Den samiske medborgeren: Utdrag by Cappelen Damm

Kapittel 1

Samisk medborgerskap Demokratiets viktigste byggesteiner er borgerne, og studier av borgernes holdninger og verdier, deres faktiske bruk av politiske rettigheter og deres tilknytning og tilhørighet til ulike grupper og geografiske områder har en lang historie i Norge (Rokkan 1970; Martinussen 1973). Forskningen har vært opptatt av om det eksisterer systematiske forskjeller mellom grupper av medborgere når det gjelder bruk av formelle rettigheter og forsøk på å påvirke ulike samfunnsforhold (Strømsnes 2003). Norge har de siste tiårene blitt mer etnisk og kulturelt mangfoldig enn tidligere, og forskere har også i økende grad vært opptatt av medborgerrollen til innvandrere og deres etterkommere (Rogstad 2007; Andersson, Jacobsen, Rogstad og Vestel 2012). Den samlede kunnskapen om norske borgeres medborgerskap1 er dermed forholdsvis omfattende. Det finnes imidlertid et viktig kunnskapshull: Vi vet allment forholdsvis lite om viktige sider ved den samiske befolkningens medborgerskap. Norske samer er norske statsborgere med de samme formelle rettighetene og mulighetene til å påvirke samfunnsforhold gjennom stemmegivning, organisasjonsdeltakelse og andre deltakelsesformer som andre norske borgere har. Det er denne dimensjonen ved det å være borger Will Kymlicka og Wayne Norman kaller «citizenship-as-legal-status» (1994: 353). I medborgerskapsstudier er imidlertid ikke forskerne primært opptatt av formell status og formelle rettigheter. I stedet undersøker man borgernes faktiske bruk av disse rettighetene, deres tillit og tilknytning til andre mennesker, grupper og insti1.

Det engelske begrepet «citizenship» kan oversettes til «statsborgerskap» så vel som «medborgerskap». «Statsborgerskap» er først og fremst et juridisk begrep, mens «medborgerskap» er et svensk lånord med en bredere og mer sosiologisk betydning (Andersen 2007; Heidar og Trollstøl 2004). Mens statsborgerskapsbegrepet betegner et individs formelle tilknytning til en stat, betegner medborgerskapsbegrepet et individs status som samfunnsmedlem i bred forstand.

kapittel 1

tusjoner og oppfatningen av egen mulighet til å påvirke samfunnsforhold, samt deres verdier og holdninger. Denne dimensjonen ved det å være borger kalles «citizenship-as-desirable-activity» av Kymlicka og Norman (ibid.). Selv om medborgerskapsbegrepet ofte gis et slikt normativt innhold, brukes begrepet også rent empirisk. I Statsvitenskapelig leksikon skriver Jørgen Goul Andersen (1997: 156) at medborgerskap betegner et sett idealer for borgernes status som medlemmer av et samfunn. I økende grad brukes begrepet også empirisk for å karakterisere borgernes faktiske status som medlemmer av samfunnet. Begrepet omfatter både rettigheter, deltakelse og politisk kultur.

Det er denne siste, empirisk baserte, forståelsen av medborgerskapsbegrepet vi legger til grunn i denne boken. Vi er interesserte i samenes faktiske status som samfunnsmedlemmer, og vi undersøker et bredt spekter av forhold som til sammen belyser viktige sider av samenes medborgerskap i Norge i dag. To hovedspørsmål som vi mener er særlig egnet til å kaste lys over samenes posisjon i det norske samfunnet, er styrende for teksten. Det første er spørsmålet om i hvilken grad samene er fremmedgjorte og marginaliserte innenfor det norske systemet. Det andre er spørsmålet om i hvilken grad det norske og det samiske er kommet i konkurranse med hverandre som følge av framveksten av nye samiske institusjoner og et eget samisk offentlig rom. Vi vil ikke bare være opptatt av hva funnene våre her generelt impliserer, men også av hvordan de innvirker på sentrum–periferirelasjoner innenfor samisk samfunnsliv. I de senere årene er det publisert noen studier av enkeltaspekter ved norske samers medborgerskap (Selle og Strømsnes 2008, 2010, 2012; Semb 2010; Selle, Semb og Strømsnes 2011, 2013; Saglie og Josefsen (red.) 2011). Imidlertid finnes det ingen større, samlet og bred framstilling av norske samers medborgerskap som bygger på data på individnivå fra flere undersøkelser, og som også setter empiriske funn inn i en teoretisk kontekst bestående av en raskt voksende internasjonal faglitteratur om medborgerskap generelt og urfolks medborgerskap spesielt. Målsettingen med denne boken er å fylle viktige deler av dette tomrommet i den eksisterende empiriske medborgerskapslitteraturen. 12

