PERSPECTIVAS DE UNA FUTURA ASOCIACIÓN EUROMERCOSUREÑA EN EL CONTEXTO DE LA PRÓXIMA CUMBRE BIRREGIONAL ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Dr. Manuel Cienfuegos Mateo Director Adjunto de ORLA-UPF Es bien conocido que las negociaciones euromercosureñas tienen lugar desde 1999 en un contexto erizado de dificultades, en particular –pero no sólo- por las diferencias en los temas agrícolas1. Por todo ello nos parecería sorprendente que en la próxima Cumbre birregional entre la UE y ALC, la sexta, prevista para su celebración en Madrid los días 17 y 18 mayo de 2010, concluyan exitosamente las negociaciones, puesto que no se perciben cambios significativos recientes que inviten al optimismo. Es cierto que en los últimos meses se han sucedido declaraciones políticas de los Gobiernos europeos y mercosureños de apoyo a la asociación euromercosureña2, acompañados de gestos de la Comisión Europea que podrían ayudar a que la Cumbre eurolatinoamericana se desenvuelva con una atmósfera favorable al acuerdo3, con las repercusiones positivas que indirectamente debería desplegar en las negociaciones de Europa con el Cono Sur. Pero no es menos cierto que, en estas fechas, finales de marzo de 2010, no hay todavía indicios reales de que la UE y el Mercosur hayan avanzado en los temas espinosos desde el impasse de 20044, por lo que, a fuer de realistas, lo más que cabe esperar de esta Cumbre es que proporcione el impulso político necesario para que ambos socios acepten concesiones recíprocas que les permita rubricar un acuerdo de base con el que superar el colapso actual y reiniciar las negociaciones formales en el futuro5. 1
Véase para mayores detalles, M. CIENFUEGOS MATEO, La asociación entre la Unión Europea y el Mercosur, en la encrucijada, Barcelona: Fundación CIDOB, 2 Entre las declaraciones recientes de optimismo de algunos países europeos destacan las de España, que preside la UE en el primer semestre de 2010 (véanse las declaraciones del presidente Rodríguez Zapatero, la vicepresidente Fernández de la Vega y el ministro de asuntos Exteriores Moratinos en diversos foros, como la XIX Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, celebrada en Estoril del 29 de noviembre al 1 de diciembre de 2009), y el apoyo del Mercosur –como el comunicado conjunto de los Presidentes de los Estados partes del Mercosur con ocasión de la XXXVIII Reunión Ordinaria del Consejo del Mercado Común, celebrada en Montevideo el 8 de diciembre de 2009). 3 Sobresale, en particular, la comunicación de la Comisión Europea (La Unión Europea y América Latina: una asociación de actores globales, Luxemburgo: OPOCE, 30 de septiembre de 2009) trata de adaptar la cooperación entre la UE y ALC a los “nuevos desafíos globales” que afectan a ambas regiones aflorados en la década transcurrida desde que se lanzó la idea de la asociación birregional en la Cumbre de Río de 1999, como son el cambio climático, la crisis económica y financiera, la seguridad energética y la migración, temáticas sobre las que existe buena sintonía como punto de partida. Y, además, propone la creación de un Mecanismo de Inversión en Latinoamérica, por valor de 100 millones de euros, para movilizar recursos de la UE, sus Estados miembros y otras instituciones financieras al objeto de sufragar proyectos de inversión en infraestructura energética, el transporte, el medio ambiente y la cohesión social en América Latina. 4 Es lo que pone de manifiesto la última reunión técnica celebrada entre la UE y el Mercosur en Lisboa, el 5 de noviembre de 2009, en la que –según se desprende de informaciones oficiosas- se manifestaron numerosas reticencias por ambas partes a modificar sus posiciones de partida en temas clave, a pesar de que la UE propuso tratar las cuestiones sensibles con flexibilidad para atender a la diferente realidad de cada uno de los países mercosureños. 5 En este sentido pueden leerse las declaraciones que el ministro de Relaciones Exteriores de Brasil, Celso Amorín, realizó en la rueda de prensa que siguió a la Reunión Ministerial de Diálogo Político UE-Brasil, celebrada en Madrid el 15 de febrero de 2010, en la que también participaron el ministro español de Asuntos Exteriores, Miguel Ángel Moratinos, y la Alta Representante de Política Exterior y de Seguridad, Catherine Ashton, cuando señaló que la UE y el Mercosur avanzan hacia un acuerdo de asociación que podría firmarse durante la próxima Cumbre birregional entre la UE y ALC en mayo próximo, añadiendo que “no sé si será el
