kierownicze (party in central office), przedstawicieli partii we władzy (party in public office)28. Należy w tym miejscu jednak podkreślić, że koncentrując uwagę na procesie formowania koalicji gabinetowej, w konstruowaniu modelu analitycznego partii politycznej, przeznaczonego do wykorzystania w badaniach nad procesem zawiązywania sojuszu rządowego, możliwe 28

P. Mair, Party Organizations: From Civil Society to the State, [w:] How Parties Organize. Change and Adaptation in Party Organizations in Western Democracies, R. S. Katz, P. Mair (red.), Londyn 1994, s. 4, [za:] K. Sobolewska-Myślik, B. Kosowska-Gąstoł, P. Borowiec, Struktury organizacji polskich partii politycznych, Kraków 2010, s. 18. 92

jest pominięcie ostatniego z poziomów wyróżnionych przez Maira, ponieważ jego kształt stanowi dopiero wynik procesu tworzenia koalicji, a nie źródło czynników nań wpływających. Opierając się na wyżej opisanych ustaleniach, proponujemy, aby w

badaniach

nad

procesem

formowania

sojuszy

rządowych

wykorzystujących perspektywę sieciową, w modelu analitycznym partii politycznej uwypuklać istnienie trzech wzajemnie powiązanych ze sobą poziomów jej funkcjonowania: centralnego – będącego poziomem interakcji zachodzących w sieciach partyjnych na arenie parlamentarnej oraz wewnątrz centralnych władz partii (istnienie tego poziomu wydaje się być uzasadnione łatwo zauważalnym procesem „parlamentaryzacji” polskich partii politycznych29), peryferyjnego – skupiającego oddziaływanie struktur terenowych partii, przy czym ze względu na doniosłość procesu formowania koalicji gabinetowej, powinno się w nim przede wszystkim zwrócić szczególną uwagę na wpływ kluczowych aktorów (liderów) struktur średniego szczebla danej partii, globalnego – odnoszącego się do wpływu aktorów formalnie pozostających

poza

strukturą

partyjną,

jednak

aktywnie

oddziałujących na funkcjonowanie danej partii.

D. Skrzypiński, Strategie polskich partii politycznych, [w:] Partie i system partyjny III RP, K. Kowalczyk (red.), Toruń 2011, s. 65. 93

Rysunek 1. Trzy modelowe poziomy funkcjonowania partii politycznej w perspektywie sieciowej

Źródło: opracowanie własne.

Model procesu formowania koalicji gabinetowych Wiesława Jednaka, w swojej pracy Gabinety koalicyjne w III RP, przedstawiła mocno ustrukturyzowane rozważania nad formowaniem koalicji gabinetowych, które mogą zostać uznane za model w granicach definicyjnych wskazanych we wcześniejszych częściach rozdziału i które to

posłużyły

jako

baza

dla

naszego

autorskiego

modelu

zaprezentowanego poniżej. Jednaka wskazuje, że konsultacje prowadzone przez formateura (lub Inormateura) składają się z czterech etapów, choć ich kształt, a nawet kolejność, zależą w dużej mierze od uwarunkowań systemowych i kontekstualnych charakteryzujących dane państwa. 94

Pierwszy etap, według wskazanej autorki, oscyluje wokół procesu wyłaniania osoby przyszłego premiera. Drugi etap składa się z dwóch kluczowych ustaleń – podziału łupów (stanowisk ministerialnych) oraz opracowania programu rządu. Trzeci etap następuje, zdaniem Jednakiej, wówczas, gdy partie ratyfikują porozumienie osiągnięte przez swoich negocjatorów, natomiast ostatni etap przejawia się w formalnej akceptacji nowego rządu przez głowę państwa. Powyższy

model

teoretyczny

jest

niewątpliwie

cennym

narzędziem badawczym, ponieważ pozwala skutecznie badać dwa podstawowe czynniki procesu formowania koalicji gabinetowych: działań

(1) powtarzalność

głównych

aktorów

biorących

udział

w negocjacjach – utrwalona sekwencja zdarzeń; (2) ramy prawne, gwarantujące względną stałość wypracowanych praktyk w przyszłości. Jednocześnie, uwzględniając sieciowy model partii politycznej opisany przez nas w poprzedniej części niniejszego rozdziału, należy wymienić jednak kilka przesłanek, które skłoniły nas do modyfikacji modelu zaproponowanego przez Jednakę, w zgodzie z założeniami przyjętej perspektywy sieciowej. Są to: (1) istnienie omówionej już wewnętrznej złożoności partii politycznych, uniemożliwiającej traktowanie ich jako monolitycznych aktorów; (2) znaczenie nieformalnych powiązań oraz relacji interpersonalnych dominujących w samym procesie negocjacji partyjnych;

oraz

uwzględniającą

(3)

również

wielopoziomowość oddziaływanie

owych

aktorów

negocjacji,

pozapartyjnych,

mogących wywierać istotny wpływ na proces formowania koalicji. Biorąc pod uwagę powyższe przesłanki zdecydowaliśmy się na stworzenie modelu, którego schemat przedstawiamy poniżej:

Rysunek 2. Proces formowania koalicji gabinetowych

Źródło: opracowanie własne.

Działając zgodnie z logiką perspektywy sieciowej postanowiliśmy zredefiniować pierwszy etap, który Jednaka zawęziła do procesu poświęconego wyborowi osoby premiera, uwzględniając w nim okres bezpośrednio poprzedzający wybory parlamentarne. W okresie tym tworzone są deklaracje wyborcze, aktualizowane są cele programowe partii oraz zawierane są pierwsze, nieformalne sojusze dotyczące przyszłej współpracy partii, choć ich moc sprawcza pozostaje kwestią problematyczną30. W tym etapie umieściliśmy również moment samych wyborów, w których dokonuje się podział podstawowego zasobu używanego w negocjacjach koalicyjnych jakim są mandaty zdobyte przez poszczególne partie polityczne. Proces formułowania list wyborczych, 30

Znakomicie obrazuje to sytuacja postulowanego w kampanii sojuszu pomiędzy PO a PiS w 2005 roku, który nie został ostatecznie zawiązany po wyborach parlamentarnych. 96

precyzowania

programów oraz walka poszczególnych polityków

o obecność w mediach masowych pozwalają również sformułować wnioski na temat wewnętrznych podziałów oraz faktycznej hierarchii wewnątrz poszczególnych partii. Rozpoczęcie

oficjalnych

negocjacji

pomiędzy

partiami

deklarującymi chęć oraz posiadającymi realne możliwości stworzenia rządu (co wynika z arytmetyki powyborczej) wyznacza początek drugiego etapu. Oprócz określenia nadrzędnego celu negocjacji jakim jest sformowanie koalicji gabinetowej, w etapie tym dokonuje się również podziału łupów w postaci głównych stanowisk w rządzie oraz administracji rządowej, a także sformułowania programu rządu. Etap kończy się oficjalnym desygnowaniem konkretnej osoby na stanowisko premiera. Trzeci etap naszego modelu łączy dwa wyodrębnione przez Jednakę etapy – przyjęcie przez partie umowy tworzącej sojusz rządowy oraz formalną aprobatę gabinetu przez najwyższe władze w państwie – w przypadku polskim przez prezydenta i parlament. Takie sformułowanie ostatniego etapu badanego procesu ujawnia odmienną perspektywę badawczą zastosowaną w naszych badaniach oraz w badaniach Jednakiej. W naszym modelu wyznacznikiem ostatniego etapu jest pogłębiająca się instytucjonalizacja przetargów koalicyjnych – od momentu desygnacji premiera ramy czasowe oraz kolejne czynności na drodze do powstania rządu określa w sposób szczegółowy konstytucja. Etap drugi, mimo oficjalnej formy negocjacji pomiędzy przedstawicielami poszczególnych partii,

nie

posiada

jasno

określonego

schematu

postępowania,

wyznaczonego przez przepisy prawa, bądź utrwalone normy zwyczajowe. W modelu Jednakiej nacisk położony jest na uchwycenie sekwencyjności 97

oraz związków przyczynowo-skutkowych zachodzących pomiędzy kolejnymi etapami. Taki linearny model nie wydaje się jednak w stanie uchwycić wielopoziomowości oraz wewnętrznej złożoności negocjacji koalicyjnych. Zaproponowany przez nas model wprawdzie nie zawsze odzwierciedla precyzyjną chronologie wydarzeń (teoretycznie istnieje możliwość, w której premier zostanie desygnowany przed rozpoczęciem negocjacji partyjnych), ale jednak podkreśla różnorodność nawiązanych interakcji wpływających na kształt przyszłego rządu – zarówno tych formalnych, jak i nieformalnych. Zastrzeżenia w zaprezentowanym modelu mogą budzić przede wszystkim wspomniane wcześniej trudności w dotarciu do wiarygodnych źródeł

ujawniających

nieformalne

aspekty

tworzenia

koalicji.

Przynajmniej częściowym rozwiązaniem może być tu krytyczna analizy prasy, ze szczególnym uwzględnieniu czołowych dzienników jako posiadających szczególnie długą tradycję publicystyki politycznej 31. Kolejne zastrzeżenie może dotyczyć wspomnianego powyżej braku jednoznacznie określonej chronologii poszczególnych etapów, choć zgodnie z założeniami perspektywy sieciowej, intuicją badawczą oraz dostępną wiedzą na temat faktycznego procesu formowania koalicji rządowych należy jednoznacznie stwierdzić, że nie można wykazać szczegółowej chronologii samego procesu – głównie ze względu na częściowe utajnienie toczących się rozmów oraz wzajemnie przeplatające się wątki i etapy samych negocjacji. O spójności modelu z proponowaną perspektywą oraz jego ogólnej użyteczności świadczy natomiast udowodniona przez autorów

Również Jednaka wybrała tę metodę zbierania danych jako podstawę dla cytowanej w niniejszym rozdziale książki. Zob. W. Jednaka, op. cit., s. 11-12. 98

w innym miejscu32 zależność, według której to wraz ze wzrostem formalizacji kolejnych etapów formowania koalicji gabinetowych maleje liczba aktorów bezpośrednio zaangażowanych w ich realizację (zarówno wewnątrz partii, jak i w ich szerszym otoczeniu politycznym). Wyszczególnienie etapów ze względu na charakter prowadzonych negocjacji (przy zachowaniu ogólnej chronologii zdarzeń) wydaje się w większym stopniu wyjaśniać dynamikę istniejących powiązań oraz zależności zachodzące pomiędzy nimi a procesem formowania programu rządu, a także rozdziału stanowisk nie tylko ministerialnych. Zakończenie Treść niniejszego rozdziału dotyczyła możliwości wykorzystania perspektywy sieciowej w

badaniu procesu

formowania koalicji

gabinetowej. Celem podjętych rozważań było przedstawienie ogólnych warunków tworzenia modeli analitycznych wybranego fragmentu rzeczywistości

politycznej,

zgodnie

założeniami

wskazanej

perspektywy. Wykazano szereg wymogów, które determinują swoiste „ramy modelowania” wynikające z: (1) metodologicznych preferencji oraz teoretycznych założeń perspektywy sieciowej; (2) specyfiki wybranego

przedmiotu

badań

–

złożoności

tematyki

związanej

z procesem formowania koalicji gabinetowych; (3) istniejących tradycji politologicznych, w ramach której rozwijane były badania nad koalicjami. Dokonany podział pracy odzwierciedla podstawowe problemy natury teoretycznej oraz praktycznej związane z użyciem modeli

M. Banaś, M. Zieliński, Formowanie koalicji gabinetowych w perspektywie sieciowej – studium przypadku sojuszu PO-PSL z 2007 roku, Wrocław 2015. 99

analitycznych oraz odpowiadające im główne pytania badawcze, które sformułowaliśmy na początku rozdziału. W

pierwszej

części

ukazano

znaczenie

samych

koalicji

gabinetowych oraz procesu ich formowania, a także różne formy definiowania

oraz

analizowania

partii

politycznych,

będących

podstawowymi elementami owego procesu. W części tej zostały również omówione główne nurty badań nad koalicjami gabinetowymi oraz zasygnalizowano, że użyta w rozdziale perspektywa sieciowa wpisuje się w empiryczny nurt badań, który jako krytyka ustaleń opierających się na założeniach podejścia logiczno-matematycznego rozwijał się głównie na kontynencie europejskim. W kolejnej części opisane zostały podstawowe założenia perspektywy sieciowej oraz związane z nimi problemy natury metodologicznej.

Wykazaliśmy

jak

wyrosła

gruncie

badań

socjologicznych perspektywa sieciowa sprzyja odrzuceniu niektórych tradycyjnych ograniczeń występujących wewnątrz politologii (m.in. nadmiernemu skupieniu badaczy na elitystycznych, sformalizowanych interakcjach, tworzących oficjalne, zinstytucjonalizowane struktury władzy). Zostało udowodnione, że nowa perspektywa pozwala tworzyć analizy ujawniające „wysoką kontekstualność” procesów politycznych oraz uwikłanie poszczególnych aktorów w wielopoziomowe sieci, często oparte na nieformalnych relacjach komunikacji i wymiany zasobów. Pozostałe dwie części odnosiły się bezpośrednio do pytania o sposób konstruowania modeli analitycznych partii politycznych oraz procesu formowania koalicji gabinetowej, zgodnych z założeniami perspektywy sieciowej. Wykorzystując swoje wcześniejsze badania, zaprezentowaliśmy przesłanki przemawiające za stworzeniem modeli 100

zgodnie z opisanymi wcześniej ograniczeniami oraz problemy, jakie napotkaliśmy w trakcie ich tworzenia. Pierwszy zaprezentowany model dotyczył funkcjonowania partii politycznych i bazował na klasycznej koncepcji zaproponowanej przez Petera Maira. Jednak ze względu na punkt ciężkości przeprowadzonych badań, który został położony na procesie

formowania koalicji

gabinetowych, oraz specyfikę perspektywy sieciowej, zaproponowaliśmy gruntowną przebudowę tej koncepcji. Wyróżniając poziomy: centralny, peryferyjny

oraz

globalny

funkcjonowania

partii

politycznych,

skonstruowaliśmy model pozwalający na przeanalizowanie interakcji zachodzących wewnątrz centralnych władz partii, jak i wpływu, jaki wywierają na nią zarówno struktury terenowe danej partii oraz aktorzy formalnie

pozostających

poza

strukturą

partyjną,

ale

aktywnie

wpływających na jej funkcjonowanie. Drugi przedstawiony model bezpośrednio dotyczył procesu formowania koalicji gabinetowych. Po raz kolejny za punkt wyjścia użyliśmy koncepcji zaproponowanej przez innego badacza – Wiesławę Jednaką, w dziele pt. Gabinety koalicyjne w III RP – modyfikując jednak znacznie jej propozycję. Nowy model odbiega od koncepcji Jednakiej skupionej na prostej chronologii zdarzeń, ukazując badany fenomen jako wielowątkowy i wielopoziomowy proces, niemożliwy do zredukowania do prostej zależności przyczynowo-skutkowej wynikającej z procedur formalno-prawnych. Naszą intencją nie było zaprzeczenie istnienia chronologii zachodzących zdarzeń, ale wykazanie, że w procesie negocjacji, zachodzącym pomiędzy wewnętrznie złożonymi partiami politycznymi, to interpersonalne powiązania oraz nieformalne relacje w dużej mierze determinują ostateczną formę programu rządu oraz jego 101

skład osobowy. Wielopoziomowość często nieformalnych negocjacji sprawia, że to nie „linearny”, ale sieciowy model analityczny wydaje się najlepszym narzędziem do badania wyżej wymienionych fenomenów. Powyższe rozważania z całą pewnością nie wyczerpują wskazanej problematyki, ale naszym zdaniem stanowią zarówno metodologiczne, jak i techniczne rozwinięcie tematu, którego znaczenie rzutuje na obraz całej współczesnej politologii. Potrzeba budowania nowych modeli teoretyczno-analitycznych wynika zarówno z rozwoju danej dziedziny nauki, jak i konieczności dostosowania jej do ciągle ewoluującej rzeczywistości społeczno-politycznej. Wydaje się, że proponowana perspektywa sieciowa może stanowić skuteczne „narzędzie” dla zrealizowania tej potrzeby.

Bibliografia: 1. Antoszewski

A.,

Herbut

(red.),

Demokracje

zachodnioeuropejskie. Analiza porównawcza, Wrocław 2008. 2. Antoszewski A., Herbut R. (red.), Leksykon politologii, Wrocław 2004. 3. Banaś M., Zieliński M., Formowanie koalicji gabinetowych w perspektywie sieciowej – studium przypadku sojuszu PO-PSL z 2007 roku, Wrocław 2015. 4. Boissevain J., Network Analysis: A Reappraisal, „Current Anthropology” 1979, vol. 20, nr 2. 5. Chmaj M. (red.), Rządy koalicyjne w III RP, Olsztyn 2006. 6. Dowding K., Model or Metaphor? A Critical Review of the Policy Network Approach, „Political Studies” 1995, vol. 43, nr suppl. 1.

102

7. Guterbock T., Machine Politics in Transition: Party and Community in Chicago, Chicago 1980. 8. Haber A., M. Szałaj M. (red.), Środowisko i warsztat ewaluacji, Warszawa 2008. 9. Heywood A., Politologia, Warszawa 2006. 10. Jednaka W., Gabinety koalicyjne w III RP, Wrocław 2004. 11. Katz R. S., Mair P. (red.), How Parties Organize. Change amd Adption in Party Organizations in Western Democracies, Londyn 1994. 12. Klementowicz

T.,

Politologia

jako

wieloparadygmatyczna

struktura wiedzy, „e-Politikon” 2013, nr 5. 13. Knoke D., Political Networks. The Structural Perspective, Cambridge-Melbourne 2003. 14. Kowalczyk K. (red.), Partie i system partyjny III RP, Toruń 2011. 15. Parigi P., Sartori L., The political party as a network of cleavages: Disclosing the inner structure of Italian political parties in the seventies, „Social Networks” 2014, nr 36. 16. Passmore D.

L.,

Social

Network Analysis.

Applications,

Theory and

http://train.ed.psu.edu/WFED-

543/SocNet_TheoryApp.pdf. 17. Pisarski

M.,

Kłącze

Deleuze

Gauttari,

„Techsty”,

http://techsty.art.pl/hipertekst/teoria/postmodernizm/klacze.htm. 18. Reichley J., History of American Political Parties, Lanham 2000. 19. Schwartz M. A., The Party Network: The Robust Organization of Illinois Republicans, Madison 1990. 20. Sobolewska-Myślik K., Partie i systemy partyjne na świecie, Warszawa 2010. 103

21. Sobolewska-Myślik K., Kosowska-Gąstoł B., Borowiec P., Struktury organizacji polskich partii politycznych, Kraków 2010. 22. Strøm K., Minority Government and Majority Rule, Cambridge 1990. 23. Strøm K., Müller W. C., Bergman T. (red.), Cabinets and Coalition Bargaining: The Democratic Life Cycle in Western Europe, Oxford 2012. 24. von Beyme K,, Political Parties in Western Democracies, Aldershot 1985. 25. Wellman B.,

Network

Analysis:

Some

Basic

Principles,

“Sociological Theory” 1983, nr 1.

104

Jakub Olech Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie (współpracownik) Legislatywa w województwie samorządowym Legislature in the self government voivodeship Streszczenie: W swoim rozdziale autor chce wskazać najistotniejsze mechanizmy obrazujące przesunięcie środka ciężkości w zarządzaniu samorządem z legislatywy na egzekutywę. W tekście zestawione są teoretyczne aspekty ustroju legislatywy z praktycznymi rozwiązaniami, jakie zostały z nich wywiedzione w Polsce. Autor stara się odpowiedzieć na pytanie jakie zmiany są proponowane w tym zakresie przez samorządowców. Chce także zastanowić się nad możliwościami nowych rozwiązań. Za kanwę rozważań posłużyły przykłady sejmików województw, jako organów najbardziej przypominających parlament na szczeblu krajowym, a jednocześnie będących miejscem grupującym bodaj największą ilość samorządowców zgłaszających konieczność likwidacji dysproporcji między organami samorządu terytorialnego i postulujących konkretne zmiany. Słowa kluczowe: legislatywa, samorząd, województwo, egzekutywa, reforma Abstract: The author in his paper wants to indicate the crucial mechanisms that depict the change of emphasis in local government management from legislature to executive. The text correlates theoretical aspects of the system of legislature with practical solutions, which were derived on that base in Poland. The author tries to answer what changes within that frames are favoured by local governors. In addition, he wants to consider 105

the possibilities of new solutions. Regional assemblies were used as a cornerstone for this discussion, as they resemble a parliament on a national level and gather the biggest amount of local governors raising the need of minimizing the disproportion between government institutions, as well as proposing specific changes. Key words: legislature, self government, voivodeship, executive, reform

Wstęp

Władza ustawodawcza stanowi jeden z filarów funkcjonowania każdego demokratycznego ustroju. Jej rola i kompetencje powinny być zagwarantowane zarówno w prawie, jak i w przyjętym w danym państwie obyczaju, a nade wszystko powinny być zrównoważone z instrumentami, jakie posiada do sprawowania swego mandatu władza wykonawcza. Analizując przykład legislatywy w samorządzie polskich województw autor zastanawia się, czy możemy w nim mówić o zarysowanej powyżej równowadze, czy też widoczne są dysproporcje między legislatywą a egzekutywą, a jeśli tak, to jakie i z jakich przyczyn. Dla odpowiedzi na tak postawiony problem autor analizuje przepisy aktów prawnych oraz fakty z działania polskiego samorządu województwa, przyjmuje więc jako jedną z podstawowych metod badawczych w rozdziale metodę instytucjonalno-prawną. Obok niej ważne miejsce zajmuje metoda analizy treści dokumentów wydawanych przez organy samorządu oraz instytucje zrzeszające samorządowców, jak np. stanowiska Konwentu Przewodniczących Sejmików Województw RP.

106

Obie te metody pozwalają na szersze wniknięcie w to, jakie przesłanki stały u podstaw działań Ustawodawcy przy konstruowaniu takiego, a nie innego sposobu ułożenia relacji między legislatywą a egzekutywą w województwie. Ważną rolę odgrywa w poniższej analizie również metoda porównawcza, zwłaszcza w kontekście porównania rozwiązań ustrojowych w zakresie równowagi władz na poszczególnych poziomach samorządu, oraz uregulowania kwestii ustrojowych w samorządzie w porównaniu z samorządem w innych państwach. Prócz wstępu i zakończenia niniejszy rozdział składa się z trzech zasadniczych części. W pierwszej z nich zaprezentowano podstawowe dylematy rozłożenia kompetencji między legislatywą a egzekutywą w samorządzie oraz sposoby ich rozwiązania. Druga część opisuje najważniejsze kompetencje sejmiku, praktykę jego funkcjonowania i najczęściej podejmowane typy uchwał. Obok nich opisane są też działania

leżące

kompetencjach

władzy

wykonawczej,

o współdecydowanie w których upominają się przedstawiciele władzy stanowiącej. Ostatni podrozdział rozdziału stanowi zbiór przykładowych rozwiązań mogących przyczynić się do przerwania impasu w relacjach między władzą stanowiącą i wykonawczą w województwie. Budowa niezależnego samorządu 1990-1998 Stworzona przez Monteskiusza w XVIII w. zasada trójpodziału władzy jest w dzisiejszych czasach fundamentem funkcjonowania władz, które chcą być uznawane za demokratyczne. Stanowiący prawo parlament, egzekwująca jego przepisy władza wykonawcza oraz stojący na

straży porządku

wymiar

sprawiedliwości,

czyli

legislatywa, 107

egzekutywa i judykatywa tworzą obecnie każdy demokratyczny porządek państwowy. Funkcjonowanie we władzach ciał kolegialnych możemy więc z powodzeniem uznać za realizację postulatu demokratyzmu 1. Model ten przeniknął z poziomu państwa także do samorządu terytorialnego, choć implementuje się go różnie. We Francji po wielkich reformach samorządowych z lat 80-tych XX stulecia samorząd zyskał ogromne kompetencje kosztem administracji rządowej2, jednak w tej samej ojczyźnie Monteskiusza zachwiano w pewien sposób równowagę między władzą stanowiącą a władzą wykonawczą, stawiając na czele organu stanowiącego osobę będącą jednocześnie szefem władzy wykonawczej3. Kiedy w 1990 r. Polska znalazła się na początku swej drogi samorządowej również chciała skorzystać z tych wzorców, lecz po półwieczu rządów komunistycznych, w których legislatywa miała charakter

wyłącznie

fasadowy,

chciano

docenić

ważne

w demokratycznym porządku prawnym ciało. Dlatego ostatecznie przesądzono o rozdzieleniu stanowisk przewodniczących rad oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Ustawodawca w ustawie o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990 r. nadał też radom liczne uprawnienia, łącznie z prawem wyboru i odwoływania przedstawicieli władzy wykonawczej. Osiem pierwszych lat funkcjonowania polskiego samorządu to cykl bezprecedensowych doświadczeń i położenia fundamentów Polski samorządnej, która do dziś stawiana jest za wzór w świecie 1

Z. Leoński, Nauka administracji, Warszawa 2002, s. 70. S. Mazur, Narodowe modele administracji publicznej, [w:] Administracja publiczna, J. Hausner, (red.) Warszawa 2003, s. 70-71. 3 W regionach wybierane są rady regionalne, których przewodniczący szefują również władzy wykonawczej regionu, w departamentach wybierane są rady departamentalne, których przewodniczący szefują władzy wykonawczej, natomiast w gminach na czele rady stoi burmistrz. 2

108

demokratycznym. Oczywiste jednak, że droga, na którą wkroczyła Polska niosła też za sobą doświadczenia mniej udane. Często uważa się, że relacje między legislatywą a egzekutywą samorządu gminnego były swoistą „radokracją”, w takcie funkcjonowania której wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast byli często z dnia na dzień odwoływani przez rady ze swych stanowisk. Rady były dużymi ciałami, którym często trudno było dojść do porozumienia w sprawach najważniejszych dla gmin4. Dodatkowo Polska rozpoczęła starania o przyjęcie do Unii Europejskiej. Skuteczny rozdział środków wspólnotowych, jak pokazały to przykłady państw Europy Zachodniej, był możliwy zwłaszcza tam, gdzie sprawnie działała władza wykonawcza. Przytoczone wyżej argumenty z pewnością przyczyniły się do przyjęcia innych od dotychczasowych rozwiązań przy uchwalaniu ustaw reformujących polską administrację w czerwcu 1998 r. Wówczas powstał w Polsce trójpoziomowy samorząd z posiadającymi wiele zadań własnych gminami, mającymi być „kołem zamachowym reformy” powiatami, oraz wykonującymi zadania o charakterze regionalnym województwami.

Intencją

Ustawodawcy

o samorządzie

województwa

było

przy

tworzeniu

stworzenie

ustawy podmiotu

odpowiedzialnego za politykę regionalną i stworzenie konkurencyjnych warunków rozwoju gospodarczego na danym terenie 5.

Np. Rada Miasta Krakowa liczyła do 2002 r. aż 75 radnych. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, zagadnienia ogólne, Warszawa 2000, s. 205. 5

109

Ile może sejmik? Uchwalona 5 czerwca 1998 r. ustawa o samorządzie województwa tworzyła sejmiki, które były organami stanowiącymi i kontrolnymi, władzą wykonawczą był natomiast zarząd województwa, literalnie wymieniony jako organ6, oraz marszałek 7. Wśród zadań sejmiku województwa ustawa wymienia m.in.: 

stanowienie aktów prawa miejscowego;



uchwalanie strategii rozwoju województwa;



uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego;



uchwalanie budżetu województwa;



określanie

zasad

udzielania

dotacji

przedmiotowych

i podmiotowych z budżetu województwa; 

podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi województwa z tytułu wykonania budżetu województwa;



uchwalanie, w granicach określonych ustawami, przepisów dotyczących podatków i opłat lokalnych;



podejmowanie uchwał w sprawie powierzenia zadań samorządu województwa innym jednostkom samorządu terytorialnego;



uchwalanie

„Priorytetów

współpracy

zagranicznej

województwa”8. Projekty kluczowych uchwał podejmowanych przez sejmik, w tym szczególnie projekt budżetu czy strategii rozwoju województwa, są 6

J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 260. Ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r., Dz.U. 1998 nr 91, poz. 576. 8 Ibidem. 7

110

przygotowywane przez zarząd województwa. Praktyka funkcjonowania samorządu województwa wskazuje także, że konkretne decyzje, dotyczące np. dotacji z budżetu województwa, choć kierunkowo podejmowane przez sejmiki, realizowane są przez zarząd już bez konsultacji

radnymi.

nie

jedyne

argumenty

świadczące

o umocowaniu egzekutywy w ustroju samorządu województwa. Bardzo jaskrawym przykładem przemawiającym za takim sformułowaniem jest domniemanie kompetencji po stronie zarządu województwa. Takie rozwiązanie jest tłumaczone zawartym w ustawie o samorządzie województwa bardzo szerokim katalogiem kompetencji sejmiku. Warto jednak zwrócić uwagę na ogromną różnicę, jaką w kwestii domniemania kompetencji możemy znaleźć

na różnych poziomach polskiego

samorządu, bowiem w gminie domniemanie to znajduje się po stronie rady, w powiecie nie występuje wcale, w województwie zaś ma je organ wykonawczy9. Powyższy sposób przyznania domniemania kompetencji, jest

niewątpliwym

wzmocnieniem

władzy

wykonawczej

w województwie, bowiem zasadna wydaje się opinia, że nawet najbogatszy zamknięty katalog kompetencji nie jest tak skuteczny, jak pewien rodzaj dowolności w kształtowaniu polityki, jaki niesie za sobą domniemanie kompetencji. Wzrost znaczenia organów wykonawczych widać jednak przede wszystkim w odniesieniu do kreowania polityki rozwojowej. Po akcesji Polski do Unii Europejskiej samorządom województw przypadło w udziale szczególne zadanie dystrybuowania dużej części środków unijnych przeznaczonych dla polskich podmiotów. We wspólnotowej perspektywie budżetowej na lata 2014-2020 stosowane jest m.in. 9

J. Zimmermann, op. cit., s. 258-259. 111

narzędzie tzw. „kontraktu terytorialnego”, czyli dokumentu, który wskazuje najważniejsze inwestycje, jakie mają być dokonane w danym regionie ze środków unijnych. „Kontrakt terytorialny” ma formę umowy między rządem a zarządami poszczególnych województw, co w praktyce oznacza

całkowitą

eliminację

sejmików

współdecydowania

o najważniejszych kwestiach rozwojowych w ich regionach. Ten właśnie instrument jest w obecnym czasie bodaj najbardziej jaskrawym przypadkiem osłabienia pozycji legislatywy na poziomie województwa. Oczywiście przedstawiciele sejmików województw próbują zmienić niekorzystny dla organów stanowiących status. Wiele działań w tym zakresie podjął w ciągu ostatnich lat Konwent Przewodniczących Sejmików Województw RP, który jest organem Związku Województw RP. W stanowiskach podejmowanych przez zrzeszonych w Konwencie przewodniczących wszystkich polskich sejmików wielokrotnie zwraca się uwagę na dysproporcję narzędzi i możliwości posiadanych przez sejmiki i zarządy w zakresie kształtowania polityki rozwoju. W stanowisku „w sprawie przyznania Sejmikom Województw ustawowych kompetencji dotyczących funduszy europejskich”, przyjętym w Warszawie 23 stycznia 2013 r. przedstawiciele Konwentu napisali: „Z niepokojem obserwujemy narastający proces zmniejszania znaczenia Sejmików Województw w realnym prowadzeniu polityki rozwoju na poziomie województw. Od momentu uchwalenia 6 grudnia 2006 roku ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, głównym instrumentem realizacji tej polityki stały się programy operacyjne.

Te ważne dokumenty

przyjmowane są przez Zarządy Województw. Faktycznie regulują jednak prawa i obowiązki potencjalnych beneficjentów programu, a tym samym winny

być

aktami

prawa

miejscowego.

Taka

sytuacja

godzi 112

w fundamenty ustroju samorządowego (…)”10. Przewodniczący sejmików w tym samym stanowisku zarzucili, iż stosowane rozwiązanie jest niezgodne z konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa, budzi wątpliwości dotyczące

spójności

dokumentów

planistycznych

poziomie

województwa, podważa realne sprawowanie przez sejmiki funkcji kontrolnej oraz transparentność procesu decyzyjnego przy realizacji polityki rozwoju na poziomie województw11. Do tak poważnego katalogu oskarżeń przewodniczący polskich sejmików dołączają też postulaty zmian. Należeć miałyby do nich wpisanie do ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju rozwiązań czyniących z programów operacyjnych uchwalane przez sejmiki akty prawa

miejscowego.

Sejmiki

miałyby

także

uchwalać

listę

najważniejszych projektów dla regionów, czyli projektów kluczowych oraz zatwierdzać mandat negocjacyjny zarządu przy rokowaniach nad „kontraktem terytorialnym”, a następnie uchwałą zatwierdzać lub nie to, co zarządowi udało się wynegocjować 12. W sukurs samorządowcom przyszedł też prezydent Bronisław Komorowski, który już na początku swojej kadencji ogłosił rozpoczęcie prac nad ustawą o wzmacnianiu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz zmianie niektórych ustaw. Konwent Przewodniczących Sejmików wyeksponował część projektu i w swoim stanowisku z 19 kwietnia 2011 r. domagał się

m.in.

wyodrębnienia

ze struktur

urzędów

Oficjalna strona Związku Województw RP, http://zwrp.pl/pl/o-zwrp/organy/konwentprzewodniczacych-sejmikow-wojewodztw-rp/stanowiska/9852-w-sprawie-przyznaniasejmikom-wojew%C3%B3dztw-ustawowych-kompetencji-dotycz%C4%85cychfunduszy-europejskich.html (dostęp: 9.03.2015). 11 Ibidem (dostęp: 9.03.2015). 12 Ibidem (dostęp: 9.03.2015). 113

marszałkowskich, starostw oraz urzędów gmin i miast biur rad, co miało być znakiem minimum autonomii legislatywy. Kolejnym krokiem w tym zakresie miało być nadawanie regulaminu takiego biura przez radę czy sejmik

wniosek

podporządkowanie

przewodniczącego

przewodniczącemu

oraz

merytoryczne

legislatywy,

włącznie

z czynnościami wobec pracowników wynikającymi z prawa pracy. Postulowano stworzenie rezerwy celowej na ekspertyzy i opinie rad oraz sejmików, a także zapis, iż przewodniczący rady, sejmiku reprezentuje radę i sejmik na zewnątrz13. Zdaniem reprezentacji radnych województw, za jaką może być uznany Konwent przywrócenie

Przewodniczących Sejmików Województw RP,

legislatywom

roli,

jaką

posiadają

klasycznym

demokratycznym modelu zależy od szeregu czynników, zarówno ustrojowych,

jak

organizacyjnych.

Jednak

mimo

częstych

i intensywnych prac nad zmianą stanu polskiego prawa w zakresie ustroju organów

stanowiących

samorządu,

stanowiska

przewodniczących

sejmików rzadko przebijają się do świadomości szerszej opinii. Najbardziej bodaj spektakularnym przypadkiem takiego działania było przyjęte przez Konwent w Brukseli 10 października 2012 r. stanowisko w sprawie

ujednolicenia

tytułów

samorządzie

województwa.

Przewodniczący sejmików domagali się w nim, by nadać im tytuły marszałków województw, zaś marszałków nazwać wojewodami lub w inny sposób „mający zakorzenienie w historycznej organizacji administracji państwa” 14. Trzeba przyznać, że eksponowanie tego typu 13

Stanowisko Konwentu Przewodniczących Sejmików Województw RP do projektu ustawy o wzmacnianiu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz zmianie niektórych ustaw. 14 Oficjalna strona Związku Województw RP, http://zwrp.pl/pl/o-zwrp/organy/konwentprzewodniczacych-sejmikow-wojewodztw-rp/stanowiska/9858-w-sprawie114

zagadnień nie przysparza zwolenników tym, którzy chcą zwiększenia roli legislatywy w polskim samorządzie. Od 1998 r. ukształtował się w Polsce system silnej władzy wykonawczej w samorządzie regionalnym. Nie jest to jedyny przypadek tego typu w Europie lub na świecie, jednak zestawianie go z zadaniami i kompetencjami organu stanowiącego czyni już z Polski przykład niekoniecznie godny naśladowania. Oto bowiem na gruncie ustawy o samorządzie województwa do odwołania marszałka konieczne jest 3/5 ustawowego składu sejmiku 15, podczas kiedy ten sam proceder w odniesieniu do rządu i prezesa rady ministrów może się odbyć już większością połowy ustawowego składu izby, z tą różnicą, że konieczne jest wskazanie kandydata na nowego premiera (konstruktywne wotum nieufności) 16. Sejmiki województw podejmują oczywiście uchwały ważne, a z punktu widzenia funkcjonowania regionów nawet niezbędne. To one uchwalają budżet, jeśli zaś tego nie zrobią, zrobi to zań Regionalna Izba Obrachunkowa, one uchwalają priorytety polityki zagranicznej województwa, co do których decydujący głos ma i tak minister spraw zagranicznych, one przyznają dotacje, ale to zarządy województw w szczegółach określają ich wysokość i przeznaczenie. Na drugiej szali leży ogrom apeli, rezolucji i deklaracji, które jakkolwiek szczytne, w małym stopniu przybliżają województwa do osiągnięcia strategicznych celów.

Bardzo

licznie wśród uchwał

rozpatrywanych przez sejmik reprezentowane są te, decydujące o granicach aglomeracji, które w rozumieniu prawa wodnego są terenami, ujednolicenia-tytu%C5%82%C3%B3w-w-samorz%C4%85dziewojew%C3%B3dztwa.html (dostęp: 9.03.2015). 15 Ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r., Dz. U. 1998 nr 91, poz. 576. 16 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2008, s. 283. 115

na których zaludnienie lub działalność gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane, aby ścieki komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków komunalnych 17. Są także i te, które dotyczą granic obwodów łowieckich. Oczywiście żadnych z przytoczonych wyżej uchwał nie można lekceważyć, bowiem służą one zawsze jakiejś części mieszkańców danego regionu. Jednak ostatnie kilka z wymienionych tu typów uchwał zdają się wskazywać na pewne braki w całościowej i spójnej wizji Ustawodawcy co do funkcjonowania sejmików województw. Sposoby upodmiotowienia sejmików Powyższe krótkie zestawienie faktów prowadzi do sformułowania, że rola sejmików w polskim samorządzie nie jest wielka, co może zachwiać i często zachwiewa równowagę władz. Istotą demokracji jest fakt, iż legislatywa i egzekutywa stanowią dla siebie równoważnych partnerów, czasami będąc nawet w stanie powstrzymywać zapędy drugiej strony. Legislatywa kontroluje władzę wykonawczą. Swoją działalność kontrolną prowadzi przede wszystkim za pomocą komisji rewizyjnej, czyli jedynej komisji, której obowiązkowo wymaga od władzy stanowiącej Ustawodawca18. Komisja rewizyjna ma więc ważne zakorzenienie ustrojowe, lecz jednocześnie brakuje jej zaplecza, by móc w pełni skutecznie dokonywać kontroli. Na to zaplecze składają się m.in. środki na ekspertyzy, których komisja nie ma, a jeśli może je pozyskać, to właśnie od organu kontrolowanego. Jest to swoisty paradoks, który 17

Ustawa Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., Dz. U. 2001, nr 115, poz. 1229. Ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r., Dz. U. 1998 nr 91, poz. 576. 18

116

połączony z faktem, że funkcjonowanie pozostałych komisji sejmiku nie jest wymagane przez prawo, i teoretycznie można sobie wyobrazić, że nie istnieją, daje dość ponury obraz egzystowania legislatywy w polskim samorządzie regionalnym. W tej sytuacji, sformułowanie dotyczące zwiększenia roli sejmików w polityce samorządu województwa można już traktować wyłącznie jako truizm. Warto jednak wskazać na obszary, w których mogłaby podążać reforma. Sejmik z pewnością powinien być miejscem poważnej debaty o przyszłości regionu, a nie tylko salą – technicznych w większości – głosowań, jak przytaczane wyżej jako przykład zmiany w granicach aglomeracji. W kontekście owego kształtowania regionu niebezzasadne jest przynajmniej częściowe przychylenie się do racji zawartych w stanowiskach Konwentu Przewodniczących Sejmików Województw RP, np. przez nadanie „kontraktom terytorialnym” rangi prawa miejscowego. Pod rozwagę można również brać zmniejszenie większości kwalifikowanej potrzebnej do odwołania marszałka z 3/5 do ½, tak jak to jest w przypadku premiera. Ważne w zmienianiu kompetencji sejmików jest położenie nacisku na wagę podejmowanych przezeń decyzji, a nie na ich ilość, bowiem zbyt wielka paleta działań może spowodować jedynie paraliż decyzyjny. Spoglądając na wszystkie trzy poziomy polskiego samorządu terytorialnego oraz ich działania oczywiste wydaje się, że najwięcej zadań spoczywa na najbliższej obywatelowi jednostce, jaką jest gmina. Takie rozwiązanie jest zresztą zgodne z intencjami Ustawodawcy. Dlatego to właśnie największe polskie gminy mają największe budżety, ale i duże rady. Nie stwierdzono, by zmniejszenie liczby radnych w 2002 r. odbiło się ze stratą dla procesu decyzyjnego, dlatego kolejny krok w tym 117

kierunku również nie oznaczałby zapewne upadku polskiego samorządu, a liczba radnych korespondowałaby mocniej z rangą zadań, którymi się zajmują. Jak zauważa Zbigniew Leoński: „Organy składające się ze zbyt dużej liczby osób nie są zdolne same do podjęcia merytorycznej decyzji, w organach o licznym składzie chodzi raczej o zaakceptowanie lub odrzucenie projektów przez kogoś innego opracowanych, niż o samo wypracowanie treści takiego projektu. Po wtóre, jeśli organ kolegialny obciąża się zbyt dużą liczbą spraw, nie wykorzysta się zalet (wszechstronnego rozpatrzenia sprawy) tego organu, gdyż działalność jego ograniczać się może do formalnego głosowania nad przedłożonymi projektami”19. Powyższe zdanie bez wątpienia obnaża słabości licznych ciał kolegialnych, pokazując jednocześnie część mechanizmu wytrącania ciałom kolegialnym uprawnień przez egzekutywę. Zatrzymując się przy kryteriach organizacyjnych, należałoby także opowiedzieć się wyraźnie za którymś z modeli przywództwa w samorządzie. Niemal cała Europa Zachodnia wyznaje model szefa egzekutywy, który przewodniczy jednocześnie legislatywie. Jest to model przyjęty dawno, a co najważniejsze sprawdzony, m.in. we Francji, Niemczech czy Danii20. Przeciwnicy takiego rozwiązania w pierwszej kolejność podniosą argument, iż jest to ewidentne zachwianie w drugą stronę przez wzmocnienie egzekutywy. Tymczasem jednak istotą takiego rozwiązania jest przesunięcie środka ciężkości podejmowanych decyzji z organu wykonawczego na organ stanowiący, a więc w istocie przyznanie

większych

kompetencji

organowi

pochodzącemu

z demokratycznych wyborów. 19

Z. Leoński, op. cit., s. 71. Zob. Samorząd terytorialny w wybranych państwach europejskich, A. Piasecki (red.), Kraków 2010. 20

118

Drugą ze szkół jest umocnienie pozycji przewodniczącego, który dzięki temu umocnieniu ma faktyczne instrumenty do brania udziału w procesie kontroli władzy wykonawczej, na której czele dalej stoi marszałek. Stosowany obecnie w polskim samorządzie model, w którym często obserwujemy starających się wybić przewodniczących legislatyw i chcących zminimalizować ich rolę przedstawicieli egzekutyw, nie służy dobrze funkcjonowaniu samorządu. Idąc dalej w tych rozważaniach można nawet powiedzieć, iż usytuowanie władz w polskim samorządzie stanowić może swoisty „kontrprzykład” trudny do zaakceptowania we współczesnej demokracji. Oczywiście tak na poziomie państw, jak i samorządów zdarza nam się coraz częściej obserwować dominację egzekutywy nad legislatywą, jednak zapisy ustrojowe, jak i praktyka polskiego samorządu zdają się brnąć w tym względzie zbyt niespójnie i zbyt daleko. Abstrahując jednakże od żywego w polskim samorządzie sporu o kompetencje

między

marszałkiem

przewodniczącym,

warto

zastanowić się w jaki sposób umocnić organ stanowiący jako całość. Propozycje w tym zakresie przynosi opracowany pod kierunkiem profesora Jerzego Hausnera raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce o znamiennym tytule „Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania”. Eksperci przygotowując to opracowanie wskazali w nim m.in. na możliwość przyjęcia jednego z modeli: 

model kierowania i zarządzania przez radę, która mogłaby wynajmować menedżera wykonawczego oraz do zarządzania urzędem,

który,

kolei,

ponosiłby

przed

nią

pełną

odpowiedzialność, z rozwiązaniem kontraktu włącznie;

119



model

kierowania

zarządzania

przez

radę,

typowo

parlamentarny z władzą wykonawczą odpowiedzialną przed radą; 

model kierowania i zarządzania przez radę o wzmocnionych kompetencjach kontrolnych wobec urzędów (poprzez system komisji i wójta będącego członkiem rady) 21. Eksperci zwrócili również uwagę, iż radni powinni być mocniej

włączani w zarządzanie jednostkami samorządu terytorialnego, tak aby w konsekwencji

przyjmować

współodpowiedzialność

ich

funkcjonowanie . Opublikowany w 2013 r. raport jest bodaj pierwszym tak gruntownym opracowaniem zawierającym diagnozę obecnego stanu samorządu

oraz

stanowiącym

próbę

poszukiwania

rozwiązań

nawarstwiających się problemów. Jednym z największych dylematów, przed którym stoi samorząd w bliskim czasie, jest utrata ogromnej części środków europejskich, która nastąpi w ciągu najbliższych kilku lat. Jak zauważają eksperci pod kierunkiem profesora Jerzego Hausnera: „Już dziś jednak zasadne jest pytanie o faktyczny zakres zadań województw po 2020 r., kiedy to wielkość środków unijnych redystrybuowanych przy ich udziale może być znacząco niższa w porównaniu do okresów programowania 2007– 2013 oraz 2014–2020”23. Po perspektywie budżetowej lat 2014-2020 nie należy spodziewać się następnych równie wysokich pieniędzy z Unii Europejskiej. Będzie to stan zupełnie nowej jakości funkcjonowania samorządu. Trzeba pamiętać, że ledwie pięć lat po swoim powstaniu samorząd województwa zaczął 21

Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania. Raport ostanie samorządności terytorialnej w Polsce, J. Hausner (red.), Kraków 2013, s. 96. 22 Ibidem, s. 96. 23 Ibidem, s. 23. 120

dysponować środkami, które wcześniej znajdowały się daleko poza jego zasięgiem. Odzwyczajenie od tego standardu po około dwudziestu latach jego

działania

oczywisty

sposób

przysporzy

trudności

w funkcjonowaniu. Nie będzie możliwości budowania i modernizowania na tak wielką skalę obiektów infrastrukturalnych i użyteczności publicznej, jednak największym problemem może stać się utrzymanie instytucji i gmachów powstałych dotychczas. Okres od 2004 r. to czas rozbudowy

szpitali,

czy

instytucji

kultury,

często

obiektów

nierentownych, których utrzymanie nadal będzie konieczne. Notabene, to jak powinny kształtować się zadania samorządu województwa opisywali wybitni znawcy problematyki samorządowej, profesorowie Hubert Izdebski i Michał Kulesza, już w pierwszych latach działania samorządu województwa. Pisali oni wówczas: „(…) samorząd województwa ponadto w niewielkim zakresie zarządza również niektórymi dziedzinami życia zbiorowego i odpowiednimi instytucjami użyteczności publicznej o charakterze regionalnym, przede wszystkim w dziedzinie kultury narodowej i oświaty oraz ochrony zdrowia, prowadzi też drogi wojewódzkie”24. Jednak prawie dwadzieścia lat, jakie upłynęły od momentu napisania tych słów, to czas w którym ów „niewielki zakres” przeobraził się w gigantyczne inwestycje, które upiększyły krajobraz naszych regionów, często wzbogaciły ofertę kulturalną, ale równocześnie doprowadził do powstania obiektów trudnych do utrzymania. Dodatkowo, w związku z faktem zmniejszenia liczby operacji dystrybucji środków unijnych pod znakiem zapytania stanie konieczność utrzymywania

urzędach

marszałkowskich

wojewódzkich

samorządowych jednostkach organizacyjnych zatrudnienia na takim 24

H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 206. 121

poziomie, na jakim znajduje się ono obecnie. Wreszcie ostatnią kwestią są kompetencje samorządu województwa, które nabrały szczególnego znaczenia po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej i uczynieniu samorządu województwa odpowiedzialnym za dystrybucję środków unijnych. Już w tej chwili podnoszą się głosy, by w większym stopniu zaangażować samorząd regionalny w działania, które do tej pory realizuje podległa wojewodzie administracja rządowa w województwie.

Podsumowanie Brak szerokiego i jasno sprecyzowanego zakresu działań samorządu województwa, mała rola ustrojowa przewidziana dla sejmików województw przez Ustawodawcę oraz zbliżająca się możliwość ograniczenia ilościowych i jakościowych źródeł finansowania samorządu województwa stoją u podstaw słabej pozycji legislatywy w systemie ustrojowym

polskich

województw.

pewnością

praktyce

funkcjonowania dzisiejszych demokracji trudno o system idealnie odzwierciedlający monteskiuszowską zasadę trójpodziału władz, jednak słabe kompetencje sejmików województw, połączone z brakiem zaplecza merytorycznego i finansowego powodują, że rola, jaką powinny odgrywać jako legislatywa w demokratycznym systemie, jest podwójnie lub może nawet potrójnie trudniejsza do odegrania, a zasada podziału władz istnieje z formalnego punktu widzenia. Jej pełne istnienie pod względem faktycznym stoi pod znakiem zapytania. Trzy przedstawione wyżej problemy samorządu stanowią tylko wierzchołek tego, co może stać się przedmiotem poważnej debaty w samorządzie województwa w najbliższym czasie. W tak ważnym 122

i newralgicznym okresie, w którym regionalny samorząd wchodzi w nowy, znacznie trudniejszy etap swojego funkcjonowania, konieczna jest pełna współpraca legislatywy i egzekutywy, a równowaga władz będzie wyłącznie pomocna w zmierzeniu się z nową sytuacją w jakiej niebawem znajdą się polskie regiony. Jest to niewątpliwie temat na inną dyskusję, jednak wprowadzenie jej wątków do rozważań o kondycji legislatywy polskiego samorządu województwa wydaje się konieczne, ponieważ problemy funkcjonowania samorządu pozostają w ścisłym, nierozerwalnym związku z relacjami sejmików i zarządów. Bezdyskusyjny jest fakt, że obecnie polskie samorządy przeżywają czasy prosperity, niespotykanej w swojej historii, co niewątpliwie sprzyja rozwojowi dotychczasowej praktyki ustrojowej z dominacją władzy wykonawczej. Paradoksalnie więc zahamowanie trendu rozwojowego może przyczynić się do przebudowy panujących w tej chwili rozwiązań i przywrócenia legislatywie roli, którą widział dla niej jeszcze w XVIII w. Monteskiusz.

Bibliografia: Publikacje: 1. J. Hausner (red.), Administracja publiczna, Warszawa 2003. 2. Galicki L., Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2008. 3. Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna, zagadnienia ogólne, Warszawa 2000. 4. Leoński Z., Nauka administracji, Warszawa 2002. 5. Hausner J. (red.), Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania. Raport ostanie samorządności terytorialnej w Polsce, Kraków 2013. 123

6. Piasecki A. K. (red.), Samorząd Terytorialny w wybranych państwach europejskich, Kraków 2010. 7. Zimmermann J., Prawo administracyjne, Kraków 2005.

Akty prawne: 1. Ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r., Dz. U. 1998 nr 91, poz. 576. 2. Ustawa Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., Dz. U. 2001 nr 115, poz. 1229. Źródła internetowe: 1. Oficjalna witryna Związku Województw RP www.zwrp.pl

124

Monika Ruksztełło Uniwersytet Gdański Libertariańska koncepcja państwa w ujęciu Roberta Nozicka Libertarian concept of the state in the theory of Robert Nozick

Streszczenie: W rozdziale została przedstawiona libertariańska koncepcja państwa proponowana przez najbardziej znanego przedstawiciela nurtu, Roberta Nozicka. Za pomocą normatywnej wizji utopijnego społeczeństwa i państwa, Nozick krytykuje nadmierną ingerencję państwa w sprawy jednostek. Oparte na zasadach sprawiedliwości i moralnie uzasadnione państwo minimum ma pozostawiać przestrzeń dla nieskrępowanej działalności jednostki, umożliwiając jej realizację własnej wizji dobrego życia. Zgodnie z założeniami teorii libertariańskich, wolność jest częścią podmiotowości i tożsamości człowieka, a państwo stanowi główne źródło jej ograniczeń. Zwolenników nurtu można podzielić na dwie grupy, anarchokapitalistów, czyli przeciwników wszelkich struktur państwowych oraz minarchistów, którzy istnienie pewnych struktur państwowych uznają za konieczność. Nozick, przy pomocy argumentów bazujących na logicznym wywodzie, opierając się na hipotetycznej sytuacji pierwotnej, moralnie uzasadnia istnienie pewnej ograniczonej w swoich funkcjach, formy państwa. W rozdziale zrekonstruowane zostały podstawowe argumenty Roberta Nozicka, zgodnie z którymi najbardziej rozbudowaną strukturą państwową, możliwą do usprawiedliwienia z punktu widzenia moralności, jest państwo minimalne. Ze względu na odwołania Roberta Nozicka do wizji stanu natury i państwa, skonstruowanej przez Johna Locke’a, pierwsza część rozdziału poświęcona zostanie tradycyjnej myśli liberalnej. Druga część to rekonstrukcja kluczowych dla teorii argumentów i zasad, na których budowane miałoby być idealne państwo minimum. Słowa kluczowe: libertarianizm, państwo minimalne, stan natury, liberalizm, teoria uprawnieniowa 125

Abstract: In the chapter there is presented the libertarian concept of the state that was proposed by Robert Nozick. Libertarian theories are internally diverse and often they are original theories of their own individual thinkers. Trend followers can be divided into two groups, anarcho – capitalists which are opponents of all state structures and minarchists for whom the existence of some state structures are necessary. Nozick is using arguments based on logical argumentation, based on the hypothetical original position, is trying to morally justify the existence of some form of state. According to his theory, the most developed state structure, possible to justify, from the point of view of morality it is the state minimum. For the reason that the appeal of Robert Nozick to the vision of the state of nature and the state constructed by John Locke, the first part of the chapter is devoted to the traditional liberal thought. Key words: libertarianism, minimal state, state of nature, liberalism, justice, entitlement theory

Pojęcie libertarianizmu pojawiło się w teorii polityki w latach 50. i rozpowszechniło się w latach 60. XX w. jako synonim klasycznych wartości liberalnych. Libertarianizm miał być powrotem do tradycyjnej myśli liberalnej, natomiast nowe określenie miało stanowić przeciwwagę dla współczesnego, socjaldemokratycznego rozumienia liberalizmu. Mimo wspólnych cech, wykorzystywanych pojęć i przyjmowanych wartości, libertarianizmu i liberalizmu nie powinno się utożsamiać. Libertarianizm jest to skrajnie indywidualistyczna normatywna teoria społeczno-polityczna, zgodnie z którą każda jednostka powinna posiadać swobodę dysponowania swoją osobą i własnością, w granicach analogicznej swobody innych jednostek. Teorie libertariańskie są wewnętrznie zróżnicowane. Często są to oryginalne teorie własne, ale 126

posiadają pewne cechy nurtów anarchistycznych, psychologizmu, scjentyzmu, młodych gałęzi nauk politycznych, takich jak teoria systemowa czy teoria decyzyjna1. Celem rozdziału jest analiza koncepcji państwa Roberta Nozicka pod względem występowania w niej cech charakterystycznych dla nurtu teorii libertariańskich. Wykorzystana metoda badawcza to analiza treści dzieła autora pozwalająca na określenie specyfiki ideowej koncepcji. Struktura rozdziału wynika z próby uporządkowania zagadnień związanych z libertariańskim ujęciem państwa,

dlatego

pierwsza

część

rozdziału

poświęcona

została

podstawowym założeniom nurtu. Ponieważ na bazie hipotetycznego stanu natury Johna Locke’a zbudowana została argumentacja Roberta Nozicka uzasadniająca istnienie pewnych określonych struktur państwowych, zaprezentowana została także część klasycznej koncepcji państwa i stanu natury Johna Locke’a, do której bezpośrednio odnosił się Robert Nozick. W centralnej części rozdziału wskazane zostały fundamentalne elementy koncepcji państwa Roberta Nozicka oraz pewne cechy teorii, pozwalające na przyporządkowanie jej do nurtu myśli libertariańskiej. Punktem wyjścia teorii libertariańskich jest pojęcie wolności, które sięga metafizycznych i antropologicznych struktur tych koncepcji. Wolność

jest

atrybutem podmiotowości człowieka,

jest

częścią

konstytutywną tożsamości jednostki, pozbawienie kogoś wolności jest równoznaczne z pozbawieniem go podmiotowości lub części jego osoby. Libertarianie skupiają się na wolności „od”, czyli negatywnej koncepcji wolności. Wolność negatywna rozumiana jest jako pewien zakres,

T. Teluk, Koncepcje państwa we współczesnym libertarianizmie, Warszawa 2006, s. 42. 127

w ramach którego nikt nie ingeruje w działalność jednostki2. Jeżeli ktoś uniemożliwia komuś zrobienie czegoś, można mówić o ograniczeniu wolności, natomiast jeżeli ktoś rozmyślnie wtrąca się w działania jednostek stosując przymus, następuje zniewolenie. Głównym źródłem przymusu, czyli ograniczeń jednostki, jest państwo. Koncepcje libertarian różnią się zakresem funkcjonowania i stopniem usprawiedliwienia istnienia instytucji i struktur państwowych. Pod względem stosunku do państwa zwolenników nurtu można podzielić na dwie grupy. Pierwsza grupa to skrajni wolnościowcy, którzy określani są mianem anarchokapitalistów3. Odwołując się do Hobbesowskiego pojęcia „Lewiatan”, podkreślają niemoralny i wrogi charakter państwa. Uważają, że wszelkie formy instytucji państwowych są zagrożeniem dla wolności jednostki, a państwo, korzystając z monopolu przymusu, narzuca swoje stanowisko decydując o kształcie moralności i relacjach międzyludzkich,

niszcząc

naturalne

więzi

oraz

osąd

jednostki.

Anarchokapitaliści poddają krytyce opiekuńczy charakter współczesnych państw oraz wtrącanie się instytucji w prywatne życie jednostek. Twierdzą, że państwo w obecnej formie nie powinno istnieć, dlatego należy poddać prywatyzacji wszystkie gałęzie państwa łącznie z tymi odpowiedzialnymi

bezpieczeństwo

obywateli.