samisk medborgerskap

Fremmedgjorte, uinteresserte og lite aktive medborgere? Det er flere grunner til at spørsmålet om norske samers medborgerskap er forskningsmessig relevant og interessant. Samene har offisiell status som urfolk i Norge.2 Mange urfolk, for eksempel i Canada, USA og Australia, opplever stor avstand og liten tillit både til andre borgere og til de politiske institusjonene og andre viktige samfunnsinstitusjoner i de landene de bor i (se for eksempel Cairns 2000; Mercer 2003; Evans 2011; Smith 2010). Historiske erfaringer som fortrenging fra tradisjonelle bosetningsområder, tvangspreget inkorporering i stater, assimileringsbestrebelser og formell og uformell diskriminering, er viktig for å forstå denne opplevde avstanden. Vi skal se nærmere på hvorvidt et slikt marginaliseringsperspektiv gir mening også når man analyserer samenes situasjon. Noen urfolk har lenge hatt eksklusive rettigheter innenfor et område som har blitt definert som urfolkenes territorium (Penikett 2006; Evans 2011; Grant 2010). Slike ordninger med eksklusive rettigheter innenfor et avgrenset område har ofte opptrådt i kombinasjon med fravær av fulle statsborgerlige rettigheter. I mange tilfeller har det med andre ord vært et helt direkte motsetningsforhold mellom det å tilhøre et urfolk og det å være en borger med de samme formelle statsborgerlige rettighetene som andre borgere. I USA var det for eksempel umulig for indianere som levde i reservater, å bli amerikanske statsborgere før i 1924, da Kongressen vedtok The Indian Citizenship Act. Denne loven ga amerikansk statsborgerskap til indianere som var født i USA (Steinmann 2011: 64). I Canada var det heller ikke mulig å få kanadisk statsborgerskap for den delen av befolkningen som var registrert i Canadian Indian Register. Først i 1960 fikk de som stod oppført i dette registeret, stemmerett ved føderale valg (Cairns 2000: 26). Heller ikke i Australia har urfolks statsborgerstatus og ditto rettigheter vært noen selvfølge. Før 1948, da The Nationality and Citizenship Act ble vedtatt, fikk ikke aboriginene automatisk australsk statsborgerskap, og selv etter at denne loven ble vedtatt, hadde ikke aboriginene automatisk stemmerett. 2.

Urfolksbegrepet er omstridt mange steder i verden. Se f.eks. Kingsbury (1998) for en diskusjon av urfolksbegrepet i en asiatisk kontekst og Lynch (2011) for en gjennomgang av framveksten av en afrikansk urfolksbevegelse og urfolksbegrepets gjennomslagskraft på det afrikanske kontinentet.

