Introducción El envejecimiento poblacional es una de las características de la sociedad uruguaya, producto de un descenso sostenido de la mortalidad y la fecundidad. La población de 60 y más años de edad representa aproximadamente el 18% del total y se incrementará en unos 7 puntos porcentuales al promediar el siglo (Cuadro 1). Ese cambio demográfico es un hecho a festejar, consecuencia de los adelantos científicos y sociales alcanzados durante el Siglo XX, que nos permite contar con una población de adultos mayores más numerosa, mejor educada y más saludable. Sin embargo, el franco crecimiento de los adultos mayores en el conjunto de la población en el Siglo XXI requiere una nueva política global que atienda los requerimientos de este grupo y de sus familias. El sistema de seguridad social se ha orientado fundamentalmente a las prestaciones económicas de jubilación y pensión. Esa orientación, aunque necesaria, es hoy insuficiente para atender los desafíos que deben enfrentar las familias. Alcanzar un
envejecimiento digno, activo, productivo y saludable para la mayoría de los ciudadanos mayores es un desafío y deber ético. Al respecto Arnold Toynbee ha dicho que “la permanencia de cualquier civilización se puede medir por el respeto y la atención que se les da a los ciudadanos mayores y aquellas sociedades que los tratan con desprecio tienen dentro las semillas de su propia destrucción”.
Cuadro 1. Población por tramo de edad como porcentaje de la población total
1965
1995
2005
2015
2025
2035
2045
Tramo de edad
60 y +
12.3%
17.0%
17.7%
18.8%
21.0%
23.1%
25.3%
65 y +
8.4%
12.3%
13.3%
14.1%
15.7%
17.5%
19.9%
70 y +
5.3%
8.0%
9.5%
10.0%
11.0%
12.8%
14.4%
75 y +
3.0%
4.7%
5.9%
6.5%
7.2%
8.4%
9.6%
80 y +
1.4%
2.5%
3.0%
3.8%
4.1%
4.8%
5.8%
Población total
2,693,379
3,659,369
3,717,321
3,218,187
3,317,479
3,418,738
3,552,439
El incremento de edad de la población se refleja claramente en el índice de envejecimiento (relación entre el número de personas de 60 y más años y número de niños y jóvenes menores de 15 años) que muestra el Cuadro 2. En los treinta años que fueron desde 1965 a 1995 este índice creció en 24 puntos, mientras que en los treinta años que transcurren desde 2005 a 2035, el índice crecerá 52 puntos, lo que es demostrativo del significativo incremento en la velocidad de envejecimiento.
Índice de envejecimiento
Cuadro 2. Indicadores del envejecimiento poblacional 1965 1995 2005 2015 2025 43.7% 67.8% 74.2% 87.6% 106.3%
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2035 125.9%
2045 145.3%
Como surge de los cuadros anteriores, el grupo etario de las personas de 80 y más años de edad es el de mayor crecimiento. Al finalizar el próximo período de gobierno serán casi 130.000, un 25% más que cuando asuma, el 1° de marzo de 2010. En los siguientes treinta años este grupo de la población se habrá duplicado. Otra característica relevante del proceso es la notoria predominancia de mujeres, que se acentúa a medida que se aumenta la edad. En conclusión, la tendencia demográfica más fuerte es al envejecimiento del envejecimiento. La longevidad constituye una demostración de vitalidad de la sociedad y, al mismo tiempo, un desafío para los gobiernos, los individuos y las familias. La promoción de acciones de inclusión social y la creación de políticas que aseguren dignidad de los adultos mayores es un imperativo. De igual manera, los adultos mayores son portadores de un muy significativo capital humano, debiéndose abrir canales de participación para quienes se sientan con voluntad de volcarlo en beneficio propio y de la comunidad. Es necesario un nuevo
paradigma del adulto mayor que lo reconozca como creador de valor para la sociedad, de acuerdo a sus capacidades. Este proceso involucra prácticamente a toda la población, no solo a los adultos mayores de hoy. Tan comprometidos como ellos están las generaciones de sus hijos, que muchas veces no podemos atenderlos adecuadamente o lo logramos con grandes sacrificios. De igual manera, todos los adultos jóvenes de hoy, por ejemplo los uruguayos de 40 años seremos los de 80 al promediar el Siglo. Generalmente no nos detenemos a pensar si no estaremos poniendo demasiada carga en nuestros hijos. ¿Podemos hacer algo ahora pensando en ese futuro? Una propuesta integral hacia un envejecimiento digno requiere abordar cuatro riesgos o contingencias sociales: la inseguridad económica, la segregación social, la
enfermedad y la pérdida de autonomía.