Funkcje

służb

porządkowych, takich jak policja czy wojsko, w nowopowstałym

I. Berlin, Dwie koncepcje wolności, [w:] Cztery eseje o wolności, H. Hardy (red.), Warszawa 1994, s. 178. 3 M. Chmielowski, Agoryści i naturalna elita. Dwie koncepcje przewodzenia libertariańskim przemianom; www.kontekstyspoleczne.umcs.lublin.pl/wpcontent/uploads/2015/01/Chmielowski-2-1.pdf (dostęp:15.09.2015). 128

społeczeństwie miałyby spełniać prywatne agencje konkurujące ze sobą w warunkach autentycznej wolności rynkowej4. Drugą

grupę

libertarian

określa

się

jako

zwolenników

minarchizmu, czyli poglądu zgodnie z którym istnienie pewnych instytucji państwowych jest koniecznością. Ich zdaniem państwo nadal powinno dysponować monopolem stosowania przemocy, niemniej jednak forma ingerencji i kompetencje instytucji państwowych powinny być ograniczone do niezbędnego minimum. Celem państwa jest ochrona wolności i własności obywateli, dlatego też w państwie powinny istnieć trzy podstawowe służby: policja, której zadaniem jest dbałość o bezpieczeństwo wewnętrzne, wojsko chroniące przed zagrożeniami zewnętrznymi oraz sądownictwo rozstrzygające spory i zapewniające ład społeczny. Zdaniem zwolenników minarchizmu, państwo minimum, zapewniające podstawowe usługi związane z bezpieczeństwem, powinno być

utrzymywane

dobrowolnych

datków

pochodzących

zainteresowanych świadczonymi usługami jednostek. Libertariańskie koncepcje państwa i społeczeństwa wyrosły na bazie przekonań i tradycji myśli liberalnej. Zwolennicy nowego nurtu wykorzystują między innymi pojęcie stan natury, którego pierwotne znaczenie wykreowane zostało przez twórców klasycznych teorii liberalnych. Robert Nozick, tworząc koncepcję państwa minimalnego, posługuje się stanem natury przedstawionym przez Johna Locke’a w celu moralnego

uzasadnienia

podstaw

istnienia

pewnych

struktur

państwowych. Ze względu na nawiązania teoretyczne między nurtami, ale także w celu uzupełnienia koncepcji Nozicka o elementy, które 4

G. Szewczyk, Libertariański marsz ku wolności – geneza, rozwój, pryncypia, [w:] Oblicza wolności. Od klasycznego liberalizmu do libertarianizmu, T. Słupik, S. Górka, G, Szewczyk (red.), Katowice 2012, s. 108-109. 129

zaczerpnięte zostały z Locke’owskiej koncepcji stanu natury, warto zarysować idee państwa oraz stanu przedpaństwowego, stworzoną przez twórców klasycznych teorii liberalnych. Pojęcia liberalizm zaczęto używać w drugiej dekadzie XIX wieku, jednak historycy są zgodni, że jego desygnat pojawił się dużo wcześniej. Najczęściej początki liberalizmu umieszcza się w czasach nowożytnych, przeważnie w połowie XVII wieku. Główne założenia liberalizmu to indywidualizm, który stawia jednostkę ponad wspólnotę oraz wolność, bez której życie traci swoją wartość. Ponadto charakterystyczne dla poglądów liberalnych są także: nieufność wobec państwa, oddzielenie sfery prywatnej i publicznej, wiara w rozum oraz pluralizm5. Siedemnastowieczny myśliciel, Thomas Hobbes, był twórcą pierwszej indywidualistycznej teorii społecznej, którą zawarł w dziele pod tytułem Lewiatan. Jego koncepcja odchodziła od tradycyjnego, klasycznego rozumienia państwa i społeczeństwa jako naturalnej wspólnoty ludzi. Zdaniem Hobbesa, władza to twór sztuczny wynikający z naturalnej słabości człowieka, stworzony przez ludzi w wyniku umowy społecznej zawartej między jednostkami. W celu wyjaśnienia zależności i relacji społecznych oraz kwestii związanych z funkcjonowaniem państwa, Hobbes wykorzystuje hipotetyczną sytuację przedpaństwową, którą określa mianem stanu natury. Według Hobbesa, w przedpaństwowym stanie natury panowała wzajemna nieufność i lęk, prowadzące do wrogości między ludźmi. Bezwzględne dążenie do swoich egoistycznych pragnień powodowało konflikty interesów przeradzające się w wojnę wszystkich ze wszystkimi. Bezgraniczna wolność, brak jakichkolwiek norm prawnych i moralnych 5

A. Szahaj, M. N. Jakubowski, Filozofia polityki, Warszawa 2005, s. 41. 130

powodował nieustanne niebezpieczeństwo ze strony innych. Stan natury nie sprzyjał rozwojowi techniki, budownictwa, piśmiennictwa czy sztuki, gdyż rezultaty działań człowieka były niepewne. W każdej chwili mógł pojawić się ktoś posiadający większą siłę, chcący zawłaszczyć wszelkie dotychczasowe owoce pracy jednostki6. Według Hobbesa życie w nieustannym zagrożeniu jest samotne, smutne i zwierzęce, dlatego jednostki dążyły do stworzenia stanu politycznego, w którym poddając się pod zwierzchnictwo suwerena otrzymują bezpieczeństwo. Powołanie przez ludzi suwerena, czyli wyjście ze stanu natury, odbyło się na podstawie zawarcia między jednostkami umowy społecznej: „[...] jak gdyby każdy człowiek powiedział każdemu innemu: daję upoważnienie i przekazuję moje uprawnienie do rządzenia moją osobą temu oto człowiekowi albo temu zgromadzeniu, pod tym warunkiem, że i ty przekażesz mu swoje uprawnienia i upoważnisz go do wszystkich jego działań w sposób podobny. Gdy to się stanie, wielość ludzi, zjednoczona w jedną osobę, nazywa się państwem, po łacinie civitas”7. Źródłem państwa jest więc świadoma kalkulacja jednostek, którym władza państwowa ma zapewnić bezpieczeństwo. Mimo rezygnacji z równości, występującej w stanie natury, na rzecz podziału na posiadających i nieposiadających władzę, poddanie się zwierzchnictwu jest dla jednostki korzystne. Państwo, które tworzy prawo oraz egzekwuje jego przestrzeganie, jest gwarantem ładu i porządku społecznego. Władza państwowa posiada niezbywalne uprawnienia, do których należą nadzór nad ustawami i siłami zbrojnymi oraz pobieranie pieniędzy. Tylko silna

T. Hobbes, Lewiatan, czyli materia, forma i władza państwa kościelnego i świeckiego, Warszawa 1954, s. 110. 7 Ibidem, s. 151. 131

władza, posiadająca uprawnienia do przymusu, może skutecznie wymuszać posłuszeństwo oraz egzekwować ustalone prawa. Według Hobbesa, przekazanie zwierzchnictwa suwerenowi daje mu władzę absolutną. Umowa jest porozumieniem między jednostkami z wyłączeniem suwerena, więc niemożliwa jest z niej rezygnacja lub zawiązanie nowej umowy. Jeżeli suweren wywiązuje się z obowiązków, czyli troszczy się o szeroko pojęte dobro ogółu i bezpieczeństwo poddanych, niemożliwy jest także bunt wobec niego. Obywatel w koncepcji Hobbesa jest więc indywidualnym dobrowolnym poddanym. Hobbes,

mimo,

że

dostrzegał

wiele

niedogodności związanych

z istnieniem władzy państwowej, uważał, że wszelki stan państwowy jest lepszy od stanu natury, niezależnie od formy państwa, czy ma charakter autorytarny,

czy

jest

monarchia,

demokracja,

czy

władza

arystokratyczna. Dzięki istnieniu państwa możliwa staje się wytwórczość i rozwój kulturalny społeczeństwa. John Locke, który punktem wyjścia swoich rozważań uczynił jednostkę, często uznawany jest za twórcę klasycznego liberalizmu 8. Podobnie jak Hobbes, źródeł wspólnoty politycznej i państwa upatrywał w

umowie

społecznej

poprzedzonej

stanem

natury.

Jednak,

w przeciwieństwie do swojego poprzednika, Locke traktował człowieka jako istotę społeczną. W jego ujęciu, człowiek nie traktuje człowieka jako potencjalnego podmiotu lub przedmiotu agresji, ale jako istotę, z którą nawiązać można obustronnie korzystną współpracę. W koncepcji Locke’a pierwszeństwo stanu natury wobec instytucji politycznych jest nie tyle pierwszeństwem chronologicznym czy historycznym, lecz koncepcyjnym. Uzasadnia pierwszeństwo jednostki wobec organizacji państwowych, 8

A. Krawczyk, Hobbes i Locke – dwoiste oblicze liberalizmu, Warszawa 2011, s. 42. 132

które są wytworem działań człowieka. Wszelkie formy rządów są więc narzędziem stworzonym przez jednostki dla zagwarantowania pewnych praw i wolności. Locke opisuje stan natury jako sytuację faktycznej wolności i równości jednostek. Stan, w którym jednostki rozporządzają swoją własnością bez zezwoleń zależnych od woli innych. W stanie natury nikt nie podlega władzy innego człowieka, nikt nie ma jej więcej od innych, jurysdykcja jest wzajemna i nie ma instytucji rozsądzającej spory. Już w stanie natury jednostce przysługują przyrodzone prawa, takie jak prawo do równości, wolności dysponowania własnym życiem i ciałem, swobody myślenia i wyboru religii oraz posiadania i rozporządzania swoją własnością. Niemniej jednak, w stanie natury prawa te nie mogły być należycie chronione, nie było bezstronnego sądu, ani kogoś, kto miałby egzekwować jego wyroki9. Zdaniem

Locke’a,

istnieją

pewne

podstawowe

reguły

postępowania obowiązujące nawet w stanie faktycznej wolności jednostek. Wyróżnił dwie racjonalne reguły wynikające z praw natury i naturalnych

uprawnień

jednostki.

Pierwsza,

czyli

nakaz

samozachowania, dotyczy troski o własne życie zdrowie oraz mienie jednostki. Druga natomiast dotyczy dążeń do zachowania reszty gatunku ludzkiego, o ile warunki na to pozwalają i nie wymaga to poświęcenia najwyższego dobra jednostki10. Gdyby wszyscy ludzie działali zgodnie z rozumem i przestrzegali praw naturalnych, nie byłoby konieczne wychodzenie ze stanu pierwotnego. Zdaniem Locke’a, nie ma wolności tam, gdzie nie jest ona chroniona, dlatego przyczyną zawarcia umowy

J. Locke, Dwa traktaty o rządzie, Warszawa 1992, s. 224. Ibidem, s. 166.

133

społecznej i stworzenia wspólnoty politycznej jest potrzeba ochrony, a nie, jak w koncepcji Hobbesa, strach. Na mocy umowy społecznej powstaje państwo, w obrębie którego obowiązywać ma zasada większości głosów. Umowa jest zawierana między jednostkami, nie dotyczy rządu, który zostaje wykreowany w inny sposób11. Władza polityczna i jej instytucje są powołane przez społeczeństwo w celu obrony wolności jednostek oraz egzekwowania ich praw. Powołanie, a następnie funkcjonowanie władzy państwowej pociąga za sobą pewne koszty, które członkowie wspólnoty politycznej zobowiązani są pokryć za pomocą podatków. Rząd natomiast, obdarzony przez społeczeństwo zaufaniem, posiada zobowiązania wobec wspólnoty, która jest źródłem jego legitymizacji. Jeżeli rząd nadużywa zaufania i nie spełnia swoich zobowiązań, społeczeństwo ma prawo domagać się jego rozwiązania oraz wybrania nowego rządu. Jedną z podstawowych i najbardziej znaczących funkcji państwa w koncepcji Locke’a jest ochrona własności prywatnej jednostki. Za pomocą własności jednostka zdobywa pokarm i zapewnienia sobie warunki do przeżycia, realizując tym samym zasadę samozachowania. Własność jest czymś naturalnym, istniała już w stanie natury, niemniej jednak

przywłaszczenie

sobie

czegoś

jest

usprawiedliwione

w określonych warunkach, w pewnych granicach i przy poniesionym wkładzie pracy. Człowiek jest właścicielem swojego ciała, a więc także swojego wysiłku oraz pracy swojego ciała. Zdaniem Locke’a, każda jednostka za pomocą pracy może przywłaszczyć sobie tyle, ile jest konieczne dla samozachowania, jednak nie tylko to, co niezbędne jest jej do życia. Człowiek może przywłaszczyć sobie także rzeczy na wymianę, 11

Ibidem, s. 254. 134

nie powinno być ich jednak więcej niż jest w stanie wykorzystać nim się zmarnują. Przywłaszczenie sobie czegoś przy wkładzie pracy jest usprawiedliwione pod warunkiem, że dana rzecz nie należy jeszcze do nikogo. Sytuację własności w stanie natury zmienił wynalazek pieniądza, czyli środka wymiany, który spowodował niezniszczalność wszystkich dóbr. Dobra zniszczalne można spieniężyć, w związku z tym możliwe stało się nieograniczone przywłaszczenie, a nieustanne pomnażanie swojej własności stało się przyczyną konfliktów między tymi, co posiadają własność, a tymi, którzy jej nie mają. Istotnym stał się więc także problem granic własności. Locke był zwolennikiem ochrony własności prywatnej, która miała być zasłużonym owocem pracy aktywnych i pracowitych jednostek. Powołanie państwa miało więc chronić usprawiedliwioną własność prywatną zdobytą przy własnym wkładzie pracy. Do klasycznych teorii liberalnych odwoływało się wielu późniejszych myślicieli. Nowe teorie liberalne zaczęły przybierać różne formy w kwestii poszczególnych dziedzin funkcjonowania państwa. Jednak

zarówno

teorie

socjalliberalne,

postulujące

wolność

światopoglądową przy jednoczesnym dopuszczeniu pewnej formy interwencjonizmu państwowego, jak i libertariańskie, uznające wolny rynek za konieczny element funkcjonowania wolnej jednostki, tworzone były przy wykorzystaniu pojęć i teorii klasycznej myśli liberalnej. Koncepcję państwa Roberta Nozicka można zaliczyć do stosunkowo

umiarkowanego

nurtu

libertarianizmu.

swojej

najsłynniejszej książce pod tytułem Anarchia, państwo, utopia, odwołując się do Locke’owskiego stanu natury, tworzy teoretyczne sytuacje, w ramach których polemizuje z tezami anarchizmu indywidualistycznego, 135

uzasadniając moralnie powstanie instytucji państwowych. Argumentacja na rzecz moralnego usprawiedliwienia istnienia określonej struktury państwowej sytuuje koncepcję Nozicka wśród myślicieli zaliczanych do grupy minarchistów, czyli zwolenników istnienia państwa w formie minimalnej. Swoje rozważania dotyczące źródeł państwa Nozick zaczyna od przyjęcia określonej wizji stanu naturalnego. Jak zauważa, przyjęcie pesymistycznej wizji stanu przedpaństwowego Hobbesa, sprawia, że jedynym racjonalnym rozwiązaniem staje się zawiązanie struktur państwowych, natomiast optymistyczna wersja proponowana przez anarchistów powołanie państwa czyni aktem bezzasadnym. Dlatego, w celu przeprowadzenia swojego wywodu, przyjmuje wizję sytuacji pierwotnej zaczerpniętą z hipotetycznego stanu natury Johna Locke’a, w której istnieją pewne formy reguł moralnych. Udowodnienie, że nawet w najlepszym stanie naturalnym możliwe jest moralnie uzasadnione powstanie państwa, wzbogaca wywód o wartości legitymizujące istnienie pewnych form struktur państwowych12. W stanie naturalnym, przedstawionym przez Locke’a, istniały pewne niedogodności, dlatego też, by ich uniknąć, za pomocą umowy społecznej

jednostki

zdecydowały

się

powołanie

struktur

państwowych. Jednak zdaniem Nozicka, przejście od niedogodności do powstania rządu obywatelskiego, proponowane przez Locke’a, nie uwzględnia wszystkich możliwości. Nozick uzupełnia więc sytuację pierwotną o działalność tzw. stowarzyszeń i agencji ochrony. Jedną z niedogodności stanu natury, wymienianą przez Locke’a, jest brak bezstronnego sądu. Rozsądzanie samemu we własnej sprawie 12

R. Nozick, Anarchia, państwo, utopia, Warszawa 1999, s. 18. 136

budzi wątpliwości co do obiektywizmu, a więc także proporcjonalności wyegzekwowanego

zadośćuczynienia.

Nieproporcjonalne

zadośćuczynienia i nadmierne karanie przez pokrzywdzonego, w stanie natury mogłoby prowadzić do nieustannych i niekończących się aktów zemsty. Dlatego, ze względu na przyjaźń, interes społeczny lub prywatny, w celu ochrony i możliwości egzekwowania swoich praw, w stanie przedpaństwowym jednostki mogą łączyć się w grupy, które Nozick określa mianem stowarzyszeń ochrony13. Powstanie stowarzyszeń ochrony może być korzystne dla jednostki, ponieważ w pewnym stopniu eliminuje poczucie nieustannego zagrożenia. Stowarzyszenia ochrony w pierwotnej formie mogą być jednak nieskuteczne i napotykają na szereg problemów, takich jak konflikty między członkami stowarzyszenia. Żeby poradzić sobie z wewnętrznymi sporami i nie doprowadzić do ciągłych rozpadów, stowarzyszenie musiałoby zacząć stosować pewne procedury decydujące o rozstrzyganiu powstających konfliktów. Sposób funkcjonowania stowarzyszeń stopniowo ulegałby zmianie ze względu na konieczność sformalizowania niektórych struktur. Nieustanna

gotowość

pomocy

pozostałym

członkom

stowarzyszenia może stać się uciążliwa. Odrywanie się od zajęć, w celu ochrony pozostałych jednostek, mogłoby utrudniać wykonywanie innych, ważnych czynności. Naturalnym rozwiązaniem tego problemu jest podział pracy. Niektóre jednostki wolałyby wynająć innych do pełnienia funkcji ochronnych, dzięki czemu mogłyby wykonywać swoje obowiązki, jednocześnie nie tracąc korzyści płynących z przynależności do

Ibidem, s. 27. 137

stowarzyszenia.

W wyniku

wyspecjalizowania

się

stowarzyszeń,

w ramach podziału pracy powstają agencje ochrony. W przeciwieństwie do Locke’a, Nozick nie wiąże konieczności powstania państwa z umową społeczną. Jego zdaniem powstanie państwa można

wytłumaczyć

podstawie

mechanizmu

określonego

metaforycznie przez Adama Smitha mianem „niewidzialnej ręki”. Początkowo, na danym obszarze geograficznym, usługi ochrony oferowane są przez różne stowarzyszenia i agencje. Nadal występować może jednak wiele sytuacji problematycznych. Spory między klientami i rozbieżne rozstrzygnięcia mogą prowadzić do konfliktów między agencjami. Agencje niechroniące w należyty sposób swoich klientów lub przegrywające nieustannie w konfliktach międzyagencyjnych tracą klientów na rzecz agencji zwycięskich. Zgodnie z zasadą niewidzialnej ręki kształtują się dominujące agencje ochrony działające na pewnym określonym obszarze geograficznym. Jeżeli natomiast żadna z agencji nie jest w stanie uzyskać stałej przewagi nad innymi, wówczas będą bardziej skłonne do rozwiązywania konfliktów przy pomocy arbitrów lub niezależnych sądów, tworząc coś w rodzaju federacyjnego systemu sądowniczego, w którego skład wchodzą poszczególne agencje14. Niemniej jednak, w każdym z wypadków, dochodzi do pewnej monopolizacji usług ochrony na określonym obszarze. Powstaje swego rodzaju układ geograficzny agencji, zbliżony do układu i granic terytorialnych państw. Nozick odróżnia dominującą agencję ochrony od państwa. System prywatnych agencji ochrony, w przeciwieństwie do państwa, nie rości sobie wyłącznego prawa do użycia i legalizowania użycia siły w obrębie 14

Ibidem, s. 31-38. 138

swojego terytorium. Jednostki, mimo przebywania na terenie dominującej agencji, nie muszą korzystać z jej ochrony, mogą także w każdej chwili zrezygnować z oferowanych im usług, w ten sposób zachowując naturalne prawo do samoobrony. W systemie prywatnych agencji ochroną objęci są wyłącznie ci, którzy za nią płacą, a bezpieczeństwo i egzekwowanie praw traktowane jest jak każde inne dobro ekonomiczne, takie jak pożywienie lub ubranie 15. Konkretna agencja nie posiada więc monopolu na stosowanie rozwiązań siłowych, ani też nie ma moralnego prawa, by taki monopol ogłosić. Państwo natomiast nie tylko proklamuje, że będzie karać każdego, kto bez wyraźnego przyzwolenia użyje siły na jego terytorium, ale także deklaruje ochronę wszystkim znajdującym się w jego geograficznych granicach. W hipotetycznym procesie powstawania państwa dominujące agencje ochrony przeradzają się w państwo ultraminimalne. Od agencji ochrony państwo ultraminimalne różni się tym, że utrzymuje monopol na wszelkie użycie siły z wyjątkiem prywatnych odwetów i prywatnego egzekwowania zadośćuczynienia, wciąż jednak ochronę zapewnia wyłącznie tym, którzy wykupili odpowiednie polisy na ochronę i usługi egzekucyjne16. Przetworzenie się państwa ultraminimalnego w państwo minimalne następuje przy wykorzystaniu zasady zadośćuczynienia. Nozick uważa, że objęcie ochroną wszystkich jednostek znajdujących się na danym terytorium nie musi wiązać się z funkcją redystrybucyjną państwa. Termin, jak uważa, odnosi się do typu uzasadnienia pewnej struktury, nie zaś do niej samej. Istotą tego, czy dana instytucja ma charakter redystrybucyjny czy nie, jest dlaczego zabiera

15 16

Ibidem, s. 41. Ibidem, s. 43. 139

pieniądze i daje je innym, nie że w ogóle to robi. Jak zauważa Nozick, zwrot skradzionych pieniędzy czy zadośćuczynienie za wyrządzoną krzywdę, nie są racjami redystrybucyjnymi. W państwie minimalnym jednostki czasami płacą za ochronę innych osób przebywających na jego terytorium, nie oznacza to, że państwo minimalne ma charakter redystrybucyjny.

Nozick,

rezygnując

argumentacji

opartej

redystrybucyjnej funkcji państwa, nawet jeżeli funkcja ta miałaby się ograniczyć do ochrony jednostek, stara się uniknąć problemu granic redystrybucji. Jeżeli uprawniony miałby być pewien zakres redystrybucji zapewniający wszystkim ochronę, należałoby uzasadnić, dlaczego nieuprawniona miałaby być redystrybucja służąca innym celom. Nozick wprowadza więc zasadę zadośćuczynienia jako logiczne uzasadnienie objęcia ochroną wszystkich jednostek przebywających na terenie państwa minimalnego. Zgodnie z zasadą zadośćuczynienia, pewne zachowania, przede wszystkim te ryzykowne, mogą być zakazane tylko jeżeli osoby ponoszące jakąś krzywdę w związku z powstrzymaniem się od zabronionych ze względu na bezpieczeństwo innych działań, otrzymają zadośćuczynienie, czyli rekompensatę poniesionych strat wynikających z zakazu. Z naturalnego prawa do życia i zachowania zdrowia wynika prawo każdej jednostki do obrony przed nieznanymi, ryzykownymi lub niegodnymi zaufania, procedurami. Jednostki mają także prawo karać tych, którzy stosują lub próbują stosować takie procedury wobec nich. Agencje ochrony natomiast mają prawo reprezentować w tej kwestii swoich klientów. Jeżeli więc agencja uważa, że procedury egzekwowania praw przez osoby niezależne jest niegodna zaufania, nieuczciwa i może stanowić ryzyko dla jej klientów, wówczas zakaże jednostkom 140

niezależnym samodzielnego dochodzenia praw wobec jej klientów. Uniemożliwienie jednostkom niezależnym egzekwowania ich praw stanowi krzywdę wobec nich i narusza przynależne im prawa, w związku z tym agencja ochrony zobowiązana jest ze względu na wprowadzony zakaz, do zadośćuczynienia krzywd. Dominująca agencja w ramach zadośćuczynienia musi więc zapewnić niezależnym jednostkom swoje usługi, przynajmniej w zakresie ochrony przed własnymi klientami 17. W ramach ewolucji dominująca agencja ochrony zaczyna obejmować swoją ochroną wszystkich, którzy znajdują się na jej terytorium. Spełniając dwa podstawowe warunki istnienia państwa, czyli monopol użycia siły oraz ochronę wszystkich jednostek na danym obszarze. Stając się jedynym skutecznym sędzią w obrębie swojego terytorium, agencja ochrony przekształca się w państwo. Wyjście ze stanu natury, jak dowodzi Nozick, nie musi być skutkiem wyraźnej woli powołania instytucji państwowej i nie musi wiązać się z pogwałceniem naturalnych praw jednostek. Kolejne stadia rozwoju organizacji państwowej mogą być wynikiem stopniowej ewolucji działającej na zasadzie niewidzialnej ręki rynku. Jeżeli więc przejście ze stanu natury do państwa ultraminimalnego, a następnie z państwa ultraminimalnego do minimalnego, odbywało się z poszanowaniem naturalnych praw jednostek,

istnienie

państwa

minimalnego

jest

moralnie

usprawiedliwione. Przekształcając się w państwo ultraminimalne, a następnie minimalne, agencje ochrony zaczynają dysponować nie tylko monopolem stosowania przemocy na danym terytorium, ale także przejmują wymieniane 17

przez

minarchistów

podstawowe

zadania

państwa,

Ibidem, s. 137. 141

tj. zapewnienie

bezpieczeństwa

wewnętrznego,

zewnętrznego

oraz

sądownictwo. Jednostki już w stanie natury, dążąc do ochrony siebie oraz swojej własności, dobrowolnie decydują się na finansowanie agencji. W koncepcji Nozicka charakter finansowania państwa nie zmienia się w wyniku przekształceń, dlatego można stwierdzić, że podobnie jak agencje w stanie natury, państwo minimum utrzymywane jest z dobrowolnych

składek

jednostek

Nozicka

państwo

zainteresowanych

usługami

bezpieczeństwa. Zdaniem

minimalne

jest

najbardziej

rozbudowanym państwem, które można usprawiedliwić moralnie, wszelkie bardziej rozbudowane struktury naruszają ludzkie prawa, zmuszając jednostki do określonych działań. W ramach argumentacji na rzecz

państwa

konfrontując

minimalnego

stworzoną

przez

porusza siebie

kwestię

sprawiedliwości

uprawnieniową

koncepcję

sprawiedliwości z modelami dystrybucyjnymi. Z punktu widzenia funkcji państwa

pojęcie

sprawiedliwości

jest

kluczowym

elementem

uzasadniającym jego określony kształt. Podejmując kwestię dystrybucji, Nozick stwierdza, że nie istniej jedna osoba, lub grupa osób posiadająca wszystkie możliwe zasoby, która decydowałaby o sposobie rozdziału i mechanizmach dystrybucji dóbr. Jednostki posiadają to, co dostają od innych w zamian za coś lub jako dar. W wolnym społeczeństwie różne osoby posiadają i kontrolują różne zasoby, a nowe udziały są efektem wymiany oraz dobrowolnych działań jednostek. Zastany rezultat posiadanych dóbr jest więc wynikiem sumy indywidualnych decyzji podjętych przez zaangażowane jednostki. Zdaniem Nozicka, o sprawiedliwym podziale dóbr decydują warunki dotyczące sposobu nabycia własności. Pierwszym sposobem 142

nabycia własności jest pierwotne zawłaszczenie rzeczy, która nie była jeszcze niczyją własnością. Nozick uzasadnia możliwość pierwotnego zawłaszczenia za pomocą zasady samoposiadania, czyli prawa do posiadania samego siebie 18. Jednostka jest właścicielem swojego ciała, swoich talentów i umiejętności, a także efektów swojej pracy. Nozick, podobnie jak Locke, uważa, że do przejęcia niczyjej własności uprawnia jednostkę jej praca. Wytwarzając jakąś rzecz, człowiek dołącza do naturalnych zasobów swoją pracę, dzięki czemu zyskuje ona większą wartość. Odnosi się też do zarzutu stawianego przez niektórych, że zawłaszczenie rzeczy, nawet przez jej ulepszenie, pogarsza możliwości innych jednostek. Twierdzi, że w sytuacji obfitości dóbr, zawłaszczenie jednego z nich nie umniejsza dobrobytu innych, natomiast w warunkach ograniczonych zasobów, zawłaszczenie może okazać się korzystne dla pozostałych jednostek i może stanowić rekompensatę za straty związane z brakiem możliwości zawłaszczenia tego samego lub takiego samego dobra. Nie oznacza to jednak, że możliwości dysponowania dobrami są całkowicie dowolne. Również dysponowanie zasobami podlega pod pewne ograniczenia i zasady moralne, w związku z czym zakazane jest zagarnianie dóbr niezbędnych do życia człowieka, takich jak jedyne źródło wody. Drugi sposób nabycia własności dotyczy przepływu udziałów między jednostkami. Rzecz może stać się własnością jednostki w wyniku przeniesienia uprawnienia do posiadania na inny podmiot. Z przepływem własności wiąże się zagadnienie dobrowolnej wymiany między podmiotami, ale także nieuprawnione przejęcie własności w wyniku oszustwa, kradzieży czy defraudacji. 18

Ibidem, s. 209-212. 143

Na podstawie warunków dotyczących sposobu nabycia własności, Nozick określił sprawiedliwy podział dóbr, który sformułowany w trzech punktach stanowi indukcyjną definicję sprawiedliwego podziału. 1.

Nabywając udział w sposób zgodny z zasadą sprawiedliwego

nabywania jednostka jest uprawniona do posiadania tego udziału. 2.

Jednostka jest uprawniona do posiadania udziału, jeżeli w sposób

zgodny z zasadą sprawiedliwości transferu nabywa udział od kogoś, kto jest uprawniony do posiadania tego udziału. 3.

Uprawnieni do posiadania udziału są wyłącznie ci, którzy

posiadają go w wyniku (wielokrotnego) zastosowania zasady 1 i 2 19. Dystrybucja jest więc sprawiedliwa, jeżeli każdy jest uprawniony do posiadania udziałów otrzymanych w wyniku sprawiedliwego transferu lub pierwotnego nabycia, z wykorzystaniem uprawnionych środków. Jednak w rzeczywistości nie wszystkie sytuacje powstają w wyniku wykorzystania zasady sprawiedliwego nabycia i transferu. Zdarzają się przypadki kradzieży i oszustw, dlatego też dwie podstawowe zasady powinny

być

uzupełnione

regułę

rekompensaty

skutków

niesprawiedliwości. Reguła miałaby dotyczyć także skutków przeszłych niesprawiedliwości, niemniej jednak kwestia ostatecznej jej formy pozostaje otwarta20. Stworzoną przez siebie koncepcję sprawiedliwości Nozick określa mianem

teorii

uprawnieniowej.

Zgodnie

założeniami

teorii,

sprawiedliwy podział dóbr zależy od sposobu nabycia dóbr. Istotne zatem są procedury, w ramach których doszło do wymiany bądź nabycia dóbr, nie zaś ostateczny rezultat. Z teorii ostatecznego rezultatu korzystają

19 20

Ibidem, s. 183. Ibidem, s. 184-186. 144

najczęściej zwolennicy państwa opiekuńczego stosując kryteria podziału dóbr oparte na redystrybucji przy pomocy wzorów takich jak „każdemu po równo” lub „każdemu według potrzeb”. Zdaniem Nozicka, teorie ostatecznego rezultatu, skupiając się na obecnym stanie posiadania, bazując na oderwanych od rzeczywistości wzorach, pomijają całkowicie sposób, w jaki stan ten został osiągnięty. Uważa, że socjaliści i zwolennicy państwa opiekuńczego wychodzą z błędnego założenia, że produkcja jest oderwana od dystrybucji, a pojawienie się na świecie rzeczy nie ma związku z jej twórcami. Zgodnie z uprawnieniową teorią sprawiedliwości ktoś, kto produkuje jakąś rzecz i zakupił lub zakontraktował wszystkie niezbędne do tego zasoby, jest uprawniony do rzeczy, które zostaną wyprodukowane. Można zauważyć, że zasady sprawiedliwości określają moralnie usprawiedliwiony sposób funkcjonowania państwa. Państwo, zgodnie z koncepcją Nozicka, nie powinno ingerować w wolny rynek próbując stworzyć sprawiedliwy podział dóbr na bazie teorii ostatecznego rezultatu, ponieważ usprawiedliwione moralnie jest posiadanie każdej własności zdobytej w ramach wolnego rynku, o ile jej zdobycie nie wiązało się z naruszeniem zasad sprawiedliwego nabywania i transferu. Nozick

odrzuca

więc

redystrybucyjne

funkcje

państwa

jako

nieuzasadnione moralnie. Finansowanie z podatków systemu edukacji, ochrony zdrowia, czy bezpieczeństwa ekonomicznego obywateli, zgodnie z konsekwencjami przyjętych założeń, jest niedopuszczalne. Według Nozicka, stosowanie w społeczeństwie reguł zgodnych z teoriami końcowego rezultatu, wyklucza prawdziwą wolność. Dla zilustrowania Chemberlaina.

tej

tezy

przedstawia

Chemberlain

cieszy

przykład się

koszykarza

dużą

Wilta

popularnością 145

w społeczeństwie, dlatego też ludzie darzący go sympatią, chcąc obejrzeć jego grę, decydują się zapłacić dodatkowe 25 centów dla koszykarza. W ciągu roku Chamberlain posiada już kwotę 250.000 $ zaburzając dotychczasowy podział dóbr. Zgodnie z teorią uprawnieniową, nowy podział powstał w wyniku dobrowolnych decyzji, jeżeli więc sposób uzyskania pieniędzy zgodny był z zasadami sprawiedliwego nabywania i transferu, to również obecny podział jest sprawiedliwy. Natomiast realizowanie wzorów sprawiedliwości zgodnych z teoriami ostatecznych rezultatów wymaga stałych ingerencji instytucji państwowych w życie prywatne obywateli, w tym zabieranie jednym tego, co inni, zgodnie z własną wolą, zdecydowali się im przekazać 21. Nozick krytykuje redystrybucyjną funkcję państwa. Państwo opiekuńcze, ściągające podatki proporcjonalnie do dochodów, zabiera jednostkom pewną liczbę godzin pracy, co jest

równoznaczne

z częściowym zawłaszczeniem osoby i jej pracy. Nozick dopuszcza dystrybucję w postaci filantropii, jednak nie można nikogo zmuszać do pomocy innym. Uważa, że nie istnieje żadne dobro społeczne, tylko dobro konkretnych ludzi, dlatego nie można za pomocą fikcyjnych pojęć moralnie uzasadnić obowiązku poświęcenia się jednostki względem innych. Teorie należące do nurtu myśli libertariańskiej posiadają pewne charakterystyczne cechy ideowe. Jedną z najbardziej elementarnych jest skrajny indywidualizm. Przedstawiciele libertarianizmu uważają, że nie istnieje jedno uniwersalne dobro wspólne, każda jednostka posiada swoją wizję szczęścia i dobrego życia, której nie da się pogodzić z interesem wspólnym wszystkich obywateli. Niezbędna dla możliwości realizacji 21

D. Boaz, Libertarianizm, Poznań 2005, s. 100-102. 146

własnych

indywidualnych

celów

jest

maksymalna

wolność

poszczególnych jednostek. Stąd dominująca rola wolności negatywnej w koncepcjach libertarian. Wolność od ingerencji z zewnątrz dotyczy także nadmiernie rozbudowanych funkcji państwa, dlatego postulują ograniczenie roli państwa do ochrony jednostek oraz ich własności. Wolność negatywna w koncepcjach libertariańskich dotyczy także sfery rynkowej i własnościowej. Koncepcja

państwa

Roberta

Nozicka

wpisuje

się

w minarchistyczny, czyli mniej radykalny nurt libertarianizmu. Nozick, podobnie jak inni minarchiści, uznaje konieczność istnienia pewnych ograniczonych do

niezbędnego

minimum,

struktur

państwowych

finansowanych przez jednostki zainteresowane usługami ochrony. Libertarianie są także zwolennikami wolnego rynku. Zgodnie z zasadami sprawiedliwości Nozicka nieskrępowana i dobrowolna wymiana dóbr na wolnym rynku to jedyny usprawiedliwiony moralnie sposób dystrybucji. Redystrybucja

dóbr

pomocą

systemu

podatkowego

jest

nieuprawnionym zawłaszczeniem własności jednostek. Konsekwencją przyjęcia przez libertarian tego stanowiska jest brak w państwie minimalnym publicznej edukacji, służby zdrowia czy opieki socjalnej.

Podsumowanie Państwo o ograniczonym

koncepcji

zakresie

Roberta

działania,

której

Nozicka główną

instytucja

funkcją

jest

zapewnienie bezpieczeństwa swoim obywatelom. Bezpieczeństwo, w kontekście państwa minimalnego, zawiera w sobie ochronę przed oszustwem, kradzieżą i gwałtem, nie dotyczy kwestii ekonomicznych, 147

takich jak ochrona przed bezdomnością czy głodem. W państwie minimalnym nie ma też miejsca na instytucje edukacji państwowej, opieki społecznej lub zdrowotnej. W abstrakcyjnym libertariańskim modelu stworzonym przez Nozicka, działalność filantropijna zastępuje zaangażowanie państwa w sprawy socjalne obywateli. Państwo minimum, dzięki swojej formie, ma gwarantować jednostkom całkowitą wolność, przy jednoczesnym zachowaniu zasad sprawiedliwości. Samo istnienie państwa oraz jego formę Nozick uzasadnia moralnie za pomocą argumentów wynikających z wywodu logicznego bazującego na sytuacji hipotetycznej stanu pierwotnego. Państwo minimalne, jako najbardziej rozbudowana instytucja państwowa, którą można moralnie usprawiedliwić, jest swego rodzaju utopią łączącą najważniejsze dla jednostki wartości, czyli wolność i sprawiedliwość. Pluralizm państwa minimalnego zakłada istnienie różnych koncepcji szczęścia, dobra oraz różnych sposobów życia, których niemożliwe jest pogodzenie w ramach fikcyjnego, zdaniem Nozicka, pojęcia wspólnego dobra. Prezentowana przez Nozicka koncepcja państwa należy do kategorii teorii normatywnych. Za pomocą abstrakcyjnych modeli uwypuklane są pewne elementy rzeczywistości społeczno-politycznej, w celu przeprowadzenia krytyki oraz przedstawienia alternatywnej wizji państwa i społeczeństwa. Krytyka Nozicka wymierzona jest przede wszystkim w zbyt rozbudowany system podatkowy państwa, który usprawiedliwiany jest przy wykorzystaniu fałszywych pojęć, takich jak dobro wspólne, oraz przy udziale błędnych koncepcji sprawiedliwości opartych na wzorach redystrybucji dóbr.

148

Bibliografia: 1. Boaz D., Libertarianizm, Poznań 2005. 2. Chmielowski M., Agoryści i naturalna elita. Dwie koncepcje przewodzenia libertariańskim przemianom; www.kontekstyspoleczne.umcs.lublin.pl/wpcontent/uploads/2015/01/Chmielowski-2-1.pdf. 3. Hardy H. (red.), Cztery eseje o wolności, Warszawa 1994. 4. Hobbes T., Lewiatan, czyli materia, forma i władza państwa kościelnego i świeckiego, Warszawa 1954. 5. Krawczyk A., Hobbes i Locke – dwoiste oblicze liberalizmu, Warszawa 2011. 6. Locke J., Dwa traktaty o rządzie, tłum. Z. Rau, Warszawa 1992. 7. Nozick R., Anarchia, państwo, utopia, Warszawa 1999. 8. Słupik T., Górka S., Szewczyk G. (red.), Oblicza wolności. Od klasycznego liberalizmu do libertarianizmu, Katowice 2012. 9. Szahaj A., Jakubowski M. N., Filozofia polityki, Warszawa 2005. 10. Teluk T., Koncepcje państwa we współczesnym libertarianizmie, Warszawa 2006.

149

CZĘŚĆ DRUGA

PARTYCYPACJA WYBORCZA I ZACHOWANIA POLITYCZNE

150

Margaretta Mielewczyk Uniwersytet Gdański Zmiany w polskim systemie wyborczym obowiązującym w wyborach parlamentarnych. Analiza lat 1989-2015 z uwzględnieniem zachowań wyborczych Changes in Polish electoral system during parliamentary election. An analysis of years 1989-2015 including the electoral behavior Streszczenie: Celem rozdziału jest przeanalizowanie zmian zachodzących w polskim systemie wyborczym obowiązującym w wyborach parlamentarnych. Zapisy prawa wyborczego mogą nie tylko wpływać na kształt sceny politycznej, ale też na postawy wyborców. Tworzenie ordynacji wyborczych bez uwzględnienia klauzul zaporowych i z zastosowaniem metody przeliczania głosów na mandaty, która zwiększa szanse małych i średnich ugrupowań, zachęca do tworzenia partii politycznych i startowania w wyborach. To jednak może wiązać się z dezorientacją wyborców w ofercie programowej i rezygnacją z udziału w akcie wyborczym. Kolejną istotną kwestią, która wiąże zapisy prawa wyborczego z poziomem partycypacji wyborczej, jest stosowanie rozwiązań profrekwencyjnych. Mają one na celu nie tylko większe zmobilizowanie do udziału w wyborach obywateli w ogóle, lecz również tych grup wyborców, które napotykają bariery (niepełnosprawność, podeszły wiek) w dotarciu do lokalu wyborczego. Kształt prawa wyborczego może determinować układ partyjny w powyborczym parlamencie, sprzyjać formułowaniu stabilnych rządów lub to utrudniać. Może zawierać pewne udogodnienia dla wyborców, co będzie zachęcać do podjęcie decyzji o udziale w wyborach, lub tworzyć dystans między obywatelem a władzą, a tym samym – zniechęcać obywateli. Słowa kluczowe: system wyborczy, wybory parlamentarne, zachowania wyborcze, frekwencja wyborcza, partycypacja, partie polityczne 151

Abstract: The objective of this chapter is to analyze the changes occurring in the Polish electoral system during the parliamentary election. The regulations of electoral law may not only influence the shape of political scene but also the electoral behaviors. Creating an electoral system which does not take into account the prohibitive measures and applying the method of converting the number of votes into seats, which increases the changes of small and medium parties, encourage to create political parties and take part in elections. However, this might lead to the confusion of the voters resulting from a great number of offered programs which subsequently discourage the voters from participation in the elections. Another significant aspect is the application of voter turnout methods which, by the regulations of electoral law, influences the level of participation in the elections. The applied methods should not only encourage the citizens to vote in general, but also encourage the groups of voters which may encounter certain limitations (disability, elderly age, inability to vote personally). The form of electoral law may determine the party system in the post-election parliament, contribute to the establishment of a stable government or make it more difficult. Furthermore, it may provide some facilities for voters which may encourage the voters to participate in the elections or create a distance between the citizens and the authority and thus – discourage citizens. Key words: electoral system, parliamentary elections, electoral behavior, voter turnout, participation, political parties

Wstęp

Celem niniejszego rozdziału jest analiza zmian jakie dokonały się w

polskim

systemie

wyborczym

obowiązującym

wyborach

parlamentarnych w latach 1989-2015 oraz wykazanie jaki wpływ na zachowania wyborcze mogą mieć konkretne zapisy prawa wyborczego

152

oraz ich modyfikacja. Autorka sformułowała następujące pytania badawcze: czy istnieje związek między kształtem prawa wyborczego a zachowaniami elektoratu oraz czy obywatele mają świadomość obowiązujących

zasad

prawa

wyborczego

czy

korzystają

z wprowadzonych ułatwień i alternatywnych sposobów głosowania. W celu udzielenia odpowiedzi na postawione pytania posłużono się analizą systemową oraz metodą instytucjonalno-prawną i behawioralną, które pozwoliły na całościowe ujęcie przedmiotu badań. Analiza systemowa dotyczy systemu wyborczego, zmian zachodzących w jego obrębie, a także politycznych uwarunkowań tych zmian i ich konsekwencji dla kształtu polskiej sceny politycznej. Zastosowanie metody instytucjonalno-prawnej pozwala na analizę zapisów aktów prawa wyborczego. Z kolei badanie zależności między zmianami zachodzącymi w obrębie systemu wyborczego a zachowaniami elektoratu uzasadnia zastosowanie metody behawioralnej. Do analizy przedmiotu badań posłużono się oficjalnymi wynikami wyborów oraz obwieszczeniami Państwowej

Komisji

Wyborczej,

jak

również

wynikami

badań

prowadzonych przez Centrum Badań i Opinii Społecznej (CBOS) dotyczących wiedzy i oceny systemu wyborczego przez Polaków. Kształt polskiego systemu wyborczego oraz związane z nim zachowania wyborcze, w tym partycypacja wyborcza, od lat stanowią przedmiot analiz naukowych oraz zainteresowania samych polityków. Prawo wyborcze należy do istotnych elementów systemu politycznego jako całości, jest też jedną z determinant partycypacji wyborczej 1. Może 1

Wyróżnia się 3 grupy determinant wyborczych: 1) tradycje kulturowe, historyczne i społeczne, które kształtują normy – udział w wyborach jest bardziej prawdopodobny, jeśli jednostka jest zakotwiczona w kulturze, w której szeroko rozpowszechnione jest przekonanie o wartości uczestnictwa w wyborach jako akcie legitymizacji demokratycznie wybranej władzy oraz wysoko ceniony jest wpływ na kształt władzy; 153

wpływać

większą

reprezentatywność

poglądów

elektoratu,

wprowadzać rozwiązania profrekwencyjne albo też sprzyjać interesom partyjnym, destabilizować scenę polityczną, a przez to prowadzić do absencji wyborczej. W rozdziale przeanalizowano wybory od roku 1989 po wybory parlamentarne z roku 2015. Każdorazowo uwzględniono kształt

obowiązującej

ordynacji

wyborczej,

dokonywane

zmiany

w obrębie prawa wyborczego, a także zachowania wyborcze, w tym poziom frekwencji wyborczej, wiedzę społeczeństwa na temat zmian prawa

wyborczego,

wprowadzanych

alternatywnych

sposobów

głosowania i przełożenie jej na zachowania elektoratu.

Wybory kontraktowe z 1989 roku

Polsce,

latach

obowiązywania

systemu

niedemokratycznego, pierwsze częściowo wolne wybory odbyły się w 1989 roku i były to wybory o historycznym znaczeniu. Wybory z 4 czerwca 1989 roku były wyborami kontaktowymi, kształt ordynacji wyborczej został ustalony w toku obrad „okrągłego stołu”. Wybory te charakteryzowały się następującymi elementami: – liczba mandatów poselskich strony koalicyjno-rządowej i opozycyjnej została ustalona w toku obrad „okrągłego stołu”, a nie na podstawie wyniku wyborów; 2) cechy sytuacji wyborczej, w tym rodzaj wyborów, instytucjonalne rozwiązania formalne (procedury głosowania, prawo wyborcze), sposób prowadzenia kampanii wyborczej, społeczno-polityczna sytuacja przed wyborami, kształt sceny politycznej, aktualny stan świadomości i potrzeb obywateli; 3) cechy jednostek: społecznodemograficzne i psychologiczne – wiek, płeć, wykształcenie, miejsce zamieszkania, zawód, samoocena politycznej skuteczności, właściwości związane z poznaniem politycznym, przekonaniami na temat polityki, zaufanie do polityków i satysfakcja z polityki oraz forma internalizacji politycznej, K. Skarżyńska, Człowiek a polityka. Zarys psychologii politycznej, Warszawa 2005, s. 204-218. 154

– wybory z 1989 roku, z wyjątkiem wyborów do Senatu, nie były wyborami wolnymi, rywalizacyjnymi; rzeczywista rywalizacja dotyczyła jedynie miejsc przeznaczonych dla bezpartyjnych; – ordynacja uchwalona 7 kwietnia 1989 roku miała obowiązywać tylko w tych jednych wyborach parlamentarnych; – kluczowym elementem rozwiązań wyborczych był tzw. system kurialny; jego konsekwencją była rywalizacja w ramach poszczególnych grup kandydatów, określanych jako „kurie”: 1) rywalizacja między kandydatami

strony koalicyjno-rządowej,

rywalizacja

między

kandydatami Ruchu Komitetów Obywatelskich (KO), kandydatami wywodzącymi się z opozycji, ale bez poparcia KO oraz między kandydatami bezpartyjnymi; – w wyborach do Sejmu i Senatu przyjęto system większościowy z koniecznością

uzyskania

większości

bezwzględnej;

108

wielomandatowych okręgach wyborczych (2 do 5 mandatów) wybierano 425 posłów; w przypadku nieuzyskania przewidziano

przeprowadzenie

drugiej

wymaganej większości

tury

wyborów;

wyborca

dysponował tyloma głosami, ile mandatów przypadało na dany okręg; – pozostałe 35 miejsc w wyborach do Sejmu przeznaczono dla kandydatów z listy krajowej; w związku z tym, że strona solidarnościowa odmówiła wystawiania swoich kandydatów na liście krajowej, to lista składała się wyłącznie z reprezentantów koalicji rządzącej; w tym przypadku również było wymagane uzyskanie bezwzględnej większości głosów, jednak nie przewidywano drugiej tury wyborów2. Ustalono, że liczba osób ubiegających się o mandat posła lub senatora

jest

nieograniczona.

Prawo

zgłaszania

kandydatów

W. Sokół, Geneza i ewolucja systemów wyborczych w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, Lublin 2007, s. 273-274. 155

przysługiwało Zjednoczonemu

Polskiej

Zjednoczonej

Stronnictwu

Partii

Ludowemu

Robotniczej (ZSL),

(PZPR),

Stronnictwu

Demokratycznemu (SD), Stowarzyszeniu PAX, Polskiemu Związkowi Katolicko-Społecznemu

(PZKS),

Unii

Chrześcijańsko-Społecznej

(UChS), ale też listom obywatelskim, które zebrały 3 000 podpisów poparcia dla proponowanych przez nich kandydatów. Z każdego województwa wybierano po 2 senatorów, z wyjątkiem województw warszawskiego i katowickiego, gdzie wybierano po 3 reprezentantów do izby wyższej. Każdy ze zgłoszonych kandydatów na senatora musiał wykazać, że posiada podpisy 3 000 wyborców z danego województwa, którzy popierali jego kandydaturę. W wyborach do Sejmu wyborca otrzymywał tyle kart do głosowania ile mandatów było do obsadzenia w danym okręgu. Kandydaci do każdego z mandatów byli wpisywaniu na osobną kartę do głosowania w porządku alfabetycznym. Wyborca skreślał osoby, których nie popierał, na każdej z kart pozostawiając tylko jedno nieskreślone nazwisko, tej osoby, na którą oddawał głos. Był to sposób na wyrażenie dezaprobaty wobec systemu i rządzących. W związku z tym opozycja namawiała do skreślania wszystkich kandydatów znajdujących się na liście krajowej. Ustalono następujący podział mandatów: 60% miejsc w Sejmie kolejnej kadencji dla PZPR, ZSL i SD, 5% dla PAX, PZKS i UChS, a o pozostałe 35% mandatów mogli rywalizować kandydaci bezpartyjni zgłoszeni przez niezależne grupy obywateli. Rada Państwa miała dokonać podziału mandatów dla partii, stronnictw, stowarzyszeń i bezpartyjnych oraz podzielić

mandaty między poszczególne okręgi wyborcze.

156

W każdym okręgu wyborczym miał być co najmniej jeden mandat dla bezpartyjnych3. Elementem strategii wyborczej strony solidarnościowej było wystawienie jednego kandydata do jednego mandatu. Z kolei strona koalicyjno-rządowa,

chcąc

urzeczywistnić

zasady

demokracji

i rywalizacji, postanowiła, że o jeden mandat może ubiegać się kilku kandydatów. Efektem takiego działania było jedynie rozproszenie głosów między poszczególnych kandydatów i osłabienie szans na zdobycie wymaganej większości głosów. Na 100 miejsc w wyborach do Senatu PZPR wystawiła 178 kandydatów, ZSL – 87, a SD – 674. Frekwencja w pierwszej turze wyniosła 62,32% i była to najwyższa frekwencja w wyborach parlamentarnych w Polsce po okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (PRL). Wyższa frekwencja powinna występować w sytuacji, gdy pojawia się szansa na zmianę, gdy wyborcy dostrzegają istotność aktu wyborczego i, z uwagi na znaczenie tych wyborów, można było spodziewać się jednak znacznie wyższego poziomu partycypacji wyborczej. Specyfika wyborów czerwcowych polegała na tym, że dla elektoratu nie był najistotniejszy program wyborczy kandydatów, lecz identyfikacja z jedną ze stron startujących w wyborach i tym samym opowiedzenie się za lub przeciw dotychczasowemu systemowi. Wyniki pierwszej tury okazały się być porażką strony koalicyjnej we wszystkich wymiarach wyborczej rywalizacji. Obóz solidarnościowy odniósł zdecydowane zwycięstwo, zdobywając w pierwszej turze 160 ze 161 zagwarantowanych mandatów w wyborach do Sejmu i 92 mandaty 3

Stanowisko w sprawie reform politycznych, [w:] Okrągły Stół, opr. K. Dubiński, Warszawa 1999, s. 555-556. 4 A. Małkiewicz, Wybory czerwcowe 1989, Warszawa 1994, s. 35. 157

w wyborach do Senatu. Z kolei kandydaci koalicyjni zdobyli jedynie 5 mandatów, w tym 2 z listy krajowej. Niekorzystny wynik wzmocniło rozproszenie głosów. Rezultat był dezaprobatą i manifestacją niechęci do władzy, ponieważ około 40% wyborców skreśliło wszystkich jej kandydatów5. Drugą turę należało przeprowadzić aż w 107 okręgach wyborczych, bowiem tylko w jednym obsadzono wszystkie mandaty6. Nieobsadzenie mandatów z listy krajowej wymagało dokonania zmian w ordynacji wyborczej, bowiem nie zakładano przeprowadzenia drugiej tury wyborów w przypadku listy krajowej. Paradoks tej sytuacji polegał na tym, że gdyby opozycja obstawała przy nieobsadzaniu pozostałych 33 miejsc z listy krajowej, to miałaby za sobą obowiązujące prawo, ale jednocześnie złamałaby ustalenia „okrągłostołowe” 7, bowiem zostałby naruszony układ sił uzgodniony w trakcie rozmów. 12 czerwca 1989 roku Rada Państwa wydała dekret zmieniający ordynację wyborczą. Zgodnie ze zmienionymi przepisami art. 81 w ponownym głosowaniu posłów wybierano w okręgach wyborczych. Rada Państwa miała wyznaczyć okręgi wyborcze, w których przeprowadza się ponowne głosowanie, ustalić numery mandatów oraz przypisać kandydatom PZPR, ZSL, SD, PAX, UChS i PZKS. O każdy z mandatów mogły ubiegać się dwie osoby8. Według tak opisanych w dekrecie zasad w drugiej turze

J. Raciborski, Polskie wybory. Zachowania wyborcze społeczeństwa polskiego w latach 1989-1995, Warszawa 1997, s. 33-35. 6 R. Chruściak, System wyborczy i wybory w Polsce 1989-1998. Parlamentarne spory i dyskusje, Warszawa 1999, s. 21. 7 A. Chećko, Krajowa lista błędów, [w:] Polska wybory ’89, układ i wybór R. Kałuża, Warszawa 1989, s. 170. 8 Dekret z dnia 12 czerwca 1989 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej X kadencji, na lata 1989-1993, Dz.U. Nr 36, poz. 198. 158

obsadzono pozostałe mandaty, jednak frekwencja była znacznie niższa i wyniosła 25,11%9.

Ordynacja wyborcza z 1991 roku Kadencja Sejmu X kadencji została skrócona i w dniu 27 października 1991 roku miały miejsce w pełni wolne wybory parlamentarne, które odbywały się w oparciu o ordynację wyborczą uchwaloną 28 czerwca 1991 roku. Ordynacja ta przywracała w Polsce system proporcjonalny po 45 latach od zaprzestania jego używania10. Od 1991 roku stosuje się też listy otwarte obligatoryjnie – wyborca najpierw oddaje głos na konkretną listę, a następnie wskazuje swoje preferencje co do otrzymania mandatu dla wskazanego kandydata11. W 1991 roku zastosowano dwa poziomy repartycji mandatów: 1) poziom

wielomandatowych

okręgów

wyborczych,

których

wybierano 391 posłów; 2) poziom ogólnokrajowy – 69 mandatów dodatkowo przyznawanych partiom, które zdobyły co najmniej 5% głosów w skali kraju lub zdobyły mandaty w minimum 5 okręgach wyborczych. W ordynacji wyborczej przewidziano również możliwość zblokowania list, a zatem głosy, jakie oddano na dane listy w okręgu liczono razem, jakby stanowiły jedną listę. Jeśli listy zblokowane uzyskały mandaty, to dzielono je między poszczególne listy zgodnie z ustaleniami komitetów wyborczych. Blokowanie list nie dotyczyło terytorium całego kraju, a jedynie poszczególnych okręgów wyborczych. 9

R. Chruściak, op. cit., s. 23. W. Sokół, op. cit., s. 277. 11 O rodzajach list kandydatów w systemach proporcjonalnych patrz: M. Przywara, System wyborczy do Sejmu i Senatu RP po 1989 roku – ciągłość i zmiana, Warszawa 2012, s. 99-100. 10

159

Mechanizm

ten

sprzyjał

porozumieniom

ogólnopolskich

partii

z komitetami o znaczeniu lokalnym. Jednak niewiele komitetów zdecydowało się na skorzystanie z takiego rozwiązania, w 1991 roku były to Konfederacja Polski Niepodległej (KPN) i Polskie Stronnictwo Ludowe (PSL)12. Zapisy ordynacji, o której mowa, określały, że w wyborach do Senatu zrezygnowano z wymogu uzyskania bezwzględnej większości głosów. Do podziału mandatów w okręgach wyborczych do Sejmu przyjęto metodę Hare-Niemeyera13, która pozwala na maksymalnie proporcjonalne przełożenia głosów na mandaty. Jest to metoda sprzyjająca mniejszym partiom i powoduje najmniejsze deformacje wyniku wyborczego, jednak z drugiej strony trudniej wówczas o stworzenie stabilnej koalicji rządzącej. W 1991 roku nie zastosowano żadnych klauzul zaporowych, co dodatkowo wzmacniało szanse mniejszych ugrupowań, powodując jednak rozdrabnianie się sceny politycznej. Z kolei do podziału miejsc z listy krajowej zastosowano zmodyfikowaną metodę Sainte–Laguë14. W ordynacji z 1991 roku dokonano również zmiany techniki głosowania – zasadę skreślania wszystkich kandydatów z wyjątkiem tego, którego wyborca chciał poprzeć, zastąpiono wymogiem pozytywnego wskazania, czyli postawienia znaku „x” przy nazwisku osoby, na która zamierza się oddać głos. Warunkiem zarejestrowania listy w okręgu wyborczym było zebranie 3 000 podpisów poparcia15. Zgłoszono 6 685 12

W. Sokół, op. cit., s. 277-278. O metodzie Hare-Niemeyera patrz: B. Michalak, A. Sokala, Leksykon prawa wyborczego i systemów wyborczych, Warszawa 2010, s. 49-50. 14 Zastosowano zmodyfikowaną metodę Sainte-Laguë z dzielnikiem 1,4, A.K. Piasecki, Wybory parlamentarne, samorządowe, prezydenckie 1989-2002, Toruń 2004, s. 45. 15 J. Raciborski, Polskie wybory…, s. 37. 13

160

kandydatów do Sejmu i 613 do Senatu. Zarejestrowano 111 komitetów wyborczych, z czego 19 uzyskało status ogólnopolski, a 9 z nich zdołało zarejestrować kandydatów we wszystkich okręgach wyborczych 16. Kształt ordynacji z 1991 roku sprzyjał uzyskaniu większej proporcjonalności wyniku wyborczego, zwiększał reprezentatywność Sejmu, był korzystny dla mniejszych partii, a tym samym wręcz zachęcał je do startowania w wyborach. Mnogość partii występujących w tych wyborach wiązała się głównie z podziałami, jakie zaczęły ujawniać się w środowisku

solidarnościowym

elekcji

1989

roku.

W przeciwieństwie do wyborów kontraktowych, wybory z 1991 roku nie miały charakteru plebiscytarnego i wymagały od elektoratu orientacji w prezentowanych

programach

politycznych,

opowiedzenia

się

którejś

stron,

nie

wyłącznie

reprezentujących

dwa

przeciwstawne systemy wartości. Ugrupowania, które powstały w latach 1990-1991, były w znacznej mierze rezultatem odgórnego różnicowania się elit politycznych, wynikiem indywidualnych ambicji ich liderów. Nie powstawały w sposób oddolny, a w związku z tym powiązania z elektoratem były bardzo słabe. Przełożyło się to na uzyskanie relatywnie niskiego poparcia wyborczego i porównywalnych wyników różnych partii17. To rozproszenie się głosów elektoratu skutkowało silną atomizacją Sejmu I kadencji, w którym znaleźli się posłowie wybrani z 29 list, a partia, który uzyskała najwięcej głosów, otrzymała 62 mandaty. Po jednym mandacie uzyskało aż siedem list wyborczych 18. W związku z tym żadne z ugrupowań nie zdobyło większości 16

A.K. Piasecki, op. cit., s. 34. K. Knyżewski, Partie i system partyjny w Polsce w okresie transformacji ustrojowej, Warszawa 1998, s. 94. 18 J.J. Wiatr, Europa pokomunistyczna. Przemiany państw i społeczeństw po 1989 roku, Warszawa 2006, s. 225. 17

161

umożliwiającej stworzenie rządu czy stabilnej koalicji. Dla lepszego zobrazowania skali rozdrobnienia Sejmu przedstawiono ile mandatów zdobyły łącznie dwie najsilniejsze partie w wyborach w latach 1991-2011 (Tabela 1). Tabela 1. Procentowy udział posłów dwóch największych partii w Sejmie w latach 1991-2015

rok wyborów

dwie partie z największą liczbą posłów w Sejmie

procentowy udział posłów dwóch największych partii

1991

UD i SLD

26,52%

1993

SLD i PSL

65,87%

1997

AWS i SLD

79,35%

2001

SLD i PO

61,09%

2005

PiS i PO

62,61%

2007 2011 2015

PO i PiS PO i PiS PiS i PO

81,52% 79,13% 81,09%

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych zawartych [w:] J.J. Wiatr, Europa pokomunistyczna. Przemiany państw i społeczeństw po 1989 roku, Warszawa 2006, s. 225 oraz danych pochodzących ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej www.pkw.gov.pl.