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Con esta finalidad, los negociadores europeos y mercosureños podrían tomar en consideración una serie de propuestas de medidas concretas en los tres pilares, el comercial, el político y el de cooperación, contenidas en el informe final revisado, de marzo de 2009, del SIA de la asociación UEMercosur. Entre otras, se hace referencia a la necesidad de adoptar medidas de tratamiento especial y diferenciado con periodos de transición y cuotas temporales en algunos sectores sensibles, como productos cárnicos frescos y soja, vehículos de motor y componentes, textiles, servicios financieros y distribución comercial. Se propone también incluir medidas para mejorar el comercio y reducir costes y otras complementarias aprovechando el pilar europeo de la cooperación con vistas a compensar a los sectores mercosureños previsiblemente más perjudicados por la liberalización comercial6. Además, nos parece necesario actualizar el SIA entre la UE y el Mercosur—a pesar del poco tiempo transcurrido desde su publicación en 2009— para analizar algunos temas cuya ausencia en unos casos y su tratamiento superficial en otros nos llama negativamente la atención en un informe de su envergadura. Por ejemplo, el SIA debería contener un estudio del impacto que ha tenido el Sistema Generalizado de Preferencias de la UE en las relaciones comerciales con el Mercosur en los ámbitos económico, social y medioambiental teniendo en cuenta el grado de liberalización actual para, de este modo, apreciar mejor lo que supondría una liberalización completa en el futuro. Adicionalmente, el SIA tendría, entre otros aspectos, que: 1) incluir un estudio específico sobre las ventajas que se derivarían de la simplificación de los programas europeos de cooperación, semejante al informe sectorial dedicado al programa pleno de facilitación del comercio (trade facilitation); 2) profundizar, en el apartado que dedica a las medidas preventivas, de mitigación y de potenciación para desarrollar las medidas compensatorias de los impactos negativos que se derivarían de una liberalización completa en las áreas de la sanidad, educación y otros sectores sociales, así como las medidas complementarias que se implementarían para favorecer el futuro de las relaciones birregionales. En particular, sería conveniente: a) investigar el impacto potencial de la liberalización del mercado de trabajo, incluyendo el desplazamiento de trabajadores, campesinos y población indígena, para prever medidas concretas que protejan a los sectores sociales más vulnerables; b) identificar mejor las debilidades de infraestructura para asegurar el tratamiento de las asimetrías intrarregionales y las deficiencias jurídicas e institucionales que generan desequilibrios; y c) examinar con detalle las reformas fiscales u otras medidas para compensar la disminución de los ingresos fiscales en los países del Mercosur como consecuencia de la desgravación arancelaria, en su caso contemplando la creación de mecanismos para la estabilización de ingresos por exportaciones para los países mercosureños más débiles y dependientes de la exportación de un reducido número de bienes, como es el caso de Paraguay. Es importante, por lo demás, que esta puesta al día del SIA que preconizamos se haga de forma transparente y con participación real y efectiva —y no simplemente nominal, como sucede más bien hasta ahora— de la sociedad civil en la actualización de sus contenidos, y que sus resultados se incorporen lo antes posible a las futuras negociaciones para establecer los mecanismos compensatorios y complementarios precisos en cada caso que las impulsen7. acuerdo final, pero sí un acuerdo que pueda ser firmado y que no sea simplemente una declaración de intenciones” (http://www.eu2010.es/es/documentosynoticias/noticias/feb15_ruedaprensauebrasil.html) 6 UNIVERSITY OF MANCHESTER, Trade SIA of the association agreement under negotiation between the European Community and Mercosur – Revised Text, Bruselas, marzo de 2009, espec. pp. VII-XVI (accesible en http://ec.europa.eu/trade/wider-agenda/development/sustainability-impact-assessments/assessments/).. 7 En esta posición, véanse los comentarios y recomendaciones de ALOP de 12 de enero y 30 de agosto de 2007 y 9 de mayo de 2008 respecto al SIA UE-Mercosur en su fase inicial de elaboración (accesibles en http://www.observatorioueal-alop.eu/wcm/index.php?option=com_content&view=article&id=47&Itemid=83) y el informe en el que hemos participado, bajo la coordinación de Ana AYUSO POZO, Acuerdo de asociación global interregional para la creación de una zona de asociación global. Estudio de viabilidad, Bruselas: Parlamento Europeo, abril de 2009, pp. XI-XVII, accesible en http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies.do?language=ES).