kapittel 1

Australske borgeres plikt til å registrere seg for å få stemmerett ble ikke gjort gjeldende for aboriginene før i 1983 (Mercer 2003: 425; se også Penikett 2006 og Grant 2010), og stemmeplikten gjaldt ikke for aboriginene før i 1987 (Mercer 2003: 439, note 9). Mercer betegner derfor aboriginene i Australia som «minus-borgere» (citizens minus), altså som borgere som lenge ikke hadde tilgang til de samme formelle rettighetene som andre australske statsborgere. Som vi skal se i neste kapittel, skiller situasjonen i Norge seg fra det som lenge var situasjonen i mange andre vestlige demokratier med urfolk. Norskesamers formelle status som norske borgere har vært ukontroversiell, og de stemmerettsutvidelsene som skjedde på 1800-tallet og i første halvdel av 1900-tallet, var knyttet til kjønn og eiendoms- og inntektsforhold snarere enn til etnisitet eller beherskelse av det norske språket. Som vi har sett, er ikke dette noen selvfølge i internasjonal urfolkssammenheng. Men selv om samene i Norge har vært norske statsborgere siden før Norge ble en selvstendig stat, har ikke samene alltid hatt tilgang til de samme formelle rettighetene som andre norske statsborgere. Forskriftene til jordloven fra 1902 slo nemlig fast at Afhændelse maa kun ske til norske Statsborgere og under særligt Hensyn til at fremme Bosættelsen af en for Districtet, dets Opdyrkning og øvrige Nyttiggjørelse skikket Befolkning, som kan tale, læse og skrive det norske Sprog og benytte dette til dagligt Brug (sitert etter Justis- og politidepartementet 1994: 94–95).

Denne forskriften gjaldt avhendelse av land i Finnmark, og den la formelle hindre i veien for at samer (og kvener) som ikke behersket det norske språket og brukte det hjemme på daglig basis, skulle eie jord i dette fylket. Forskriftene til jordloven av 1902 gjorde dermed formelt store deler av den samiske befolkningen til «minus-borgere».3 Historiske erfaringer som dem som er beskrevet ovenfor, oppleves av mange urfolk som sammenlignbare på tvers av landegrenser, og de er en svært viktig del av bakgrunnen for den internasjonale urfolksbevegelsens

For en omfattende rettshistorisk oversikt over jordsalgslovgivningen i Finnmark, se Bull (2012). Vi vet imidlertid lite om hvordan denne lovgivningen fungerte i praksis.

samisk medborgerskap

og urfolksorganisasjoners krav om at urfolk må bli anerkjent som egne folk med rett til intern selvbestemmelse i de landene de bor i, herunder rett til å kontrollere land og naturressurser i sine tradisjonelle bosetningsområder. Det siste kravet må ikke minst forstås med utgangspunkt i at mange urfolks livsstil og næringsutøvelse er tett knyttet til naturen og til bestemte måter å utnytte naturressursene på, og at mange urfolk derfor er spesielt sterkt knyttet til landområder de oppfatter som sitt historiske hjemland (se også kapittel 2 og 3). Kravet om å bli anerkjent som egne folk med rett til intern selvbestemmelse kan i tillegg være et uttrykk for at en ikke føler seg som en del av det større politiske fellesskapet bestående av samtlige borgere i landet hvor en bor, og en avvisning av de politiske institusjonene som skal fatte bindende vedtak på vegne av dette fellesskapet. Will Kymlicka hevder for eksempel at «demands for self-government (…) reflect a desire to weaken the bonds with the larger political community, and indeed question its very authority and permanence» (1995: 181). Et krav om å bli anerkjent som et eget folk med rett til selvbestemmelse hviler ikke på the (…) claim (…) that the political community is culturally diverse (…), [but] that there is more than one political community, and that the authority of the larger state cannot be assumed to take precedence over the constituent national communities. If democracy is the rule of ‘the people’, national minorities claim that there is more than one people, each with the right to rule itself (ibid.: 182).

Det norske politiske systemet bygger i all hovedsak på flertallsprinsippet, og samiske organisasjoners krav om at samene skal betraktes som et eget folk som har rett til å styre seg selv, snarere enn som en minoritet innenfor den norske nasjonen, utfordrer derfor det norske politiske systemet. Det er liten tvil om at mange urfolk opplever at de ikke er en del av et større politisk fellesskap, og at de opplever stor avstand og liten tillit til de politiske institusjonene og andre viktige samfunnsinstitusjoner i de landene de bor i, i tillegg til at de ofte sliter med store sosiale problemer. Alan Cairns har for eksempel påpekt at «alienation from the domestic constitutional order is common among minority indigenous nations» (2003: 505). Det 15

