U n a re v i s t a a c tu a l Juan Pablo Pampillo. La Libre de Derecho se consolida en la investigaciĂłn jurĂdica
El miedo a la discrecionalidad
La incierta reforma penal JosĂŠ RamĂłn CossĂo
Jueces que no meten gol Gerardo Laveaga
Monopolios: bueno, bonito y barato‌ Alberto Mansur
Juan Rivero Legarreta Una mirada a la FederaciĂłn Interamericana de Abogados
Rosi Orozco Trata de personas: el secuestro de los mĂĄs vulnerables
AĂąo 13, nĂşm. 143 Marzo 2011 $40.00
Felipe Borrego: “El nuevo sistema de justicia penal no ha fracasado�
Editorial El miedo a la discrecionalidad
C
on frecuencia podemos constatar que la presencia de una facultad discrecional en el ordenamiento jurídico mexicano es catalogada instantáneamente como una deficiencia intrínseca del mismo. En México, vemos con temor la posibilidad de que un servidor público tenga oportunidad de actuar conforme a su criterio dentro del marco legal aplicable. Si bien podemos entender que el origen de esta desconfianza se remonta a los siglos de corrupción que alberga nuestra historia, pareciera que los Estados desarrollados, ágiles y liberales, tienen en común haber dejado atrás los traumas de la historia y estar apostándole al buen criterio de sus funcionarios. Esto, nos guste o no, se consigue a través de la presencia de facultades discrecionales y de la subsecuente rendición de cuentas: los hombres son los responsables de aplicar las leyes. En nuestro país, no sólo los ciudadanos ven con recelo dichas facultades: los propios funcionarios públicos huyen de ellas. Estamos acostumbrados a que el funcionario le pida al regulador que le elabore guías de actuación, recetas de cocina que no dejen espacio para la improvisación. Pareciera que la seguridad jurídica sólo se garantiza cuando la autoridad tiene una lista de requisitos mediante los cuales puede emitir un acto. Hay que firmarlo, siempre y cuando esté fundado y motivado. No importa cuál haya sido
DIRECTOR GENERAL Ángel M. Junquera Sepúlveda director@elmundodelabogado.com DIRECTOR ADMINISTRATIVO Carlos Alamán Bueno CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN F. Javier Sánchez Campuzano Gonzalo Linaje Aréchiga Andrés Sánchez Abbott ABOGADO GENERAL Manuel E. Forcada Warren
la mejor opción, la más eficiente —no la que mejor cumpla con el principio de legalidad—: lo que importa es que haya un catálogo minucioso que precise qué hacer, cómo, cuándo, hasta dónde… Una facultad discrecional no es una invitación a la arbitrariedad. Tampoco una ventana para regresar a regímenes en donde la presunción de validez de los actos administrativos es irrevocable. Es una invitación a los ciudadanos a confiar en sus servidores públicos y a que éstos conf íen en su criterio y evalúen a fondo sus opciones. Si se equivocan, el propio sistema debe sancionarlos. Como abogados, nos encontramos ante una constante contradicción entre lo que queremos como ciudadanos y lo que hacemos como profesionistas. Muchos en el gremio coinciden en que las facultades discrecionales son sinónimo de arbitrariedad. Sin embargo, cuando las necesidades del cliente así lo requieren, promovemos todos los recursos existentes y por existir en contra de una resolución de la autoridad, argumentando que ésta “excede las facultades” o “no está dentro de los objetivos establecidos en el estatuto”. ¿Qué significa esto? Que el exceso de regulación, como lo decía Tácito, hace siglos, propicia la corrupción. El miedo a la discrecionalidad ha convertido nuestro ordenamiento jurídico en un recetario interminable de pasos a seguir para cocinar actos legales, en un conjunto de manuales para que el ciu-
CONSEJO EDITORIAL Fabián Aguinaco Bravo, Elisur Arteaga, Mario Becerra Pocoroba, Humberto Benítez Treviño, Néstor de Buen, José Ramón Cossío, Óscar Cruz Barney, Miguel Estrada Sámano, Héctor Fix Fierro, Jorge García de Presno, Sergio García Ramírez, José Antonio González Fernández, Fernando Hegewisch Díaz Infante, María de la Luz Lima Malvido, Alejandro Ogarrio, Luis Ortiz Hidalgo, Javier Quijano, Luis Rodríguez Manzanera, Andrés Roemer, Rafael Ruiz Mena, Ignacio Soto Borja, Diego Valadés, Clemente Valdés, Juan Velásquez, Manuel Villalpando César, Álvaro Vizcaíno Zamora, Claus von Wobeser, Arturo Zaldívar, Jesús Zamora Pierce, Alberto Zínser Cieslik
DIRECTOR EDITORIAL Luis Arturo Pelayo Gutiérrez editor@elmundodelabogado.com DIRECTORA DE ARTE Marcela Velázquez Aíza arte@elmundodelabogado.com FOTOGRAFÍA Aristeo Becerra Maldonado CORRECCIÓN DE ESTILO Julio Ulises Gallardo Sánchez COLABORADORES Amanda Sotto Fontes, Ernesto Corzo Aceves, Víctor Corzo Aceves, Eduardo Molina
dadano tenga herramientas de defensa y el servidor público se sienta tranquilo al firmar un documento. La actuación de las autoridades se debería evaluar con base en resultados y no en función de la cantidad de actos en el archivo que pueden presumir su impecabilidad normativa. Como ciudadanos, debemos exigir un gobierno ágil, emprendedor e innovador, y entender que los manuales nunca cubrirán la totalidad de los casos. La realidad siempre irá un paso delante de las leyes, por lo que la autoridad debe utilizar su criterio para innovar, y los jueces deben evaluar que el uso del criterio cumpla con mínimos requisitos de racionalidad, adecuación y proporcionalidad. Desafortunadamente, para el ciudadano mexicano lo anterior significaría tener que confiar en nuestros legisladores, en nuestros administradores y, particularmente, en nuestros jueces…
SUSCRIPCIONES suscripciones@elmundodelabogado.com ADMINISTRACIÓN Melchor Tinoco Hilda Castro VENTAS DE PUBLICIDAD Ejecutivos de ventas: Marimar Islas Gabriela González Teléfonos y Fax: 5559-2250, 5575-6321, 5575-4935 info@elmundodelabogado.com www.elmundodelabogado.com
El Mundo del Abogado, una revista actual, año 13, núm. 143, marzo de 2011, revista mensual, editada y publicada por Editorial Revista El Abogado, S.A. de C.V., Santa Catalina 416, Col. Insurgentes San Borja, Del. Benito Juárez, México, D.F., C.P. 03100. Precio por ejemplar: $40.00. El contenido de los artículos firmados es responsabilidad del autor. Editor responsable: Luis Arturo Pelayo Gutiérrez. Registrada en la Dirección General del Derecho de Autor, Reserva núm. 001059/98 de fecha 27 de marzo de 1998. Certificado de Licitud de Título núm. 10899. Certificado de Licitud de Contenido núm. 7548. No se devuelven originales no solicitados. Impresión: Compañía Impresora El Universal, S.A. de C.V., Allende 176, Col. Guerrero, Delegación Cuauhtemoc, México, D.F., C.P. 06300. Tel. 5590-2703. Distribuida en el Distrito Federal por la Unión de Voceadores de México y en locales cerrados por Distribuidora de Impresos, S.A. de C.V.
201 1marzo Índice POSICIONES
08 20 42 48
OPINIÓN
Hacia una descentralización fiscal en México Alfonso I. López-Bello Moreno Miguel R. Pérez Sánchez La incierta reforma penal José Ramón Cossío Díaz
22 40 31
Jueces que no meten gol Gerardo Laveaga
54
¿Qué cualidades le gustaría ver en un pasante de Derecho?
ENTREVISTAS
14 26 36 50
2
32
Deducción del ISR en colegiaturas: ¿a favor o en contra? Amanda Sotto Fontes
La “politización” internacional del caso Cassez Víctor Emilio Corzo y Ernesto Eduardo Corzo
INSTANTÁNEA
Juan Pablo Pampillo Baliño La Libre de Derecho se consolida en la investigación jurídica
35
Juan Rivero Legarreta Una mirada a la Federación Interamericana de Abogados
46
El Mundo del Abogado marzo 2011
La huelga: uno de los bastiones del Derecho colectivo del trabajo
DERECHO EN EL MUNDO
Felipe Borrego: “El nuevo sistema de justicia penal no ha fracasado”
Rosi Orozco Trata de personas: el secuestro de los más vulnerables
Monopolios: bueno, bonito y barato... Alberto Mansur
REPORTAJES
La desregulación normativa del Ejecutivo federal Jorge García Martínez
ENCUESTA
12
El nuevo reglamento de la Cámara de Diputados Jesús Ruiz Munilla
Jorge Nader Kuri
DOCUMENTO La Universidad Nacional Autónoma de México Xavier Olea Muñoz
58 LIBROS
26
32
36
42
48
54
Portafolio
Los principios parlamentarios bajo la lupa
Ricardo Astudillo Suárez, Gastón Julián Enríquez Fuentes, Miguel Eraña Sánchez y J. Belem Junco Márquez
E
n el marco del Primer Foro Nacional de Presidentes de las Legislaturas de los Estados, realizado en la ciudad de Santiago de Querétaro en febrero pasado, tuvo lugar la presentación del libro Los principios parlamentarios, coordinado por Miguel Eraña Sánchez y Gastón Julián Enríquez Fuentes, obra en la que, mediante un ejercicio colectivo de académicos, no sólo de Derecho parlamentario, sino sociólogos y politólogos, se analizan en siete ensayos los principios que inspiran al parlamento: la representación; el orden en las cámaras; la información y la investigación congresual; la argumentación parlamentaria; el quórum parlamentario; el principio de publicidad y de transparencia congresual, y el precepto de eficacia parlamentaria. La publicación de esta obra reviste importancia ya que con la dinámica de funcionalidad que ha vivido el parlamento mexicano a partir de los años noventa con la llegada de la pluralidad, se ha producido un extravío de la insti-
4
El Mundo del Abogado marzo 2011
tución parlamentaria —así lo señaló en su intervención Miguel Eraña, doctor en Derecho por la Universidad de Salamanca, España—, que se manifiesta en aspectos como la confusión, por su actuación, de las minorías y las mayorías parlamentarias; el secuestro de los poderes fácticos; la presencia de paralegisladores, o el abstencionismo en decisiones de gran trascendencia, como una reforma constitucional o el nombramiento de altos cargos. Asimismo, la relevancia de este libro se pone de manifiesto con el deterioro de la imagen de la representación política que existe hoy en día, lo que pone sobre la mesa la exigencia para los legisladores de conocer los principios y los valores que rigen la actividad parlamentaria, señaló Gastón Enríquez —también doctor en Derecho por la Universidad de Salamanca—. En la presentación de esta obra acompañaron a los autores los diputados Ricardo Astudillo Suárez, presidente de la mesa directiva del Congreso del Estado
de Querétaro, y J. Belem Junco Márquez, vicepresidente de la mesa directiva de la LVI Legislatura del estado.
E
n días pasados, Ángel M. Junquera y Sergio Martínez Chavarría convocaron a un nutrido grupo de amigos identificados entre sí por pertenecer a una generación de mexicanos emprendedores, orgullosos de su país y con ánimos de impulsar diversos proyectos de inversión para algunas zonas de México. A la terraza del restaurante Odeón de Antara llegaron empresarios del ramo turístico, servicios y de comunicación, así como abogados, economistas, arquitectos e historiadores,
cuya amistad en común les dio temas para un largo rato de charla amena. Asimismo, platicaron con algunos representantes de las entidades federativas más atractivas para la inversión en nuestro país, como Campeche y Baja California. Para la ocasión se prepararon bocadillos y bebidas representativos de dichas entidades y se intercambiaron ideas empresariales y proyectos de desarrollo que se impulsarán en este 2011, con el propósito de enviar la señal de que en México hay ciudades seguras y con un clima favorable para la inversión.
Eduardo Achach, Ángel M. Junquera, Susana Ibarrola y Óscar González
Arturo Ancona, Jose Ignacio Rubio y Carlos Sandoval
Sergio Martínez Chavarría, Lorena Zedillo Ponce de León y Jose Hevia
Trixia Valle con empresarios
El Mundo del Abogado marzo 2011
Portafolio
Se reúnen empresarios y funcionarios para promover la inversión en México
5
Congreso Internacional sobre Derecho Concursal Comparado en Roma
Antonio Silva, Ariel Ángel Dasso y Daniel Vitolo
L
os días 18 y 19 de febrero, la ciudad de Roma, Italia, fue sede del Congreso Internacional sobre Derecho Concursal Comparado que se realizó con el tema “Deudor, acreedores y patrimonio: legislaciones frente a frente”, en el que especialistas de Alemania, Argentina, España, Estados Unidos, Francia, Italia, México y Uruguay reflexionaron en torno la obra Derecho concursal comparado de Ariel
6
El Mundo del Abogado marzo 2011
Ángel Dasso, en la cual este reconocido jurista argentino aborda en forma conjunta y comparativa los ordenamientos concursales de cinco países europeos —Alemania, España, Francia, Italia y Portugal— y de ocho países americanos —Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Estados Unidos, México, Perú y Uruguay—, además de ofrecer la traducción al español de las leyes de Alemania, Francia, Italia, Portugal y Brasil, así
como un detallado índice que facilita la investigación del tema. Entre los especialistas que comentaron la obra de Ariel Ángel Dasso —miembro fundador del Instituto Iberoamericano de Derecho Concursal, autor de numerosas obras de Derecho concursal y profesor invitado en cursos, conferencias y congresos nacionales e internacionales— estuvieron Gerald Spindler, Daniel Roque Vitolo, Héctor Alegría, Emilio Beltrán, Gerardo A. Carlo-Altieri, Francoise Perochon, Dino Crivellari, Giuseppe Terranova, Michele Sandulli, Carlo Angelici, Alessandro Nigro, Israel Creimer y el mexicano Antonio Silva Oropeza, quien en su ponencia tocó el tema de los conflictos de intereses que surgen entre deudor y acreedores y sus posibles efectos en el marco de la crisis financiera mundial. En la organización del evento participaron la Universidad de Siena, el Instituto Iberoamericano de Derecho Concursal, el Instituto Argentino de Derecho Comercial, el Instituto de la Empresa de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, y la Asociación para los Estudios Concursales de la Toscana.
Retirarte con una buena pensión...
¡no tiene por qué ser difícil! ¿Crees que una pensión del Seguro Social es insignificante? ¿Dejaste de cotizar y crees que ya no tienes derecho a tu pensión? ¿Tienes miedo de que te paguen un monto menor al que tienes derecho? ¿Te asusta la burocracia y los trámites para tramitar tu pensión?
¡No te preocupes! Llámanos y nosotros te brindamos la asesoría que necesitas. Te ofrecemos: s s s s
Evaluación de tu evolución laboral y de tu situación actual. Alternativas para obtener una pensión óptima del IMSS. Análisis de la mejor edad para que te retires. Asesoría para implementar un plan de retiro.
Si ya cumples con los requisitos para obtener una pensión del IMSS por cesantía en edad avanzada o por vejez, nosotros te asesoramos para que mejores sustancialmente el monto de tu pensión mensual y para que recuperes en una sola exhibición los fondos que administra tu Afore (Retiro 1997 y SAR-IMSS 1992) y el Infonavit (SAR-INFONAVIT 1992). Contacto: info@elmundodelabogado.com Tels. (55) 5559-2250, 5575-6321, 5575-4935
Caso 1 Una mujer de 45 años, divorciada, que ha cotizado 1,196 semanas y actualmente no cotiza, bien asesorada por profesionales podría alcanzar una pensión mensual vitalicia de 40,400 pesos a la edad de 65 años.*
Caso 2 Un hombre de 38 años, casado, que ha cotizado 500 semanas y actualmente cotiza con un sueldo de 20,000 pesos, bien asesorado podría recibir, a la edad de 65 años, una pensión mensual vitalicia de 21,500 pesos.*
* Escenarios considerados de acuerdo con la Ley del IMSS de 1973.
Alfonso I. López-Bello Moreno y Miguel R. Pérez Sánchez*
Hacia una descentralización fiscal en México Mientras a nivel nacional la política hacendaria ha madurado, volviéndose cada vez más responsable para conservar la estabilidad económica, a nivel local parece que la prioridad es gastar aquí y ahora, sin considerar las consecuencias de corto y mediano plazos. Así lo sostienen los autores de este artículo, quienes exponen las ventajas que tendría para nuestro país una descentralización fiscal. Cuál sería la solución para conformar un esquema estructural del Estado como una unidad sin que esto centralice funciones frente a los municipios, para que éstos sean parte activa del Estado? Uno de los caminos puede ser la descentralización, que emerge ya no sólo como una condición para profundizar la democratización, sino como la forma de organización más adecuada para implementar un nuevo paradigma que se basa en la complementariedad entre los sectores privado, social y público. En primer lugar, la descentralización parece particularmente apropiada para facilitar la competitividad: sólo así sería posible la adecuación del aparato estatal a las tendencias descentralizadoras y desconcentradoras propias de una nueva forma de producir. La descentralización sería el medio por excelencia para que el Estado desempeñara las nuevas
8
El Mundo del Abogado marzo 2011
funciones que le corresponden en forma eficiente, pues permitiría, además de una mayor eficiencia fiscal, una mejor adecuación de la provisión de servicios públicos a diferentes territorios, la descongestión de la administración pública y una mayor participación ciudadana en los procesos de asignación y control de gasto. En segundo lugar, los nuevos sistemas de redistribución territorial deberían generar una mejor redistribución social y a la vez facilitar la operación de políticas para enfrentar la pobreza. En tercer y último lugar, la descentralización debería contribuir sustancialmente al logro de dos objetivos adicionales que también son esenciales para la gobernabilidad democrática: la participación ciudadana en la gestión pública y la reducción de la corrupción. El federalismo fiscal está basado en la distribución, entre los diversos niveles de gobierno, de potestades, faculta-
des y responsabilidades en materia de ingresos, gasto y endeudamiento público. Uno de los principios básicos del federalismo fiscal es el de la “subsidiariedad”, a la que podemos definir como el principio mediante el cual la responsabilidad para la instrumentación de una política pública se asigna al nivel de menor jerarquía, que puede alcanzar los objetivos de tal responsabilidad de manera eficiente. El federalismo fiscal adoptado en México desde el fin de la guerra de independencia ha sido peculiar ya que, contrariamente a la idea de un modelo federal, que significa equilibrio y complementariedad entre niveles de gobierno y regiones, en México ha significado la subordinación de niveles locales de gobierno al nivel federal. Esta centralización se acentuó a lo largo del siglo XX, reflejada en un sistema de partido único que dominó el país desde 1929 hasta el año 2000, dando como resultado una forma de Estado con estructura y funcionamiento casi unitario, pero cobijado por un marco legal federal. Uno de los rasgos más importantes de esta centralización extrema del federalismo mexicano es la cuestión hacendaria, ya que históricamente el gobierno federal es el que se ha hecho cargo de la recaudación y de la distribución de los recursos públicos a estados y municipios, dejando a estos niveles de gobierno en condiciones totales de subordinación. Nuestro país es uno de los Estados nacionales a nivel mundial con mayor grado de centralización, lo cual genera cada vez más disfuncionalidades, más obstáculos al desarrollo y menores espacios de gobernabilidad. Uno de los puntos neurálgicos del peculiar federalismo mexicano radica, como ya se ha mencionado, en el alto grado de centralización fiscal; sin embargo, muchos estados y municipios han asumido, ante las reformas al artículo 115 constitucional, en 1983 y 1999, la estrategia de avanzar hacia un federalismo más equilibrado, con mayores ingresos propios y mayores facultades de decisión. A final de cuentas el problema no es qué nivel de gobierno debe tener la mayoría de los recursos, sino más bien qué nivel de gobierno sería más eficiente y eficaz en la captación de determinados
al margen El federalismo fiscal adoptado en México desde el fin de la guerra de independencia ha sido peculiar ya que, contrariamente a la idea de un modelo federal, que significa equilibrio y complementariedad entre niveles de gobierno y regiones, en México ha significado la subordinación de niveles locales de gobierno al nivel federal.
Jorge Pardo Rebolledo, nuevo ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, llega con muchos retos frente a sí. Uno de ellos será el de superar a su abuelo, Jorge Rebolledo, quien en 1982, como presidente de la Suprema Corte, declaró que todos los juicios de amparo que se promovieran contra la nacionalización bancaria serían sobreseídos.
recursos y en la asignación de determinados gastos. A principio de la década de los ochenta del siglo XX, las relaciones fiscales intergubernamentales en México entraron a su etapa más avanzada, ya que con la entrada en vigor de la Ley de Coordinación Fiscal en 1980, formalmente se constituía el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, aunque cabe señalar que lo anterior se realizaba mediante la concentración de facultades tributarias en el gobierno federal y de limitación de la capacidad recaudatoria de los estados. Posteriormente, a principios de la década de los noventa, el federalismo fiscal fue objeto de un proceso de descentralización que ha transitado gradualmente a partir de entonces por varias etapas: t La primera etapa ocurrió en 1992 a partir de la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (anmeb) mediante el cual el gobierno federal intentó transferir tanto su responsabilidad en materia educativa como el correspondiente gasto educativo federal a los estados. Sin embargo, este proceso fue más una desconcentración, ya que en la práctica el gobierno federal sólo transfirió la administración y el pago de la nómina a los gobiernos estatales, reteniendo diversas atribuciones y facultades, con el argumento de que debía garantizar el carácter nacional de la educación y el cumplimiento de la normatividad educativa federal. t La segunda etapa se dio como resultado del proceso desencadenado en la década de los ochenta, que consistió en la transformación de los fondos y programas de inversión social. A finales de los noventa hubo un consenso creciente de que había mucha discrecionalidad en el gasto federal orientado a los gobiernos subnacionales, por
En Holanda se está discutiendo la posibilidad de ampliar los supuestos para aplicar la eutanasia —que ya está legalizada en ese país para casos terminales— a enfermos inconscientes e, incluso, a quienes declaren que ya están cansados de vivir... En México, entre el fanatismo religioso y los intereses de hospitales y farmacéuticas, apenas tenemos una Ley de Voluntad Anticipada en el Distrito Federal y no nos atrevemos a asumir que cada uno de nosotros es dueño de su propia vida: queremos que el Estado y la Iglesia autoricen lo que podemos hacer y no hacer con ella... Qué lejos estamos aún del desarrollo.
lo que la administración de Ernesto Zedillo (1994-2000) comenzó por transformar estos fondos (ramo 26) en transferencias basadas en fórmulas a los estados y a los municipios (ramo 33), mientras iniciaba la implementación del Programa de Educación, Alimentación y Salud (progresa). t La tercera etapa se presentó durante la administración de Vicente Fox (20002006), la cual volvió a poner atención en la descentralización, debido a que se encontró que el esquema de descentralización era un mosaico de diferentes medidas tomadas unas sobre otras, que generaban confusión en casi todos los aspectos. La administración de Fox se enfrentó al problema utilizando principalmente dos instrumentos: subvenciones condicionales y líneas de crédito como incentivos para los acuerdos intergubernamentales mediante los cuales los gobiernos subnacionales deben asumir efectivamente responsabilidades orientadas a los resultados atados a recursos adicionales. Aunque en 1988 el Fondo para el Desarrollo Social Municipal, sus programas y sus principios básicos desaparecieron, éstos fueron retomados en el ramo 33 (aportaciones federales a las entidades federativas y municipios), un nuevo rubro del presupuesto de egresos de la Federación que tiene como función regular la repartición de los recursos del presupuesto de egresos de la Federación a través de la Ley de Coordinación Fiscal. Los recursos transferidos a los estados por vía del ramo 33 se destinan al financiamiento de las responsabilidades que la Federación fue transfiriendo gradualmente a los estados desde 1992, como educación y salud. Asimismo, en este ramo también se incluyen recursos que eran canalizados a los gobiernos estatales para la construcción de infraestructura social
Si bien el proceso penal estuvo plagado de irregularidades, nadie puede tener dudas de la culpabilidad de Florence Cassez. Qué casualidad que las víctimas de la banda de secuestradores, por uno u otro motivo, habían tenido que ver algo con ella… El presidente de Francia, pese a todo, se ha esmerado en convertirla en víctima de la represión y ha politizado un asunto que no tenía por qué politizarse. Si Nicolás Sarkozy realmente hubiera querido ayudarla, no habría politizado el caso. Habría bastado una discreta llamada al presidente Calderón para cumplir con el Tratado de Extradición de Estrasburgo, y nada más. En su primer informe de labores, Raúl Plascencia Villanueva, presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, declaró que las autoridades del gobierno están acostumbradas a recibir sólo reconocimientos, por lo que muestran resistencia a las recomendaciones del organismo. Los datos duros con los que acompañó su aseveración irritaron a más de un senador panista, que consideró a Plascencia “un traidor”. En el Estado de México, en cambio, están contentísimos con el ombudsman. 9 ElElMundo MundodeldelAbogado Abogado febrero marzo 2011
básica por medio de los Convenios de Desarrollo Social. La creación de estos fondos ha sido una de las acciones más relevantes del federalismo fiscal en México, básicamente por las siguientes razones: a) se ha refrendado el enfoque redistributivo de los gastos sociales del gobierno federal y se profundizó el proceso de descentralización de recursos hacia los gobiernos municipales, pues mientras que en 1994 los recursos distribuidos entre éstos representaban 5 por ciento de la recaudación federal participable (rfp), para 1998 llegaron a representar hasta 10 por ciento; b) al establecerse en la Ley de Coordinación Fiscal que el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social del ramo 33 se conformara como un porcentaje de la rfp, así como los términos de su distribución, se le ha dado a los estados y a los municipios una seguridad jurídica que antes no tenían, y c) al especificar la forma en que se asignan los recursos federales a los estados y a los municipios, se transparenta el proceso, ya que por primera vez se sabe cuánto recibe cada uno de ellos.
dad en la asignación del gasto hacia los estados y los municipios, con lo cual éstos pueden contar con una mayor certidumbre al momento de realizar su planeación financiera. Sin embargo, la mayor ejecución del gasto por parte de las entidades federativas y municipales es sólo eso: una mayor ejecución, ya que gran parte de los recursos transferidos por el gobierno federal están etiquetados ex ante, es decir, son transferencias condicionadas. Las transferencias que realmente le permiten incrementar la flexibilidad en el gasto son las transferencias en bloque, es decir, las que no están etiquetadas. Desde este punto de vista, al proceso que se dio en México no se le puede llamar descentralización, sino más bien desconcentración fiscal. Esto ha ocasionado que varios estados hayan tenido que incrementar su gasto para uniformar el pago de salarios de empleados estatales con los federales, como en educación y salud. Este proceso, lejos de aumentar la flexibilidad del gasto, en algunos estados de hecho la disminuyó de manera importante.