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Se precisa, complementariamente, un mejor aprovechamiento del sector privado de ambos socios para diversificar los mercados de destino y la gama de bienes y servicios exportados, así como establecer medidas de seguimiento y control a cargo de órganos imparciales para mesurar el impacto real de la eventual apertura económica y de las medidas de cooperación y diálogo político que puedan convenirse8, y delinear un sistema de solución de diferencias análogo al previsto en el Acuerdo de Asociación con Chile de 20029 para asegurar la efectividad de las reglas de la futura asociación euromercosureña, con competencia para las controversias no solo de carácter comercial sino también en otros temas, como los laborales y los medioambientales. Finalmente, y en coherencia con el tradicional apoyo de la UE a la consolidación y el desarrollo de los procesos de integración regional en Latinoamérica, se deberían mantener las negociaciones bloque a bloque con el Mercosur. Viene esto a colación por las dudas y temores que suscita el reconocimiento europeo del estatuto de socio estratégico a Brasil en el verano de 2007, siguiendo la senda por la que ya transitaban China, India y Rusia, que puede constituir un factor tanto de impulso como de freno de las negociaciones del acuerdo de asociación euromercosureño. Brasil no sólo es una potencia regional emergente en las relaciones internacionales sino también la piedra angular para el futuro de relaciones del Cono Sur con la UE. Basta con echar una mirada a sus impresionantes datos macroeconómicos, ya que él solo da cuenta de alrededor de la mitad de la población, del territorio y del PIB de Sudamérica, y es para Europa su principal socio comercial en América Latina, así como el principal destino de las inversiones europeas en esta región. Además, el país carioca ocupa una posición clave en las negociaciones dentro de la OMC, muy superior a la del resto de países mercosureños. En fin, Brasil es el único país con capacidad real de liderazgo político en el Cono sur -y más aún, en Suramérica- y se espera de él que lo ejerza y devenga así el faro que guíe a los países de esta región a la hora de enfrentarse a los retos de las relaciones internacionales de nuestros días, entre los cuales están el desenlace de la Ronda Doha y el fortalecimiento de los procesos de integración ya vigentes y los recién iniciados en aquella zona. La opción bilateral ha sido, al menos de momento, descartada oficialmente por ambas partes. La Declaración conjunta de la Cumbre UE-Brasil, de 4 de julio de 2007, hace hincapié exclusivamente en el fortalecimiento del diálogo político y la cooperación, eludiendo deliberadamente cualquier mención al comercio, y resalta que este nuevo vínculo debe servir para fortalecer las relaciones entre la UE y el Mercosur y allanar el camino hacia el acuerdo de asociación birregional10. La Comisión Europea ha insistido en varias ocasiones en la naturaleza estrictamente política de la asociación estratégica eurobrasileña11 y, como vimos antes, no faltan manifestaciones recientes de apoyo 8
Por ejemplo, se podría crear una Comisión permanente sobre Comercio y Desarrollo Sostenible Euromercosureña. 9 El Acuerdo de Asociación de la UE con Chile contiene un completo sistema sobre solución de controversias respecto al comercio y cuestiones relacionadas con el comercio (título VIII de la parte IV). Se prevé que si la materia objeto de la diferencia está regulada por los Acuerdos de la OMC, la diferencia se someterá al mecanismo de solución de diferencias de dicha organización; si la diferencia fuera similar a las reguladas por la OMC, las Partes acordarán llevarla igualmente a este sistema; en fin, las materias no reguladas por la OMC serán remitidas al mecanismo bilateral. El sistema bilateral, que se basa en el vigente en la OMC, funciona mediante un mecanismo de consultas en el Comité Conjunto y el recurso a los páneles