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Medidas para incrementar los ingresos Los adultos mayores son el grupo etario que registra los menores guarismos de pobreza, especialmente a partir del año 1991. En la última década el porcentaje por debajo de la línea de pobreza estuvo por debajo del 5% hasta la crisis del año 2002, ubicándose con posterioridad en el orden del 7%. Por el contrario, el 50% de los niños y jóvenes se ha ubicado por debajo de la línea de pobreza, registrándose hoy valores del orden del 40% y superiores. La situación de niños y jóvenes requerirá un enorme esfuerzo colectivo, que nosotros concebimos centrado en la educación y no en políticas asistencialistas. Sin embargo, la situación de los adultos mayores no se ve adecuadamente reflejada por los índices generales, ya que las necesidades y requerimientos de atención sanitaria y
cuidados son muy diferentes que para el resto de la población. Por lo tanto, no es posible excluir acciones tendientes a la seguridad económica de los adultos mayores. En tan sentido se propone: Ingreso jubilatorio mínimo de $ 5.000 El monto mínimo de las jubilaciones a cargo del BPS asciende a $ 2.430. Aproximadamente 100.000 jubilados del BPS de 70 y más años de edad que tienen un ingreso inferior a los $ 5.000. Proponemos crear una prima por edad compensatoria que lleve el ingreso mínimo de los jubilados a la suma de $ 5.000 mensuales, priorizando a los de mayor edad. Ajuste semestral de jubilaciones inferiores a $ 10.000 Las jubilaciones han venido ajustando una vez al año. En el caso de los jubilados de menor ingreso es necesario contemplar dicha circunstancia a efectos de obtener el mantenimiento del poder adquisitivo de sus ingresos. Proponemos ajustes semestrales de las jubilaciones para quienes perciben ingresos inferiores a $ 10.000. Elevación progresiva de los topes jubilatorios Los montos máximos jubilatorios limitan la cuantía de la jubilación al inicio del pago de la misma y esa limitación incide durante toda la vida del jubilado y se aplican sin distinciones, se haya aportado efectivamente o no. Sólo están excluidos del régimen de monto máximo los trabajadores comprendidos en el régimen mixto vigente desde 1996. Quienes se están jubilando actualmente en el BPS son personas comprendidas en el llamado Régimen de Transición y sus pasividades tienen un tope máximo de $ 24.162 (para quienes tienen una única pasividad) o $ 34.163 (para quienes acumulan dos o más pasividades). Proponemos un plan de elevación y unificación progresiva de los topes jubilatorios para quienes hayan aportado efectivamente al menos treinta y cinco años. El tope inicial se incrementará en un 10% para quienes alcancen la edad de 65 años, y en un 5% adicional acumulativo cada cinco años más de edad.
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Flexibilización del actual régimen de incompatibilidades entre jubilación y actividad remunerada El régimen actual de incompatibilidades tiene severas inconsistencias que están afectando a muchos uruguayos. Por ejemplo, entre otros, los docentes que son a la vez funcionarios públicos, los trabajadores que han mantenido más de un empleo en el sector privado durante períodos prolongados (tales como enfermeras o profesores), los jubilados que acceden a prestaciones insuficientes y desarrollan actividades informalmente, asumiendo riesgos inapropiados. Proponemos permitir la percepción de jubilación y el mantenimiento de ciertas actividades en el mismo sector de afiliación previsional, así como habilitar el desarrollo de ciertas
actividades remuneradas
para quienes siendo jubilados desean mantenerse en actividad acorde a sus capacidades, sin necesidad de que lo hagan “en negro” dentro de la informalidad. Entre esas actividades se destaca la creación de microproyectos con carácter independiente u otros adecuados a la capacidad laboral de los adultos mayores.