Nuestro país es uno de los Estados nacionales a nivel mundial con mayor grado de centralización, lo cual genera cada vez más disfuncionalidades, más obstáculos al desarrollo y menores espacios de gobernabilidad. Actualmente los municipios del país reciben más fondos que en el pasado para el financiamiento de proyectos de infraestructura social básica. Sin embargo, el aumento de recursos por la vía de las transferencias ha generado ciertas dudas sobre los impactos de dichas aportaciones en las capacidades de los gobiernos municipales para movilizar recursos propios, ya que cabe la posibilidad de que los gobiernos locales prefieran recibir más transferencias intergubernamentales que enfrentar los costos políticos de incrementar la recaudación local. La descentralización fiscal llevada a cabo en México durante la administración de Ernesto Zedillo (1994-2000) ha tenido tanto virtudes como defectos. Su principal acierto es que se redujo sustancialmente el grado de discrecionali-
10
El Mundo del Abogado marzo 2011
Adicionalmente, la política de endeudamiento estatal ha cambiado. El mercado de crédito es ahora más cerrado dado el rescate financiero del que fueron objeto los estados y los municipios a raíz de la crisis de 1995. Durante el periodo de hegemonía partidista, la desigualdad de las fuentes de ingreso entre los gobiernos federal y subnacionales era muy seria; no obstante, era práctica común que el gobierno federal resarciera a los gobiernos de las entidades federativas con transferencias extraordinarias. De este modo, las deficiencias que existen en el Sistema de Coordinación Fiscal no eran claras. El rescate generalizado de 1995 trajo una serie de reformas en la política de endeudamiento estatal, por lo que ahora el sobreendeudamiento es más dif ícil dado que existe un monitoreo continuo de
los distintos agentes involucrados. Por lo anterior no debe sorprendernos que de un tiempo a la fecha estados como Chihuahua, Nuevo León y otros más tengan problemas financieros y amenacen con retirarse del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, lo que nos lleva a que el problema de recurrir al gobierno federal para resolver problemas económicos no haya desaparecido y no debe sorprendernos que los estados reten a la Federación. Por su parte, el gobierno federal ya no cuenta con el ramo 23, instrumento mediante el cual emitía partidas extraordinarias a los estados y a los municipios. La moraleja de esta historia es que no se les dotó con más recursos propios a los estados y a los municipios y se eliminó el ramo 23 que permitía compensar extraordinariamente a estados y municipios. Este análisis sugiere una urgente corrección del problema de las fuentes propias de ingreso. En lo que se refiere al ingreso, el modelo tributario del país, basado en el actual Sistema Nacional de Coordinación fiscal, adoptó una alta concentración y centralización fiscal en el gobierno federal, no obstante que se comparten funciones de administración y rendimientos con los gobiernos subnacionales a través del esquema de Colaboración Administrativa y del Sistema de Participaciones. Hoy en día parece existir consenso en la necesidad de una mayor descentralización en el ámbito tributario, tanto por la vía del fortalecimiento de los ingresos propios, como por el camino de la descentralización administrativa, como premisa fundamental para la obtención de mayores ingresos tributarios que coadyuven a satisfacer las necesidades de gasto de los gobiernos locales y a disminuir la dependencia que éstos tienen respecto de las transferencias federales. Ante esta situación, es necesario profundizar en el análisis del proceso de descentralización en México, evaluando al efecto si el modelo, las estrategias y las acciones seguidos hasta el momento responden a las actuales circunstancias económicas, políticas y sociales que privan en el ámbito local, nacional e internacional, y si son las adecuadas para enfrentar un desarrollo más armónico y sustentable del federalismo hacendario
al margen del país que conduzca a un mayor desarrollo económico sustentable. En materia de ingresos, en términos generales todos los miembros del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal reconocen que es necesario aumentar el nivel de ingresos en los tres ámbitos de gobierno para hacer frente a las presiones de gasto. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público plantea la necesidad de mejorar el sistema recaudatorio para hacerlo más eficiente, disminuyendo la elusión y la evasión fiscal; por otra parte, considera ineludible que las entidades federativas ejerzan mayores potestades tributarias para aumentar sus ingresos propios. En lo que respecta al ramo 33, las entidades federativas han manifestado la necesidad de revisar los criterios de integración de los fondos, así como la urgencia de aumentar los recursos destinados a educación y salud de manera particular, así como la integración de los recursos del “Programa de Apoyos Federales para las Entidades Federativas”, ramo 33, para darle mayor certidumbre a este tipo de transferencias, cuyo destino de uso está enfocado a infraestructura y saneamiento financiero. En materia de gasto público, es necesaria una redefinición de las atribuciones de gasto entre los diversos ámbitos de gobierno, con el propósito de eliminar los espacios de incertidumbre que propicia la amplia concurrencia en esta materia, y desarrollar las bases de coordinación para la fiscalización del gasto publico condicionado, que es transferido a entidades federativas y municipios, contando con la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios. En materia de deuda pública, las medidas asumidas recientemente tanto a nivel federal como local permiten un mejor control de la deuda en las entidades federativas y en los municipios; sin embargo, aunque las disposiciones locales prohíben el endeudamiento cuyo destino sea el gasto corriente, el crecimiento de la deuda en el ámbito subnacional sostiene un ritmo importante de crecimiento. Por ello, parecería necesario discutir la necesidad de establecer algunas medidas macrofiscales a través de algún ordenamiento jurídico que permita contener el déficit fiscal de las entidades federativas en condiciones
sustentables y los saldos de la deuda de los gobiernos subnacionales en condiciones manejables. Es un hecho que en México se necesita una correcta descentralización fiscal hacia los estados de la República, ya que a pesar de las reformas en la materia llevadas a cabo en sexenios anteriores, en la actualidad los ingresos percibidos por las entidades federativas son pocos, ya que gran parte de las partidas federales ya están etiquetadas para pagos específicos y el restante no les alcanza a los municipios para llevar a cabo sus funciones básicas, a lo que se suma el rezago en materia de recaudación local, ya que gran parte de los municipios y los estados no han actualizado el sistema de recaudación, a causa de que se han atenido a las partidas federales. Una correcta descentralización fiscal en México es necesaria para impulsar el crecimiento económico del país, pues de los ingresos públicos sólo 7 por ciento corresponde a la recaudación local y 93 por ciento se trata de las transferencias federales. Ésta es una de las razones por las cuales se debe incentivar la modernización del sistema de recaudación local en los estados y en los municipios con la ayuda de nuevas tecnologías, lo cual haría más eficiente y acertada la recaudación. La redistribución fiscal forma parte de la reforma hacendaria que este país necesita, si se desea incrementar su competitividad. México ha ejecutado una gerencia macroeconómica impecable en los últimos dos sexenios; sin embargo, el impulso de políticas en materia de descentralización fiscal es clave para el crecimiento del país y el desarrollo económico de los estados. Cuando uno sirve a dos amos, cada uno por su lado y por interés propio, el resultado es evidentemente que termina fallándole a uno, o, en el peor de los casos, uno que se quiebra por la mitad. El mismo destino se vislumbra para México si las autoridades de estados y municipios no se comportan con mayor responsabilidad. * Alfonso I. López-Bello Moreno es licenciado en Derecho por la Universidad Iberoamericana, con especialidad en Derecho corporativo por la misma institución; Miguel R. Pérez Sánchez es licenciado en Derecho con especialidad en Derecho internacional de la Universidad de las Américas-Puebla, y máster en ciencias jurídicas por la Universitat Pompeu Fabra de Barcelona.
Cuando uno es testigo de una sesión maratónica como la que, a mediados de febrero, se llevó a cabo en el Tribunal Federal Electoral, donde el tema fue qué significa ser miembro o integrante de una legislatura (¿tener el nombramiento o asistir a la sesión del día?), descubre que la chamba de magistrado electoral es bastante anodina, a no ser por el sueldo descomunal. Otro término que no tardará en ocupar a nuestros sapientísimos magistrados del Tribunal Electoral será el de residencia. Si Alejandro Encinas consiguió ser jefe del gobierno del Distrito Federal fue porque tenía residencia en la ciudad de México. ¿Puede tener, al mismo tiempo, residencia en el Estado de México? Con su desprecio por el Derecho, el político no tardará en intentar su postulación como candidato a una senaduría por Morelos o a la gubernatura de Chiapas... ¿Por qué tanta animadversión contra el diputado Gerardo Fernández Noroña? Hay que dejarle hacer lo que sabe hacer: colgar mantas con invectivas. Si el legislador se pusiera a redactar leyes, entonces sí que tendríamos motivos para preocuparnos. Pese a lo anterior, qué causa tan poco afortunada escogió Fernández Noroña al acusar de alcohólico al presidente de México. No tiene un sólo dato que lo respalde para lanzar su diatriba —los discursos de Calderón son coherentes, al igual que su actuar y su decir— y, como bien lo precisó Roberto Gil, un hombre que tiene el ritmo de actividades de Felipe Calderón no podría ser alcohólico de ninguna manera. El 80 por ciento de las empresas mexicanas está integrado por 10 trabajadores o menos. ¿Es para estas empresas que hemos diseñado nuestra compleja legislación laboral? Dar tantas prerrogativas al obrero sobre el patrón tiene sentido cuando hay que señalar lineamientos para un grupo como Wal-Mart, pero ¿con qué fin se ponen tantas trabas a un patrón que genera empleos sin disponer de enormes departamentos jurídicos que puedan sortear tempestades y librar chicanas de sindicatos y todo género dedel oportunistas? 11 El Mundo Abogado marzo 2011
Encu e st a ¿Qué cualidades le gustaría ver en un pasante de Derecho? ¿De qué universidades los prefiere y de cuáles no? Néstor de Buen Debe tener vocación para aprender Derecho, lo que no es fácil de encontrar. Prefiero un pasante que estudie en la Facultad de Derecho de la UNAM. No lo moverán tendencias políticas porque la UNAM acepta todo tipo de puntos de vista. Además, su cuadro de profesores es excelente y los horarios de clase pueden adaptarse a las necesidades del trabajo profesional. Por otro lado, no me gustaría tener un pasante que estudie en una universidad religiosa. Sin poner en duda la capacidad de sus catedráticos, la realidad es que como sus colegiaturas suelen ser muy altas y el alumno se siente servido por los maestros, como si fueran sus empleados, propicia que el alumno actúe como un aristócrata. No obstante, en la Universidad Iberoamericana las cosas son diferentes, porque los jesuitas son profundamente inteligentes y de muy amplio criterio. Finalmente, creo que la Escuela Libre de Derecho es un centro de estudios de alto nivel, pero como lo demuestra la integración del actual gobierno, su inclinación hacia la derecha es patente.
Enrique Díaz Las tres cualidades que considero esenciales en un pasante son: que tenga bases, hambre de triunfo y coraje, y carácter para poder enfrentar los obstáculos que se le presenten y seguir adelante. Pero lo primordial es que tenga hambre de triunfo para destacar y no solamente para cumplir con lo que se le pide. No tengo preferencia por ninguna escuela, siempre que el pasante cumpla con los requisitos básicos que, a mi parecer, son el conocimiento legal para el área a la que se le destine y que domine el inglés.
Dionisio Kaye Debe estar hambriento de aprendizaje, ser estudioso y estar muy dispuesto a realizar lo que se le encarga. Los prefiero del ITAM porque ahí los muchachos son muy empeñosos.
12
El Mundo del Abogado marzo 2011
al margen Héctor González Graf La participación de los pasantes ha evolucionado con el tiempo y su colaboración en los despachos ha dejado de ser marginal. Como consecuencia de ello, un pasante debe cumplir con tres aspectos fundamentales: 1) educación personal y académica que le proporcione herramientas y capacidad de trabajo con principios y valores; 2) la técnica y los conocimientos jurídicos que adquiere en su universidad a través de la licenciatura, y cuyo alcance depende de la solvencia de la institución universitaria y de su propio esfuerzo personal, ya que las escuelas no garantizan un estándar per se; 3) disciplina de trabajo y conducta institucional, asumiendo las actividades que se le encomienden con cuidado y profesionalismo. Aunque no tenemos preferencia por escuelas específicas, sí buscamos pasantes o egresados de universidades prestigiadas, públicas o privadas, pero que exijan a los estudiantes una plataforma de conocimientos superiores a la media.
Carlos Ortega Carreón Me parece que no importa tanto la universidad como el alumno en sí. Un buen alumno siempre le sacará provecho a la universidad donde estudie. Pero personalmente prefiero pasantes de la UNAM, del Tec de Monterrey y de la UNITEC, ya que tienen los programas más completos en materia fiscal.
Juan Velásquez Aunque nunca he tenido pasantes de Derecho, si algún día tuviera alguno me gustaría que fuese inteligente, diligente y ocurrente, y además, alumno de la UNAM, porque es mi Alma Mater.
Como procurador general de la República, Arturo Chávez Chávez dio un paso audaz en materia de capacitación: apegándose a las prácticas más avanzadas, giró instrucciones para que los agentes del Ministerio Público, peritos y policías a su cargo, se actualicen de manera permanente. Permanente y obligatoria. Aunque ésta era la idea original, como consta en la ley, los funcionarios estatales se negaban, sistemáticamente, a que sus subordinados se capacitaran. “O se capacitan o trabajan”, aducían. El resultado era que, al no estar capacitados, su trabajo era de poca calidad… Ahora, sin embargo, las cosas van a ser distintas: los agentes del Ministerio Público, peritos y policías serán seleccionados aleatoriamente y se acuartelarán, durante 15 días, en el Instituto Nacional de Ciencias Penales (INACIPE), donde se les impartirán cursos intensivos de Derecho procesal, amparo y cadena de custodia. Nadie podrá eludir el proceso de actualización, así le pese a delegados y directores generales que, durante dos semanas, tendrán que prescindir de algunos de sus colaboradores. Quien tiene que reinventarse, urgentemente, es Arturo Zaldívar. Después del caso ABC, los senadores que votaron por él para convertirlo en ministro lo acusan de haberlos defraudado y los ministros, sus pares, se preguntan por qué no ha vuelto a presentar un solo caso ante el pleno de la Corte. Todo el mundo se pregunta hacia dónde irá… A propósito de senadores y ministros, el pretexto que hallaron los integrantes de la bancada del PAN para no favorecer con su voto a Alberto Pérez Dayán fue que éste había estudiado Derecho en la Universidad La Salle y estaba vinculado con otras universidades privadas, lo cual podía haberle restado votos del PRD y dividir la votación, como ocurrió con la primera terna. La bancada del PAN en el Senado actúa en bloque, según lo pide el secretario de Gobernación, y no tiene que dar excusas a nadie. Pero, en este caso, creyeron conveniente dar alguna “explicación” para que se entienda que, aunque disciplinados, saben rendir cuentas, así sea “en corto”.
Rodrigo Jim茅nez S贸lomon
Felipe Borrego: El nuevo sistema de justicia penal no ha fracasado 14
El Mundo del Abogado marzo 2011
Cuál ha sido su mayor aportación en la implementación del nuevo sistema acusatorio? Vencer resistencias, buscar el consenso de autoridades estatales y armonizar esfuerzos dispersos de las organizaciones gubernamentales, civiles e internacionales, ya que es importante que todos caminemos hacia el mismo rumbo. ¿Cuál ha sido el mayor fracaso en la implementación del sistema? Yo creo que el problema del nuevo sistema es que nace de manera anárquica, con códigos variables, sin un modelo único y sin una profundización adecuada de lo que implica la reforma. En algunas entidades federativas se entendió sólo como un cambio de procedimiento penal, como un modo de llevar a cabo un juicio de forma distinta. Pero el nuevo sistema de justicia penal es mucho más profundo que eso; implica un cambio cultural que requiere reinventar instituciones y necesita un cambio de mentalidad en todos los operadores y actores del sistema de justicia. La reforma se traduce en una modificación de 180 grados en instituciones como el Ministerio Público, la policía, la defensoría y el sistema pericial (que está muy olvidado en el sistema tradicional). Eso es lo que ha obstaculizado el proceso de implementación de la reforma. Sin embargo, no podemos hablar de fracasos en la implementación. Sin embargo, la percepción de la sociedad es que la Secretaría Técnica trabaja muy lentamente… Sólo llevamos trabajando poco más de dos años en este proceso, desde la publicación del decreto de reforma constitucional, en junio de 2008, y del decreto por el que se creó el Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal y de esta Secretaría Técnica, como instancias encargadas de llevar a cabo la coordinación nacional para la implementación del nuevo sistema de justicia penal, y ya se han logrado avances importantes en temas de planeación, legislación, capacitación, difusión, reorganización e infraestructura.
La reforma al sistema de justicia penal en México implicará no sólo capacitar y profesionalizar a los operadores del nuevo sistema, sino concretar un cambio cultural que nos lleve, como sociedad, a superar la visión que tenemos de la impartición justicia como algo oscuro, burocrático y tortuoso. Así lo sostiene en esta entrevista Felipe Borrego, secretario técnico del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal. La reforma del sistema de justicia penal en México avanza, de distintas formas y a diferentes velocidades, pero la reforma penal va. De acuerdo con el contacto que ha tenido la Secretaría Técnica con los estados, podemos decir que 22 entidades ya han iniciado sus procesos de cambio, puesto que ya cuentan con acuerdos políticos interinstitucionales y con una instancia de coordinación para la implementación de su reforma; ocho entidades ya cuentan con reformas en vigor y en cuatro entidades más las reformas entrarán en vigor este año, según lo han manifestado a la propia Secretaría Técnica. Es necesario entender que la reforma implica cambios profundos cuyo impacto no es inmediato sino a mediano plazo, y que esta transformación no se logrará mediante el cambio puramente normativo, sino que se necesitan largos procesos de selección, profesionalización y evaluación continua de los operadores del nuevo sistema. ¿Cree usted que los cinco años que quedan de vacatio legis para implementar en su totalidad la reforma penal sean suficientes? Si vemos aritméticamente el tiempo que llevamos y el que nos falta, yo creo que el periodo de vacatio legis sí alcanza para lograr la implementación en todo el país, pues los primeros años son los más dif íciles, ya que hay
que luchar contra resistencias y crear prototipos, modelos y convicciones sociales, difundir la reforma y dar a conocer cuáles son los beneficios de la misma. En los primeros dos años debe pensarse en tener un diagnóstico de la situación que realmente guardan los modelos de justicia y con base en ello llevar a cabo una planeación organizada y crear el camino que deberán seguir todas las instituciones que habrán de transformarse. Sí, la reforma se va a lograr, sobre todo ahora que se han sumado los esfuerzos de muchas instituciones de competencia federal. ¿Se logrará en estos cinco años el cambio cultural que se necesita para la implementación de la reforma? El cambio cultural que se necesita es un proceso mucho más complejo que se irá dando poco a poco y a medida que se interioricen los principios y valores del nuevo sistema en funcionamiento, por lo que se requieren múltiples estrategias de difusión y capacitación por parte un buen número de instituciones y actores. La dimensión de los cambios que implica esta reforma es tan amplia que obliga a un proceso de formación constante de los operadores del sistema y de la sociedad civil, los cuales deben superar viejos paradigmas fundados en una visión puramente formalista del siste-
El Mundo del Abogado marzo 2011
15
fornia Sur, Coahuila, Nayarit, Quintana Roo, Sinaloa y Veracruz. Todos los demás se encuentran en una etapa de planeación y ya cuentan con un órgano ejecutor, ya arrancaron con la reforma y han avanzado significativamente en la implementación. ¿Cuál ha sido el principal beneficio en los estados que ya implementaron el nuevo sistema? Los medios alternos de solución de controversias, como los acuerdos reparatorios, la conciliación y la mediación. Éstos han demostrado tener una gran aceptación social, pues facilitan la resolución de delitos menores y la reparación del daño; además, reducen tiempos en la solución de los litigios, evitando largos, tortuosos y costosos juicios que entorpecen el cumplimiento pleno de los principios de una justicia pronta, completa, imparcial y gratuita. Asimismo, permiten una descarga del trabajo encomendado a los tribunales, permitiendo con ello una mayor agilidad en los procesos y prontitud en las resoluciones que pongan fin a las controversias.
ma de justicia, eliminando el predominio del trámite y el secreto, y retomando nuevos valores basados en la vigencia universal de los derechos humanos y en la eficacia para responder a los intereses de las víctimas de los delitos. Este cambio cultural tiene que ver con un nuevo papel de los jueces y del Ministerio Público, pero también de los abogados, del personal de apoyo y de los actores en los procesos, construidos con una amplia participación de la sociedad a partir de la convicción de que transitamos hacia el mejor camino posible. ¿Qué estados han tenido una mejor respuesta a la implementación del
16
El Mundo del Abogado marzo 2011
sistema y cuáles han demostrado poco interés? Hay que diferenciar a los estados que inician la transformación del sistema antes de la reforma constitucional y que actualmente ya han implementado la reforma, los cuales conforman una categoría muy especial: Chihuahua, Oaxaca, Durango, Zacatecas, Morelos, Estado de México y Baja California Norte. Hay algunas entidades federativas que este año tienen la voluntad política de iniciar el proceso de implementación: Hidalgo, Guanajuato, Yucatán y Puebla. Otros estados están en una etapa muy primaria y son los más atrasados en este proceso: Baja Cali-
¿Hemos visto un cambio en cuanto a los delitos que más lastiman a la sociedad? En relación con los delitos que más lastiman a la sociedad, como son los que van en contra de la integridad de las personas, pocos asuntos han sido resueltos en el nuevo sistema, por dos motivos: primero, sólo algunos llegan al juicio oral, pues dependen de que el tipo de delito permita que las partes arreglen su asunto mediante métodos de justicia alternativa, y, segundo, porque debido a las deficiencias en las técnicas de investigación del sistema actual no se ha logrado detener al inculpado. De ahí que el proceso de reforma debe centrar su atención en fortalecer las capacidades de la policía de investigación y de invertir en el equipo necesario para cumplir con estas nuevas funciones. Además, es importante mencionar que sólo en ocho entidades federativas se aplica el nuevo sistema de justicia penal y que muchos de los delitos que más lastiman a la sociedad son de jurisdicción federal, la cual aún no ha sido reformada, lo que implica que muchos
de los procesos por crímenes más graves, como el de delincuencia organizada, no se desahogan en el nuevo sistema de justicia. Usted fue litigante y también juez. ¿No le estorba esa condición para promover un lenguaje tan distinto del que usted utilizó durante la mayor parte de su vida profesional? Al contrario, esa condición me facilita identificar las deficiencias de nuestro actual sistema de justicia y los cambios que se requieren. Al mismo tiempo me permite entender las dificultades a las que se enfrenta cada uno de los operadores. Me queda claro que para lograr esta transformación necesitaremos una mente abierta al cambio, a la búsqueda de nuevas soluciones, aunque esto implique abandonar mucho del conocimiento y de los métodos aprendidos con esfuerzo a lo largo de los años. ¿Dónde encuentra usted las principales resistencias a la reforma? ¿En los poderes judiciales? No, ahí es donde menos problemas veo. Donde es más necesaria la transformación cultural y de mentalidad es en el Ministerio Público. ¿Por qué? Porque las procuradurías y los agentes del Ministerio Público cambian constantemente. Los que se capacitan hoy, mañana ya no están. Además, el nuevo sistema de justicia será mucho más exigente con la parte acusadora. El Ministerio Público perderá su carácter de autoridad; no podrá valerse de su fe pública y se convertirá en una parte en igualdad de condiciones frente a la defensa. Los procesos tendrán que estar sustentados en pruebas científicas que puedan ser llevadas a juicio a través del examen directo y contraexamen de las partes, las cuales podrán en todo momento debatir los hechos y los métodos de obtención de pruebas. Por esto me atrevo a afirmar que vencer las deficiencias en la investigación es el reto más grande que impone esta reforma; construir verdaderos peritos y una policía de investigación científica, fuerte y profesional mediante un profundo proceso de especialización será, sin duda, una de las tareas más complejas.