kapittel 1

er rimelig å anta at en slik følelse av fremmedgjøring og isolasjon fra, og i noen tilfeller til og med fiendtlig innstilling til, det nasjonale politiske systemet blant annet vil få betydning for tilbøyeligheten til å delta ved valg. I Canada er det for eksempel lav valgdeltakelse ved føderale og regionale valg i valgkretser der det bor mange velgere som tilhører urfolk, ettersom mange individuelle medlemmer av urfolkene i Canada betrakter det å delta i slike valg som en legitimering av et illegitimt styresett (Cairns 2002: 218; se også Penikett 2006 og Grant 2010). Det samme synes å være tilfellet for nagaene i India: De boikotter valg, ettersom «they do not consider themselves part of the national system» (Wessendorf 2001: 13). Store deler av den internasjonale akademiske urfolkslitteraturen bygger implisitt eller eksplisitt på en antakelse om at urfolk er fremmedgjorte overfor det nasjonale politiske systemet og derfor politisk marginaliserte, og at den direkte tilknytningen mellom individuelle medlemmer av urfolkene og folkevalgte organer på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå er svakt utviklet eller til og med totalt fraværende. Men selv om denne antakelsen trolig er velbegrunnet i mange tilfeller, er det svært viktig å få utdypet dette generelle bildet gjennom systematiske studier av urfolks medborgerskap som bygger på data på individnivå.4 Dette er ikke minst viktig fordi det er rimelig å anta at det er et nært samspill mellom institusjonelle forhold som stemmerettsbestemmelser og omfanget av, og innretningen på, velferdsstatlige ordninger på den ene siden og den enkeltes holdninger og deltakelse på den andre. Urfolkslitteraturen, gjerne med utgangspunkt i situasjonen i Canada, USA eller Australia, er preget av historiske erfaringer og nåtidige institusjonelle forhold som trolig er mindre relevante for samene enn for mange andre urfolksgrupper. Det kan ha til dels store konsekvenser for de medborgerskapsspørsmålene vi undersøker her.5 Et hovedsiktemål med denne boken er å undersøke hvorvidt sentrale sider ved norske samers politiske medborgerskap best forstås i det margi4.

Se f.eks. Wessendorf (red., 2001) for en samling case-studier av urfolks erfaringer med nasjonale politiske partier og valg. For en analyse av grønlendere i Danmarks medborgerskap som bygger på data på individnivå, se Togeby (2002). For en bred analyse av indianernes medborgerskap i USA, se Evans (2011). For brede analyser av urfolks historiske erfaringer og konsekvenser av slike erfaringer i dag, se Evans (2011) (indianerne i USA), Grant (2010) (Canada og Alaska) og Smith (2010) (nordområdene).

samisk medborgerskap

naliserings- og fremmedgjøringsperspektivet som dominerer den internasjonale faglitteraturen.6 Er den samiske befolkningen mindre interessert i politikk enn den øvrige befolkningen, og har samene lavere tillit til de mest sentrale samfunnsinstitusjonene, og mindre tro på at man kan påvirke egne og andres livsvilkår gjennom politisk deltakelse? Deltar den samiske befolkningen mindre ved valg til folkevalgte organer på ulike nivåer enn den øvrige befolkningen? Og hva med den samiske befolkningens deltakelse i mer adhocpregede forsøk på å påvirke politiske utfall og samenes deltakelse i ulike typer av organisasjoner? Enkeltindividers organisasjonsdeltakelse er ikke bare en mulig kanal for politisk innflytelse. Organisasjonsdeltakelse og deltakelse i uformelle nettverk kan også bidra til å skape sosiale bånd og grunnleggende tillit til andre mennesker, herunder mennesker man ikke kjenner. Betydningen av en slik generalisert tillit for demokratiets virkemåte står sentralt i litteraturen om sosial kapital (Putnam 1993, 2000). Det er derfor av stor interesse å undersøke samenes deltakelse i frivillige organisasjoner og uformelle nettverk, og hvorvidt den skiller seg fra den øvrige befolkningens deltakelse i slike organisasjoner og nettverk. Gitt den samiske befolkningens historiske erfaringer er det underlig at det ikke har vært større interesse for å undersøke i hvor stor grad eller på hvilken måte samene skiller seg fra totalbefolkningen når det gjelder slike viktige spørsmål knyttet til politisk medborgerskap. Som vi skal se i kapitlene 4, 5 og 6, tyder ikke vår analyse på at samene er politisk marginaliserte. Slik er det enten vi ser på politisk interesse og engasjement, valgdeltakelse, politisk selvtillit eller organisasjonsdeltakelse. Funnene peker snarere i retning av at samer i det samiske kjerneområdet7 er tett integrert i det nasjonale politiske systemet, og at de direkte båndene mellom individuelle samiske borgere og kommunestyrene, Finnmark fylkesting og Stortinget er sterke. Funnene våre viser at samene er minst like politisk engasjerte og interesserte, i større grad har tro på at de kan påvirke egne livsvilkår gjennom politisk deltakelse og deltar minst like aktivt i partier, ved valg og i