Integración social Muchos adultos mayores están en condiciones de hacer contribuciones productivas en beneficio propio, de sus familias y comunidades. Ese potencial requiere procurar un envejecimiento activo y saludable y una nueva cultura del envejecimiento, alejada de la imagen de enfermedad, carga social e inactividad. En otros casos, cuando las limitaciones son mayores o no se desea realizar actividades que reporten ingresos económicos, igualmente es necesario impulsar la integración mediante opciones de participación ciudadana y familiar, educación y recreación. Planes de retiro progresivo y parcial El retiro de la actividad para la jubilación es en la actualidad un corte generalmente abrupto, lo que suele presentar dificultades de adaptación para personas que han mantenido una extensa trayectoria laboral. En muchas actividades sería posible pactar una reducción progresiva de la carga horaria, con el consiguiente ingreso progresivo en las prestaciones jubilatorias. De la misma manera, para personas con multiempleo sería posible la aplicación de la misma política, una vez superada la restricción que hoy implica el régimen de incompatibilidades vigente. Proponemos crear planes de retiro progresivo y de retiro parcial, en los que se reduce la carga horaria de trabajo y se obtiene un ingreso progresivo en las prestaciones jubilatorias. Actividades intergeneracionales Una de las consecuencias de los cambios operados en la estructura familiar es la reducción en las interacciones entre miembros de diferentes generaciones. En forma paradojal, cuando es más probable que sean contemporáneos miembros de diversas generaciones por el incremento en la esperanza de vida, es menos probable que se den intercambios fluidos entre ellos. De esta manera todos pierden una parte significativa del aporte de valores, vivencias, conocimientos y afectos que pueden hacerse recíprocamente.
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Proponemos: impulsar la creación de programas en los que los adultos mayores asuman cierto rol, aunque no preponderante, en el apoyo a las generaciones más jóvenes en aspectos de la vida cotidiana, tales como cuidado de niños. Al mismo tiempo, los jóvenes podrían asumir actividades a tiempo parcial, de apoyo a los adultos mayores, en los programas de promoción de la autonomía y atención a la dependencia que se proponen más adelante. Voluntariado En muchas sociedades los programas de trabajo voluntario desempeñan un rol fundamental en apoyo a acciones de valor social y, al mismo tiempo, constituyen un instrumento de integración social de los adultos mayores. En nuestro país existen muy valiosas experiencias, pero que no han alcanzado suficiente grado de generalización. En tanto el voluntariado no es una actividad individual, es necesario dotarlo de organizaciones en las que actuar, a efectos de lograr el objetivo de este tipo de actividades, mejorar la realidad, transformando eficazmente una parte de ella. Proponemos: crear un programa de voluntariado social, con participación a nivel nacional y local, dirigido a canalizar acciones de carácter social de los adultos mayores con esa vocación. Educación Experiencias nacionales e internacionales demuestran que los adultos mayores son una población altamente receptiva a participar en actividades educativas, las que constituyen una modalidad de inclusión social y promoción de autonomía personal. Al mismo tiempo, muchos adultos mayores son portadores de un significativo potencial a compartir con las generaciones más jóvenes, en cuanto a experiencias, conocimientos y valores, de particular relevancia en entornos sociales críticos. Proponemos estimular la ampliación de la oferta educativa dirigida a la población de mayor edad y, al mismo tiempo, consideramos altamente conveniente la integración de aquellos adultos mayores con actitud y aptitudes adecuadas a instancias curriculares y extracurriculares de educación formal de niños y jóvenes en centros educativos de contextos sociales críticos.