El Ministerio Público perderá su carácter de autoridad; no podrá valerse de su fe pública y se convertirá en una parte en igualdad de condiciones frente a la defensa El efecto de la “puerta giratoria” se da cuando los infractores entran y salen de un sistema que no logra rehabilitarlos ni reintegrarlos a la sociedad. El establecimiento de medidas alternativas a las penas privativas de la libertad provoca que los delincuentes reincidan constantemente. ¿Cuál es la solución para este fenómeno? La legislación secundaria debe normar de manera contundente que no exista el fenómeno de la “puerta giratoria”. Por ejemplo, debe evitar que los reincidentes vuelvan a recibir los beneficios de la aplicación del criterio de oportunidad y medidas alternativas a la pena de prisión, como sucede en algunas entidades federativas. Es necesario que su legislación ponga candados para evitar ese tipo de conductas. Para impedir que se presente este fenómeno, la Secretaría Técnica ha propuesto, a través de su proyecto de Código Federal de Procedimientos Penales, aprobado por el Consejo de Coordinación, las siguientes restricciones a las formas anticipadas de terminación del procedimiento: 1) no
procederán los acuerdos reparatorios en los casos en que el imputado haya celebrado anteriormente otros acuerdos por hechos de la misma naturaleza; 2) el procedimiento simplificado no procederá cuando el imputado se haya beneficiado con antelación por este procedimiento, tanto en el fuero federal como en cualquier otro, o se encuentre gozando del mismo, salvo que haya sido absuelto o hayan transcurrido cinco años desde la resolución mediante la cual se aplicó el procedimiento; 3) no se admitirá la suspensión condicional del proceso respecto de quien hubiere incumplido un acuerdo en trámite anterior o si no ha transcurrido un mínimo de cinco años a la firma de un acuerdo reparatorio en otro procedimiento penal, tanto en el fuero federal como en cualquier otro; 4) por último el procedimiento abreviado no procederá cuando el imputado se haya beneficiado con antelación por este procedimiento, en el fuero federal o en cualquier otro, o se encuentre gozando del mismo, salvo que haya sido absuelto o hayan transcurrido cinco
Felipe Borrego Estrada es licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Zacatecas, con estudios en Derecho mercantil y Derecho de competencia en la Universidad de Salamanca, España. En el ámbito privado se desempeñó como abogado postulante y director del Bufete Jurídico Borrego Estrada y Asociados. Fue presidente del Colegio de Abogados Postulantes de Zacatecas, A.C., de 1989 a 1991. En 1998 fue nombrado magistrado del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Zacatecas, del que fue presidente de 1998 a 2004. En 2004 fue integrante de la terna de candidatos a ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Se desempeñó como diputado federal en la LX Legislatura hasta diciembre de 2008, por el estado de Zacatecas, donde fue integrante de las comisiones de Justicia y Puntos Constitucionales. Es autor de numerosos artículos y publicaciones en materia legal y ha participado como conferencista y ponente en múltiples eventos jurídicos nacionales e internacionales. En diciembre de 2008, por invitación del presidente de la República, asumió el cargo de secretario técnico del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal, el cual desempeña hasta la fecha.
El Mundo del Abogado marzo 2011
17
años desde la resolución mediante la cual se aplicó el procedimiento. ¿Cuál es su opinión respecto del nuevo sistema penal y lo ocurrido en el caso Rubí? Por un lado, nos enseña la necesidad de que el juez, el Ministerio Público y el abogado defensor se preparen de manera continua y que los servicios periciales sean más contundentes. Asimismo, que la legislación local prevea todos los casos y las dificultades posibles que presente el nuevo sistema y sea actualizada constantemente. Por otro lado, el caso Rubí nos muestra que la publicidad es un gran auditor social; hace evidente los beneficios de la transparencia y la rendición de cuentas en los nuevos procesos, ya que todos tuvimos la oportunidad de conocer los errores del juicio. La polémica del caso fue puesta a la luz de todos, lo que no hubiera sucedido jamás con el anterior sistema, en el que, ni siquiera en Chihuahua, se hubiera conocido el caso. Por último, ¿qué paso clave hace falta para lograr el objetivo del nuevo sistema penal? Es muy importante la integridad y la armonización de los nuevos sistemas de justicia en México. La transformación del sistema de justicia penal se vuelve aún más dif ícil en el entorno de nuestro país, que cuenta con un código procesal penal por cada entidad federativa: 32 códigos diferentes más un código federal de procedimientos penales. Esto dificulta la coordinación entre autoridades, motiva criterios de interpretación contradictorios y permite la ampliación indiscriminada de salidas alternas de solución de controversias, criterios distintos sobre delitos graves y prisión preventiva oficiosa, entre otras cosas; en pocas palabras, fomenta la impunidad. Debido a lo anterior, creo que sería de gran ayuda la existencia de un código penal único. Si esto no es posible, por lo menos habría que tener un código procesal penal modelo que sirva a las entidades federativas para generar coherencia con todos los demás códigos estatales y que permita establecer principios rectores, concentrar valores comunes y garantizar que se diseñe un proceso que los haga efectivos.
18
El Mundo del Abogado marzo 2011
El nuevo sistema de justicia penal implica un cambio cultural que requiere reinventar instituciones y necesita un cambio de mentalidad en todos los operadores y actores del sistema de justicia
José Ramón Cossío Díaz
La incierta reforma penal El pasado 22 de febrero José Ramón Cossío, ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicó en el diario El Universal una reflexión crítica sobre la reforma penal, señalando que es hora de dejar atrás el discurso de alabanza en torno a sus bondades, para concentrarnos, de una vez por todas, en las tareas que a cada quien le corresponden. Reproducimos este artículo, con autorización del autor.
E
l 18 de junio de 2008 se publicó la reforma a diversos preceptos constitucionales en materia penal. En el imaginario colectivo y, en alguna medida, en el profesional, esta reforma se limita a introducir novedades en la celebración de audiencias y modo de dictar sentencias. Como consecuencia de esta equivocada manera de entenderla, se ha construido la expectativa de que su funcionamiento es sólo un problema de jueces: si éstos cuentan con buenas leyes, sólida capacitación, mejores instalaciones y adecuados presupuestos, se alcanzarán los objetivos de los nuevos procesos. El asunto es más complejo. Dicho en términos muy simples, el nuevo juez habrá de escuchar en una sola audiencia la acusación de la fiscalía y las defensas del acusado, así como recibir las pruebas de ambas partes. Buena parte de lo que la acusación pueda hacer, descansará en lo que policías y peritos aporten y sostengan en esa audiencia. El juez resolverá sólo con lo que en ella se haya desahogado. Si el juez no termina convencido de la plena culpabilidad del acusado, deberá garantizar el derecho constitucional a la presunción de ino-
20
El Mundo del Abogado marzo 2011
cencia y absolverlo, ello con independencia de los resultados a los que la sociedad o los medios hubieren llegado en sus “juicios paralelos”. La reforma requiere jueces diferentes y para serlo deben ser capacitados a fin de adquirir nuevas habilidades. Con todo, el cambio respecto de ellos será sobre la base de una preparación profesional previa en materia jurídica y, posiblemente, experiencia en la aplicación del Derecho. Hay que capacitarlos, pero no educarlos. En el caso de policías y peritos y, en menor medida, ministerios públicos, el asunto es distinto. La dimensión del cambio es mucho más profunda cuando no, de plano, novedosa. Por ser de todos conocidas, no abundo sobre las graves deficiencias de preparación, escolaridad y entrenamiento de nuestros policías. Otro es el tema que quiero señalar. Si hoy en día los cuerpos de seguridad del Estado se encuentran desplegados en buena parte del territorio nacional, ¿cómo se llevará a cabo, simultáneamente, su capacitación, su entrenamiento? ¿Se formará un cuerpo adicional o especializado distinto de las fuerzas en acción? ¿El programa de capacitación será, por el contrario, para todos? Es tiempo de
pensar, presupuestar y ejecutar las acciones conducentes a este profundo y complejo cambio cultural. La reforma penal, entonces, no es sólo para jueces y abogados. Otra consecuencia del equivocado entendimiento que muchos tienen de la reforma al suponer que las modificaciones atañen primordialmente a los jueces, es considerar suficiente el plazo general para su entrada en vigor (18 de junio de 2016). Con independencia de que algunos preceptos ya iniciaron su vigencia, el 18 de junio de este 2011 deberán estar funcionando los jueces competentes en el “régimen de modificación y duración de penas”. Hasta donde sé, ni la Federación, ni el Distrito Federal, ni buena parte de los estados han emitido las leyes para regular su actuación. Tampoco sé de la presentación de iniciativas ante los correspondientes congresos de muchos de esos órdenes de gobierno. Además de no haber leyes, ¿qué se ha hecho para capacitar a los posibles juzgadores? ¿Hay recursos presupuestales disponibles para hacerlos funcionar? Más allá de las leyes, sería bueno preguntarse si las correspondientes secretarías de Gobernación han iniciado ya la ordenación de los expedientes que habrán de transferir a los poderes judiciales a efecto de que los integrantes de éstos puedan hacerse cargo de la administración de las penas de todos aquellos a quienes se les han impuesto. En este punto no quedan cinco años para llevar a cabo estas acciones, sino escasos cuatro meses para que entre en vigor esta parte de la reforma, y dos meses y medio para que concluyan muchos de los periodos ordinarios de sesiones de los congresos. En un momento de nuestra historia caracterizado por la incapacidad estatal para ordenar los fenómenos delictivos, es prioritario concentrar esfuerzos nacionales para prever la mayor cantidad de elementos presentes y fu-
turos de este experimento (jurídico y social) en marcha. Imaginemos por un momento que no se emiten oportunamente las leyes que desarrollen el nuevo sistema acusatorio; supongamos que por falta de preparación nuestros policías, peritos o fiscales no pueden sustentar sus acusaciones en las correspondientes audiencias; imaginemos que los juzgadores federales o locales tienen que trabajar con procesos mal o incompletamente diseñados, que no están lo suficientemente capacitados para ejecutar los cambios introducidos o no cuentan con las instalaciones necesarias para celebrar las audiencias; consideremos que los juzgadores federales no generan una adecuada relación entre el juicio acusatorio y el amparo; pensemos que los abogados defensores o los que auxilian a las víctimas no actualizan sus conocimientos o supongamos, finalmente, que las escuelas y facultades de De-
recho no son capaces de dotar a sus alumnos de las habilidades que el sistema acusatorio requiere. Las consecuencias serán evidentes. A la actual crisis de confianza que padecemos los juzgadores del país, al descrédito de las fuerzas de seguridad y a la enorme impunidad existente, tendríamos que sumar más desconfianza y más impunidad, así como una grave extensión de la inseguridad. ¿Cómo será nuestro país en cinco años, cuando la reforma penal tenga que estar completamente en vigor? No lo sé cabalmente. Sin embargo, sí puedo suponer que, en el mejor de los casos, no habremos terminado de salir de la grave crisis de seguridad en la que nos encontramos. Pensemos qué pasará si en ese momento nuestro sistema de justicia penal está colapsado o, con menos dramatismo, quebrado. Temo que lleguemos a ese día, pues de seguir así la vida de casi todos será más com-
Con independencia de que algunos preceptos ya iniciaron su vigencia, el 18 de junio de este 2011 deberán estar funcionando los jueces competentes en el régimen de modificación y duración de penas . Hasta donde sé, ni la Federación, ni el Distrito Federal, ni buena parte de los estados han emitido las leyes para regular su actuación.
pleja, angustiada y limitada. De ser así, seguramente se incrementarán las soluciones duras y muy poco vinculadas con los derechos fundamentales y con el Estado constitucional democrático. No creo exagerar si digo que en la realización de una buena y completa reforma penal que contemple cabalmente a jueces, policías, fiscales, peritos, abogados y demás involucrados, nos va el mantenimiento de un Estado que mínimamente pueda seguirlo siendo. Es posible que el ruido de las balas no permita pensar con claridad en los objetivos de mediano y largo plazo que, y salvo la improbable derogación de la reforma hecha, tienen determinados sus plazos, materias y formas de realización. El combate a la delincuencia organizada únicamente puede hacerse desde el Estado constitucional. Por ello, es preciso que los procesos penales funcionen cabalmente y conforme a la Constitución. Ello requiere de muchas acciones que, al parecer, no se están realizando. Ha llegado el momento de dejar de hablar de la reforma penal, de seguirnos convenciendo de sus bondades, de seguir diagnosticando lo que ya todos sabemos, en una palabra, de seguir acariciándola. Es preciso identificar las tareas concretas que a cada cual le corresponden y, más importante aún, iniciar las muchas acciones concretas que, finalmente, habrán de darle contenido y ejecución.
El Mundo del Abogado marzo 2011
21
Jesús Ruiz Munilla*
El nuevo reglamento de la Cámara de Diputados El 24 de diciembre de 2010 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el reglamento de la Cámara de Diputados, ordenamiento que consta de 285 artículos, más 13 transitorios, y que fue aprobado por los diputados en la sesión celebrada el 15 de diciembre. Dicho reglamento comenzó su vigencia el 1° de enero de 2011 y ha despertado diversos comentarios y críticas entre los mismos diputados. Pero ¿cómo surgió este reglamento y qué disposiciones contiene? El autor de este artículo nos lo explica.
A
ntes de entrar al análisis de las disposiciones del reglamento, tenemos que ver cuál es el contexto en el que se trabajó para su elaboración y su posterior aprobación y entrada en vigencia. Para comenzar, debemos saber que el marco jurídico que regula nuestro Poder Legislativo es, en principio, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y después, la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos de 1999. Como su nombre lo indica, esta ley rige las dos cámaras que integran el Congreso General. Adicionalmente, existe un Reglamento para el Gobierno Interior del Con-
22
El Mundo del Abogado marzo 2011
greso General de los Estados Unidos Mexicanos, que data de 1934. Como podemos darnos cuenta, el primer problema radica en que no existía un reglamento propio para cada una de las cámaras que integran el Congreso General, es decir, la Cámara de Senadores y la Cámara de Diputados, sino que ambas estaban regidas por un mismo ordenamiento, que además fue creado para regular el “gobierno interior” cuando ambas cámaras funcionan como Congreso General, por ejemplo, en caso de apertura del periodo de sesiones; cuando el titular del Poder Ejecutivo federal asistía a presentar su informe de gobierno; en caso de jurado de procedencia, etcétera; pero cada una de las cáma-
ras carecía de un reglamento particular que normara su funcionamiento ordinario. El Senado de la República aprobó su propio reglamento, el cual fue publicado en el Diario Oficial de la Federación en junio de 2010. Por otra parte, es de explorado derecho que un reglamento debe regular con detalle el contenido de una ley pero si, como ya mencionamos antes, el reglamento data de 1934 y la Ley Orgánica es de fecha muy posterior (1999), estamos ante un vacío legal impresionante. Es importante añadir que los trabajos para la elaboración de un reglamento propio para la Cámara de Diputados datan de 1979, pero no es sino hasta la LIX Legislatura (2003-2006) que se realiza todo un trabajo arduo para elaborar un proyecto final. No es difícil imaginar que la realidad política y social de 1934 era muy diferente a la del siglo XXI. Temas como la pluralidad partidista, el servicio civil de carrera, la relación con los medio de comunicación, la aplicación de tecnologías electrónicas o la transparencia y el acceso a la información eran desconocidos por los legisladores de 1934. Finalmente, y luego de muchos esfuerzos de construcción de consensos, la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias de la Cámara de Diputados propuso un dictamen que contenía el reglamento de la Cámara de Diputados, durante la sesión celebrada el 15 de diciembre de 2010, mismo que, después de intensos debates, originados más por el desconocimiento del Derecho parlamentario que por razones de fondo, fue aprobado por 290 votos a favor, 12 en contra y cinco
abstenciones. Cabe seĂąalar que durante la sesiĂłn fueron aprobados algunos cambios al proyecto original y se acordĂł que se abriera un tiempo para la recepciĂłn de observaciones y propuestas de modiďŹ caciĂłn, que la comisiĂłn respectiva analizarĂa con detalle. En mĂşltiples ocasiones el presidente de la mesa directiva aclarĂł que el reglamento entrarĂa en vigencia el 1° de enero de 2011, aun con sus reservas, y que tendrĂa “vigencia plenaâ€? a partir del 1° de septiembre del mismo aĂąo. El tema principal del reglamento es destrabar el trabajo en el interior de las comisiones y en el pleno, pues para nadie es un secreto que es precisamente en las primera donde se atora el trabajo parlamentario, no sĂłlo legislativo, y que al no haber materia para trabajar en el pleno, ĂŠste se ocupa de otras cuestiones, dando asĂ una pĂŠsima imagen ante el pĂşblico, que desconoce lo que sucede en el seno de la CĂĄmara de Diputados. Contenido del reglamento MĂĄs allĂĄ de cambios y precisiones terminolĂłgicas, los principales avances que presenta este reglamento son los siguientes: contiene “Disposiciones generalesâ€?, asĂ como “Convencionesâ€? y “DeďŹ nicionesâ€? que antes no existĂan. Cabe mencionar que en el reglamento reciĂŠn aprobado no se inventaron las cosas, sino que muchos de los usos y costumbres de la prĂĄctica parlamentaria se incluyeron en el texto normativo, pues antes no tenĂan sustento legal, salvo en algunos casos en que los Ăłrganos de gobierno de la propia CĂĄmara de Diputados, como la Conferencia para la DirecciĂłn y ProgramaciĂłn de los Trabajos Legislativos, la Junta de CoordinaciĂłn PolĂtica y la mesa directiva, emitĂan una serie de “acuerdosâ€? que trataban de regular las situaciones que se iban presentando. De hecho se llegĂł a acuĂąar la frase: “Acuerdo mata reglamento y leyâ€? para describir esta situaciĂłn. Entre estas convenciones destacan las siguientes: conferencia, coordinador, junta, junta directiva (Ăłrgano directivo de las comisiones, en lugar de mesa directiva, que se reserva sĂłlo para el Ăłrgano rector de la CĂĄmara), sistema electrĂłnico, etcĂŠtera. Entre las deďŹ niciones resaltan: comi-
Se establecen requisitos mucho mĂĄs rĂgidos desde el punto de vista tĂŠcnico-jurĂdico para presentar iniciativas y proposiciones con punto de acuerdo, de manera que puedan ser tomadas casi en su totalidad como elemento para elaborar el dictamen respectivo, con lo cual se termina con las iniciativas facilonas de dos cuartillas que no tienen el mĂnimo sustento.
siĂłn, comitĂŠ, declaratoria de publicidad, licencia, mayorĂa absoluta (la mitad mĂĄs uno), mayorĂa caliďŹ cada (dos tercios), mayorĂa simple (mayorĂa de los presentes), minuta, suplencia, vacante, etcĂŠtera. Otro de los temas importantes es el establecimiento de derechos, prerrogativas y obligaciones de los diputados y las diputadas, conjunto normativo que en otras legislaciones se conoce como “estatuto del legisladorâ€?. TambiĂŠn se establecen limitativamente las causas por las que se podrĂĄ solicitar licencia, asĂ como el procedimiento para gestionarla. Las causas ahora sĂłlo son seis: t &OGFSNFEBE t 0QUBS QPS FM EFTFNQFĂ—P de otro empleo o comisiĂłn. t 1PTUVMBSTF B PUSP DBSHP EF FMFDDJĂ˜O popular. t %FTBIPHBS USĂˆNJUFT P comparecencias ante la autoridad.
t 0DVQBS VO DBSHP FO TV QBSUJEP polĂtico. t &O FM DBTP EF MB EJQVUBEBT QPS embarazo, de acuerdo con la legislaciĂłn laboral. Esto quiere decir que con el nuevo reglamento no volverĂĄ a suceder el tristemente cĂŠlebre caso de la “diputadas juanitasâ€? que solicitaron licencia sin motivo alguno, para que los suplentes varones asumieran el cargo. Tampoco se podrĂĄ repetir el caso del diputado Jorge Kahwagi, quien en 2005 pidiĂł licencia para participar en un concurso de televisiĂłn que durĂł varios meses. Otro aporte importante es el relativo a los conceptos recinto, salĂłn de sesiones, salĂłn de plenos y galerĂas. En el reglamento se establece que el recinto es “el conjunto arquitectĂłnico que alberga a la CĂĄmara, incluyendo salĂłn de sesiones, ediďŹ cios de oďŹ cinas, patios, jardines, estacionamientos y demĂĄs bienes
El Mundo del Abogado marzo 2011
23
nacionales destinados para el funcionamiento de la Cámara”, por lo que además del Palacio Legislativo de San Lázaro, inmuebles como la biblioteca de la calle Tacuba y la Auditoría Superior de la Federación quedan comprendidos dentro del recinto. Sin embargo, tal vez la parte más llamativa sea la que pretende revolucionar el funcionamiento de las comisiones y del pleno. En primer lugar, establece la obligación de las comisiones de reunirse por lo menos una vez al mes, aunque la Cámara de Diputados se encuentre en receso. Del mismo modo, instaura la obligación de que la junta directiva de las comisiones sesione dos veces al mes. Esto terminará con la idea de muchos diputados y personal de apoyo de que en la Cámara sólo se trabaja seis meses y medio y
Cámara de Diputados, la cual las turnará a la comisión respectiva para su desahogo correspondiente, dentro del mismo periodo de sesiones,2 conservando la propia mesa directiva la facultad de atraer y presentar ante el pleno las que considere de importancia para el país. Por otra parte, se establece la obligación de las comisiones de dictaminar las iniciativas y las minutas3 que reciban, en un plazo de 45 días hábiles,4 tiempo que se duplica en el caso de iniciativas de reforma constitucional. En todo caso, dada la extensión y la gravedad de una iniciativa, la junta directiva de la comisión respectiva podrá solicitar que se amplíe el plazo por otros 45 días, pero nada más. En el apartado de transparencia y acceso a la información también se esta-
Con este reglamento se acabó la hora del amigo. Ahora los diputados tendrán que contratar a personas que, además de ser sus amigos, conozcan la materia y se pongan a trabajar. el resto del año son vacaciones pagadas. Se establece que se levantará un acta de la reunión de la comisión, con firma de asistencia al principio y al final, y que los diputados miembros deberán votar con firma cuando menos en la mitad de las votaciones correspondientes, para acreditar su asistencia. Como sanción, se fija el descuento de un día de dieta por dos faltas injustificadas en un semestre, y la baja definitiva de la comisión, por cuatro faltas injustificadas en un semestre. Si en 30 minutos no se ha reunido el quórum necesario para sesionar (la mitad más uno de los integrantes), las comisiones que se congreguen a la hora convocada deberán levantar la reunión. La información de las asistencias, el sentido del voto y las inasistencias deberá enviarse a la Gaceta Parlamentaria para que sea publicada en la página web institucional. Para destrabar el trabajo del pleno, agobiado por el exceso de “proposiciones con punto de acuerdo”1 que en número cercano a los 200 pretenden presentarse en cada sesión, se establece que dichas proposiciones sean presentadas ante la mesa directiva de la
24
El Mundo del Abogado marzo 2011
blece que el orden del día de la sesión del pleno sea publicado vía electrónica en la Gaceta Parlamentaria, a las 10 de la noche del día anterior, con lo cual se acaba con la opacidad y la discrecionalidad de la mesa directiva, la cual, muchas veces ya comenzada una sesión ordinaria, aún no había dado a conocer el orden del día a los diputados. También se establecen requisitos mucho más rígidos desde el punto de vista técnico-jurídico para presentar iniciativas y proposiciones con punto de acuerdo, de manera que puedan ser tomadas casi en su totalidad como elemento para elaborar el dictamen respectivo, con lo cual se termina con las iniciativas facilonas de dos cuartillas que no tienen el mínimo sustento. Además, se regula todo el procedimiento, tanto en las comisiones como en el pleno, que establece de manera limitativa las causas por las que un diputado puede pedir moción al orador en turno. Por otra parte se regula lo concerniente a la “pregunta parlamentaria”, figura de nuevo cuño, que surgió con la reforma al artículo 69 constitucional, en agosto de 2008.