Do największego rozproszenia głosów doszło w 1991 roku. Dwie partie, które uzyskały najwięcej głosów w wyborach, zdobyły zaledwie 26,52% mandatów w Sejmie. W takiej sytuacji trudniej o utworzenie stabilnej koalicji, która musiałaby składać się z kilku partii. Dodatkowo każda z tych partii starałaby się o uzyskanie jak najkorzystniejszych warunków umowy koalicyjnej. Po 1991 roku, w każdych następnych wyborach, obowiązywały progi wyborcze, które ustalono na poziomie 5% dla partii politycznych i 8% dla koalicji. Następowało stopniowe

162

konsolidowanie

sceny

politycznej.

Stosowane

później

ordynacje

wyborcze, zwłaszcza z zastosowaniem metody d’Hondta19, prowadziły do ograniczenia

liczby partii politycznych w

Sejmie,

wzmacniając

jednocześnie większe ugrupowania. Sytuacja, w której dwie najsilniejsze partie posiadają łącznie około 80% miejsc w Sejmie, świadczy nie tylko o niskim indeksie frakcjonalizacji, ale też może prowadzić do systemu dwupartyjnego. Szczególnie od 2007 roku widać, że Platforma Obywatelska (PO) oraz Prawo i Sprawiedliwość (PiS) utrzymują silną pozycję w Sejmie, zdominowały polską scenę polityczną. Jest to poziom podobny do tego z 1997 roku, ale uznaje się, że obecnie ma on stabilniejsze podstawy, zwłaszcza ze względu na obowiązujący system finansowania partii politycznych, który utrudnia tworzenie się nowych partii

zdolnych

Ustabilizowanie

do się

przekroczenia polskiej

progu

sceny politycznej

wyborczego 20.

wynika

również

z mniejszej chwiejności elektoratu. Od 2007 roku zmniejszyła się również liczba zarejestrowanych komitetów wyborczych (Tabela 2). Sfragmentaryzowanie Sejmu, widoczne w 1991 roku, wynikało zarówno z politycznych podziałów w samym elektoracie, jaki i z rozbicia polskiej sceny politycznej, a ordynacja wyborcza dodatkowo wzmacniała te tendencje21. Liczba partii o tym samym rodowodzie, krótkiej historii funkcjonowania, programach, które niewiele się różniły między sobą, a w dodatku odwoływały się do tych samych wartości i ogólnikowych haseł sprawiała, że nie wytworzyło się poczucie więzi między

Metoda d’Hondta jest korzystniejsza dla większych ugrupowań politycznych. Por. B. Banaszak, Zalety i wady wyborczego systemu proporcjonalnego, Toruń 2008, s. 13. 20 M. Przywara, op. cit., s. 291. 21 J.J. Wiatr, op. cit., s. 225. 163

elektoratem a poszczególnymi ugrupowaniami22. Preferencje wyborców były

słabo

skrystalizowane.

Mała

przejrzystość

rozproszenie

przedwyborczej sceny politycznej sprawiały, że dla przeciętnego wyborcy uczestnictwo w wyborach stawało się trudniejsze, bowiem wiązało się z pewnymi

kosztami

psychologicznymi23.

Aby

zapoznać

się

z programami wyborczymi poszczególnych ugrupowań potencjalny wyborca musiałby poświęcić na to swój czas, odszukać potrzebne informacje, dokonać ich analizy i podjąć ostateczną decyzję wyborczą. Wielość partii politycznych występujących w wyborach w 1991 roku powodowała, że wyborcom trudniej było zorientować się w tak licznej ofercie programowej i wówczas łatwiej podjąć decyzję o rezygnacji z udziału w głosowaniu. W pełni wolnych wyborach do Sejmu wzięło udział 43,2% uprawnionych do głosowania 24, czyli znacznie mniej niż w wyborach kontraktowych. Jak widać, Polacy wcale nie zaczęli masowo korzystać z możliwości

udziału

demokratycznym

procesie

wyborczym,

większość osób nie wzięła udziału w wyborach. Po części wiąże się to ze specyfiką poprzedniego systemu, kiedy to pójście na wybory oznaczało poparcie

dla

systemu.

Osoby,

które

były

rozczarowane

przeprowadzaniem reform, zrezygnowały z wzięcia udziału w wyborach. Krystyna Skarżyńska uważa, że na początku lat dziewięćdziesiątych udział w wyborach był raczej aktem moralnego poparcia, a niepójście na

A. Banaszkiewicz, Identyfikacje światopoglądowe i identyfikacje partyjne jako czynniki oddziaływujące na zachowania wyborcze, [w:] Polska scena polityczna a wybory, S. Gebethner (red.), Warszawa 1993, s. 108. 23 K. Skarżyńska, Aktywność i bierność polityczna, [w:] Podstawy psychologii politycznej, K. Skarżyńska (red.), Poznań 2002, s. 44. 24 J. Raciborski, Polskie wybory…, s. 41. 164

wybory można było uznać za wyraz sprzeciwu wobec dokonujących się przemian niż obywatelski sposób realnego wpływu na kształt polityki 25.

Ordynacja wyborcza z 1993 roku Postępujące rozdrobnienie i rekonfiguracja

polskiej sceny

politycznej doprowadziły do dyskusji na temat takiej zmiany systemu wyborczego, która ograniczyłaby dostęp do parlamentu partiom małym oraz ugrupowaniom marginalnym. Niekorzystne skutki tego typu zjawisk postanowiono ograniczyć wprowadzając do ordynacji progi wyborcze. W ordynacji z 28 maja 1993 roku wprowadzono 3 progi wyborcze: 5% dla partii politycznych, 8% dla koalicyjnych komitetów wyborczych oraz 7%

dla

mandatów

listy krajowej26.

Progi wyborcze

miały

przeciwdziałać nadmiernemu rozdrobnieniu parlamentu i spełniły swoje zadanie w kolejnych elekcjach: zmniejszyła się i ustabilizowała liczba partii wchodzących do Sejmu, zmniejszyła się też liczba tzw. „głosów zmarnowanych”, czyli oddawanych na partie, które mają niewielkie szanse na przekroczenie progu wyborczego. Progi wyborcze wymusiły również na podmiotach politycznych konsolidację swoich sił w celu uzyskania lepszego wyniku wyborczego. Stabilizowanie się polskiej sceny politycznej przejawia się również w liczbie zarejestrowanych komitetów wyborczych (Tabela 2). Najwięcej, bo aż 111 komitetów zarejestrowano w 1991 roku, nigdy później już nie zbliżono się nawet do takiej liczby. Jednak interesujące 25

K. Skarżyńska, Aktywność i bierność polityczna, [w:] Podstawy psychologii politycznej, op. cit., s. 46. 26 K. Marcinkowski, Klauzule zaporowe w systemie wyborczym i ich wpływ na kształt sceny politycznej, [w:] Jak wybierać naszych przedstawicieli do Sejmu? System wyborczy większościowy, czy proporcjonalny? I. Rycerska (red.), Kielce 2004, s. 42, 45. 165

rozwiązanie zastosowano w 1993 roku. Zakładało ono, że ugrupowania, które miały w Sejmie 15 posłów nie musiały zbierać podpisów i automatycznie zostawały zarejestrowane jako ogólnopolskie komitety wyborcze27. To

zmniejszenie

się

liczby

zarejestrowanych

komitetów

wyborczych jest efektem wspomnianego stosowania klauzul zaporowych oraz zasad dotyczących tworzenia komitetów wyborczych. Tabela 2. Liczba zarejestrowanych komitetów wyborczych w latach 1991-2011

rok wyborów 1991 1993 1997 2001 2005 2007 2011 2015

liczba zarejestrowanych komitetów wyborczych 111 35 21 14 22 10 11 17

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych zawartych [w:] M. Przywara, op. cit., s. 95 oraz danych pochodzących ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej www.pkw.gov.pl.

W wyborach, które odbyły się 19 września 1993 roku, frekwencja wyniosła 52,13%28. Odnotowano w nich najwyższy odsetek głosów oddanych na partie, które nie weszły do Sejmu (Tabela 3). Wynosił on 34,44% i można przyjąć, że wynikał z tego, iż wprowadzenie progów wyborczych stanowiło pewnego rodzaju novum dla elektoratu, zwłaszcza po skrajnie proporcjonalnej ordynacji z 1991 roku, która takiego 27

A.K. Piasecki, op. cit., s. 49. Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 stycznia 1994 r. o sprostowaniu błędów, Monitor Polski 1994 nr 2 poz. 8. 28

166

rozwiązania nie przewidywała. W kolejnych elekcjach ten odsetek „głosów zmarnowanych” znacznie się obniżył. Tabela 3. Procent głosów oddanych na ugrupowania, które nie weszły do Sejmu

rok wyborów 1991 1993 1997 2001 2005 2007 2011 2015

procent „głosów zmarnowanych” 8,37% 34,44% 12,41% 9,37% 10,93% 4,12% 4,12% 16,79%

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych zawartych [w:] K. Zuba, Polska scena polityczna. Ciągłość i zmiana, Warszawa 2012, s. 252 oraz danych pochodzących ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej www.pkw.gov.pl.

Do uchwalenia ordynacji obowiązującej w wyborach w 1993 roku przyczyniły

się

Sojusz

Lewicy

Demokratycznej

(SLD),

Unia

Demokratyczna (UD), PSL i KPN. Można uznać, że ugrupowania, które nie przekroczyły progu wyborczego same ponoszą za to część odpowiedzialności, bowiem kandydowały osobno, nie zdecydowały się na zawiązanie koalicji, która mogłaby poprawić wynik wyborczy 29. Do przeliczania głosów na mandaty zastosowano metodę d’Hondta, która sprzyja ugrupowaniom silnym. Przyjęcie tej metody dodatkowo zwiększyło odsetek „głosów zmarnowanych”, zwłaszcza po przejściu ze skrajnie proporcjonalnej ordynacji wyborczej. Ordynacja z 1993 roku 29

S. Gebethner, System wyboczy: deformacja czy reprezentacja?, [w:] Wybory parlamentarne 1991 i 1993 a polska scena polityczne, S. Gebethner (red.), Warszawa 1995, s. 9. 167

wzmacniała pozycję dużych partii również przez zwiększenie liczby okręgów wyborczych z 37 do 52 przy jednoczesnym zmniejszeniu dolnej granicy liczby mandatów możliwych do uzyskania w jednym okręgu wyborczym z 7 do 3. Kolejne wybory zostały zarządzone na dzień 21 września 1997 roku i odbyły się w oparciu o tę samą ordynację wyborczą co wybory z 1993 roku. Jednak znacznie, bo aż o 22,03%, obniżył się odsetek „głosów zmarnowanych”. Można to wiązać zarówno ze zmianą sposobu głosowania wyborców, którzy woleli nie oddawać swojego głosu na ugrupowania marginalne, jak również z wyciągnięciem pewnych wniosków przez samych polityków. Scena polityczna w 1997 roku była zdecydowanie bardziej klarowna dla potencjalnego wyborcy niż w 1993 roku. W poprzednich wyborach partie prawicowe postanowiły nie łączyć swoich sił, a startować indywidualnie, na czym jedynie straciły przy obowiązywaniu ordynacji sprzyjającej dużym ugrupowaniom. Z kolei w 1997 roku, partie z prawej strony sceny politycznej postanowiły zawiązać koalicję,

która pozwoliłaby na skumulowanie głosów

wyborców. Jest to przykład tego, w jaki sposób partie uczyły się zasad funkcjonowania reguł instytucjonalnych. W czerwcu 1996 roku podpisano deklarację o utworzenie Akcji Wyborczej Solidarność (AWS) i tym samym zapoczątkowano budowanie szerokiej koalicji wyborczej skupiającej partie prawicowe. Koalicja występowała pod egidą NSZZ „Solidarność” oraz jej przewodniczącego, Mariana Krzaklewskiego. Frekwencja w tych wyborach było nieco niższa niż przed czterema laty i wyniosła 47,93%. Zawiązanie koalicji partii prawicowych przyniosło zamierzony efekt i AWS wygrało wybory z wynikiem 33,83%, drugie miejsce zajęło SLD – 27,13% ważnie 168

oddanych głosów30. Tym samym dwie największe partie otrzymały niemal 80% miejsc w Sejmie (Tabela 1) było to wynikiem większej konsolidacji sceny politycznej, dostosowania taktyki głosowania do obowiązujących reguł wyborczych, jak również efektem wprowadzenia nowej ustawy o partiach politycznych, która zakładała konieczność uzyskania 1 000 podpisów pod wnioskiem o rejestrację partii, a nie jak wcześniej – 15 podpisów. Jednocześnie ustawa ta nakładała na partie polityczne obowiązek ponownej rejestracji, co zredukowało liczbę partii z ponad trzystu do kilkudziesięciu, z czego jedynie kilkanaście prowadziło widoczną działalność 31.

Ordynacja wyborcza z 2001 roku Zmiana ordynacji wyborczej w 2001 roku była konieczna z uwagi na przeprowadzoną w 1999 roku reformę administracyjną. Jednak partie polityczne zwlekały z pracami nad nową ordynacją, śledząc wyniki sondaży poparcia dla ugrupowań politycznych. Początkowo pod obrady Sejmu miał trafić wspólny projekt SLD i AWS, zgodnie z którym SLD miało zrezygnować z propozycji wprowadzenia dużych okręgów wyborczych, a AWS miało zgodzić się na pozostanie przy metodzie d’Hondta. Jednak po wyborach prezydenckich z 2000 roku, które wygrał Aleksander Kwaśniewski, różnice poparcia w sondażach dla tych dwóch ugrupowań zaczęły się pogłębiać. W takiej sytuacji przyjęcie metody przeliczania głosów na mandaty, która sprzyjałaby silnym ugrupowaniom byłoby niekorzystne dla AWS. W związku z tym małe i średnie ugrupowania zawarły w Sejmie niepisane porozumienie i 7 marca 2001 30 31

A. Dudek, Historia polityczna Polski 1989-2005, Kraków 2007, s. 351. Ibidem, s. 345. 169

roku uchwalono nową ordynację wyborczą 32. Celem było zwiększenie proporcjonalności ordynacji, a tym samym obniżenie spodziewanego sukcesu wyborczego SLD. Osiągnięto to poprzez zniesienie listy krajowej, co było społecznie popularną decyzją, a także poprzez zmniejszenie liczby okręgów wyborczych oraz zastąpienie metody d’Hondta zmodyfikowaną metodą Sainte-Laguë, która sprzyja partiom średnim. Wymienione zmiany przyczyniły się do zredukowania liczby mandatów uzyskanych przez komitet wyborczy koalicji Sojusz Lewicy Demokratycznej – Unia Pracy (SLD-UP) z 245 do 21633. Aleksander Kwaśniewski podkreślał, że dokonana zmiana ordynacji wyborczej była wynikiem obaw o wynik wyborczy czy koniunkturalizm34. Wprowadzone w ordynacji wyborczej przed wyborami 2001 r. zmiany mogły wpłynąć niekorzystnie na zachowania elektoratu. Do psychologicznych kosztów uczestnictwa w wyborach można zaliczyć niepokój o kształt ordynacji wyborczej i o to w jaki sposób można uzyskać mandat. Wszelkie trudności w zrozumieniu zasad, a także wątpliwości i zastrzeżenia dotyczące przeliczania głosów na mandaty i zmiana tych reguł, mogą negatywnie wpływać na udział obywateli w wyborach35. Tego typu zabiegi mogą wzbudzać nieufność wobec reguł ordynacji wyborczej i podejrzenie o stosowaniu nieczystej gry politycznej. Jednak nie zauważa się, aby zmiana ordynacji wyborczej w 2001 roku wpłynęła na poziom uczestnictwa obywateli w wyborach,

A.K. Piasecki, op. cit., s. 96. J. Raciborski, Instytucjonalne uwarunkowania zachowań wyborczych, www.csw.umk.pl/pobierz.php?id=129 (dostęp: 26.09.2015). 34 M. Przywara, op. cit., s. 150. 35 K. Skarżyńska, Aktywność i bierność polityczna, [w:] Podstawy psychologii politycznej, op. cit., s. 44. 33

170

bowiem frekwencja była zbliżona do tej z poprzedniej elekcji i wyniosła 46,29%36. W 2002 roku przywrócono metodę d’Hondta, pozostałe zapisy ordynacji wyborczej pozostawiając bez zmian. Kolejne wybory w 2005 i 2007 roku odbyły się w oparciu o tę samą ordynację wyborczą. Należy podkreślić, że w 2005 roku odnotowano najniższą frekwencję w wyborach parlamentarnych po okresie transformacji ustrojowej i wyniosła ona zaledwie 40,57%37, z kolei w 2007 roku odnotowano zdecydowanie wyższą frekwencję – na poziomie 53,88%38. Niższy poziom partycypacji wyborczej w 2005 roku wiąże się z rozczarowaniem obywateli polską klasą polityczną, brakiem zaufania do polityków, zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę afery za rządów SLD. Najniższy poziom zadowolenia z funkcjonowania demokracji w Polsce przypada właśnie na kadencję 2001-200539. Przedterminowe wybory w 2007 roku skłoniły większą liczbę wyborców do wzięcia udziału w głosowaniu. Obywatele odczuwali potrzebę zmian, a wyraźny podział polskiej sceny politycznej między PO i PiS spowodował mobilizację wyborców, którzy wówczas mieli większe poczucie wagi własnego głosu. Andrzej Stelmach zauważa, że poczucie wyjątkowego znaczenia rozstrzygnięć, jakie zapadają podczas głosowania, skłania ludzi do czynnego udziału w wyborach. Jeśli zaś wybory nie wiążą się z szansą na dokonanie zmiany, to nie występuje

Wybory do Sejmu RP 2001: ogólne dane statystyczne, http://wybory2001.pkw.gov.pl/sjg1_k.html (dostęp: 26.09.2015). 37 Wybory do Sejmu RP 2005, http://www.wybory2005.pkw.gov.pl/SJM/PL/WYN/F/index.htm (dostęp: 26.09.2015). 38 Wybory do Sejmu RP 2007, http://wybory2007.pkw.gov.pl/SJM/PL/WYN/F/index.htm (dostęp: 26.09.2015). 39 Patrz: CBOS, Komunikat z badań nr 13/2015, Jeszcze o wiarygodności wyników ostatnich wyborów, styczeń 2015, http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2015/K_013_15.PDF (dostęp: 26.09.2015). 171

poczucie szczególnego znaczenia własnego głosu, obywatel nie dostrzega potrzeby wzięcia udziału w akcie wyborczym40. W 2009 roku do ustawodawstwa wyborczego wprowadzono możliwość głosowania przez pełnomocnika, która po raz pierwszy została zastosowana w wyborach prezydenckich w 2010 roku41. Uprawnione do tego były osoby z orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz wyborcy, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończyli 75 lat 42. Alternatywne sposoby głosowania są istotną kwestią prawa wyborczego i nierzadko wpływają na zwiększenie frekwencji.

Kodeks wyborczy z 2011 roku Kolejne wybory odbywały się w oparciu o Kodeks wyborczy uchwalony 5 stycznia 2011 roku, w którym zostały zawarte zasady i tryb zgłaszania kandydatów, a także przeprowadzania i warunków ważności wyborów do Sejmu i Senatu, Prezydenta RP, do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej, do organów stanowiących jednostek

samorządu

terytorialnego

oraz

wójtów,

burmistrzów

i prezydentów miast 43. Rozwiązania zawarte w kodeksie wyborczym mają za zadanie umacniać gwarancje powszechności wyborów. Do tych rozwiązań zalicza się możliwość ustanowienia pełnomocnika przez wyborcę niepełnosprawnego i w podeszłym wieku, nakładki do 40

A. Stelmach, Zmiany prawa wyborczego w Polsce a legitymizacja władzy, [w:] Prawo wyborcze i wybory. Doświadczenia dwudziestu lat procesów demokratyzacyjnych w Polsce, A. Stelmach (red.), Poznań 2010, s. 19. 41 Kodeks wyborczy, K.W. Czaplicki (red.), Warszawa 2014, s. 176. 42 Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy — Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, Dz.U. 2009 nr 213 poz. 1651. 43 Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, Dz.U. 2011 nr 21 poz. 112. 172

głosowania

dla

osób

niewidomych

czy

możliwość

głosowania

korespondencyjnego – najpierw tylko dla niepełnosprawnych i osób głosujących za granicą, a obecnie dla wszystkich obywateli. Wcześniej realizację zasady powszechności wyborów utrudniały niepełnosprawnym problemy z dotarciem do lokalu wyborczego, z samym aktem głosowania, występujące bariery architektoniczne w wielu lokalach wyborczych czy duże odległości między miejscem zamieszkania a lokalem wyborczym w obwodach zagranicznych44. Z badania przeprowadzonego przez Instytut Spraw Publicznych w 2005 roku wynika, że 29% wyborców dotyczą

bariery

instytucjonalne

uniemożliwiające

udział

w głosowaniu . Wprowadzenie nowych rozwiązań w prawie wyborczym miało za zadanie te bariery, w miarę możliwości, usunąć. W wyborach, które odbyły się 9 października 2011 roku, frekwencja wyniosła 48,92%46, a więc była niższa od tej z poprzednich wyborów parlamentarnych. Jak wynika z badań, wśród polskich wyborców występuje

niski poziom wiedzy na temat

ułatwień

w procedurach głosowania i tym samym nie przekłada się to na zakładany wzrost poziomu partycypacji wyborczej. Od ustanowienia kodeksu wyborczego CBOS co kilka lat przeprowadza badania na temat wiedzy Polaków o ułatwieniach w głosowaniu. Okazuje się, że poziom wiedzy obywateli na ten temat nie wzrasta, a wręcz pogorszył się o 1 punkt procentowy w 2015 roku, na co wskazuje wykres dotyczący poziomu wiedzy o możliwości głosowania przez pełnomocnika (Wykres 1). Wynika z tego, że nie wyciągnięto odpowiednich wniosków i nie 44

M. Przywara, op. cit., s. 297. K. Grot, A. Niżyńska, Polacy o wyborach. Raport z badań, http://www.isp.org.pl/files/9800782690567962001288274874.pdf (dostęp: 25.09.2015). 46 Wybory 2011 do Sejmu i Senatu RP, http://wybory2011.pkw.gov.pl/att/pl/000000.html#tabs-1 (dostęp: 29.11.2015). 45

173

przeprowadzono działań mających na celu zwiększenie wiedzy Polaków na temat alternatywnych sposobów udziału w wyborach, mimo że z założenia wprowadzenie właśnie tych ułatwień miało wzmocnić gwarancje

realizacji

zasady

powszechności

szczególnie

istotną

powinno

być

wyborów.

poinformowanie

Kwestią wyborców

o możliwych alternatywnych sposobach głosowania, a przede wszystkim dotarcie z takimi informacjami do osób, które są ich adresatami. Wykres 1. Poziom wiedzy obywateli na temat możliwości głosowania przez pełnomocnika

Tylko osoby powyżej 75. roku życia

IX 2011 3% 18%

23%

55% Tylko osoby niepełnosprawne

III 2014 3% 18%

23%

54%

IV 2015 3% 19%

22%

54%

20%

40%

60%

80%

Osoby niepełnosprawe i osoby powyżej 75. roku życia Osoby na terenach dotkniętych klęską żywiołową Trudno powiedzieć

100%

Źródło: CBOS, Komunikat z badań nr 61/2015, Wiedza o ułatwieniach w głosowaniu przed wyborami prezydenckimi, kwiecień 2015, http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2015/K_061_15.PDF (dostęp: 26.09.2015).

Ustawą z dnia 11 lipca 2014 roku dokonano zmiany Kodeksu wyborczego w zakresie możliwości głosowania korespondencyjnego, które rozszerzono na wszystkich obywateli. Jednak nie ma to zastosowania w przypadku wyborów samorządowych, w których głosować korespondencyjnie mogą jedynie wyborcy niepełnosprawni. Zamiar głosowania korespondencyjnego należy zgłosić w kraju wójtowi, a za granicą konsulowi, do 15 dnia przed dniem wyborów. Zgłoszenie 174

takie może zostać dokonane ustnie, pisemnie, telefaksem lub w formie elektronicznej i powinno zawierać imię i nazwisko wyborcy, imię ojca, datę urodzenia wyborcy, numer ewidencyjny PESEL, oznaczenie wyborów, których zgłoszenie dotyczy oraz wskazanie adresu, na który ma zostać przesłany pakiet wyborczy lub też deklarację osobistego odbioru pakietu. Wyborcy głosujący w kraju są zobowiązani dołączyć oświadczenie o wpisaniu do rejestru wyborców danej gminy. Nie później niż 7 dni przed dniem wyborów wyborca otrzymuje z urzędu gminy pakiet wyborczy (za granicą nie później niż 10 dni przed dniem wyborów). Wyborca może również osobiście odebrać pakiet z urzędu gminy lub konsulatu. W skład pakietu wchodzą: 1) koperta zwrotna; 2) karta lub karty do głosowania; 3) koperta na kartę lub karty do głosowania; 4) instrukcja głosowania korespondencyjnego; 5) nakładka lub nakładki na kartę lub karty do głosowania sporządzone w alfabecie Braille’a – jeżeli wyborca zażądał ich przesłania; 6) oświadczenie o osobistym i tajnym oddaniu głosu na karcie do głosowania. W przypadku głosowania w kraju kopertę zwrotną należy przesłać do właściwej obwodowej komisji wyborczej, a w przypadku głosowania za granicą, na własny koszt do właściwego konsula. Kopertę zwrotną można też dostarczyć osobiście do właściwego urzędu gminy lub konsula. Wyborca może również w godzinach głosowania dostarczyć kopertę zwrotną do obwodowej komisji wyborczej w obwodzie głosowania, w którym jest wpisany do spisu wyborców47. W 2015 roku, podczas wyborów prezydenckich, wszyscy uprawnieni do głosowania po raz pierwszy mieli możliwość skorzystania z tej procedury oddania głosu. Jednak niewiele osób skorzystało z takiej 47

Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2014 poz. 1072. 175

ewentualności. Jak wskazują dane z obwieszczeń Państwowej Komisji Wyborczej, w pierwszej turze jedynie 0,11% uprawnionych do głosowania skorzystało z takiego wariantu głosowania, a w drugiej turze 0,13%

uprawnionych

parlamentarnych,

(Tabela

które

odbyły

4). się

Podobnie 4

podczas

miesiące

wyborów wyborach

prezydenckich. Należy zwrócić uwagę również na to, że wiele osób, które zgłosiły chęć głosowania korespondencyjnego, swoich głosów nie odesłało. Niewielki odsetek wyborców, którzy zdecydowali się skorzystać z możliwości głosowania korespondencyjnego, świadczy o braku rozpowszechnienia

informacji o

ułatwieniach wyborczych wśród

obywateli, co potwierdzają prowadzone badania opinii publicznej. Tabela 4. Liczba osób, które skorzystały z możliwości głosowania korespondencyjnego podczas wyborów prezydenckich i parlamentarnych w 2015 roku

wybory

liczba wysłanych pakietów wyborczych

liczba otrzymanych kopert zwrotnych

42 814

35 053

procent wyborców uprawnionych do głosowania, którzy skorzystali z możliwości głosowania korespondencyjnego 0,11%

56 845

40 720

0,13%

45 538

39 958

0,13%

prezydenckie I tura wybory prezydenckie II tura wybory parlamentarne Źródło: opracowanie własne na podstawie danych zawartych na stronie internetowej Państwowej Komisji Wyborczej: Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 176

11 maja 2015 r. o wynikach głosowania i wyniku wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonych na dzień 10 maja 2015 r., http://prezydent2015.pkw.gov.pl/pliki/1_Obwieszczenie.pdf (dostęp: 25.09.2015), Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 25 maja 2015 r. o wynikach ponownego głosowania i wyniku wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, http://prezydent2015.pkw.gov.pl/pliki/1432571989_obwieszczenie.pdf (dostęp: 25.09.2015), Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 października 2015 r. o wynikach wyborów do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej przeprowadzonych w dniu 25 października 2015 r., http://parlament2015.pkw.gov.pl/pliki/1446212096_obwieszczenie_Sejm.pdf (dostęp: 28.11.2015).

Z badania przeprowadzonego przez CBOS wynika, że jedynie 15% ankietowanych wiedziało o tym, że głosowanie korespondencyjne jest dostępne dla wszystkich wyborców. Aż 61% ankietowanych nie potrafiło odpowiedzieć na pytanie o to, kto, zgodnie z przepisami, może skorzystać z takiej możliwość głosowania48. Kodeks wyborczy, poza alternatywnymi sposobami głosowania, wprowadził również system kwot wyborczych odnośnie płci kandydatów na posłów. Już w 2001 roku pojawiła się propozycja wprowadzenia zapisu nakazującego umieszczenie na danej liście minimum 30% kobiet – kandydatek, ale nie została ona przyjęta49. System kwot wyborczych został opisany w rozdziale 3 Kodeksu wyborczego „Zgłaszanie kandydatów na posłów”. W artykule 211, paragraf 211 § 3 zapisano: Na liście kandydatów: 1) liczba kandydatów – kobiet nie może być mniejsza niż 35% liczby wszystkich kandydatów na liście;

CBOS, Komunikat z badań nr 61/2015, Wiedza o ułatwieniach w głosowaniu przed wyborami prezydenckimi, kwiecień 2015, http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2015/K_061_15.PDF (dostęp: 26.09.2015). 49 W. Sokół, op. cit., s. 332. 177

2) liczba kandydatów – mężczyzn nie może być mniejsza niż 35% liczby wszystkich kandydatów na liście50. Wprowadzenie systemu kwotowego odnośnie płci miało za zadanie przede wszystkim zwiększeniu udziału kobiet zasiadających w Sejmie. Liczba kobiet w Sejmie rzeczywiście wzrosła, ale zaledwie o około 4%. Po wyborach w 2007 roku kobiety stanowiły 20% wszystkich posłów, a po wyborach z 2011 roku 23,9%51. Jednak wybory z 2015 roku mogą potwierdzać pojawienie się pewnej tendencji wzrostowej pod tym względem, bowiem odsetek ten wzrósł jeszcze o kilka punktów procentowych i wyniósł 27%52. Warto podkreślić, że w 2007 roku partie polityczne bardzo często umieszczały kobiety na niższych miejscach list wyborczych, co zmniejszało ich szanse na zdobycie mandatu. Tylko Platforma Obywatelska dodatkowo przyjęła wewnętrzne ustalenie zgodnie z którymi w pierwszej trójce występowała minimum jedna kobieta, a w pierwszej piątce dwie. Jeśli chodzi o tzw. „jedynki” na listach wyborczych, to zaskakujący może być fakt, że najmniej kobiet otrzymało pierwsze miejsce na liście w partiach, które odwołują się do równości płci. W 2011 roku w Ruchu Palikota kobiety na pierwszych miejscach list stanowiły jedynie 10%, w SLD i PSL 15%, w PiS 24%, a najwięcej w PO – 34%53. Z kolei w 2015 roku najwięcej kobiet na tzw. „jedynkach” znajdowało się na listach Partii Razem – 49% oraz Nowoczesnej Ryszarda Petru – 41%. W Platformie Obywatelskiej kobiety otwierały 32% list wyborczych, w przypadku Prawa i Sprawiedliwości oraz Zjednoczonej Lewicy – 29%. Najmniej kobiet na pierwszych miejsca list

Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, Dz.U. 2011 nr 21 poz. 112. M. Fuszara, Kwoty, listy wyborcze i równość płci w wyborach parlamentarnych w 2011 roku, Warszawa 2012, s. 11. 52 Odsetek kobiet zasiadających w poszczególnych izbach parlamentu, http://rownoscplci.pl/strona-glowna,86.html (dostęp: 28.11.2015). 53 M. Fuszara, op. cit., s. 10-11. 51

178

wyborczych odnotowano na listach Polskiego Stronnictwa Ludowego i Kukiz’15 – 15% oraz KORWiN – 12%54.

Odnośnie wspomnianej kwestii umieszczania kandydatów na listach wyborczych, okazuje się, że część obywateli nie stosuje się do kolejności kandydatów na listach, która jest im proponowana przez instancje partyjne. Najwyższe miejsca zazwyczaj otrzymują osoby znane, które mogą pozyskać więcej głosów. Jednak okazuje się, że około ¼ wyborców nie głosuje na kandydatów z tzw. „miejsc mandatowych” 55, a w niemal połowie przypadków kolejność partyjna nie została w pełni zaakceptowana przez wyborców (Tabela 5). Wynika z tego, że kształt listy ustalony przez gremia partyjne wcale nie musi zyskać poparcia ze strony wyborców. W przypadku niemal połowy list wyborcy zagłosowali inaczej niż wskazywałaby na to kolejność kandydatów na listach przygotowanych odgórnie przez komitety wyborcze. Tabela 5. Zmiany dokonywane przez wyborców w porządku umieszczania kandydatów na listach w wyniku zastosowania głosowania spersonalizowanego 1993

1997

2001

2005

2007

2011

Procent mandatów z miejsc „niemandatowych”

27,88% 32,23% 26,09% 22,61% 18,70% 20,22%

Procent list okręgowych, w których dokonano zmian w stosunku do

47,18% 55,70% 40,76% 40,69% 46,21% 45,24%

układu miejsc „mandatowych”

Źródło: M. Przywara, System wyborczy do Sejmu i Senatu RP po 1989 roku – ciągłość i zmiana, Warszawa 2012, s. 110. 54

Kandydatki w wyborach 2015, http://rownoscplci.pl/strona-glowna,87.html (dostęp: 28.11.2015). 55 W analizie dra Michała Przywary, która została przywołana w rozdziale, jako „miejsca mandatowe” określono kolejne miejsca na liście kandydatów w liczbie odpowiadającej ilości mandatów uzyskanych przez daną listę okręgową. 179

Wracając do zmian jakie wprowadzono w kodeksie wyborczym, na

uwagę

zasługuje

wprowadzenie

jednomandatowych

okręgów

wyborczych w wyborach do Senatu. Okręg wyborczy obejmuje część obszaru województwa, przy czym obowiązuje zasada zgodnie z którą okręgi wyborcze w wyborach do Senatu nie mogą naruszać granic okręgów wyborczych utworzonych w wyborach do Sejmu. Miasto na prawach powiatu, które zamieszkuje więcej niż pół miliona mieszkańców, może być podzielone na 2 lub więcej okręgów wyborczych. Zgodnie z tymi zasadami oraz zgodnie z jednolitą normą przedstawicielstwa, którą uzyskuje się po podzieleniu liczby mieszkańców państwa przez 100, czyli liczbę mandatów senatorskich, dokonuje się podziału na okręgi wyborcze. Senatorem zostaje osoba, która w danym okręgu wyborczym uzyska najwięcej ważnie oddanych głosów56. Zauważa się, że po wprowadzeniu jednomandatowych okręgów wyborczych do Senatu, zwiększył się odsetek głosów nieważnych w wyborach do izby wyższej polskiego parlamentu. W 1991 roku głosów nieważnych odnotowano 3,47%, ale do 2007 roku odsetek ten spadł do poziomu 1,73%. Jednak w wyborach w 2011 roku wzrósł do poziomu 3,43%57. Wiązać można to ze zmianą sposobu głosowania. Wcześniej wyborcy oddawali głosy na kilku kandydatów na senatorów, w zależności od liczby mandatów senatorskich przypisanych do

ich okręgu

wyborczego. W 2011 roku mogli zaznaczyć na karcie wyborczej tylko jednego kandydata. Prawdopodobnie wyborcy stawiali znak „x” w kratce

M. Chmaj, W. Skrzydło, System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2015, s. 131-133. 57 J. Raciborski, Instytucjonalne uwarunkowania zachowań wyborczych, www.csw.umk.pl/pobierz.php?id=129 (dostęp: 26.09.2015). 180

obok kilku kandydatów zgodnie z obowiązującymi wcześniej zasadami głosowania i to spowodowało wzrost głosów nieważnych. Zwolennicy podkreślają,

jednomandatowych

okręgów

wyborczych

że system ten ma przede wszystkim za zadanie

odpartyjnienie instytucji, w których zasiadają reprezentanci wybrani w drodze wyborów powszechnych. Po wyborach w 2011 roku w Senacie znalazło się aż 96 reprezentantów partii politycznych, z czego PO wprowadziła 63 senatorów, PiS 31, a PSL 258. W 2015 roku ponownie reprezentanci partyjni zdominowali izbę wyższą polskiego parlamentu zdobywając łącznie 95 mandatów senatorskich. Do Senatu weszli kandydaci zaledwie dwóch partii politycznych – PiS wprowadziło 61 senatorów, a PO 34. Przykład wyborów do Senatu dobitnie pokazuje, że system jednomandatowych okręgów wyborczych działa wręcz przeciwnie niż wskazują na to jego zwolennicy i sprzyja dużym ugrupowaniom, a nie kandydatom niezależnym. W 2015 roku kwestia wprowadzenia systemu jednomandatowych okręgów wyborczych pojawiła się w kontekście zmiany systemu wyborczego w wyborach do Sejmu i była przedmiotem referendum, które odbyło się 6 września 2015 roku. Za wprowadzeniem jednomandatowych okręgów wyborczych opowiedziało się 78,75% uprawnionych do głosowania, a frekwencja wyniosła zaledwie 7,80%. W związku z tym wynik referendum nie był wiążący, bowiem nie został spełniony wymóg minimum 50% frekwencji 59.

Wybory do Sejmu i Senatu RP 2011, http://wybory2011.pkw.gov.pl/wsw/pl/000000.html#tabs-2 (dostęp: 25.09.2015). 59 Referendum ogólnokrajowe 6 września 2015, http://referendum2015.pkw.gov.pl/341_Polska (dostęp: 18.09.2015). 181

W kolejnych wyborach parlamentarnych, które odbyły się 25 października 2015 roku, frekwencja wyniosła 50,92% 60. Znacznie, bo aż czterokrotnie, zwiększył się odsetek głosów oddanych na ugrupowania, które nie weszły do Sejmu. Wynik w okolicach progów wyborczych zanotowały koalicja Zjednoczonej Lewicy – 7,55% oraz partia Korwin – 4,76%. Wyniki tych ugrupowań w dużej mierze zaważyły na odsetku tzw. „głosów zmarnowanych”. Wyborcy po

raz

drugi

mogli

skorzystać

głosowania

korespondencyjnego. I jak wskazują na to dane zawarte w Tabeli 4, odsetek osób, które skorzystały z tego sposobu głosowania nie zmienił się w porównaniu z wyborami prezydenckimi, w których po raz pierwszy wprowadzono takie rozwiązanie. Znajomość alternatywnych sposobów głosowania w dalszym ciągu pozostaje na bardzo niskim poziomie. Pewne zmiany w zakresie wiedzy wyborców na temat ułatwień w procedurach głosownia może przynieść wprowadzenie indywidualnego zawiadamiania o wyborach. Do Kodeksu wyborczego dodano art. 37d o następującej treści: Wójt, najpóźniej w 21 dniu przed dniem wyborów, przekazuje wyborcom w stałych obwodach głosowania, w formie druku bezadresowego umieszczanego w oddawczych skrzynkach pocztowych, informację o terminie wyborów, godzinach głosowania, sposobie głosowania oraz warunkach ważności głosu w danych wyborach oraz o możliwości głosowania korespondencyjnego lub przez pełnomocnika 61. Jednak skuteczność wprowadzenia takiego rozwiązania będzie możliwa do zweryfikowania dopiero po jego zastosowaniu w praktyce.

Wybory do Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej 2015, http://parlament2015.pkw.gov.pl/Frekwencja (dostęp: 24.11.2015). 61 Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie Kodeksu wyborczego, Dz.U. 2015 poz. 1043. 182

Podsumowanie

Przeprowadzona

analiza

polskiego

systemu

wyborczego

obowiązującego w wyborach parlamentarnych w latach 1989-2015 dowodzi występowania powiązań między stosowanymi przepisami prawa wyborczego, kształtem sceny politycznej i zachowaniami wyborczymi. Jednak kwestią, która wymaga podjęcia konkretnych działań jest podniesienie poziomu wiedzy wyborców na temat alternatywnych sposobów głosowania, które z założenia mają przyczyniać się do realizacji zasady powszechności wyborów. Specyfika wyborów kontraktowych, które odbyły się w 1989 roku, polegała na tym, że podział miejsc w izbie niższej parlamentu został wcześniej ustalony, a wyborcy ograniczyli się głównie do opowiedzenia się po którejś ze stron. Z kolei przeprowadzenie w pełni wolnych i demokratycznych wyborów w 1991 roku z zastosowaniem ordynacji maksymalnie proporcjonalnej, a więc bez progów wyborczych i z metodą Hare-Niemeyera, wręcz zachęcało mniejsze partie do startu w wyborach, a przez to prowadziło do rozdrobnienia sceny politycznej, co negatywnie wpływało za poziom partycypacji wyborczej. Powstająca wówczas mało czytelna sytuacja na scenie politycznej i mnogość oferty wyborczej nie zachęcała wyborców do dokonywania analiz programów, w takiej sytuacji łatwiej było podjąć decyzję o rezygnacji z udziału w wyborach. Wybory parlamentarne z 1993 roku odbyły się w oparciu o nową ordynację wyborczą. Wprowadzono klauzule zaporowe wynoszące 5% dla partii politycznych i 8% dla koalicji wyborczych, zastosowano też metodę d’Hondta premiującą duże ugrupowania polityczne. Początkowo doprowadziło to do pojawienia się dużej liczby głosów oddanych na 183

partie, które nie weszły do parlamentu, ale z czasem zarówno wyborcy, jaki i partie polityczne zaczynały uczyć się funkcjonowania w tworzącym się i zmieniającym systemie wyborczym. Już w kolejnych wyborach partie zaczęły zawiązywać koalicje, aby uzyskać lepszy wynik wyborczy, a wyborcy rezygnowali z oddawania głosów na małe partie, które miały nikłe szanse na wejście do parlamentu. W ten sposób zmniejszył się procent

tzw.

„głosów

zmarnowanych”,

czyli

oddawanych

ugrupowania, które nie przekroczyły progu wyborczego. Kolejnej zmiany ordynacji wyborczej dokonano w 2001 roku. Jest ona określana jako zmiana o charakterze politycznym, bowiem zastąpienie metody d’Hondta metodą Sainte-Laguë miało na celu zwiększenie proporcjonalności ordynacji wyborczej, a tym samym obniżenie spodziewanego sukcesu wyborczego SLD. Tuż po wyborach, w 2002 roku powrócono do metody d’Hondta. Ostatnią opisywaną zmianą z zakresu systemu wyborczego jest uchwalenie w 2011 roku obowiązującego obecnie Kodeksu wyborczego. W wyborach do Senatu wprowadził on jednomandatowe okręgi wyborcze.

Doprowadziło

do ograniczenia

posiadających swoich reprezentantów w

liczby ugrupowań

izbie wyższej.

System

jednomandatowych okręgów wyborczych sprzyja dużym ugrupowaniom partyjnym i w ostatnich wyborach parlamentarnych sprawił, że aż 95 mandatów senatorskich zdobyły dwie największe partie polityczne. Kodeks wyborczy wprowadził również system kwot wyborczych odnośnie płci kandydatów na posłów, co rzeczywiście przekłada się na stopniowe zwiększanie liczby kobiet w Sejmie. Kolejną istotną decyzją było wprowadzenie do polskiego ustawodawstwa wyborczego ułatwień w głosowaniu, które również 184

znalazły się w Kodeksie wyborczym. Do tych ułatwień zalicza się głosowanie

przez

pełnomocnika

przez

osoby

niepełnosprawne

i w podeszłym wieku czy możliwość głosowania korespondencyjnego skierowaną do wszystkich wyborców. Wprowadzenie tych ułatwień nie przełożyło się wymiernie na poziom frekwencji wyborczej. Okazuje się bowiem, że zdecydowana większość wyborców nie posiada informacji na temat wprowadzonych usprawnień. Poprzedzenie wyborów odpowiednią kampanią informacyjną z pewnością

zwiększyłoby poziom wiedzy wyborców

na temat

alternatywnych sposobów głosowania, co mogłoby ich skłonić do skorzystania z tych metod, bowiem nie każdy wyborca ma możliwość udania się na wybory właśnie w tym dniu, w którym się odbywają. Barierą może też być podeszły wiek lub stan zdrowia i właśnie dlatego niepokojący jest fakt, że niską wiedzę na temat ułatwień w głosowaniach posiadają wyborcy, do których szczególnie są one kierowane. Badania wskazują na to, że poziom wiedzy w tej kwestii stale pozostaje na niskim poziomie.

Czy

wprowadzenie

indywidualnego

zawiadamiania

o wyborach poprawi tę sytuację, okaże się dopiero po jego zastosowaniu w praktyce.

Bibliografia: Akty prawne: 1. Dekret z dnia 12 czerwca 1989 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej X kadencji, na lata 1989-1993, Dz.U. Nr 36, poz. 198. 2. Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 stycznia 1994 r. o sprostowaniu błędów, Monitor Polski 1994 nr 2 poz. 8. 185

3. Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, Dz.U. 2011 nr 21 poz. 112. 4. Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2014 poz. 1072. 5. Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy — Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta,

burmistrza

i prezydenta miasta, Dz.U. 2009 nr 213 poz. 1651. 6. Ustawa z dnia 25 czerwca r. o zmianie Kodeksu wyborczego, Dz.U. 2015 poz. 1043.

Monografie i opracowania: 1. Banaszak

B.,

Zalety

wady

wyborczego

systemu

proporcjonalnego, Toruń 2008. 2. Chmaj M., Skrzydło W., System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2015. 3. Chruściak R., System wyborczy i wybory w Polsce 1989-1998. Parlamentarne spory i dyskusje, Warszawa 1999. 4. Czaplicki K.W. (red.), Kodeks wyborczy, Warszawa 2014. 5. Dudek A., Historia polityczna Polski 1989-2005, Kraków 2007. 6. Fuszera M., Kwoty, listy wyborcze i równość płci w wyborach parlamentarnych w 2011 roku, Warszawa 2012. 7. Gebethner S. (red.), Polska scena polityczna a wybory, Warszawa 1993. 8. Gebethner S. (red.), Wybory parlamentarne 1991 i 1993 a polska scena polityczne, Warszawa 1995. 186

9. Knyżewski K., Partie i system partyjny w Polsce w okresie transformacji ustrojowej, Warszawa 1998. 10. Małkiewicz A., Wybory czerwcowe 1989, Warszawa 1994. 11. Michalak B., Sokala A., Leksykon prawa wyborczego i systemów wyborczych. Warszawa 2010. 12. Okrągły Stół, opr. K. Dubiński, Warszawa 1999. 13. Piasecki

A.K.,

Wybory

parlamentarne,

samorządowe,

prezydenckie 1989-2002, Toruń 2004. 14. Polska wybory ’89, układ i wybór R. Kałuża, Warszawa 1989. 15. Przywara M., System wyborczy do Sejmu i Senatu RP po 1989 roku – ciągłość i zmiana, Warszawa 2012. 16. Raciborski

J.,

Polskie

wybory.

Zachowania

wyborcze

społeczeństwa polskiego w latach 1989-1995, Warszawa 1997. 17. Rycerska I. (red.), Jak wybierać naszych przedstawicieli do Sejmu? System wyborczy większościowy, czy proporcjonalny?, Kielce 2004. 18. Skarżyńska K., Człowiek a polityka. Zarys psychologii politycznej, Warszawa 2005. 19. Skarżyńska K. (red.), Podstawy psychologii politycznej. Poznań 2002. 20. Sokół W., Geneza i ewolucja systemów wyborczych w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, Lublin 2007. 21. Stelmach A. (red.), Prawo wyborcze i wybory. Doświadczenia dwudziestu lat procesów demokratyzacyjnych w Polsce, Poznań 2010. 22. Wiatr

J.J.,

Europa

pokomunistyczna.

Przemiany

państw

i społeczeństw po 1989 roku, Warszawa 2006. 187

23. Zuba K., Polska scena polityczna. Ciągłość i zmiana, Warszawa 2012. Źródła internetowe: 1. CBOS, Komunikat z badań nr 61/2015, Wiedza o ułatwieniach w głosowaniu przed wyborami prezydenckimi, kwiecień 2015, http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2015/K_061_15.PDF. 2. Grot K., Niżyńska A., Polacy o wyborach. Raport z badań, http://www.isp.org.pl/files/9800782690567962001288274874.pdf. 3. CBOS, Komunikat z badań nr 13/2015, Jeszcze o wiarygodności wyników

ostatnich

wyborów,

styczeń

2015,

http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2015/K_013_15.PDF. 4. Kandydatki w wyborach 2015, http://rownoscplci.pl/stronaglowna,87.html. 5. Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 11 maja 2015 r. o wynikach głosowania i wyniku wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonych na dzień 10 maja 2015 r., http://prezydent2015.pkw.gov.pl/pliki/1_Obwieszczenie.pdf. 6. Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 25 maja 2015 r. o wynikach ponownego głosowania i wyniku wyborów Prezydenta

Rzeczypospolitej

Polskiej,

http://prezydent2015.pkw.gov.pl/pliki/1432571989_obwieszczeni e.pdf. 7. Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 października

2015

Rzeczypospolitej października

Polskiej

wynikach

wyborów

przeprowadzonych 2015

Sejmu

dniu

25 r., 188

http://parlament2015.pkw.gov.pl/pliki/1446212096_obwieszczeni e_Sejm.pdf. 8. Odsetek

kobiet

zasiadających

poszczególnych

izbach

parlamentu, http://rownoscplci.pl/strona-glowna,86.html (dostęp: 28.11.2015). 9. Raciborski

J.,

Instytucjonalne

uwarunkowania

zachowań

wyborczych, www.csw.umk.pl/pobierz.php?id=129. 10. Referendum Ogólnokrajowe 6 września 2015, Frekwencja, http://referendum2015.pkw.gov.pl/341_Polska. 11. Wybory do Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej 2011, http://wybory2011.pkw.gov.pl/wsw/pl/000000.html#tabs-2. 12. Wybory do Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej 2015, http://parlament2015.pkw.gov.pl/Frekwencja 13. Wybory do Sejmu RP 2001: ogólne dane statystyczne, http://wybory2001.pkw.gov.pl/sjg1_k.html. 14. Wybory

Sejmu

2005,

http://www.wybory2005.pkw.gov.pl/SJM/PL/WYN/F/index.htm. 15. Wybory

Sejmu

2007,

http://wybory2007.pkw.gov.pl/SJM/PL/WYN/F/index.htm.

189

Jarosław Och Uniwersytet Gdański O partycypacji wyborczej w Polsce kilka uwag A few remarks about the electoral participation in Poland

Streszczenie: Podmiotowość obywatela i poziom jego partycypacji w decydowaniu o losach państwa postrzegane są w nauce o polityce jako istotny element demokratycznego reżimu politycznego. Wskazuje się, iż demokracja, jako model sprawowania władzy, polega na uczestnictwie obywateli w kreowaniu decyzji i podmiotów je podejmujących. Niezbędne ogniwo procedury implementacji politycznej stanowi w tym względzie suweren; jego udział w procedurach wyborczych stanowi istotny miernik poziomu akceptacji zarówno dla elit politycznych, jak również dla reżimu demokratycznego. W literaturze przedmiotu frekwencję definiuje się jako instrument wskazujący na przeciętną intensywność uczestnictwa obywateli w wyborach, a wyrażający się procentowym stosunkiem liczby wyborców, którzy oddali głosy (ważne i nieważne) do liczby wyborców uprawnionych do głosowania. Określony poziom frekwencji może być jednym z niezbędnych warunków do uzyskania przez kandydata mandatu lub do uznania wyniku wyborów za wiążący i obligujący do podjęcia określonych działań. W Polsce obserwuje się niski poziom frekwencji, ale podejmuje się zarazem działania w celu wyeliminowania tego zjawiska. Słowa kluczowe: frekwencja, wybory, partycypacja podmiotowość, głosowanie Abstract: Subjectivity of the citizen and the level of its participation in deciding the fate of the state are seen in the science of politics as an essential element of a democratic political regime. It is pointed out that democracy as a model of governance, based on participation of citizens in shaping decisions and making them stakeholders. Procedures necessary to 190

implement the political link is, in this respect, the sovereign; his participation in the electoral procedures is an important measure of the level of acceptance of both the political elite, as well as a democratic regime. In the literature, attendance is defined as an instrument for indicating the average intensity of citizen participation in elections, and expressing the percentage ratio of the number of voters who cast their votes (valid and invalid) to the number of electors entitled to vote. A certain level of attendance may be one of the necessary conditions to obtain the candidate's mandate or to recognize the election results as binding and obliges to take specific actions. In Poland, the observed low turnout, but also take the steps to eliminate this phenomenon. Key words: voter turnout, elections, participation, subjectivity, vote

Wstęp

Podmiotowość

obywatela

poziom

jego

partycypacji

w decydowaniu o losach państwa postrzegane są w nauce o polityce jako istotny element demokratycznego reżimu politycznego 1. Kwestie te stają się obszarem zainteresowania badawczego politologów, socjologów2, psychologów polityki3 oraz badaczy prawa konstytucyjnego 4. Podejmując analizy w wymiarze deskryptywno–eksplanacyjnym istotne znaczenie nadaje się definiowaniu pojęć i zjawisk o znaczeniu podstawowym dla 1

G. Sartori, Teoria demokracji, Warszawa 1994, s. 145-150. J. Haman, Demokracja. Decyzje. Wybory, Warszawa 2003, s. 15-34. 3 Por. K. Skarżyńska, Aktywność i bierność polityczna, [w:] Podstawy psychologii politycznej, K. Skarżyńska (red.), Poznań 2002, s. 27-31. 4 Por. S.M. Lipset, Homo politicus. Społeczne podstawy polityki, Warszawa 1998, s. 190198; A. Żukowski, System wyborczy do Sejmu i Senatu RP, Warszawa 2004; M. Chmaj, W. Skrzydło, System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Kraków 2005. 2

191

problemu badawczego, np. podejmuje się analizę pojęcia demokracji i jej komponentów składowych5. Badacze tacy jak np. Robert Dahl wymieniają

m.in.

pięć

podstawowych

warunków

zaistnienia

i funkcjonowania demokracji: 1/ rzeczywiste uczestnictwo, 2/ równe prawo głosu, 3/ oświecone rozumienie, 4/ powszechny nadzór nad podejmowanymi zadaniami, 5/ inkluzja dorosłych. Demokracja, jako model sprawowania władzy, polega na uczestnictwie obywateli w

kreowaniu decyzji

i podmiotów je

podejmujących. Niezbędne ogniwo procedury implementacji politycznej stanowi w tym względzie suweren; jego udział w procedurach wyborczych stanowi istotny miernik poziomu akceptacji zarówno dla elit politycznych, jak również dla reżimu demokratycznego. W teoriach demokracji XXI w. np. Roberta Dahla, zwraca się uwagę na zjawisko, tzw. poliarchii, określanej również mianem demokracji

realistycznej6.

Przyjmuje

się,

że

podstawowymi

wyznacznikami i filarami nośnymi poliarchii są: możliwość kontestacji oraz aktywne uczestnictwo obywateli w procedurach demokratycznego państwa. Idea kontestacji rozumiana jest jako konieczność tworzenia podstaw

polityczno–prawnych,

niezbędnych

dla

funkcjonowania

opozycji7. Zwraca się tu uwagę na gwarancje finansowania struktur opozycyjnych w strukturze parlamentarnej, gwarancje uczestniczenia w jego organach decyzyjnych (np. w komisjach sejmowych) oraz na

R. Dahl, Demokracja i jej krytycy, Kraków 1995, s. 324. G. Sartori, op. cit., s. 21-22 także A. R. Kozłowski, Relewantność mierników demokratyzacji, [w:] Dylematy współczesnej demokracji, S. Wróbel (red.), Toruń 2011, s. 206. 7 Por. Opozycja parlamentarna, E. Zwierzchowski (red.), Warszawa 2000, s. 9-30; Z. Machelski, Opozycja w systemie demokracji parlamentarnej, Warszawa 2001, s. 9-35. 6

192

umożliwienie wolnego głoszenia z trybun parlamentarnych poglądów politycznych, niezgodnych z koncepcjami większości rządzącej. Idea aktywnego uczestnictwa obywateli w rozstrzygnięciach wyborczych uznawana jest za jeden z warunków niezbędnych dla funkcjonowania systemu demokratycznego i wskazuje na poziom legitymizacji zarówno dla elit politycznych, jak i całego systemu politycznego. Szczególne znaczenie przywiązuje się w tym względzie do frekwencji wyborczej jako do podstawowego miernika poziomu zaangażowania obywateli na rzecz demokratycznego państwa. W Polsce wiąże się ona z procesem wyjaśniania i ustalania wyników wyborów prezydenckich, parlamentarnych, samorządowych, eurowyborów oraz referendów. Prawne regulacje z tego zakresu zawiera zarówno Konstytucja

(art.

125,

p.3),

jak

również

ustawodawstwo

o referendach. W przypadku referendum gminnego obecny jest nawet zapis uznający ważność referendum jedynie wówczas, kiedy frekwencja przekroczy próg 30%8. W rozdziale postawiono następujące pytanie badawcze: jakie czynniki i determinanty mają wpływ na poziom partycypacji wyborczej obywateli w Polsce? Hipotezą badawczą jest twierdzenie, że wśród czynników o znaczeniu podstawowym wyróżnia się rozwiązania normatywno-prawne oraz te, określane mianem tzw. społecznej percepcji polityki (zaufanie do polityków, historyczne doświadczenia demokracji, poziom zaangażowania obywatelskiego w sprawy wspólnoty narodowej). Analizę badawczą przeprowadzono w zakresie analizy prawnych uwarunkowań sprzyjających aktywności wyborczej obywateli, wskazano również na czynniki kreujące wysoką absencję wyborczą na gruncie 8

J. Regulski, Samorząd III Rzeczypospolitej. Koncepcje i realizacja, Warszawa 2000, s. 356-360. 193

Polski po 1989 r. oraz zasygnalizowano zmiany, jakie wprowadzono do prawa wyborczego po 2011 r., których zadaniem było stworzenie rozwiązań formalno-prawnych ułatwiających aktywność wyborczą obywateli. Rozważania zakończono przykładami z 2015 r., co wyznacza ramy czasowe rozdziału. Szczegółowej analizie poddano dane dotyczące frekwencji wyborczej w Polsce po 1989 r., wskazując zarówno na czynniki sprzyjające zainteresowaniu Polaków aktem głosowania, jak również na czynniki działające zniechęcająco. Wskazano również jak aktywność wyborcza Polaków po 1989 r. wypada na tle porównawczym z krajami Europy i świata. Podstawową metodą badawczą była metoda porównawcza oraz analiza systemowa i instytucjonalno-prawna. Wpływ frekwencji wyborczej na partycypację wyborczą W literaturze przedmiotu frekwencję definiuje się jako instrument wskazujący w wyborach,

przeciętną

intensywność

uczestnictwa

obywateli

a wyrażający się procentowym stosunkiem liczby

wyborców, którzy oddali głosy (ważne i nieważne) do liczby wyborców uprawnionych do głosowania 9. Określony poziom frekwencji może być jednym z niezbędnych warunków do uzyskania przez kandydata mandatu lub do uznania wyniku wyborów za wiążący i obligujący do podjęcia określonych działań10. 9

A. Żukowski, Systemy wyborcze. Wprowadzenie, Olsztyn 1999, s. 114. We Francji wybory uznaje się za ważne, kiedy poziom frekwencji w turze I wynosi min. 25%, zaś w turze II min. 12,5% ogółu uprawnionych do głosowania. Za: Fundacja Batorego, P. Marczewski, D. Sześciło, Referendum 6 września 2015, Czy JOW-y uzdrowią polską scenę polityczną?, Warszawa 2015, s. 2 oraz C. Rallings, M. Thrasher, G. Stoker, Proportional Representation and Local Government Lessons from Europe, Layerthorpe 2000, s. 30–32, S. Bowler, B. Grofman, Conclusion: STV’s Place in the Family of Electoral Systems, [w:] Elections in Australia, Ireland,and Malta under the 10

194

W rozważaniach teoretycznych frekwencja wyborcza jest istotnym elementem tzw. wskaźnika demokracji ID (Index of Democracy)11. Powszechnie

przyjmuje

się,

że

aby

dane

państwo

uznać

demokratyczne frekwencja wyborcza musi osiągnąć poziom co najmniej 10%, a poza tym co najmniej 30% ogółu głosów powinny uzyskać partie przegrywające wybory. Jednocześnie w praktyce życia politycznego ujawnia się wyraźna dbałość przedstawicieli elit politycznych o to, by poziom uczestnictwa w wyborach był satysfakcjonujący, zdecydowanie wyższy niż wskazane 10%.