arbitrales, que dictan laudos obligatorios. En caso de no cumplimiento de las disposiciones del panel, la Parte afectada tendrá el derecho a retirar concesiones equivalentes a las afectadas por las medidas que dieron origen a la diferencia. Para evitar conflictos de jurisdicción, se insertó una cláusula de exclusión de foros, de manera que el recurso a uno de los dos mecanismos excluye automáticamente la posibilidad de recurrir al otro. 10 La Declaración conjunta de la Cumbre EU-Brasil está disponible en http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/er/95167.pdf 11 Por ejemplo, en la comunicación de la primavera de 2007 en la que la Comisión proponía al Consejo y el Parlamento Europeo una asociación estratégica de la UE con Brasil, se subraye que ello supone ningún cambio en su posición tradicional acerca del enfoque birregional con el Mercosur y la importancia que un diálogo más intenso eurobrasileño puede tener para apoyar la celebración del acuerdo de asociación de la UE
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político a favor de un acuerdo entre bloques, y no de uno bilateral, por parte de países europeos y mercosureños a la asociación birregional, entre ellos del propio Brasil. No hay que desdeñar estas declaraciones, pero su naturaleza es puramente política, de tal suerte que sólo tienen validez para un contexto determinado, y no para cualquier otro que pueda aflorar en el futuro. Dicho de otro modo, somos del parecer de que este upgrading otorgado por la UE a Brasil para desarrollar sus relaciones especiales no excluye a posteriori la firma de un acuerdo bilateral con él, abierto a la adhesión de los otros países mercosureños, en caso de que finalmente no llegue a buen puerto la negociación birregional12. De hecho, la práctica de la UE muestra que ha hecho uso de la vía bilateral cuando las circunstancias así lo han aconsejado, ya que ha firmado acuerdos de asociación con México y Chile en el área latinoamericana, y con países de otros continentes –como Sudáfrica-, y existen un precedente actual significativo, ya que la UE se ha decantado por un enfoque próximo al bilateralismo al encallarse las negociaciones con el bloque andino: a la vista de que a mediados de 2008 Bolivia decidió no participar en la negociación del pilar comercial del acuerdo de asociación con la Comunidad Andina, la UE inauguró un formato novedoso de negociación única y multipartita con Colombia, Ecuador y Perú en materia comercial13. No se trata de las únicas manifestaciones de un enfoque bilateral en las relaciones con ALC14. A la postre, el rol que desempeñe Brasil en las relaciones euromercosureñas marcará en gran medida el futuro del Mercosur, con efectos que pueden ser tanto positivos como negativos para la dimensión interna de este bloque. De seguirse el camino bilateral podrían incrementarse las tensiones que ya existen dentro del Cono Sur y, por extensión, ello repercutiría negativamente en el proceso de la convergencia regional puesto en marcha en Suramérica con la Unasur. De hecho, durante los años 2007 y 2008 al menos, Argentina y Venezuela mostraron públicamente su preocupación ante el riesgo de que el nuevo rol de Brasil como socio estratégico de la UE desembocase en un acuerdo bilateral, avisando que su materialización sería percibido como una muestra clara de un bajo compromiso político brasileño con el proceso de integración mercosureño que podría coadyuvar a su desintegración. Por esa misma época Paraguay y Uruguay manifestaron su disposición a negociar acuerdos de asociación bilaterales con la UE. A nuestro parecer, no conviene dramatizar la situación porque estas declaraciones acaecieron en un momento especialmente delicado dentro del Mercosur, entre otros motivos porque todavía estaba fresco el conflicto de la pasta de celulosa que tanto había dividido a sus miembros y también porque Brasil había promulgado la Ley 11508/07, de 20 de julio, en virtud de la que se autorizaba a su con el Mercosur, puesto que “Brasil es un eje central para el éxito de las negociaciones entre la UE y el Mercosur, un objetivo estratégico prioritario (…):. Un liderazgo positivo de Brasil podría empujar hacia adelante las negociaciones con el Mercosur” (Communication from the Commission to the Council and European Parliament, Towards and EU-Brazil Strategic Partnership, COM (2007) 281, Bruselas, 30 de mayo de 2007, accesible en http://ec.europa.eu/external_relations/brazil/docs/com07_281_en.pdf). 