En relación a la transparencia y al acceso a la información pública, se ordena que sean publicadas en la página web institucional las versiones estenográficas de las sesiones a más tardar cinco horas después de concluida la sesión respectiva. Del mismo modo, las comisiones están obligadas a remitir a la biblioteca, como prueba documental pública, toda la documentación de su actividad: convocatorias, orden del día, dictámenes, listas de asistencia, votaciones, versiones estenográficas de sus reuniones, actas, etcétera. En cuanto al orden de las sesiones, se faculta al presidente de la mesa directiva con cuatro medidas para conservar la disciplina: la llamada al orden, la declaración de falta de orden con mención en el acta, el retiro del sonido y el des-
Foto: Unión Agrarista de México, A.C.
cuento de un día de dieta. Para atender situaciones no previstas, el presidente podrá dictar una resolución de carácter general, con la opinión favorable de la mesa directiva como órgano colegiado y de la Junta de Coordinación Política integrada por los coordinadores de todos los grupos parlamentarios. En caso contrario, las resoluciones sólo tendrán efecto con la aprobación de la mayoría simple del pleno, que es la máxima autoridad. No podía faltar la regulación del cabildeo, que siempre ha existido y ya se reconoce como un derecho legítimo. Los diputados deberán registrarse como “cabilderos”, así como publicitar toda la información y la documentación que se les entregue. La autorización respectiva tendrá un año de duración.
Otro aspecto importante del reglamento es que se restablece el Servicio Civil de Carrera, ya que si bien ya existe un estatuto de dicho servicio desde el año 2000, fue “suspendido” por un acuerdo de los órganos directivos. Por último, se señala que para reformar el reglamento se requerirá el voto de la mayoría calificada del pleno, es decir, de dos tercios de los diputados, con lo que se protege a las minorías de eventuales intentos de reforma de algún partido con mayoría simple. Como podemos observar, este reglamento representa un gran avance para los trabajos de la Cámara de Diputados, que deben redundar en beneficio para el pueblo de México. Quienes lo han atacado, o bien no lo han estudiado a fondo o bien representan la flojera, la incapacidad y la opacidad que ha
caracterizado a la Cámara a lo largo de su historia. Como lo dijo un expositor durante el curso de divulgación del reglamento impartido al personal de la Cámara de Diputados: “Con este reglamento se acabó la hora del amigo. Ahora los diputados tendrán que contratar a personas que, además de ser sus amigos, conozcan la materia y se pongan a trabajar”. * Director de Estudios de Constitucionalidad en el Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias de la Cámara de Diputados. 1 Petición para que la Cámara de Diputados asuma una postura institucional respecto de un asunto no legislativo. 2 O sea que si un diputado presenta un punto de acuerdo, por ejemplo, cinco días antes de que concluya el periodo de sesiones, es probable que ya no alcance a dictaminarse. 3 Dictamen aprobado por otra cámara. 4 No olvidemos que el reglamento está vigente desde el 1° de enero.
El Mundo del Abogado marzo 2011
25
Alberto Lujambio
Juan Pablo Pampillo Baliño La Libre de Derecho se consolida en la investigación jurídica 26
El Mundo del Abogado marzo 2011
E
n 2012 la Escuela Libre de Derecho cumplirá 100 años. ¿Cómo llega a su centenario? Nuestro próximo centenario muestra una vigencia y una efectividad que hablan por sí mismas de tradición y actualidad. Así llega la Libre a su centenario: fiel a su historia, comprometida con el presente, proyectada hacia el futuro. Sólo por mencionar algunos avances en los últimos cinco años, ahí están su nuevo estatuto y su reglamento, su maestría en Derecho con énfasis en la supranacionalidad, su nuevo plan de estudios, los lineamientos para la selección de sus profesores que ahora elegimos por convocatoria y mediante entrevistas de oposición, y la creación, en 2010, del Centro de Investigación e Informática Jurídica Manuel Herrera y Lasso (CIIJ), desde donde también se está proyectando la apertura de un doctorado. En los últimos 20 años hemos llevado a cabo una profunda renovación conducida por nuestros rectores vivos: el establecimiento de nuestro posgrado con Fausto Rico; las reformas normativas y del plan de estudios propuestas por Mario Becerra y concretadas por Ignacio Morales Lechuga; la ampliación y la remodelación de los espacios educativos iniciada por Hernández-Romo y continuada hasta nuestros días; el nuevo impulso dado a la investigación que partió de la visión de Morales Lechuga, siguió con Gaxiola Moraila y bajo la actual rectoría de Fauzi Hamdan Amad se ha institucionalizado con el CIIJ. En este momento, ¿qué logro destacaría usted de la Escuela ? El hecho de mantenerse en la vanguardia preservando su identidad como una pequeña comunidad de altísima exigencia académica, autónoma del poder público e independiente de las ideologías y los credos, basada en la generosidad de sus profesores, que prestan sus servicios gratuitamente, y en el compromiso de sus alumnos. De hecho, ha sido el apoyo de sus profesores y de sus alumnos el que ha permitido, apenas en unos meses, la consolidación inicial del CIIJ, pues más allá de sus seis investigadores contratados,
Abogado de la Escuela Libre de Derecho y, desde mayo de 2010, director del Centro de Investigación e Informática Jurídica Manuel Herrera y Lasso de dicha institución, Juan Pablo Pampillo nos habla del origen, actividades y retos que tiene por delante este espacio académico, cuya finalidad principal es generar y difundir los conocimientos y el entusiasmo por la investigación de quienes siguen dando vida a esta casi centenaria escuela. ya cuenta con la participación de más de 80 investigadores honorarios y de más de 60 alumnos, compartiendo todos un mismo entusiasmo por la investigación. ¿Qué lugar ha ocupado la investigación jurídica en la Libre? Nuestros fundadores, desde 1912, diseñaron una escuela teórico-práctica y técnico-humanística para la formación de juristas. Así, Rabasa, Méndez, los Macedo, Antonio Caso, Pallares, Sodi y Herrera y Lasso, entre otros, hicieron destacadas aportaciones a la ciencia jurídica y en general a la cultura mexicana. Desde 1914 se estableció la primera Revista Jurídica, seguida después por el Boletín Jurídico Bibliográfico que tuvo una gran aceptación en América y en Europa. En 1920 se abrió la biblioteca, que hoy cuenta con más de 120,000 volúmenes y un fondo reservado que alberga obras de cinco siglos, de inestimable valor, ofreciendo a sus investigadores el mejor acervo jurídico privado de México y uno de los tres más importantes del país, si contamos al sector público. Pero sobre
todo, hay que citar las obras que han publicado los hijos de la escuela, hoy clásicas en sus materias, como, entre otras muchas, las de Esquivel Obregón, Velasco, Gómez Robledo, Becerra Bautista, Villoro Toranzo, Tena Ramírez, Sánchez Medal, Vázquez Pando, Borja Martínez, Arteaga, Hamdan, Rico, De Icaza, Becerra Hernández, Orozco Garibay y Alessio Robles. En 1973 se fundó el Instituto de Investigaciones Jurídicas, donde colaboraron Sánchez Medal, Adame, Del Arenal, Arteaga, Hamdan, Trigueros, Carmona, De Ibarrola, Díaz y Díaz, Fernández Delgado, López Medina, Oscós, Serrato, Villalpando, Villalón y Cacho. Sus principales aportaciones fueron la Revista de Investigaciones Jurídicas, que viene publicándose desde hace 34 años, y la edición de los 30 volúmenes de la colección Legislación pública estatal, dirigida por Elisur Arteaga y en la que participaron, entre otros, Del Arenal y Oscós. Lamentablemente, los trabajos del instituto se interrumpieron, aunque la investigación continuó como antes, a través de las publicaciones de la Es-
Estamos trabajando, de modo colaborativo y abierto, en medio de un ambiente de auténtico entusiasmo y renovación El Mundo del Abogado marzo 2011
27
cuela y de los esfuerzos individuales de sus funcionarios, como Del Arenal, Villalpando, Estrada Michel y yo mismo. No obstante, faltaba una infraestructura capaz de prestar los apoyos que permitieran la coordinación de los esfuerzos y la profesionalización de los trabajos. En ese contexto, ¿cómo se fundó el nuevo CIIJ? Hacia septiembre de 2007, la junta directiva presidida por Morales Lechuga me pidió que me incorporara a la Escuela como secretario de posgra-
28
El Mundo del Abogado marzo 2011
do, encargado conjunto de la Secretaría Académica y comisionado para la creación del Centro de Investigaciones. En octubre de ese año presenté un primer anteproyecto y, posteriormente formulé varios más en los que fui considerando las perspectivas de los profesores de la Escuela y de varios directores e investigadores de otros centros del país y del extranjero. Sin embargo, debieron concretarse primero otras iniciativas que ya venían trabajándose. Así, fui comisionado como encargado del nuevo plan de estudios en apoyo a una comisión creada du-
rante el rectorado de Becerra en 2004, y afortunadamente en 2008 se logró la aprobación del nuevo plan. También participé en la redacción del reglamento de la biblioteca y en el cambio de su anticuado sistema de acervo cerrado a su actual organización de fondos abiertos. En el ámbito normativo participé en la redacción de los nuevos lineamientos para selección de profesores, que trabajé con el vocal José Ángel Villalobos y que fueron exitosamente implementados durante el actual rectorado. Además, se realizaron diversas refor-
mas al posgrado; se coordinaron y se editaron varios libros que la Escuela ha publicado en los últimos cuatro años, y, en fin, se concretó una serie de proyectos que postergaron el establecimiento del CIIJ. ¿Cuándo se echó a andar el centro? Con la llegada de Fauzi Hamdan Amad a la rectoría de la Escuela. A menos de dos meses de iniciar el nuevo rectorado, y gracias al constante apoyo del vocal Orozco, el CIIJ fue creado por la junta directiva el 6 de julio de 2010. ¿Cuáles son los logros el CIIJ a casi ocho meses de su fundación? El CIIJ cuenta con un proyecto ejecutivo, lineamientos que rigen su vida interna y un plan de trabajo detallado, consultables en nuestra página web (www. eld.edu.mx). Funciona ya, con regularidad, su Consejo de Investigación y también se han iniciado sus principales programas, como el de “Investigación Honoraria”, que actualmente coordina a más de 80 investigadores, en su mayoría profesores de la escuela, pero también ex alumnos distinguidos e incluso investigadores profesionales de otras instituciones, que han asumido compromisos específicos para el presente año. Actualmente colaboran como investigadores contratados Francisco Villalón, Pablo Hernández-Romo, Roberto Ochoa, Ricardo Sepúlveda y Loretta Ortiz. Óscar Servín está a cargo del área informática y Manuel Munive de la coordinación general. Además, contamos también con los programas de “Becas de Investigación y de Servicio Social” que benefician a más de 60 alumnos que prestan su apoyo en los proyectos del centro. ¿Qué proyectos están en curso? En el ámbito de la investigación teórica, estamos elaborando una obra colectiva en varios volúmenes para conmemorar del centenario de la escuela y este año publicaremos una Revis-
Juan Pablo Pampillo Baliño es abogado por la Escuela Libre de Derecho y doctor en Derecho cum laude y premio extraordinario del doctorado por la Universidad Complutense de Madrid. Es autor de 23 libros —de 17 como coautor y de seis individualmente—. Ha sido profesor de filosofía del Derecho y de historia general del Derecho en la Escuela Libre de Derecho, y ha publicado libros de texto sobre ambas materias e impartido clases y dictado conferencias en diversas instituciones nacionales y extranjeras a nivel licenciatura, maestría y doctorado. También se ha enfocado en temas de globalización jurídica y Derecho de la integración americana. Es miembro nivel II del Sistema Nacional de Investigadores desde 2007; miembro de número, sitial 45, de la Academia Mexicana de Jurisprudencia y Legislación, correspondiente a la Real Academia de Madrid; fue vicepresidente de la Academia Mexicana de Derecho Internacional Privado y Comparado, donde actualmente ocupa el sitial 22; es miembro de número de la Sociedad Mexicana de Historia Eclesiástica y pertenece al Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de México. Desde 2007 se ha desempeñado como funcionario académico de la Escuela Libre de Derecho, como secretario de Posgrado, encargado conjunto de la Secretaría Académica, encargado de las reformas al plan de estudios, director de la biblioteca y, actualmente, como director del Centro de Investigación e Informática Jurídica Manuel Herrera y Lasso.
ta de Investigaciones con la Universidad Complutense de Madrid. Asimismo, suscribimos un acuerdo con 14 universidades de América y Europa para la publicación de traducciones de obras clásicas de filosof ía del Derecho. En el área informática, estamos renovando nuestra imagen en internet, y acabamos de estrenar una página web más dinámica, que contiene las bases de datos que serán el punto de partida de nuestra biblioteca virtual. Asimismo, el apoyo a nuestra comunidad escolar es fundamental; así, estaremos brindando auxilios metodológicos a los tesistas de licenciatura y de posgrado a través de un programa de tutorías que supla las limitaciones propias de nuestra escuela, como entidad extrauniversitaria, mediante la organización de actividades culturales que coadyuven a la formación integral de nuestros alumnos a través de los denominados cursos libres, fundados en
La riqueza de nuestra investigación y la creciente necesidad de organizarla fue lo que sugirió la conveniencia de establecer el CIIJ
2009 por Villalón, Soto Borja y Gómez-Gordillo, por iniciativa del primero. En fin, son muchos proyectos para enunciarlos siquiera; lo importante es que estamos trabajando, de modo colaborativo y abierto, en medio de un ambiente de auténtico entusiasmo y renovación. ¿Cuáles son los principales retos del CIIJ en el corto plazo? Yo señalaría tres. Primero, consolidarse; empezar a lograr sus objetivos, darse a conocer en el ámbito de la investigación y asegurar su continuidad más allá de las personas que hoy lo conformamos. Segundo, subsistir financieramente; el centro debe buscar —sin comprometer su independencia ni mercantilizarse— una autosuficiencia presupuestal a través de la investigación práctica, asesorando a entidades del sector público y social. Tercero, definir su identidad, es decir, ser capaz de perfilarse y reinventarse, al servicio de la comunidad jurídica y de México, conforme vaya evolucionando la investigación jurídica y el mismo Derecho, en el contexto de los nuevos paradigmas propios de un cambio de época.
El Mundo del Abogado marzo 2011
29
@mundodelabogado
El Mundo del Abogado
La huelga: uno de los bastiones del Derecho colectivo del trabajo La huelga representa uno de los bastiones del Derecho colectivo del trabajo y debe garantizar los derechos fundamentales tanto del trabajador como de la colectividad, por lo que se debe regular para legitimarse, tomando en consideración las circunstancias actuales del país, y adecuarse a la realidad de un mundo globalizado. Éstas son algunas de las conclusiones emitidas en su tesis por el ahora doctor en Derecho laboral Arturo Martínez y González.
E
l pasado 28 de enero, Arturo Martínez y González presentó el examen de titulación para obtener el grado de doctor en Derecho laboral por el Instituto de Posgrado en Derecho —primero que se otorga en esta especialidad en México— con la tesis “La problemática de la huelga en los servicios públicos esenciales: alternativa de solución”, presentada ante siete sinodales, expertos en materia laboral: Catalina Zavala Olivares y Alejandro Montaño Saldívar (suplentes), Jacinto García López (secretario), María del Rosario Jiménez Moles (tercera vocal), Carlos A. Puig Hernández (segundo vocal), Héctor Santos Azuela (primer vocal) y Octavio Avendaño Carballido (presidente y tutor de Arturo Martínez y González).
La sede del evento fue trasladada del recinto del Instituto de Posgrado en Derecho a uno de los salones de un prestigiado hotel de la Ciudad de México, al que acudieron aproximadamente 200 personas. El maestro Arturo Martínez comenzó haciendo alusión a una frase de la madre Teresa de Calcuta: “Cuando ya no puedas correr, trota; cuando ya no puedas trotar, camina; cuando ya no puedas caminar por ti mismo, usa un bastón, ¡pero por ningún motivo te detengas!” Aunque esta frase no está relacionada con su trabajo de investigación, el sustentante explicó que la había incluido en su tesis, en primer lugar, para agradecer a Dios por contar con una buena salud, y en segun-
do lugar, para hacerle saber a los jóvenes abogados que no se detengan en una licenciatura y que sigan adelante, abrevando cada día más de la fuente del conocimiento. Los planteamientos de fondo de su trabajo de tesis estribaron en dos aspectos: el primero, si la huelga en México ha llegado a desnaturalizarse en la burocracia nacional, en la Organización Internacional del Trabajo, en la propia Ley Federal del Trabajo (artículo 923) y, sobre todo, en caso de requisa; y el segundo, si en las huelgas en empresas que prestan servicios públicos esenciales, los intereses de la colectividad deben ser privilegiados frente a los intereses de los trabajadores. En ambos casos, el ahora doctor en Derecho laboral ofreció alternativas de solución. El sustentante fue ampliamente replicado por los miembros del jurado, quienes después de concluido el examen y previa deliberación en privado, decidieron, en mérito del contenido de su investigación, de la defensa de la misma en las réplicas respectivas y de su promedio en sus estudios de doctorado (9.94) aprobarlo con mención honorífica. Después de dicho evento sus familiares ofrecieron una cena al doctor Arturo Martínez y González, amenizada por el Piano de México, Arturo Aquino. ¡Enhorabuena, doctor Martínez y González!
El Mundo del Abogado marzo 2011
31
Víctor Emilio Corzo Aceves y Ernesto Eduardo Corzo Aceves
La politización internacional del caso Cassez En México, como en otros países del mundo, son procesados y sentenciados muchos extranjeros por los delitos que cometen en el territorio nacional. El proceso de Florence Cassez no era distinto a los demás hasta que, hace dos años, el presidente de Francia, Nicolás Sarkozy, gradualmente lo convirtiera en un asunto de Estado. Mucho se especula sobre las razones del gobierno francés para convertir la condena de Cassez en bandera de política exterior. Sin embargo, la conducta y las declaraciones del presidente y de su ministra de Estado, al calificar las decisiones de los tribunales mexicanos como “denegación de justicia”, han provocado una ríspida reacción del gobierno mexicano. Hasta ahora la primera repercusión del lío diplomático es la cancelación del evento cultural “Año de México en Francia”, que contemplaba más de 290 actividades y conciertos durante 2011. Sin embargo, mientras se endurecen las posturas de ambos gobiernos, no parece vislumbrarse una solución en el corto plazo y al parecer el tema será abordado por la opinión pública de manera frecuente a lo largo de los siguientes meses. Afectación de la relación bilateral franco-mexicana Se puede calificar la madurez de las relaciones entre dos países por su capacidad para tener discrepancias en ciertos temas sin que éstos afecten el resto de su relación bilateral. En el caso de México y Estados Unidos, a lo largo de la historia ambos países han tenido graves desacuerdos, pero han aprendido a “departamentalizar” la agenda bilateral, de tal manera que un desencuentro no contamine el resto de la relación. El caso de Francia contrasta con el de Estados Unidos, ya que la reacción, por parte del gobierno de Sarkozy, afectó incluso la agenda cultural de ambos países (el “Año de México en Francia”).
32
El Mundo del Abogado marzo 2011
En la práctica internacional, la reacción de Francia puede ser calificada desde polos opuestos. Desde la perspectiva humanitaria, su reacción debe ser aplaudida porque su jefe de Estado está llevando hasta las últimas consecuencias su reclamo para proteger a uno de sus nacionales en el extranjero. Esto, en el ámbito internacional, se conoce como protección diplomática. Para México esta figura no es ajena, ya que, de hecho, es piedra angular de la política exterior mexicana, y se lleva a la práctica todos los días, en su expresión más visible, en la protección consular desde las 50 representaciones diplomáticas de México en Estados Unidos. Desde el punto de vista jurídico, la actitud de Francia se puede calificar como una sobrerreacción, dado que el Convenio de Estrasburgo (Convenio sobre Traslado de Personas Condenadas) estipula que el traslado de una persona sentenciada en el extranjero a su país de origen debe ser aprobado tanto por el Estado de condena como por el Estado de cumplimiento. En otras palabras, el texto del tratado habla de que se podrá trasladar, mas no de que se deberá trasladar. Para recurrir a una visión más objetiva, podemos citar la historia que existe entre México y Estados Unidos en relación con la aplicación del Tratado sobre Ejecución de Sentencias Penales, suscrito en 1976 entre ambos Estados. Desde que entró en vigor dicho tratado se han celebrado más de 130 intercambios de reos entre ambos países, en los que han sido trasladados aproximadamente 4,000 mexicanos y 2,500 estadounidenses. Aunque la cifra es considerable, el número de solicitudes de reos considerados en dichos traslados es mayor, lo que nos permite comprender que existe una gran cantidad de personas cuya solicitud es rechazada, sin que esto conlleve suspicacias o se vea como anormal por parte de las autoridades de ambos Estados.