Przymus wyborczy a frekwencja Jednym ze sposobów gwarantujących wysoki poziom frekwencji wyborczej jest zasada przymusu wyborczego 12. Istota tego przymusu polega na zobligowaniu obywateli pod groźbą kary finansowej lub kary pozbawienia praw wyborczych do uczestnictwa w wyborach13. Jak Single Transferable Vote: Reflections on an Embedded Institution, S. Bowler, B. Grofman (red.), Chicago 2000, s. 270. 11 Ibidem, s. 124; Por. A. Jezierska, A. Łada, Wybory do Parlamentu Europejskiego w 2014 r. Co zrobić, żeby niska frekwencja się nie powtórzyła?, Instytut Spraw Publicznych, Analizy i Opinie, Nr 135, Warszawa 2013. 12 Por. Ł. Żołądek, Przymus wyborczy, [w:] Infos. Biuro Analiz Sejmowych, nr 18 (110), Warszawa 2011. 13 W Szwajcarii co prawda nie istnieje powszechny przymus wyborczy, lecz nadal funkcjonuje w kantonie Schaffhausen, gdzie kara grzywny może być niska – trzy franki szwajcarskie (wysokość nie była zmieniana od stu lat) lub wynosząca od 50 franków wzwyż. Można także czasowo pozbawić praw wyborczych obywatela niewywiązującego się ze swoich obowiązków. W Holandii obecnie nie ma przymusu wyborczego, ale wcześniej kary kształtowały się następująco: równowartość czterech dolarów amerykańskich lub kwota, której wysokość może stanowić dużą dolegliwość dla obywatela. W Austrii do 1980 r. przymus obowiązywał w wyborach prezydenckich, a konsekwencją niekorzystania z możliwości oddawania głosu było nałożenie grzywny w górnej wysokości 700 euro, w praktyce stosowano raczej kary w wysokości 50 euro. Z kolei na Cyprze, przed wprowadzeniem w 2008 roku euro, grzywna nie mogła przekroczyć 500 funtów cypryjskich (około 900 dolarów amerykańskich), a za normę 195

zauważa A. Żukowski, genezę przymusu wyborczego wiąże się z okresem, w którym prawa wyborcze nie były uważane za prawo naturalne, tylko za przywilej nadany do wykonywania. Instytucja prawnego obowiązku głosowania sięga XVIII wieku. Podaje się, że przymus wyborczy jako pierwszy znalazł zastosowanie w stanie Georgia na mocy konstytucji z 5 lutego 1777 roku. W Europie najwcześniej przymus wyborczy wprowadzono w Szwajcarii w kantonie St. Gallen w 1835 roku, a dyskusje parlamentarne na ten temat rozpoczęto w drugiej połowie XIX wieku (m.in. w Belgii). Najwcześniej na poziomie ogólnokrajowym

przymus

wyborczy

został

wprowadzony

w Liechtensteinie w 1862 roku. Dalsza kolejność państw, które wprowadziły

prawny

obowiązek

głosowania,

była

porządku

uważano grzywnę wysokości 200 funtów cypryjskich. W innych państwach wysokość grzywny kształtuje się następująco: Turcja pięć lir (mniej więcej trzy USD); w Belgii grzywna wynosi przy pierwszej nieobecności na wyborach 5-10 euro, a przy drugiej nieobecności 10-15 euro; w Argentynie 10-20 pesos, w Peru 20 sol, w Australii od 20 do 50 dolarów australijskich. W Lichtensteinie nieusprawiedliwiona nieobecność na wyborach skutkuje grzywną w wysokości do 20 franków szwajcarskich. Grzywny pieniężne stosuje się też w Luksemburgu. W Peru podstemplowaną kartę z udziału w głosowaniu wyborca musi zachować, aby mieć dostęp do opieki społecznej, a w Boliwii karta ta umożliwia otrzymywanie pensji. Poza tym w państwie tym wyborca, który nie uczestniczył w wyborach, może mieć wstrzymaną na trzy miesiące wypłatę pensji z konta bankowego. Sankcją może być też nieudzielenie pożyczki lub kredytu przez bank państwowy (np. w Brazylii) czy odmowa załatwienia spraw w urzędach publicznych (np. w Peru). Z kolei w Singapurze konsekwencją niepójścia na wybory jest wykreślenie obywatela z rejestru wyborców, co uniemożliwia głosowanie w następnych wyborach. Ponowny wpis do rejestru wyborców kosztuje pięć dolarów singapurskich. W Belgii wyborca, który nie weźmie udziału w wyborach i jego obecność nie zostanie uznana za usprawiedliwioną, płaci grzywnę lub pozbawiany jest praw wyborczych do lat 10, przy czym praw wyborczych pozbawiony jest wskutek niebrania udziału przynajmniej w czterech wyborach w ciągu 15 lat. Ponadto osoby takie mogą mieć trudności w znalezieniu pracy w sektorze publicznym. Inną karą może być wprowadzenie zakazu pełnienia przez określony czas pewnych funkcji publicznych (tak jest np. w Argentynie, gdzie to ograniczenie obejmuje okres trzech lat). Formą społecznego potępienia może być udzielenie nagany bądź upomnienia, zwłaszcza jeżeli obywatel nie poszedł na wybory po raz pierwszy. Obywatele niegłosujący mogą mieć utrudniony dostęp do posad czy awansu w administracji państwowej czy otrzymania miejsca dla dziecka w przedszkolu państwowym. W Grecji trudności mogą dotyczyć uzyskania paszportu czy prawa jazdy. 196

chronologicznym następująca: Belgia w 1892/1893 roku, Hiszpania w 1907 roku, Argentyna w 1912/1914 roku, Holandia i Meksyk w 1917 roku, Luksemburg w 1918/1919 roku, Australia w 1923/1924 roku, Chile w 1925 roku, Panama w 1928 roku, Austria w 1929 roku, Brazylia i Grecja w 1932 roku, Peru w 1933 roku, Urugwaj w 1934 roku, Ekwador, Honduras, Kostaryka w 1936 roku, Paragwaj w 1940 roku, Włochy w 1948 roku, Salwador w 1950 roku, Boliwia w 1952 roku, Egipt w 1956 roku, Wenezuela w 1958 roku, Singapur w 1959 roku, Cypr w 1959/1960 roku, Gabon w 1961 roku, Gwatemala i Nauru w 1965 roku, Dominikana w 1966 roku, Filipiny w 1972 roku, Nikaragua w 1984 roku, Turcja w 1986/1987 roku, Tajlandia w 1997 roku, Fidżi w 1998 roku. Wśród państw, które stosowały przymus wyborczy wymienia się także międzywojenną Danię, Węgry i Czechosłowację, a współcześnie: Wyspy Świętego

Tomasza

Książęcą,

Wyspy

Zielonego

Przylądka,

Zair/Demokratyczną Republikę Konga 14. Współcześnie stosuje się go w Belgii i Luksemburgu, Grecji, Turcji i Australii15. Pozwala on podnieść poziom frekwencji do pułapu ok. 90%, lecz jest instrumentem kontrowersyjnym politycznie i nie często stosowanym16. Do podstawowych mankamentów przymusu wyborczego zalicza się najczęściej niezgodność jego koncepcji z ideą demokracji. Idea zakłada, m.in. korzystanie z prawa wolności, w tym samodecydowania o zakresie uczestnictwa w życiu politycznym państwa. Nikt więc nie 14

Por. A. Żukowski, Przymus wyborczy-istota, przesłanki i implikacje, „Prawo i Polityka”, nr 1, Lublin 2009, s. 111. 15 Specyficzna forma przymusu występuje we Włoszech. Polega ona na podawaniu do publicznej wiadomości listy obywateli, którzy nie uczestniczyli w wyborach. Prowadzi to do uzyskiwania frekwencji na poziomie ok. 90%. 16 G. Kryszeń, Przymus wyborczy, „Przegląd Sejmowy”, nr 3, Warszawa 2004, s. 66; .A. Żukowski, Przymus wyborczy – istota, przesłanki, implikacje, „Państwo i Prawo”, nr 1, Warszawa 2009, s. 114. 197

powinien nakazywać uczestnictwa w wyborach, ani też zakazywać. Udział obywateli w wyborach nie jest ich obowiązkiem, lecz ich przywilejem. W sytuacji, kiedy z niego rezygnują jednostki lub grupy, to powinny zachować pełnię praw i wolności obywatelskich. Wprowadzenie precedensu, polegającego na obowiązku głosowania, może stać się również drogą prowadzącą do nakładania na obywatela demokratycznego państwa kolejnych obowiązków politycznych, np. członkostwa w partii politycznej. Słabością przymusu wyborczego jest też wysoki odsetek nieważnie oddawanych głosów. Obywatele krajów, w których przymus obowiązuje, zwykle uczestniczą w wyborach, ale ich sposobem na wykazanie poziomu niezadowolenia z tego faktu jest celowe oddawanie nieważnych głosów17. W krajach Beneluksu odsetek nieważnych głosów sięga nawet kilkunastu procent. Mankamentem przymusu wyborczego jest i to, że zamiast przekonywać obywateli co do słuszności uczestnictwa w wyborach w drodze szeroko zakrojonej akcji edukacji politycznej, wybiera się drogę „na skróty”, nakazując udział w przedsięwzięciu dla wyborców często niezrozumiałym i mało znaczącym społecznopolitycznie18. W Polsce idea przymusu wyborczego pojawiła się w programie wyborczym Andrzeja Olechowskiego w trakcie kampanii prezydenckiej w 2000 r.; a także w koncepcjach nieistniejących już partii takich jak

Głosy nieważne są również świadectwem skomplikowania procedur wyborczych oraz brakiem odpowiednich kandydatów lub projektów politycznych. W Polsce w wyborach samorządowych 2014 r. odsetek głosów nieważnych wyniósł aż 18%, co spowodowało dyskusję środowisk opozycyjnych o domniemanych fałszerstwach wyborczych; już po kilku miesiącach, w wyborach prezydenckich 2015 r. odsetek ten wyniósł w turze I 0,83%, a w turze II 1,47%. 18 Por. A. Żukowski, Przymus wyborczy-istota…, op. cit., s. 109-123. 198

Samoobrona RP oraz Liga Polskich Rodzin19. Dyskusja środowisk politycznych i eksperckich koncentruje się wokół problematyki przymusu szczególnie w poniedziałki powyborcze, kiedy podawane są do publicznej wiadomości dane o frekwencji. Wśród wielu podawanych recept na zwiększenie poziomu aktywności wyborczej najprostszą nierzadko wydaje się ta, wskazująca na potrzebę wprowadzenia zmian prawnych i zobligowania obywateli do uczestnictwa w wyborach. Pomija się najczęściej wiele złożonych aspektów tego rozwiązania, wskazując jedynie na korzyści w walce o wyższą frekwencję. Wprowadzenie przymusu może spowodować wysoki poziom uczestnictwa obywateli w wyborach, nie stanowi jednak gwarancji na urzeczywistnienie frekwencji 100%. Taki stan występował jedynie na gruncie państw niedemokratycznych, w których wybory miały bardziej charakter rytualny niż polityczny20. Obecnie zauważa się, iż absencja wyborcza jest na poziomie ok. 5% nie do uniknięcia21. Tabela 1. Przymus wyborczy na świecie – stan aktualny na 2015 r.

Państwo Europa Belgia Cypr Grecja Luksemburg Szwajcaria (kanton Schaffhausen)

Data przyjęcia

Sankcja

Konstytucjonal izacja

1893 1960 1929 1919 1903

tak tak nie tak tak

tak nie tak nie tak

Posłowie Ligi Polskich Rodzin proponowali, aby za nieuczestniczenie w wyborach obowiązywała kara grzywny w wysokości 200 PLN. 20 Frekwencje na poziomie ok. 98% występowały, m.in. w Polsce przed 1989 r.; obecnie frekwencje bliskie 100% występują, np. w Rosji oraz na Kubie. 21 A. Żukowski, Systemy wyborcze…, op. cit., s. 117. 199

Turcja Ameryka Południowa i Środkowa Argentyna Boliwia Brazylia Chile Dominikana Ekwador Gwatemala Honduras Kostaryka Meksyk Panama Paragwaj Peru Salwador Urugwaj Wenezuela Azja i region Pacyfiku Australia Fidżi Laos Nauru Singapur Tajlandia Afryka i Bliski Wschód Egipt (dotyczy tylko mężczyzn)

1982

tak

1912 1924 1932 1925 1966 1929 1965 1984 1936 1917 1928 1967 1931 1950 1924 1958

nie tak nie tak nie tak nie nie nie nie nie nie tak nie tak nie

tak tak tak tak tak tak tak tak tak tak tak tak tak tak tak nie

1924 1990 1989 1965 1958 1997

tak tak bd. tak tak tak

nie tak nie nie nie tak

1956

tak

nie

Źródło: S. Birch, Full Participation. A Comparative Study of Compulsory Voting, Tokyo–New York– Paris 2009, s. 36.

Wpływ przymusu wyborczego na poziom partycypacji wyborczej zauważa się porównując i zestawiając wyniki frekwencji w wyborach do parlamentów narodowych i Parlamentu Europejskiego w krajach stosujących

przymus

krajach

dobrowolności

uczestnictwa

w wyborach.

200

Tabela 2. Zróżnicowanie poziomu frekwencji wyborczej w państwach Unii Europejskiej w latach 1979-1999, wybory do parlamentów narodowych i Parlamentu Europejskiego

Nazwa państwa

Frekwencja

w wyborach do

Różnice

parlamentu

Parlamentu

(w %)

krajowego (w %)

Europejskiego (w %)

Szwecja

80,8

40,2

-40,6

Wielka Brytania

72,1

32,3

-39,8

Dania**

88,3

49,4

-38,9

Holandia**

81,3

44,3

-37,0

Niemcy

82,9

58,0

-24,9

Austria**

80,4

58,3

-22,1

Finlandia

65,3

43,8

-21,5

Portugalia

66,1

49,9

-16,2

Irlandia

70,9

54,8

-16,1

Francja

68,9

53,1

-15,8

Hiszpania

73,5

61,7

-11,8

Włochy**

86.6

79,0

-7,6

Grecja*

81,5

74,7

-6,8

Belgia*

92,7

91,2

-1,5

Luksemburg*

87,9

*państwa, w których obowiązuje przymus wyborczy **państwa, w których obowiązywał przymus wyborczy Źródło: A. Żukowski, Przymus wyborczy-istota…, op. cit., s. 118.

Analizując tabelę zauważa się znaczącą korelację pomiędzy faktem obowiązywania przymusu wyborczego a poziomem partycypacji 201

w wyborach. Ugruntowane prawem i przyzwyczajeniem nawyki uczestnictwa w wyborach wyrażane są wysokim procentem uczestnictwa bez względu na rodzaj i charakter wyborów. W krajach zaś o dobrowolnym charakterze uczestnictwa poziom absencji wyborczej jest znacząco wyższy i zróżnicowany w zależności od kraju i rodzaju aktu wyborczego. Zachowania wyborcze wpływające na partycypację Absencję wyborczą można dzielić się na dwie grupy: przymusową i zawinioną. Pierwsza, nie jest konsekwencją subiektywnych ocen wyborcy, lecz wynika z różnych okoliczności zewnętrznych. Wyborca nie głosuje z powodu nieumieszczenia go w spisie wyborców, z powodu nagłego wyjazdu poza granice swego obwodu wyborczego w dniu wyborów, z powodu nagłego hospitalizowania, zastraszenia go lub braku poczucia bezpieczeństwa22. Absencja zawiniona jest konsekwencją wielu przyczyn, wynikających z niewłaściwych relacji na linii obywatel – władza. Do podstawowych przyczyn zalicza się przede wszystkim: apatię, innercję i niechęć do uczestniczenia w przejawach demokratycznej gry wyborczej, małe zainteresowanie sprawami publicznymi, brak wiary w siłę sprawczą jednego głosu, nieuświadomienie wagi i doniosłości aktu wyborczego oraz niski poziom akceptacji dla elit politycznych i braku siły lub kandydata, który reprezentowałby opcję polityczną wyborcy23.

W wyborach samorządowych w Gdańsku powodem nieuczestniczenia było, m.in. niewpisanie na listę wyborców osób, które w dniu wyborów kończyły 18 lat, nabywając tym samym czynne prawo wyborcze. 23 Patrz np. K. Kamińska-Moczyło, Zachowania wyborcze w rozwiniętych demokracjach: na przykładzie Republiki Federalnej Niemiec i Stanów Zjednoczonych 202

Po 1989 r. w praktyce politycznej w Polsce charakterystyczny jest niski poziom zainteresowania obywateli aktywnym uczestnictwem w procedurach wyborczych24. Zauważa się jednocześnie tendencję, zgodną z założeniami teorii polityki, iż frekwencja wyborcza w wyborach prezydenckich jest nieco wyższa niż w wyborach parlamentarnych i samorządowych. Przekroczenie progu 50% uczestnictwa obywateli w wyborach po 1989 r. było rzadkością. Szczegółowe dane dotyczące frekwencji wyborczej po 1989 r w Polsce prezentuje Tabela 3. Tabela 3. Poziom frekwencji wyborczej w Polsce 1989 r. – 2015 r. w wyborach i referendach ogólnokrajowych Rok 4.VI 1989 18.VI 1989 27.V 1990 25.XI 1990 9.XII 1990 27.X 1991 19.X 1993 19.VI 1994 5.XI 1995 19.XI 1995 18.II 1996 25.V 1997 21.IX 1997 11.X 1998 8.X 2000 23.IX 2001 27.X 2002 7-8.VI 2003

Rodzaj wyborów parlamentarne parlamentarne samorządowe prezydenckie prezydenckie parlamentarne parlamentarne samorządowe prezydenckie prezydenckie referendum referendum parlamentarne samorządowe prezydenckie parlamentarne samorządowe referendum

Poziom frekwencji (w %) 62,3 (I tura) 25,1 (II tura) 42,3 59,7 (I tura) 53,4 (II tura) 43,2 52,1 33,8 64,7 (I tura) 68,2 (II tura) 32 42,8 48 49 61,1 46 48 58,8

Ameryki Północnej, [w:] Aspekty metodologiczne oraz teoretyczne w subdyscyplinach politologii, Ł. Młyńczyk, B. Nitschke (red. nauk.), Toruń 2013, s. 679-696. 24 M. Cześnik, Partycypacja wyborcza w Polsce: perspektywa porównawcza, Warszawa 2007, s. 79-81; G. Kryszeń, Wolne wybory a przymus wyborczy, [w:] Standardy prawne wolnych wyborów parlamentarnych, Warszawa 2007, s. 240-254. 203

13.VI 2004 25.IX 2005 9.X 2005 23.X 2005 12.XI 2006 21.X 2007 7.VI 2009 20.VI 2010 4.VII 2010 21.X 2010 9.X 2011 25.V 2014 16.XI 2014 10.V 2015 24.V 2015 6.IX 2015 25.X 2015

eurowybory parlamentarne prezydenckie prezydenckie samorządowe parlamentarne eurowybory prezydenckie prezydenckie samorządowe parlamentarne eurowybory samorządowe prezydenckie prezydenckie referendum parlamentarne

20,8 40,5 49,7 (I tura) 50,9 (II tura) 45,8 53,8 24,5 54.9 (I tura) 55,3(II tura) 47,3 48,9 23,8 47,4 48,9(I tura) 55,3(II tura) 7,8 50,9

Źródło: www.pkw.gov.pl (dostęp: 27.10.2015).

Wskazując

małe

zainteresowanie

uczestnictwem

w procedurach wyborczych w Polsce zwykle wymienia się okoliczności zaliczane do tzw. absencji zawinionej.

Najczęstszym powodem

nieuczestniczenia w wyborach jest niechęć do sfery życia politycznego, małe zaufanie do elit politycznych, brak przekonania, że wybory mogą spowodować pozytywne rozstrzygnięcia oraz niewiara w moc sprawczą pojedynczego głosu25. Niski poziom uczestnictwa obywateli w wyborach objaśnia się, m.in. wskazując, że jest on konsekwencją wysokiego poziomu zaufania obywateli do elit politycznych i przeświadczenia, iż nie ma potrzeby uczestniczenia w wyborach, ponieważ i tak sprawy publiczne realizowane są zgodnie z oczekiwaniami społecznymi. Pojawia się również pogląd, iż niska frekwencja to wyraz niskiego poziomu akceptacji dla elit i swoiste wotum nieufności dla podmiotów władzy.

W wyborach do Rady Miasta Gdańska w 2002 r. przewagą jednego głosu zwyciężył Piotr Dzik – kandydat Platformy Obywatelskiej RP. 204

W realiach społeczno–politycznych Polski drugie stanowisko wydaje się bardziej przekonywujące 26. Podobnie objaśnia się stan wysokich frekwencji27. Zauważa się, że są one dowodem wysokiego poziomu zainteresowania społeczeństwa polityką i wiarą w skuteczność działań podmiotów politycznych, bądź też dowodzą chwilowej czy stałej destabilizacji systemu politycznego państwa oraz wskazują na tendencje autorytarne w obrębie podmiotów władzy28. Do niedawna tak niski poziom frekwencji wyborczej w Polsce często objaśniano zjawiskiem niezrozumienia mechanizmów demokracji, które występowało nie tylko w Polsce, ale też w wielu krajach demokracji ludowej. Swoistym pocieszeniem miały więc być dane, wskazujące, że poziom frekwencji w tzw. „demoludach” był zbliżony do polskiego. Obecnie jednak, analizując frekwencje wyborcze w Europie Wschodniej, zauważa się, iż Polska znajduje się wśród krajów o najniższym poziomie partycypacji obywateli na rzecz urzeczywistniania idei demokratycznego państwa. Poziom uczestnictwa w wyborach parlamentarnych w krajach Europy Wschodniej wyraża się w następujących wskaźnikach: Słowacja – 84,2%, Czechy – 73,8%, Łotwa – 71,9%, Mołdawia – 70%, Bułgaria –

S. M. Lipset, op. cit., s. 190-232. Ibidem, s. 481 – 487. 28 A. Żukowski, op. cit., s. 124. 27

205

66,7%, Jugosławia – 64,2%, Rosja – 60,2%29, Estonia – 64,2%30, Węgry – 57%, Rumunia – 56,5% , Litwa – 55,9%31. Analiza korelacji czynników, tzw. zróżnicowania społecznego z aktywnością wyborczą ujawnia, że wśród cech, mogących w istotny sposób determinować zachowania wyborcze, są elementy takie, jak: płeć, wiek, stan cywilny, wykształcenie, wyznanie, miejsce zamieszkiwania, poziom aktywności zawodowej, rodzaj zakładu pracy, wysokość dochodów

oraz

aktywność

społeczno–polityczna32.

Zauważa

się

tendencję, że ogólna partycypacja wyborcza jest tym wyższa im społeczeństwo

jest

bardziej

zamożne,

uprzemysłowione

i wyedukowane . Zamożność powoduje ujawnianie się tzw. klasy średniej, która zwykle uczestniczy chętnie w wyborach, widząc w tym szansę obrony swoich interesów i petryfikacji swej pozycji społecznej 34. Rozpatrując determinanty zachowań wyborczych społeczeństwa w demokracjach zachodnich zauważa się, iż na poziomie jednostkowym następujące cechy wpływają na aktywność wyborczą: płeć męska, wiek w granicach 35 – 55 lat, wyższe wykształcenie, fakt zamieszkiwania w mieście, wyższy status społeczny, zadawalające dochody, stan cywilny – związek małżeński. S. M. Lipset wskazuje, iż z wyższą frekwencją wyborczą powiązane są takie cechy społeczne, jak: 1/ wyższe dochody, 2/ wyższe wykształcenie, 3/ biały kolor skóry, 4/ płeć męska, 5/ wiek 29

Wpływ na frekwencję ma odległość do lokali wyborczych, klimat oraz ich rozmieszczenie terytorialne – w wyborach parlamentarnych 4.grudnia 2011 r. frekwencja wyniosła 60,2%. 30 Co ciekawe, w wyborach parlamentarnych 1 marca 2015 r. około 33% uprawnionych wyborców zagłosowało wcześniej przez Internet bądź przedterminowo. 31 „Gazeta Wyborcza” nr 224 (3828), z dn. 25.IX 2001 r., s. 2. 32 A. Żukowski, op. cit., s. 124. 33 G. Sartori, op. cit., s. 135-145. 34 K. Korzeniowski, Psychospołeczne uwarunkowania zachowań wyborczych, [w:] Podstawy psychologii politycznej, K. Skarżyńskiej (red.), Poznań 2002, s. 237-257. 206

pomiędzy 35 – 55 rokiem życia, 6/ wiek dojrzały – powyżej 55 roku życia, 7/ zaangażowanie społeczne, 8/ funkcjonowanie w stałych związkach. Do kategorii cech, które determinują wysokie absencje zalicza zaś: 1/ niskie dochody, 2/ niski poziom wykształcenia, 3/ ciemny kolor skóry, 4/ płeć żeńską, 5/ młody wiek – do 35 roku życia, 6/ wyalienowanie społeczne, 7/ funkcjonowanie w wymiarze singla 35. W Polsce obserwuje się

w tym

względzie

następujące

prawidłowości: bierność wyborcza wzrasta wraz z niższym poziomem wykształcenia, rzadszym uczestnictwem w praktykach religijnych, niższymi

dochodami,

brakiem

stałego

zatrudnienia,

obojętnym

stosunkiem do religii, zajmowaniem szeregowego stanowiska pracy, zatrudnieniem w sektorze prywatnym oraz młodym lub podeszłym wiekiem wyborcy36. Analizując zjawisko frekwencji wyborczej zwraca się nierzadko uwagę na czynniki i mechanizmy ją determinujące. Najczęściej wymienia się w tym względzie typ ustroju politycznego. W zależności, czy wybory przeprowadza się w kraju o ustroju prezydenckim czy też parlamentarno– gabinetowym poziom frekwencji jest zróżnicowany. W ustrojach prezydenckich frekwencja jest wyższa w wyborach głowy państwa 37, zaś w ładzie parlamentarno–gabinetowym wyższą frekwencję odnotowuje się w wyłanianiu struktur parlamentarnych. W Polsce sytuacja w tym względzie jest odmienna. Zróżnicowanie w obrazie frekwencji wyborczej do poszczególnych organów wybieralnych świadczy o występującej między nimi różnicy poziomu legitymizacji i przekonaniu obywateli, co

S. M. Lipset, op. cit., s. 196. Z. J. Pietraś, Decydowanie polityczne, Warszawa – Kraków 1998, s. 458. 37 Zjawisko to jest widoczne np. w USA i Francji. 36

207

do rzeczywistej roli, odgrywanej w procesie decyzyjnym w ramach państwa. Wpływ na frekwencję ma również poziom zaangażowania obywateli w życie partyjne. W partiach o rozbudowanej strukturze członkostwa, przy wysokiej dyscyplinie członków, poziom partycypacji w wyborach jest wyższy niż w przypadku małego zainteresowania obywateli problematyką partyjną oraz małej aktywności samych partii. Istotnym

determinantem

frekwencji

jest

rodzaj

formuły

wyborczej, a w tym sposób i tryb głosowania38. W przypadku wyborów większościowych,

polegających

bezpośrednim

głosowaniu

kandydatów, frekwencja jest niższa niż w przypadku wyborów proporcjonalnych, gdzie głosuje się na listy partyjne, często bez właściwego poznania kandydatów. Zdarzają się jednak sytuacje odwrotne; wyborcy w wyborach większościowych rezygnują z udziału w nich wyrażając przekonanie, iż sukces jest „przypisany” dużym partiom, zaś małe struktury nie mają realnych szans wyborczych. Ważny jest też sam sposób głosowania. Im prostszy i bardziej zrozumiały, tym frekwencja jest wyższa. W praktyce okazuje się, że wyborcy chętniej uczestniczą w rozstrzygnięciach,

które są dla nich przejrzyste

i zrozumiałe. Mała zaś czytelność trybu i sposobu głosowania zniechęca do uczestnictwa w wyborach, co w konsekwencji obniża również poziom zaufania do procedur demokratycznego państwa39. 38

Z badań R. Markowskiego wynika, że w systemach proporcjonalnych frekwencja jest zdecydowanie wyższa od frekwencji w systemach większościowych. Por. Instytut Spraw Publicznych: Badania, Ekspertyzy, Rekomendacje, R. Markowski, System wyborczy system partyjny - jakość demokracji. O jednomandatowych okręgach wyborczych, Warszawa 2010, s. 7. 39 Egzemplifikacją mogą być wybory samorządowe w Polsce w dniu 27 października 2002 r.; wysoki poziom skomplikowania procedury głosowania na kandydatów do rad gmin w gminach powyżej 20 tys. mieszkańców miał istotny wpływ na niską frekwencję. 208

Wśród czynników, wywierających wpływ na partycypację wyborczą obywateli są też m.in. uwarunkowania geograficzne oraz społeczne

(odległość

lokalu

wyborczego40,

klimat,

poziom

zamożności, bezrobocia, zdyscyplinowania społecznego i poczucia obowiązku41), termin wyborów (powinien uwzględniać tradycję, kulturę i swoistość danego kraju, nie kolidować z czasem wakacji i urlopów, umożliwiać sprawną pracę organom obieralnym po wyborach 42), czas trwania wyborów (najczęściej wybory odbywają się w dniu wolnym od pracy, choć są wyjątki w tym względzie 43, ważna jest liczba dni ich trwania), częstotliwość wyborów (im częściej się odbywają tym niższa jest

frekwencja), 44

innowacje

techniczne

(głosowanie za

pomocą

internetu , drogą SMS-ów ).

Wnioski i perspektywy dla Polski Swoistym czynnikiem, który wpływa na poziom frekwencji w Polsce, jest problem tzw. „martwych dusz”, tj. obywateli uprawnionych do głosowania, którzy od wielu lat na stałe zamieszkują poza granicami kraju. Owe martwe dusze generuje również emigracja Polaków będąca 40

W Rosji nierzadko odległość do lokalu wyborczego wynosi 50 km i więcej, co nie sprzyja wysokiej frekwencji – ostatnio 60,2%. 41 Do narodów o znaczącym poczuciu obowiązku i zdyscyplinowaniu zalicza się m.in. Niemców. 42 Szczególne znaczenie w kontekście terminu wyborów ma kwestia prac nad ustawą budżetową; powszechnie wskazuje się, iż terminem optymalnym jest okres wiosenny. 43 Np. USA – wtorek, Irlandia – czwartek, Holandia – środa, Izrael – wtorek. 44 Internet wykorzystuje się, m.in. w niektórych stanach USA, jednak, z uwagi na koszt zabezpieczenia tego typu wyborów, nie jest to rozwiązanie powszechne w USA. Ivotingu nie należy mylić z e-votingiem, czyli głosowaniem przy wykorzystaniu urządzeń elektronicznych dostępnych w lokalach wyborczych. Najbardziej znanym państwem, w którym wykorzystuje się i-voting jest Estonia. 45 Eksperymentalnie zastosowano ten sposób w 2002 r. kilku miastach Wielkiej Brytanii, co, istotnie, podniosło frekwencję. 209

skutkiem otwarcia rynków pracy w ramach UE. Zjawisko to szczególnie widoczne stało się na Warmii i Mazurach, Śląsku i Opolszczyźnie46. W Polsce problem frekwencji wyborczej nabiera szczególnego wymiaru każdorazowo po wyborach lub referendach. Okazuje się wówczas, że poziom uczestnictwa obywateli w wyborach jest dalece niezadowalający.

Oprócz

prób

zdefiniowania

powodów

niskiej

partycypacji politycznej Polaków, próbuje się również wskazywać na możliwe sposoby zmiany tej sytuacji. Czasem impulsem do dyskusji o sposobach podwyższenia poziomu frekwencji stają się ważne dla kraju wydarzenia, które decydują o losach wszystkich obywateli. W takich okolicznościach na nowo podniesiony został problem niskiej frekwencji wyborczej na przełomie 2002 i 2003 r. Powodów wzmożonego zainteresowania elit politycznych tą problematyką doszukiwać się należy w wielu sferach, m.in. dyskusja sprowokowana została niższą niż oczekiwano frekwencją w wyborach samorządowych 27 października 2002 r. Nie pomogła w tym względzie nawet koncepcja bezpośrednich wyborów

wójta,

burmistrza

prezydenta.

Zamiast

oczekiwanej

powszechnie ponad 50% frekwencji47, praktyka polityczna wykazała aktywność wyborczą na poziomie tylko 48%. Niska frekwencja w wyborach samorządowych „postawiła pod znakiem zapytania” ewentualny

sukces

eurozwolenników

w referendum

unijnym

przewidzianym w połowie 2003 r. Okazało się, że nie tylko należy zadbać o to, by większość uczestników referendum powiedziała „tak”, ale przede wszystkim o to, by udział w nim wzięło ponad połowa Polaków uprawnionych do głosowania.

46 47

A. Żukowski, op. cit., s. 122. Takie przekonanie wyrażał m.in. prezydent Aleksander Kwaśniewski. 210

Warunek ten określony jest w Konstytucji RP w art. 125, stanowiąc, że aby referendum miało moc wiążącą, udział obywateli wynieść musi ponad 50%. W świetle dotychczasowych doświadczeń pojawiają się prognozy, z których wynika, że przekroczenie progu 50% często staje się w Polsce trudne do urzeczywistnienia 48. W tej sytuacji ujawniają się idee, mające spowodować wzmocnienie aktywności politycznej Polaków i zachęcenie ich do czynnego uczestnictwa w rozstrzygnięciach politycznych, które przewidziano w Polsce w 2003 r. Wśród nowych idei duże zainteresowanie środowisk politycznych wzbudziła propozycja Instytutu Spraw Publicznych49. Zaproponowano,

m.in.

przeprowadzanie

przez

dwa

dni

referendum unijnego, umożliwienie odbycia aktu głosowania za pomocą poczty, wprowadzenie możliwości głosowania „w imieniu i z polecenia” wyborcy, stworzenie ułatwień w zakresie możliwości oddania głosu wyborczego poza swoim miejscem zamieszkiwania oraz wydłużenie czasu pracy komisji wyborczych. Jedna z tych propozycji znalazła swoje zastosowanie praktyczne już w wyborach prezydenckich 2010 r. (instytucja pełnomocnika wyborczego), inne zaś zostały wprowadzone do polskiego porządku prawnego w roku 2011 poprzez uchwalenie 5 stycznia Kodeksu Wyborczego, który czyniąc polskie prawo wyborcze „przyjaznym” obywatelowi,

wykazuje

jednocześnie

troskę

wyższy

poziom

partycypacji. Od wyborów parlamentarnych 2011 r. istnieje możliwość 48

W referendum z dnia 6 września 2015 r. zarządzonego przez Prezydenta RP udział wzięło zaledwie 7,8% uprawnionych obywateli, co stanowiło najniższą frekwencję referendalną po 1989 r. 49 Platforma Obywatelska zaproponowała zmianę art. 125, p.3 Konstytucji RP, co umożliwiałoby uznanie wyniku referendum za wiążący pomimo niższej niż 50% frekwencji. 211

głosowania

korespondencyjnego

(dla

osób

niepełnosprawnych

i obywateli RP zamieszkałych poza granicami Polski), korzystania z nakładki Braille’a oraz głosowania poprzez pełnomocnika wyborczego (wyborcy powyżej 75 roku życia). W wyborach prezydenckich i parlamentarnych 2015 r., po raz pierwszy w historii wyborów w Polsce, każdy posiadający czynne prawo wyborcze obywatel mógł oddać głos korespondencyjnie. Praktyka zastosowania tych rozwiązań wskazuje jednak na ich ograniczoną efektywność i stosunkowo niskie zainteresowanie opinii publicznej. W I turze wyborów prezydenckich w dniu 10 maja 2015 r. chęć uzyskania pakietów korespondencyjnych zgłosiło 42814 osób, zaś odesłało głos 35053 osób. Stanowi to zaledwie 0,11% wszystkich uprawnionych do głosowania. W turze II chęć pozyskania pakietów korespondencyjnych zgłosiło 56845 wyborców, zaś skorzystało z możliwości głosowania korespondencyjnego 40720, tj. 0,13% uprawnionych. W porównaniu z praktyka niemiecką, gdzie głosuje korespondencyjnie ok. 20% obywateli, wydaje się, że rozwiązania polskie nie przekonały wyborców lub okazały się zbyt skomplikowane i nieznane zarazem. Należy jednak podkreślić, że głosowanie korespondencyjne w Niemczech ma długą tradycję. W momencie wprowadzenia tej możliwości, w wyborach do Bundestagu 1957 r., korespondencyjnie zagłosowało 4,9% wyborców, w wyborach 2013 r. już 24,3 %. Podobnie było z praktyką korzystania z instytucji pełnomocnika wyborczego, I tura wyborów prezydenckich zaowocowała w 5965 wydanych pełnomocnictw, zaś w turze II skorzystało z tej możliwości 8981 osób. Wydaje się, że owe rozwiązania nie do końca spełniły swe zadanie, jako czynnika ułatwiającego głosowania i zachęcającego do 212

wyższej aktywności wyborczej. Można jednak wyrazić nadzieję, że pierwsze

doświadczenia

stosowaniu

instytucji

głosowania

korespondencyjnego stanowiły swoisty poligon doświadczalny dla wszystkich zainteresowanych walką o wyższą partycypację wyborczą podmiotów50 i wkrótce zostaną wyciągnięte stosowne wnioski, które trwale ugruntują przyzwyczajenie Polaków do uczestnictwa w wyborach.

Bibliografia: 1. Birch S., Full participation. A comparative study of compulsory voting, Tokyo–New York–Paris 2009. 2. Blais, Frekwencja wyborcza, [w:] Zachowania polityczne, R. J. Dalton, H.-D. Klingemann (red.), t. 2, Warszawa 2010. 3. Cześnik M., Partycypacja wyborcza w Polsce: perspektywa porównawcza, Warszawa 2007. 4. Dahl R., Demokracja i jej krytycy, Kraków 1995. 5. Haman J., Demokracja. Decyzje. Wybory, Warszawa 2003. 6. Herrera H., Morelli M., Palfrey T., Turnout and Power Sharing, „Economic Journal” 2014, nr 574. 7. Kamińska-Moczyło K., Zachowania wyborcze w rozwiniętych demokracjach: na przykładzie Republiki Federalnej Niemiec i Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej,

(w:) Aspekty

metodologiczne oraz teoretyczne w subdyscyplinach politologii, Ł. Młyńczyk, B. Nitschke (red. nauk.), Toruń 2013. 8. A. R. Kozłowski, Relewantność mierników demokratyzacji, [w:] Dylematy współczesnej demokracji, S. Wróbel (red.), Toruń 2011. 50

Wydaje się, że warto zastanowić się nad uproszczeniem procedury odsyłania głosu oraz wzmocnić akcję edukacyjno – informacyjną o możliwości korzystania z pakietów wyborczych, szczególnie w przestrzeni mediów publicznych. 213

9. Lipset S.M., Homo politicus. Społeczne podstawy polityki, Warszawa 1998. 10. Lundell K., Partisanship and Political Support. The Impact of Compulsory

Voting,

2007,

http://www.essex.ac.uk/ecpr/events/jointsessions/paperarchive/hel sinki/ws7/lundell.pdf. 11. Musiał-Karg M., Metody zwiększania frekwencji wyborczej. Polska a doświadczenia innych państw, „Środkowoeuropejskie Studia Polityczne” 2011, nr 2, s. 77–99. 12. Polarczyk

K.,

Frekwencja

wyborach

parlamentarnych

w państwach świata, [w:] Varia. Z prac Biura Analiz Sejmowych, E. Karpowicz (red.), Warszawa 2007. 13. Sartori G., Teoria demokracji, Warszawa 1994. 14. Zych R., Przymus wyborczy na świecie i perspektywy jego wprowadzenia w Polsce, [w:] Księga pamiątkowa z okazji obchodów 20-lecia demokratycznych wyborów w Polsce, red. S. J. Jaworski, K. W. Czaplicki, Warszawa 2011. 15. Żołądek Ł., Przymus wyborczy. Geneza, praktyka funkcjonowania, argumenty za i przeciw, „Studia Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu” 2011, nr 3, s. 9–12. 16. Żukowski A., Systemy wyborcze. Wprowadzenie, Olsztyn 1999.

214

Agata Pyrzyńska Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu Instytucja indywidualnego zawiadamiania o wyborach jako narzędzie aktywizujące wyborców Institution of individual informing about elections as a tool of engaging the electorate Streszczenie: Aktywizacja elektoratu stanowi istotne zagadnienie zarówno z punktu widzenia nauki, jak i praktyki wyborczej. W poszczególnych państwach spotykane są różnorodne sposoby zachęcania wyborców do wzięcia udziału w wyborach. Po pierwsze są to narzędzia prawne, które umożliwiają udział w głosowaniu osobom, które z różnych względów mogłyby mieć z tym trudności (np. osobom niepełnosprawnym czy starszym). Po drugie stosuje się także wiele narzędzi pozaprawnych, których zadaniem jest także motywowanie do uczestnictwa w głosowaniu (np. kampanie profrekwencyjne czy informacyjne). W rozdziale omówione zostało zagadnienie indywidualnego zawiadamiania o wyborach jako instytucji przewidzianej prawem. W wielu państwach takie rozwiązanie stanowi użyteczne narzędzie przyczyniające się do wzrostu frekwencji oraz świadomości wyborczej wśród elektoratu. W początkowych rozważaniach niniejszego rozdziału poruszona zostanie problematyka indywidualnego zawiadamiania o wyborach w polskim dyskursie naukowym i politycznym. W dalszej części przeanalizowane zostaną wady i zalety przedmiotowego rozwiązania. Uwagi końcowe odnosić się będą do indywidualnego zawiadamiania jako narzędzia aktywizującego wyborców w wybranych porządkach prawych na świecie. Słowa kluczowe: wybory, prawo wyborcze, frekwencja, indywidualne zawiadamianie o wyborach, elektorat Abstract: Engaging the electorate is very important issue in terms of study and electoral practice. In different countries there are many manners to turn voters on to take part in elections. Firstly, there are legal institutions 215

that allow people with some difficulties (e.g. disabled or elderly people) to take part in election. Secondly, there are a lot of extralegal tools that motivate people to vote (e.g. campaigns encouraging participation in elections or informational campaigns). In the chapter there are discussed the issue of individual informing about elections as a legal institution. In many countries it is a useful legal institution that contribute to growth of voter turnout and larger electoral awareness among voters. In the beginning of this analysis there are reviewed individual informing about elections in Polish academic and political discourse. Secondly, there are discussed advantages and disadvantages of this solution. Final considerations relate to individual informing about elections as a tool of engaging the electorate in selected legal systems in the world. Key words: elections, electoral law, voter turnout, individual informing about elections, electorate

Zagadnienia wprowadzające

Problematyka aktywizacji wyborczej nurtuje badaczy i praktyków zajmujących się tematyką wyborczą od wielu lat. Podczas podsumowania niemal każdej polskiej elekcji powraca dyskusja na temat niskiej frekwencji wyborczej, jej uwarunkowań i skutków jakie generuje względem systemu politycznego. Doktryna poszukuje odpowiedzi na pytanie, jak skutecznie zachęcać obywateli do udziału w głosowaniu i w jaki sposób efektywnie walczyć z niską partycypacją. Na świecie spotykane są różnorodne środki oraz metody aktywizujące wyborców. Część z nich ma charakter prawny, instytucjonalny, inne zaś zaliczyć można do pozaprawnych narzędzi aktywizujących elektorat.

216

W pierwszej grupie metod aktywizujących wyborców wymienić można chociażby środki powiązane z sankcją za absencję wyborczą. W przypadku spotykanej w niektórych państwach instytucji przymusu wyborczego, niewywiązanie się obowiązku uczestniczenia w głosowaniu może narazić obywatela na konsekwencje takie jak: kara grzywny (Argentyna, Cypr, Peru1), konieczność złożenia wyjaśnień przed właściwym

organem

(np.

Belgia 2),

czasowe

pozbawienie

praw

wyborczych (Belgia, Brazylia 3), podanie do wiadomości publicznej nazwisk osób niegłosujących (np. Włochy4), nagana, odmowa wydania przez organy państwa pewnych dokumentów (np. prawa jazdy 5), utrudnienia w podjęciu zatrudnienia w sektorze publicznym, uzyskaniu kredytu i inne6. Wśród instrumentów prawnych mających mobilizować do udziału w głosowaniu stosuje się także liczne środki i narzędzia stanowiące jednocześnie gwarancję zasady powszechności wyborów. Mowa tutaj chociażby o udogodnieniach w postaci możliwości oddania głosu przez pełnomocnika, głosowaniu korespondencyjnym, zaświadczeniu o prawie

W Argentynie grzywna wynosi 10-20 pesos, na Cyprze do czasu wprowadzenia euro – 200 cypryjskich funtów, w Peru – 30 soli; por. G. Kryszeń, Przymus wyborczy, „Przegląd Sejmowy”, 2004, nr 3, s. 65. 2 Ibidem, s. 64-65. 3 W Belgii obywatel, który nie wziął udziału w czterech głosowaniach w ciągu 15 lat, może zostać usunięty ze spisu wyborców na 10 lat. W Brazylii osoba niekorzystająca z czynnego prawa wyborczego nie może też korzystać z prawa biernego; por. Ł. Żołądek, Przymus wyborczy. Geneza, praktyka funkcjonowania, argumenty za i przeciw, „Studia Bas”, 2011, nr 3, s. 19. 4 A. Żukowski, Przymus wyborczy - istota, przesłanki, implikacje, „Prawo i polityka”, 2009, nr 1, s. 115. 5 Por. G. Kryszeń, op. cit., s. 65. 6 Ibidem. 217

do głosowania7. Mniej rozpowszechnionymi rozwiązaniami na świecie są chociażby głosowanie elektroniczne czy możliwość skorzystania przez wyborców niewidomych lub słabowidzących z nakładek sporządzonych w alfabecie Braille’a. Znaczna część tych udogodnień skierowana jest jednak do wybranej grupy wyborców, która z pewnych przyczyn mogłaby zostać

pozbawiona

podmiotowych

praw

wyborczych

(wyborcy

przebywający za granicą, wyborcy niepełnosprawni), choć nie we wszystkich systemach jest to regułą. Częstokroć w poszczególnych państwach podejmowane są także inne działania mające na celu aktywizację elektoratu, które nie są jednak umocowane w przepisach prawa – są to więc narzędzia pozaprawne. Mogą

one

przybierać

postać

chociażby

różnorodnych

akcji

informacyjnych. Ich celem jest przekazanie podstawowej wiedzy z zakresu procedury wyborczej, np. informacji dotyczących terminu głosowania czy sposobów skutecznego oddawania głosu. Szczególnie istotną rolę tego typu działania odgrywają w tych państwach, w których to na wyborcy, a nie na organach państwowych ciąży obowiązek dokonania rejestracji wyborców, co warunkuje udział w głosowaniu. Akcje informacyjne są wówczas podejmowane, co do zasady, przez centralne organy wyborcze jako zadania ustawowe, często wspierają je jednak organizacje pozarządowe (np. akcja Declare Yourself w USA, Freedom of Choice na Ukrainie8). Ponadto, w wielu państwach podejmowane są także akcje promocyjne, podkreślające znaczenie głosu

Wszystkie trzy wskazane instytucje, po przyjęciu ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011, nr 21, poz. 112 ze zm.), mają zastosowanie w prawie polskim. 8 A. Ellis, M. Gratschew, J.H. Pammett, E. Thiessen, Aktywizowanie wyborców. Inicjatywy z różnych krajów świata, Warszawa 2009, s. 29. 218

każdego wyborcy (np. Get Your Vote On – Kanada9, Black Youth Vote – USA10). Mobilizującą rolę odgrywają także inicjatywy skierowane do młodzieży, chociażby w postaci organizowanych w szkołach prawyborów (np. działania Komisji Wyborczej w Wielkiej Brytanii czy Centrum Edukacji Wyborczej Komisji Wyborczej Zachodniej Australii 11). Kontrowersyjne i budzące wiele wątpliwości są natomiast inicjatywy, których istota polega na nagradzaniu wyborców za uczestnictwo w akcie wyborczym, czyli systemy różnego rodzaju gratyfikacji. Choć rozwiązania takie należą raczej do rzadkości, to mają one zarówno wielu zwolenników, jak i przeciwników. Pierwsi w swej argumentacji kładą nacisk na pozytywny wpływ tego typu działań na frekwencję i ich wymiar pragmatyczny, gdyż im wyższa frekwencja, tym wynik wyborów jest bardziej reprezentatywny. Inni z kolei podkreślają, że tego typu aktywność jest po prostu nieetyczna i kłóci się z koncepcją obywatelskiego obowiązku. Wskazują oni, że w wielu przypadkach system

gratyfikacji

może

być

wynikiem

lobby

strony

zainteresowanych grup politycznych, co tym samym może istotnie wpływać na wynik wyborów. Niemniej, tego typu działania, np. w postaci loterii, z powodzeniem stosowane były m.in. w Norwegii w 1995 r. oraz w Bułgarii w 2005 r.12. Przedmiotem indywidualnego aktywizującego

niniejszego

zawiadamiania wyborców.

rozdziału o wielu

będzie

instytucja

jako

narzędzia

wyborach państwach

bowiem

takie

Ibidem, s. 126-127. Ibidem, s. 32. 11 Działania tego typu ukierunkowane są na pokazanie młodym wyborcom jak polityka działa w praktyce, co w założeniu organizatorów tego typu działań winno przynosić lepsze efekty niż prelekcje teoretyczne; ibidem, s. 33-34. 12 Ibidem, s. 35-36. 10

219

rozwiązanie stanowi użyteczny instrument przyczyniający się do wzrostu frekwencji oraz świadomości wyborczej wśród elektoratu. Pod rozwagę poddana zostanie zasadność wprowadzenia owej instytucji do polskiego prawa wyborczego. Na początku niniejszego rozdziału poruszona zostanie problematyka indywidualnego zawiadamiania o wyborach w polskim dyskursie naukowym i politycznym. W dalszej części przeanalizowane zostaną wady i zalety przedmiotowego rozwiązania. Uwagi końcowe odnosić się będą do indywidualnego zawiadamiania jako narzędzia aktywizującego wyborców w wybranych porządkach prawych na świecie. Zauważyć należy, że postulat wprowadzenia do polskiego porządku

prawnego

instytucji

indywidualnego

zawiadamiania

o wyborach, jako remedium na niską frekwencję, a także – co ważne – dużą ilość głosów nieważnych, stał się szczególnie dostrzegalny w kontekście statystyk podsumowujących polskie wybory samorządowe z 2014 r., w których oddano znaczny odsetek głosów nieważnych. Jak się bowiem okazało w wyborach do sejmików województw padło aż 17,93% głosów nieważnych, w wyborach do rad powiatów – 16,67%, w wyborach do rad gmin oraz rad w miastach na prawach powiatu – 5,16%. Najmniej głosów nieważnych oddano w wyborach wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, bowiem zaledwie 2,14% 13. W tym kontekście w debacie publicznej sporo miejsca poświęcono przyczynom takiego stanu rzeczy i propozycjom zmian, które mogłyby pomóc uniknąć podobnych sytuacji w przyszłości. Spora część przedstawicieli nauki zwracała uwagę na problem niedoinformowania wyborców o sposobach głosowania, czy nawet dostarczania błędnej informacji wyborczej, z czym 13

Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 23 listopada 2014 r. o zbiorczych wynikach wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast na obszarze kraju, przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1642). 220

jednak należałoby polemizować. Jako remedium na taki stan rzeczy zaczęto

wskazywać

m.in.

możliwość

bezpośredniego,

spersonalizowanego dotarcia do każdego wyborcy z indywidualną informacją wyborczą. Pomysł ten znalazł także odzwierciedlenie w prezydenckim projekcie zmian Kodeksu wyborczego14. Jako jeden z argumentów przemawiających za zasadnością takiego rozwiązania wskazuje się także, iż podobne instytucje z powodzeniem funkcjonują w wielu różnych państwach i cieszą się dużym poparciem społecznym.

Indywidualne zawiadamianie o wyborach w polskim dyskursie naukowym i politycznym Propozycja

indywidualnego

zawiadamiania

wyborców

o wyborach w polskim dyskursie naukowym nie stanowi novum. Przeciwnie, pomysł ten pojawił się już dużo wcześniej. W 2005 r. Andrzej Sokala15 oraz inni eksperci skupieni wokół Instytutu Spraw Publicznych (dalej jako: ISP) zauważyli zalety tego typu rozwiązania. Podkreślali jego skuteczność w innych państwach oraz przewidywane pozytywne efekty dla polskiego systemu wyborczego. Wówczas także pojawiła się propozycja zmian Ordynacji wyborczej do Sejmu RP i Senatu RP z 2001 r.16 Projektowane rozwiązanie w postaci indywidualnego zawiadamiania wyborców miało stanowić alternatywę 14

Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 8 stycznia 2015 r. projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy, druk sejmowy nr 3084. 15 Por. A. Sokala, Należy indywidualnie zawiadamiać wyborców o wyborach, „Analizy i opinie”, 2005, nr 31, s. 2-7. 16 Ustawa z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i do Senatu RP (Dz.U. z 2001 r., Nr 46, poz. 499 ze zm.). Obok indywidualnego zawiadamiania o wyborach do Ordynacji miała zostać także wprowadzona instytucja pełnomocnika wyborczego. 221

dla tradycyjnych obwieszczeń wyborczych. Zgodnie z propozycją ISP, na organy gminy miał zostać nałożony obowiązek powiadomienia każdego wyborcy o wpisaniu go do spisu wyborców we właściwym obwodzie głosowania z jednoczesnym wskazaniem numeru obwodu i adresu siedziby danej obwodowej komisji wyborczej. W indywidualnym zawiadomieniu miała znaleźć się także informacja o terminie głosowania, godzinach otwarcia lokali wyborczych, sposobie głosowania oraz o możliwości wniesienia reklamacji w

sprawie

nieprawidłowości

w sporządzeniu spisu. Jak wynikało z uzasadnienia projektu dotyczącego wprowadzenia

polskiego

porządku

prawnego

instytucji

indywidualnego zawiadamiania o wyborach, takie rozwiązanie miało cechować się większą efektywnością w stosunku do stosowanych dotychczas

obwieszczeń

wyborczych.

Zaletą

indywidualnych

zawiadomień byłaby także możliwość weryfikacji spisu wyborców przed dniem głosowania. Jak wiadomo, w polskim porządku prawnym od wielu lat istnieje możliwość wglądu do spisu wyborców i ewentualnego zweryfikowania zawartych tam danych. Tym niemniej wyborcy z przysługującego im prawa korzystają bardzo rzadko. Nie ulega wątpliwości, iż część wyborców o takiej możliwości po prostu nie wie. Inni zaś – jeśli nawet tą wiedzą dysponują – to, albo działając w zaufaniu do organów władzy publicznej nie dostrzegają potrzeby weryfikacji swych danych, albo po prostu nie uznają tego za tak istotną czynność przed wyborami i z możliwości tej nie korzystają. W konsekwencji, jeśli zdarzy się tak, że w spisie zawarte zostaną dane nieprawidłowe, to wyjaśnienie rozbieżności w dniu głosowania może być bardzo trudne, a niekiedy nawet skutkować odmową wydania wyborcy karty do głosowania. Bez wątpienia, powszechnie dostrzeganą zaletą omawianego 222

rozwiązania miał być także aspekt psychologiczny indywidualnych zawiadomień. Jak wskazał w swej analizie A. Sokala, zadziałać mógłby mechanizm w myśl zasady „Państwo myśli o mnie” 17. Wyborca miałby szansę poczuć się nie jak anonimowa jednostka niknąca w tłumie, lecz jako ważny podmiot życia publicznego. Oczywiście projekt spotkał się ze znaczącą krytyką ze względu na aspekt finansowy. Bez wątpienia wdrożenie owej instytucji w życie generowałoby znaczne koszta, zwracał na to z resztą uwagę A. Sokala, podając kwotę szacowaną przez Krajowe Biuro Wyborcze w wysokości około 36 mln zł. Część tych wydatków miałaby znaleźć pokrycie w środkach, które dotychczas przeznaczane były na instytucje, które mogłyby zostać zastąpione przez indywidualne zawiadamianie o wyborach (np. druk i dystrybucja obwieszczeń wyborczych). Tym niemniej uznano, iż będzie to jedynie przysłowiowa kropla w morzu potrzeb, a tym samym wskazać należy, iż strona finansowa

projektowanego

rozwiązania

była

bodaj

największym

kontrargumentem w rękach przeciwników instytucji indywidualnego zawiadamiania o wyborach. Tym samym projekt okazał się niszowy i nie uzyskał uznania ze strony polskiego ustawodawcy. Ponownie propozycja indywidualnego zawiadamiania o wyborach pojawiła się w roku 2010, przy okazji prac nad przyjęciem Kodeksu wyborczego. Początkowo instytucja ta spotkała się z aprobatą Sejmu. W dniu 20 stycznia 2010 r. sejmowa Komisja Nadzwyczajna rozpatrująca projekt

k.w.

przyjęła

propozycję

indywidualnego

zawiadamiania

wyborców o wyborach. Niestety, poparcia dla niej nie wyraził Senat, zgłaszając poprawkę usuwającą tę instytucję z treści procedowanej

A. Sokala, op. cit., s. 4. 223

ustawy. Proponowany kształt instytucji indywidualnego zawiadamiania o wyborach określony został w ówczesnym art. 13 k.w. Projekt nakładał na wójta obowiązek indywidualnego, imiennego zawiadomienia o wpisaniu wyborcy do spisu wyborców sporządzonego dla właściwego obwodu głosowania. Taka informacja miała być sporządzona na podstawie spisu wyborców najpóźniej w 10 dniu przed dniem głosowania. W treści zawiadomienia zawarte winny być takie informacje jak: numer obwodu, siedziba obwodowej komisji wyborczej, rodzaj oraz data wyborów, godziny głosowania, informacja o sposobie głosowania

właściwym

dla

przeprowadzanych

o możliwości wniesienia reklamacji w w sporządzeniu zastosowanie

spisu. dla

Imienne

wyborców

sprawie

zawiadomienia wpisanych

wyborów

oraz

nieprawidłowości miały spisu

znaleźć wyborców

sporządzonych dla stałych obwodów głosowania. Obowiązki gminy związane z przygotowaniem i rozesłaniem zawiadomień miały być traktowane jako zadania zlecone. Zastosowanie projektowanego art. 13 k.w. zostałoby wyłączone w wyborach uzupełniających do rady gminy oraz w ponownych wyborach do rady gminy18.