Evans (2011) viser imidlertid at til tross for svært vanskelige strukturelle betingelser klarer enkelte indianerstammer i USA, gjennom entreprenørskap og alliansebygging, å skape seg et offentlig rom som gjør utvikling mulig. Med det samiske kjerneområdet mener vi i denne studien kommunene som inngår i det samiske språkforvaltningsområdet.

kapittel 1

andre former for politisk deltakelse som de som ikke er samer. Våre funn representerer i så måte en viktig nyansering av framstillingen av urfolk som marginaliserte og fremmedgjorte i forhold til nasjonale politiske systemer. Situasjonen er med andre ord mer variert enn faglitteraturen kan gi inntrykk av. Vi mener at funnene våre her ikke bare er interessante i seg selv, men at de også er relevante for vår hjemlige politiske debatt om minoritetsgruppers vilkår, og for utformingen av norsk urfolkspolitikk.

Samisk og norsk: Konkurrerende eller komplementære medborgerskap? Bokens andre hovedspørsmål gjelder forholdet mellom det samiske og det norske medborgerskapet. Som nevnt har vi i Norge ikke hatt et system med eksklusive rettigheter for den samiske befolkningen innenfor et avgrenset område, men snarere et system med formelt like borgerrettigheter. En viktig grunn til at det er relevant og interessant å studere samisk medborgerskap, springer direkte ut av at det ved etableringen av Sametinget ved lov i 1987 og framveksten av viktige institusjoner som et samisk språkforvaltningsområde og en samisk læreplan for grunnskolen, Samisk høyskole og en tingrett for indre Finnmark der man har anledning til å bruke samisk språk, er skapt en ny samisk offentlighet (Bjerkli og Selle 2003).8 Veksten i samiske medier har selvsagt også bidratt sterkt til framveksten av denne nye samiske offentligheten (Skogerbø 2000: 65–70; Skogerbø, Josefsen og Bhroin 2015). Det samiske språkforvaltningsområdet ble etablert i 1990 ved at same loven fikk et nytt kapittel om samisk språk, og vedtaket ble iverksatt i 1992.9 Det samiske språkforvaltningsområdet består i dag av kommunene Kautokeino, Karasjok, Tana, Nesseby og Porsanger i Finnmark, Kåfjord og Lavangen i Troms, Tysfjord i Nordland, samt Røyrvik og Snåsa i Nord-Trøndelag. Språkforvaltningsområdet bestod opprinnelig av de seks førstnevnte 8.

Kriteriene for å kunne registreres i valgmanntallet for sametingsvalg og dermed få stemmerett ved valg til Sametinget, er en kombinasjon av et subjektivt og et objektivt kriterium. For det første må en oppfatte seg som same, og for det andre må personen selv, eller minst én av denne personens foreldre, besteforeldre eller oldeforeldre, ha snakket samisk hjemme under oppveksten. Også barn av en som er registrert eller tidligere har vært registrert i valgmanntallet, kan registrere seg. Se Lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven 1987), § 2–6. 9. Se samelovens kapittel 3.