Este tipo de tratados requieren la autorización de los Estados caso por caso, ya que no se puede crear un esquema general que permita el traslado de todos los nacionales sentenciados en el extranjero a territorio nacional de manera automática, primero, porque se tiene que verificar que haya cupo en los centros de reclusión de la localidad donde la persona tiene a su familia; segundo, porque cada caso tiene sus particularidades y puede no ser de interés trasladar a una persona sentenciada a territorio nacional —como en el caso de aquellas que hayan sido removidas bajo un procedimiento de extradición—. No obstante, en el caso de Florence Cassez, la razón por la que no se autoriza su traslado es porque es casi seguro que su sentencia de reclusión de 60 años sería reducida, pues Francia interpreta la Convención de Estrasburgo de manera que tiene la libertad de modificar o suspender la pena impuesta por el Estado extranjero. Retorsiones mexicanas a Francia El 15 de febrero el gobierno de México condicionó su participación en el “Año de México en Francia”, tras las declaraciones del presidente Sarkozy de querer dedicar el evento para recordar la situación que enfrenta en nuestro país Florence Cassez. El programa, que tiene el propósito de promover la cultura mexicana en Francia, fue sugerido durante la última visita de Nicolás Sarkozy a nuestro país en marzo de 2009, cuando acordó con Felipe Calderón una serie de eventos a lo largo del año, los cuales no sólo tienen importancia por la vasta cantidad de actividades y por los intereses monetarios y culturales que se han invertido para llevarlos a cabo, sino porque, desde su concepción, el programa se manufacturó bajo el cobijo de los más altos actores políticos de los dos países. Ambos presidentes acordaron poner en marcha la ma-
Contacto: victor.e.corzo@gmail.com • ernesto.corzo@gmail.com
quinaria del Estado para elaborar un proyecto conjunto, que para México representaría “poner al día la imagen del país ante la opinión pública francesa, superar estereotipos, presentar a una nación inscrita en irreversibles procesos de modernización, así como reforzar la noción de nuestro país como un importante actor económico y político a nivel mundial”, como señaló el embajador Carlos de Icaza. De ahí que la decisión del gobierno mexicano de cancelar su participación en el programa sea más espinosa de lo que parece. Las medidas que ha tomado el gobierno mexicano para presionar a Francia con el objetivo de que no persiga la causa de Cassez se pueden catalogar, en la terminología jurídica internacional, como retorsión. Un Estado cuenta con diversas herramientas de Derecho internacional para lograr que otro Estado desvíe una conducta que considera ofensiva, ilegal o ilegítima. La retorsión es una conducta hostil, la cual no es inconsistente con ninguna obligación del Estado, que la realiza a pesar de que sirva como respuesta a un hecho internacionalmente ilícito. Como lo define Oppenheim, la retorsión es una “retaliación por actos descorteses, crueles, desleales e inequitativos por actos de la misma naturaleza”. México, al emitir declaraciones de inconformidad en torno a cómo se ha manejado el “Año de México en Francia”, incluso al retirarse de dicho evento, si no viola ninguna de sus obligaciones internacionales, se mantiene en el marco del Derecho internacional. La importancia de catalogar como correcta la respuesta del gobierno mexicano radica en el trato que el Derecho internacional le da a la medida. Mientras que el boicot al “Año de México en Francia” está considerado dentro del concepto de retorsión, el Estado mexicano tiene un grado mayor de control, ya que este tipo de retaliación no está regulado ampliamente en el Derecho internacional. Su forma, su contorno y su naturaleza son vagos, lo cual implica menos restricciones. Por ejemplo, dentro de los casos de retorsión más comunes se encuentran las limitaciones sobre las relaciones diplomáticas normales, embargos de distintas formas o el retiro de programas de asistencia voluntaria. Este tipo de retaliación se puede contrastar con
aquellas medidas que tratan de vindicar los derechos y restablecer la relación jurídica con el Estado responsable a través de medidas que normalmente son consideradas ilegales en el Derecho internacional, a las que se les conoce como contramedidas. A diferencia de la retorsión, las contramedidas están reguladas en gran parte por una serie de requisitos que el Estado debe cumplir si quiere implementarlas. Algunos ejemplos de contramedidas se encuentran en sanciones económicas, como la reacción de varios Estados a la toma del control de las Islas Malvinas por Argentina, o el rompimiento de canales aéreos, como la prohibición que implementó Estados Unidos a las líneas aéreas sudafricanas durante la declaración de estado de emergencia en el país africano durante la época del apartheid, en 1985. Otro punto que hay que destacar y que muestra del modus operandi de las relaciones diplomáticas fue la llamada a consulta de los embajadores mexicano y francés a los respectivos Estados receptores. El 11 de febrero el gobierno francés llamo al embajador de México, Carlos de Icaza, para manifestar su rechazo a la decisión de los tribunales mexicanos que negaban un amparo, lo que confirmaba la responsabilidad de Cassez por el delito de secuestro. Este mecanismo es utilizado frecuentemente por los Estados para canalizar de manera diplomática algunas diferencias entre intereses soberanos. Se llama a consulta a los
embajadores, como representantes oficiales del país, para evitar que con declaraciones públicas se escale el tono del diferendo, lo cual, como podemos apreciar, en este caso no se pudo evitar. Conclusión Desde la perspectiva mexicana, la transferencia de reos es una figura jurídica a través de la cual se permite al sentenciado extranjero terminar de compurgar la pena impuesta por las autoridades mexicanas en su país de origen. Lo anterior tiene como sustento razones humanitarias, ya que se considera que existe mayor posibilidad de que el criminal se rehabilite en un lugar menos hostil donde pueda ser visitado por sus familiares, se practiquen sus costumbres y se hable su lengua de origen. El caso de Florence Cassez tiene varios elementos que impiden al gobierno mexicano aceptar su traslado a Francia. Uno de los más importantes es que la posición mexicana se ha petrificado tras la insistencia de Sarkozy, que continúa polarizando los intereses de los afectados. No cabe duda de que se está presenciando la parte más ríspida de una negociación, la cual parece que no llegará pronto a un final. No debe extrañar que esta discusión llegue a foros internacionales, sin que esto signifique el cambio de postura de alguno de los Estados involucrados. Como se puede apreciar, el incidente Cassez seguirá dando mucho de qué hablar.
El Mundo del Abogado marzo 2011
33
1) El primer caso que ganó como abogado: Fue hace muchos años. Yo empezaba a litigar por mi cuenta todavía siendo estudiante. Defendí a una persona inculpada de “ataques a las vías de comunicación” que, manejando en estado de ebriedad, se había pasado un alto. Al final del proceso, el juez lo absolvió al considerar que no se había demostrado el tipo del delito por el que fue procesado. Todavía guardo, enmarcada, esa sentencia. 2) El primer caso que perdió: Perdí un juicio de terminación de contrato de arrendamiento que se tramitó ¡en rebeldía! No había promovido antes las diligencias de jurisdicción voluntaria para darlo por terminado. Todavía me da coraje. Eran los tiempos en que los juicios de esa materia duraban uno o hasta dos años. Tuve que empezarlo de nuevo.
Instantánea Jorge Nader Kuri
3) Lo que más aprecia de un contrincante dentro de un juicio: Definitivamente, que juegue limpio, con ética. Que sea diligente, inteligente y, si se quiere, agresivo en el litigio. Pero no soporto que sea sucio, que simule pruebas y actos, que presente denuncias penales y quiera resolver todo encarcelando al litigante y a su abogado. 4) El caso que recuerda con más afecto: Son muchos. Uno ocurrió cuando defendí a un abogado de gran prestigio acusado por su secretaria de abuso sexual, cuando en el fondo se trataba de un conflicto laboral, tal como lo declaró el juez. Por alguna razón, ser abogado de abogados me fascina. He defendido a colegas litigantes, notarios, juzgadores y servidores públicos. 5) Personaje de la historia con quien le habría gustado conversar: Platón, Aristóteles, Alejandro Magno, Jesús, Mahoma, Cicerón, Séneca, César Beccaria y Mariano Jiménez Huerta. 6) Pasatiempos: El motociclismo recreativo; pasear en Harley con mis amigos. 7) Libro favorito: Hay muchos: los Tópicos de Cicerón; los Tratados filosóficos y las Cartas a Lucilio de Séneca; El misterio del solitario y Vita brevis: carta de Floria Emilia a san Agustín de Jostein Gaarder; El alquimista de Paulo Coelho; todos los libros de Morris West, las obras de Irvin D. Yalom, Fernando Savater… 8) Película preferida: Expreso de medianoche y, más recientemente, El perfume. 9) Compositor favorito: Armando Manzanero y Laura Pausini. 10) Ciudad predilecta: El Distrito Federal. Fuera de México, Vancouver y Nueva York. 11) Restaurante preferido en la Ciudad de México: En carnes, Los Palominos; en mariscos, Los Arcos; en oriental, El Japonez, y en árabe, Adonis. 12) Platillo favorito: Las carnes al carbón. También disfruto el sushi y la comida libanesa.
El Mundo del Abogado marzo 2011
35
Juan Pablo Morales
Juan Rivero Legarreta Una mirada a la Federaci贸n Interamericana de Abogados 36
El Mundo del Abogado marzo 2011
Qué es la Federación Interamericana de Abogados? Es el foro profesional dedicado al intercambio de opiniones e información de índole jurídica en el hemisferio occidental, el cual tiene como propósitos principales promover el Estado de Derecho y el desarrollo de la ciencia jurídica a la luz de la preservación y la defensa de los derechos humanos de los pueblos del hemisferio. ¿Quiénes pueden ser miembros de la Federación Interamericana de Abogados? Las asociaciones de abogados y los profesionistas que en lo individual estén interesados en participar en proyectos de crecimiento académico y desarrollo profesional, apegados a la ética y a los propósitos de la Federación Interamericana de Abogados. ¿Cuáles son las actividades más relevantes de la Federación Interamericana de Abogados? Al ser un foro de profesionistas en el que se busca la dignificación y el fortalecimiento ético de los abogados mediante el fomento de las relaciones entre sus miembros, se realizan conferencias periódicas a fin de considerar los asuntos de interés para la profesión legal y cumplir los objetivos de la organización. Desde luego, al ser una organización de carácter internacional se ha buscado designar sus sedes en los diversos países que forman parte de la federación. De hecho, tenemos el honor de ser el país anfitrión en la próxima XLVII Conferencia Anual de la FIA que se celebrará en la ciudad de Veracruz del 28 de junio al 2 de julio de 2011. ¿Cuáles serán los temas que se abordarán en esta conferencia anual? Los temas fundamentales del programa son: 1) Cambio climático: impacto en las instituciones jurídicas. 2) Estado de Derecho, derechos humanos y derecho a la paz. 3) Oportunidades profesionales entre abogados. Quiero destacar que en esta ocasión los miembros del comité ejecutivo y del comité organizador de la conferencia hemos considerado pertinente incorporar a los estudiantes de las instituciones más
Con el objetivo de contribuir al fortalecimiento del Estado de Derecho, la Federación Interamericana de Abogados (FIA), fundada en 1940 y con presencia en 17 países del hemisferio occidental, realizará en la ciudad de Veracruz, del 28 de junio al 2 de julio, su XLVII Conferencia Anual. En este marco, Juan Rivero Legarreta, presidente del Capítulo Mexicano de la FIA, nos ofrece un panorama general de esta organización y de sus actividades. reconocidas de nuestro país para que puedan participar de manera activa en los paneles de discusión y en los debates que se llevarán a cabo, a través del proyecto denominado “Building for the Future”. ¿Cuáles son los beneficios de ser miembro de la Federación Interamericana de Abogados? Existen varios beneficios para los miembros. Desde mi punto de vista, los más importantes son: primero, el prestigio de pertenecer a una asociación de abogados reconocida internacionalmente como una de las instituciones con mayor presencia en los países de los continentes americano y europeo, ya que al día de hoy representa a 44 organizaciones profesionales en 17 países del hemisferio occidental y agrupa a más de 1,800,000 abogados; segundo, la posibilidad de obtener reconocimientos académicos a través de la participación en los certámenes patrocinados por la FIA, en los cuales se contempla proporcionar becas académicas para cursar posgrados y asistir a seminarios; tercero, el intercambio de ideas y opiniones del ámbito jurídico que permite el enriquecimiento cultural y profesional de todos los miembros.
ga la Federación Interamericana de Abogados? Los reconocimientos que se otorgan cada año en la conferencia de la Federación Interamericana de Abogados corresponden a las siguientes categorías: “Premio al mejor estudiante de Derecho”, “Premio al mejor trabajo” y “Premio al mejor libro.” Además, hay reconocimientos que patrocina la Federación Interamericana de Abogados, como el “Premio Jurídico Internacional ISDE & FIA”, y eventos como el “Curso de Derecho Internacional-Organización de Estados Americanos 2011”, entre otros. Desde luego, los miembros del comité ejecutivo de la Federación Interamericana de Abogados se esfuerzan diariamente para poder ofrecer más oportunidades de desarrollo a los miembros. Un ejemplo de dicha actividad ha sido la firma del acuerdo entre la FIA y la American University, Washington College of Law, cuyo objetivo es el patrocinio de una beca para cursar estudios de maestría en el prestigiado programa de Derecho internacional de dicha institución, el cual es un logro del trabajo arduo y constante de la actual presidenta de la FIA, la doctora Beatriz Martorello.
¿Cuáles son los reconocimientos académicos más importantes que otor-
¿Cuáles son los logros más importantes que ha tenido desde su crea-
El Mundo del Abogado marzo 2011
37
La FIA es un foro de profesionistas en el que se busca la dignificación y el fortalecimiento ético de los abogados mediante el fomento de las relaciones entre sus miembros ción la Federación Interamericana de Abogados? En mi calidad de presidente del Capítulo Mexicano de Miembros Individuales de la Federación Interamericana de Abogados, considero que los logros de mayor relevancia de esta organización son los referentes a las opiniones y a las resoluciones que en materia jurídica se emiten en las conferencias, además de las intervenciones y declaraciones sobre asuntos de relevancia internacional que requieren la voz de la FIA. Por ejemplo, la declaración emitida por nuestro comité ejecutivo en fechas recientes mediante la cual se exhorta a las autoridades venezolanas a dar cabal cumplimiento a la resolución emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en relación con las medidas preventivas recomendadas para salva-
38
El Mundo del Abogado marzo 2011
guardar los derechos fundamentales de la jueza María Lourdes Afiuni, quien ha sido víctima de abusos y maltratos en la prisión donde se encuentra recluida en espera de la celebración de su juicio desde hace más de dos años. ¿Qué actividades se llevan a cabo en los capítulos de la Federación Interamericana de Abogados? Los capítulos tratan de promover las actividades de la federación, así como la organización de eventos y seminarios en las regiones. Respecto a las actividades del Capítulo Mexicano, en estos momentos estamos apoyando la organización de la próxima conferencia anual que se llevará a cabo en Veracruz. Además, debido a la excelente respuesta que hemos obtenido por parte de las instituciones académicas de nuestro país, es-
tamos planeando la organización de un evento académico en la Ciudad de México, a finales de este año, en el que esperamos contar con la participación de estudiantes, académicos y juristas para la exposición y discusión de temas de relevancia para la comunidad.
Juan Rivero Legarreta es egresado de la Universidad Nacional Autónoma de México. Desde 1971 se ha dedicado al litigio en materia penal. Inició su desarrollo profesional al lado de Adolfo Aguilar y Quevedo, con quien trabajó durante 20 años. Actualmente es miembro activo de la Asociación Nacional de Abogados de Empresa, Colegio de Abogados, A.C.; de la Barra Mexicana, Colegio de Abogados, A.C., y presidente de la Federación Interamericana de Abogados (FIA) en su Capítulo Mexicano.
Alberto Mansur*
Monopolios: bueno, bonito y barato... A todas luces, uno de los factores que más obstaculizan el desarrollo de nuestro país es la presencia de empresas monopólicas que no sólo inhiben la competencia y dejan al consumidor en la indefensión, sino que burlan la ley a sabiendas de que, en el remoto caso de que se produzca una sanción, los beneficios que habrán obtenido con el ejercicio de sus prácticas serán infinitamente mayores. ¿Existe alguna alternativa para acabar con este mal?
L
a mayoría de la gente reconoce las virtudes de la competencia pero prefiere no competir o, en su defecto, que la competencia no sea seria ni dif ícil de vencer. A los espectadores del futbol les gusta presenciar un buen partido en el que se batan en el campo de juego su equipo y un rival que le dé batalla y, al final, prefieren ver victorioso a su equipo. A los padres les gusta la idea de que en los salones de clase haya un cuadro de honor, siempre que su hijo aparezca en él cada mes. Al ver una película o al leer un buen libro, nos emociona el conflicto entre el protagonista y el antagonista, pero el final nos desagrada que nuestro personaje favorito no venza al adversario. Como consumidores de bienes y servicios queremos que el mercado esté abierto, que haya muchas y variadas opciones para que podamos elegir a nuestro gusto el producto por el que
vamos a pagar. Queremos, además, un mercado en el que los proveedores se sientan inseguros de nuestra lealtad o de nuestra preferencia y se esfuercen por darnos un mejor servicio, un producto más satisfactorio o un precio más barato. Es más, por mucho que exaltemos las cualidades de las cosas aaa, los consumidores preferimos los productos bbb —bueno, bonito y barato— y tenemos la certeza empírica de que lo bbb sólo se logra mediante un mercado competido. No obstante, como proveedores la cosa es distinta. Nada mejor y nada más cómodo que un monopolio. Y nada más seguro que un mercado cerrado y una economía protegida. En Tangamandapio no hay luz eléctrica y yo soy el único proveedor de velas. ¿Para qué fabricarlas bbb? ¿Para qué ponerles más parafina de la estrictamente necesaria o añadirles un aroma agradable y hacerlas de buen tamaño y duraderas? Todos en Tangamanda-
Lo primero es establecer sanciones que impidan que las prácticas anticompetitivas sean un buen negocio. 40
El Mundo del Abogado marzo 2011
pio necesitan mis velas para alumbrarse en la oscuridad y las pagarán al precio que sea y con la calidad que tengan. Además, a toda costa pelearé contra el establecimiento de otro fabricante de velas, contra la importación a Tangamandapio de velas provenientes de China, por no hablar de la llegada de una compañía extranjera que ose siquiera profanar con su luz eléctrica el negocio que con el dedo de Dios se escribió para mí. Empecemos con un día en la vida de Pancho López. Pancho se despierta en la madrugada y trata de encender la luz. No puede. La lluvia de anoche averió el transformador. Si el mercado de energía tuviera muchos proveedores, Pancho podría escoger uno que le proporcionara electricidad limpia, eficiente y barata, aunque se conformaría con que fuera confiable y pudiera encenderla cuando la necesita. Su esposa, aún medio dormida, le dice que hoy los niños no irán a la escuela porque el sindicato otra vez realizó un paro de labores. Si los maestros tuvieran que competir por sus plazas, o el sindicato por el contrato colectivo de trabajo, Pancho tendría la certeza de que el maestro de sus hijos se esforzaría más por estar ahí, en la escuela, todos los días, dándoles a sus hijos educación de calidad. Ya camino al trabajo, Pancho quiere llamar a una amiguita desde su celular. No puede. Hace siete intentos y las siete veces la llamada entra pero inmediatamente se pierde señal. Al intentarlo por octava ocasión la grabadora le dice a Pancho que su saldo se agotó ya que le quedaba suficiente tiempo aire para siete minutos y esos se consumieron en sus siete intentos. Al llegar a su oficina Pancho logra, por fin, hablar con su amiguita, Gloria, quien siempre está sonriente, de buen humor, lista, presta y dispuesta para lo que Pancho quiera. Gloria sabe que compite con Dolores, la mujer de Pancho, y con Bella, su secretaria.
Pancho cuelga y su teléfono suena de nuevo. Es el jefe, que le informa que está despedido porque pasa demasiado tiempo realizando llamadas personales en la oficina y que Gutierritos, que no tiene más vida que la de la oficina, ocupará su lugar. Pancho ha sido víctima de la competencia de Gutierritos. Todos somos consumidores y todos somos proveedores. Todos queremos que se haga la voluntad del Señor pero en las mulas del compadre. El tema es que todos, absolutamente todos, somos consumidores de más bienes y servicios de los que proveemos y, por lo tanto, nos beneficiamos más de la competencia de lo que nos perjudica. Por eso queremos una Ley Federal de Competencia Económica que realmente obligue a los agentes económicos a competir entre sí. ¿Qué necesita la legislación de competencia para lograr esto? Muchas cosas, pero lo primero es establecer sanciones que impidan que las prácticas anticompetitivas sean un buen negocio. Ahí están, como botón de muestra, los cientos de casos en que los agentes dominantes de diversos mercados ejercen una práctica monopólica determinada y litigan durante años el proceso; finalmente pierden y son condenados a
Es deseable que la Comisión Federal de Competencia sea más eficiente. Para lograrlo sería bueno que no sea juez y parte. Hoy en día, dicha comisión investiga, y acabada la investigación, decide si sanciona o no y, en su caso, cómo. pagar una multa que no es ni una pizca de los millonarios ingresos que les generó la práctica mientras duró. Mientras violar la ley sea rentable, se seguirá violando. En esa misma línea, es necesario reformar la legislación de daños; debe ser más sencillo probarlos. Tienen que considerarse los daños indirectos y consecuenciales y establecerse los daños punitivos. Mientras quienes sufren una práctica monopólica no puedan resarcirse eficientemente, poco importarán las multas. El daño a los agentes, a los consumidores y al mercado se realiza impunemente. ¿Y qué hay de las medidas precautorias? ¿De qué sirve sancionar una práctica monopólica si no puede ordenarse al agente infractor que la detenga de manera inmediata? En conclusión, es deseable que la Comisión Federal de Competencia sea más eficiente. Para lograrlo sería bueno que no sea juez y parte. Hoy en día, dicha comisión investiga, y acabada la inves-
tigación, decide si sanciona o no y, en su caso, cómo. Esto no quiere decir que no sea imparcial en su forma de actuar, en una función o en la otra, pero sí le resta eficiencia y la hace destinar tiempo, personal y recursos a dos funciones que se contraponen. La comisión debería ser el agente investigador, una especie de Ministerio Público de la competencia, y, una vez integrada la investigación, consignar el expediente ante un juez que lleve el proceso y determine si sanciona o no al agente económico. Esto le permitiría a la comisión destinar sus recursos a lo que hace mejor, evitaría procesos redundantes motivados por amparos que van y vienen de los tribunales a la comisión, y viceversa, y ayudaría a desarrollar una cultura judicial de competencia, incluso al grado de hacer posible la creación de tribunales especializados en el tema. * Socio director de Mansur y Ruiz Ortega, S.C., experto en temas de arbitraje, competencia económica y empresarial, prácticas monopólicas y pleitos societarios e incumplimientos contractuales.
El Mundo del Abogado marzo 2011
41
Jorge García Martínez*
La desregulación normativa del Ejecutivo federal Aunque el presidente Felipe Calderón abrogó 12,234 disposiciones jurídicas secundarias mediante acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de agosto de 2010, en el rubro de Secretaría de la Función Pública (referente a poda y veda regulatorias), no se cumplió con el objetivo de reducir y simplificar la normatividad, sino que, al contrario, se generó una mayor confusión. Así lo sostiene el autor de este artículo.