Projektowane brzmienie przepisu było następujące: Art. 13 § 1. Wójt na podstawie spisu wyborców zawiadamia każdego wyborcę, najpóźniej w 10 dniu przed dniem wyborów, w formie imiennego zawiadomienia, o wpisaniu do spisu wyborców sporządzonego dla właściwego obwodu głosowania, podając numer obwodu i siedzibę obwodowej komisji wyborczej, rodzaj oraz datę wyborów, godziny głosowania, informację o sposobie głosowania właściwym dla przeprowadzanych wyborów oraz o możliwości wniesienia reklamacji w sprawie nieprawidłowości sporządzenia spisu. § 2. Przepis § 1 stosuje się do wyborcy wpisanego do spisu wyborców sporządzonego dla stałego obwodu głosowania. § 3. Obowiązki, o których mowa § 1 i 2, są wykonywane przez gminę, jako zadanie zlecone. § 4. Przepisu § 1 nie stosuje się w wyborach uzupełniających do rady gminy oraz w ponownych wyborach do rady gmin. 224

Rozwiązaniu temu zarzucano jednakże brak efektywności oraz dezorganizację pracy urzędów. Ponadto, ponownie jako zasadniczy problem wskazywano aspekty finansowe19. Projekt tym samym nie znalazł racji bytu w polskim porządku prawnym. Po kilku latach ponownie powrócił pomysł umocowania instytucji indywidualnego

zawiadamia

wyborach

przepisach

prawa

wyborczego, głównie z uwagi na problemy ujawnione w związku z wyborami samorządowymi z 2014 r. Co ciekawe, pierwotna treść proponowanego

w prezydenckim

projekcie

nowelizacji

Kodeksu

wyborczego20 przepisu, poza jednym wyjątkiem, stanowiła powtórzenie poprzedniej propozycji. W projekcie ponownie zapisano bowiem, iż to na wójcie spoczywać będzie obowiązek zawiadomienia każdego wyborcy, najpóźniej w 10 dniu przed dniem głosowania, w formie pisemnego zawiadomienia, o wpisaniu go do spisu wyborców dla właściwego obwodu głosowania. W zawiadomieniu miałyby być wskazane także takie dane jak: numer obwodu, siedziba obwodowej komisji wyborczej, rodzaj wyborów, data i godziny głosowania, informacja o sposobie głosowania właściwym dla przeprowadzanych wyborów, informacja o warunkach ważności głosu oraz o możliwości wniesienia reklamacji w sprawie nieprawidłowości w sporządzeniu spisu wyborców. Przepisy dotyczące indywidualnych zawiadomień miałyby mieć zastosowanie do wyborcy wpisanego do spisu wyborców sporządzanego dla stałego obwodu głosowania,

zaś

obowiązki

gminy

zakresu

indywidualnych

I. Krześnicki, Indywidualne zawiadamianie wyborcy o wyborach – kosztowny absurd legislacyjny, http://www.samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/indywidualne-zawiadomieniewyborcy-o-wyborach--8211-kosztowny-absurd-legislacyjny?refererPlid=5259211 (dostęp: 23.05.2015). 20 Projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy, druk sejmowy nr 3084, art. 16a. 225

zawiadomień miałyby stanowić zadania zlecone 21. Szczegóły dotyczące samego wzoru zawiadomienia określić winien minister właściwy do spraw wewnętrznych, po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Wyborczej w drodze rozporządzenia. Jak widać na podstawie powyższego zestawienia, jedyna różnica w brzmieniu projektowanych przepisów (z lat 2005 oraz 2014) dotyczyła obowiązku

ujęcia

indywidualnym

zawiadomieniu

informacji

dotyczącej warunków ważności głosu. Wcześniejsze propozycje takiego komponentu nie uwzględniały. W uzasadnieniu prezydenckiego

projektu zmian Kodeksu

wyborczego z 2014 r. podkreślono, iż ewentualne wejście w życie ustawy w proponowanym brzmieniu bez wątpienia wywoła skutki dla finansów publicznych,

ponieważ

wydatki

związane

organizacją

i przeprowadzeniem wyborów zawsze pokrywane są z budżetu państwa. Koszt

imiennego zawiadomienia każdego wyborcy o wyborach

oszacowano na około 80 mln zł, a zatem zdecydowanie więcej aniżeli w roku 2005. Zgodnie z danymi, które zawarto w uzasadnieniu projektu, liczba wyborców, którym należałoby przesłać imienne zawiadomienia, wynosiła według stanu na dzień 30 września 2014 r. 30 546 582 osób. 21

Projektowane brzmienie przepisu w wersji pierwotnej projektu było następujące: Art. 16a § 1. Wójt na podstawie spisu wyborców, zawiadamia każdego wyborcę, najpóźniej w 10 dniu przed dniem wyborów, w formie imiennego zawiadomienia, o wpisaniu do spisu wyborców sporządzonego dla właściwego obwodu głosowania, podając numer obwodu i siedzibę obwodowej komisji wyborczej, rodzaj oraz datę wyborów, godziny głosowania, informację o sposobie głosowania właściwym dla przeprowadzanych wyborów, o warunkach ważności głosu (!) oraz o możliwości wniesienia reklamacji w sprawie nieprawidłowości sporządzenia spisu. § 2. Przepis § 1 stosuje się do wyborcy wpisanego do spisu wyborców sporządzonego dla stałego obwodu głosowania. § 3. Obowiązki, o których mowa § 1 i 2, są wykonywane przez gminę jako zadanie zlecone. § 4. Przepisu § 1 nie stosuje się w wyborach uzupełniających do rady gminy oraz w ponownych wyborach do rady gminy. 226

Jednocześnie projektodawca podkreślił, że zwiększenie wydatków budżetu państwa przeznaczanych na finansowanie wyborów powinno zostać

zrównoważone

popularyzacją

wiedzy

wyborach,

a w konsekwencji poprawą frekwencji wyborczej. Prawo obywatela do udziału w wyborach oraz zapewnienie mu możliwości wybierania i bycia wybranym do organów władzy publicznej postrzegać bowiem należy jako fundamenty demokratycznego państwa. Warto jednak zaznaczyć, iż w toku prac nad przyjęciem proponowanych zmian Kodeksu wyborczego, redakcja przepisu mającego wprowadzić omawianą instytucję ulegała zmianom. W ustawie w wersji przyjętej przez Sejm w dniu 15 maja 2015 r. i przekazanej do Senatu RP, art. 16a brzmiał w sposób następujący: „§ 1. Wójt, najpóźniej w 21 dniu przed dniem wyborów, przekazuje wyborcom w stałych obwodach głosowania, w oddawczych

formie skrzynkach

druku

bezadresowego

pocztowych,

informację

umieszczanego o

sposobie

głosowania oraz warunkach ważności głosu w danych wyborach. § 2. Działania informacyjne, o których mowa w § 1, gmina wykonuje jako zadanie zlecone. § 3. Wzór informacji, o której mowa w § 1, w odniesieniu do danych wyborów określa Państwowa Komisja Wyborcza”. Tym samym zrezygnowano z proponowanego pierwotnie w projekcie imiennego zawiadomienia wyborców o wyborach na rzecz druku bezadresowego umieszczanego w oddawczych skrzynkach pocztowych. Taki zabieg, choć zrozumiały z uwagi na kwestie techniczno-organizacyjne, stanowił jednak zerwanie z pierwotną, jak się wydaje – kluczową – cechą zawiadomień. Istotnym ich wyróżnikiem miało być bowiem także psychologiczne oddziaływanie na wyborcę oraz możliwość jednoczesnej weryfikacji danych wyborcy. W przedstawionym 227

powyżej kształcie zawiadomienie stanowić ma zaś zanonimizowany druk bezadresowy (de facto informację). Tym samym uznać należy, iż zmieniło się ratio legis instytucji, która w tym kształcie służyć ma jedynie celom informacyjnym, pomijając wcześniej zakładane dodatkowe praktyczne aspekty z nią powiązane, mające przyczyniać się do aktywizacji wyborców. Co ciekawe, zrezygnowano także z ustawowego określenia obowiązku uwzględnienia w zawiadomieniu informacji o warunkach ważności głosu, pomimo, iż po wyborach samorządowych 2014 r. ten właśnie komponent traktowano jako konieczny. Oczywiście kwestie szczegółowe w postaci wzoru informacji każdorazowo winna dookreślić PKW. Zmianie uległ także moment, do którego owe informacje winny zostać rozesłane do wyborców. Tę zmianę, z uwagi na kwestie logistyczne, uznać należy za właściwą. Warto jednak zauważyć, iż do przyjętej przez Sejm, w dniu 15 maja 2015 r., ustawy Senat wprowadził kilka poprawek, jedna z nich odnosiła

się

właśnie

omawianej

instytucji

indywidualnego

zawiadamiania o wyborach. Po pierwsze, Senat uznał, iż niewłaściwe jest miejsce proponowanej instytucji w systematyce Kodeksu wyborczego. Tym samym zaproponowano, by przenieść regulację z art. 16a k.w. (a zatem zawartą w dziale I rozdziale 3 – „Obwody głosowania”) do art. 37d umiejscowionego

w dziale I

rozdziale 5a zatytułowanym

„Przekazywanie informacji o wyborach wyborcom”. Po drugie zaś, Senat uznał, iż zakres informacji przekazywanych wyborcom powinien być szerszy aniżeli w ustawie uchwalonej przez Sejm. Tym samym rozszerzono zakres regulacji, dodając do wcześniej przyjętej wersji także obowiązek informowania o takich kwestiach jak: termin wyborów, godziny głosowania, możliwość skorzystania przez wyborcę z głosowania 228

korespondencyjnego lub przez pełnomocnika 22. Zaproponowane przez Senat poprawki ostatecznie przyjęte zostały przez Sejm i w takim też kształcie 21 lipca 2015 r. ustawę podpisał Prezydent RP 23.

Wady i zalety indywidualnego zawiadamiania o wyborach W związku z przyjęciem do polskiego porządku prawnego instytucji indywidualnych zawiadomień o wyborach warto zastanowić się nad zaletami i wadami takiegoż rozwiązania. Tylko szczegółowa analiza problemu oraz obiektywne zestawienie mocnych i słabych stron rozwiązania pozwolą na wysunięcie właściwych konkluzji. Wśród podstawowych zalet zawiadamiania wyborców o wyborach wymienić

należy kompleksową

informację

dostarczaną każdemu

głosującemu (o różnym zakresie przedmiotowym w zależności od przyjętego rozwiązania). Tym samym wyborca nie zostaje zmuszony do tego, by w różnych miejscach poszukiwać niezbędnych dla niego informacji w przedmiocie chociażby siedziby lokalu wyborczego, dnia czy godzin głosowania. Nie wydają się przy tym słuszne głosy, iż jest to bez znaczenia, bowiem informacje takie jak chociażby dzień głosowania

Art. 37d k.w. miałby brzmieć w sposób następujący: Art. 37d. § 1. Wójt, najpóźniej w 21 dniu przed dniem wyborów, przekazuje wyborcom w stałych obwodach głosowania, w formie druku bezadresowego umieszczanego w oddawczych skrzynkach pocztowych, informację o terminie wyborów, godzinach głosowania, sposobie głosowania oraz warunkach ważności głosu w danych wyborach oraz o możliwości głosowania korespondencyjnego lub przez pełnomocnika. § 2. Działania informacyjne, o których mowa w § 1, gmina wykonuje jako zadanie zlecone. § 3. Wzór informacji, o której mowa w § 1, w odniesieniu do danych wyborów określa Państwowa Komisja Wyborcza. Por. Uchwała Senatu RP z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy, druk nr 3504. 23 Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks wyborczy (Dz. U. 2015 r., poz. 1043). 229

czy godziny otwarcia lokali wyborczych dostarczane są wyborcom niemal ze wszystkich stron. Należy zwrócić uwagę, iż nawet jeśli obywatele są informowani o tym przez środki masowego przekazu, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby wiadomości te w naszej świadomości powielać. Jest to ważne biorąc pod uwagę m.in. fakt, iż po wprowadzeniu Kodeksu

wyborczego

uległy

zmianie

godziny

otwarcia

lokali

wyborczych. Nie są to zatem jeszcze wystarczająco ugruntowane w naszej świadomości informacje. Przed każdymi wyborami znaczny odsetek wyborców, w szczególności wyborcy starsi, takich wiadomości potrzebują, bowiem – jak wiadomo – ludzie wykazują przywiązanie do tradycji, a polska tradycja w tym zakresie istotnie się zmieniła. Podobne uwagi należałoby poczynić w odniesieniu do rodzaju elekcji. W tym przypadku również trudno mówić o tym, iż kwestia obieralnych organów jest sprawą oczywistą. Jak się okazuje, tak nie jest, a wskazują na to każdorazowo badania opinii publicznej, przeprowadzane w szczególności przed wyborami samorządowymi, co do których nasza wiedza jest bardzo ograniczona24. Wreszcie, proponowane rozwiązanie ma dostarczać wiedzy na temat sposobu głosowania oraz warunków ważności głosu. Tutaj również najbardziej

dosadnym

argumentem

mogłoby

być

przytoczenie

doświadczeń z wyborów samorządowych z 2014 r. Są to bez wątpienia informacje pożądane z punktu widzenia właściwego przygotowania wyborcy do aktu głosowania. Często zdarza się tak, że wyborcy pytają członków obwodowej komisji wyborczej o to, ile krzyżyków należy 24

O ile wyborcy dobrze orientują się w kwestii obsady personalnej czy decyzji podejmowanych na szczeblu gminy, to informacje o wybieranych organach na szczeblu powiatu czy województwa sprawiają im wiele problemów; por. A. Gendźwiłł, Ranga wyborów samorządowych i zainteresowanie decyzjami władz różnych szczebli . Komunikat z badań CBOS, Warszawa 2014. 230

postawić na kracie do głosowania. Co więcej, ich dezorientację w wielu przypadkach budzi broszurowy kształt druku wyborczego, który, w przekonaniu pewnej grupy wyborców, nie stanowi w ogóle karty wyborczej. Takie informacje winny być więc propagowane, bowiem w efekcie mogą mieć wpływ na ważność oddanego głosu. Wyborca, udając się do lokalu wyborczego, winien dysponować wiedzą na temat tego, jak zagłosować, aby jego głos był ważny. Przedmiotem rozważań w tym momencie powinna być już jedynie treść decyzji wyborczej. Wyborca nie może w tym kluczowym momencie zajmować głowy sprawami organizacyjnymi, a jedynie skupić się na tym, by właściwą decyzję w sposób skuteczny uwidocznić na urzędowym druku wyborczym. Dodać także należy, że w sytuacji, gdy powszechnie zauważalnym problemem jest niski poziom frekwencji wyborczej, to, zgodnie z umocowaną konstytucyjnie zasadą powszechności wyborów, na organach państwa spoczywać winna aktywność w zakresie dostarczenia właściwej informacji wyborczej. Oczywiście informacje o numerach i granicach

obwodów

głosowania,

wyznaczonych

siedzibach

obwodowych komisji wyborczych, czy lokalach obwodowych komisji wyborczych dostosowanych do potrzeb wyborców niepełnosprawnych, są podawane do publicznej wiadomości przez wójta (burmistrza lub prezydenta

miasta)

formie

obwieszczenia

oraz

publikowane

w Biuletynie Informacji Publicznej . Jednakże nie dla każdego wyborcy jest to rozwiązanie wygodne i intuicyjne. Niejednokrotnie musi on bowiem wykazać się dodatkową aktywnością, by właściwą informację pozyskać, poszukując obwieszczeń wyborczych na słupach, przeszukując 25

Ustawa z dnia 5.01.2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 122 ze zm.), art. 16 §1, 2. 231

strony internetowe czy odwiedzając siedzibę właściwego urzędu. Może to być problematyczne, w szczególności zaś może generować trudności dla osób starszych, o ograniczonej zdolności ruchowej. Osoby takie nie zawsze posiadają dostęp do Internetu, czy też konieczne umiejętności z zakresu nowoczesnych technologii, aby bez wychodzenia z domu pozyskać konieczne informacje. Niejednokrotnie może zdarzyć się zatem tak, że wyborca, zniechęcony poszukiwaniem informacji wyborczej w przypadkowych miejscach czy mając trudności z odczytaniem odnalezionych już obwieszczeń z uwagi na bardzo małą czcionkę, decyduje się na rezygnację z udziału w głosowaniu 26. Dołączenie do zawiadomień także tego typu informacji byłoby zatem również bardzo pomocne. Instytucja indywidualnych zawiadomień ma jeszcze jedną zaletę. Jak wspomniano wyżej, może służyć jako użyteczne narzędzie weryfikacji danych wyborcy zawartych w spisie wyborów jeszcze przed dniem głosowania. Zawiadomienie zaopatrzone we właściwe dane wyborcy, pozwalałoby zainteresowanemu sprawdzić, czy spis wyborców, w którym dane te winny być komplementarne, nie zawiera błędów. Ewentualne

dostrzeżenie

rozbieżności

umożliwiałoby

wyborcy

zainterweniowanie i ich sprostowanie we właściwym terminie, jeszcze przed dniem głosowania. Takie rozwiązanie mogłoby bądź stanowić dodatkową szansę na weryfikację danych wyborcy, bądź też zupełnie mogłoby zastąpić instytucję udostępniania spisu wyborców do wglądu wyborcom, które również poddawane jest krytyce 27. Tym samym,

A. Pyrzyńska, Przyjazne instrumenty prawa wyborczego w świetle założeń zrównoważonego rozwoju, [w:] Zrównoważony rozwój. Debiut naukowy 2012, T. Jemczura, H.A. Kretek (red.), Racibórz 2013, s. 74. 27 A. Sokala, op. cit., s. 4. 232

odnosząc się do wspomnianej wyżej nowelizacji Kodeksu wyborczego, krytycznie ocenić należy decyzję ustawodawcy o zanonimizowaniu indywidualnych zawiadomień o wyborach w polskim porządku prawnym. Instytucji indywidualnego zawiadamiania nie sposób jednak pojmować wyłącznie w kategoriach zalet, bowiem jest to rozwiązanie złożone w swej konstrukcji. Przede wszystkim przeciwnicy tego narzędzia aktywizacji wyborczej zwracają uwagę na koszty jego wdrożenia. Jak wskazywał w 2005 r. Andrzej Sokala po symulacjach przeprowadzonych przez Krajowe Biuro Wyborcze, zastosowanie tej instytucji kosztować miało wówczas około 36 mln złotych. Dane zawarte w uzasadnieniu do prezydenckiego projektu ustawy o zmianie Kodeksu wyborczego z 2014 r. wskazują, iż koszty te będą zdecydowanie większe (szacuje się je na około 80 mln zł). Jest to bez wątpienia ogromne obciążenie dla budżetu państwa, które jednak, rzecz jasna, można byłoby próbować zniwelować chociażby poprzez rezygnację z drukowanych obwieszczeń wyborczych (czego jednak np. w pierwotnej wersji prezydenckiego projektu zmian Kodeksu wyborczego nie przewidziano), czy właściwe dostosowanie systemów informatycznych. Jak się wydaje, można byłoby przy tej instytucji skorzystać z Systemu Rejestrów Państwowych, który mógłby wspomóc proces pobierania odpowiednich informacji dotyczących wyborców z ogólnodostępnych dla urzędników wszystkich gmin baz danych. Tym samym redukcja kosztów mogłaby polegać na tym, iż nie byłoby potrzeby tworzenia nowego systemu od początku, ale możliwe byłoby skorzystanie z dostępnej infrastruktury. Być

może

kwestie

staną

się

przyszłości

przedmiotem

zainteresowania polskiego ustawodawcy.

233

Po wtóre, istotną wadą zawiadomień mogą być nowe obciążenia i obowiązki, które nałożone zostaną na urzędników. Będą oni bowiem zobowiązani do przygotowania oraz dystrybucji ogromnej liczby zawiadomień w dość krótkim czasie (w aktualnym brzmieniu do 21 dnia przed dniem głosowania). Projektowane rozwiązanie nie przewiduje jednak, kto dokładnie miałby zająć się tymi czynnościami, czy byliby to specjalnie zatrudnieni gońcy czy też zawiadomienia zostaną dostarczone za pośrednictwem operatora wyznaczonego. Przyjęcie w Polsce nowego rozwiązania w postaci indywidualnych zawiadomień w aktualnym brzmieniu, a zatem bezadresowych druków wyborczych, rodzi także obawę deprecjacji tego typu instytucji i traktowania zawiadomienia nie jako istotnej z punktu widzenia każdego obywatela informacji, a jednej z wielu ulotek trafiających do naszych skrzynek pocztowych. Można wyrazić wątpliwość, czy taki kształt zawiadomień, jaki przyjęty został przez polskiego ustawodawcę nie podważył znaczenia i roli informacji wyborczej, która jednak ze zindywidualizowanej przesyłki de facto stanie się zwyczajną „wyborczą ulotką”, tyle że nie prezentującą kandydata, lecz niosącą ważny, urzędowy przekaz wyborczy. Indywidualne zawiadamianie wyborców o wyborach na świecie

W polskim prawie wyborczym

instytucja indywidualnego

zawiadamiania wyborców o wyborach stanowi novum. Jej ostateczny kształt , w porównaniu z pierwotną wersją zawartą w prezydenckim projekcie zmian Kodeksu wyborczego, w toku prac legislacyjnych uległ zasadniczej zmianie, o czym szczegółowo mowa była we wcześniejszej 234

części opracowania. Na chwilę obecną zatem trudno ocenić, jak instytucja ta odnajdzie się w polskim porządku prawnym i polskich realiach społeczno-politycznych i ekonomicznych. Warto jednak zauważyć, iż szereg państw stosuje z powodzeniem omawianą instytucję i ma bogaty bagaż doświadczeń w tym przedmiocie. Oczywiście poszczególne konstrukcje różnią się między sobą jeśli chodzi o zakres informacji zawartych w zawiadomieniu czy też terminy, w których owa informacja winna dotrzeć do wyborcy. Tym niemniej, zasadniczy cel tego rozwiązania we wszystkich systemach jest tożsamy. W prawie niemieckim takie zawiadomienie otrzymuje każdy wyborca ujęty w rejestrze wyborców, zaś za jego doręczenie odpowiedzialne są gminne władze wyborcze. Zawiadomienie winno dotrzeć do głosującego najpóźniej na dzień przed upublicznieniem rejestru wyborców, co następuje najpóźniej na 24 dni przed dniem głosowania. Otrzymywany przez wyborcę dokument, w porównaniu z informacjami przekazywanymi w innych państwach, jest wyjątkowo bogaty w treść. W zawiadomieniu zawarte są bowiem tak szczegółowe informacje jak: dane personalne wyborcy; informacja o lokalu wyborczym i godzinach głosowania; numer, pod którym wyborca został wpisany w rejestrze wyborców; prośba o zabranie ze sobą do lokalu wyborczego nadesłanego zawiadomienia oraz dowodu tożsamości; pouczenie, iż zawiadomienie nie zastępuje karty do głosowania i nie uprawnia do głosowania w innym lokalu, aniżeli ten, do którego wyborca jest przypisany. Wreszcie, decyzją ustawodawcy zawiadomienie zawiera także szczegółowe instrukcje dotyczące głosowania za pośrednictwem

235

poczty28, co ocenić należy pozytywnie, bowiem dzięki temu dokument ten stanowi dodatkowe narzędzie promujące instytucję wzmacniającą zasadę powszechności wyborów. Również bardzo ciekawe rozwiązanie przyjęte zostało w systemie wyborczym Norwegii. Ustawodawca zdecydował bowiem, iż takie zawiadomienie

winno

uwzględniać

dane

personalne

wyborcy,

podstawowe dane dotyczące konkretnych wyborów, adres komisji wyborczej właściwej ze względu na miejsce ujęcia wyborcy w rejestrze wyborców, obwód głosowania, a także – co ciekawe – stronę, linię i numer, pod którym dany wyborca został wpisany w rejestrze. Ponadto, zawiadomienie powinno zawierać adres i godziny otwarcia właściwego lokalu wyborczego

oraz informację

w przedmiocie

możliwości

wcześniejszego głosowania. Dokument taki otrzymuje każda osoba uwzględniona w rejestrze wyborców, zaś podmiotem odpowiedzialnym za jego doręczenie jest lokalna komisja wyborcza. Doręczenie powinno nastąpić najpóźniej 3 sierpnia (podczas gdy wybory odbywają się we wrześniu). Niewątpliwie takie rozwiązanie stanowi istotne ułatwienie, zarówno dla wyborcy, jak również członków komisji wyborczej 29. Dokonując analizy porównawczej omawianej instytucji warto także zwrócić uwagę na fakt, iż w państwach europejskich występuje ciekawa rozbieżność co do terminu doręczenia indywidualnego zawiadomienia o wyborach. Dla przykładu, z najkrótszym terminem, w którym organy winny dostarczyć wyborcy zawiadomienie, mamy do czynienia w ustawodawstwie austriackim. Tam bowiem informacja

M. Rulka, Zawiadomienia wyborców o wyborach w wybranych państwach europejskich, isp.org.pl/files/12517583520530809001264077908.pdf (dostęp: 20.05.2015). 29 Ibidem. 236

wyborcza winna dotrzeć do wyborcy najpóźniej na 3 dni przed dniem głosowania. Takie rozwiązanie ma swoje zalety, bowiem doręczenie na krótko przed samym wydarzeniem daje większą gwarancję, że wyborca zrobi z zawiadomienia właściwy użytek. Można założyć, iż zadziała tu efekt świeżości. Z drugiej jednak strony, wyborca ma mało czasu na to, aby zareagować na ewentualne nieprawidłowości ujawnione w jego danych. Zgodnie z ustawodawstwem austriackim, zawiadomienie winno zawierać dane personalne wyborcy, adres właściwego lokalu wyborczego, numer w rejestrze wyborców oraz termin głosowania. Dla porównania, z jednym z najdłuższych terminów poprzedzających dzień głosowania, w którym należy doręczyć wyborcom zawiadomienia, mamy do czynienia w ustawodawstwie węgierskim. Tam właśnie informacje wyborcze winny zostać doręczone wszystkim osobom ujętym w rejestrze wyborców najpóźniej na 58 dni przed dniem głosowania. Zawiadomienie winno zawierać dane personalne wyborcy, numer w rejestrze wyborców, czas i miejsce głosowania oraz „inne informacje związane z głosowaniem” 30. Z kolei tak długi odstęp czasu poprzedzający dzień głosowania wydaje się zastanawiający. Jest on korzystny z punktu widzenia weryfikacji danych wyborcy,

ale

mniej

użyteczny

punktu

widzenia

aspektu

psychologicznego w postaci indywidualnego zaproszenia na wybory na krótko przed dniem głosowania. Wśród państw europejskich na szczególną uwagę zasługuje także system szwedzki. W tym przypadku bowiem efektywność instytucji jest wyjątkowa. wysyłanej

Poza standardowym zestawem informacji do

wszystkich

wyborców

postaci

wyborczej specjalnych

informacyjnych kart pocztowych (zawierających dane personalne 30

Ibidem. 237

wyborcy, termin głosowania, nazwę okręgu wyborczego, do którego przypisany jest wyborca), szwedzkie prawo wyborcze przy okazji poszczególnych elekcji przewiduje dodatkowe grupy, do których kierowana jest pomocnicza indywidualna informacja wyborcza (jak np. młodzi

wyborcy,

Działania

takie

wyborcy

niepełnosprawni,

każdorazowo

są

bezdomni,

poprzedzone

kobiety). badaniami

i przygotowaniem właściwej strategii działania. Obowiązki te ciążą na centralnym organie wyborczym – tzw. Władzy Wyborczej. Badania przeprowadzone w Szwecji wskazują, że ponad 90% badanych adresatów informacji

wyborczej

zna

sposób

zadawalający

procedury

głosowania .

Podsumowanie

Instytucja indywidualnego zawiadamiania o wyborach ma zarówno wiele zalet, jak i wad. W polskim systemie prawnym pomysł jej wprowadzenia wydawał się dość oryginalny i kontrowersyjny. Głównym problemem, na który zwracano uwagę, były oczywiście koszty wprowadzenia nowego rozwiązania, choć niektórzy badacze tematu kwestionowali także jego wymiar praktyczny. Być może właściwym rozwiązaniem byłoby wcześniejsze przeprowadzenie postulowanego już w 2005 r. pilotażu. Bez wątpienia praktyka wyborcza zweryfikuje użyteczność omawianej - nowej w polskich realiach - instytucji. Negatywnie ocenić należy natomiast rezygnację przez ustawodawcę w toku

procesu

legislacyjnego

z szeregu

istotnych

elementów

konstrukcyjnych nowego rozwiązania (w szczególności imiennego 31

D. Sześciło, Modele administracji wyborczej w wybranych państwach, „Studia wyborcze”, 2013, t. XV, s. 106-107. 238

charakteru zawiadomień), co – jak można przypuszczać - w konsekwencji w znacznej

mierze

pozbawi

pozytywnego

oddziaływania

motywowanie wyborców do wzięcia udziału w głosowaniu. Budujące wydają się jednak pozytywne doświadczenia innych państw, w których od wielu lat z powodzeniem funkcjonuje instytucja indywidualnego zawiadamiania wyborców o wyborach i pozytywnie oddziałuje na frekwencję oraz stan wiedzy wyborców o wyborach.

Bibliografia: Akty prawne: 1. Ustawa z dnia 5.01.2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 122 ze zm.). 2. Ustawa z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i do Senatu RP (Dz. U. z 2001 r. Nr 46, poz. 499 ze zm.). 3. Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 23 listopada 2014 r. o zbiorczych wynikach wyborów wójtów, burmistrzów

prezydentów

miast

obszarze

kraju,

przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1642). 4. Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 8 stycznia 2015 r. projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy, druk sejmowy nr 3084. 5. Uchwała Senatu RP z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy, druk nr 3504.

239

Literatura: 1. Ellis

E.,

Gratschew

M.,

Pammett

H., Thiessen E.,

Aktywizowanie wyborców. Inicjatywy z różnych krajów świata, Warszawa 2009. 2. Gendźwiłł A., Ranga wyborów samorządowych i zainteresowanie decyzjami władz różnych szczebli . Komunikat z badań CBOS, Warszawa 2014. 3. Kryszeń G., Przymus wyborczy, „Przegląd Sejmowy”, 2004, nr 3. 4. Jemczura T., Kretek H.A. (red.), Zrównoważony rozwój. Debiut naukowy 2012, Racibórz 2013. 5. Sokala

A.,

Należy indywidualnie

zawiadamiać

wyborców

o wyborach, „Analizy i opinie”, 2005, nr 31. 6. Sześciło D., Modele administracji wyborczej w wybranych państwach, „Studia wyborcze”, 2013, t. XV. 7. Żołądek Ł., Przymus wyborczy. Geneza, praktyka funkcjonowania, argumenty za i przeciw, „Studia Bas”, 2011, nr 3. 8. Żukowski A., Przymus wyborczy - istota, przesłanki, implikacje, „Prawo i polityka”, 2009, nr 1, s. 115. Źródła internetowe: 1. Rulka M, Zawiadomienia wyborców o wyborach w wybranych państwach

europejskich,

isp.org.pl/files/12517583520530809001264077908.pdf 2. Krześnicki I., Indywidualne zawiadamianie wyborcy o wyborach – kosztowny

absurd

legislacyjny,

http://www.samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/indywidualnezawiadomienie-wyborcy-o-wyborach--8211-kosztowny-absurdlegislacyjny?refererPlid=5259211 240

Katarzyna Molska Uniwersytet Szczeciński Analiza frekwencji w wyborach parlamentarnych. Przykład województwa zachodniopomorskiego Analysis of Electoral Turnout in Parliament Elections. Example of West-Pomeranian Province Streszczenie: Celem rozdziału jest przedstawienie analizy zmian frekwencji w wyborach parlamentarnych w latach 2001 – 2011. Przyjęłam, iż terenem podstawowym dla badań będą powiaty Pomorza Zachodniego. To pozwoli na odpowiedź na postawioną hipotezę, iż na terenie województwa można zauważyć obszary o większej aktywności wyborczej, która przekłada się na zwiększenie frekwencji w skali regionalnej. Przyjętą metodą do przeanalizowania zebranych danych jest metoda ilościowa w ujęciu komparatywnym. Słowa kluczowe: wybory parlamentarne, frekwencja wyborcza, ruch pull (przyciągania) push (odpychania), migracja Abstract: The aim of this chapter is to present an analysis of electoral turnout changes in parliamentary elections in years 2001 – 2011. I assumed that the basic territory for those researches will be Districts of Western Pomerania. It allows me to answer the hypothesis assumed that on the territory of that province could be seen areas with the higher electoral activity, which results in the increased electoral turnout in the regional scale. Method assumed to analyse the data collected is a quantitative method in comparative approach. Key words: parliamentary elections, electoral turnout, pull push motions, migration

241

Poniższy

rozdział ma na celu przybliżenie pojęcia frekwencji

wyborczej oraz zjawisk jej towarzyszących. Odnośnie znaczenia frekwencji wyborczej opinie są podzielone. Zdaniem części badaczy, utrzymująca się na niskim poziom decyduje o legitymizacji wybranej władzy.

Waldemar

Wojtasik

zwraca

uwagę

możliwość

politycznej ekspresji za pośrednictwem uczestnictwa w wyborach1. Inni natomiast uważają, że z punktu widzenia skuteczności wyborów oraz rywalizacji między ugrupowaniami to jaka liczba wyborców bierze w nich udział nie ma większego znaczenia. Badaniu poddane zostały wybory parlamentarne w latach 2001-2011 na Pomorzu Zachodnim. Terenem podstawowym dla badań była jednostka powiatu. Województwo zachodniopomorskie składa się z 21 jednostek powiatowych. Wyróżnia się podział na powiaty ziemskie i grodzkie. Do pierwszej grupy należy 18 powiatów, zaś do drugiej 3 miasta na prawach powiatów. Zróżnicowanie partycypacji wyborczej na tym poziomie między różnymi rodzajami jednostek pozwoli wyodrębnić te o systematycznie wysokiej bądź niskiej frekwencji. Taki podział pozwolił na postawienie hipotezy, iż na terenie województwa

zachodniopomorskiego

można

zauważyć

obszary

o większej aktywności wyborczej, która przekłada się na zwiększenie frekwencji w skali regionalnej. Tak sformułowane założenie pozwoliło na postawienie województw

następujących można

pytań

zaliczyć

badawczych:

zachodniopomorskie

jakiej z

grupy

uzyskaną

frekwencją? Czy można wyróżnić jednostki powiatowe o stale wysokiej i stale niskiej partycypacji wyborczej? Czy istnieje możliwość realnego

W. Wojtasik, Wybrane uwarunkowania aktywności wyborczej, [w:] Obywatel instytucje władza na przełomie XX i XXI wieku, D. Karnowska, J. Nocoń (red.), MADO, Toruń 2012, s. 110. 242

wpływu na końcowy wynik przez mieszkańców miast na prawach powiatów? Nie bez znaczenia jest odpowiedz na pytanie o polityczną aktywność osób uprawnionych do głosowania. W celu usystematyzowania zebranych danych w rozdziale wykorzystana została metoda ilościowa w ujęciu komparatywnym. Połączenie tych dwóch metod pozwala na usystematyzowanie zebranych danych oraz przeprowadzenie wielowymiarowej analizy. Badanie poziomu partycypacji wyborczej najczęściej sprawdza się na zmiennych kwantyfikowalnych2. Pojęcie frekwencji Zdaniem Michaela Foot’a „Źli posłowie są dziełem dobrych obywateli, którzy nie czynią użytku ze swojego prawa wyborczego” 3. Obywatele zapominają, że uczestnictwo w wyborach to często jedyna możliwość bezpośredniego udziału w demokracji. Aktywność wyborcza wiąże się z przywilejem, jakim jest możliwość zrównania wszelkich rozwarstwień klas i warstw społecznych. Jednak wszelkie badania potwierdzają jedynie, że uczestnictwo wyborcze powoli staje się domeną wyższych warstw społecznych, co w konsekwencji prowadzi do nierównej reprezentacji. Niska partycypacja niższych warstw, struktur społecznych skutkuje brakiem możliwości spełnienia ich oczekiwań. Tworzy się pewnego rodzaju konflikt. Taka sytuacja prowadzi do

Teorie i metody w naukach politycznych, D. March, G. Stoker (red.), WUJ, Kraków 2006, s. 258 3 A. Wiktorska – Święcka, Traktat o rzeczach codziennych. Władza, ATUT, Wrocław 2013, s. 16. 243

nierównego politycznego wpływu 4. Nie można jednoznacznie stwierdzić, że wraz ze wzrostem wykształcenia wzrasta świadomość społeczna obywateli. „Można wszakże być bardzo wykształconym i pozostać politycznym

analfabetą”5.

Oczywiście

poziom

wykształcenia

społeczeństwa odgrywa niebagatelną rolę choćby ze względu na większą łatwość wzięcia udziału w samym akcie głosowania. Jednostki pochodzące z niższych lub upośledzonych warstw napotykają na różne przeszkody. Jednym z przykładów może być problem z dalekim dojazdem do punktu głosowania i związane z tym koszty. Bernard Crick stawia śmiałą hipotezę: „demokracja jest być może najbardziej rozwiązłym słowem w świecie spraw publicznych. Wszyscy z nią romansują, a mimo to zachowuje ona jakoś swój czar”6. Słowo demokracja w potocznym rozumienie oznacza władzę większości lub też przyzwolenie większości7. Crick zwraca uwagę na wydarzenie podczas konferencji związków zawodowych, kiedy to Ernest Bevin otrzymał odpowiedź ze strony innego mówcy, że „demokracja znaczy to, że on – syn wyrodny – może powiedzieć, co chce, kiedy chce, jak chce, przeciw komu chce, nawet przeciw większości…”8. Jednakże Crick przywołuje „zasadę jeden człowiek – jeden głos, do której inni dodaliby z nadzieją w głosie

i realny wybór”9.

Duch demokracji pojawił

się

już

w preindustrialnym społeczeństwie. Pojawiło się pojęcie ludu rozumiane ogólnie jako duża liczba osób, która składała się na społeczeństwo. Lud, który ćwiczył się w politycznych zwyczajach, prawach i obowiązkach 4

M. Cześnik, Partycypacja wyborcza Polaków, Instytut Spraw publicznych, Warszawa 2009, s. 3-5. 5 G. Sartori, Teoria demokracji, PWN, Warszawa 1994, s. 139. 6 B. Crick, W obronie polityki, PWN, Warszawa 2004, s. 76. 7 Ibidem, s. 77. 8 Ibidem. 9 Ibidem, s. 78. 244

obywateli w różnych lokalnych zgromadzeniach. Zignorowanie takich grup przez polityków nie należało do przemyślanych decyzji, bowiem bez ich poparcia nie było możliwe kierowanie krajem przez rząd, bez względu na

panujący ustrój10.

Część

życia

społecznego,

która

stanowi

zaangażowanie w proces zmian opierała się na dobru wspólnym i woli ludu. Racjonalna argumentacja pozwalała na dotarcie do rozsądnych jednostek. Wspólne dobro zakłada określone odpowiedzi, które kwalifikują fakty społeczne oraz podjęte działania jako dobre albo złe. Przekłada się to na bezpośrednie wspólne podejmowanie decyzji. Co prowadzi do pewnego uogólnienia i wspólnej woli lud11. Giovanni Sartori w Teorii demokracji wyróżnia dwa modele głosowania. W pierwszym kolejność głosowania jest następująca: preferencja w rozpatrywanej kwestii; jej percepcja; głos na kandydata lub partię, której stanowisko wydaje się najbliższe. To podejście nazywa inaczej głosowaniem według kwestii. Drugi model nazywany utożsamianiem partyjnym, na który składa się kolejno: określenie swojego miejsca na skali od lewicy do prawicy lub określenie czy jesteśmy zwolennikami postępu, czy też jesteśmy konserwatywni; odpowiednie wyobrażenie partii; oddanie głosu na partię, z którą się utożsamiamy12. W tym miejscu należy podkreślić, że dokonywany wybór w akcie głosowania nie pokrywa się z rzeczywistymi preferencjami. Sartori wskazuje, że „paradoks głosowania implikuje z innego punktu widzenia, że decyzje podejmowane przez większość mogą być z powodzeniem fałszywe – w tym sensie, że nie odbijają

Ibidem, s. 79. J. A. Schumpeter, Kapitalizm, socjalizm, demokracja, PWN, Warszawa 1995, s. 312. 12 G. Sartori, op. cit., s. 142. 11

245

preferencji większości i (lub), że wybory nie odbijają społecznych preferencji głosujących” 13. Nastroje i zmieniające się uczucia są konsekwencją małego zainteresowania polityką, która wynika z apatii i braku zainteresowania sceną polityczną. Prowadzi to do przeświadczenia że „wybory nie wcielają linii politycznych, przesądzają raczej kto będzie je wcielał. Wybory nie rozstrzygają kwestii spornych; rozstrzygają raczej o tym, kto będzie je rozstrzygał.” 14. Polityczna aktywność jednostki zależy w pierwszym rzędzie od uznania przez nią polityki za ważną sferę życia. Nie bez znaczenia jest też obliczenie zysków i strat idących za biernością. Dokonanie wyboru wiąże się z maksymalizowaniem korzyści lub minimalizowaniem strat. Głosowanie za nie zawsze musi znaczyć o naszym poparciu. Może wynikać z oczekiwanych korzyści lub świadczyć o racjonalnym wyborze, który przejawia się w oddaniu głosu za czymś, co jest dalekie od naszych głównych poglądów, ale jednocześnie w naszym przekonaniu jest najmniej szkodliwe dla nas. Takie postawienie sprawy utwierdza wyborcę w przekonaniu o jego wpływie na ostateczny wynik. Co pokazało, że „aby interes jakiejś społeczności (tak zwany interes wspólny) pobudził aktywność polityczną jednostki, musi stać się także jej subiektywnym interesem.” 15. Sytuację taką odnotowano w Polsce w wyborach do parlamentu w 2007 roku, kiedy to frekwencja była rekordowo wysoka. Na poziomie 53,88%. Stan ten, jak się przypuszcza, był podyktowany stanowczym NIE dla ówczesnej władzy. Jak się wydaje wyborcy nie chcieli już dłużej

Ibidem. Ibidem. 15 K. Skarżyńska, Aktywność i bierność polityczna, [w:] Podstawy psychologii politycznej, K. Skarżyńska (red.), Zysk i S-ka, Poznań 2002, s. 41. 14

246

u władzy PiS-u, LPR-u i Samoobrony oraz mieli nadzieje na daleko idące zmiany wraz z wyborem PO 16. Wydawać by się mogło, że ten stan utrzyma się w następnych wyborach w 2011 roku. Tak się nie stało, frekwencja osiągnęła wynik o 4,96 punktu procentowego mniej.

Tabela 1. Stopień zainteresowania wyborami do Sejmu i Senatu przed aktem wyborczym w latach 2001, 2005, 2007 i 2011

DEKLAROWANE ZAINTERESOWANIE WYBORAMI PARLAMENTARNYMI 2001

2005

2007

2011

Zdecydowanie tak

19%

13%

21%

Raczej tak

40%

43%

44%

30%

Raczej nie

26%

27%

21%

25%

Zdecydowanie nie

14%

17%

13%

23%

Trudno powiedzieć

Źródło: opracowanie własne na podstawie komunikatu z badań CBOS, BS/92/2011, cbos.pl.

Na pytanie o osobiste zainteresowanie wyborami do Sejmu i Senatu 59% respondentów odpowiedziało twierdząco, 40% nie wykazało zainteresowania, a 1% ankietowanych nie miał zadania. W 2005 roku zainteresowanie spadło o 3 punkty procentowe, a o 4 punkty procentowe

wzrosła

przyszłymi

wyborami.

liczba

respondentów

Wyjątkowy

pod

niezainteresowanych względem

osobistego

zaangażowania okazał się 2007 rok. Przyniósł on wzrost na poziomie 16

Demokracja w Polsce 2007 – 2009, L. Kolarska – Bobińska, J. Kucharczyk (red.), Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2009, s. 11. 247

9 p.p., znacznie w ten sposób przewyższając liczbę respondentów osobiście niezainteresowanych nadchodzącymi wyborami. Ich liczba wynosiła 34%. W 2011 roku sytuacja rysowała się inaczej. Lekko ponad połowa ankietowanych opowiedziała się za koncentracją na zbliżających się wyborach, 48% nie wyraziło zainteresowania. Charakterystyka województwa Od 2001 roku w wyborach parlamentarnych województwo zachodniopomorskie podzielone jest na dwa okręgi wyborcze. Okręgi nazywane od największych miast jako „szczeciński” i „koszaliński”. W 2001 roku okręg „szczeciński” oznaczony był numerem 41, a „koszaliński” 40. Ten podział nie uległ zmianie do dziś. W okręgu „szczecińskim” do roku 2007 wybierało się 13 posłów, co uległo później zmniejszeniu. Od 2011 roku jest to 12 mandatów. W „koszalińskim” niezmiennie jest to 8 posłanek lub posłów. Po utworzeniu województwa zachodniopomorskiego wybory parlamentarne przeprowadzono czterokrotnie w 2001, 2005, 2007 i 2011 roku. Przy przeprowadzeniu analizy frekwencji oparłam się na podziale administracyjnym. Przyjęłam podział na powiaty. W tym układzie pojawił się pewien problem. Od 1998 roku województwo podzielone było na 17 powiatów ziemskich i trzy grodzkie. W wyniku nacisków społeczności lokalnych w 2002 roku utworzono dodatkowo powiat łobeski. Został on utworzony z pięciu gmin wchodzących poprzednio w skład

powiatów

goleniowskiego,

gryfickiego

stargardzkiego.

W związku z tym przy określeniu danych wysokości frekwencji w wyborach 2001 roku dla nieistniejącego wtedy powiatu łobeskiego 248

przyjęto dane z frekwencji jaka była w gminach, które rok później weszły w jego skład. Były to gminy Dobra, Radowo Małe, Resko, Węgorzyno i Łobez. Z kolei przy obliczaniu danych za 2001 roku z powiatów goleniowskiego, gryfickiego i stargardzkiego wyłączono gminy, które w tym czasie do nich należały, jednak później weszły w skład powiatu łobeskiego. W ten sposób wyniki frekwencji podane w tych powiatach za rok 2001 różnią się od tej ustalonej przez Państwową Komisje Wyborczą. Począwszy od 2001 roku liczba obwodów systematycznie wzrasta od 906 do 1 063 podczas wyborów w 2011 roku. Podobnie jak liczba uprawnionych,

pierwszych

badanych

wyborach

kartach

rejestrowych było 1 308 190 osób, a od tego czasu wzrosła o 56 497 obywateli z prawem do głosowania. Liczba oddających swoje głosy osiągnęła 544 488 w 2005 roku, a następnie spadła do 501 009. Rok 2007 cechuje się rekordową frekwencją, co za tym idzie do urn udało się 702 202 wyborców co daje ponad 201 tysięcy oddanych głosów więcej w stosunku do poprzednich wyborów parlamentarnych. Rok 2011 nie przynosi aż tak wysokiego uczestnictwa, ale utrzymuje się na poziomie ponad 619 tys. głosów. W wyborach parlamentarnych w 2001 roku na terenie województwa zachodniopomorskiego zarejestrowało swoich kandydatów w obu okręgach 10 komitetów wyborczych. W okręgu nr 40 mandaty zdobyły: Koalicyjny Komitet Wyborczy Sojusz Lewicy Demokratycznej –

Unia Pracy (5

mandatów); Komitet

Wyborczy Samoobrona

Rzeczpospolitej Polskiej (2 mandaty); Komitet Wyborczy Wyborców Platforma Obywatelska (1 mandat). Okręg nr 41 dawał możliwość obsadzenia 13 miejsc w Sejmie. Zwycięsko z rywalizacji wyszły: Koalicyjny Komitet Wyborczy Sojusz Lewicy Demokratycznej – Unia 249

Pracy (7 mandatów), Komitet Wyborczy Samoobrona Rzeczpospolitej Polskiej (2 mandaty), Komitet Wyborczy Prawo i Sprawiedliwość (1 mandat), Komitet Wyborczy Wyborców Platforma Obywatelska (2 mandaty) oraz Komitet Wyborczy Liga Polskich Rodzin (1 mandat). Kolejne wybory w 2005 roku przyniosły znacznie lepszy wynik Platformie Obywatelskiej oraz Prawu i Sprawiedliwości. Obie partie uzyskały po 8 mandatów. Samoobrona Rzeczpospolitej Polskiej poprawiła swój wynik uzyskując łącznie 5 mandatów, czyli o jeden więcej względem poprzedniej kadencji. Znaczący spadek odnotował Sojusz Lewicy Demokratycznej uzyskując jedynie 3 mandaty. Przedterminowe wybory w 2007 roku przyniosły w regionie zwycięstwo Platformy Obywatelskiej. Partia zdobyła 13 miejsc w ławach sejmowych, o pięć więcej niż dwa lata wcześniej. Sojusz Lewicy Demokratycznej wraz z SDPL, PD i UP utrzymali wynik na poziomie trzech mandatów. A Prawo i Sprawiedliwość z wynikiem pięciu mandatów zmniejszyło swój stan posiadania. Można zauważyć, że w ostatnich terminowych wyborach wystąpił spadek zainteresowania wyborami. Oddane głosy przełożyły się w następujący sposób na mandaty: PiS utrzymał dotychczasową liczbę mandatów na poziomie pięciu, co świadczy o stałym poparciu dla partii Jarosława Kaczyńskiego na terenie województwa zachodniopomorskiego, a PO wygrało wybory w naszym regionie, ale utraciło dwa mandaty w stosunku do wcześniejszych przedterminowych wyborów. Na arenie politycznej pojawiła się nowa partia, na czele której stanął Janusz Palikot, uzyskując wynik dwóch mandatów.

250

Analiza danych Deklarowany udział społeczeństwa w wyborach parlamentarnych ma realne odzwierciedlenie. Można powiedzieć, że deklaracja udziału przyjmuje kształt fali podobnie jak frekwencja. W roku 2001 deklaracje udziału osiągnęły 66,4%, a faktyczna frekwencja miała poziom 46,29%, za to w 2005 roku zainteresowanie wyborami spadło do poziomu 58,8% podobnie jak frekwencja, która zatrzymała się na 40,57% w skali kraju. Wraz z przyśpieszonymi wyborami w 2007 roku deklaracja udziału wyniosła 70,8%, a faktyczna partycypacja obywateli w elekcji osiągnęła 53,88%. Kolejne wybory w 2011 roku ponownie przyniosły spadek. Deklarowany udział osiągnął o 10,1 punktów procentowych mniej. Analogicznie sytuacja miała się z realnie osiągniętą frekwencją, która spadła o 4,95 p.p.. To pokazuje falowość frekwencji w deklaracjach, jak i faktycznie osiągniętej frekwencji. Tabela 2. Frekwencja wyborcza, zestawienie deklaracji uczestnictwa z realnie osiągniętą frekwencją w wyborach parlamentarnych w latach 2001 – 2011

Deklarowane uczestnictwo Na pewno

Nie wiem, czy

Na pewno nie

Realna

wezmę w nich

frekwencja

udział

udziału

2001

66,4%

17,8%

15,8%

46,3%

2005

58,8%

22,4%

18,8%

40,6%

2007

70,8%

13,6%

15,6%

53,9%

2011

60,7%

22,6%

16,7%

49%

Źródło: opracowanie własne na podstawie komunikatu z badań CBOS, BS/106/2011, cbos.pl oraz z danych pkw.gov.pl.

251

Warto zwrócić uwagę na różnice, które wynikają z deklaracji w stosunku do realnie osiągniętej partycypacji wyborczej. Biorąc pod uwagę zmiany w deklarowanym udziale można wykazać, że im bliżej aktu wyborczego tym większa różnica. W 2001 roku respondenci zapytani o udział w wyborach do Sejmu i Senatu deklarowali w czerwcu udział na poziomie 60,3%, w lipcu 60,1%, w sierpniu 63,6%, a we wrześniu 66,4%. To dało odpowiednio 14,0; 13,8; 17,3 i 20,1 punktów procentowych różnicy dla wyżej wymienionych miesięcy. W kolejnych wyborach różnice te osiągnęły w czerwcu 10,0 punktów procentowych, w lipcu 13,8 p.p., w sierpniu 17 p.p., a we wrześniu 18,2 p.p.. Rok 2007 odwrócił sytuację, w lipcu deklarowany udział był niższy od faktycznej frekwencji o 3,6 punktu procentowego, taka sytuacja miała też miejsce w sierpniu, kiedy to różnica na korzyść osiągniętej frekwencji wyniosła 2,4 p.p.. We wrześniu deklaracje wzięły górę nad rzeczywistością, co dało wyraz w 3,6 punktach procentowych. Ponowne badania przeprowadzone w październiku pokazały jak wiele emocji wywołały przedterminowe wybory. Aż 70,8% respondentów zadeklarowało w nich udział, to dało 16,9 punktów procentowych różnicy. Zauważalnie mniejsze skoki procentowe były przed wyborami w 2011 roku. Na przestrzeni od czerwca do września różnica w różnicy na tle pozostałych elekcji była wyraźnie najmniejsza, na poziomie 4,5 punktu procentowego 17. Na tle frekwencji w innych województwach województwo zachodniopomorskie w elekcjach 2001-2005 należy do tych o najniższym poziomie, w kolejnych wyborach frekwencja zbliżona była do średniej.

CBOS, BS/125/2011, Spodziewana frekwencja wyborcza, Warszawa, październik 2011, s. 2. 252

Tabela 3. Frekwencja w województwach w latach 2001 – 2011 województwo:

2001

2005

2007

2011

dolnośląskie

44,97%

38,55%

53,58%

47,16%

kujawsko-pomorskie

44,57%

36,82%

50,65%

45,64%

lubelskie

47,44%

40,99%

50,00%

46,30%

lubuskie

42,58%

35,44%

50,44%

43,66%

łódzkie

46,59%

40,30%

53,98%

48,07%

małopolskie

48,66%

44,65%

56,05%

50,73%

mazowieckie

48,25%

46,04%

60,51%

52,84%

opolskie

39,83%

33,47%

45,58%

41,21%

podkarpackie

48,35%

42,91%

50,81%

44,70%

podlaskie

44,79%

38,41%

49,50%

46,42%

pomorskie

47,44%

43,40%

57,55%

49,90%

śląskie

45,34%

39,40%

54,91%

49,46%

świętokrzyskie

44,17%

36,53%

47,45%

43,84%

warmińsko-mazurskie

41,00%

34,48%

48,00%

42,64%

wielkopolskie

49,88%

40,90%

55,11%

49,07%

zachodniopomorskie

43,53%

37,23%

51,86%

46,03%

średnia

45,46%

39,35%

52,25%

46,73%

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z pkw.gov.pl.

Nie

można

jednoznacznie

stwierdzić,

że

frekwencja

w województwie zachodniopomorskim ma tendencje spadkową lub wzrostową.

Zmiany

frekwencji

odzwierciedlają

tendencje

ogólnopolskie. Frekwencja ma charakter zmienny. W 2001 roku była na poziomie 43,53%, w 2005 roku spadła do 37,23%, następnie w 2007 roku ponownie wzrosła do 51,86%, a w 2011 roku osiągnęła wartość 46,03%. Za każdym razem województwo zachodniopomorskie mieściło się 253

poniżej średniej krajowej. W gronie województw, które stale utrzymują swój wynik poniżej średniej w analizowanym przedziale czasowym znajdują się województwa dolnośląskie, lubuskie, opolskie, podlaskie, świętokrzyskie,

warmińsko-mazurskie

Województwa o

najwyższym wskaźniku,

zachodniopomorskie. które stale

utrzymują

partycypacje wyborczą powyżej średniej to małopolskie i pomorskie. Tabela 4. Frekwencja w wyborach parlamentarnych w województwie zachodniopomorskim w podziale na powiaty18 Powiat

2001

2005

2007

2011

białogardzki

39,43%

31,46%

44,41%

40,00%

choszczeński

39,30%

29,99%

41,78%

36,14%

drawski

41,39%

32,10%

45,45%

39,35%

goleniowski

37,17%

33,67%

47,86%

42,58%

gryficki

39,26%

33,08%

47,00%

41,53%

gryfiński

39,17%

32,41%

45,93%

39,51%

kamieński

41,45%

33,66%

47,08%

42,82%

kołobrzeski

44,47%

37,52%

54,32%

50,94%

koszaliński

40,25%

32,32%

45,58%

41,17%

(38,13%)

29,67%

41,89%

36,03%

myśliborski

39,84%

31,52%

45,54%

39,63%

policki

41,12%

36,97%

56,48%

52,06%

pyrzycki

39,89%

33,43%

43,95%

38,42%

sławieński

45,95%

33,54%

44,72%

39,41%

stargardzki

35,86%

35,19%

50,48%

44,50%

łobeski

W 2001 roku nie istniał powiat łobeski. W jego skład weszły gminy Dobra z powiatu goleniowskiego, Resko i Radowo Małe z powiatu gryfickiego i Węgorzyno i Łobez z powiatu stargardzkiego. W tabeli wytłuszczono średnią frekwencję powiatów pomniejszonych o wspomniane gminy. W przypadku powiatu łobeskiego frekwencję ustalono na poziomie średniej frekwencji z gmin, które weszły jego skład w 2002 roku. 254

szczecinecki

47,58%

36,01%

47,52%

41,62%

świdwiński

41,67%

33,47%

44,76%

39,44%

wałecki

42,54%

35,50%

47,96%

42,99%

Koszalin

50,49%

43,93%

61,09%

55,21%

Szczecin

47,58%

45,00%

61,43%

55,37%

Świnoujście

45,18%

39,30%

56,49%

50,90%

Średnia

42,37%

34,75%

48,65%

43,32%

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z pkw.gov.pl.

Wykres 1. Poziom frekwencji w wyborach parlamentarnych na poziomie powiatów

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z pkw.gov.pl.

Frekwencja w powiatach ziemskich jest we wszystkich wyborach niższa od powiatów grodzkich. To większa aktywność wyborców dużych miastach

powoduje

zwiększenie

frekwencji

województwie.

Każdorazowo liczebność głosujących w miastach na prawach powiatów pozwalała znacząco przewyższyć średni wynik frekwencyjny na tle powiatów województwa zachodniopomorskiego. W roku 2001 było to

255

średnio 5,38 punktów procentowych, w 2005 roku średnia była na poziomie 7,99 p.p. Rok 2007 rok okazał się rekordowy osiągając wynik 11,02 p.p. Tym samym średnią frekwencję w skali kraju o odpowiednio: dla Świnoujścia 2,61; Koszalina 7,21 i Szczecina 7,55 punktów procentowych. Podobną sytuację obserwujemy w 2011 roku, kiedy miasta na prawach powiatów ponownie odnotowują frekwencję wyższą od średniej w województwie, jak również w skali kraju. Wszystkich uprawnionych do głosowania w 2007 roku na Pomorzu Zachodnim było 1 339 237 osób, z czego odpowiednio w powiatach

ziemskich

908 684

miało

prawo

wzięcia

udziału

w głosowaniu, a zdecydowało się na to 430 553 osoby. Powiaty grodzkie zaś mogły wydać 445 551 kart do głosowania. Ostatecznie udział wzięło 271 703 osób. Takie rozłożenie proporcji głosów spowodowało, że Szczecin, Koszalin i Świnoujście zebrały 38,69% oddanych głosów. Na tle analizowanego województwa jest to znacząca liczba z uwagi na fakt, że jest to ponad połowa oddanych głosów we wysokich powiatach. Główne miasta w powiatach ziemskich, w analizowanym przedziale czasowym, osiągnęły wynik frekwencji ponad średnią wyliczoną dla każdego powiatu z osobna. Można

wyróżnić

następujące

składowe

wpływające

frekwencję: płeć, wiek, dochód, wykształcenie, status społeczny, region i praktyki religijne. 19 Po przeanalizowaniu wyników frekwencji na terenie powiatów województwa zachodniopomorskiego szczególnie wybija się powiat policki z gminą Dobra Szczecińska, która uległa zjawisku pull push20. 19

M. Cześnik, op. cit., s. 16-25. Ruch pull (przyciągania) push (odpychania) zjawisko to dotyczy najczęściej obszarów poza miastem exurbs, czyli dawny obszar wiejski, nadal o małej gęstości zaludnienia, 20

256

Ruch pull

(przyciągania)

push

(odpychania)

cechuje się

szczególnie migracją z obszarów miejskich na obszary wiejskie 21.

wchodzący w skład regionu miejskiego, którego mieszkańcy pracują i mieszkają w metropolii, chociaż niekoniecznie w jej centrum i pozostają w stałych relacjach z biegunami handlu i rozrywki. Jest to forma urbanizacji, którą wyjaśniają dwie główne hipotezy: ruch odpychania push i przyciągania pull. Niektórzy mieszkańcy poszukując tańszych lokali, opuszczają miasto, nawet wtedy, gdy wzrastają koszty transportu, ale są także zachęcani, przyciągani przez atrakcyjność życia wiejskiego. Pociąga ich styl życia postulowany przez F. L. Wrihta broadcres city, to znaczy duże działki odseparowane od źródeł zanieczyszczeń i zagrożeń życia miejskiego. Ostatnio coraz bardziej powszechną formą zamieszkania ludzi zamożnych są tzw. społeczności za bramą gated communities. W ogrodzonych i strzeżonych osiedlach żyje wyselekcjonowana populacja. W zależności od typu mieszkańców lub motywów zamieszkania wymienia się trzy rodzaje takich zespołów mieszkaniowych: - zaludnione przez osoby o podobnym stylu życia (marynarze, osoby o zbliżonych dochodach czy wieku); - dające wysoki prestiż społeczny, waloryzujące mieszkańców; - stwarzające poczucie fizycznego i społecznego bezpieczeństwa. B. Jałowiecki, M. S. Szczepański, Miasto i przestrzeń. W perspektywie socjologicznej, Scholar, Warszawa 2006, s. 390. 21 Migracja definicja: „Migracje ludności to przemieszczenia ludności związane ze zmianą miejsca zamieszkania (pobytu stałego lub czasowego) połączone z przekroczeniem granicy administracyjnej podstawowej jednostki terytorialnej. Migracją jest zatem zmiana gminy zamieszkania lub w przypadku gminy miejskowiejskiej, przeniesienie się z terenów miejskich do wiejskich tej gminy lub odwrotnie. Migracją jest oczywiście także zmiana kraju zamieszkania. Nie jest migracją zmiana adresu w ramach tej samej gminy miejskiej, wiejskiej, części miejskiej lub wiejskiej gminy miejsko-wiejskiej. Migracje nie obejmują także przemieszczeń krótkotrwałych, trwających do 2 miesięcy włącznie [od roku 2005 – 3 miesięcy] oraz np. przejazdów między miejscowością zamieszkania a miejscowością pracy lub nauki (tzw. ruchów wahadłowych) czy przemieszczeń o charakterze turystycznym”. D. Stelmachowicz – Pawyza, K. Świeżawska – Ambrowicz, Analiza danych zastanych. Raport cząstkowy w ramach projektu: Wspieranie aktywności zawodowej poprzez zarządzanie zjawiskiem migracji – analiza w województwie Śląskim, J. Szaban (red.), Katowice 2009, s. 5-6. Przyjęta definicja na potrzeby rozdziału migracje wewnętrzne – zmiany miejsca zamieszkania (pobytu stałego lub czasowego) w obrębie kraju, polegające na przekroczeniu granicy administracyjnej gminy, w tym – w przypadku gmin miejskowiejskich – zmiany miejsca zamieszkania w obrębie gminy – z terenów wiejskich na miejskie lub odwrotnie. Fakt przybycia (tj. zameldowania) do danej jednostki administracyjnej w celu zamieszkania, określa się mianem napływu migracyjnego (wędrówkowego), wyjazdu w celu zamieszkania w innej jednostce – mianem odpływu. D. Stelmachowicz – Pawyza, K. Świeżawska – Ambrowicz, Analiza danych zastanych. Raport cząstkowy w ramach projektu: Wspieranie aktywności zawodowej poprzez zarządzanie zjawiskiem migracji – analiza w województwie Śląskim, J. Szaban (red.), Katowice 2009, s. 8-9. 257

Zjawisko to zachodzi również w obrębie administracyjnych granic miasta przybierając formę migracji w przestrzeni wewnątrzmiejskiej. Można ją opisać

następujący

sposób

ruch

pull

zachodzi

formie

przeprowadzania się ludności z centrum miast na jego obrzeża, nie tylko w granicach administracyjnych, często są to gminy ościenne. Począwszy od 2000 roku w ramach migracji wewnątrzwojewódzkich odnotowuje się przewagę migracji z miast na wieś niż w kierunku odwrotnym. Jeżeli już zachodzi takie zjawisko, to odbywa się w niewielkich odległościach22. Odległość między poprzednim a nowym miejscem zamieszkania odgrywa znaczną rolę. Nie bez znaczenia jest możliwość zachowania kontaktu z centrami handlu i rozrywki. Co sprawia, że owe przemieszczenie ogranicza się do przylegających gmin, często nie zmieniając granic województwa. „Wśród migracji wewnętrznych w latach 2002-2011 przeważały zdecydowanie migracje wewnątrzwojewódzkie – w granicach tego samego województwa migrowało 2 699 tys. osób. Tego typu migracje stanowiły zatem 78% wszystkich migracji wewnętrznych” 23. Odsetek ludności napływowej w kierunku wiejskim w latach 2002 – 2011 był najwyższy w województwie pomorskim 15,2%. Województwo zachodniopomorskie odnotowało wzrost odsetka ludności wiejskiej na

Klasyfikując migracje wewnętrzne według charakteru administracyjnego obszarów, między którymi miała miejsce wędrówka, rozróżniamy następujące kierunki migracji: ze wsi do miasta; z miasta na wieś; z miasta do miasta i ze wsi na wieś (dotyczy obszarów wiejskich gmin, a nie miejscowości wiejskich imiennie)”. GUS, Migracje wewnętrzne ludności. Narodowy Spis Powszechny Ludności i Mieszkań, Zakład Wydawnictw Statystycznych, Warszawa 2014, s. 19, PDF http://stat.gov.pl/spisy-powszechne/nsp2011/nsp-2011-wyniki/migracje-wewnetrzne-ludnosci-nsp-2011,19,1.html (dostęp: 20.02.2015). 22 GUS, Migracje wewnętrzne ludności. Narodowy Spis Powszechny Ludności i Mieszkań 2011, Zakład Wydawnictw Statystycznych, Warszawa 2014, s 33, PDF http://stat.gov.pl/spisy-powszechne/nsp-2011/nsp-2011-wyniki/migracje-wewnetrzneludnosci-nsp-2011,19,1.html (dostęp: 20.02.2015). 23 Ibidem, s. 35. 258

poziomie

13,6%.