samisk medborgerskap

kommunene og ble utvidet med Tysfjord i 2005, Snåsa i 2008, Lavangen i 2009 og Røyrvik i 2013. Innenfor språkforvaltningsområdet har enhver som henvender seg til offentlige myndigheter på samisk, rett til å få svar på samisk. Befolkningen innenfor språkforvaltningsområdet har også utvidet rett til bruk av samisk i rettsvesenet og i helse- og sosialsektoren. Dessuten stiller både stadnamnlova, opplæringsloven og barnehageloven spesielle krav til kommunene innenfor, og i noen grad også utenfor, det samiske språkforvaltningsområdet (Josefsen 2015). Mange offentlige skoler innenfor språkforvaltningsområdet baserer derfor undervisningen sin på samisk læreplan snarere enn på den nasjonale læreplanen. Selv om framveksten av en rekke samiske institusjoner kun i begrenset grad har gitt samene rettigheter på individuelt etnisk grunnlag,10 innebærer likevel utviklingen at den samiske befolkningen på mange måter kan sies å ha tilgang til to ulike offentligheter; en samisk og en norsk, selv om den norske offentligheten riktignok er langt mer omfattende enn den samiske. Denne dobbeltheten reiser en rekke helt sentrale medborgerskapsspørsmål. Samene har hatt offisiell status som urfolk i Norge siden 1990, da Norge ratifiserte ILO-konvensjon 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, og den samiske organisasjonen Norske Samers Riksforbund har omtalt samene som et eget folk i flere tiår. Sametinget begynte å omtale samene som et eget folk i sitt viktigste strategiske dokument, Sametingsplanen, i 1997. Denne språkbruken er i tråd med utviklingen innenfor den internasjonale urfolksbevegelsen og den internasjonale urfolksretten.11 Sametingets politiske krav og aspirasjoner bygger altså på prinsippet om at samene er et eget folk med rett til selvbestemmelse innenfor Norges grenser, og Sametinget har derfor avvist tanken om at samene er en minoritet innenfor den norske befolkningen. Også Fornyings-, administrasjonsog kirkedepartementet, som hadde ansvaret for å koordinere regjeringens 10.

11.

Sameloven gir de som oppfyller kriteriene for å registrere seg i Sametingets valgmanntall, en individuell rett til å registrere seg i dette manntallet og dermed erverve stemmerett ved sametingsvalg, samt valgbarhet til Sametinget. Opplæringsloven gir, med noen begrensninger av praktisk art, samiske barn bosatt utenfor det samiske språkforvaltningsområdet en individuell rett til opplæring i og (om minst 10 elever krever det) på samisk. Innenfor forvaltningsområdet har alle rett til opplæring i og på samisk (se Todal 2015 og Josefsen 2015 for analyser av erfaringer med forvaltningsområdet). Byers (2013) gir en oversikt over hvor urfolksretten i dag står, med et særlig fokus på de arktiske områdene.

kapittel 1

samepolitikk fram til regjeringsskiftet høsten 2013, omtalte samene som et eget folk innenfor Norges grenser og skrev på sine hjemmesider: Grunnlaget for regjeringens samepolitikk er at staten Norge er etablert på territoriet til to folk, nordmenn og samer, og at begge folkene har den samme rett og det samme krav på å kunne utvikle sin kultur og sitt språk (Fornyings-, administrasjonsog kirkedepartementet 2013; jf. også Kommunal- og regionaldepartementet 2001).