C
on la expedición del acuerdo del presidente de la República en el que instruye a las dependencias y entidades para abstenerse de emitir regulación, así como de los dos acuerdos del secretario de la Función Pública, en las materias de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, y de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, ¿cuáles son los efectos que tendrá la contratación en la administración pública federal? Las siguientes líneas pretenden ofrecer un acercamiento a este problema. Origen de la desregulación normativa En el quinto párrafo del considerando del “Acuerdo por el que se instruye a las dependencias y entidades de la administración pública federal, así como a la Procuraduría General de la República, a abstenerse de emitir regulación en las materias que se indican”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10
42
El Mundo del Abogado marzo 2011
de agosto de 2010, se expresa que, en cumplimiento de uno de los compromisos derivados del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, el Ejecutivo federal emprendió “un proceso de desregulación de fondo de la normatividad de la administración pública federal, con el objeto de reducir y simplificar al máximo las disposiciones administrativas y eliminar toda aquella regulación, requisitos, duplicidad de información y trámites innecesarios que permitan consolidar un régimen de certidumbre jurídica, donde la plena eficacia de las normas aplicables a particulares y a gobernantes les garantice el ejercicio pleno de sus derechos y libertades”. En el artículo primero del acuerdo citado se expresó que las dependencias y entidades de la administración pública federal se abstendrán de emitir regulación adicional a las disposiciones, políticas o estrategias, acciones o criterios y procedimientos expedidos por la Secretaría de la Función Pública, por sí o con la participación de las dependencias
competentes en las materias siguientes: I. Auditoría; II. Adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector público; III. Control interno; IV. Obras públicas y servicios relacionados con las mismas; V. Recursos financieros; VI. Recursos humanos; VII. Recursos materiales; VIII Tecnologías de la información y comunicaciones, y IX. Transparencia y rendición de cuentas. Lo anterior se conoce como veda regulatoria. En el artículo segundo se establece que las dependencias y entidades sólo podrán emitir nueva regulación en los términos establecidos en el mismo, previa opinión de la Secretaría de la Función Pública, y que las normas que se emitan se deberán publicar en el Diario Oficial de la Federación. En el artículo tercero se estableció que las dependencias y entidades debieron publicar, antes del 10 de septiembre de 2010, previa opinión favorable de la Secretaría de la Función Pública, una relación única de la normativa relacionada con las nueve materias arribas señaladas. En el último párrafo del mismo artículo se estableció que “las reglas, procedimientos, circulares y demás disposiciones que no se encuentren previstas en las relaciones que se publiquen a más tardar en la fecha señalada en este artículo, se considerarán abrogadas y sin efecto jurídico alguno”. Lo anterior se conoce como poda regulatoria. Acuerdos por los que se expidieron los manuales en materia de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, y de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (publicados en el Diario Oficial de la Federación el 9 de agosto de 2010) Llama la atención que primero se expidieron los acuerdos del secretario de la Función Pública (9 de agosto) y después el presidente lo instruye para que emita
Foto: Berenice Márquez Téllez/Secretaría de la Función Pública
La Secretaría de la Función Pública mutiló a los organismos descentralizados en uno de sus aspectos sustanciales, que es el de emitir normatividad secundaria para resolver problemas técnicos en función de su especialidad, lo que desnaturaliza la esencia de la descentralización administrativa. los acuerdos (10 de agosto). Todo el material fue generado en dicha secretaría, a la que al parecer no le importa mucho la imagen que proyecta el presidente. En términos generales se puede afirmar que los acuerdos en las dos materias referidas son casi idénticos, con las salvedades propias de cada una, como el hecho de que una se fundamenta en el artículo 7 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (laassp) y la otra en el artículo 8 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionadas con las Mismas (lopsrm), respectivamente, de las referencias específicas a cada una de las materias y de que los manuales corresponden a cada una de ellas. El artículo tercero del primer acuerdo establece: “Los titulares de las dependencias y entidades, en el ámbito
de sus respectivas atribuciones, instruirán lo conducente para que se dejen sin efecto los acuerdos, normas, lineamientos, oficios circulares y demás disposiciones o procedimientos de carácter interno que se hubieren emitido en materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios que no deriven de facultades expresamente previstas en leyes y reglamentos”. El artículo tercero del segundo acuerdo establece lo mismo, con la diferencia de que se refiere a la materia de obras públicas y servicios relacionados con las mismas. Cumplimiento de los componentes del objeto del acuerdo del presidente El objeto del acuerdo del presidente se puede dividir en tres partes: 1) reducir
y simplificar las disposiciones administrativas; 2) eliminar regulación, requisitos, duplicidad de información y trámites innecesarios, y 3) consolidar un régimen de certidumbre jurídica. 1) Reducción de las disposiciones administrativas Antes de la poda y la veda regulatorias no existía en la administración pública federal una cuantificación precisa de las normas secundarias que existían en las diversas dependencias y entidades. En este momento tampoco se ha establecido la cifra de normas secundarias que quedaron vigentes, por lo que al haberse abrogado 12,234 disposiciones secundarias, como se señala en el considerando del acuerdo del presidente, no se ha establecido el porcentaje de la normatividad vigente. Con independencia de que no se tuvo esa cuantificación, esa abrogación resultó precipitada y no fue suficientemente ponderada, ya que la misma no obedece a las necesidades reales de las dependencias y de las entidades, en especial de estas últimas, en relación con organismos descentralizados como PEMEX, CFE, IMSS, etcétera, como se establecerá en los siguientes puntos.
El Mundo del Abogado marzo 2011
43
En cuanto a la simplificación de las disposiciones administrativas, no vemos cómo se pudieron haber simplificado éstas, toda vez que ya existían antes de la poda regulatoria y la única intervención de la Secretaría de la Función Pública fue para determinar si podían incluirse en las relaciones únicas de la normativa de las dependencias y entidades; es decir que dicha secretaría no intervino en la elaboración de esas normas, además de que, en el caso de las entidades, fueron expedidas conforme a sus necesidades técnicas. En su caso, al haberse eliminado diversas normas, podríamos hablar de simplificación de los procesos de contratación, pero no de la simplificación de las disposiciones administrativas. 2) Eliminación de regulación, requisitos, duplicidad de información y trámites innecesarios No hay duda de que en la administración pública federal ha existido regulación, requisitos y trámites que son innecesarios, así como duplicidad de información que hace dif ícil y poco eficiente la actividad de la misma. El gran problema de la poda regulatoria se centra en los criterios que utilizó la Secretaría de la Función Pública para determinar cuáles disposiciones jurídicas debían quedar incluidas en la relación única de la normativa de cada dependencia o entidad, y en la forma en que se instrumentó dicho proceso. En primer lugar se hace mención del tiempo concedido en el acuerdo del Ejecutivo federal, en cuyo artículo tercero se señala que a más tardar el 10 de septiembre de 2010 las dependencias y entidades publicarán en el Diario Oficial de la Federación las citadas relaciones únicas. Sin embargo, en los dos acuerdos —en materia de adquisiciones y de obras públicas— se establece, en sus artículos terceros, en relación con los artículos primeros transitorios, que los “titulares de las dependencias y entidades” dejarán sin efecto la normatividad secundaria, a más tardar el 7 de octubre de 2010. Lo anterior conlleva las siguientes inconsistencias jurídicas: a) Que por mera temporalidad es posible que se hayan abrogado disposiciones normativas sin que hayan interve-
44
El Mundo del Abogado marzo 2011
nido los titulares de las dependencias o entidades, ya que al 10 de septiembre no se conocían los criterios para su abrogación. Sirva como ejemplo la relación única de la CFE, que fue publicada por el director de administración (Diario Oficial de la Federación, 9 de septiembre de 2010). b) Que es posible que el titular de una entidad (es decir un director general) haya dejado sin efectos la normatividad expedida por el órgano de gobierno correspondiente, lo cual sería absolutamente ilegal. c) Que en ninguna de las relaciones únicas de las entidades revisadas hasta el momento se ha encontrado que en sus considerandos se señale que el órgano de gobierno correspondiente haya emitido un acuerdo con el que abrogue la normatividad no publicada en las relaciones únicas o que haya emitido instrucciones para tal efecto. Sirva como ejemplo la relación única de PEMEX y organismos subsidiarios (Diario Oficial de la Federación, 10 de septiembre de 2010). Igual comentario se hace para las relaciones únicas de las dependencias, sólo que en relación a los secretarios. d) Que en el caso de PEMEX y organismos subsidiarios se está actuando a nombre de los cinco organismos,
no obstante que se trata de organismos descentralizados diferentes y que el órgano de gobierno de cada uno pudo emitir normatividad que no podría ser abrogada por el órgano de gobierno de PEMEX, y mucho menos por su director general, si fuere el caso de que el mismo lo haya instruido. e) Que en el supuesto de que se cuente con el acuerdo de los órganos de gobierno, existe la presunción de que éstos serían extemporáneos, pues de lo contrario se hubiesen citado en los acuerdos. f ) Que, a manera de ejemplo, en el caso de la normatividad de la industria petrolera, muchas de sus normas técnicas se convirtieron en normas oficiales mexicanas (NOM), normas mexicanas (NM), o bien ya estaban reguladas en normas internacionales, y por ello resultaban duplicadas; pero algunas normas técnicas obedecen a las necesidades propias de dicha industria, sin que hayan alcanzado el rango señalado, por lo que debieron quedar vigentes. En el caso de las obras públicas es común que se usen disposiciones técnicas que no tienen el rango señalado. Sin ser técnico, expreso el siguiente supuesto: no es lo mismo construir un ducto para gas dulce que
Foto: Berenice Márquez Téllez/Secretaría de la Función Pública
El gran problema de la poda regulatoria se centra en los criterios que utilizó la Secretaría de la Función Pública para determinar cuáles disposiciones jurídicas debían quedar incluidas en la relación única de la normativa de cada dependencia o entidad, y en la forma en que se instrumentó dicho proceso. para gas amargo. ¿Todas las especificaciones técnicas necesarias para su construcción tienen el rango de las disposiciones señaladas arriba? Tengo la impresión de que con la forma en que se instrumentó la tala regulatoria se despreció la experiencia de 72 años en la industria petrolera. De la relación única de PEMEX se desprende que de sus 518 normas prácticamente ninguna se refiere a aspectos técnicos. No es posible pensar que una industria tan compleja como la industria petrolera no haya emitido una disposición normativa relacionada con aspectos técnicos que estén por debajo de una NOM, de una NM o de otras. g) Los organismos descentralizados tienen su razón de ser en función de su especialidad técnica. ¿Con qué conocimientos técnicos pudo la Secretaría de la Función Pública calificar si un trámite o una norma secundaria eran innecesarios? Lo anterior no sólo significa que esta secretaría le dio prioridad al compromiso administrativo de reducir la normatividad, sino que mutiló a dichos organismos en uno de sus aspectos sustanciales, que es el de emitir normatividad secundaria para resolver problemas técnicos en función de su especialidad, lo que desnaturaliza la esencia de la descentralización administrativa. 3) Consolidación de un régimen de certidumbre jurídica Por lo expresado, no se puede afirmar que se haya logrado un régimen de certidumbre jurídica, independientemente de lo siguiente: a) ¿Cómo se va a reexpedir la normatividad que resulte necesaria para la actuación de las dependencias y entidades, y que fue abrogada automáticamente al no publicarse en la relación única? La única posibilidad que veo es la que se señala en la fracción IV del artículo se-
gundo del acuerdo del presidente; sin embargo, el supuesto se refiere a la normatividad que por su propia naturaleza debe emitirse, lo que sería un contrasentido, ya que si por su naturaleza debe emitirse, no debió abrogarse. b) Suponiendo que se tengan que reexpedir (resucitar) diferentes normas de las dependencias y entidades, fundamentalmente de estas últimas, ¿en qué tiempo se va a hacer, considerando que se deberá obtener el visto bueno de la Secretaría de la Función Pública y que se deberán publicar en el Diario Oficial de la Federación? ¿Cuántas normas estarán en este supuesto? ¿Acaso dicha secretaría tendrá capacidad técnica y administrativa para dar su visto bueno a todas las normas que fueron abrogadas indebidamente? c) En el caso de la relación única de PEMEX y sus organismos subsidiarios no se hace una distinción entre actividades sustantivas y no sustantivas, lo que no otorga certidumbre jurídica, ya que la poda y la veda regulatorias en materia de adquisiciones y de obras públicas tiene su principal sustento en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, y en la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, y la contratación de las actividades sustantivas de la industria petrolera se rige por la Ley de Petróleos Mexicanos. A manera de ejemplo baste afirmar que en dicha relación se mencionan las disposiciones administrativas de contratación y los lineamientos que establecen los casos y montos para la aprobación de contratos del inciso k de la fracción IV del artículo 19 de la Ley de Petróleos Mexicanos. d) Conforme a las diversas leyes que le otorgan competencia a la Secretaría del la Función Pública, ésta actúa en dos planos: 1) como la autoridad encargada del desarrollo administrativo, de la vigilancia de las contrataciones y de emitir
lineamientos en materia de adquisiciones y obras públicas, entre otras actividades (funciones de supraordenación); 2) como una dependencia que realiza contratos en materia de adquisiciones y de obras públicas (funciones de coordinación). Como se podrá observar en la relación única expedida por la Secretaría de la Función Pública, las 73 normas comprendidas en la misma se refieren a los dos planos, sin hacer distingo alguno. En esa tesitura la relación debió incluir los nueve acuerdos expedidos por la misma, ya que todos ellos son anteriores a la publicación de su relación única y todos son normativa expedida por la propia secretaría en términos del artículo primero del acuerdo del presidente. Al no haberse publicado en su relación única se deberán considerar abrogados, en términos del artículo tercero del acuerdo del presidente. Conclusiones 1) La llamada desregulación normativa del Ejecutivo federal en materia de adquisiciones y de obras públicas no cumplió con su objeto de reducir y simplificar las disposiciones administrativas; de eliminar la regulación, requisitos, duplicidad de información y trámites innecesarios, ni de consolidar un régimen de certidumbre jurídica, ya que no fue debidamente instrumentada por la Secretaría de la Función Pública. 2) Hubo precipitación y falta de ponderación en la instrumentación de la desregulación normativa. 3) Aunque el presente análisis se centra en los acuerdos relacionados con las adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector público, y con las obras públicas y servicios relacionados con las mismas, se puede afirmar —con sus reservas— que los otros siete acuerdos expedidos por el secretario de la Función Pública tampoco cumplieron con el objeto mencionado en la primera conclusión. 4) La desregulación normativa no sólo incumplió con su objeto, sino que complica la actuación de la administración pública federal y produce incertidumbre jurídica. * El autor es licenciado en Derecho por la UNAM y, hasta 2005, integrante del área jurídica de Petróleos Mexicanos. Actualmente se desempeña como consultor y capacitador. Contacto: garmar89@hotmail.com.
El Mundo del Abogado marzo 2011
45
ocumento Xavier Olea Muñoz
La Universidad Nacional Autónoma de México Con motivo de su ingreso a la Academia Nacional de Historia y Geografía, Xavier Olea Muñoz pronunció el pasado 9 de febrero un discurso —del que aquí reproducimos un extracto— sobre la Universidad Nacional Autónoma de México, que ha sido no sólo para él, sino para innumerables generaciones, un espacio privilegiado de acceso al conocimiento.
M
e he permitido escoger, como tema toral de mi discurso y de mi tesis recepcional de ingreso a la Academia Nacional de Historia y Geograf ía, el de la Universidad Nacional Autónoma de México, no sólo por ser nuestra patrocinadora, sino también porque en ella pasé y disfruté los mejores años de mi ya larga vida, ya que tuve el singular privilegio no sólo de adentrarme en sus pliegues académicos y culturales, sino también en los políticos. Estimo que el origen sociológico de la universidad in genere es el de la urgente necesidad que tiene el hombre de saber y transmitir ese conocimiento innato en la especie humana. Por otro lado, ciertas individualidades selectas, al atesorar y difundir su sabiduría de época, van formando en torno de ellos grupos ávidos del saber, que desean escuchar y asimilar. Y en este binomio de experiencia y de sabiduría expresada podemos encontrar el remoto comienzo de la universidad. Se afirma que en el reino de Ur, en el extremo oriental de Mesopotamia, surgieron las primeras escuelas, donde se enseñaba a leer y a escribir a quienes pretendían ser sacerdotes. Con menores o mayores variantes, esto puede afirmarse de los demás pueblos orientales. Pero en la magna y eterna Grecia surge la primera escuela en que vemos sin difi-
46
El Mundo del Abogado marzo 2011
cultad un prístino antecedente de la universidad. En ella encontramos universalidad y especialización. Ahí se enseñó música, matemáticas, física, Derecho político, así como el arte de curar, gramática y retórica. Ésta era una escuela iniciática, convertida en sociedad secreta, de carácter religioso político, creada con el propósito de obtener poder. Más adelante Platón crea, en los jardines de Academus, la imponderable “Academia”, en la que los alumnos se organizan, se asocian y se hacen propietarios colectivos. Después surge Aristóteles, alumno insigne de Platón, aquel que sostuvo con firmeza: Amicus Plato sed magis amica veritas [Soy amigo de Platón pero más de la verdad]. Aristóteles crea el “Liceo”, donde el saber se derrama en ciencias sociales y políticas, historia del arte, metaf ísica y dialéctica. Al morir Aristóteles, sigue Teofrasto. Después los epicúreos y los estoicos. Por tanto, sin adentrarnos a fondo en el análisis podemos afirmar que si Grecia fue la capital de la filosof ía, Roma lo fue de los estudios del Derecho. Al pasar de corrido por Vespasiano, Suetonio y Julio César, creador de escuelas, detengámonos rápido en la universidad medieval, ya que la escuela de Atenas desapareció del mundo cultural en el año 529 por edicto de Justiniano.
El siglo XI resulta ser un auténtico aunque lento renacer; sin embargo, Europa comienza a llenarse de escuelas, apareciendo las de Bolonia, Florencia, Milán, Lubbock, Hamburgo, Nordhausen, Reims y París. Entremos de lleno a las universidades españolas, en especial a la de Salamanca, antecedente inmediato de la nuestra. Bajo la protección y el acerado apoyo de Fernando III, y con la debida autorización papal, Salamanca adquiere la categoría indiscutible de la primera universidad de España. Ahí se enseñan lenguas, retórica, medicina, Derecho civil y canónico, matemáticas, música y teología. En esa universidad el Derecho alcanza gran prestigio, por lo cual atrae a estudiantes no sólo de España, sino de París y de Bolonia, reputadas como grandes y famosas universidades. Ahí impartieron, para su honra, cátedras inolvidables nada menos que Vitoria, Suárez, Soto y el inigualable fray Luis de León. Puede decirse que la universidad de la Nueva España derivó, sin lugar a dudas, de una universidad medieval, que, como sabemos, fue la hoy todavía insigne de Salamanca, en la que tuvo el honor de dictar cátedra el gran taxqueño, poeta y escritor Juan Ruiz de Alarcón. En el siglo XVI, la universidad española, en especial la de Salamanca, llegó a su apogeo, precisamente en la época crucial del descubrimiento de América. Al organizar su imperio, España trasplanta las instituciones de su metrópoli a su nueva colonia, en este caso la Nueva España. Nos llevaría mucho tiempo relatar las inagotables y ricas efemérides de la universidad colonial, por lo que he optado por afirmar que la Real y Pontificia
Universidad de México —fundada en la Nueva España el día 21 de septiembre de 1551, por cédula expedida en Toro por Felipe II, siendo real hasta el 7 de octubre de 1695, y en la que el papa Clemente III, mediante bula retroactiva, le otorga el título de pontificia— fue, sin lugar a dudas, en sus primeros dos siglos de existencia, la primera y más brillante de América, pero que con posterioridad se estancará en el terreno científico y perderá la unidad en la que fue creada. Además sufrirá un periodo francamente caótico, del que nuestra guerra de independencia y posteriores y gravísimas circunstancias le impidieron salir. La universidad fue cerrada y reabierta en muchas ocasiones, hasta que en 1910 el ilustre educador don Justo Sierra la inauguró, el 22 de septiembre, apadrinada por las universidades de Salamanca y de París. Su primer rector fue don Joaquín Eguía Liz, y su primer secretario, Antonio Caso. Justo Sierra, en mi modesta opinión, tiene el enorme mérito de unir a la universidad y a la nación, apartándola de las culturas europeas y norteamericana, pues los estudios daban la espalda a las dolorosas y apremiantes necesidades del pueblo mexicano. En 1919, al volver el país al orden constitucional, el ilustre e imponderable filósofo, político y maestro don José Vasconcelos Calderón, fue nombrado rector. Vasconcelos, que además de revolucionario era universitario, se entregó, con la vibrante pasión que le conocimos, a la ardua y difícil labor de reestructurar los sistemas de educación del país, que estaban totalmente desquiciados. Vasconcelos logró la reorganización interna de la universidad, elaboró nuevos planes de estudio e impuso disciplina en la institución. Al maestro se le debe el escudo y el lema de la universidad: “Por mi raza hablará el espíritu”, águila y cóndor, sobre un mapa de Latinoamérica. Vasconcelos logró lo inaudito: con la universidad y desde ella creó el Ministerio de Educación Pública, al que le dio una dimensión cultural y popular que jamás ha recobrado. Vasconcelos, ya como ministro, nombró como su sucesor al maestro Antonio Caso, quien desde joven fue un universitario brillante. Debemos afirmar sin
ambages que Antonio Caso completó la obra universitaria iniciada por Vasconcelos. De acuerdo con mi modesta opinión, fueron los factores políticos, sociales y universitarios que hicieron factible el movimiento de 1929, lo que desembocó en la autonomía universitaria. Todo lo que se había logrado en las efímeras rectorías de Vasconcelos y de Caso fue prácticamente destruido bajo el régimen político del presidente Plutarco Elías Calles. El entonces presidente de la República, don Emilio Portes Gil, analizando el peligroso cariz que estaban tomando los acontecimientos en todo el país, y temiendo con fundada razón que dichas acciones fueran aprovechadas por el vasconcelismo, resolvió ceder el 28 de mayo, enviando al comité de huelga un comunicado en el que procedía a convocar al Congreso de la Unión a sesiones extraordinarias para que fuera estudiada la ley mediante la cual quedaría resuelto el establecimiento de la independencia de la Universidad Nacional Autónoma de México. Por fin, la esperada ley fue promulgada, de conformidad con el proyecto presidencial, el 9 de julio de 1929. No obstante, la Confederación Nacional de Estudiantes se fue a la huelga. Finalmente, la ley orgánica que se promulgaría en 1933 dejaba libre de toda injerencia del gobierno federal a la universidad y garantizaba en forma definitiva la libertad de cátedra. Por último, quisiera, hacer una breve referencia a la ley orgánica de 1944, todavía vigente, con la que nunca he estado de acuerdo, ya que se instituye ma-
quiavélicamente un comité de trustees, llamado junta de gobierno, la cual está compuesta por 15 personajes, que son los que eligen al rector, a los directores de las facultades, a la junta del patronato, y que está facultada para resolver cualquier conflicto que surja entre las autoridades universitarias. Estos 15 supersabios han representado el nexo oculto con el Ejecutivo federal en turno que mete la mano en la universidad, al sugerir el nombre del nuevo rector, hecho deleznable que atenta contra la autonomía universitaria. A pesar de todo ello, recuerdo con cariño y devoción a los rectores de la universidad que conocí y traté: al licenciado Luis Chico Goerne, al licenciado Rodolfo Brito Foucher, al doctor Gustavo Baz Prada, al licenciado Mario de la Cueva, al licenciado Alfonso Caso, hermano menor de don Antonio y miembro de los siete sabios, como con sorna los llamaba la juventud de 1915, entre la que se encontraba mi primo y gran jurista Teófilo Olea y Leyva de imborrable recuerdo. El mundo y la historia de nuestra universidad es tan intenso y profundo que resulta imposible que en esta modesta, pero formal lectura, aporte alguna importante y trascendente opinión; sin embargo, lo que tengo dicho y sostenido lo he hecho no sólo en cumplimiento de un deber estatutario, para esta ínclita y afamada Academia Nacional de Historia y Geograf ía, a la que tengo el honor de ingresar, sino como vívido recuerdo de un tiempo ido, que me encantaría volver a vivir. Muchas gracias por su generosa atención.