Najniższy

wynik

przypadł

województwo

podkarpackie z różnicą 7,6 punktów procentowych, co dało 3,6 punktów procentowych poniżej średniej krajowej24. Nowa tendencja pojawiła się po roku 2002, w skali całej Polski migracje wewnątrzwojewódzkie z dominującym kierunkiem z miast do wsi odnotowano w województwach: dolnośląskim, lubuskim, pomorskim, wielkopolskim

doprowadziło

zachodniopomorskim ujemnego

salda

poziomie

względem

28,8%.

miast 25.

Migracja

wewnętrzna w miastach powyżej 200 tys. mieszkańców, w tym dla miasta Szczecina,

jest

ujemna.

Wynika to

z niewystarczającej

liczby

mieszkańców napływowych . To daje mi podstawy sądzić, że ta brakująca liczba mieszkańców wyemigrowała między innymi do sąsiednich gmin. Na taką sytuację może mieć wpływ między innym: praca, edukacja, sprawy rodzinne, zdrowie, warunki mieszkaniowe, jak również

wysokie

koszty

utrzymania

poprzednim

miejscu

zamieszkania27. W ujęciu miasta Szczecina jest to przyciąganie przybierające kształt promienisty. W skład którego wchodzą dzielnice Szczecina (które nie zawsze były w obrębie miasta), jak Płonia, Smerdnica, Jezierzyce i Wielgowo oraz dzielnice zawsze należące do miasta (potocznie zwane sypialnią Szczecina), jak Osiedle Słoneczne, Majowe i Bukowe. Innymi kierunkami migracji są gminy ościenne, takie jak: Kołbaskowo, w skład której wchodzi Przecław i Warzymice oraz Gmina Dobra Szczecińska. Tą ostatnią można podzielić na takie miejscowości, jak Dobra, Dołuje,

Ibidem. Ibidem, s. 37. 26 Ibidem, s. 42. 27 Ibidem, s. 43. 25

259

Mierzyn i Wołczkowo. Wszystkie wyżej wymienione miejscowości w gminie Dobrej Szczecińskiej są stale obieranym kierunkiem nowego miejsca osiedlenia się. Gmina Dobra Szczecińska w 2001 roku miała wśród swoich mieszkańców 6 007 osób uprawnionych do głosowania, z czego z takiego prawa skorzystało 2 453 osoby. Osiągając wynik na poziomie 40,84% frekwencji, co jednak nie dało wyniku wyższego od średniej w powiecie, która wynosiła odpowiednio dla powiatu polickiego 41,12%. Na przestrzeni lat do kolejnych wyborów w 2005 roku Dobra Szczecińska powoli stawała się chętnie obieranym kierunkiem osiedlania nowych mieszkańców, a tym samym migracji nie tylko wewnątrz, jak i zewnątrz miejskiej. Liczba mieszkańców stale rosła. W roku 2005 było to 10 759 osób. Z tego w dniu wyborów uprawnionych do głosowania było 8 228 mieszkańców. Decyzje o pójść do urn podjęło 3 549 mieszkańców, co w rezultacie doprowadziło do frekwencji wyższej od średniej o 7,08 punktów procentowych. Analogiczna sytuacja pojawiła się w 2007 roku, a różnica wyniosła o 1,04 punktu procentowego więcej względem poprzednich

wyborów,

przy

wzroście

liczby

uprawnionych

głosowania o 1 308 osób oraz wzroście liczby mieszkańców o kolejne 1 823 zameldowanych. Tendencja ta nie zmieniła się wraz z kolejnymi wyborami w 2011 roku. Gmina Dobra Szczecińska nadal utrzymała wskaźnik partycypacji wyborczej na poziomie 63,02%, dając jej wynik znacznie ponad frekwencję uzyskaną przez powiat policki. Liczba mieszkańców ponownie wzrosła o kolejnych migrantów w liczbie 3 552 osoby. Miejsca te posiadają cechy, które ułatwiają podjęcie decyzji o zmianie

miejsca

zamieszkania.

Umożliwiają

zachowanie 260

dotychczasowych przyzwyczajeń. Nie wymagają drastyczniej zmiany otoczenia dla nieletnich członków rodziny czy zmiany miejsca zatrudnienia. Nowe miejsce zamieszkania pozwala na szybkie i sprawne przemieszczanie się z punktu A do punktu B w granicy maksymalnie jednej godziny. Urbaniści miasta Szczecina, zdając sobie sprawę z nowych (modnych) dzielnic, wychodzą naprzeciw potrzebom i oczekiwaniom mieszkańców modernizując arterie ulic umożliwiające dotarcie do miejsca zamieszkania. Są nimi przejazdowe odcinki ulic wewnątrz miasta, które mają na celu usprawnienie i poprawę komfortu przemieszczania się28.

Wnioski Na podstawie przeprowadzonej analizy można stwierdzić, iż Pomorze Zachodnie każdorazowo w wyborach parlamentarnych osiągało frekwencję na poziomie niższym od średniej w skali kraju. Tym samym województwo zachodniopomorskie utrzymuje się w grupie województw o stale niskiej frekwencji razem z lubuskim, opolskim i warmińsko – mazurskim. Do powiatów ziemskich o stale wysokiej frekwencji można 28

Prezydent Szczecina Piotr Krzystek i Wójt Gminy Dobra Teresa Dera podpisali uroczyście porozumienie międzygminne. Dzięki porozumieniu od 1 stycznia 2015 roku komunikacja miejska na terenie Gminy Dobra oraz pomiędzy tą gminą a Szczecinem organizowana będzie przez Miasto Szczecin. http://www.szczecin.pl/UMSzczecinSwiat/chapter_59018.asp?soid=A12A57B6F10F43F ABC53FE184F702496 (dostęp: 24.02.2015), czytaj więcej: http://www.24kurier.pl/Archiwum/2014/11/14/Szczecin/Komunikacyjne-porozumieniez-Dobra (dostęp: 24.02.2015), http://www.dobraszczecinska.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=2625 :podpisanie-porozumienia-z-gmina-miasto-szczecin-w-sprawie-komunikacji-miejskiej (dostęp: 24.02.2015). 261

zaliczyć powiat kołobrzeski i policki. Co się zaś tyczy powiatów grodzkich, warto wspomnieć o wysokiej partycypacji mieszkańców, która przekłada się na wymierne liczby. W wyborach, które miały miejsce w 2007 roku Szczecin, Koszalin i Świnoujście zebrały 38,69% wszystkich oddanych głosów, co dało ponad połowę oddanych głosów we wszystkich powiatach Pomorza Zachodniego. Postawiona hipoteza znajduje odzwierciedlenie w partycypacji wyborczej mieszkańców powiatów. Osoby zamieszkujące jednostki gminne w dużej mierze wpływają na wynik końcowy frekwencji w powiatach. Polityczna aktywność jednostki zależy w pierwszym rzędzie od uznania przez nią polityki za ważną sferę życia. Można przypuszczać, że mieszkańcy gmin składających się na powiaty o stale wysokiej frekwencji przejawiają wyższy stopień zainteresowania polityką i wydarzeniami z nią związanymi. Taka sytuacja może być powodowana między innymi wyższym

wykształceniem,

zajmowaniem

najwyższych

pozycji

zawodowych, na które składają się kadry kierownicze i specjaliści wyższego szczebla oraz osiąganie wysokich i bardzo wysokich dochodów29. Przekłada się to na zadowolenie ze swojej sytuacji materialnej, a co za tym idzie zaspokojenie potrzeb niższego rzędu.

Bibliografia: 1. Crick B., W obronie polityki, PWN, Warszawa 2004. 2. Cześnik M., Partycypacja wyborcza Polaków, Instytut Spraw publicznych, Warszawa 2009. 3. Jałowiecki B., Szczepański M. S., Miasto i przestrzeń. W perspektywie socjologicznej, Scholar, Warszawa 2006. 29

CBOS, BS/92/2011, Wybory parlamentarne 2011 – zainteresowanie, pewność głosowania, alternatywy wyborcze, elektoraty negatywne, Warszawa, lipiec 2011, s. 2. 262

4. Karnowska D., Nocoń J. (red.), Obywatel instytucje władza na przełomie XX i XXI wieku, MADO, Toruń 2012. 5. Kolarska – Bobińska L, Kucharczyk J. (red.), Demokracja w Polsce 2007 – 2009,, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2009. 6. March D., Stoker G. (red.), Teorie i metody w naukach politycznych, WUJ, Kraków 2006. 7. Sartori G., Teoria demokracji, PWN, Warszawa 1994. 8. Schumpeter J. A., Kapitalizm, socjalizm, demokracja, PWN, Warszawa 1995. 9. Skarżyńska K. (red.),Podstawy psychologii politycznej, Zysk i Ska, Poznań 2002. 10. Stelmachowicz – Pawyza D., Świeżawska – Ambrowicz K., Analiza danych zastanych. Raport cząstkowy w ramach projektu: Wspieranie

aktywności

zawodowej

poprzez

zarządzanie

zjawiskiem migracji – analiza w województwie Śląskim, Szaban J. (red.), Katowice 2009. 11. Wiktorska – Święcka A., Traktat o rzeczach codziennych. Władza, ATUT, Wrocław 2013. Źródła internetowe: 1. CBOS,

BS/92/2011,

Wybory

parlamentarne

2011

–

zainteresowanie, pewność głosowania, alternatywy wyborcze, elektoraty negatywne, Warszawa, lipiec 2011. 2. CBOS,

BS/106/2011,

Frekwencja

wyborcza:

deklaracje

a rzeczywistość, Warszawa, wrzesień 2011.

263

3. CBOS,

BS/125/2011,

Spodziewana

frekwencja

wyborcza,

Warszawa, październik 2011. 4. GUS, Migracje wewnętrzne ludności. Narodowy Spis Powszechny Ludności i Mieszkań, Zakład Wydawnictw Statystycznych, Warszawa 2014, PDF http://stat.gov.pl/spisy-powszechne/nsp2011/nsp-2011-wyniki/migracje-wewnetrzne-ludnosci-nsp2011,19,1.html 5. http://www.dobraszczecinska.pl/index.php?option=com_content& view=article&id=2625:podpisanie-porozumienia-z-gmina-miastoszczecin-w-sprawie-komunikacji-miejskiej 6. http://www.szczecin.pl/UMSzczecinSwiat/chapter_59018.asp?soi d=A12A57B6F10F43FABC53FE184F702496 7. http://www.24kurier.pl/Archiwum/2014/11/14/Szczecin/Komunik acyjne-porozumienie-z-Dobra

264

Janusz Jartyś Uniwersytet Szczeciński Udział kandydatów Lesbian, Gay, Bisexual, Transgender (LGBT) w wyborach samorządowych 2014 roku w Polsce The participation of Lesbian, Gay, Bisexual, Transgender (LGBT) candidates in Poland's 2014 local elections Streszczenie: Medialną sensacją wyborów samorządowych 2014 roku był spektakularny sukces Roberta Biedronia w Słupsku. Urząd prezydenta miasta uzyskał bowiem pierwszy raz w historii Polski otwarcie przyznający się do homoseksualizmu polityk. Robert Biedroń nie był jednak jedynym kandydatem reprezentującym środowisko LGBT. W wyborach samorządowych 2014 roku kandydowało bowiem ponad dwadzieścia osób otwarcie przyznających się do odmiennej orientacji. Sytuacja taka dowodzi zmian w mentalności polskiego społeczeństwa jaka zaszła na przestrzeni minionej dekady. W niniejszym rozdziale autor przeprowadzi analizę prowadzonej przez kandydatów LGBT kampanii oraz osiągniętych przez nich wyników wyborczych. W przeprowadzonej analizie odniesie się do poszczególnych komitetów wyborczych, z których startowali kandydaci LGBT, uwzględniając zasięg terytorialny okręgów, w których ubiegali się o mandat radnego nieheteroseksualni kandydaci. Słowa kluczowe: LGBT, wybory samorządowe 2014, Polska

Abstract: Poland’s local elections in 2014 brought a spectacular success of Robert Biedroń who was running for the office of a mayor of Słupsk, the event which immediately gained enormous media attention. For the first time in history a politician who openly admits being a homosexual won the office of a mayor. Robert Biedroń was not, however, the only 265

candidate who represented LGBT community. There were twenty candidates running for office in 2014 local elections who publicly admitted being homosexuals. This situation is the best proof of the mental changes that Polish society has undergone over the last decade. The following paper represents an attempt to analyse the political campaign carried out by LGBT candidates and the results they achieved in the elections. The analysis shall provide references to particular electoral committees of the above mentioned LGBT candidates, and it will take into account the territorial reach of the constituencies in which heterosexual candidates were running for the office of a town councillor. Key words: LGBT, local elections 2014, Poland

Wprowadzenie

Fakt uczestnictwa w samorządowej kampanii wyborczej licznej grupy osób przyznających się publicznie do identyfikacji z ruchem LGBT 1 i nie ukrywających swojej odmiennej orientacji seksualnej zdarzył się pierwszy raz po przemianach ustrojowych 1989 roku w Polsce. Co prawda osoby nieheteroseksualne 2 tak jak wszyscy obywatele Rzeczypospolitej posiadają własne poglądy polityczne, a czołowi działacze ruchu LGBT od początku jego istnienia związani byli z partiami lewicowymi i nawiązującymi do ideologii postępowego liberalizmu, to jednak nigdy do roku 2014 przedstawiciele wspomnianej 1

Skrót LGBT oznacza z języka angielskiego Lesbian, Gay, Bisexual, Transgender i odnosi się on do gejów, lesbijek, osób biseksualnych oraz transseksualnych. Czasami do omawianego skrótu dołącza się również literę Q oznaczającą Queer odnoszące się do osób transpłciowych. 2 Używane przez autora w tekście określenie osoby nieheteroseksualne odnosi się wyłącznie do osób LGBT i nie ma nic wspólnego z powszechnym określeniem mniejszości seksualnej, do której zalicza się również np. zoofilię. 266

mniejszości nie występowali jako jej przedstawiciele na listach poszczególnych komitetów wyborczych. Wyjątek od przedstawionej reguły stanowił udział we wcześniejszych wyborach samorządowych i parlamentarnych Roberta Biedronia, Anna Grodzkiej i Krystiana Legierskiego. Politylizacja osób LGBT w Polsce była i jest silnie związana z możliwością realizacji głównych postulatów środowiska osób nieheteroseksualnych, do których należą między innymi: uchwalenie ustawy o

związkach partnerskich

respektowanie

europejskich

standardów praw człowieka wobec opisywanego środowiska. Tak było również w przypadku wyborów samorządowych 2014 roku w Polsce będących przedmiotem analizy w niniejszym rozdziale. Warto podkreślić, że sytuacja osób LGBT w stosunku do innych mniejszości istniejących w Polsce jest w tym względzie trudniejsza. Bowiem postulaty osób nieheteroseksualnych w dalszym ciągu nie zyskują takiego stopnia akceptacji społecznej jak pojawiające się w dyskursie społecznym i politycznym oczekiwania mniejszości narodowych czy etnicznych. W niniejszym rozdziale autor skupi się przede wszystkim na analizie

kampanii

wyborczej

wynikach

uzyskanych

przez

przedstawicieli ruchu LGBT w wyborach samorządowych 2014 roku. Kwestie związane z analizą programów poszczególnych komitetów wyborczych, z których startowali kandydaci ruchu LGBT, nie będą podstawowym

przedmiotem

zainteresowań

autora

niniejszym

rozdziale. Autor wskaże cele badawcze, które staną się przedmiotem podjętej analizy. Przy użyciu metody historycznej i porównawczej przedstawi społeczne uwarunkowania funkcjonowania ruchu LGBT w Polsce, oraz dokona

scharakteryzowania

stanowisk

poszczególnych

partii 267

politycznych w stosunku do postulatów ruchu. Analizując przebieg kampanii wyborczej osób LGBT autor zastosuje stadium przypadku. Wspomniana powyżej metoda porównawcza przydatna będzie ponadto przy analizie wyników wyborczych uzyskanych przez poszczególnych kandydatów. W rozdziale pojawią się ponadto elementy teorii europeizacji. Wszak rozwój ruchu LGBT w Polsce, a w konsekwencji udział przedstawicieli wspomnianego środowiska w kolejnych elekcjach wyborczych jest ściśle związany z realizacją europejskich standardów praw człowieka wobec osób nieheteroseksualnych. Przystępując do analizy udziału otwarcie nieheteroseksualnych kandydatów w wyborach samorządowych 2014 roku i osiągniętego przez nich poparcia społecznego należy zwrócić uwagę na kilka podstawowych kwestii. Pierwszą z nich jest rozwój ruchu LGBT w Polsce po roku 1989, czego

efektem

zdeklarowanych

stało

się

pojawienie

nieheteroseksualnie

przestrzeni

działaczy,

publicznej jednocześnie

aktywistów partii politycznych o lewicowej ideologii. Bez wspomnianego aspektu niemożliwy byłby bowiem sukces polityczny Roberta Biedronia w wyborach parlamentarnych 2011 roku i samorządowych 2014 roku, człowieka uważanego powszechnie za jednego z liderów polskiego ruchu LGBT i wielką szansę polskiej lewicy w nadchodzących latach. Drugim istotnym elementem jest stosunek głównych parlamentarnych partii politycznych do postulatów ruchu LGBT. Jawna lub ukryta niechęć partii polskiej prawicy oraz brak woli faktycznej realizacji postulatów ruchu LGBT przez główne ugrupowanie lewicy były jednym z podstawowych sukcesów wyborczych Ruchu Palikota3, który pierwszy raz w historii 3

http://twojruch.eu/ Oficjalna strona ugrupowania Twój Ruch (dostęp: 2.07.2015). Przed zmianą nazwy dokonaną 23 października 2013 roku spowodowaną poszerzeniem bazy politycznej, ugrupowanie to nosiło nazwę Ruchu Palikota. 268

polskiego parlamentaryzmu wprowadził do Sejmu zdeklarowanego otwarcie geja Roberta Biedronia i osobę transpłciową Annę Grodzką 4. Odniesiony sukces wyborczy, który przyczynił się w znacznej mierze do zmiany społecznego postrzegania osób LGBT w przestrzeni społecznej i politycznej, stał się podstawą przewartościowań wśród ugrupowań liberalnych i lewicowych. Dzięki niemu w wyborach samorządowych 2014 roku na listach komitetów wyborczych i partii politycznych znalazło się aż dwadzieścia pięć osób ze środowiska LGBT ujawniających swoją orientację, a Robert Biedroń wygrał batalię o urząd Prezydenta Miasta Słupska pokonując w drugiej turze wyborów kandydata rządzącej Platformy Obywatelskiej. Kolejnym, a zarazem koniecznym elementem analizy są wyniki odniesione przez poszczególnych kandydatów LGBT w wyborach przy uwzględnieniu komitetów wyborczych, z których startowali. Sprawą szczególnie istotną jest pytanie, w jaki sposób publiczne przyznanie się do biseksualizmu i homoseksualizmu wpłynęło na osiągnięte poparcie wyborców? Czy poszczególni kandydaci LGBT osiągnęli poparcie podobne do pozostałych kandydatek i kandydatów znajdujących się na listach danego komitetu wyborczego, czy też reprezentowanie środowiska LGBT

stało

się

wartością

dodaną?

Przy

analizie

wyników

poszczególnych kandydatów LGBT nie sposób pominąć również intensywności prowadzonej kampanii wyborczej oraz terytorialnego położenia okręgu, z którego startowali. Bowiem otwartość wyborców na kwestie natury obyczajowej nie jest w Polsce równomierna pod 4

J. Jartyś, Wkład Polski do procesu umiędzynarodowienia i rozwoju praw osób Lesbian, Gay, Bisexual, Transgender (LGBT) po akcesji Polski do Unii Europejskiej, [w:] W poszukiwaniu finalite politique Unii Europejskiej. Zagadnienia teoretyczne i praktyczne, L. Wojnicz, D. Rdzanek, M. Potkańska (red.), Szczecin-Warszawa 2015, s. 192. 269

względem terytorialnym. Fakt ten odzwierciedlają preferencje wyborcze w poszczególnych częściach kraju, które uwidocznione są w każdych wyborach po 1989 roku5. Granica, o której mowa posiada uwarunkowania historyczne

i odnosi się do trwałości ukształtowanych postaw

społecznych. Zupełnie inne oczekiwania względem państwa posiadają wyborcy południowej i wschodniej Polski, a czego innego oczekują mieszkańcy ziem północnych i zachodnich. Różnica, o której mowa odnosi się również do postaw związanych z otwartością na kwestie natury obyczajowej. W odmienny sposób podchodzą do niej mieszkańcy największych polskich ośrodków miejskich i ziem północno-zachodnich w odróżnieniu do osób zamieszkałych w pozostałych częściach kraju. Sytuacja taka wynika z następujących aspektów: po pierwsze największe polskie miasta takie jak: Warszawa, Poznań czy Gdańsk charakteryzuje spory napływ ludności przybywającej w celu podjęcia pracy czy edukacji akademickiej. W większości stan ludnościowy powiększają w nich ludzie młodzi, otwarci na świat. W czołowych metropoliach Polski stykają się oni z przedstawicielami innych państw Unii Europejskiej przebywających zawodowo

czy

turystycznie.

Ponadto

względu

sporą

kilkusettysięczną lub w przypadku Warszawy ponadmilionową liczbę ludności większa jest anonimowość społeczna, która sprzyja wygłaszaniu opinii i reprezentowaniu bardziej liberalnych postaw społecznych. Nie należy zapomnieć również o fakcie, że to właśnie główne polskie 5

http://wybory2001.pkw.gov.pl/sjw1_k.html Strona PKW. Wyniki wyborów parlamentarnych w Polsce w 2001 roku. (dostęp: 2.07.2015), http://www.wybory2005.pkw.gov.pl/SNT/PL/WYN/M/index.htm Strona PKW. Wyniki wyborów parlamentarnych w Polsce w 2007 roku (dostęp: 2.07.2015), http://wybory2007.pkw.gov.pl/SJM/PL/WYN/W/index.htm Strona PKW. Wyniki wyborów parlamentarnych w Polsce w 2007 roku (dostęp: 2.07.2015), http://wybory2011.pkw.gov.pl/wsw/pl/000000.html Strona PKW. Wizualizacja wyborów parlamentarnych w Polsce w 2011 roku (dostęp: 2.07.2015). 270

metropolie stały się podstawą rozwoju ruchu społecznego LGBT po roku 19896. W głównych polskich miastach organizowane są parady i marsze równości, które chcąc nie chcąc wpływają również na ukształtowanie społecznej mentalności. Osoba LGBT nie jest w nich stereotypowa, a realna. Wielu mieszkańców zna „jakiegoś geja czy lesbijkę”, którzy normalnie pracują, odnoszą zawodowe sukcesy. Odróżnia to stolicę i większe miasta kraju od prowincji, gdzie osoba LGBT jest bardzo często anonimowa i postrzegana stereotypowo. Oczywiście postawy, o których mowa nie dotyczą wszystkich mieszkańców Warszawy czy Poznania, to jednak należy zwrócić uwagę na większy stopień otwartości społecznej. Drugim istotnym aspektem jest poziom religijności mieszkańców Warszawy i ziem zachodnich w Polsce. Nie jest tajemnicą, że wraz z przemianami społecznymi i otwarciem Polski na świat ulega ona powolnej laicyzacji. Odzwierciedlają to badania opinii publicznej odnoszące

się

uczestnictwa

Polaków

nabożeństwach

i przyjmowaniu sakramentów. Proces ten jednak nie jest równomierny na obszarze całego kraju. Zdecydowanie większa religijność Polaków występuje na obszarach południowych i wschodnich, gdzie istnieje silna tradycja przekazywania postaw społecznych, w tym dotyczących religijności. Odmienny proces zachodzi natomiast w stolicy i na ziemiach północno-zachodniej Polski. Wpływ na taką postawę ma napływ ludności z zewnątrz oraz pochodzenie mieszkańców. Należy zauważyć, że na ziemiach północnych i zachodnich Polski nie funkcjonuje jednolity przekaz tradycji i postaw społecznych. Ziemie te zostały po 1945 roku zasiedlone przez przybyszów z różnych stron obecnej Polski oraz byłych 6

J. Jartyś, Rozwój ruchu Lesbians, Gays, Bisexuals, Transgenders (LGTB) w Polsce, [w:] Studia nad współczesnymi ruchami społecznymi, A. Wojtaszak (red.), Szczecin 2014, s. 205-206. 271

kresów wschodnich. Zatem w wielu miejscach zachodniej Polski nie istnieje zakorzeniona społecznie gwara i regionalne potrawy. Nie istnieje również zakorzeniony przekaz postaw i wartości odnoszących się również do

religijności.

tego

względu

województwa

lubuskie

i zachodniopomorskie należą do najbardziej laickich obszarów Polski 7. Nie bez znaczenia na postawę ludności w tych dwóch częściach kraju pozostaje bliskość granicy z Niemcami, a co za tym idzie – napływ nowych społecznych trendów8. Nie należy ponadto zapomnieć, że wpływ na postawy społeczne w całej Polsce ma rozwój internetu i popularność portali

społecznościowych,

głównie

wśród

młodego

pokolenia.

W przestrzeni internetowej propagowane są różne trendy, w tym te dotyczące postulatów ruchu LGBT w Polsce. Stykają się z nimi również jego przeciwnicy, którzy oswajają się z innymi, niejednokrotnie nieakceptowanymi dotychczas postawami. Nie sposób na przykład każdemu użytkownikowi Facebooka nie zauważyć akcji popierającej decyzję Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych, który wypowiadał się na temat konstytucyjności lub niekonstytucyjności zawierania związków homoseksualnych9. W geście poparcia tysiące zdjęć profilowych polskich użytkowników tego portalu społecznościowego zostało pokryte tęczową flagą.

Centrum Badania Opinii Społecznej (CBOS), Komunikat z badań CBOS, Zmiany w zakresie podstawowych czynników religijności Polaków po śmierci Jana Pawła II, nr 26/2015, luty 2015, Warszawa, s. 8-12. 8 J. Jartyś, Analiza porównawcza społecznych problemów transformacji w województwie zachodniopomorskim i Landzie Meklemburgii Pomorzu-Przednim, [w:] Czas przemian. Społeczeństwa krajów Europy środkowo-wschodniej w okresie transformacji, A. Sosnowski (red.), Olsztyn 2014, s. 64. 9 https://www.facebook.com/ Portal społecznościowy Facebook (dostęp: 2.07.2015 ). 272

Uwarunkowania społeczne i polityczne działalności ruchu LGBT w Polsce Udział osób LGBT w polskim życiu publicznym widoczny jest od połowy lat dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia. Wzrastał on wraz z postępującym procesem demokratyzacji i pojawieniem się kolejnych organizacji broniących praw osób nieheteroseksualnych o zasięgu lokalnym i ogólnopolskim. Z pewnością punktem zwrotnym w tym względzie było powstanie Kampanii Przeciw Homofobii (KPH) 10 – ogólnopolskiej organizacji pożytku publicznego, która do dzisiaj wykonuje intensywną pracę dla propagowania postulatów osób LGBT w społeczeństwie oraz działa na rzecz przestrzegania przynależnych im praw i monitoruje cyklicznie ich sytuację społeczną. Wskazuje przy tym pojawiające się wciąż w przestrzeni publicznej przejawy homofobii i nietolerancji, które naruszają poczucie bezpieczeństwa osób LGBT w społeczeństwie. Wraz z prowadzoną działalnością KPH w przestrzeni publicznej pojawiały się osoby, które nie ukrywały swojej orientacji seksualnej, a poprzez swoją aktywność społeczną na rzecz środowiska postrzegane były jako nieformalni liderzy ruchu LGBT w Polsce. Wśród wspomnianych osób medialnie wyróżniał się wieloletni szef Kampanii Przeciw Homofobii, a jednocześnie ówczesny działacz lewicy – Robert Biedroń.

Oprócz

ożywionej

działalności

rzecz

osób

nieheteroseksualnych nie krył on aspiracji natury politycznej. Kwestia ta była tym bardziej istotna, że do chwili elekcji parlamentarnej w 2011 roku w Sejmie nie zasiadła ani jedna osoba deklarująca przynależność do ruchu LGBT, poza tym żaden z czołowych, dotychczasowych polityków 10

http://www.kph.org.pl/ Oficjalna strona Kampanii Przeciw Homofobii (dostęp: 2.07.2015). 273

polskich nie dokonał aktu comig outu wzorem byłego burmistrza Berlina Klausa Wowereita, czy też byłego wicekanclerza i ministra spraw zagranicznych RFN dra Guido Westerwelle11. Wydawało się więc, że perspektywa

kariery

politycznej

zdeklarowanej

otwarcie

osoby

homoseksualnej w Polsce jest bardzo odległa. Działo się tak tym bardziej, że największe lewicowe ugrupowanie – Sojusz Lewicy Demokratycznej posiadające wypisane na sztandarach hasło obrony osób LGBT i wspierania ich postulatów nie kwapiło się do ich realizacji. Co prawda podczas kampanii parlamentarnej 2001 roku ówczesny szef Sojuszu Lewicy Demokratycznej – Leszek Miller zapowiadał po dojściu do władzy uchwalenie ustawy o związkach partnerskich, to jednak deklaracja ta nie doczekała się realizacji podczas czteroletnich rządów SLD, pomimo że prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej był wywodzący się z lewicy Aleksander Kwaśniewski12. Również w instrumentalny sposób Sojusz Lewicy Demokratycznej traktował środowisko LGBT, kiedy na czele partii stał Wojciech Olejniczak, a następnie Grzegorz Napieralski. Podczas kampanii wyborczej w 2011 roku Robert Biedroń nie otrzymał wbrew składanym mu obietnicom czołowego miejsca na listach parlamentarnych Sojuszu Lewicy Demokratycznej. W zamian za to proponowano mu odległe miejsce na liście wyborczej, które biorąc pod uwagę ówczesne notowania SLD nie gwarantowało w żadnym razie uzyskania mandatu poselskiego 13. Natomiast pozostałe partie odwołujące się do ideologii lewicy, jak Partia Zielonych, utworzona również przy poparciu części środowiska LGBT w 2004 roku nie posiadały

J. Jartyś, Wkład Polski do procesu…, s.180. Ibidem, s.193. 13 Ibidem, s.191. 12

274

wystarczającego poparcia społecznego, aby wprowadzić do Sejmu otwarcie nieheteroseksualnych posłów. Podobny klimat wobec osób LGBT istniał w pozostałych, czołowych ugrupowaniach politycznych funkcjonujących na polskiej scenie politycznej w pierwszej dekadzie XXI wieku. Sprawujące władzę na przestrzeni lat 2005-2007 Prawo i Sprawiedliwość otwarcie sprzeciwiało się udziałowi zdeklarowanych homoseksualnie osób w życiu politycznym, a postulaty ruchu LGBT określało mianem propagowania homoseksualizmu14. Podczas rządów PiS kwestie związane z prawami osób

nieheteroseksualnych

oraz

akcentowanie

ich

postulatów

w przestrzeni publicznej stały się przedmiotem ostrego dyskursu społecznego wykraczającego poza granice Polski. Wraz z zakazami organizowania parad równości i panującym klimatem wokół osób LGBT padały oskarżenia o nieprzestrzeganie przez Polskę europejskich standardów praw człowieka, a kraj nasz został wymieniony w rezolucji Parlamentu Europejskiego 15 jako tolerujący przejawy homofobii16. Również Platforma Obywatelska w pierwszej fazie swojej działalności nie odnosiła się przychylnie do postulatów ruchu LGBT w Polsce. Najlepiej ową postawę obrazują słowa wypowiedziane przez obecną premier Ewę Kopacz, która stojąc na czele resortu zdrowia 14

Katolicka Polska w chrześcijańskiej Europie. Materiał Komitetu Wyborczego Prawo i Sprawiedliwość, Warszawa 2005, s. 24-25. 15 J. Jartyś, Wybrane aspekty przestrzegania europejskich standardów praw człowieka wobec gejów i lesbijek w Polsce, [w:] Demokratyzacja i prawa człowieka w Europie środkowo-wschodniej, J. Jartyś, A. Staszczyk (red.), Szczecin 2007, s. 53. 16 B. Pietkiewicz, Niech nas zobaczą, Polityka, nr 12 (3294) z dn. 22.03. 2005 r., s.105. M. Środa, Homofob polski, Gazeta Wyborcza, nr 135.1543 z dn. 10-11. 06. 2005 r., s. 14. Definicja homofobii została sformułowana w 1972 roku przez Georga Weinberga. Według niego homofobia to silny, irracjonalny lęk podobny do tego jakiego doznają klaustrofobicy albo arachnofobicy na widok pająków. Homofobia ma różne poziomy i przejawy: od wstrętu, przez litość i współczucie, aż po protekcjonizm, czyli udawaną, fałszywą tolerancję. 275

w 2002 roku w taki sposób wypowiadała się na temat osób LGBT: Nasze społeczeństwo jest tradycyjne. Inność nie może liczyć na poparcie i tolerancję. Ten Pan wyznaniem o homoseksualizmie raczej sobie zaszkodził, niż pomógł. Moim zdaniem nie powinien on sprawować żadnych funkcji publicznych i kandydować w wyborach. 17 Cytowane słowa premier Kopacz odnosiły się do ówczesnego startu Roberta Biedronia z list Sojuszu Lewicy Demokratycznej. Co prawda z biegiem lat Platforma Obywatelska złagodziła swoje stanowisko, a od 2007 roku próbowała pozyskać nieheteroseksualny elektorat potęgując strach przed rządami Prawa i Sprawiedliwości, to jednak czyniła to w sposób instrumentalny. Pomimo zapowiedzi Donalda Tuska nie doszło za jej rządów nawet do poważnej debaty parlamentarnej dotyczącej związków partnerskich – głównego postulatu ruchu LGBT w Polsce. Niespełnione obietnice wyborcze PO spowodowały, że środowisko LGBT nie poparło gremialnie

prezydenta

Bronisława

Komorowskiego

elekcji

prezydenckiej 2015 roku. Jeden z czołowych liderów ruchu – Krystian Legierski stwierdził nawet na antenie TVN 24, że w obliczu niespełnionych przez Platformę Obywatelską obietnic zastanawia się nad poparciem kandydatury Andrzeja Dudy z Prawa i Sprawiedliwości w wyborach prezydenckich18. Takiej postawie przyświecała zmieniająca się mentalność społeczna i przekonanie, że nawet niechętne środowisku LGBT Prawo i Sprawiedliwość nie naruszy europejskich standardów praw człowieka19. Jednocześnie wypowiedź Krystiana Legierskiego była 17

Raport 2002. Raport o dyskryminacji i nietolerancji ze względu na orientację seksualną w Polsce, Stowarzyszenie Lambda, Kampania Przeciw Homofobii, Warszawa 2003, op. cit., s. 35. 18 https://www.youtube.com/watch?v=lWQv-wyiz1c Krystian Legierski z Dudą. Fragment programu Tak jest w Telewizji TVN 24 (dostęp: 2.07.2015). 19 J. Jartyś, Wybrane aspekty…, s. 27-28. 276

swego rodzaju protestem wobec instrumentalnego traktowania osób nieheteroseksualnych przez Platformę Obywatelską. Bowiem podobnie jak przed laty Sojusz Lewicy Demokratycznej nie uczyniła nic dla poparcia postulatów LGBT podczas dotychczasowych ośmioletnich rządów. Ugrupowanie to nie wyciągnęło w tym względzie również wniosków po wyborczej klęsce prezydenta Bronisława Komorowskiego. Nie dopuściło bowiem do procedowania zgłoszonego przez lewicę kolejnego projektu ustawy dotyczącego związków partnerskich. Co prawda, premier Ewa Kopacz wyraziła słowa ubolewania stwierdzając jednocześnie, że zajmie się niniejszą sprawą parlament przyszłej kadencji, to jednak zapomniała dodać, że sama nie wzięła udziału w głosowaniu 20. Poza tym wypowiedź szefowej rządu i Platformy Obywatelskiej należy uznać za kolejny propagandowy wybieg, zważywszy na fakt słabnącego poparcia Platformy Obywatelskiej w społeczeństwie i konserwatywnych poglądów prezydenta elekta Andrzeja Dudy, który z pewnością takowej ustawy nie podpisze. Pomimo takiego nastawienia premier Ewy Kopacz do środowiska LGBT i cytowanej powyżej wypowiedzi z 2002 roku odnoszącej się do Roberta Biedronia, nie przeszkodziło to pani premier pozytywnie odpowiedzieć na list Prezydenta Miasta Słupska i, z uwagi na rozpoczynającą się kampanię wyborczą, udać się do tego miasta, aby w blasku fleszy stanąć u boku najbardziej medialnego prezydenta miasta w Polsce21. 20

http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/agent.xsp?symbol=klubglos&IdGlosowania=42769 &KodKlubu=PO Strona Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Wyniki głosowania nad wprowadzeniem do porządku obrad poselskiego projektu ustawy o związkach partnerskich w dniu 26.05.2015 r. (dostęp: 2.07.2015). 21 http://pl.blastingnews.com/polityka/2015/07/slupsk-uratowany-dzieki-pomocy-miastouniknie-katastrofy-biedron-po-rozmowie-z-kopacz-00464649.html W. Dziewit, Słupsk uratowany! Dzięki pomocy miasto uniknie katastrofy. Biedroń po rozmowie z Kopacz. Polityka blastingnew (dostęp: 3.07.2015). 277

Zważywszy na przedstawione powyżej stanowiska głównych sił politycznych odnoszące się do postulatów ruchu LGBT, które oczywiście podlegają ewolucji, należy stwierdzić, że tak duża ilość kandydatów otwarcie przyznających się do swojej orientacji homoseksualnej w ostatnich wyborach samorządowych nie jest tylko efektem zmian w mentalności społecznej. Jest również oznaką rozwoju ruchu LGBT w Polsce i coraz mniejszego poczucia leku mniejszościowego wśród jego przedstawicieli22. Pokazuje również zniechęcenie do dotychczasowych poczynań partii politycznych, które wbrew wyborczym deklaracjom dla środowiska LGBT niewiele uczyniły. Świadczy o tym nie tylko działalność Sojuszu Lewicy Demokratycznej, ale również przedstawione powyżej instrumentalne zachowanie Platformy Obywatelskiej. Kampania wyborcza kandydatów LGBT Wedle danych przedstawionych przez dwumiesięcznik społecznokulturalny „Replika” w wyborach samorządowych 2014 roku w Polsce wystartowało dwadzieścia pięć osób otwarcie przyznających się do odmiennej orientacji seksualnej. Wśród nich znajdowały się trzy osoby ubiegające się urząd prezydentów miast. Były nimi: Agata Erbel ubiegająca się o prezydenturę stolicy z ramienia Partii Zielonych, Agnieszka Łuczak walcząca o prezydenturę Tomaszowa Mazowieckiego i Robert Biedroń pragnący zostać włodarzem Słupska. Pozostałe dwadzieścia trzy osoby ubiegały się o mandaty radnych. Należeli do nich: Borys Bartczak (SLD Lewica Razem), Marta Bartosiak (lokalny komitet 22

J. Jartyś, Bezpieczeństwo społeczne osób Lesbian, Gay, Bisexual, Transgender (LGBT) w Polsce, [w:] Wybrane zagadnienia współczesnego bezpieczeństwa społecznego, M. Cupryjak, P. Nowak (red.), Szczecin 2015, s. 115. 278

wyborczy), Katarzyna Bienias (lokalny komitet wyborczy), Kamil Ciszek-Skwierczyński (Twój Ruch) 23, Aleksandra Dejnarowicz (Twój Ruch), Monika Dziki (lokalny komitet wyborczy), Artur Janczuk (SLD Lewica Razem), Marek Rafał Krupski (Twój Ruch), Krystian Legierski (SLD Lewica Razem), Kacper Marciniak (Twój Ruch), Maciej Mazurkiewicz (SLD Lewica Razem), Daniel Michalski (lokalny komitet wyborczy), Piotr Moszczeński (lokalny komitet wyborczy), Nikodem Mrożek (lokalny komitet wyborczy), Marcin Nikrant (lokalny komitet wyborczy),

Arkadiusz

Pieńkowski

(lokalny

komitet

wyborczy),

Małgorzata Rewińska (Partia Zielonych), Piotr Rychły (SLD Lewica Razem), Łukasz Sankowski (SLD Lewica Razem), Arkadiusz Stachowicz (Partia Zielonych), Janusz Sztyber (lokalny komitet wyborczy) 24. Liczba przedstawionych powyżej kandydatów ze środowiska LGBT wydaje się być jak na polskie warunki imponująca i zarazem największa w dotychczasowej historii demokratycznego państwa po 1989 roku. Jednak należy zaznaczyć, że stanowili oni tylko jeden procent spośród wszystkich osób startujących w wyborach samorządowych 2014 roku. W Polsce sytuacja ta została i tak uznana za niezwykłą i eksponowaną medialnie. Eksponowana była między innymi przez kanały informacyjne z TVN 24 na czele 25. Wśród przedstawionych

Dwumiesięcznik Społeczno-Kulturalny osób LGBTQ Replika podał w sposób skrótowy, że Kamil Ciszek-Skwierczyński kandydował w wyborach samorządowych z list Twojego Ruchu. W rzeczywistości kandydował z komitetu utworzonego przez ówczesnego polityka Twojego Ruchu, Andrzeja Rozenka. Nosił on nazwę Komitet Wyborczy Wyborców Andrzeja Rozenka. Autor w dalszej części rozdziału używać będzie przyjętej przez autorów Repliki afiliacji Twojego Ruchu. 24 Autor zbiorowy: Redakcja Dwumiesięcznika Społeczno-Kulturalnego LGBTQ Replika, Wyoutowani w wyborach, Dwumiesięcznik Społeczno-Kulturalny LGBTQ Replika, nr 52,Warszawa listopad-grudzień 2014, s. 4. 25 http://www.tvn24.pl/wiadomosci-z-kraju,3/efekt-biedronia-kandydaci-wychodza-zszafy-ludzie-rety-wszedzie-geje,485307.html Strona Telewizji TVN 24. Wybory 279

kandydatów środowiska LGBT znajdowały się osoby jednoznacznie kojarzone z działalnością ruchu LGBT, do których zaliczyć należy przede wszystkim Roberta Biedronia 26 i Krystiana Legierskiego 27. Wielu z kandydatów ujawniło swoją orientację kilka lat temu jednak pod względem medialnym nie były kojarzone z działalnością na rzecz środowiska w skali ogólnopolskiej. Należy do nich mieszkający obecnie w Warszawie, a pochodzący z województwa zachodniopomorskiego Łukasz Sankowski28. Jednak dzięki intensywnie prowadzonej kampanii wyborczej zyskał rozpoznawalność na szczeblu krajowym. Istotnym elementem w tym względzie okazały się ogólnopolskie media, w których zaistniał. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku Kamila CiszekSkwierczyńskiego, ubiegającego się o mandat radnego w Warszawie z listy Twojego Ruchu. Podczas prowadzonej kampanii wyborczej

samorządowe 2014. Kandydaci „wychodzą z szafy.” Ludzie, rety, wszędzie geje! (dostęp: 2.07.2015). 26 Autor zbiorowy: Redakcja Dwumiesięcznika Społeczno-Kulturalnego LGBTQ Replika, Jak On to zrobił? Dwumiesięcznik Społeczno-Kulturalny LGBTQ Replika, nr 53, Warszawa styczeń-luty 2015, s. 3-5. Robert Biedroń należy do najbardziej rozpoznawalnych współcześnie polskich polityków. Jego dotychczasowa działalność polityczna i społeczna koncentrowała się również na obronie praw środowiska LGBT. Przez lata sprawował między innymi funkcję Prezesa Kampanii Przeciw Homofobii – ogólnopolskiej organizacji pożytku publicznego działającej na rzecz osób LGBT. Jest również autorem i współautorem publikacji i raportów dotyczących między innymi sytuacji społecznej osób LGBT w Polsce. 27 Krystian Legierski jest jednym z najbardziej rozpoznawalnych działaczy ruchu LGBTQ w Polsce. W 2010 roku z ramienia Partii Zielonych na listach SLD został wybrany do Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Był pierwszym w historii Polski zdeklarowanym jawnie gejem, który uzyskał mandat radnego w wyborach powszechnych. 28 Łukasz Sankowski jest absolwentem Instytutu Politologii i Europeistyki oraz Instytutu Historii i Stosunków Międzynarodowych, a zarazem byłym studentem autora tekstu. Przez lata związany z organizacjami lewicowymi i podejmujący wszelkiego rodzaju działania na rzecz równouprawnienia poszczególnych grup społecznych. 280

zaistniał on w programach informacyjnych TVN 24, Polsatu i Super Stacji29. Zdjęcie 1. Wywiad Łukasza Sankowskiego udzielony telewizji TVN 24

Źródło: Telewizja TVN 24. W zbiorach autora.

Dzięki prowadzonej przez dwutygodnik społeczno-kulturalny „Replika” akcji propagującej publiczne ujawnienie nieheteroseksualnych kandydatów, w ostatnich wyborach samorządowych znalazły się osoby, które pierwszy raz dokonały publicznego coming outu30. Miedzy innymi 29

https://www.facebook.com/ Portal społecznościowy Facebook (dostęp: 1.07.2015). Kamil Ciszek-Skwierczyński prowadził również ożywioną kampanię wyborczą w ogólnopolskich mediach. Zdjęcia dokumentujące aktywność medialną kandydata znajdują się między innymi na profilu publicznym Facebooka o nazwie: Kamil CiszekSkwierczyński – polityk. 30 Określenie dotyczące ujawnienia orientacji LGBT pochodzące z języka angielskiego. Często określane w języku polskim mianem „wyjścia z szafy.” 281

należał do nich Kacper Marciniak ubiegający się o mandat radnego we Włocławku, który w taki sposób reprezentował się na łamach czasopisma: A to jest chyba mój pierwszy oficjalny, publiczny coming out. Nie ukrywam, że jest we mnie obawa w o to w jakim świecie obudzę się jutro, chociaż jest ona dziwna bo w końcu już raz to przechodziłem. Obawa jest tym silniejsza, że kandyduję z pozycji nr 2 w okręgu nr 6 z listy nr 9 (TR) w wyborach do Sejmiku Kujawsko-Pomorskiego, więc jest to dla mnie trudny okres, a młody wiek nie dodaje mi pewności 31. Podobne obawy związane z homofobicznymi postawami części społeczeństwa32 posiadali również inni kandydaci LGBT. Jak się okazało nie zawsze były one uzasadnione. Maciej Marcinkiewicz ubiegający się o fotel radnego w Radzie Miasta Wrocławia tak wspominał reakcje osób odnoszące się do jego startu w wyborach: Po akcji „Repliki” otrzymałem mnóstwo wiadomości od starych znajomych, a nawet wykładowców. Jestem niesamowicie zaskoczony, że nie pojawiła się ani jedna wiadomość, która byłaby negatywna czy wulgarna, a byłem na takie przygotowany. To właśnie Ci ludzie dali mi przysłowiowego kopa do dalszych działań i utwierdzili mnie, że to co sobą reprezentuję jest wartościowe. Cieszę się, że mogłem być częścią tej spontanicznej akcji 33. Wśród

omawianych

kandydatów

LGBT

dominowali

zdecydowanie ludzie, którzy nie przekroczyli czterdziestego roku życia. Młody wiek większości kandydatów odzwierciedla

fakt

innego

postrzegania odmiennej orientacji seksualnej w przestrzeni publicznej i braku hamulców przed jej ujawnieniem. Warto zauważyć, że osoby 31

Autor zbiorowy: Redakcja Dwumiesięcznika Społeczno-Kulturalnego LGBTQ Replika, Wyoutowani… Replika, nr 52, Warszawa listopad-grudzień 2014, s. 5. 32 J. Jartyś, Bezpieczeństwo społeczne…, s. 113-127. 33 https://www.facebook.com/ReplikaKPH?fref=ts(dostęp:2.07.2015) http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/gminy/view/101601 (dostęp: 2.07.2015) 282

urodzone w latach osiemdziesiątych ubiegłego stulecia nie pamiętają okresu Polski Ludowej, w którym przynależność do środowiska LGBT była tematem tabu i nie istniała w społecznym dyskursie. Czerpią oni już wzorce z państw Europy zachodniej, w których aktywność polityczna zdeklarowanych nieheteroseksualnie osób jest rzeczą naturalną i nie stanowi elementu zaciekawienia społeczeństwa. W związku z tym w polskich warunkach domagają się realizacji takich samych praw, które posiadają osoby LGBT w Europie zachodniej, a których realizacji nie zapewniły dotychczas polskie partie parlamentarne na przestrzeni ostatnich dwudziestu pięciu lat funkcjonowania demokratycznego państwa. Postawa młodych wiekiem kandydatów LGBT jest również przejawem rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Wyjątkiem wśród omawianych kandydatów, pod względem cenzusu wiekowego, był Janusz Sztyber,

będący jedynym kandydatem LGBT

w wieku

ponad

sześćdziesięciu lat 34. Warto również zwrócić uwagę na fakt, że wśród dwudziestu pięciu kandydatów środowiska LGBT znalazło się tylko siedem kobiet. Analizy wymaga również przynależność partyjna kandydatów LGBT w wyborach samorządowych 2004 roku. Zdecydowana większość z nich, dziesięć osób ubiegających się o mandaty radnych wystartowało z lokalnych komitetów wyborczych. Sześć osób posiadało afiliację Komitetu SLD Lewica Razem oraz cztery osoby ubiegały się o mandat z list Twojego Ruchu, a dwie osoby z list Partii Zielonych. Przewaga lokalnych komitetów wyborczych wśród kandydatów LGBT potwierdza ogólną

tezę

znacznie

mniejszym

upartyjnieniu

wyborów

samorządowych na szczeblu rad gmin, miast i powiatów, w których 34

Autor zbiorowy: Redakcja Dwumiesięcznika Społeczno-Kulturalnego LGBTQ Replika, Wyoutowani…, „Replika”, nr 52, Warszawa listopad-grudzień 2014, s. 5. 283

istotną rolę pełnią komitety lokalne. W analizowanym przypadku wpływ na niskie upartyjnienie kandydatów miał brak realizacji postulatów ruchu społecznego LGBT przez Sojusz Lewicy Demokratycznej w latach poprzednich. Część osób zatem mogła zwątpić w lewicowe ideały tej partii pod względem obyczajowym. Należy jednak przyznać, że w ostatnich wyborach samorządowych

ugrupowania

zdeklarowanych

znalazło

się

aż

sześć

listach wspomnianego publicznie

nieheteroseksualnych osób. Co można uznać za znaczący postęp w stosunku do poprzednich lat funkcjonowania Sojuszu Lewicy Demokratycznej na scenie politycznej. Na stopień niskiego upartyjnienia kandydatów LGBT wpływ miało ponadto niskie wówczas sondażowe poparcie dla SLD i Twojego Ruchu. Nie trudno zauważyć, że afiliacja kandydatów LGBT startujących z list partyjnych posiadała afiliację lewicową lub odwołującą się do założeń postępowego liberalizmu w przypadku

Twojego

Ruchu.

Żaden

zdeklarowany

publicznie

przedstawiciel tego środowiska nie znalazł się na listach Platformy Obywatelskiej oraz Prawa i Sprawiedliwości. Odnośnie tej sytuacji na łamach „Repliki” wypowiadał się jedyny dotąd wyoutowany gej w Platformie Obywatelskiej – Radomir Szumełda: Wspaniałe jest to, że w polityce tak wielu z nas mówi o sobie otwarcie. Smutne jest to, że nie ujawniają się osoby ze środowisk innych niż lewicowe, a jesteśmy wszak wszędzie35. Posty o podobnej treści pojawiały się również na stronach internetowych. Użytkownik o nicku Replika pisał: Tylko czekać aż ujawni się ktoś z PiS. Łukasz Sankowski jest kandydatem SLD do rady Warszawy. Opisuje, że od 12 lat czeka na moment, gdy geje w Polsce nie będą musieli ukrywać tego, kim są. I oto się spełnia. Jestem dumny 35

Ibidem, s. 5. 284

z chłopaków. Sam wiem z doświadczenia, że to nie jest proste. 10 lat temu „wyszedłem z szafy”. Uważam, że prawo do bezpieczeństwa, akceptacji, zrozumienia oraz kochania jest prawem każdego człowieka. Miłości potrzebuje każdy bez względu na to czy jest z prawicy czy z lewicy – opisuje36. Poruszony w tym miejscu problem jest istotny. Zarówno PO, jak i PiS, w których część działaczy odwołuje się do nurtu chadeckiego, posiadają

wyraźny

problem

odniesieniem

się

osób

nieheteroseksualnych na swoich listach wyborczych, jak również z pozyskaniem wyborców LGBT. Z jednej strony każdy głos w wyborach posiada istotne znaczenie, z drugiej zaś powszechnie znany jest instrumentalny, a czasami bardzo niechętny stosunek obu ugrupowań do tego środowiska, o czym wspominałem we wstępnej fazie niniejszego rozdziału. Należy przypomnieć, że ulega on powolnej ewolucji, ale jeszcze bardzo daleko obu partiom do standardów europejskich w tym względzie na wzór niemieckiej Chrześcijańskiej Unii Demokratycznej (CDU) czy liberalnej Partii Wolnych Demokratów (FDP), które nie posiadają problemu z akceptacją udziału osób LGBT w życiu politycznym, jak również w swoich szeregach. Odwołują się do środowiska osób nieheteroseksualnych pozyskując wśród nich wyborców i sympatyków. Zdają sobie bowiem sprawę, że osoby LGBT posiadają różne, niekoniecznie lewicowe poglądy i w pełni respektują przynależne im prawa, jak choćby istniejące w Niemczech związki partnerskie. Dzisiaj w Polsce taka sytuacja wydaje się niewyobrażalna w odniesieniu do Platformy Obywatelskiej oraz Prawa i Sprawiedliwości. Może nastąpić w przyszłości, gdy europejskie standardy praw człowieka wobec osób LGBT nie będą już przedmiotem dyskursu i sporu politycznego. Wraz ze 36

www.gazeta.pl. Post użytkownika o nicku Replika. W zbiorach autora w formie zdjęcia. 285

zmieniającą się mentalnością społeczną nie wykluczone jest, że z biegiem czasu działacze PO i PiS będą prowadzić kampanie wyborcze w klubach i pubach, nad którymi powiewa tęczowa flaga wzorem niemieckiej CDU. Jednak to kwestia przynajmniej kolejnej dekady. Dopóki owa przemiana nie nastąpi w Polsce po prawej stronie sceny politycznej, dopóty opinia publiczna

będzie

karmiona

domysłami

dotyczącymi

orientacji

poszczególnych polityków polskiej prawicy na łamach prasy i stronach internetowych37. Zauważyć jednak należy start Daniela Michalskiego w Szczecinie z list KWW Małgorzata Jacyna-Witt, stworzonego przez osobę, której imię i nazwisko widnieje w nazwie komitetu. Twórczyni komitetu wyborczego była radną Klubu Prawa i Sprawiedliwości na przestrzeni

lat

2006-2010

Sejmiku

Województwa

Zachodniopomorskiego 38, choć nigdy formalnie do PiS nie wstąpiła. W wyborach 2014 roku była kontrkandydatką obecnego, równie konserwatywnego Prezydenta Piotra Krzystka, obecnie niezależnego, a posiadającego swe korzenie w Platformie Obywatelskiej. Stworzony przez Małgorzatę Jacynę-Witt na potrzeby wyborów samorządowych komitet skupiał wiele środowisk, w tym znanego w regionie działacza LGBT, wieloletniego przewodniczącego Stowarzyszenia „Równość na Fali”. Istotnym elementem jest również geograficzne rozmieszczenie okręgów wyborczych, z których startowali kandydaci LGBT. Potwierdza on postawioną we wstępie rozdziału hipotezę o bardziej liberalnie nastawionych społecznie dużych miastach i zachodnio-północnych terenach Polski. Bowiem spośród wszystkich dwudziestu pięciu 37

J. Jartyś, Wybrane aspekty…, s. 55. http://pis.szczecin.pl/?p=1322 Strona Partii Prawo i Sprawiedliwość w Szczecinie (dostęp: 2.07.2015). 38

286

kandydatów środowiska LGBT dziewięć osób startowało na terenie stolicy oraz po jednej osobie odpowiednio w Zielonej Górze, Słupsku, Szczecinie,

Pucku,

Sopocie,

Wrocławiu,

Kożuchowie,

Trzciance,

Poznaniu,

Włocławku,

Czechowicach-Dziedzicach,

Tomaszowie

Mazowieckim, Czerwonce Luszczynie oraz Lublinie i Kielcach. Wymienione

miejscowości wskazują

jednoznacznie na przewagę

Warszawy i ziem północno-zachodnich Polski jako miejsc, z których o mandaty samorządowców ubiegali się wyoutowani kandydaci LGBT. Osiągnięte przez poszczególnych kandydatów wyniki wyborcze były wypadkową kilku składowych elementów. Pierwszym z nich była rozpoznawalność kandydata, a co za tym idzie intensywność prowadzonej kampanii

wyborczej.

Drugim

istotnym

aspektem

było

miejsce

kandydowania i związana z nim dostępność do środków masowego przekazu, głównie telewizji. Trzecim natomiast poparcie, na które mógł liczyć komitet wyborczy, z którego startowali. Trudno wskazać na ile ujawniona publicznie orientacja seksualna miała znaczenie przy podejmowaniu próby mobilizowania elektoratu. Działania takie były jednak podejmowane przez poszczególnych kandydatów w stosunku do nieheteroseksualnego elektoratu. Najlepszym dowodem niniejszego stwierdzenia jest zdjęcie umieszczone w poniższej ulotce Łukasza Sankowskiego:

287

Zdjęcie 2. Ulotka wyborcza Łukasza Sankowskiego

Źródło: w zbiorach autora.

Prowadzona

przez

poszczególnych

kandydatów

kampania

wyborcza przybierała różne formy. Pierwszą z nich były już wspominane w treści rozdziału ogólnopolskie media telewizyjne, w których ze względu na swoją rozpoznawalność i dotychczasowy dorobek polityczny i społeczny przodował Robert Biedroń, a na drugim miejscu ze względu na dostępność do nich kandydaci mieszkający w Warszawie. Ponadto nieocenioną rolę w kampanii wyborczej kandydatów odegrał portal społecznościowy Facebook oraz inne portale internetowe, na których kandydaci przedstawiali swój program, ulotki i zdjęcia z prowadzonych działań marketingowych. Siła internetu spowodowała, że oprócz oficjalnych, publicznych profili na portalach społecznościowych, kandydaci tworzyli własne strony internetowe na potrzeby kampanii wyborczej. Za wzór w tym segmencie kampanii wyborczej służyć może nowocześnie zaprojektowana, jasna pod względem komunikatywności i bogata

informacje

strona

internetowa

Kamila

Ciszek288

Skwierczyńskiego, ubiegającego się w Warszawie o mandat radnego z list Twojego Ruchu39. Wspomniany kandydat postanowił ponadto nie lansować się za pomocą ulotek z uwagi na kwestie ekologiczne. Opierał się poza wymienionymi powyżej formami na bezpośrednim kontakcie z wyborcami, organizując między innymi akcję rozdawania jabłek. Zdjęcie 3. Akcja wyborcza Kamila Ciszek-Skwierczyńskiego

Źródło: w zbiorach autora.