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Promoción de la autonomía y atención a la dependencia Una de las consecuencias del envejecimiento es la pérdida de autonomía de los adultos mayores y su progresiva dependencia de ayudas de diferente naturaleza. Durante buena parte del Siglo XX la familia jugó un papel decisivo en el cuidado de los mayores. El muy rápido cambio en las pautas de integración familiar registrado en las últimas décadas, junto con el progresivo envejecimiento de la población, está planteando hoy ‐y acentuará significativamente en el futuro‐ una nueva contingencia social: el riesgo de dependencia que impacta de lleno en las familias. Los hogares integrados por algún adulto mayor se ubican en los 450.000, aproximadamente el 45% de los hogares del país. El 30% de los hogares con adultos mayores son unipersonales. Ese porcentaje supera el 50% cuando se consideran los hogares integrados por dos o más adultos mayores exclusivamente, sin convivencia con miembros de generaciones jóvenes. En los hogares en que viven adultos mayores, el 66% tienen lo tienen como jefe de hogar. La tendencia a vivir en hogares unipersonales se incrementa con la edad, seguramente producto de la viudez (más de 30.000 uruguayos mayores de 80 años viven solos). Como consecuencia, existe un número importante y creciente de adultos mayores que viven solos o acompañados de otra persona de su misma generación. Muchos países han adoptado políticas explícitas tendientes a la promoción de la autonomía y atención de la dependencia. Alemania en 1995 y Japón en el 2000 crearon esquemas de seguro social obligatorio, para mayores de cierta edad, con aportaciones sobre salarios de entre el 0.9% y el 1.95%. El financiamiento también se integra con copagos y aportes fiscales. Estos seguros brindan ayudas para facilitar la vida cotidiana en domicilios y en instituciones. En Alemania las familias pueden optar por recibir prestaciones en dinero, en especie o remunerar a miembros de la propia familia encargados del cuidado. Los beneficios son independientes de los ingresos. En Japón los gobiernos locales tienen un papel muy significativo en la ejecución del programa. Francia, estableció en el 2002 un programa financiado por recursos fiscales. Los beneficios son decrecientes en función los beneficiarios. Reino Unido financia estas prestaciones con recursos públicos, centrales y locales; así como copagos. El acceso a los beneficios está sujeto a examen de ingresos. España aprobó en el 2006 la ley de promoción de autonomía y atención a las personas en situación de dependencia, creando un nuevo derecho subjetivo a la referida promoción y atención. Se financia con recursos públicos del gobierno central y de los gobiernos locales, más copagos de los beneficiarios según capacidad contributiva. Su principal programa es el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD), cuya finalidad es promover la autonomía personal y garantizar la atención y protección a las personas en situación de dependencia. Se configura como una red de utilización pública que integra, de forma coordinada, centros y servicios, públicos y privados. Entre sus servicios se destacan el de ayuda a domicilio (atención de las necesidades del hogar y cuidados personales que comprende la atención personal en la realización de las actividades de la vida diaria y la cobertura de las necesidades domésticas, según el grado de dependencia); el de teleasistencia; el de centros de día y de noche y el de atención residencial. Proponemos crear un
sistema que atienda esta nueva realidad social y
familiar, con el objeto de estimular una vida autónoma en su medio habitual, todo el tiempo que la persona desee y sea posible. El sistema que proponemos: (a) se centra inicialmente en acciones de promoción de la autonomía y la ayuda domiciliaria para la realización de las actividades de la vida diaria de las personas con dependencia; (b) se estructura mediante una coordinación de acciones públicas y privadas; (c)
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habilita la intervención de los Gobiernos Departamentales; (d) se financia mediante recursos fiscales y contribuciones de los beneficiarios, según su capacidad contributiva.
Vivienda Durante muchos años se descontó de las pasividades un porcentaje supuestamente destinado a la construcción de vivienda para jubilados. El resultado de ese plan fue muy limitado, teniendo presente el volumen de recursos que se recaudó, lo que de alguna manera genera una deuda pendiente con este colectivo. La experiencia nacional evidencia carencias que requieren revisión, en cuanto a las soluciones arquitectónicas y urbanísticas a plantear. Una estrategia de vivienda para los adultos mayores debe cumplir dos requisitos: (a) ser económicamente sustentable, para lo que deben maximizarse los recursos públicos y privados; y (b) debe ser socialmente sustentable, promoviendo la equidad, la integración e inclusión, así como el bienestar de la población mayor. Al mismo tiempo, debe responder a diferentes tipos de necesidades, de acuerdo a los grados de autonomía o dependencia. Proponemos integrar soluciones de vivienda para adultos mayores, de acuerdo a sus diferentes grados de autonomía, en contextos urbanos intergeneracionales, dotados de los servicios adecuados a las necesidades específicas de este grupo poblacional. La ampliación de opciones de vivienda deberá considerar el contexto barrial y de los servicios pertinentes.
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