El Mundo del Abogado marzo 2011
47
Gerardo Laveaga Twitter: @GLaveaga
Jueces que no meten gol
48
El Mundo del Abogado marzo 2011
Ilustraci贸n: Edu Molina
Si como aficionados al futbol no estamos dispuestos a tolerar a un delantero que nunca meta un gol, ¿podemos aceptar que un juez no juzgue y se limite a palomear los documentos de un expediente? Echando mano de este símil, el autor del artículo —director del Instituto Nacional de Ciencias Penales (INACIPE)— comparte las expectativas que tiene de nuestros juzgadores con la reforma a nuestro sistema de justicia penal.
S
i usted fuera director técnico de un equipo de futbol, ¿conservaría a aquellos delanteros que, desde que firmaron su contrato, no han metido gol ni realizado jugadas oportunas? Imagine que, al despedirlos, los jugadores protestaran, aduciendo que ellos se habían presentado puntualmente a los entrenamientos, nunca habían llegado ebrios y, más aún, habían llegado a desplegar técnicas futbolísticas sofisticadas… La reflexión viene al caso a propósito de los jueces de Chihuahua, que absolvieron al asesino de la joven Rubí Frayre en un juicio oral. Sus argumentos para haber emitido sentencia absolutoria son impecables: se plegaron a los principios procesales y respetaron las condiciones que señala la ley de Chihuahua. Nadie los podría sancionar por ello. Pero a un juez no se le contrata sólo para que siga las normas. Ni siquiera para que las haga cumplir, como en el caso de los árbitros en el futbol. En los términos del artículo 20 constitucional, se espera que él dirija un proceso cuya finalidad sea “el esclarecimiento de los hechos, proteger al inocente, procurar que el culpable no quede impune y que los daños causados por el delito se reparen”. Esto, naturalmente, tiene que hacerlo ceñido al debido proceso. Jugando limpio, vaya.
Y esto fue, precisamente, lo que no hicieron los jueces del caso Rubí: pretextaron que, al prohibírseles tocar la pelota con la mano, era imposible meter gol. Sin embargo, con las reglas que tenían y las enormes posibilidades que les otorgaba la ley, debieron hallar la manera de conducir un proceso más creativo y, desde luego, más justo. Cuando converso con abogados de Inglaterra, Francia, Estados Unidos o España, su comentario es similar a la hora de calificar a los tribunales de nuestro país: “En México —estiman— los jueces penales no juzgan: son meros inspectores de control de calidad”. Se limitan a verificar si el agente del Ministerio Público hizo bien su trabajo. Actúan como autómatas, que consultan un instructivo y ven si, de acuerdo con éste, deben condenar o absolver. En ambos casos, se lavan las manos, declarando que la absolución o la condena es imputable al Ministerio Público. Soy admirador de la función judicial y, quizás por ello, soy tan severo a la hora de evaluar a aquellos burócratas judiciales que carecen de compromiso social. La función de los jueces no es aplicar un recetario —eso puede hacerlo cualquie-
ra— sino fungir como impartidores de justicia. Aclaro: no en actuar como “justicieros”, cuya sola idea pone los pelos de punta a cualquiera, sino como servidores públicos responsables que, sin violar las reglas, generen confianza en la sociedad, absolviendo al inocente y castigando al culpable de un delito. “La justicia es un asunto estrictamente técnico”, me espetó una vez un magistrado. Su aseveración me aterró. Si lo fuera, pensé, en ningún país desarrollado existiría la figura del jurado popular que —en opinión de muchos juristas internacionales— sigue siendo el método más eficaz de cuantos se han diseñado para administrar justicia: un grupo representativo de la sociedad decide la inocencia o la culpabilidad de un indiciado, a partir de lo que se expone en un juicio público. El juez, simplemente, determina la sanción a partir de dicho criterio. En México no contamos con jurados populares, ni con magistrados legos, pero estamos construyendo un nuevo sistema acusatorio que, apuntalado en la publicidad y la transparencia, nos permitirá ver de qué están hechos nuestros jueces, defensores, agentes del Ministerio Público, peritos y policías. Creo, por lo anterior, en contra de lo que algunos opinan, que el caso Rubí no ha demostrado la ineficiencia de los juicios orales sino, al contrario, su excelencia. Ha logrado que la sociedad esté enterada de lo que ocurrió y que los jueces rindan cuentas, en los términos del artículo 17 de la Constitución. Hacía mucho tiempo que no podíamos examinar con tanta nitidez un caso como el de Rubí. A pesar de la tragedia que entrañó, de la desafortunada intromisión de algunos políticos y de la estrechez de criterio de tres de sus protagonistas, hay que celebrar la apertura: avanzamos por buen camino hacia un juego de primera división, donde nuestros jueces tendrán que entender que, en el sistema acusatorio, no son árbitros sino centros delanteros. Y, en este sistema, la afición estará más atenta, más exigente y más crítica que nunca.
La función de los jueces no es aplicar un recetario ̶eso puede hacerlo cualquiera̶ sino fungir como impartidores de justicia. El Mundo del Abogado marzo 2011
49
invitada
María Olga Noriega Sáenz
Rosi Orozco Trata de personas: el secuestro de los más vulnerables 50
El Mundo del Abogado marzo 2011
La trata de personas constituye uno de los tres delitos más rentables en el mundo, junto con el tráfico de drogas y el tráfico de armas, pues se estima que genera ganancias anuales hasta de 32,000 millones de dólares. Rosi Orozco, presidenta de la Comisión Especial de Lucha contra la Trata de Personas de la Cámara de Diputados, nos habla de la situación que impera en nuestro país y del proyecto de dictamen sobre la iniciativa de la Ley General para Prevenir, Combatir y Sancionar la Trata de Personas que presentó el 20 de abril de 2010 en el Palacio Legislativo de San Lázaro.
T
ú siempre has estado muy cerca de las víctimas del delito de trata de personas. ¿Qué le sucede a una víctima de trata de personas? En principio, depende de la modalidad de que se trate: explotación laboral, explotación sexual o la relacionada con la extracción de órganos; pero indudablemente la víctima siempre tendrá baja autoestima, pues se enfrenta a una situación muy delicada cuyas consecuencias son traumatizantes y devastadoras para su integridad f ísica, psicológica y emocional. Las personas que padecen este delito sienten que nadie creerá su historia y que ya no van a poder rehacer su vida, pues han transitado por un proceso complejo durante el cual sus victimarios las mantuvieron en un plano de humillación y malos tratos, quebrantándoles su voluntad y aniquilando su autoestima. Hay algunos ejemplos en que las víctimas se deprimen, y otros en que se intensifican sus rasgos de agresividad. Este último caso es muy significativo, ya que la víctima suele convertirse en
victimario y puede volcar su resentimiento en la sociedad. Por lo anterior, es necesario e indispensable que el tratamiento que se les brinde a las víctimas sea integral, con pleno respeto a sus derechos y con una constante vigilancia que constituya un apoyo emocional y psicológico para ellas. Todo esto lo proporcionan los albergues que las reciben para su reinserción. ¿Qué tratamiento se lleva a cabo en estos albergues para las víctimas de trata de personas? Lo primordial es atender la autoestima de la víctima, pues ya hemos comentado que la percepción de sus emociones se encuentra escasamente dignificada, por lo que hay que trabajar en ello. Esto es muy importante ya que es probable que la víctima de trata haya transitado por la estigmatización y también por la revictimización de la autoridad correspondiente. Se necesita que la persona agraviada sea atendida como una víctima especial y que se le dispense un trato digno con absoluto respeto a sus derechos.
Los albergues deben ser un auténtico hogar para la víctima desde el primer momento en que ingresan en ellos; tienen que ser dignos y limpios para que la víctima se sienta cómoda y sin miedo, y para que no renuncie a la ayuda que se le proporciona. La persona lastimada debe tener absoluta confianza en el albergue para que el equipo interdisciplinario pueda implementar el tratamiento correcto. Por esa razón, los ministerios públicos, los policías investigadores y el personal de las procuradurías deben tener la vocación, la profesionalización y la capacitación adecuadas para tratar el complejo delito de la explotación humana. ¿Cuántos albergues especializados para víctimas de trata de personas existen en el país? Desde 2009 existe un albergue de la Fiscalía Especial para Delitos de Violencia contra Mujeres y Trata de Personas. Desafortunadamente resultó un esfuerzo mal realizado del gobierno federal, pues en él puede convivir, por ejemplo, una menor víctima de violencia familiar con una menor víctima de trata de personas, no obstante que el proceso de victimización es completamente distinto. Estos albergues deberían estar en manos de la sociedad civil, obviamente con la supervisión del Estado. La participación ciudadana es muy importante, ya que si tú le quitas a la sociedad civil el privilegio de ayudar a resolver este tipo de problemas, también la privas de conocerlos. Debemos propiciar una sociedad consciente de la existencia de esos problemas y activa en su resolución. Lo que has mencionado nos lleva a concluir que nuestro país no cuenta con una política clara con respecto al tratamiento de las víctimas de trata de personas… Efectivamente, no la tiene, por eso es necesario crear un manual que se base en resultados, no en teorías. Por ejemplo, Fundación Infantia, A.C., de Rosa Martha Brown y Javier Martínez, es una organización cuyo objetivo es la lucha contra la explotación sexual infantil y a favor de los derechos de los niños. Tie-
El Mundo del Abogado marzo 2011
51
invitada Según el informe anual 2010 sobre trata de personas del Departamento de Estado de Estados Unidos, México es considerado país de origen, tránsito y destino de las víctimas de este lacerante delito ne un fondo en Inglaterra con 17,000 euros, que son utilizados para proporcionar apoyo a jóvenes en situación especial, mediante un curso de hotelería que dura seis, para que tengan un trabajo con buena remuneración que los dignifique. ¿Cuántas víctimas de trata de personas existen en refugios en el país? En albergues de diversas organizaciones no gubernamentales han sido atendidas sólo 78 víctimas, que contrastan con las más de 200 que ha rescatado la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal que encabeza Miguel Ángel Mancera Espinosa. ¿Cuál es la situación del combate al delito de trata de personas en los estados de la República? Con una frase muy corta voy a responder a esa pregunta: en los foros que se realizan con el objetivo de pugnar por una mejor ley sobre trata de personas, no asisten los procuradores ni los gobernadores. Al parecer no les interesa el tema en lo más mínimo, no obstante que se trata de un fenómeno que ha crecido gracias a que la delincuencia organizada ha encontrado en él un negocio muy redituable y para el que, al parecer, no existe punibilidad. Por eso es fundamental impulsar la homologación de las legislaciones locales sobre este tema. Ya que mencionas la incursión de la delincuencia organizada en el delito de trata de personas, ¿qué opinas de que eventualmente se convierta en el delito más redituable para la delincuencia, por encima del tráfico de drogas? De acuerdo con varios especialistas en la materia, la trata de personas ya está situada como el segundo negocio más redituable para la delincuencia organizada, relegando en tercer lugar al tráfico de armas. Según los que saben, no está
52
El Mundo del Abogado marzo 2011
lejano el día en que la trata de personas represente la mayor rentabilidad económica para la delincuencia, superando al tráfico de estupefacientes. Por desgracia México contribuye de manera considerable a que así sea. Por esa razón, la campaña Corazón Azul de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito se desplegó en nuestro país, pues lamentablemente el nuestro es uno de los cinco territorios del mundo con mayor incidencia de ese delito. Por su parte, el Centro de Estudios e Investigación en Desarrollo y Asistencia Social calcula en 42,000 millones de dólares los beneficios económicos que obtienen las organizaciones criminales dedicadas a este tipo de ilícitos. El tema de las consignaciones es muy importante. ¿Por qué no existen en el caso del delito de trata de personas?
Rosi Orozco estudió administración de empresas hoteleras y turísticas en CESSA Universidad. Es presidenta de la Comisión Especial para la Lucha contra la Trata de Personas, secretaria de la Comisión de Derechos Humanos de la LXI Legislatura e integrante de las comisiones de Seguridad Pública y Participación Ciudadana. Ha tomado diversos cursos en materia de trata de personas y ha participado en foros y conferencias en México y en el extranjero en defensa de los derechos de niños y niñas, para prevenir y rehabilitar a las víctimas de este delito. Actualmente es diputada federal por el Partido Acción Nacional en la delegación Gustavo A. Madero del Distrito Federal.
En primer lugar, no hay suficientes personas capacitadas. En segundo, es muy dif ícil obtener una sentencia, porque se trata de tipos penales muy complejos. Colombia, uno de los pocos países cuyo reporte anual de trata de personas mantiene una calificación aceptable, cuenta con una ley clara y sencilla, en la que no hay medios comisivos y la carga de la prueba no corresponde a la víctima. Por otro lado, muchas víctimas se niegan a denunciar debido a las amenazas de las que son objeto, además de que en el caso de la explotación sexual existe el enganche del enamoramiento, lo cual también impide que la persona agraviada acuda al Ministerio Público a presentar una denuncia. Existe un proyecto de decreto de la iniciativa para una Ley General para Prevenir, Combatir y Sancionar la Trata de Personas, que se presentó el 20 de abril de 2010 en el Palacio Legislativo de San Lázaro. ¿Qué diferencias hay entre este proyecto y la ley vigente? Este proyecto es el resultado del trabajo de los miembros de la Comisión Especial para la Lucha contra la Trata de Personas y de muchos legisladores más. No obstante, para aprobar una ley general se debe realizar una reforma al artículo 73 de nuestra Constitución. Dicha reforma fue presentada por la diputada Araceli Vázquez Camacho del Partido de la Revolución Democrática y ya ha sido avalada por todos los procuradores de todos los estados, lo cual representa un gran paso para el combate de este flagelo. También se prevén cambios importantes a los artículos 19 y 20, para proteger la identidad de las víctimas, reservando sus datos generales. Una de las principales diferencias que existen entre la ley vigente y el proyecto es que en este último ya se contemplan las competencias que le corresponden a la Federación, a los estados y a los municipios, de la misma manera que ya se distinguen las responsabilidades en la materia de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Otro aspecto que es necesario alcanzar es el equilibro entre la autoridad facultada para perseguir el delito y la
organización civil que acompañe a las víctimas de trata en su proceso de rehabilitación. Para finalizar, ¿podrías enumerar los puntos más importantes del proyecto de decreto de la iniciativa que se encuentra a tu cargo? La ley contiene los siguientes aspectos: 1) Se sustenta en los principios de perspectiva de género y de no discriminación, en los derechos humanos y en el interés superior de niños, niñas y adolescentes, así como en su protección. 2) Se establece un glosario de términos. 3) El tipo penal se redefine en conductas de captar, reclutar, enganchar, trasladar, entregar y recibir. 4) A los medios ya contemplados por la ley vigente se les agrega el medio comisivo de abuso de una situación de vulnerabilidad. 5) Los medios comisivos se convierten en agravantes del delito, además de que se contempla la regla de acumulación para los delitos graves. 6) Se agregan, a los ya contemplados por la ley vigente, los fines de venta de personas y matrimonio forzado o servil. 7) Se eleva la prisión, que antes era de seis a 12 años, a ocho a 15 años. 8) Se introducen diversos delitos equiparados. 9) Se castiga al cliente y al que ofrece el servicio, así como a facilitadores, promotores y procuradores de trata de personas. 10) La Comisión Intersecretarial deberá contemplar medidas encaminadas a que la sociedad tome conciencia de la responsabilidad y el papel de los medios de comunicación en torno al tema. 11) Se extiende la protección a las víctimas de trata de personas, a sus familiares, a testigos, a informantes, a miembros de la sociedad civil y a organizaciones no gubernamentales.
México es el segundo país que provee más víctimas de trata de personas a Estados Unidos, sólo por debajo de Tailandia El Mundo del Abogado marzo 2011
53
Amanda Sotto Fontes
Deducción del ISR en colegiaturas: ¿a favor o en contra?
Foto: Sistema Internet de la Presidencia
El pasado 14 de febrero, el presidente Felipe Calderón firmó un decreto por el que se otorga un estímulo fiscal a las personas físicas en relación con los pagos realizados por la contratación de servicios educativos. La medida ha desatado polémica, pues mientras algunos la critican por considerarla “electorera” y benéfica para la clase media alta, otros argumentan que se apoya a los contribuyentes cautivos que generalmente no gozan de estímulos fiscales. ¿Qué argumentos se sostienen mejor? 54
El Mundo del Abogado marzo 2011
L
os elementos esenciales que contempla el estímulo fiscal para las personas físicas en relación con los pagos realizados por la contratación de servicios educativos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el pasado 15 de febrero, son los siguientes: t &M FTUÓNVMP QFSNJUF B MBT QFSTPOBT f ísicas que en la declaración anual de su contribución al impuesto sobre la renta (ISR) deduzcan los pagos efectuados por concepto de contratación de servicios de enseñanza, cuando los realicen para sí, para sus cónyuges o personas que vivan en concubinato y para sus ascendientes o descendientes en línea recta, siempre que los pagos se realicen a instituciones educativas privadas del país que cuenten con autorización o reconocimiento de validez oficial de estudios en los términos de la Ley General de Educación. Para que el estímulo sea válido para el cónyuge, concubino, ascendiente o descendiente ya mencionados, es necesario que éste no perciba durante el año de calendario ingresos en cantidad igual o superior a la que resulte de calcular el salario mínimo general del área geográfica del contribuyente elevado al año, para los tipos de educación básica. t -B FSPHBDJØO EFEVDJCMF ÞOJDBNFOte deberá corresponder a la contraprestación para cubrir el servicio de enseñanza del alumno de acuerdo con los planes y programas autorizados o con reconocimiento oficial de estudios otorgado por autoridad competente. Así se evita que se incorporen como pagos de servicios educativos conceptos que no estén directamente relacionados con esto. t 4F FYDMVZFO EF MPT HBTUPT EFEVDJCMFT los costos administrativos derivados de bienes o servicios complementarios como libros, uniformes, útiles escolares, cuotas de inscripción y reinscripción, entre otros. t 4F FTUBCMFDF RVF FTUB QPTJCJMJEBE EF disminución del ISR no sea aplicable para aquellos estudiantes que reciban becas o apoyos de carácter público en el pago de los servicios de enseñanza. t &M NPOUP NÈYJNP TF FTUJNB EF acuerdo con el gasto de educación por alumno determinado por la Secretaría
de Educación Pública en su cuarto informe de labores. t -PT NPOUPT NÈYJNPT QBSB EFEVDJS (límite anual de deducción) son: preescolar: $14,200; primaria: $12,900; secundaria: $19,900; profesional técnico: $17,100, y bachillerato o su equivalente: $24,500. t &M CFOFmDJP TF BQMJDB IBTUB MB FEVcación media superior. t -PT QBHPT EF MBT DPMFHJBUVSBT NBUFria de dichas deducciones se debe realizar a través de cheques nominativos o medios de pago electrónicos —transferencias y pagos con tarjetas de crédito, débito o servicios—, sin perjuicio de la obligación de los prestadores de servicios educativos de emitir facturas electrónicas. t 4F QPESÈO EFEVDJS FO MB EFDMBSBDJØO anual de 2012 los pagos hechos a partir del 1° de enero de 2011. t 6OB EF MBT DPOTJEFSBDJPOFT NÈT JNportantes es que los costos de esta medida se cubrirán con las economías que al efecto genere el gobierno federal, sin afectar los programas de gasto ni aquellos sustantivos destinados a la educación en el país. Con el anuncio de este estímulo fiscal y de sus restricciones se ha generado una polémica a favor y en contra. Aunque se podría considerar este decreto como un excelente estímulo para los contribuyentes cautivos, la realidad es que ha sido muy criticado. Algunos comentarios de los detractores de la medida son: t $PO FTUF EFDSFUP TF SFDPOPDF MB JOcapacidad del Estado para proporcionar a los ciudadanos una educación completa y de calidad a través del sistema de escuelas públicas. t &TUF EFDSFUP OP FT EF OBUVSBMF[B SFdistributiva, ya que los verdaderos beneficiados son las clases medias y, en menor medida, los contribuyentes que pertenecen a la clase media baja, quienes, en palabras de Josefina Vázquez Mota, “hacen un enorme esfuerzo por dar a sus hijos educación privada”. t -PT RVF TF WFSÈO WFSEBEFSBNFOte beneficiados son los contribuyentes que pertenezcan a la clase media alta, quienes casi en su totalidad son los que envían a sus hijos a escuelas privadas y, asimismo, tienen dinero para pagar un
contador que lleve el control de sus declaraciones fiscales. t &TUF EFDSFUP GPSUBMFDF MBT PQJOJPnes de una supuesta superioridad de la educación privada. Más aún, ataca la consolidación de la educación laica al hacer deducibles las colegiaturas de escuelas que profesan alguna religión. t &M WFSEBEFSP UBNJ[ EF MB DBMJEBE FO la educación no está dado por la condición de escuela pública o privada sino por la clase social a la que pertenecen los alumnos, ya que las escuelas privadas de calidad son aquellas cuyas colegiaturas son muy elevadas, mientras que las de colegiaturas “baratas” no proveen al alumno de excelencia académica. De esta manera, al hacer deducibles las colegiaturas de todas las escuelas privadas, lejos de motivarse la educación de calidad y promoverse la excelencia académica lo único que se logra es promover la educación privada, cualquiera que sea su estándar de calidad. t -B CSFDIB EF BQSPWFDIBNJFOUP FOtre escuelas privadas y públicas se hace cada vez menor conforme avanzan los grados escolares. Por lo tanto, en la educación media superior la diferencia entre las escuelas privadas y las públicas disminuye tanto que la creación de este tipo de estímulos en este nivel escolar promueve la inscripción de alumnos en escuelas que cualitativamente pueden estar muy por debajo de la calidad de las escuelas públicas. t &TUB EFEVDJCJMJEBE EF MBT DPMFHJBUVras es una idea “robada” al Partido Revolucionario Institucional, ya que desde hace años ese partido promovió dicha exención en el Congreso. t 'JOBMNFOUF TF BSHVNFOUB RVF FTUB medida —a la que se acusa de “electorera y oportunista”— pueda conducir al descuido en la inversión requerida en la educación pública. Por otra parte, a pesar de las críticas anteriores, también se han señalado los aspectos positivos de la nueva medida fiscal: t $PO FMMB TF CFOFmDJBSÈ B NÈT EF tres millones de alumnos de escuelas particulares. t &M DPTUP mTDBM TFSÈ DVCJFSUP DPO ahorros de la administración federal y
El Mundo del Abogado marzo 2011
55
no se afectará la calidad de la educación pública. t "M FTUJQVMBSTF DPNP NPOUP NÈYJmo el costo que tiene un alumno promedio en cada nivel educativo, se trata de una sustitución del prestador del servicio mas no de un subsidio adicional. t 4JTUFNBT TJNJMBSFT IBO EBEP SFTVMtados exitosos en países con un desarrollo similar al de México, por ejemplo, Corea del Sur y Chile. t %F BDVFSEP DPO FM $POTFKP $PPSdinador Empresarial y la Coparmex, la implementación de esta medida fortalecerá el sistema educativo mexicano y el crecimiento económico del país. t &TUB EFEVDDJØO CFOFmDJB B MPT DPOtribuyentes cautivos que pertenecen a las clases medias, quienes generalmente no gozan de estímulos fiscales, sin ocasionar ningún costo adicional para los estratos más bajos de la población.