Niektórzy z kandydatów, jak sami przyznają, nie prowadzili żadnej kampanii wyborczej i opierali się tym samym tylko i wyłącznie na swoim gronie znajomych. Należał do nich między innymi Maciej Mazurkiewicz ubiegający się o mandat radnego we Wrocławiu:

http://dobryradny.eu/ Oficjalna strona wyborcza Kamila Ciszek-Skwierczyńskiego (dostęp: 2.07.2015). 289

Startowałem ze względu na niedawną przeprowadzkę nie w okręgu, w którym się wychowałem, dodatkowo mając przydzielone odległe miejsce na liście. Nie mogłem więc liczyć na relacje sąsiedzkie czy też znaczną pomoc znajomych. Udało mi się jednak z sukcesem przebić cel, który sobie postawiłem. Zdobyć minimum 50 głosów nie wydając przy tym ani złotówki na kampanię (było to równoznaczne z brakiem plakatów i ulotek)40. Również Janusz Sztyber pisał do autora na facebookowym czacie: Nie prowadziłem żadnej kampanii, oprócz tej w sieci. Wydałem na nią 100 złotych, otrzymałem około 400 głosów na Ursunowie- Natolinie41. Wyniki wyborcze nieheteroseksualnych kandydatów Efektem kampanii prowadzonej przez kandydatów LGBT były uzyskane wyniki wyborcze. Należy przyznać, że jak na pierwszy w historii

polskiej

nieheteroseksualnych

demokracji można

tak

uznać

liczny je

udział sukces.

osób

jawnie

Oczywiście

bezkonkurencyjny okazał się wynik wyborczy Roberta Biedronia w Słupsku, który w drugiej turze wyborów pokonał posła Platformy Obywatelskiej Zbigniewa Konwińskiego uzyskując 57,08% głosów42. Zwycięstwo Roberta Biedronia w walce o prezydenturę w Słupsku odbiło się szerokim echem poza granicami Polski. Za zmianę społecznej mentalności

uznano

bowiem

zwycięstwo

zdeklarowanego

geja

https://www.facebook.com/ReplikaKPH?fref=ts Strona portalu społecznościowego Facebook, profil użytkownika Replika, op. cit., post z dn.21.11.2014 r. (dostęp: 2.07.2015). 41 Konwersacja przeprowadzona przez autora na czacie portalu społecznościowego Facebook. W zbiorach autora, op. cit. 42 http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/gminy/view/080404 Strona PKW. Wizualizacja wyborów samorządowych 2014 roku na terenie miasta Słupska (dostęp: 1.07.2015). 290

w wyborach

powszechnych

większościowych

w uznawanej

społecznie konserwatywną Polsce. Po zwycięstwie w taki oto sposób Robert Biedroń podsumował odniesiony sukces: Mama długo mi mówiła, że popełniłem błąd, mówiąc publicznie, że jestem gejem, że zrobiłbym szybciej tak zwaną karierę, jeślibym siedział w szafie, że przez bycie jawnym gejem mam zawsze gorzej. Przeszliśmy z mamą tą trudną drogę wspólnie, to wszystko bardzo dużo ją kosztowało. Dzisiaj sąsiedzi gratulują jej syna43. Również wynik wyborczy Agnieszki Łuczak, walczącej o prezydenturę w Tomaszowie Mazowieckim, należy uznać za udany, mimo że nie została włodarzem miasta. Jednak znalazła się w drugiej turze wyborów i uzyskała poparcie niemal 46% wyborców 44. Istniej natomiast problem z ustaleniem dokładnej wartości procentowej uzyskanego poparcia dla kandydatury Joanny Erbel, która z ramienia Partii Zielonych ubiegała się o urząd Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Podobnie rzecz ma się w przypadku kandydatów na radnych ubiegających się o mandat na obszarze tego miasta. Pomimo upływu półrocznego okresu czasu od przeprowadzenia wyborów samorządowych w 2014 roku Państwowa Komisja Wyborcza nie opublikowała jeszcze całościowych internetowych.

wyników

obszaru

stolicy

Podstrona PKW dotycząca

swoich

stronach

wizualizacji wyborów

samorządowych w 2014 roku nie istnieje. Również na podstronie PKW zatytułowanej: Wybory samorządowe 2014 roku. Statystyki wyborów głosowania, próżno doszukać się informacji o uzyskanej ilości głosów przez poszczególnych kandydatów. Istnieją co prawda linki odnoszące się 43

Autor zbiorowy: Redakcja Dwumiesięcznika Społeczno-Kulturalnego LGBTQ Replika, Jak On to…Warszawa styczeń-luty 2015, s. 5 44 http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/gminy/view/101601 Strona PKW. Wizualizacja wyborów samorządowych 2014 roku na terenie miasta Tomaszów Mazowiecki (dostęp: 2.07.2015). 291

do wyników głosowania do Rady Miasta Stołecznego Warszawy oraz wyników Rad Dzielnic Miasta Stołecznego Warszawy, to jednak informują tylko o ilości głosów, które przypadły poszczególnym listom wyborczym

poszczególnych

obwodach

głosowania

bez

wyszczególnienia kandydatów. Również oficjalny serwis internetowy stolicy Polski nie zawiera konkretnych danych na wspomniany temat. Po wpisaniu

wyszukiwarkę

serwisu

słów:

wyniki

wyborów

samorządowych 2014, otrzymujemy komunikat o treści – nic nie znaleziono45. Natomiast wpisanie w wyszukiwarkę portalu słów: Komisja Wyborcza w Warszawie, skutkuje linkiem informującym o miejscu i rejestracji kandydatów na radnych do Rady Miasta Warszawy oraz Rad Dzielnic Miasta Warszawy. Otrzymujemy ponadto informację o trzecim z rzędu zwycięstwie Hanny Gronkiewicz-Waltz w walce o Urząd Prezydenta Warszawy46. Również kwerenda internetowa na stronach rad poszczególnych dzielnic nie przynosi rezultatu. Wpisanie frazy: wyniki wyborów samorządowych na stronie Rady Dzielnicy Ursynów skutkuje informacją, że strona nie istnieje 47. Podobnie kontakt telefoniczny z Delegaturą Krajowego Biura Wyborczego w Warszawie nie dał żadnych rezultatów. Dzięki uporowi udało się autorowi ustalić wynik wyborczy

Kamila

Ciszek-Skwierczyńskiego.

Wedle

informacji

telefonicznej udzielonej przez kierownika wydziału obsługi Rady 45

http://www.um.warszawa.pl/search/node/wyniki%20wybor%C3%B3w%20samorz%C 4%85dowych%20do%20Rady%20Miasta%20warszawy Strona Urzędu Miasta Warszawy. Wyniki uzyskane po wpisaniu w wyszukiwarkę frazy wyniki wyborów samorządowych 2014 do Rady Miasta Warszawy (dostęp: 1.07.2015). 46 http://www.um.warszawa.pl/search/node?keys=miejska+komisja+wyborcza+w+warsz awie Strona Urzędu Miasta Warszawa. Wyniki uzyskane po wpisaniu w wyszukiwarkę frazy Komisja Wyborcza w Warszawie (dostęp: 1.07.2015). 47 http://ursynow.pl/2014/11/oficjalne-wyniki-wyborow-do-rady-dzielnicy/ Strona Dzielnicy Ursynów. Wynik uzyskany po wpisaniu w wyszukiwarkę frazy wyniki wyborów 2014 do Rady Dzielnicy (dostęp: 1.07.2015). 292

Ursynów uzyskał on 76 głosów poparcia przy 178 głosach oddanych na listę komitetu wyborczego, z którego startował. Również dzięki prowadzonym zabiegom autorowi udało się uzyskać link ze skanem protokołu Miejskiej Komisji Wyborczej z wynikami wyborów do Rady Miasta Stołecznego Warszawy w okręgu ósmym. Walczyli w nim o mandaty radnych z listy SLD Lewica Razem Krystian Legierski otwierający listę oraz Łukasz Sankowski. Osiągnięte wyniki wyborcze przedstawiają się następująco: Krystian Legierski uzyskał 3322 głosy, a Łukasz Sankowski 163 głosy. Natomiast całkowite poparcie dla kandydatów na liście SLD Lewica Razem w omawianym okręgu wynosiło 5085 głosów48. Analizując osiągnięte przez kandydatów LGBT rezultaty wyborcze w wyborach do Rady Miasta Stołecznego Warszawy nie sposób nie zauważyć zatem, że dwóch zdeklarowanych gejów uzyskało ponad pięćdziesiąt procent głosów, które zostały oddane na listę SLD Lewica Razem w omawianym okręgu. Również w okręgu ósmym z list KWW Sprawiedliwości Społecznej – Piotra Ikonowicza o mandat ubiegał się z pierwszego miejsca na liście najstarszy wiekiem kandydat LGBT – Janusz Sztyber. Uzyskał on 350 głosów poparcia, a cała lista wyborcza uzyskała poparcie 770 głosujących49. Na stronach internetowych środków masowego przekazu można uzyskać co prawda dane o wynikach wyborów samorządowych w Warszawie, jednak dotyczą one jedynie osób, które uzyskały mandaty. Informacja ta jest jednak nieprzydatna z uwagi na fakt, że żadnej osobie 48

https://bip.warszawa.pl/NR/rdonlyres/000fd364/gdenoyeothatkvetpkxsnlpulffpvihc/Ra daOkr%C4%99g8.doc Protokół Miejskiej Komisji Wyborczej w Warszawie z wynikami głosowania do Rady Miasta Stołecznego Warszawy w okręgu 8 w wyborach samorządowych w dniu 16 listopada 2014 roku (dostęp: 2.07. 2015). Link uzyskany przez autora dzięki życzliwości pracowników Biura Rady Miasta Stołecznego Warszawy. 49 Ibidem. 293

ze środowiska LGBT nie udało się uzyskać mandatu na terenie stolicy. W tej sytuacji autor może opierać się wyłącznie na informacjach uzyskanych od kandydatów, do których dotarł osobiście. Podkreślali oni, że osiągnięty przez nich wynik wyborczy nie odbiegał od średniego poparcia udzielonego liście komitetu wyborczego, na której się znaleźli. Biorąc pod uwagę wyniki osiągnięte przez kandydatów LGBT spoza Warszawy potwierdzające takową prawidłowość, można uznać ich słowa za wiarygodne. Pozostali kandydaci w innych rejonach kraju uzyskali bowiem następujące poparcie wyborcze: Borys Bartczak – 94 głosy (9,41% poparcia) 50, Katarzyna Bienias – 32 głosy (7,05% poparcia)51, Artur Janczuk – 18 głosów (0,1% poparcia) 52, Daniel Michalski – 32 głosy (0,14% poparcia)53, Maciej Mazurkiewicz – 63 głosy (0,28% poparcia) 54, Nikodem Mrożek – 20 głosów (0,56% poparcia)55, Piotr Moszczeński – 12 głosów (0,06% poparcia) 56, Piotr Rychły – 74 głosy (14,1% poparcia) 57, Eryk Reczyński – 8 głosów (0,07% poparcia) 58. 50

http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/gminy/view/160301 Strona PKW. Wizualizacja wyborów na terenie miasta Kędzierzyn Koźle (dostęp: 1.07.2015). 51 http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/gminy/view/080404 Strona PKW. Wizualizacja wyborów samorządowych 2014 roku na terenie miasta Kożuchów (dostęp: 1.07.2015). 52 http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/gminy/view/66301 (dostęp: 1.07.2015). 53 http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/gminy/view/326201 Strona PKW. Wizualizacja wyborów samorządowych 2014 roku na terenie miasta Szczecin (dostęp: 1.07.2015). 54 http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/gminy/view/26401 Strona PKW. Wizualizacja wyborów samorządowych 2014 roku na terenie miasta Wrocław (dostęp: 1.07.2015). 55 http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/gminy/view/226401 Strona PKW. Wizualizacja wyborów samorządowych 2014 roku na terenie miasta Sopot (dostęp: 1.07.2015). 56 http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/gminy/view/306401 Strona PKW. Wizualizacja wyborów samorządowych 2014 roku na terenie miasta Poznań (dostęp: 1.07.2015). 57 http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/gminy/view/241201 Strona PKW. Wizualizacja wyborów samorządowych 2014 roku na terenie miasta CzerwonkaLeszczyny (dostęp: 1 07.2015). 294

Podsumowanie Dokonując

podsumowania

udziału

przedstawicieli

LGBT

w wyborach samorządowych 2014 roku w Polsce należy stwierdzić, że elementem determinującym uzyskane wyniki wyborcze, była przede wszystkim popularność wśród społeczeństwa partii i komitetów wyborczych, z których list startowali w wyborach. Analizując poparcie uzyskane przez kandydatów niehetreroseksualnych trzeba stwierdzić, że nie odbiega ono od ilości głosów, którzy startowali z listy tego samego komitetu wyborczego. Oczywiście na uzyskany wynik wyborczy wpływ miało także miejsce na liście zajmowane przez dana osobę. Przykład Krystiana Legierskiego startującego w Warszawie z pierwszego miejsca na liście lewicy jest tego najlepszym potwierdzeniem. Ponadto liczyła się osobowość kandydata i jego zaangażowanie w kampanię wyborczą przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków przekazu i akcjach podjętych w prowadzonej kampanii wyborczej. Przynależność do środowiska LGBT stawała się wartością dodaną wówczas, gdy wraz z jej medialnym nagłośnieniem szła w parze z ciężką wyborczą pracą kandydata. Z pewnością na osiągnięte wyniki wyborcze wpływ miało niskie społeczne poparcie w ówczesnym okresie dla ugrupowań i komitetów o zabarwieniu lewicowym, z których zdecydowana większość kandydatów startowała. Szczególnie widoczne jest to w przypadku osób kandydujących na terenie południowej i wschodniej Polski. Analizowane więc na wstępie rozdziału aspekty geograficzne powiązane z czynnikami demograficznymi i mentalnością społeczną w danym regionie kraju przekładają się na wynik wyborczy, jaki uzyskują 58

http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/gminy/view/266101 Strona PKW. Wizualizacja wyborów samorządowych na terenie miasta Kielce (dostęp: 1.07.2015). 295

ugrupowania

lewicowe

i odwołujące

się

liberalnych postaw

w kwestiach społecznych i obyczajowych. Warto podkreślić ponadto, że nieheteroseksualni kandydaci wykazali się odwagą ujawniając publicznie swoją orientację, zważywszy na niezbyt dużą akceptację postulatów ruchu LGBT wśród polskiego społeczeństwa. Dokonali oni nie tylko ważnego kroku w rozwoju ruchu LGBT w Polsce, ale uczynili krok ku zmianie w społecznej mentalności. Dzięki temu udział zdeklarowanych publicznie osób nieheteroseksualnych w kolejnych elekcjach ma szansę stać się naturalnym w odbiorze społecznym59.

Bibliografia: Dokumenty (w

tym

oficjalne

dane

zamieszczone

stronach

internetowych instytucji państwowych): 1. Centrum Badania Opinii Społecznej (CBOS), Komunikat z badań CBOS, Zmiany w zakresie podstawowych czynników religijności Polaków po śmierci Jana Pawła II, nr 26/2015, luty 2015, Warszawa. 2. Katolicka Polska w chrześcijańskiej Europie. Materiał Komitetu Wyborczego Prawo i Sprawiedliwość, Warszawa 2005. 3. Raport 2002. Raport o dyskryminacji i nietolerancji ze względu na orientację

seksualną

Polsce,

Stowarzyszenie

Lambda,

Kampania Przeciw Homofobii, Warszawa 2003.

Autor pragnie skierować słowa podziękowania wszystkim, którzy przyczynili się do pozyskania materiałów niezbędnych przy pisaniu niniejszego rozdziału. W sposób szczególny autor wyraża podziękowanie Łukaszowi Sankowskiemu i Kamilowi CiszekSkwierczyńskiemu za przeprowadzone konwersacje i udostępnione materiały wyborcze oraz pracownikom Biura Rady Miasta Stołecznego Warszawy i Biura Rady Dzielnicy Ursynów za przekazanie i przesłanie informacji o wynikach wyborczych, które do dzisiaj nie zostały udostępnione publicznie przez Państwową Komisję Wyborczą. 296

4. http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/agent.xsp?symbol=klubglos&I dGlosowania=42769&KodKlubu=PO, Rzeczypospolitej

Polskiej.

Strona

Wyniki

Sejmu

głosowania

nad

wprowadzeniem do porządku obrad poselskiego projektu ustawy o związkach partnerskich w dniu 26.05.2015 r. 5. https://bip.warszawa.pl/NR/rdonlyres/000fd364/gdenoyeothatkvet pkxsnlpulffpvihc/RadaOkr%C4%99g8.doc,

Protokół Miejskiej

Komisji Wyborczej w Warszawie z wynikami głosowania do Rady Miasta Stołecznego Warszawy w okręgu 8 w wyborach samorządowych w dniu 16 listopada 2014 roku. 6. http://wybory2001.pkw.gov.pl/sjw1_k.html, Strona PKW. Wyniki wyborów parlamentarnych w Polsce w 2001 roku. 7. http://www.wybory2005.pkw.gov.pl/SNT/PL/WYN/M/index.htm, Strona PKW. Wyniki wyborów parlamentarnych w Polsce w 2007 roku. 8. http://wybory2007.pkw.gov.pl/SJM/PL/WYN/W/index.htm, Strona PKW. Wyniki wyborów parlamentarnych w Polsce w 2007 roku. 9. http://wybory2011.pkw.gov.pl/wsw/pl/000000.html,

Strona

PKW. Wizualizacja wyborów parlamentarnych w Polsce w 2011 roku. 10. http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/gminy/view/241201, Strona PKW. Wizualizacja wyborów samorządowych 2014 roku na terenie miasta Czerwonka-Leszczyny. 11. http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/gminy/view/160301, Strona PKW. Wizualizacja wyborów na terenie miasta Kędzierzyn Koźle. 297

12. http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/gminy/view/266101, Strona PKW. Wizualizacja wyborów samorządowych na terenie miasta Kielce. 13. http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/gminy/view/080404, Strona PKW. Wizualizacja wyborów samorządowych 2014 roku na terenie miasta Kożuchów. 14. http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/gminy/view/306401, Strona PKW. Wizualizacja wyborów samorządowych 2014 roku na terenie miasta Poznań. 15. http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/gminy/view/080404, Strona PKW. Wizualizacja wyborów samorządowych 2014 roku na terenie miasta Słupska. 16. http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/gminy/view/101601, Strona PKW. Wizualizacja wyborów samorządowych 2014 roku na terenie miasta Tomaszów Mazowiecki. 17. http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/gminy/view/226401, Strona PKW. Wizualizacja wyborów samorządowych 2014 roku na terenie miasta Sopot. 18. http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/gminy/view/326201, Strona PKW. Wizualizacja wyborów samorządowych 2014 roku na terenie miasta Szczecin. 19. http://wybory2014.pkw.gov.pl/pl/wyniki/gminy/view/26401, Strona PKW. Wizualizacja wyborów samorządowych 2014 roku na terenie miasta Wrocław.

298

Rozdziały w monografiach: 1. Jartyś

J.,

Analiza

porównawcza

społecznych

problemów

transformacji w województwie zachodniopomorskim i Landzie Meklemburgii

Pomorzu-Przednim,

[w:]

Czas

przemian.

Społeczeństwa krajów Europy środkowo-wschodniej w okresie transformacji, A. Sosnowski (red.), Olsztyn 2014. 2. Jartyś J., Bezpieczeństwo społeczne osób Lesbian, Gay, Bisexual, Transgender (LGBT) w Polsce, [w:] Wybrane zagadnienia współczesnego

bezpieczeństwa

społecznego,

Cupryjak,

P. Nowak (red.), Szczecin 2015. 3. Jartyś J., Rozwój ruchu Lesbians, Gays, Bisexuals, Transgenders (LGTB) w Polsce, [w:] Studia nad współczesnymi ruchami społecznymi, A. Wojtaszak (red.), Szczecin 2014. 4. Jartyś J., Wkład Polski do procesu umiędzynarodowienia i rozwoju praw osób Lesbian, Gay, Bisexual, Transgender (LGBT) po akcesji Polski do Unii Europejskiej, [w:] W poszukiwaniu finalite politique Unii Europejskiej. Zagadnienia teoretyczne i praktyczne, L. Wojnicz, D. Rdzanek, M. Potkańska (red.), Szczecin-Warszawa 2015. 5. Jartyś

J.,

Wybrane

aspekty

przestrzegania

europejskich

standardów praw człowieka wobec gejów i lesbijek w Polsce, [w:] Demokratyzacja i prawa człowieka w Europie środkowowschodniej, J. Jartyś, A. Staszczyk (red.), Szczecin 2007. Artykuły prasowe: 1. Autor

zbiorowy:

Redakcja

Dwumiesięcznika

Społeczno-

Kulturalnego LGBTQ Replika, Jak On to zrobił? Dwumiesięcznik 299

Społeczno-Kulturalny LGBTQ Replika, nr 53, Warszawa styczeńluty 2015. 2. Autor

zbiorowy:

Redakcja

Dwumiesięcznika

Kulturalnego LGBTQ Replika, Dwumiesięcznik

Wyoutowani

Społeczno-Kulturalny

Społeczno-

w wyborach,

LGBTQ

Replika,

nr 52,Warszawa listopad-grudzień 2014. 3. Pietkiewicz B., Niech nas zobaczą, Polityka, nr 12 (3294) z dn. 22.03. 2005 r. 4. Środa M., Homofob polski, Gazeta Wyborcza, nr 135.1543 z dn. 10-11. 06. 2005 r. Pozostałe strony internetowe: 1. http://dobryradny.eu/, Oficjalna strona wyborcza Kamila CiszekSkwierczyńskiego. 2. https://www.facebook.com/, Portal społecznościowy Facebook. 3. https://www.facebook.com/ReplikaKPH?fref=ts, Strona portalu społecznościowego Facebook, profil użytkownika Replika, post z dn. 21.11.2014 r. 4. https://www.youtube.com/watch?v=lWQv-wyiz1c,

Krystian

Legierski z Dudą. Fragment programu Tak jest w Telewizji TVN 24. 5. http://www.kph.org.pl/,

Oficjalna strona Kampanii Przeciw

Homofobii. 6. http://pl.blastingnews.com/polityka/2015/07/slupsk-uratowanydzieki-pomocy-miasto-uniknie-katastrofy-biedron-po-rozmowiez-kopacz-00464649.html, W. Dziewit, Słupsk uratowany! Dzięki

300

pomocy miasto uniknie katastrofy. Biedroń po rozmowie z Kopacz. Polityka blastingnew. 7. http://pis.szczecin.pl/?p=1322,

Strona

Partii

Prawo

i Sprawiedliwość w Szczecinie. 8. http://twojruch.eu/, Oficjalna strona ugrupowania Twój Ruch. 9. http://www.um.warszawa.pl/search/node/wyniki%20wybor%C3% B3w%20samorz%C4%85dowych%20do%20Rady%20Miasta%2 0warszawy, Strona Urzędu Miasta Warszawy. Wyniki uzyskane po

wpisaniu

wyszukiwarkę

frazy

wyniki

wyborów

samorządowych 2014 do Rady Miasta Warszawy. 10. http://www.um.warszawa.pl/search/node?keys=miejska+komisja+ wyborcza+w+warszawie, Strona Urzędu Miasta Warszawa. Wyniki uzyskane po wpisaniu w wyszukiwarkę frazy Komisja Wyborcza w Warszawie. 11. http://ursynow.pl/2014/11/oficjalne-wyniki-wyborow-do-radydzielnicy/, Strona Dzielnicy Ursynów. Wynik uzyskany po wpisaniu w wyszukiwarkę frazy wyniki wyborów 2014 do Rady Dzielnicy. 12. http://www.tvn24.pl/wiadomosci-z-kraju,3/efekt-biedroniakandydaci-wychodza-z-szafy-ludzie-rety-wszedziegeje,485307.html,

Strona

Telewizji

TVN

24.

Wybory

samorządowe 2014. Kandydaci „wychodzą z szafy.” Ludzie, rety, wszędzie geje!

301

Marcin Pliszczyński Uniwersytet Szczeciński Partia Zieloni a ruchy miejskie Green Party of Poland and urban movements Streszczenie: W tym rozdziale chciałbym wykazać, czy są podobieństwa między Partią Zieloni a ruchami miejskimi w Polsce. Wiele osób, które były członkami Partii Zieloni zostało członkami ruchów miejskich i wiele idei zostało przeniesionych do programów ruchów miejskich. Partia Zieloni i ruchy miejskie współpracują w wyborach w Polsce i realizują prawie te same idee. Słowa kluczowe: ruchy miejskie, Europejska Partia Zielonych, ekologia, organizacje pozarządowe Abstract: In this chapter I would like to show if there are similarities or differences between Green Party of Poland and urban movements in Poland. Many persons who was a members of Green Party of Poland became a members of urban movements and a lot of ideas was transferred to urban movements programs. Green Party of Poland and urban movements are co-operating in elections in Poland and they realize almost the same ideas. Key words: urban movements, European Green Party, Green Party of Poland, ecology, Non-governmental organizations.

302

Wstęp

Celem

rozdziału jest wykazanie podobieństw między Partią

Zieloni, ugrupowaniem politycznym obecnym w Polsce od ponad 10 lat i inicjatywą ruchów miejskich, sformalizowaną w postaci Porozumienia Ruchów Miejskich 6 lipca 2014 roku. Postaram się wyjaśnić, dlaczego wiele byłych członkiń i członków Partii Zieloni odnalazło swoje miejsce w ruchach miejskich. W związku z tym postaram się przeanalizować realizację wielu punktów programu Zielonych w działalności ruchów miejskich. W rozdziale postawiłem następujące tezy: Partia Zieloni i ruchy

miejskie

posiadają

wspólne

postulaty

programowe

z Porozumieniem Ruchów Miejskich; podobieństwo reprezentowanych poglądów sprawia, że wiele byłych członkiń i członków Partii Zieloni odnalazło się w ruchach miejskich i w nich kontynuuje swoją aktywność; postulaty ekologiczne Partii Zieloni mogą zostać zrealizowane przez Porozumienie

Ruchów

Miejskich.

zbadania

tej

tematyki

zastosowałem następujące metody badawcze: analizę porównawczą, obserwację uczestniczącą, analizę systemową średniego rzędu oraz metodę kolejnych zbliżeń. Zieloni a historia ruchów miejskich Europejscy Zieloni wywodzą się programowo z ruchu protestów młodzieżowych 1968 roku. Za jednego z przywódców ruchu uważany jest Daniel Cohn-Bendit, późniejszy lider Europejskiej Partii Zielonych. Sam D. Cohn–Bendit nie zgadza się z tą opinią. Z perspektywy lat kreśli on 303

krytyczny obraz przemian zaistniałych dzięki protestom z 1968 roku. Twierdzi, że wiele się w tym czasie zmieniło, jedne problemy zostały zastąpione innymi, ale motywacje krytyków nie uległy zmianie. Jego opinia na temat oskarżycieli „pokolenia’68” bardzo trafnie określa obecnych krytyków Zielonych czy ruchów miejskich. Jak twierdzi Cohn– Bendit „tacy ludzie mają nadzieję, że w ten sposób uda im się uniknąć szukania przyczyn dzisiejszych problemów. Nie da się jednak nie zauważyć, że mamy tu do czynienia z politycznym trikiem. Czyż nie jest oczywiste, że trik ten ma sabotować modernizację środków ekspresji, a w ten sposób zamykać przestrzeń dla jakiejkolwiek racjonalnej debaty?”1. Zieloni są ruchem politycznym, który oficjalnie zaistniał w Polsce dopiero po 1989 roku, po przemianach demokratycznych 2. Partia Zieloni (początkowo określana jako Zieloni 2004) powstała w Polsce na Kongresie Założycielskim w 2003 roku w Gdańsku. Od początku zaczęła realizować idee tożsame z programem Europejskiej Partii Zielonych. W przypadku Zielonych 2004 był to Zielony Manifest, który odpowiadał na zjawisko globalizacji i neoliberalnego pojmowania społeczeństwa. Również przedstawiciele ruchów, które można określić mianem nowych ruchów społecznych miejskich, kierowali się sprzeciwem wobec

Maj’68. Rewolta, D. Cohn-Bendit, R. Dammann (red.), Wydawnictwo Krytyki Politycznej, Warszawa 2008, s. 11. 2 W latach 70. i 80. XX wieku istniały w Polsce organizacje protestu ekologicznego, ale nie miały one możliwości pełnego, legalnego wyrażania swoich poglądów. Tymczasem jak pisze Adam Ostolski, „Kiedy na przełomie lat 70. i 80. XX wieku w wielu krajach Europy Zachodniej tworzono partie Zielonych, ich założycielki i założyciele mieli za sobą ponad dwie dekady walki prowadzonej w ramach ruchów protestu”, A. Ostolski, Między Wschodem i Zachodem [w:] Polski odcień zieleni. Zielone idee i siły polityczne w Polsce, P. Badura (red.), Heinrich Böll Stiftung, Warszawa 2008, s. 22. 304

nierówności spowodowanych postępującą globalizacją 3. Zaistnienie ruchów miejskich jest możliwe w takiej wspólnocie, w której dochodzi do nowego rodzaju komunikacji. F. Tonnies, określając taką wspólnotę, jako jej główną cechę podaje „bezinteresowność działania i skupianie się wokół idei dobra wspólnego”4. Ruchy miejskie są jednocześnie wynikiem działania demokracji bezpośredniej. Giovanni Satori zdefiniował demokrację bezpośrednią jako „demokrację bez przedstawicieli i bez przedstawicielskich „pasów transmisyjnych”5.

Sartori

przedstawił

kilka

typów

demokracji

bezpośredniej, natomiast dla ruchów miejskich najbardziej adekwatnym będzie demokracja poprzez referendum. Oznacza to, że obywatele nie podejmują decyzji poprzez bezpośredni udział w zgromadzeniu, ale każdy współuczestniczy w podejmowaniu decyzji jako uczestnik głosowania. Takim referendum

są

społeczne konsultacje dotyczące

budżetu

obywatelskiego, stały punkt programowy ruchów miejskich (budżet partycypacyjny został szerzej omówiony w tym rozdziale). Celem ruchów miejskich i Zielonych jest też tworzenie i aktywne wspieranie społeczeństwa obywatelskiego zdefiniowanego przez Edmunda Wnuka Lipińskiego

jako

„ogół

niepaństwowych

instytucji,

organizacji,

stowarzyszeń funkcjonujących w sferze publicznej, mające względnie autonomiczne struktury wobec państwa, tworzące się oddolnie, do 3

T. Paleczny określa nowe ruchy społeczne, jako fenomen towarzyszący procesom globalizacji. Paleczny uważa, że nowe ruchy społeczne „wyzwalają (…) społeczną energię, budzą indywidualną oraz zbiorową potrzebę sprostania wyzwaniom ponowoczesności, stanowią emocjonalną, intelektualną oraz społeczną reakcję na efekty globalizacji”, T. Paleczny, Nowe ruchy społeczne, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2010, s. 181. 4 D. Plecka, Świadomość wspólnoty, jako podstawa budowy społeczeństwa obywatelskiego, [w:] Administracja publiczna w projektach politycznych, D. Plecka (red.), Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2014, s. 161. 5 G. Sartori, Teoria demokracji, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1994, s. 145146. 305

których

przynależność

jest

dobrowolna” 6.

Analiza

programów

poszczególnych ruchów miejskich pozwala jednak stwierdzić, że demokracja poprzez referendum jest modelem bardziej oczekiwanym przez władze miast. Aktywiści ruchów miejskich dążą do tak zwanej demokracji populistycznej, w której nie byłoby miejsca dla instytucji i zawodowych polityków. Wszystkie ruchy miejskie jednoznacznie podkreślają

swoją

apolityczność

niechęć

wobec

ugrupowań

politycznych. Partie są reprezentowane, wedle miejskich aktywistów, przez ludzi zainteresowanych jedynie własnymi korzyściami. Podobną

optykę

przyjmuje

Partia

Zieloni,

konsekwentnie

unikająca związków z innymi partiami. Zieloni zdecydowanie chętniej nawiązują

współpracę

ruchami

miejskimi

lub

organizacjami

zrzeszającymi mieszkańców. Zarówno ruchy miejskie, jak i Zieloni, wskazują na

bardzo ważną rolę decydowania przez obywateli

w najbardziej bezpośredni sposób. Politolodzy odnoszą się jednak do tego krytycznie. Przedstawicielem tego krytycznego nurtu jest Rafał Riedel. Jego zdaniem, jednym problemem jest niska aktywność obywatelska Polaków, fakt dostrzegalny podczas licznych, polskich referendów. Jego twierdzeniu przeczy jednak rosnąca popularność konsultacji w sprawie budżetów partycypacyjnych - idei bliskiej Zielonym. Innym zagrożeniem związanym z referendum jest ryzyko podjęcia niedemokratycznych decyzji.

K. Miętkiewicz, Rola obywatela w kształtowaniu społeczeństwa obywatelskiego, [w:] Administracja…, op. cit., s. 181. 306

Lewicowy charakter Partii Zieloni i ruchów miejskich. Ruchy miejskie działające aktywnie w Polsce podkreślają swą apolityczność, natomiast są zdecydowanie lewicowymi organizacjami, podobnie jak Partia Zieloni. Dobrze określił to Norberto Bobbio pisząc, że „człowiek lewicy […] to ten, który nade wszystko dąży do wyzwolenia bliźnich z okowów, jakimi są przywileje rasowe, stanowe, klasowe itd.” 7. W

programach

Zielonych

ruchów

miejskich

znajduje

odzwierciedlenie w egalitaryzmie jak i nie traktowaniu tradycji jako głównego wyznacznika wspólnoty (dlatego też toruński ruch miejski nie chce wiązać miasta z gotyckimi zabytkami i Mikołajem Kopernikiem jako

jedynymi

symbolami

miasta).

Również

badania

Andrzeja

Antoszewskiego wskazują na lewicowy charakter ruchów miejskich i Partii Zieloni. Politolog podkreśla w myśli lewicowej „odwołanie się do priorytetu równości nad wolnością” 8. O lewicowym charakterze Zielonych pisze też „Krytyka Polityczna” ujmując to w słowach, że „od „czerwonych” różni ich (…) traktowanie jako pierwszorzędnych kwestii (…) takich jak zapobieganie zmianom klimatycznym czy równe prawa kobiet i mężczyzn”9, przy czym wedle „Krytyki Politycznej” Zieloni są zdecydowanie lewicą. Sprawy ochrony środowiska dostrzegalne są również w programach ruchów miejskich, przy czym partie „tradycyjnej” lewicy nie są im obce.

N. Bobbio, Prawica czy lewica, Wydawnictwo Znak, Kraków 1996, s. 64. W. Wojtasik, Lewica i Prawica w Polsce. Aspekty ekonomiczno-społeczne, Oficyna Wydawnicza „Humanitas”, Sosnowiec 2011, s. 37. 9 Krytyki Politycznej przewodnik lewicy, Idee, daty i fakty, pytania i odpowiedzi, Krytyka Polityczna, Warszawa 2007, s. 100. 8

307

Ruchy miejskie jako możliwość realizacji ekologicznych postulatów Zielonych Czynnikiem determinującym znaczenie ugrupowań ekologicznych jest czas ich aktywnej obecności w przestrzeni publicznej. W Europie Zachodniej liczy się go od lat 70. i 80. XX wieku i znajduje to odzwierciedlenie w osiąganych wynikach. Przykładowo działające w Niemczech ugrupowanie Sojusz90/Zieloni od 2005 roku nieprzerwanie uzyskuje poparcie na poziomie przekraczającym 8 procent i uczestniczy w koalicjach rządzących na różnym poziomie. W Polsce partie ekologiczne uczestniczą w polityce od 1993 roku i od 2004 roku jako Partia Zieloni. Ruchy miejskie są zjawiskiem stosunkowo nowym w polskiej polityce, dopiero od kilku lat odgrywają one istotną rolę 10. Działalność stowarzyszeń traktujących politykę miejską w sposób odmienny od neoliberalnego podejścia miała miejsce już wcześniej, ale za punkt graniczny można przyjąć zwołanie I Kongresu Ruchów Miejskich11. Uczestnicy tego spotkania wskazali na problemy w rozwoju miast i malejącą jakość życia mieszkańców spowodowane niewłaściwie prowadzoną polityką centralną. Wymienili szereg problemów z którymi spotykają się mieszkańcy miast 12 . W tym samym dokumencie zastrzegli 10

Mimo tego, że sami twórcy porozumienia Ruchów Miejskich wskazują na fakt, że aktywność w tej dziedzinie istniała znacznie wcześniej niż ich Porozumienie. 11 Doszło do niego 18-19 czerwca 2011 roku w Poznaniu. Inicjatorem spotkania-, w którym udział wzięło 48 organizacji i wielu aktywistów oraz obserwatorów- było Stowarzyszenie My-Poznaniacy. Wynikiem Kongresu stało się przyjęcie Tez Miejskich oraz Apelu Solidarności Miast. Stowarzyszenie „My-Poznaniacy’ funkcjonuje nadal, jako „STOWARZYSZENIE PRAWO DO MIASTA”. 12 Jak podaje Kongres Ruchów Miejskich: „Problemy te to chaos przestrzenny, zapaść transportu miejskiego, mieszkalnictwa, gentryfikacja zamiast rewitalizacji miast, problemy metropolizacji, stratyfikacja społeczna i brak partycypacji mieszkańców, 308

swoją apolityczność i wyraźnie, krytycznie odnieśli się do partii politycznych. Kongres Ruchów Miejskich od 2011 roku zebrał się trzykrotnie, ostatni raz między 11-13 października 2013 w Białymstoku. Z upływem czasu rozszerzeniu ulegały postulaty Kongresu Ruchów Miejskich i dodawano do nich sprawy ekologii, miasta przyjaznego mieszkańcom . Istotnym wydarzeniem w historii polskich ruchów miejskich jest także powstanie Porozumienia Ruchów Miejskich 6 lipca 2014 roku Jest to inicjatywa zawarta między mieszkańcami jedenastu polskich miast, z deklaracji nietworzących partii politycznej i kierujących się jedynie interesem publicznym13. Apolityczny charakter polskich ruchów miejskich powoduje, że ich wyborczą aktywność trudniej jest zakwalifikować do konkretnego typu komitetów wyborczych uczestniczących w rywalizacji na poziomie lokalnym. Zjawiskiem tym zajmował się Krzysztof Kowalczyk, który wyróżnił aktorów partyjnych, aktorów lokalnych, aktorów niby – bezpartyjnych oraz aktorów społecznych. Ruchy miejskie będą – wedle tej typologii – aktorami lokalnymi, a „inicjatorem zawiązania takiego komitetu wyborczego może być jakiś lokalny autorytet, ale także porozumienie różnych nieformalnych sił społecznych, które postanowiły zawrzeć sojusz lokalny”14 . Komitet Wyborczy Wyborców „Wygrajmy Szczecin”

jest

interesującym

przykładem

lokalnego

komitetu

kryzys finansów, zmniejszająca się pula środków na politykę społeczną i kulturę”, http://kongresruchowmiejskich.pl/o-nas/ (dostęp: 26.03.2015). 13 Przedstawiciele Porozumienia Ruchów Miejskich następująco piszą o sobie samych: „Jesteśmy mieszkańcami jedenastu polskich miast. Nie jesteśmy partią, przybudówką partyjną, ani grupą biznesowych interesów. Nasz jedyny interes to interes publiczny”. Szerzej: http://ruchymiejskie.pl/o-nas/ (dostęp 26.03.2015). 14 Partyjnie czy bezpartyjnie? Szkice o zdobywaniu władzy lokalnej, M. Drzonek (red.), Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2014, s. 101. 309

wspieranego przez partię polityczną (Partię Zielonych), przy czym w większości przypadków zachowany został apolityczny charakter ruchów miejskich. Badacze określają to zjawisko jako „kamuflowanie się” partii politycznych, przy czym przypadek Komitetu „Wygrajmy Szczecin” nie jest tak jednoznaczny. Nowym zjawiskiem towarzyszącym zainicjowaniu Porozumienia Ruchów Miejskich jest masowość tego ruchu, który objął swoim zasięgiem 11 największych polskich miast. Krótkiego omówienia wymaga każde z nich,

ponieważ w kampanii wyborczej

ich

przedstawiciele współpracowali z Partią Zielonych, a niekiedy dokonali istotnych zmian na scenie politycznej. Gorzów Wielkopolski - działa tutaj Inicjatywa Obywatelska Ludzie dla Miasta. Program tego stowarzyszenia zakłada harmonijny rozwój miasta, połączony z wartościami patriotyzmu lokalnego, wspierający mieszkańców. Stowarzyszenie chce wykorzystać cechy położenia miasta dla jego rozwoju, korzystając z historycznych doświadczeń Gorzowa Wielkopolskiego. W Gdańsku funkcjonuje grupa „GO! (Gdańsk Obywatelski!)” celem tej grupy jest rozwój Gdańska, niepowiązany z kosztownymi inwestycjami poprawiającymi wizerunek miasta. Bardziej cenią oni proste inwestycje, które poprawiają jakość życia mieszkańców, w postaci równych chodników, czystości czy transportu publicznego. Obszerny program wyborczy GO! składa się z 14 punktów, które obejmują holistycznie

organizm

miejski.

Gdański

ruch

miejski

postuluje

rewitalizację przestrzeni miejskiej (ratowanie zabytków, jak i remonty i termomodernizację pozostałych budynków, tworzenie

„zielonych

podwórek”), zwiększenie udziału mieszkańców w tworzeniu polityki 310

miejskiej (między innymi interesujący postulat ułatwienia mieszkańcom składania obywatelskiego projektu uchwały przez ograniczenie liczby osób do 500). Budżet obywatelski powinien być tworzony dla poszczególnych dzielnic, mieszkańcy będą też mieli większą możliwość integracji. Posłuży temu przebudowa miejskiej przestrzeni, aby stała się ona bardziej przyjazna dla niepełnosprawnych. W ostatniej kampanii wyborczej do samorządu, GO! uzyskał w każdym z okręgach poparcie na poziomie przekraczającym wymagany 5 procentowy próg wyborczy15. Miastem bardzo związanym z Zielonymi są Gliwice, w których działa stowarzyszenie „MY GLIWICE KOCHAMY GLIWICE”. Jedną z jego liderek jest dr n. hum. Małgorzata Tkacz-Janik, wieloletnia członkini Partii Zieloni, która z ich listy dostała się do Sejmiku Województwa Śląskiego. Stowarzyszenie z Gliwic wskazuje, że Gliwice mają tego samego prezydenta już od 21 lat. Uważają oni, że rozwój miasta

powinien

równomiernie

obejmować

wszystkie

dzielnice,

a potencjał miasta zostanie wykorzystany dopiero po spełnieniu określonych warunków16. Gliwiccy aktywiści miejscy zapowiadają wstrzymanie wyprzedaży mienia komunalnego, godne warunki do życia dla wszystkich mieszkańców niezależnie od wieku czy statusu rodzinnego. Wspierać będą kulturę, powstającą z inicjatywy społecznej w wyniku dialogu kulturowego. Ten ruch miejski, podobnie jak gdański, dostrzega

konieczność

pomocy

niepełnosprawnym.

Rozwojowi

transportu publicznego posłużą niezbędne porozumienia międzygminne i obniżka cen biletów. Postulat ten - realizowany przez władze 15

Informacje z Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Gdańsku, http://www.gdansk.pl/bip/wybory,1942.html (dostęp: 7.02.2015). 16 Jak ujęto to w programie gliwickim: „Chcemy, aby Gliwice wróciły do swoich dawnych atutów, jakimi była zieleń miejska oraz wiedza (…)”, http://ruchymiejskie.pl/gliwice/ (dostęp 26.03.2015). 311

największych polskich miast - przynosi wzrost zainteresowania ze strony mieszkańców i mieszkanek 17. Jednym z najbardziej znanych ruchów miejskich jest „Kraków przeciw Igrzyskom”, natomiast jego działalność nie ogranicza się do referendum w sprawie igrzysk olimpijskich. Kraków zawarty w wizji tego stowarzyszenia będzie między innymi demokratyczny (mieszkańcy będą słuchani), zielony i przyjazny dla dzieci. „Kraków przeciw Igrzyskom” postuluje również rozwój masowej kultury fizycznej i skupienie się na potrzebach Nowej Huty - dzielnicy zaniedbanej przez władze miasta. W sferze edukacji to stowarzyszenie proponuje zmniejszenie liczebności w klasach (zamiast likwidacji szkół), uczynienie ze szkoły centrum lokalnego, a polityka edukacyjna miasta musi być szeroko konsultowana. „Kraków Przeciw Igrzyskom” wysuwa też postulat „Przedszkole dla każdego”

(niezwykle

zbieżny

hasłem

wyborczym

Zielonych

„przedszkola dla wszystkich dzieci”). Postulatem dostosowanym do specyfiki nowohuckiej jest hasło „kibicujemy osobno, działamy razem”, postulat przeciwdziałania konfliktom między kibicami. Ograniczeniu transportu indywidualnego w mieście posłuży rozwój systemu P+R (Park And Ride), budowa obwodnicy Krakowa i spopularyzowanie transportu zbiorowego

- między innymi dzięki zwiększeniu częstotliwości

kursowania tramwajów i autobusów, utworzenie nowych buspasów w mieście. Zmiany w dziedzinie transportu będą również dotyczyły rozwoju

transportu

rowerowego.

Aktywiści

„Krakowa

Przeciw

Michał Stangret przytacza dane z polskich miast, jednoznacznie łączące obniżkę cen biletów z popularnością tego środka komunikacji. Robert Chwiałkowski z warszawskiego stowarzyszenia SISKOM wskazał na popularność Zniżkowej Karty Warszawiaka. Szerzej: M. Stangret, Komunikacyjny Cud, „Metro”, poniedziałek 9 lutego 2015. 312

Igrzyskom” zapowiadają też działania w sferze kulturalnej i ekologicznej, w tym walkę ze smogiem. Grupa „Razem dla Opola” reprezentuje ruchy miejskie skupione w

Opolu.

stowarzyszenie

odniosło

ostatnich

wyborach

samorządowych sukces i uzyskało mandaty w Radzie Miasta Opola. Jednym ze zrealizowanych postulatów opolskich aktywistów stało się już zatrudnienie menedżera centrum miasta, osoby odpowiedzialnej za rozwój opolskiego śródmieścia. W Płocku skupia się aktywność ruchu „SAMORZĄDNI.PL”. Jak informuje on na swojej stronie internetowej „to ruch, który tworzą aktywni społecznie mieszkańcy, przedsiębiorcy, członkowie rad osiedli, organizacji

pozarządowych,

studenci.

Jesteśmy

inicjatywą,

która

w swoich działaniach i zamierzeniach patrzy szerzej i bardziej perspektywicznie na rozwój Płocka” 18. Duże związki z Partią Zieloni posiada także poznańskie „STOWARZYSZENIE PRAWO DO MIASTA”. Do grona jego liderów należą Aleksandra Sołtysiak-Łuczak, była członkini Zielonych, oraz Lech Mergler,

który również

należał

Partii

Zieloni.

Poznańskie

stowarzyszenie podkreśla w swoim programie, że miasto jest dobrem wspólnym

wszystkich

mieszkańców,

którzy

mogą

razem

współdecydować o jego rozwoju. Poznański ruch miejski postuluje stworzenie miasta o zrównoważonym rozwoju, miasta zarządzanego demokratycznie i sprawiedliwie, w którym nie będzie gett i dzielnic wykluczenia. Jako ruch My-Poznaniacy, stowarzyszenie to zainicjowało I Kongres Ruchów Miejskich. 18

Przedstawiciele tego ruchu podkreślają rolę Płocka jako stolicy Mazowsza, którego rola została zdegradowana. Postulują naprawę Płocka dla dobra jego mieszkańców, http://ruchymiejskie.pl/plock/ (dostęp: 26.03.2015). 313

„NaM RSS NASZE MIASTO” to organizacja działająca w Raciborzu od 2007 roku. Stowarzyszenie posiada przedstawicieli w Radzie Miasta i Radzie Powiatu, ale dystansuje się od polityki partyjnej. W jego programie zawarto poważną i odważną zmianę Raciborza, aby stał się miastem nowoczesnym. Posłużyć ma temu aktywizacja lokalnej społeczności, która, dysponując potencjałem, powinna się stać suwerenem władzy. Świdnickie Forum Rozwoju to

grupa niezaangażowanych

politycznie osób, które jako pasjonaci miasta rozumieją zachodzące w nim procesy. Przedstawiciele tej organizacji, działający od 2012 roku, postulują wprowadzenie takich mechanizmów, które spowodują, że polityka w Świdnicy będzie kreowana przez mieszkańców (służy temu zrealizowanie już idei budżetu obywatelskiego, inicjatywy lokalnej oraz inicjatywy uchwałodawczej). Świdnickie Forum Rozwoju posiada Program Rozwoju Świdnicy skonsultowany z jej mieszkańcami. W warszawskiej przestrzeni publicznej od 2013 roku funkcjonuje stowarzyszenie „MIASTO JEST NASZE”. Jego przedstawiciele wskazują na błędy w zarządzaniu Warszawą 19. Rozwiązanie tych problemów dostrzegają w stworzeniu miasta dostępnego dla mieszkańców, gdzie radni i urzędnicy będą się kierowali interesem obywateli. Członkowie stowarzyszenia wskazują na rosnącą liczbę obywateli miasta myślących w ten sam sposób i pragnących zmiany. Stowarzyszenie chce się stać alternatywą dla istniejącego samorządu warszawskiego. W Toruniu koncentruje swą aktywność stowarzyszenie „Czas Mieszkańców”, opisane przez samych członków w ten sposób, że „są 19

Jak wyrazili to w swoim programie „Od początku naszej działalności piętnujemy przejawy aroganckiego i niegospodarnego zarządzania Warszawą (…)”, szerzej, http://ruchymiejskie.pl/warszawa/ (dostęp: 26.03.2015). 314

wśród nas przedsiębiorcy, nauczyciele, członkowie Rad Okręgowych, przedstawiciele organizacji pozarządowych i mieszkańcy zainteresowani rozwojem miasta”20. Celem tego stowarzyszenia jest stworzenie nowoczesnego Torunia, który będzie realizował potrzeby mieszkańców. Toruńskie stowarzyszenie - szanując dziedzictwo historyczne i dorobek intelektualny poprzedników - postuluje wykreowanie takiego miasta, którego symbolami nie będą tylko architektura gotycka i pierniki toruńskie. Członkowie stowarzyszenia z dumą podkreślają osiągnięcia takich ludzi jak Mikołaj Kopernik i Janina Ochojska, ale uważają, że trzeba wspierać ich godnych następców. Zdaniem członków tego stowarzyszenia, Toruń zmierza obecnie w złym kierunku, ponieważ jego władze skupiają się tylko na estetyce miasta, nie dostrzegając problemu wyludniania. Za spadek liczby mieszkańców obwiniają brak możliwości rozwoju osób pomysłowych, które w poszukiwaniu lepszych możliwości muszą opuszczać Toruń. Wizja miasta z programu tego stowarzyszenia zakłada, że wszyscy mogą przyjemnie żyć niezależnie od poglądów, od tego kim są i jaki sposób życia wybrali. Z punktu widzenia analizy ruchów miejskich w Polsce, interesującym przykładem jest Komitet „Wygrajmy Szczecin”, zawiązany przed wyborami samorządowymi 2014 roku, ale nadal aktywnie działający. Kandydatem na prezydenta Szczecina był z ramienia tego komitetu Przemysław Urbański prowadzący oryginalną kampanię wyborczą21. W informacji Komitet Wygrajmy Szczecin zawarł przede 20

http://ruchymiejskie.pl/torun/ (dostęp: 9.03.2015). Jednym z elementów tej kampanii jest Diss na prezydenta, czyli nagrany w rytmie hiphop przez samego kandydata spot muzyczny ukazujący nieprawidłowości urzędującego prezydenta Piotra Krzystka. Warto zaznaczyć, że w przypadku P. Urbańskiego była to pierwsza próba muzyczna w muzyce hip-hop, http://wygrajmyszczecin.pl/ (dostęp: 1.02.2015). 21

315

wszystkim informacje o niepowiązaniu z partiami politycznymi oraz o pochodzeniu swoich członków i członkiń 22. Natomiast program wyborczy Komitetu podzielony jest na kilka podstawowych punktów. Życie publiczne w Szczecinie musi być jawne (co obejmuje także Elektroniczny rejestr wszystkich wydatków Miasta oraz udostępnianie informacji publicznej przez jednostki Urzędu Miasta). Konsultacje społeczne z mieszkańcami powinny nabrać realnego charakteru (obejmując również system „co stało się z...”). Należy podnieść jakość życia w mieście na wzór takich metropolii jak Sztokholm czy Kopenhaga (obejmuje

poprawę

jakości

powietrza

czy

stworzenie

ogólnodostępnych przestrzeni do wspólnych spotkań). Miasto w wizji Komitetu „Wygrajmy Szczecin” przejdzie prawdziwą rewitalizację (obejmującą remonty budynków, ale też poprawę sytuacji mieszkańców), większą rolę pełnić będzie transport zbiorowy. To tylko niektóre z tez zapisanych w programie Komitetu „Wygrajmy Szczecin” 23. Relacje ruchów miejskich i typ liderów w tych organizacjach Jednoznaczne

zdefiniowanie

współpracy

organizacji

czy

stowarzyszeń społecznych z władzą nie jest łatwe. Inicjatywy społeczne mogą przybierać charakter czysto kontestacyjny wobec władz, i taka 22

Jest to „społeczny komitet wyborczy, narodził się w środowisku szczecińskich aktywistów, społeczników oraz działaczy walczących z nieprawidłowościami i ignorancją władzy w obszarach życia publicznego”. 23 Cały program zatytułowany „WYGRAJMY SZCZECIN! PROGRAM WYBORCZY 2014”, obejmuje dziedziny między innymi gospodarki, ochrony środowiska, czyli całokształtu życia w mieście. Z rozmów z członkami i członkiniami Komitetu, Autor uzyskał jednoznaczną deklarację poparcia dla środowiska LGBT. W przypadku warszawskich ruchów miejskich deklarowano je w bardzo ogólny sposób, co spotkało się z krytyką Joanny Erbel. (http://wygrajmyszczecin.pl/index.php/program-wyborczy” (dostęp: 1.02.2015). 316

aktywność nosi miano NIMBY (z angielskiego - Not In My Back Yard). Jan Sikora wskazuje jednak, że takie protesty nie muszą wynikać ze złej woli obywateli, ale mogą być spowodowane niewłaściwym traktowaniem mieszkańców przez władze. Reakcją mieszkańców może się stać stworzenie organizacji czy stowarzyszeń, natomiast władze mogą na to zareagować konfrontacyjnie lub nawiązać z nimi współpracę. J. Sikora wskazuje także na negatywne konsekwencje instytucjonalizacji takich grup czy stowarzyszeń obywatelskich. Z tego zapewne względu polskie ruchy miejskie odcinają się jednoznacznie od klasycznych ugrupowań politycznych i dążą do zachowania oddolnego charakteru. Powstanie inicjatyw obywatelskich skutkuje wyłonieniem z ich grona liderów i liderek. W artykule wymienionych zostało wiele takich osób, które mają jedną cechę wspólną. J. Sikora opisuje ją jako „osoby, które z reguły wykazują większy krytycyzm w ocenie bieżących wydarzeń, większe zainteresowanie

innowacjami

technicznymi,

gospodarczymi,

społecznymi”24. Współpraca wyborcza ruchów miejskich z Partią Zieloni w wyborach samorządowych. Fakt

apolityczności

Porozumienia

Ruchów

Miejskich

nie

wykluczał jego udziału w samorządowej kampanii wyborczej razem z Zielonymi. Partia Zieloni z umiarkowanym powodzeniem wystawiła kandydaturę Joanny Erbel25 na stanowisko prezydentki Warszawy. 24

J. Sikora, Lokalne układy społeczne, [w:] Samorząd w Polsce Istota, formy, zadania, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2008, s. 111. 25 Joanna Erbel – w kampanii 2014 roku była kandydatką Partii Zieloni na prezydentkę Warszawy. Joanna Erbel to publicystka, socjolożka miasta. Do jej dorobku należy też udział w inicjatywie Otwarty Jazów, była pełnomocniczką obywatelskiej inicjatywy 317

W Warszawie współpraca Zielonych z ruchami miejskimi odbywała się również na poziomie Rady Miasta i Rad Dzielnic („Miasto jest Nasze” poparło listę Zielonych w wyborach do Rady Miasta, natomiast samo uzyskało poparcie dla kandydatów do Rad Dzielnic). Współpraca Partii Zieloni miała też miejsce w Szczecinie, gdzie Zieloni zawarli porozumienie z Komitetem Wyborczym „Wygrajmy Szczecin” i poparli kandydaturę Przemysława Urbańskiego na stanowisko prezydenta miasta26. Przykładem skutecznej współpracy Zielonych z ruchem miejskim, w tym przypadku krakowskim, jest inicjatywa „Kraków przeciw Igrzyskom”27. Współpraca Partii Zieloni z inicjatywą „Kraków przeciw Igrzyskom” nie zakończyła się wraz z sukcesem w kampanii referendalnej. W ostatnich wyborach samorządowych na listach wyborczych znalazł się kandydat zaproponowany przez Partię Zieloni Michał Wszołek. Również Toruń był miejscem, w którym Zieloni poparli Komitet „Czas Mieszkańców”, wystawiając jako kandydata Jakuba Gołębiewskiego. uchwałodawczej „Stop podwyżkom cen biletów ZTM”, Joanna Erbel należy do Kongresu Ruchów Miejskich. Podczas kampanii wyborczej 2014 roku otwarcie przyznała się do swojej nieheteronormatywnej orientacji seksualnej. 26 Uzasadnienie tej decyzji podało szczecińskie koło Partii Zieloni w swoim stanowisku: „Decyzja ta jest podyktowana przedstawionym programem wyborczym odzwierciedlającym potrzeby i charakter miasta, opartym na rzeczywistej diagnozie jego sytuacji, ograniczeń i wyzwań; na przejrzystości działań administracji samorządowej, na prawdziwym dialogu społecznym, na współpracy z ekspertami i naukowcami, łączącymi wiedzę z wrażliwością, a jednocześnie z wizją przyszłości dla kolejnych pokoleń. Komitet ten daje szansę na zmianę jakościową polityki miejskiej. Partię Zieloni i KKW Wygrajmy Szczecin łączą wspólne wartości oraz wizja rozwoju miasta”, materiały własne autora. 27 „Kraków przeciw Igrzyskom” powstał z inicjatywy Tomasza Leśniaka, po rozpoczęciu kampanii mającej na celu organizację Zimowych Igrzysk Olimpijskich w Krakowie w roku 2022, organizowanej przez Komitet Konkursowy Kraków 2022. Inicjatywa przeciwko organizacji igrzysk doprowadziła do referendum (ogłoszonego przez prezydenta miasta). W jego wyniku Krakowianie zdecydowanie opowiedzieli się przeciwko organizacji w mieście tego wydarzenia. 318

Zaskakującym sukcesem okazał się natomiast start Jacka Wójcickiego w kampanii prezydenckiej w Gorzowie Wielkopolskim. Jacek Wójcicki, dotychczasowy wójt Deszczna, został wybrany prezydentem Gorzowa Wielkopolskiego, uzyskując znaczną przewagę nad

dotychczasowym,

wieloletnim

prezydentem

Tadeuszem

Jędrzejczakiem . Dla ruchów miejskich z Pomorza duże znaczenie posiada też sukces wyborczy Roberta Biedronia, prezydenta Słupska. 15 grudnia 2014 roku Robert Biedroń utworzył stanowisko pełnomocnika ds. zrównoważonego rozwoju i zielonej modernizacji miasta i na to stanowisko wybrana została Beata Maciejewska. Postulaty ruchów miejskich na tle programu Partii Zieloni W pracach II Kongresu Ruchów Miejskich (12-14 października 2012 w Łodzi) uczestniczyły osoby bezpośrednio związane z Partią Zieloni, należące do niej w różnym czasie. Przykładem takim jest Wojciech Kłosowski, członek-założyciel Zielonych 2004, podczas II Kongresu Ruchów Miejskich moderator grupy roboczej Rewitalizacja. Beata Nowak - członkini Zielonych i krajowa koordynatorka europejskiej kampanii "Zatrzymaj Zmiany Klimatyczne", moderatorka grupy roboczej Ekologia/Środowisko czy Aleksandra Sołtysiak - wieloletnia członkini Partii Zieloni i moderatorka grupy roboczej Polityka społeczna. Obecność osób związanych z Partią Zieloni nie jest jedynym punktem wspólnym między ruchami miejskimi i Zielonymi. Zbliżone jest też

postrzeganie

sposobu

budowy

miasta,

tworzenia

ładu

architektonicznego i rozwoju przestrzeni miejskiej. Dla Zielonych 28

Kandydujący z poparciem ruchu miejskiego Jacek Piotr Wójcicki uzyskał poparcie na poziomie 60,59%. 319

publikacją, która dobrze reprezentuje ich pogląd będzie „Zielone Miasto Nowej Generacji”, wydawane przez Beatę Maciejewską i Dariusza Szweda, byłych członków Zielonych. Samo już zdefiniowanie miasta jest podobne, Zieloni opierają jego istotę o śmiałe, polityczne wizje, chcą miasta tolerancyjnego i otwartego, w którym jest przyjazna przestrzeń dla ludzi z zewnątrz, a jednocześnie mieszkańcy cieszą się dostępem do niezbędnych dóbr 29.

wszelkich w diagnozie

obecnej

sytuacji

Porozumienie wskazuje

Ruchów chaos

Miejskich dominujący

w zarządzaniu polskimi miastami, na dominację galerii handlowych w sferze handlu, a jako zagrożenie podaje prywatyzację usług publicznych (również Zieloni sprzeciwiają się ich prywatyzacji). Tabela 1. Zbieżne i rozbieżne postulaty Porozumienia Ruchów Miejskich i Partii Zieloni Postulat programowy

Partia

Porozumienie

Zieloni

Ruchów Miejskich

Idea budżetu obywatelskiego, opartego

Tak

o rzeczywiste konsultacje społeczne Aktywizacja i upodmiotowienie lokalnej społeczności Tworzenie przestrzeni publicznej przyjaznej dla mieszkańców Sprzeciw wobec prywatyzacji usług publicznych 29

Tymczasem z zapisów „Zielonego miasta nowej generacji” wyłania się mniej optymistyczny obraz „w wielu europejskich miastach rozpychają się dziś gospodarczy neoliberalizm i społeczny konserwatyzm, które czynią z miast miejsca segregujące ludzi, odwrócone tyłem do przyrody, zawłaszczone przez samochody, reklamy i kamery, pełniące funkcję zaplecza dla działalności gospodarczej”, Zielone miasto nowej generacji, Zielony Instytut Fundacja Zielonej Polityki, Toruń 2010, s. 3. 320

Zwiększanie dostępności do opieki

Tak

Nie

Tak

przedszkolnej dla dzieci Promowanie tolerancji i otwartości w życiu społecznym Umożliwianie osobom niepełnosprawnym pełnego udziału w życiu społecznym Zwiększanie roli transportu zbiorowego, jako sposobu zapobiegania zmianom klimatycznym Zrównoważony, proekologiczny rozwój lokalnej wspólnoty Zwiększanie udziału odnawialnych źródeł energii w bilansie energetycznym Ograniczanie udziału partii politycznych we władzy lokalnej Źródła: Filary programowe PRM: http://ruchymiejskie.pl/filary/, dostęp 27.10.2015; http://ruchymiejskie.pl/program/ (dostęp 27.10.2015); Program Partii Zieloni: http://partiazieloni.pl/ (dostęp 27.10.2015); Zielone miasto nowej generacji, Zielony Instytut Fundacja Zielonej Polityki, Toruń 2010, s. 3; „WYGRAJMY SZCZECIN! PROGRAM WYBORCZY 2014”: http://wygrajmyszczecin.pl/index.php/programwyborczy” (dostęp: 1.02.2015); ZIELONE JUTRO BEZ OBAW PROGRAM WYBORCZY ZIELONYCH 2011: w zbiorach autora.