12 Así lo defendimos hace casi tres años en un informe conjunto firmado con Susanne GRATIUS, “Three Years after the Impasse: EU Expectations of negotiations with Mercosur”, en CHAIRE MERCOSUR, Briefing Notes for the MEBF’s VII Plenary Conference. Lisbon, october 8, 2007, París: Chaire Mercosur, 2007, pp. 2728. 13 Ello significa que los pilares de diálogo político y cooperación se continuarán negociando por la UE con la CAN “como región", es decir, una negociación única de bloque a bloque. En cambio, para el pilar comercial se abandona la negociación regional y se llevará a cabo negociando formal y simultáneamente con todos los países andinos que se muestren interesados, en tanto “grupo", y no de forma paralela e independiente país por país. Colombia, Perú y Ecuador han aceptado esta vía multipartita de negociación en el ámbito comercial, mientras Bolivia ha optado por quedarse al margen. En las fechas de redacción de esta nota, primavera de 2010, Colombia y Perú han concluido prácticamente las negociaciones del acuerdo comercial. 14 Que la UE apuesta por el bilateralismo en sus relaciones con ALC se nota asimismo en la concesión del estatuto de socio estratégico a México en 2008 y en la firma en el pasado de diversos acuerdos de cooperación científica y tecnológica con países latinoamericanos, como Argentina (20 de septiembre de 1999), Brasil (19 de enero de 2004), Chile (23 de septiembre de 2002) y México (3 de febrero de 2004).
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Gobierno a crear hasta 17 nuevas zonas francas en su territorio, amenazando su aplicación con horadar todavía más la precaria unión aduanera del Cono Sur. Si se hace abstracción de estos hechos tan coyunturales, es plausible defender que el estatuto de socio estratégico puede convertirse perfectamente en un incentivo para las negociaciones euromercosureñas si el país carioca es capaz de aproximar las divergentes posturas de los países mercosureños entre sí y con las europeas, y de esta suerte generar nuevas dinámicas positivas en el relacionamiento birregional. Incluso en la hipótesis de que un fracaso brasileño como catalizador del diálogo UE-Mercosur llevase finalmente a la suscripción de un acuerdo bilateral de asociación, hay que considerar que las concesiones comerciales pactadas podrían sin gran dificultad ser extendidas al resto de los países mercosureños interesados en adherirse a tal acuerdo, puesto que –desde la perspectiva europea- lo fundamental y más arduo es resolver en primer lugar los problemas y desafíos que Brasil suscita en las relaciones euromercosureñas15.
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Algunas de estas reflexiones se encuentran en Susanne GRATIUS y Manuel CIENFUEGOS MATEO, “EU Expectations of Negotiations with Mercosur Three years after the Impasse”, en Alfredo VALLADAO y Mario MARCONINI (Eds.), Reviving the EU-Mercosur Trade Talks. A Business Perspective, París: Chaire Mercosur, 2008, pp. 60-61 y 63-64. En una posición análoga, si bien con una visión más pesimista de lo que supondría dar al traste con la tradicional estrategia europea de apoyo a los acuerdos birregionales y los procesos de integración regional, véase Celestino del ARENAL, “Las relaciones entre la UE y América Latina: ¿abandono del regionalismo y apuesta por una nueva estrategia de carácter bilateral?”, DT del Real Instituto Elcano 36/2009, pp. 18 y 26-28.
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