ción de este estímulo implica fortalecer la supuesta superioridad de la educación privada y, desde esa premisa, condenar la medida del Ejecutivo federal, resulta inadmisible. Desde esa lógica también tendrían que ser condenadas las deducciones que los particulares realizan de los gastos médicos provenientes de la contratación de servicios de salud privados, ya que implicaría una “supuesta superioridad de los hospitales privados”. La decisión de enviar a los hijos a la escuela es una decisión que los padres ejercen con libertad, siempre buscando lo mejor para ellos. Así, este decreto no obliga ni coacciona a nadie para inscribir a sus hijos a escuelas particulares; sólo alivia económicamente a quienes de manera libre han decidido hacerlo. Más aún, decir que el decreto pone en peligro la consolidación del Estado laico, al permitir deducir colegiaturas de escuelas confesionales, se antoja una
Mientras no se afecten los intereses de las clases populares, no se disminuyan los presupuestos destinados a la educación pública y el costo que implique la implementación de esta medida sea cubierto a través de economías burocráticas que lleve a cabo el gobierno federal, más bien cabría preguntar: ¿por qué implementar esta medida hasta ahora? Si bien se han emitido comentarios válidos y bien argumentados en contra de la medida, muchos de los ataques a la deducción contemplada en este decreto son irrisorios. A la luz de los argumentos expuestos a favor y en contra de la medida, es válido preguntarse si como consecuencia del estímulo se verán afectados los proyectos que buscan promover la excelencia en las escuelas públicas. También parece pertinente exigir que el costo de la nueva deducibilidad de las colegiaturas se cubra únicamente disminuyendo los gastos burocráticos del gobierno federal y, por supuesto, que no se reduzcan los presupuestos destinados para mejorar la calidad de la educación pública. Sin embargo, sostener que la implementa-
56
El Mundo del Abogado marzo 2011
crítica absurda. Justamente el laicismo1 de un Estado consiste en la independencia del mismo respecto de la Iglesia, no en la oposición del Estado a las organizaciones religiosas. Incluso el artículo 24 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos admite la libertad de todas las personas para “profesar la creencia religiosa que más le agrade y para practicar las ceremonias, devociones o actos del culto respectivo, siempre que no constituyan un delito o una falta penados por la ley”. Asimismo, el hecho de que sean las clases medias las que se vean beneficiadas por la implementación de este decreto tampoco es de ninguna manera criticable. Las personas que pertenecen a estos estratos sociales también
son parte importante de la población mexicana, y en cuestiones tributarias, los contribuyentes cautivos de las clases medias no suelen tener estímulos fiscales tan favorecedores. La realidad es que mientras no se afecten los intereses de las clases populares, no se disminuyan los presupuestos destinados a la educación pública y el costo que implique la implementación de esta medida sea cubierto a través de economías burocráticas que lleve a cabo el gobierno federal, más bien cabría preguntar: ¿por qué implementar esta medida hasta ahora? Muchos consideran que la respuesta a esas preguntas es la proximidad electoral. Diputados del PRI y del PRD han asegurado que la implementación de esta medida responde a un interés por ganar votos de la clase media, grupo socioeconómico que está perdiendo su afección histórica hacia Acción Nacional. La realidad es que estamos tan acostumbrados a los malos gobernantes y políticos que el hecho de que “se haga algo benéfico para la población para ganar votos” es considerado como una estafa, pero se nos olvida que ése es justamente el objetivo que deben perseguir los gobernantes: permanecer en el poder por virtud de la adopción de políticas públicas que mejoren la economía y el nivel de vida de los habitantes (por supuesto, estas políticas públicas deben ser sostenibles y no tener tintes populistas que puedan ser perjudiciales a largo plazo). Y si no lo hiciesen así, el castigo lo recibirán a través del proceso democrático, al perder la adhesión de los votantes. Cuando se habla de justicia tributaria las opiniones divergen de manera contundente; cualquier decisión tributaria será criticada ya que, como bien dice Edmund Burke: “Agradar cuando se recaudan impuestos y ser sabio cuando se ama son virtudes que no han sido concedidas a los hombres”. 1
El Diccionario de la Real Academia Española define el laicismo como una “doctrina que defiende la independencia del hombre o de la sociedad, y más particularmente del Estado, respecto de cualquier organización o confesión religiosa”. Las connotaciones negativas que este término pudiera tener no están sustentadas en su definición, ya que ésta se refiere a la independencia del Estado respecto de las organizaciones religiosas, sin aludir a una posible hostilidad o indiferencia hacia ellas.
La exclusividad que estabas buscando 5,000 m2 de las mejores instalaciones y equipo para tu acondicionamiento físico. Cardio • Peso libre • Peso integrado • Squash • Padle Yoga • Alberca techada • Body balance • Spining • Pilates Baile • Box • Instructores certificados Insurgentes Sur 1605, ”Torre Mural”, 8° piso, junto al Teatro de los Insurgentes, Informes : 5663-2145 al 48
El Mundo del Abogado marzo 2011
57
Jorge Sánchez Cordero La reforma constitucional en materia de cultura Facultad de Derecho/Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 2010
E
n 2003, la fiesta indígena del Día de Muertos fue declarada por la ONU como la primera
representación de patrimonio cultural inmaterial de nuestro país. Hace apenas unos meses, en 2010, ese organismo también otorgó ese carácter a la comida mexicana. Estos reconocimientos se vienen a unir a una larga lista de expresiones en el mundo, de origen popular y comunitario, como el carnaval de Barranquilla, en Colombia; la dieta mediterránea en España, Grecia e Italia; la cetrería en Arabia, Siria y Francia, y el tango en Argentina y Uruguay. Pero no todo es felicidad ni festejo. Como bien lo señala Sánchez Cordero en este estupendo ensayo, muchos países han visto amenazado su patri-
monio histórico y cultural no sólo por el avance de las modernas tecnologías, sino porque carecen de los instrumentos jurídicos adecuados para hacer frente a la amenaza de una legislación individualista, mercantilista y de visión occidental en materia de propiedad intelectual. De ahí que este autor haga énfasis en que el Estado mexicano implemente, de manera urgente y prioritaria, una política cultural que privilegie las actividades multiculturales, que retome la búsqueda de la soberanía cultural y que renueve nuestro vigente orden normativo buscando superar las categorías jurídicas tradicionales.
Jurisdictio. Revista Jurídica y Pericial Instituto Nacional de Desarrollo Jurídico Año 9, núm. 28, 2011
E
n días pasados, salió a la luz la última entrega de la revista Jurisdictio, un encomiable esfuerzo del Instituto Nacional de Desarrollo Jurídico, que más allá de su modestia editorial, acaba por ser bastante irregular en cuanto a la selección de su material. En sus páginas se pueden encontrar colaboraciones de buena hechura académica (como las de las maestras Pantoja Rivas y Urbán Viquez), así como artículos por completo fuera de lugar como el titulado “La importancia de la teoría del delito en el nuevo procedimiento penal mexicano”, sobre el cual bien vale la pena detenerse para hacer dos consideraciones de interés general. La primera tiene que ver con la intención primigenia del artículo, que refleja la extravagante actitud de los dogmáticos del gremio jurídico penal por defender, a toda costa, las especu-
58
El Mundo del Abogado marzo 2011
laciones ontológicas diseñadas para hacer creer a un juez que asesinos y secuestradores deben seguir libres. Como bien ha dicho Javier Dondé Matute, “¿de dónde proviene nuestra manía por analizar, discutir y volver a analizar y discutir una serie de teorías generales de carácter especulativo? ¿Por qué el jurista mexicano siente una fascinación especial por doctrinas abstrusas, como la alemana, a las que considera aplicables a nuestra realidad?” La segunda, que más que grave raya en lo ridículo, versa acerca de la pertinencia o no de aprovechar un espacio editorial para ventilar, subrepticiamente, los resentimientos del autor, que nada importan al lector. Confundir la opinión particular de un catedrático con la postura “oficial” de una institución, o conocer entre líneas por qué un autor no pudo llevar a cabo tal
o cual pretensión académica, desmerece no sólo a esta publicación, sino que provoca una buena dosis de compasión intelectual por esta clase de pseudojuristas que defienden “hasta la última gota de su sangre” la universalidad de hipótesis de nulo sustento en la realidad.
Óscar Javier Solorio Pérez
Derecho de la propiedad intelectual Oxford University Press, México, 2010
C
on más de dos siglos de existencia, la concepción moderna de los derechos de propiedad intelectual adquiere cada vez mayor relevancia en el mundo globalizado. Durante la primera década del siglo XX, diversos tratados de carácter regional han influido en las legislaciones de muchos países, no sin recibir airadas críticas. Lo anterior ha traído consigo no sólo la modificación de las leyes de propiedad intelectual, sino también una serie de políticas públicas tendientes a aprovechar las diversas figuras legales que las leyes de la materia proveen, con el fin de incrementar la competitividad de las empresas y el desarrollo económico. En este libro, Solorio Pérez expone los distintos órdenes jurídicos que ri-
gen el Derecho intelectual, a partir de los principios constitucionales de los que derivan la Ley de la Propiedad Industrial, la Ley Federal del Derecho de Autor y la Ley de Variedades Vegetales, principales legislaciones en la materia. Además, analiza los antecedentes, la evolución y la naturaleza jurídica de las figuras legales que protegen la propiedad intelectual, los contratos relevantes y los procedimientos de creación y reconocimiento de sus derechos, como la obtención de patentes, el registro de marcas y la inscripción de obras y actos relacionados con el derecho de autor, además de temas polémicos como el uso libre y justo de las obras, la operación del creative commons y las tendencias del software libre.
En síntesis, esta obra nos presenta el impacto de las tecnologías de la información, la aplicación de las marcas, los derechos de autor y las patentes, lo cual pone en contexto el Derecho de la propiedad intelectual.
Javier Jiménez Martínez Fundamentos de la teoría general del hecho punible INACIPE, México, 2003
Cómo se gestó el causalismo en materia penal? ¿Cómo comprender las relaciones entre el neokantismo y la corriente funcionalista? ¿Cuáles han sido los aportes rea-
les de estas corrientes a nuestro Derecho penal? En esta obra, su autor hace hincapié en la confusión teórica que domina la escena penal mexicana, en la que por un lado nuestros legisladores han renunciado a comprometerse con alguna corriente doctrinal específica y, por el otro, los abogados que ejercen el Derecho penal en sus distintos frentes han ocasionado un verdadero caos intelectual, que puede observarse en sus actuaciones y resoluciones. Como atinadamente lo apunta Javier Jiménez Martínez, el error más importante radica en que nuestros doctrinarios siempre han abordado el estudio de las corrientes penales por el final, olvidándose de analizar y comprender
su naturaleza filosófica y metodológica. El resultado es la creación de falsas premisas que acaban por pagar, en primer lugar, los encargados de aplicar la ley. En segundo, los justiciables, que ven menoscabado su derecho a una justicia eficiente y efectiva en materia penal. Fundamentos de la teoría general del hecho punible es un libro que ejemplifica la vocación del Instituto Nacional de Ciencias Penales por difundir la obra de los representantes más distinguidos de la dogmática penal en México, como lo es Jiménez, y por abrir diversas vías de discusión en todos los niveles, con el propósito de contar con un sistema penal más abierto y más democrático.
El Mundo del Abogado marzo 2011
59
Diana Cristal González Obregón Manual práctico del juicio oral, 2ª ed. Ubijus-Instituto de Formación Profesional de la PGJDF, México, 2010
S
i bien es cierto que el sistema acusatorio tiene muchas ventajas, también presenta retos y exige de cada abogado litigante, agente del Ministerio Público, defensor, juez, magistrado, perito y policía el máximo esfuerzo para hacer posible el adecuado funcionamiento del proceso penal. El Manual práctico del juicio oral, obra escrita por la autora con el propósito de participar en el esfuerzo que se
realiza en nuestro país para implementar los juicios orales, introduce al lector, paso a paso, al conocimiento de la metodología en torno a las audiencias en el procedimiento penal acusatorio, y explica con detalle cómo se desarrolla la teoría del caso a partir de su elaboración, de su depuración y de su desahogo en el juicio oral. En la primera parte del libro se ofrece una explicación detallada del contenido de las diferentes audiencias comprendidas en las tres etapas del procedimiento penal a partir de la elaboración de una teoría del caso, y se analiza el desarrollo de los medios de prueba y la aplicación y el origen de las medidas cautelares bajo el nuevo esquema de impartición y procuración de justicia en México. En la segunda parte se examina por separado el desarrollo de las diferentes técnicas de litigio aplicables en el juicio oral. Así, el abogado estará al tanto de
cómo presentar un alegato de apertura en el juicio oral, de la estructura que debe tener el interrogatorio, del tipo de preguntas que son permitidas en un contrainterrogatorio, de cómo lograr que un testigo hostil responda una pregunta determinada, del momento adecuado para repreguntar, de qué hacer si un testigo no recuerda datos importantes cuando responde a un interrogatorio, de cómo evidenciar una eventual contradicción ante el tribunal oral, del tiempo que debe durar la exposición de un alegato de apertura, de la estructura más conveniente para la presentación de la prueba pericial en la audiencia de juicio oral, etcétera. Este libro permitirá a los abogados estar al tanto de cómo deben desempeñarse en las diferentes etapas del procedimiento penal acusatorio, y al mismo tiempo ayudará a la sociedad a familiarizarse con su funcionamiento.
Armando Alfonzo Jiménez La defensa no jurisdiccional de los derechos humanos Ad Hoc, Buenos Aires, 2010
E
n una democracia moderna, ¿cuántos mecanismos de defensa de los derechos humanos pueden coexistir? ¿Estos mecanismos deben traer aparejada, necesariamente, algún tipo de coacción? ¿Qué tan imprescindible resulta en este punto la labor de los jueces? En este bien fundamentado opúsculo, su autor pone la atención sobre la importancia de la llamada “magistratura de opinión o persuasión”, que mediante investigaciones y razonamientos permite a la sociedad arribar a conclusiones que generan importantes consecuencias en la vida pública de un Estado. Y ninguna otra institución ejemplifica mejor este tipo de defensa que la que del ombudsman, sobre la cual varios integrantes del me-
60
El Mundo del Abogado marzo 2011
dio judicial no han negado sus críticas. Pero como lo sostiene Alfonzo Jiménez, al analizar el funcionamiento y la estructura de las diversas instituciones de este tipo en Latinoamérica, así como de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la operación y la ampliación de la vía no jurisdiccional para la defensa de estos derechos no sólo ayuda a proscribir la opacidad que se da en diversas instancias y en funcionarios encargados de su preservación, sino que además tiende a formar una mejor cultura cívica y jurídica entre los gobernados. El mensaje para el lector es claro: más que tener desconfianza en nuestras comisiones de derechos humanos, primero debemos comprenderlas y luego valorar el papel que
están destinadas a desempeñar en la construcción de un Estado moderno y democrático.
Leopoldo Burruel Huerta La responsabilidad del Estado y sus agentes Porrúa, México, 2009
Se acuerda usted de la reforma constitucional de 1982 en materia de responsabilidades de ser-
vidores públicos, que tuvo como una de sus bases la frasecita de campaña: “La renovación moral de la sociedad”? Pues 30 años después, si algo caracteriza al régimen de responsabilidades del Estado y sus agentes es su anarquía, su dispersión y su complejidad extrema. Pero lo más contradictorio de este proceso es que los intentos por erradicar la corrupción en el seno de las oficinas de gobierno, iban a dar como resultado el aumento de costos y la sofisticación en los medios para… seguirla practicando. En este libro, Leopoldo Burruel Huerta nos lleva por los aparentemente bien señalizados caminos de las responsabi-
lidades administrativas y penales de los agentes estatales, en los cuales muchas veces, a la vuelta de una curva o en un cruce de caminos, el pasajero acaba por desviarse o, en el peor de los casos, por salirse de la barda de contención. Gracias a esta obra, el lector podrá conocer la maraña legislativa que conforma el régimen de responsabilidades de los agentes del Estado mexicano. Pero, al mismo tiempo, el autor también propone soluciones prácticas para hacer frente a los defectos de dicho régimen, mediante el establecimiento de sistemas de control jurídico más coherentes y armónicos en el interior de la administración pública.
Revista Nuevo Sistema de Justicia Penal Año 1, núm. 2, noviembre de 2010
L
a revista Nuevo Sistema de Justicia Penal, que aparece semestralmente gracias al trabajo de la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal, tiene como objetivo difundir artículos especializados sobre la reforma penal constitucional y el sistema acusatorio, así como analizar distintos temas y problemáticas de trascendencia jurídica, con la idea de apoyar la implementación del sistema de justicia penal en México y generar un espacio técnico de reflexión en torno a las necesidades de capacitación, planeación administrativa, tecnología e infraestructura que plantea esta reforma. Entre los artículos que el lector podrá encontrar en este segundo número de la revista, correspondiente a noviembre de 2010, están el del magistrado Óscar Vázquez Marín sobre la implementación del sistema acusatorio desde la perspectiva del Poder Judicial; el de Miguel Ángel Mancera sobre la implementación del nue-
vo sistema de justicia penal; el de Luis González Placencia y Julieta Morales Sánchez sobre los derechos de las personas privadas de la libertad; el de Moisés Moreno sobre algunos desaf íos de la implementación del sistema de justicia penal (garantismo y eficientismo); el de Luis F. Azaola Calderón sobre la reparación del daño con la nueva reforma constitucional; el de Guillermo Casas sobre la administración de los recursos asignados a la implementación del sistema de justicia penal; el de Juan Carlos Gutiérrez y Silvano Cantú sobre la incompatibilidad del arraigo en un Estado Democrático de Derecho, y el de Cuauhtémoc Vázquez González de la Vega sobre el Ministerio Público y la trilogía investigadora; además, la revista ofrece entrevistas a José Antonio Lozano Díez y Carlos Loperena Ruiz, e incluye el discurso pronunciado por el secretario de Gobernación, José Francisco Blake Mora, en la V Asamblea de la Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia, A.C., celebrada en
noviembre del año pasado en Ixtapan de la Sal, Estado de México, en el que el secretario señaló que la confianza del ciudadano en las instituciones que procuran e imparten justicia es uno de los activos más importantes en un Estado Democrático de Derecho. Se trata de un esfuerzo editorial que vale la pena aplaudir y que sería deseable que se viera acompañado por el mismo esfuerzo de parte de los estados en implementar la reforma.
El Mundo del Abogado marzo 2011
61
Richard A. Posner How Judges Think Harvard University Press, Cambridge, 2010
E
n el texto How Judges Think, Richard A. Posner ofrece una fresca visión de cómo arriban los jueces norteamericanos a sus veredictos. Se ocupa, en primer lugar, de derrotar el paradigma legalista, que afirma que los funcionarios judiciales dictan sentencia trazando un camino argumentativo, circunscrito a las leyes y a los precedentes. Posner afirma que esto es sólo parcialmente cierto y que ocurre sólo cuando los operadores reconocen algunas normas como claramente aplicables al caso. En los asuntos dif íciles —es decir, en aquellos en que no existe unanimidad en cuáles deberán ser los criterios aplicables— los jueces transitan por un campo abierto. En estos casos, comien-
zan a jugar la experiencia, los sentimientos y hasta las bromas del inconsciente. Entonces, el juez asume un papel legislativo y se involucra en un juego de contrapesos con la ética judicial, las opiniones de sus colegas y las limitaciones del sistema piramidal de la judicatura. Como potenciales legisladores, los jueces también están sometidos al escrutinio mediático y ciudadano; su labor se politiza. El quehacer judicial, para Posner, no puede extraerse del pragmatismo que debe guiar a todos los actores y operadores de un sistema jurídico. Aunque está pensado para los jueces del vecino país del norte, el enfoque debe invitarnos a evaluar con más vigor a los nuestros.
Víctor Manuel Rojas Amandi Argumentación jurídica Oxford University Press, México, 2010
L
a argumentación jurídica analiza el proceder práctico de los juristas, las herramientas y las reglas para argumentar en el contexto de la toma de decisiones, las valoraciones, las pretensiones y las defensas de los diversos actores jurídicos, y las formas de razonamiento con que justifican racio-
62
El Mundo del Abogado marzo 2011
nalmente sus puntos de vista. Así, para garantizar la racionalidad jurídica de los argumentos contamos con la teoría de la argumentación jurídica. Durante los últimos años las teorías de la argumentación jurídica han ocupado un lugar fundamental en las investigaciones de la filosof ía del Derecho, debido a que las técnicas y los métodos del razonamiento jurídico —tema esencial de la argumentación jurídica— se han erigido en el método mismo de la filosof ía del Derecho, antes que en su objeto. En esta obra, el autor acude directamente a las fuentes —como la doctrina alemana: Alex, Luhmann, Habermas, Viehweg—, que conoce de primera mano, para abordar materias afines a la argumentación, entre ellas la retórica, la lógica, la dialéctica y la hermenéutica.
Estas disciplinas permiten valorar los diferentes tipos de argumentos con el fin de tomarlos como base para analizar temas de mayor complejidad: el silogismo jurídico, la interpretación de los textos, la jurisprudencia en el Derecho mexicano, los principios generales del Derecho, las formas de los argumentos especiales, etcétera. La obra proporciona herramientas que no sólo resultan accesibles a los estudiantes de la licenciatura en Derecho que por vez primera tienen contacto con la argumentación jurídica, sino que también aportan elementos de expresión y análisis útiles para comprender los procesos de reforma del ámbito procesal penal, en el contexto de la evolución de los juicios tradicionales hacia los juicios orales en nuestro país.
Cine You Don t Know Jack You Don’t Know Jack HBO Films, 2010
M
ás allá de globos de oro y reconocimientos cinematográficos, la película de “televisión para cine” sobre Jack Kevorkian, que produjo HBC, promete ser uno de los títulos más polémicos de la temporada. En poco más de hora y media, Al Pacino encarna al médico retirado —un solterón de clase media— que, luego de haber visto morir a su madre en medio de horribles dolores, decide dedicar lo que le queda de vida a facilitar la muerte de los enfermos terminales que deseen interrumpir la suya, en el estado norteamericano de Michigan. Estricto a la hora de elegir “clientes”, a quienes no les cobra un centavo, diseña un mecanismo para que ellos mismos puedan activar la inyección de las sustancias que empiezan por sumirlos en un profundo letargo y acaban por cesar su actividad respiratoria. Esto, naturalmente, no puede hacerlo en los hospitales y acaba llevando a cabo su labor en su propia camioneta, que estaciona en algún parque público. Más adelante, cuando las circunstancias lo permitan, lo hará en la casa de sus clientes. Pero las resistencias no se hacen esperar: los puritanos no tardan en llevarlo a juicio, acusándolo de promover el suicidio. Él no se arredra y acepta participar en programas de radio, donde explica sus motivos. Le apodan, entonces, Dr. Death. Para su fortuna, un destacado abogado decide repre-
64
El Mundo del Abogado marzo 2011
sentarlo de manera gratuita —una representación que lanza al litigante al estrellato—. Los jurados populares acaban conmovidos, una y otra vez, cuando escuchan los testimonios de las personas cercanas a las víctimas. Nada parece que pueda condenar a Kevorkian a prisión, como pretende hacerlo el fiscal. Pero, entonces, el médico sucumbe ante un enemigo con el que no contaba: su propia arrogancia. Aturdido por las pifias del fiscal y por el apoyo que le solicitan cientos de personas que, ante la imposibilidad de una salida más fácil, se han dado un tiro errático o han intentado prenderse fuego, Kevorkian, el médico, resuelve aplicar una inyección letal de manera directa. Si lo acusan de homicidio, calcula, la Suprema Corte atraerá su caso y el problema se convertirá en una polémica que involucrará al país entero. Para complicar su situación, resuelve prescindir de su abogado y ser su propio defensor. Pero las cosas no salen bien: condenado a prisión por la inexperiencia de un abogado novato, en el que finalmente se apoya, descubre, aterrado, que la Corte decide no atraer su caso. Así, permanece privado de su libertad ocho años y medio, luego de haber ayudado a bien morir a casi un centenar de personas, incluida a la presidenta de la Hemlock Society, una de sus más entusiastas promotoras, encarnada por Susan Sarandon. La película provocará reflexiones a granel y a nadie va a dejar indiferente. La pregunta: “¿quién es el dueño de mi vida?”, nos obligará a mirar el mundo con nueva óptica.