Nie

tylko

zagrożenia

są

podobne,

również

rozwiązania

istniejących problemów. Zieloni wskazują na ogromne znaczenie przestrzeni publicznej, która nie będzie jednak ograniczona do gett – blokowisk czy gett w postaci strzeżonych osiedli 30. Także Porozumienie

„Zielona koncepcja miasta opiera się na założeniu, że esencją jest to, co publiczne i dostępne”, cechami wspólnej przestrzeni powinny być między innymi sprawiedliwa dystrybucja dóbr publicznych, z których można będzie korzystać w demokratyczny sposób, Zielone miasto nowej generacji, Zielony Instytut Fundacja Zielonej Polityki, Toruń 2010, s. 6. 321

Ruchów Miejskich postuluje budowę miasta przyjaznego, spełniającego marzenia mieszkańców31. Miasto potrzebuje energii i również w dziedzinie jej pozyskiwania Zieloni mają postulaty zbliżone do idei ruchów miejskich, a właściwie ruchy miejskie do Zielonych. Postulaty Zielonych zostały przedstawione w programie partii i zakładają odejście od energii uzyskiwanej z nieodnawialnych źródeł (takich jak węgiel, ropa naftowa) na rzecz nowoczesnych, odnawialnych, rozproszonych źródeł energii. Zieloni powołują się przy tym na przykład Niemiec 32. Pragną stworzenia systemu energetycznego wzorowanego na zachodnioeuropejskim, w którym użytkownicy prądu stają się jego odbiorcami, ale jednocześnie producentami (konsument wytwarzający energię elektryczną staje się dzięki temu prosumentem). Również Porozumienie Ruchów Miejskich zakłada

obniżanie

kosztów

funkcjonowania

szkół

dzięki

energooszczędnym rozwiązaniom w nich zastosowanym. Punktem łączącym działania ruchów miejskich i Partii Zieloni jest stworzenie i rzeczywista realizację idei budżetu partycypacyjnego. Koncepcja ta jest stosunkowo nowa (pierwsza realizacja w Porto Alegre w 1990, w Polsce w 2011 roku w Sopocie). Zdefiniowanie budżetu partycypacyjnego jest skomplikowane. Peter Marcuse traktuje go raczej 31

Jak pisze Porozumienie Ruchów Miejskich: Chcemy miasta pięknego, dostępnego i sprawiedliwego: wygodnej i taniej komunikacji, zadbanych i bezpiecznych ulic, pięknej zieleni miejskiej, kwitnących centrów, wysokiej jakości usług publicznych, edukacji na poziomie, dostępnych mieszkań, wsparcia dla lokalnych przedsiębiorców, twórców, społeczników i wszystkich, którzy sprawiają, że nasze miasta są wyjątkowe. Chcemy harmonijnego rozwoju. Pragniemy miasta, w którym chce się żyć. http://ruchymiejskie.pl/misja/ (dostęp: 27.03.2015). 32 Przykładem odpowiedzialnego wykorzystywania energii elektrycznej jest firma Enertrag w niemieckiej miejscowości Prenzlau. Firma Enertrag wykorzystuje powstałe nadwyżki energii i przetwarza je na wodór zasilający z kolei stacje wodorowe w Berlinie, szerzej: „Zielone miasto, magazyn zielonej polityki, cywilizacji i stylu życia”, nr 4/2013 (8), s. 18. 322

jako „prawo do całokształtu i złożoności miasta”33. Wojciech Kębłowski wskazuje

kryteria

niezbędne

prawidłowym

budżecie

partycypacyjnym. Przynajmniej na jednym z etapów powinno dojść do spotkań mieszkańców, umożliwiających publiczną dyskusję. Błędnym podejściem jest sprowadzanie budżetów partycypacyjnych do roli konkursów, jak to ma miejsce w Szczecinie. Kwota powinna być ściśle określona. Budżet partycypacyjny lub obywatelski (są to określenia stosowane zamiennie) powinien dotyczyć całego obszaru i ten postulat jest spełniony w przypadku 83,5%34 budżetów partycypacyjnych. Polskie budżety partycypacyjne nie są wiążące dla władz miejskich. Bardzo nieścisłe są kryteria oceny, takie jak na przykład „gospodarność”. Budżety partycypacyjne realizowane są cyklicznie - to jeden z niewielu naprawdę spełnionych wymogów. W. Kębłowski podaje, że jedynie 9,3% polskich budżetów partycypacyjnych spełnia podstawowe kryteria definicyjne, a ponad 90,7% tych wymogów nie spełnia. Wątpliwości podzielane są zarówno przez członków i członkinie ruchów miejskich, jak i przez Partię Zieloni, która dostrzega wady polskiego modelu budżetu obywatelskiego.

Podsumowanie Partia Zieloni i ruchy miejskie wykazują wiele podobieństw, zarówno w aspekcie personalnym (dzięki obecności w ruchach miejskich osób związanych z tym ugrupowaniem), jak i w dziedzinie programowej (udział społeczności w kreowaniu polityki ich dotyczącej czy ekologia). 33

W. Kębłowski, Budżet partycypacyjny Ewaluacja, Instytut Obywatelski, Warszawa 2014, s. 9. 34 Ibidem, s.17. 323

To powoduje, że, moim zdaniem, Zieloni są najbliżsi lokalnym inicjatywom skupionym w ruchach miejskich. Specyficzny charakter Zielonych - bardziej będących organizacją pozarządową niż klasycznie pojmowanym ugrupowaniem politycznym - sytuuje ich na scenie politycznej bliżej inicjatyw społecznych.

Bibliografia: 1. Badura P. (red.), Polski odcień zieleni. Zielone idee i siły polityczne w Polsce, Heinrich Böll Stiftung, Warszawa 2008. 2. Bobbio N., Prawica czy lewica, Wydawnictwo Znak, Kraków 1996. 3. Cohn-Bendit

D.,

Dammann

R.(red.)

Maj’68.

Rewolta,

Wydawnictwo Krytyki Politycznej, Warszawa 2008. 4. Drzonek

(red.),

Partyjnie

czy

bezpartyjnie?

Szkice

o zdobywaniu władzy lokalnej, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2014. 5. Kębłowski W., Budżet partycypacyjny Ewaluacja, Instytut Obywatelski, Warszawa 2014. 6. Krytyki Politycznej przewodnik lewicy, Idee, daty i fakty, pytania i odpowiedzi, Krytyka Polityczna, Warszawa 2007. 7. Paleczny T., Nowe ruchy społeczne, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2010. 8. Plecka D. (red.), Świadomość wspólnoty jako podstawa budowy społeczeństwa obywatelskiego, [w:] Administracja publiczna w projektach politycznych, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2014. 9. Sikora J., Lokalne układy społeczne, [w:] Samorząd w Polsce 324

Istota, formy, zadania, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2008. 10. Wojtasik W., Lewica i Prawica w Polsce. Aspekty ekonomicznospołeczne, Oficyna Wydawnicza „Humanitas”, Sosnowiec 2011.

325

Piotr Chrzanowski Uniwersytet Szczeciński Stanowisko parlamentarnych partii politycznych wobec protestu górników w Polsce w 2015 roku The stance of parliamentary political parties towards the miners’ protest in Poland in 2015

Streszczenie: Sytuacja polskiego górnictwa od lat budzi niepokój, a narastające problemy ekonomiczne tej branży przemysłu mają wpływ na sytuację gospodarczą i polityczną kraju. W wyniku spadku cen węgla kamiennego na międzynarodowych rynkach, wysokich kosztów jego wydobycia, nadpodaży węgla magazynowanego na hałdach i wzrastającego zadłużenia spółek węglowych, rząd Ewy Kopacz podjął się działań mających na celu restrukturyzację kopalń węgla kamiennego. Doprowadziło to do wybuchu protestów górniczych. Celem rozdziału jest zaprezentowanie stanowiska parlamentarnych partii politycznych wobec rządowego Planu Naprawczego Kompanii Węglowej SA oraz przedstawienie wpływu parlamentarnych partii politycznych i związków zawodowych na decyzje rządu w zakresie wprowadzenia w życie założeń programu naprawczego. Słowa kluczowe: parlamentarne partie polityczne, rząd Rzeczypospolitej Polskiej, parlament, związki zawodowe, kopalnie węgla kamiennego

Abstract: The situation of Polish mining has been a cause for concern for many years, and the growing economical difficulties of this branch of industry translate into the economical and political situation of the entire country. Due to the falling prices of black coal on international markets, high extraction costs, oversupply of storage coal on heaps and growing debt of mining companies, the cabinet of Ewa Kopacz has taken action in 326

order to restructure this branch of industry, which led to a wave of demonstrations of miners. The purpose of this chapter is to analyze the political situation and to present the stances of political parties towards the governmental plan to mend the mining industry called Plan Naprawczy Kompanii Węglowej SA and to portray the influence of political parties and labour unions had on the decisions taken by the government. Key words: political parties, the Government of the Polish Republic, the parliament, labour unions, coal mines

Wprowadzenie

Przemysł węglowy uważany

jest za strategiczną gałąź polskiej

gospodarki. Wydobycie węgla kamiennego zapewnia bezpieczeństwo energetyczne Polski, która swoją gospodarkę opiera na tym surowcu. Wysoki poziom zasobów kopalnianych stał się przyczyną dominacji węgla kamiennego w przemyśle 1. W gospodarce nakazowo-rozdzielczej, obowiązującej w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (PRL), sprzedaż węgla odbywała się przez państwowe centrale2. W pierwszych latach transformacji ustrojowej w Polsce przemysł węglowy działał nieefektywnie, a koszty wydobycia węgla kamiennego przewyższały możliwe do osiągnięcia ceny 3. 1

A. Fornalczyk, J. Choroszczak, M. Mikulec, Restrukturyzacja górnictwa węgla kamiennego - programy, bariery, efektywność, pomoc publiczna, Warszawa 2008, s. 51. 2 Ibidem, s. 58. 3 M. Tatała, Problemy Kompanii Węglowej przykładem społecznych kosztów odkładania reform, „Profit Journal”, 2015, nr 2, s. 19. 327

Deficytowa działalność państwowych kopalń w gospodarce rynkowej była związana między innymi z ich wysokim zadłużeniem, zacofaniem technologicznym, wysokimi kosztami wydobycia węgla kamiennego oraz roszczeniami związków zawodowych reprezentujących pracowników. W wyniku narastających zagrożeń i złych prognoz ekonomicznych, rozpoczęto opracowywanie działań naprawczych zmierzających do przeprowadzenia restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego. W latach 1989-2014 restrukturyzacja państwowych kopalń węgla kamiennego została przeprowadzona w kilku etapach. Podejmowane działania przez poszczególne rządy nie doprowadziły do odzyskania rentowności przedsiębiorstw w przemyśle węglowym. Celem parlamentarnych

rozdziału partii

jest politycznych

zaprezentowanie wobec

stanowiska

rządowego

Planu

naprawczego dla Kompanii Węglowej Spółki Akcyjnej (SA)4 z 2015 roku. Jednocześnie przedstawiono wpływ parlamentarnych partii politycznych na decyzje rządu Ewy Kopacz wobec wprowadzenia w życie założeń niniejszego programu naprawczego. Ukazując powyższą problematykę zwrócono uwagę na negatywne stanowisko związków zawodowych reprezentujących pracowników kopalń wobec proponowanych przez rząd zmian w górnictwie węgla kamiennego w wyniku czego doszło do eskalacji protestów górniczych.

Ministerstwo Gospodarki, Pełnomocnik rządu ds. restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego, Plan naprawczy dla Kompanii Węglowej SA. Podstawowe informacje, 7 stycznia 2015 r., Warszawa, s. 2. 328

Tło historyczne

W celu analizy stanowiska parlamentarnych partii politycznych wobec protestów górniczych na przełomie 2014 i 2015 roku, potrzebne jest ukazanie społeczno-historycznego tła konfliktu. W czasach Polski Ludowej górnicy uważani byli za arystokrację klasy robotniczej, a ówczesna władza nie szczędziła im pracowniczych przywilejów i propagandowej gloryfikacji. Proces ten był szczególnie widoczny w latach siedemdziesiątych XX wieku, kiedy Polską Zjednoczoną Partią Robotniczą (PZPR) kierował Edward Gierek, będący z zawodu górnikiem. Na Śląsku i w Zagłębiu przez dziesięciolecia ukształtowała się społeczna rola górnika jako jedynego żywiciela rodziny. Stałość zatrudnienia w kopalniach w tamtych czasach była zagwarantowana przez władzę ludową. Rozpoczęta pod koniec lat osiemdziesiątych XX wieku transformacja ustrojowa w Polsce spowodowała, iż górnictwo stanęło wobec nowych wyzwań. Państwowe kopalnie węgla kamiennego musiały dostosować się do wymogów gospodarki rynkowej i zmierzyć się z nieznanym wcześniej zjawiskiem konkurencyjności. Było to tym trudniejsze, że polski przemysł górniczy węgla kamiennego należał do bardzo energochłonnych i zatrudniał około 350 tys. osób 5. Na początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku poszczególne rządy starały się przeprowadzić restrukturyzację kopalń. Jednak rządowe reformy nie przyniosły oczekiwanych efektów ze względu na silne wpływy grup nacisku, jakimi były związki zawodowe działające w górnictwie.

Stan zatrudnienia w państwowych kopalniach węgla kamiennego w 1990 r. M. Tatała, op. cit., s. 20. 329

Dopiero

rząd

Jerzego

Buzka

przeprowadził

poważną

restrukturyzację górnictwa, w wyniku której z zawodu odeszło ponad 60 tys. osób6. W latach 1998-2002 zamknięto 23 kopalnie redukując zatrudnienie w sektorze górniczym o około 102 tys. osób 7. Odchodzący z pracy górnicy otrzymali wysokie odprawy, co było ewenementem w stosunku do pozostałych grup zawodowych, jak na przykład pracowników państwowych gospodarstw rolnych. W późniejszym okresie rządy Sojuszu Lewicy Demokratycznej (SLD) i Prawa i Sprawiedliwości (PiS) nie podejmowały tak radykalnych działań w kwestii restrukturyzacji górnictwa. Problemy, które nawarstwiły się przez dziesięciolecia wraz z negatywnymi czynnikami makroekonomicznymi, spowodowały brak rentowności spółek górniczych. Od 2007 roku rząd Platformy Obywatelskiej (PO) i Polskiego Stronnictwa Ludowego (PSL) nie zwracał należnej uwagi na pogłębiający się kryzys w branży górniczej. Zdaniem działaczy PO „wielu w Platformie ma żal do Donalda Tuska, że nie zabrał się do restrukturyzacji górnictwa, gdy w branży była koniunktura” 8. Dla liderów rządzących i opozycyjnych parlamentarnych partii politycznych nie bez znaczenia był również aspekt demograficzny. Województwo śląskie należy do jednych z najbardziej zaludnionych w kraju z prawie 4 mln wyborców, co ma istotny wpływ na wynik wyborów parlamentarnych i prezydenckich. Politycy, świadomi tego faktu, przez lata kalkulowali ewentualne korzyści lub straty polityczne. 6

A. Karbownik, Ty górnicza żmijo!, Katowice 2014, s. 6. J. Madeja, W. Gadomski, Górnicy zostają pod ziemią, „Gazeta Wyborcza”, nr 10 z dn. 14.01.2015 r., s. 1. 8 R. Grochal, A. Kondzińska, Opozycja zjeżdża pod ziemię, „Gazeta Wyborcza”, nr 12 z dn. 16.01.2015 r., s. 8. 7

330

Nie przeprowadzono niepopularnych reform, czego wynikiem były protesty górników na przełomie 2014 i 2015 roku. Sytuacja gospodarcza w sektorze górnictwa węgla kamiennego Prezes Rady Ministrów (RM) RP, E. Kopacz, na początku pełnienia swoich obowiązków miała do czynienia z poważnymi problemami branży górniczej. 1 października 2015 roku, podczas sejmowego exposé E. Kopacz, pod budynkiem parlamentu protestowali przedstawiciele związków zawodowych górnictwa, chcąc wpłynąć na zmiany w tej gałęzi przemysłu. Premier rządu zapowiedziała przeprowadzenie restrukturyzacji górnictwa, unowocześnienie kopalń, obniżenie kosztów ich funkcjonowania oraz ochronę przed nieuczciwą konkurencją 9.

Zapowiedziane

przez

rząd

reformy

napotkały

zdecydowany opór przedstawicieli związków zawodowych górnictwa oraz opozycyjnych partii politycznych w parlamencie. Działania rządu miały zostać jak najszybciej wprowadzone w życie, gdyż sytuacja finansowa większości spółek górniczych była katastrofalna. Kompania Węglowa SA „to kolos na glinianych nogach. Największa węglowa spółka w Unii Europejskiej, która skupia 14 kopalń i zatrudnia 47 tys. osób, od miesięcy walczy o przetrwanie” 10. Obecna sytuacja, związana między innymi ze spadkiem cen węgla na międzynarodowych rynkach, znaczącą nadpodażą węgla i rosnącymi kosztami jego wydobycia, doprowadziła polski sektor węglowy na skraj

Exposé premier Ewy Kopacz (stenogram), http://wyborcza.pl/1,75478,16735622, Expose_premier_Ewy_Kopacz__STENOGRAM_.html (dostęp: 10.06.2015). 10 J. Madeja, Koniec Kompanii Węglowej, „Gazeta Wyborcza”, nr 5 z dn. 8.01.2015 r., s. 15. 331

bankructwa. Kompania Węglowa SA znalazła się w bardzo trudnej sytuacji gospodarczej. Straty na sprzedaży węgla w ciągu ostatnich 11 miesięcy wyniosły 1 mld 140 mln zł11. Do każdej tony węgla z budżetu państwa dopłacano około 169 zł. Trudna sytuacja finansowa dotyczyła również innych spółek górniczych między innymi Katowickiego Holdingu Węglowego SA (KHW SA) i Jastrzębskiej Spółki Węglowej SA (JSW SA). Brak działań naprawczych według prognoz przyniesie od 10 do 25 mld zł strat netto do 2020 roku (dotyczy KW SA, KHW SA i JSW SA) 12. Nieprzeprowadzenie restrukturyzacji kopalń węgla kamiennego wpłynie niewątpliwie na wierzycieli (sektora bankowego) i kontrahentów, co spowoduje upadłość firm współpracujących z sektorem węglowym. Założenia planu naprawczego Koalicja PO-PSL, mając na uwadze ochronę polskiego sektora węgla kamiennego przed upadkiem, przyjęła Plan naprawczy dla Kompanii

Węglowej

SA13.

Plan

rządu

dotyczył

wprowadzenia

intensywnych działań naprawczych na poziomie każdej kopalni, przeniesienie kopalń zdolnych do funkcjonowania do spółki celowej (SPV),

wykorzystanie

inwestora

zewnętrznego

(Węglokoks

SA)

i możliwość objęcia części udziałów przez podmioty z sektora

A. Gruszczyńska, Być albo nie być Kompanii Węglowej, „Gazeta Wyborcza”, nr 7 z dn. 10-11.01.2015 r., s. 6. 12 Ministerstwo Gospodarki, op. cit., s. 6. 13 B. Oksińska, Eksperci chwalą rząd, górnicy grożą strajkiem, „Rzeczpospolita. Ekonomia i Rynek”, nr 5, z dn. 8.01.2015 r., s. B 1. 332

energetyki14. Plan rządu był związany z przeniesieniem czterech nierentownych kopalń do Spółki Restrukturyzacji Kopalń i Węglokoks (SRKiW) w celu ich stopniowego wygaszania15. Według założeń, pracownicy tych kopalń byliby objęci programem odpraw i urlopów górniczych. Plan naprawczy zakładał wprowadzenie sześciodniowego tygodnia pracy, dzięki czemu pracę znaleźliby również górnicy dołowi z zamykanych kopalń, co wpłynęłoby na ich efektywność. Zdaniem analityków rynku górniczego, zła sytuacja ekonomiczna sektora węglowego związana była z organizacją pracy. Wpływ na nią miała Karta górnika, dokument pochodzący z Polski Ludowej, zapewniający górnikom wolne soboty i niedziele 16. Również system wynagrodzeń nie był adekwatny do kondycji finansowej górniczych spółek. Na uwagę zasługuje fakt, że w polskich kopalniach działało ponad 200 organizacji związkowych. Według wyliczeń profesora Aleksandra Surdeja z Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, ponad połowę kosztów produkowanego węgla stanowiły płace i związane z nimi podatki czy

składki17.

z kierownictwem

Corocznie spółek

negocjacje

górniczych

związków

skutkowały

zawodowych

podwyżką

płac.

W przypadku kryzysu na rynkach międzynarodowych sztywna wysokość wynagrodzeń, całkowicie niezależna od poziomu rentowności kopalń, doprowadziłaby do ich upadku. Związki zawodowe były zdeterminowane bronić swoich przywilejów pomimo, że sytuacja ekonomiczna kopalń 14

J. Dudała, Jest plan ratowania Kompanii Węglowej, „Nowy Przemysł”, 2015, nr 1, s. 5. 15 Ministerstwo Gospodarki, op. cit., s. 12. 16 R. Zasuń, Jak uzdrowić śląskie górnictwo, http://wyborcza.biz/biznes/1,136427,17175511, Jak_skutecznie_uzdrowic_slaskie_gornictwo.html (dostęp: 7.06.2015). 17 G. Osiecki, C. Pytlos, Restrukturyzacja kopalń na raty, „Dziennik Gazeta Prawna”, nr 11 z dn. 19.01.2015 r., s. A 8. 333

godziła w dalsze istnienie przemysłu wydobywczego. Zagwarantowane przywileje pozwalały górnikom przejść na emeryturę po 25 latach pracy, otrzymać czternastą pensję oraz deputaty węglowe, które należały się zarówno pracującym górnikom dołowym, jak i emerytom. Rok pracy był liczony do emerytury jak 1,5 – 1,8 roku. Otrzymywali oni również zwrot kosztów przejazdów urlopowych oraz dopłaty do wyprawek szkolnych18. Wszystkie przywileje górnicze były sporym obciążeniem dla budżetu państwa oraz samych spółek węglowych, które swoją działalność od lat prowadziły na znaczących stratach. Sytuacja ta była sprzeczna nie tylko z rachunkiem ekonomicznym, ale i zdrowym rozsądkiem. Świadczyła ona o tym, że górnicy byli uprzywilejowaną grupą zawodową i mogli liczyć na specjalne względy, które nie przysługiwały innym grupom. Budziło to całkowicie zrozumiały społeczny sprzeciw i musiało wpłynąć na podjęcie przez polityków bardziej zdecydowanych działań. Gabinet E. Kopacz podjął decyzję o wprowadzeniu w trybie pilnym działań naprawczych w celu uniknięcia bankructwa i niewypłacalności Kompanii Węglowej SA.

Założenia

restrukturyzację

rządowego sektora

planu

naprawczego

górniczego,

polegającą

miały na

celu

zamknięciu

nierentownych kopalń oraz obcięciu wielu przywilejów górniczych. Planowana

realizacja

rządowego

Planu

naprawczego

dla

Kompanii Węglowej SA napotkała zdecydowany opór zarówno ze strony parlamentarnych partii opozycyjnych, jak i środowisk związkowych. W przyjętej przez Sejm RP ustawie o zmianie ustawy o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego w latach 2008-2015, zdecydowano się na złagodzenie warunków wobec sektora górniczego i przeprowadzenie restrukturyzacji w sposób mniej radykalny. 18

M. Czyżewski, Komu przywileje zawodowe, „Gazeta Wyborcza”, nr 15 z dn. 20.01.2015 r., s. 11. 334

Stanowisko związków zawodowych wobec planu naprawczego Związki zawodowe za wszelką cenę broniły swojego status quo. Akcja protestacyjna nabrała bardziej zdecydowanego charakteru. Poza Kompanią Węglową SA do akcji przyłączyły się kopalnie należące do JSW SA. Przedstawiciele związku zawodowego tej spółki żądali odwołania

zarządu

oszczędnościowego związkowców.

i oraz

Zdaniem

prezesa,

wycofania

przywrócenia Romana

się

pracy

Brudzińskiego,

programu zwolnionych wiceszefa

„Solidarności” w JSW SA „nastroje załóg są tak bojowe, że grożą strajkiem okupacyjnym lub głodowym pod ziemią” 19. Na zdecydowany protest górników miało wpływ to, że były premier Donald Tusk zapewniał o niezamykaniu kopalń, a jedynie ich restrukturyzacji. Nie ułatwiło to pozycji negocjacyjnej premier E. Kopacz, która zderzyła się z bardzo radykalnym stanowiskiem związkowców. Krytyka płynęła również ze strony działaczy PO – „ludzie na Śląsku są wkurzeni, czują się oszukani przez Tuska. Szykując się do tak poważnej operacji, rząd powinien skonsultować pomysły z górnikami” 20. To, co zwracało uwagę, to brak dialogu społecznego pomiędzy przedstawicielami strony rządowej a związkowcami i pracownikami sektora węglowego. Zaproponowane przez pełnomocnika rządu ds. restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego zmiany powinny być skonsultowane z całym środowiskiem odpowiedzialnym za sprawy górnictwa. Niestety, szybkie tempo prac nad projektem ustawy o zmianie ustawy o funkcjonowaniu górnictwa węgla

J. Madeja, R. Grochal, T. Prusek, Prezes wyrzuca związkowców. Związkowcy chcą wyrzucić prezesa. Domino strajkowe, „Gazeta Wyborcza”, nr 23 z dn. 29.01.2015 r., s. 1. 20 R. Grochal, A. Kondzińska, op. cit. 335

kamiennego w latach 2008-2015 spowodowało, że zamiast wypracowania wspólnych

stanowisk

związkowców,

rząd

uwzględnieniem

ograniczył

się

również

pierwotnie

postulatów narzucenia

przygotowanych już rozwiązań. W wyniku tego doszło do protestów. Burmistrz Brzeszcza Cecylia Ślusarczyk, w którym to mieście działała kopalnia „Brzeszcze”, o decyzji zamknięcia kopalni dowiedziała się z paska informacyjnego emitowanego w jednej ze stacji telewizyjnych. Według burmistrz Brzeszcza „w kopalni poczyniono inwestycje. Powstała nowa stacja odmetanowania za ponad 22 mln zł. Dyrekcja zakładu opracowała plan restrukturyzacji kopalni, który od 2016 roku gwarantuje jej rentowność”21. Niezaprzeczalnym faktem było, że komunikacja pomiędzy ośrodkiem władzy a związkowcami i przedstawicielami samorządu terytorialnego napotykała na bariery w okresie nasilonego konfliktu górniczego. Pomimo braku komunikacji pomiędzy stronami, stanowisko związków zawodowych nie było racjonalne z uwagi na deficytową działalność

kopalń.

Tylko

zdecydowana

restrukturyzacja

spółek

węglowych mogła je uzdrowić. W opinii wielu przedstawicieli central związkowych nie było to tak oczywiste. Dominik Kolorz, szef ŚląskoDąbrowskiej „Solidarności”, stwierdził „że nie ma czegoś takiego jak nierentowna

kopalnia”22.

Pokazuje

dobitnie,

jak

stanowisko

przedstawicieli związków zawodowych różni się od wizji gospodarczej rządu w tej materii.

J. Madeja, A. Malinowska, Górnicy nie oddadzą swoich kopalń, „Gazeta Wyborcza”, nr 7 z dn. 10-11.01.2015 r., s. 6. 22 Ibidem. 336

Partie polityczne wobec postulatów środowiska górniczego Plan naprawczy dla Kompanii Węglowej SA rządu E. Kopacz oraz projekt ustawy o zmianie ustawy o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego w latach 2008-2015 były krytykowane nie tylko przez związki zawodowe, ale również przez opozycję parlamentarną. Należy przy tym zwrócić uwagę na ekspresowe tempo nowelizacji ustawy. Złożony w Sejmie, w dniu 8 stycznia 2015 roku, projekt jej nowelizacji został zgłoszony przez grupę posłów, a nie rząd, w celu przyspieszenia prac legislacyjnych. Decyzja ta była podyktowana, według koalicji rządowej, bardzo złą sytuacją ekonomiczną Kompanii Węglowej SA i realnym zagrożeniem jej upadłości. Zdaniem opozycji, tak szybkie prace nad

przyjęciem

konsultacji

projektu

społecznych

ustawy uniemożliwiły i

poznania

stanowisk

przeprowadzenie wszystkich

stron

zaangażowanych w spór z rządem. Kalendarium prac legislacyjnych nad nowelizacją Ustawy o zmianie ustawy o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego w latach 2008-2015 oraz niektórych innych ustaw, przedstawiono w Tabeli 1. Tabela 1. Kalendarium prac nad poselskim projektem Ustawy o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego w latach 2008-2015 oraz niektórych innych ustaw Data 8.01.2015 9.01.2015 13.01.2015

Proces legislacyjny projektu ustawy Przekazanie projektu do Sejmu RP Skierowanie projektu do Sejmowej Komisji Nadzwyczajnej ds. energetyki i surowców energetycznych Pierwsze czytanie projektu i praca nad nim w Sejmowej Komisji Nadzwyczajnej ds. energetyki i surowców energetycznych

337

14.01.2015

15.01.2015

16.01.2015 21.01.2015

22.01.2015

23.01.2015 26.01.2015

Drugie czytanie projektu na posiedzeniu Sejmu RP, a następnie skierowanie go do Sejmowej Komisji Nadzwyczajnej ds. energetyki i surowców energetycznych Sejmowa Komisja Nadzwyczajna ds. energetyki i surowców energetycznych przyjęła część poprawek Sejmu RP do projektu. Przyjęcie przez Sejm RP projektu (za: 240, przeciw: 208, wstrzymało się: 2) Przekazanie projektu Prezydentowi RP i Marszałkowi Senatu RP Wniesienie przez Senat RP poprawek do projektu, a następnie skierowanie ich do Sejmowej Komisji Nadzwyczajnej ds. energetyki i surowców energetycznych Przyjęcie przez Sejmową Komisję Nadzwyczajną ds. energetyki i surowców energetyczny, a następnie przez Sejm RP senackich poprawek Przekazanie projektu ustawy Prezydentowi RP Podpisanie przez Prezydent RP ustawy

Źródło: Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, druk nr 3034, http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=3034 (dostęp: 29.11.2015).

Najbardziej krytyczne wobec rządu było stanowisko PiS. Prezes partii, Jarosław Kaczyński, zdecydowanie sprzeciwiał się likwidacji czterech kopalń, w tym rezygnacji z przywilejów górniczych oraz projektowi ustawy o zmianie ustawy o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego w latach 2008-2015. Prawo i Sprawiedliwość zaproponowało własną koncepcję naprawy polskiego górnictwa, między innymi poprzez ograniczenie importu tańszego węgla z Federacji Rosyjskiej, sprzedaż polskiego węgla bez ograniczeń i po wyższej cenie oraz przeprowadzenie audytu kopalń. Zdaniem PiS projekt ustawy powinien zostać odrzucony. W trakcie konferencji prasowej w Sejmie wiceprezes tej partii, Beata Szydło, stwierdziła „Nie zgadzamy się z treścią ustawy prowadzącej do likwidacji kopalń. Przepychając kolanem, na siłę, pod osłoną nocy projekt ustawy likwidującej polskie górnictwo, złamano Konstytucję RP . Projekt ustawy autorstwa PO-PSL w sprawie górnictwa nie jest projektem

338

restrukturyzacji, a likwidacji górnictwa w Polsce"23. Zdaniem kandydata na Prezydenta z ramienia PiS, europosła Andrzeja Dudy, przyjęta przez parlament ustawa narusza artykuł 65 Konstytucji. „Jest w nim mowa, że obowiązkiem rządu jest prowadzenie polityki zmierzającej do pełnego zatrudnienia. Przyjęta ustawa w zasadzie wprost przewiduje likwidacje kopalń, a więc utratę miejsc pracy. Więc jeżeli mamy ustawę, która wprost prowadzi do zwolnień - jest to ewidentna sprzeczność"24. Prawo

Sprawiedliwość

było

oponentem

rozwiązań

zaproponowanych przez rząd Ewy Kopacz. W czasie trwających protestów górniczych PiS wspierał związkowców i deklarował, że po wygraniu wyborów parlamentarnych zmieni politykę wobec górnictwa. Zdaniem prezesa Jarosława Kaczyńskiego, zostaną przeprowadzone zewnętrzne audyty w kopalniach, dzięki którym zostaną wyeliminowane patologie. „Polskie górnictwo będzie miało szanse, będzie podstawa energetyki, będziecie mieli pracę, a środki, które przecież także ta władza chce przeznaczyć na to, by likwidować kopalnie, będą przeznaczone na inwestycje na rozwój"25. Druga partia opozycyjna, SLD, była również przeciwna likwidacji kopalń. Uważała ona, że program naprawczy będzie wprowadzony zbyt późno. Lider partii, Leszek Miller, opowiedział się za zmniejszeniem kosztów wydobycia węgla (ograniczenia fiskalne), ograniczeniem liczby firm pośredniczących w handlu węglem oraz zmniejszeniem importu 23

Rząd złamał konstytucję, http://niezalezna.pl/63298-rzad-zlamal-konstytucje (dostęp: 29.11.2015). 24 Jest porozumienie rządu ze związkowcami. Kopalnie nie zostaną zlikwidowane, Newsweek Polska, http://polska.newsweek.pl/protesty-gornikow-sejm-przyjal-ustawe-oreformie-gornictwa,artykuly,355251,1,2.html (dostęp: 29.11.2015). 25 Kryzys w górnictwie. Kaczyński: Winny jest rząd, a nie górnicy, http://www.money.pl/gospodarka/wiadomosci/artykul/kryzys-w-gornictwie-kaczynskiwinny-jest,14,0,1691918.html (dostęp: 29.11.2015). 339

węgla z Rosji. W ocenie posła SLD, Zbyszka Zaborowskiego, powinno się zmniejszyć obciążenia podatkowe dla górnictwa. Zwłaszcza 23procentowy VAT, wysoką akcyzę i 34 podatki, jakie płacą kopalnie. Zdaniem posła, Polska jest obecnie importerem netto węgla. Tocząca się dyskusja powinna toczyć się wokół fuzji wydobycia węgla kamiennego z sektorem energetycznym26. Do uwag tych odniósł się Wojciech Kowalczyk, pełnomocnik rządu ds. restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego. Zdaniem ministra, zgodnie z unijnymi przepisami nie jest dopuszczalne stosowanie obniżonej stawki VAT za węgiel. Obecny podatek akcyzowy jest najniższy w całej Unii Europejskiej a każde zwolnienie podatkowe byłoby traktowane przez unijne organy jako niedozwolona pomoc finansowa27. Twój Ruch uważał, że założenia rządowego planu naprawczego nie rozwiązują problemów Kompanii Węglowej SA, tylko odraczają je w czasie. Był przeciwko rządowym ustępstwom na rzecz związkowców i za likwidacją nierentownych czterech kopalń. Twój Ruch, jako jedyna partia opozycyjna, zaproponował zmiany idące w stronę rozwoju technologii. Lider Twojego Ruchu, Janusz Palikot, chciał, by zamiast utrzymywać niedochodowe kopalnie, posiadane środki przeznaczyć na rozwój technologii w informatyce i w branży przetwórstwa rolnospożywczego. Popierał przekwalifikowanie zawodowe górników, by podjęli oni pracę w innych sektorach gospodarki. Twój Ruch był również 26

Burzliwa debata w Sejmie. PiS i SP za odrzuceniem noweli ustawy węglowej, http://www.polskieradio.pl/5/3/Artykul/1353266,Burzliwa-debata-w-Sejmie-PiS-i-SPza-odrzuceniem-noweli-ustawy-weglowej (dostęp: 29.11.2015). 27 Próba likwidacji kopalń pod osłoną nocy? Koalicja forsuje ustawę! Opozycja: „To zwykła egzekucja polskiego górnictwa” http://wpolityce.pl/gospodarka/229706-proba-likwidacji-kopaln-pod-oslona-nocykoalicja-forsuje-ustawe-opozycja-to-zwykla-egzekucja-polskiego-gornictwa (dostęp: 29.11.2015). 340

za dymisją wicepremiera i ministra gospodarki Janusza Piechocińskiego, odpowiedzialnego za sytuację w kopalniach. Beata Kempa, reprezentująca Solidarną Polskę (SP), stwierdziła, że

„to

zwykła egzekucja polskiego

górnictwa"28.

Jej zdaniem

proponowane 2-letnie odprawy dla górników są nie do przyjęcia, gdyż górnicy potrzebują stałej pracy, a nie jałmużny. Stosunek

parlamentarnych

partii

opozycyjnych

wobec

konieczności restrukturyzacji górnictwa był w dużej mierze zależny od nastrojów społecznych, eskalacji protestów na Śląsku i w Zagłębiu oraz od zbliżających się wyborów prezydenckich i parlamentarnych. Według doktor Anny Materskiej-Sosnowskiej z Uniwersytetu Warszawskiego „jeśli ruszy się górników, wszystkie uprzywilejowane grupy zawodowe poczują się zagrożone i wyjdą na ulice protestować razem z nimi” 29. W związku z tym żadna z partii opozycyjnych, jak i rządzących, nie zdecydowałaby się na taki krok w roku wyborczym. Efektem

nacisków

związków

zawodowych

rząd

i zdecydowanej krytyki ze strony parlamentarnych partii opozycyjnych było podjęcie przez premier E.

Kopacz decyzji o rezygnacji

z pierwotnego planu restrukturyzacji i zawarcie porozumienia ze związkami zawodowymi30. Miało to na celu uspokojenie napięć społecznych, uniemożliwienie wybuchu strajku powszechnego, do którego przyłączyliby się z pewnością pracownicy innych branż, jak choćby pocztowcy czy kolejarze. Rząd, poprzez swoją decyzję o restrukturyzacji sektora węglowego w uzgodnionej ze związkowcami

Ibidem. A. Burzyńska, O. Wasilewska, Pani premier idzie na wojnę, http://www.wprost.pl/ar/487445/Pani-premier-idzie-na-wojne/ (dostęp: 18.06.2015). 30 J. Dudała, Górnictwo po pożarze, „Nowy Przemysł”, 2015, nr 3, s. 5. 29

341

wersji, przerzucił odpowiedzialność za kondycję gospodarczą spółek węglowych na ich prezesów i akcjonariuszy. Wynegocjowane przez związkowców z rządem porozumienie oznaczało, że kopalnie nie będą likwidowane, a restrukturyzowane. Zgodnie z tym, kopalnie: Brzeszcze, ruch Centrum (część kopalni Bobrek-Centrum), ruch Makoszowy (część kopalni Sośnica-Makoszowy) oraz Piekary najpierw miały przejść przez proces naprawczy w Spółce Restrukturyzacji Kopalń SA (SRK SA), a następnie miano je oddać w ręce inwestorów. Pozostałe kopalnie miały trafić do Nowej Kompanii Węglowej, spółki, która miała być powołana i finansowana przez Skarb Państwa. Prace nad jej utworzeniem miały potrwać do 30 września 2015 roku przy współpracy z górnikami. W skład Nowej Kompanii Węglowej miały wejść kopalnie: Bielszowice, Bolesław Śmiały, Chwałowice, Halemba-Wirek, Jankowice, Marcel, Piast, Pokój, Ruch Sośnica (część kopalni

Sośnica-Makoszowy),

następujące

zakłady:

Zakład

Rydułtowy-Anna, Górniczych

Robót

Ziemowit

oraz

Inwestycyjnych,

Informatyki i Telekomunikacji, Elektrociepłowni, Logistyki Materiałowej oraz Remontowo-Produkcyjny. Porozumienie pomiędzy rządem E. Kopacz a związkami zawodowymi. zawierało zmiany pakietu socjalnego, przewidujące między innymi dodatkowy urlop przedemerytalny (przysługujący pracownikom przeróbki

mechanicznej

(przysługujące

węgla)

pracującym

oraz

podwyższone

powierzchni).

odprawy

Zrezygnowano

z jednorazowych odpraw dla pracowników dołowych.

Natomiast

przyjęto, że pracownicy będą mogli skorzystać z odpraw w wysokości rocznej pensji. Dla górników dołowych, którym do emerytury pozostały cztery lata (i mniej), przewidziano czteroletnie urlopy (w wysokości 75% 342

wynagrodzenia). Dla pracowników przy przeróbce węgla, mających w perspektywie jeszcze trzy lata pracy (i mniej) – urlopy trzyletnie (również 75% wynagrodzenia). Dodatkowo do 28 lutego 2015 roku miano sporządzić wniosek o dofinansowanie z Europejskiego Funduszu dla Inwestycji w sektorze górnictwa węgla kamiennego 31. Zakończenie Działalność spółek węglowych musi podlegać zasadom rynku. Przynosząca od lat gigantyczne straty Kompania Węglowa SA powinna zostać zrestrukturyzowana w zakresie technologicznym i ekonomicznym. Konieczne jest obniżenie kosztów wydobycia, unowocześnienie tylko tych kopalń, które rokują szanse na generowanie zysków. Wobec kopalń, których działalność od lat przynosi straty należy brać pod uwagę ich wygaszanie. Decyzja ta, nawet odwlekana w czasie, nie zmieni faktów ekonomicznych. Po pierwsze, polski węgiel jest za drogi. Ceny tego surowca od lat spadają, w związku z czym dla wielu odbiorców opłacalne jest importowanie węgla z zagranicy. Na hałdach przykopalnianych znajduje się obecnie około 8 mln ton węgla, nie licząc hałd węgla przy elektrowniach. Po drugie, na sytuację w spółkach węglowych mają wpływ wysokie koszty pomocy socjalnej udzielanej pracownikom. Według wyliczeń „Gazety Wyborczej”, średnia emerytura górnicza to prawie 3900 zł brutto32. Należy dodać, że górnicy otrzymują specjalne

Porozumienie między związkowcami i rządem podpisane, http://www.polityka.pl/tygodnikpolityka/rynek/1605991,1,porozumienie-miedzyzwiazkowcami-i-rzadem-podpisane.read (dostęp: 21.06.2015). 32 L. Kostrzewski, P. Miączyński, M. Pietraszewski, Górnicy z najwyższymi emeryturami. Dwa razy więcej niż średnia, 343

dodatki wynikające z Karty górnika, w tym deputaty, nagrody jubileuszowe, trzynaste i czternaste pensje. Przy kondycji, w jakiej znajduje się polskie górnictwo, są to koszty nie do udźwignięcia przez zarządy spółek węglowych. Przedstawiciele związkowców i central związkowych powinni kierować się dobrem wspólnym, a nie wyłącznie interesem społecznym jednej grupy zawodowej w celu zachowania jej przywilejów górniczych. Również państwo powinno wziąć odpowiedzialność za ten sektor przemysłu. Należałoby podjąć aktywne działania w celu wypracowania wieloletniego programu restrukturyzacji, który zapewniłby możliwość przekwalifikowania zawodowego dotychczasowych pracowników spółek górniczych. Wątpliwy jest sens kontynuowania kształcenia w szkołach o profilach górniczych, gdy w Polsce mamy nadmiar osób pracujących w tym zawodzie. Być może politycy i związkowcy powinni usiąść razem do górniczego Okrągłego Stołu, by wypracować wieloletnie rozwiązania i podjąć zdecydowane decyzje, które sprowadzą przemysł wydobywczy na właściwe tory. Jest to tym bardziej zasadne w obliczu nowych regulacji dotyczących energii odnawialnej, w tym ograniczeń emisji gazów

cieplarnianych.

Przedstawicielom

związków

zawodowych

i politykom, tak mocno krytykującym wprowadzanie niepopularnych zmian w sektorze górnictwa, należałoby polecić pod rozwagę słowa brytyjskiej premier, Margaret Thatcher, która stwierdziła, że „nie ma czegoś takiego jak publiczne pieniądze. Jeśli rząd mówi, że komuś coś da, to znaczy, że zabierze Tobie, bo rząd nie ma żadnych własnych

http://wyborcza.biz/biznes/1,100896,17146520,Gornicy_z_najwyzszymi_emeryturami__ Dwa_razy_wiecej.html (dostęp 26.06.2015). 344

pieniędzy” 33. Dotyczy to również finansowania przez nas wszystkich nierentownych kopalń i ponoszenia ekonomicznego ciężaru tego sektora przemysłu.

Bibliografia 1. Burzliwa debata w Sejmie. PIS i SP za odrzuceniem noweli ustawy węglowej, http://www.polskieradio.pl/5/3/Artykul/1353266,Burzliwa-debataw-Sejmie-PiS-i-SP-za-odrzuceniem-noweli-ustawy-weglowej. 2. Burzyńska A., Wasilewska O., Pani premier idzie na wojnę, http://www.wprost.pl/ar/487445/Pani-premier-idzie-na-wojne. 3. Czyżewski M., Komu przywileje zawodowe, „Gazeta Wyborcza”, nr 15 z dn. 20.01.2015 r. 4. Dudała J., Górnictwo po pożarze, „Nowy Przemysł”, 2015, nr 3. 5. Dudała J., Jest plan ratowania Kompanii Węglowej, „Nowy Przemysł”, 2015, nr 1. 6. Exposé

premier

Ewy

Kopacz

(stenogram),

http://wyborcza.pl/1,75478,16735622, Expose_premier_Ewy_Kopacz__STENOGRAM_.html. 7. Fornalczyk A., Choroszczak J., Mikule M., Restrukturyzacja górnictwa węgla kamiennego-programy, bariery, efektywność, pomoc publiczna, Warszawa 2008. 8. Grochal R., Kordzińska A., Opozycja zjeżdża pod ziemię, „Gazeta Wyborcza”, nr 12 z dn. 16.01.2015 r.

Margaret 26.06.2015).

Thatcher,

https://pl.wikipedia.org/wiki/Margaret_Thatcher

(dostęp:

345

9. Gruszczyńska A., Być albo nie być Kompanii Węglowej, „Gazeta Wyborcza”, nr 7 z dn. 10-11.01.2015 r. 10. Jest porozumienie rządu ze związkowcami. Kopalnie nie zostaną zlikwidowane,

Newsweek

Polska,

http://polska.newsweek.pl/protesty-gornikow-sejm-przyjalustawe-o-reformie-gornictwa,artykuly,355251,1,2.html. 11. Karbownik A., Ty górnicza żmijo!, Katowice 2014. 12. Kryzys w górnictwie. Kaczyński: Winny jest rząd, a nie górnicy, http://www.money.pl/gospodarka/wiadomosci/artykul/kryzys-wgornictwie-kaczynski-winny-jest,14,0,1691918.html. 13. L. Kostrzewski, P. Miączyński, M. Pietraszewski, Górnicy z najwyższymi emeryturami. Dwa razy więcej niż średnia, http://wyborcza.biz/biznes/1,100896,17146520,Gornicy_z_najwyz szymi_emeryturami__Dwa_razy_wiecej.html. 14. Madeja J., Koniec Kompanii Węglowej, „Gazeta Wyborcza”, nr 5 z dn. 8.01.2015 r. 15. Madeja J., Gadomski W., Górnicy zostają pod ziemią, „Gazeta Wyborcza”, nr 10 z dn. 14.01.2015 r. 16. Madeja J., Grochal R., Prusek T., Prezes wyrzuca związkowców. Związkowcy chcą wyrzucić prezesa. Domino strajkowe, „Gazeta Wyborcza”, nr 23 z dn. 29.01.2015 r. 17. Madeja J., Malinowska A., Górnicy nie oddadzą swoich kopalń, „Gazeta Wyborcza”, nr 7 z dn. 10-11.01.2015 r. 18. Margaret Thatcher, http://pl.wikiquote.org/wiki/Margaret_Thatcher. 19. Ministerstwo Gospodarki, Pełnomocnik rządu ds. restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego, Plan naprawczy dla Kompanii 346

Węglowej SA. Podstawowe informacje, 7 stycznia 2015 r., Warszawa. 20. Oksińska B., Eksperci chwalą rząd, górnicy grożą strajkiem, „Rzeczpospolita. Ekonomia i Rynek”, nr 5, z dn. 8.01.2015 r. 21. Osiecki G., Pytlos C., Restrukturyzacja kopalń na raty, „Dziennik Gazeta Prawna”, nr 11 z dn. 19.01.2015 r. 22. Porozumienie

między

związkowcami

rządem

podpisane,

http://www.polityka.pl/tygodnikpolityka/rynek/1605991,1,porozu mienie-miedzy-zwiazkowcami-i-rzadem-podpisane.read. 23. Próba likwidacji kopalń pod osłoną nocy? Koalicja forsuje ustawę! Opozycja: "To zwykła egzekucja polskiego górnictwa" http://wpolityce.pl/gospodarka/229706-proba-likwidacji-kopalnpod-oslona-nocy-koalicja-forsuje-ustawe-opozycja-to-zwyklaegzekucja-polskiego-gornictwa. 24. Rząd złamał konstytucję, http://niezalezna.pl/63298-rzad-zlamalkonstytucje. 25. Sejm

Rzeczypospolitej

Polskiej,

http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=3034. 26. Sejm

Rzeczypospolitej

Polskiej,

druk

3034,

http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=3034. 27. Tatała M., Problemy Kompanii Węglowej przykładem społecznych kosztów odkładania reform, „Profit Journal”, 2015, nr 2. 28. Zasuń

R.,

Jak

uzdrowić

śląskie

górnictwo,

http://wyborcza.biz/biznes/1,136427,17175511, Jak_skutecznie_uzdrowic_slaskie_gornictwo.html.

347

Noty o Autorach Michał Banaś, mgr, ukończył z wyróżnieniem studia w Instytucie Politologii Uniwersytetu Wrocławskiego. W 2013 roku odbył stypendium na Wolnym Uniwersytecie w Brukseli. Aktualnie jest słuchaczem Studiów Doktoranckich Nauk o Polityce, Filozofii i Socjologii Uniwersytetu Wrocławskiego. Należy do Polskiego Towarzystwa Nauk Politycznych. W swojej pracy zajmuje się systemami rządów oraz koalicjami gabinetowymi w państwach Europy Środkowej i Wschodniej.

Piotr Chrzanowski, magister politologii, doktorant w Instytucie Politologii

Europeistyki

zainteresowania

badawcze

energetycznego,

stosunków

Uniwersytetu dotyczą

Szczecińskiego.

problematyki

międzynarodowych

Jego

bezpieczeństwa

oraz

działalności

organizacji pozarządowych. Janusz Jartyś, dr, politolog, adiunkt

w Zakładzie Stosunków

Międzynarodowych i Europeistyki Instytutu Politologii i Europeistyki Uniwersytetu Szczecińskiego. Specjalizuje się w zakresie polityki równościowej Unii Europejskiej i europejskich standardach praw człowieka. Jest autorem artykułów dotyczących kwestii równościowych i społecznych,

między

innymi:

Wybrane

aspekty

przestrzegania

europejskich standardów praw człowieka wobec gejów i lesbijek w Polsce, Szczecin 2007; Analiza porównawcza społecznych problemów transformacji ustrojowej w województwie zachodniopomorskim i Landzie Meklemburgii Pomorzu Przednim, Olsztyn 2014; Rozwój ruchu społecznego Lesbians, Gays, Transgenders, Bisexuals (LGTB) w Polsce, 348

Szczecin 2014; Wkład Polski do procesu umiędzynarodowienia i rozwoju praw osób Lesbian, Gay, Transgender, Bisexual (LGBT) po akcesji do Unii Europejskiej, Szczecin-Warszawa 2015.

Izabela Lewandowska-Malec, dr hab. nauk prawnych, historyk, adwokat, adiunkt w Katedrze Historii Państwa i Prawa Polskiego Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Margaretta Mielewczyk, absolwentka politologii na Uniwersytecie Gdańskim, doktorantka w Instytucie Politologii UG. Zainteresowania badawcze koncentrują się wokół polskiej transformacji ustrojowej, polskiego systemu politycznego i partyjnego oraz zachowań wyborczych, ze

szczególnym

uwzględnieniem

kwestii

poziomu

partycypacji

wyborczej.

Katarzyna

Molska,

absolwentka

socjologii

Uniwersytecie

Szczecińskiem. Obroniła pracę magisterską pod tytułem „Migracja w przestrzeni miejskiej” w 2009 roku. Obszar zainteresowań naukowych i przyszłych badań oscyluje wokół zjawiska frekwencji, partycypacji wyborczej,

absencji,

migracji

przestrzeni

miejskiej,

migracji

wewnątrzwojewódzkiej, zjawiska pull/push. Jarosław Och, dr, politolog (magisterium i doktorat – z wyróżnieniem), autor ponad 70 artykułów naukowych i uczestnik ponad 40 konferencji naukowych, w 1994 r. odbył staż studyjny na Uniwersytecie Messyńskim we Włoszech, promotor ok. 150 prac magisterskich i ok. 140 licencjackich, członek Polskiego Towarzystwa Nauk Politycznych, 349

członek Instytutu Bałtyckiego w Gdańsku, współpracownik Instytutu Spraw Publicznych oraz Europejskiego Centrum Solidarności, Kierownik Podyplomowego Studium Politologii na UG, opiekun Koła Naukowego Kratos, laureat Nagrody Mrongowiusza za szczególne osiągnięcia dydaktyczne (2007 ), laureat nagrody Radiowa Osobowość Roku Radia Gdańsk (2005), komentator wydarzeń politycznych w mediach polskich i zagranicznych. Zainteresowania naukowo-badawcze koncentruje wokół problematyki

polskiego

systemu

politycznego,

teorii

praktyki

konstytucjonalizmu, marketingu politycznego oraz kultury politycznej w Polsce.

Jakub Olech, absolwent administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz politologii na Wydziale Studiów Międzynarodowych i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego, gdzie obronił również doktorat. Od 2012 r. współpracuje z Katedrą Gospodarki i Administracji Publicznej na Wydziale Ekonomii i Stosunków Międzynarodowych

Uniwersytetu

Ekonomicznego

Krakowie.

Prowadzi m.in. wykłady z zakresu administracji publicznej. Wśród jego zainteresowań badawczych znajduje się ustrój samorządu terytorialnego oraz historia polityczna Polski po 1989 r. Szymon Osowski, mgr, student prawniczych studiów doktoranckich na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego, prezes zarządu i ekspert prawny stowarzyszenia Sieć Obywatelska Watchdog Polska, zainteresowania badawcze autora związane są z teoretycznym i praktycznym ujęciem wolności i praw człowieka i obywatela, w tym zwłaszcza prawa do informacji publicznej. 350

Marcin Pliszczyński, doktorant w Instytucie Politologii i Europeistyki Uniwersytetu Szczecińskiego. W swoich badaniach zajmuje się Partią Zielonych, tematyką ekologiczną oraz organizacjami pozarządowymi działającymi w sferze ekologii. Agata Pyrzyńska, mgr, prawnik; absolwentka Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu; doktorantka w Centrum Studiów Wyborczych UMK; członek Komisji Prawnej Krajowej Reprezentacji Doktorantów, Zespołu Prawnego Rzecznika Praw Doktoranta przy Krajowej Reprezentacji Doktorantów oraz Kolegium Redakcyjnego czasopisma „Societas et Ius”; uczestniczka i organizatorka wielu konferencji naukowych oraz działań popularyzujących edukację obywatelską; zainteresowania naukowe koncentruje na problematyce prawa wyborczego ze szczególnym uwzględnieniem funkcjonowania Państwowej Komisji Wyborczej. Monika Ruksztełło, absolwentka filozofii i politologii na Uniwersytecie Gdańskim, doktorantka w Instytucie Politologii UG. Zainteresowania badawcze koncentrują się wokół zagadnień z zakresu teorii polityki oraz filozofii polityki, ze szczególnym uwzględnieniem normatywnych teorii liberalnych. Łukasz Tomczak, dr hab., prof. US, politolog, Instytut Politologii i Europeistyki Uniwersytetu Szczecińskiego. Zainteresowania badawcze związane z polskimi partiami politycznymi, wyborami i samorządem terytorialnym. Autor, współautor i redaktor wielu publikacji naukowych 351

w tym: Partie i system partyjny RP. Stan i perspektywy, Toruń 2007; Wybory samorządowe w Szczecinie w 2006 roku, Szczecin 2008; Polskie ugrupowania liberalne, Wrocław 2010; Wybory do sejmików województw w 2006 roku, Wrocław 2010, Prezydenci miast. Analiza rywalizacji w wyborach samorządowych, Wrocław 2012; Lewicowe partie polityczne w Polsce. Programy, organizacja, strategie, Szczecin 2012. Bartosz Wilk, student prawniczych studiów magisterskich na Wydziale Prawa

Administracji

Uniwersytetu

Szczecińskiego,

członek

i współpracownik stowarzyszenia Sieć Obywatelska Watchdog Polska, zainteresowania

badawcze

autora

związane

są

teoretycznym

i praktycznym ujęciem wolności i praw człowieka i obywatela, w tym zwłaszcza prawa do informacji publicznej. Mateusz Zieliński, mgr, ukończył z wyróżnieniem anglojęzyczne studia w Instytucie Politologii Uniwersytetu Wrocławskiego. Obecnie jest uczestnikiem Studiów Doktoranckich Nauk o Polityce, Filozofii i Socjologii Uniwersytetu Wrocławskiego. W swojej pracy zajmuje się zastosowaniem analizy sieciowej w politologii oraz wykorzystaniem potencjału nowoczesnych technologii informacyjno-komunikacyjnych w polityce.

352