Den kanadiske filosofen Will Kymlicka har påpekt at det å framstille et forhold mellom to kollektiver som et forhold mellom to folk og ikke som et forhold mellom en majoritet og en minoritet, reduserer betydningen av numerisk underlegenhet: Det å omtale et kollektiv som et folk «equalize[s] the bargaining power between a majority and national minorities … [and] converts numerical superiority/inferiority into a co-equal partnership» (1998: 132). En slik «folk-til-folk»-relasjon, der norske myndigheter framstilles som en samarbeidspartner, ligger i dag til grunn for Sametingets kommunikasjon utad. Siden 1980-tallet har det også blitt utviklet parallelle samiske nasjonale symboler, og samene har i dag en egen nasjonaldag (6. februar), et eget samisk flagg og en egen nasjonalsang.12 Det prinsipielt viktige her er at samtidig som samene omtales som et eget folk, har parallelle nasjonale symboler og et eget folkevalgt politisk organ, Sametinget, er samene også norske statsborgere med de samme rettighetene og pliktene som andre norske statsborgere. Denne dobbeltmedlemskapssituasjonen reiser en lang rekke svært interessante problemstillinger knyttet til samisk medborgerskap. Det andre sentrale hovedspørsmålet vårt er derfor å undersøke hvordan den enkelte samiske medborger opplever denne dobbeltrollen som på den ene siden norsk borger og dermed formelt medlem av det fellesskapet som består av samtlige norske borgere, og samtidig, på den andre siden, som same og dermed individuelt medlem av det samiske folket. Er det slik at den enkelte same opplever at de to medlemskapene er uforenlige, og at man derfor står i en valgsituasjon: man er enten norsk eller same, men ikke begge deler samtidig? Eller lar de to medlemskapene seg kombinere, slik at den samiske medborgeren opplever at hun eller han kan

12.

Betegnelsene «nasjonaldag» og «nasjonalsang» er imidlertid omstridt, også blant samer.

samisk medborgerskap

være både samisk og norsk på én gang? Dette er vanskelige, men viktige spørsmål. I en analyse av amerikanske indianeres dobbeltstatus som amerikanske borgere og stammemedlemmer har Erich Steinmann påpekt at «[c] urrently very little is known about tribal members’conceptualizations of or attachments to their dual (or triple, when includingstate) citizenships» (2011: 68). Denne beskrivelsen av mangler ved den nåværende kunnskapssituasjonen gjelder i alle fall i noen grad også for norske samer. Dobbeltmedlemskapssituasjonen reiser noen helt sentrale problemstillinger vedrørende samenes politiske medborgerskap. De som oppfyller kriteriene for registrering i Sametingets valgmanntall, kan velge å få et dobbelt politisk medlemskap ved å registrere seg i valgmanntallet, både et nasjonalt politisk medlemskap som er knyttet til statusen som norsk borger og et eget samisk politisk medlemskap som er knyttet til samisk selvidentifikasjon og slektskap. Dette doble politiske medlemskapet, eller medborgerskapet, gir adgang til å påvirke politiske beslutninger via to forskjellige politiske valgkanaler, nemlig den kanalen som er åpen for samtlige norske borgere med stemmerett ved lokale og nasjonale valg, og sametingskanalen. Eva Josefsen kaller disse to kanalene for henholdsvis den direkte og den indirekte kanalen for politisk innflytelse for norske samer (Josefsen 2007).13 Det er opp til den enkelte som oppfyller kriteriene for registrering i manntallet for sametingsvalg, å registrere seg og dermed erverve et dobbelt politisk medborgerskap. Folketellingene i Norge registrerer ikke lenger etnisk tilhørighet, og det finnes derfor ingen oversikt over hvor mange mennesker i Norge som oppfyller samelovens kriterier for registrering i valgmanntallet. Av samme grunn vet vi heller ikke hvor stor andel av dem som oppfyller disse kriteriene, som faktisk har valgt å registrere seg, men det er bred enighet om at mange av dem som kunne ha registrert seg, har valgt å stå utenfor (Pettersen 2011a: 73).14 Hvorfor velger noen som oppfyller kriteriene for å kunne erverve dobbelt politisk medborgerskap, å gjøre det, mens andre velger å stå utenfor? Finner vi noen systematiske forskjeller

13.

14.

Sametingskanalen kan imidlertid sees både som en direkte og en indirekte kanal for politisk innflytelse for norske samer. Se Falch og Selle (2015) for en diskusjon av forholdet mellom staten og Sametinget. For en vurdering av antallet samer og kriteriene for å bli definert som same også i Sverige, Finland og Russland, se Berg-Nordli (2015) og Nyyssönen (2015).

kapittel 1

De vanskelige begrepene Utgangspunktet for denne boken er de interessante medborgerskapsspørsmålene som knytter seg til det faktum at norske samer er norske statsborgere og samtidig omtales som et eget folk som har hatt sitt eget folkevalgte organ og parallelle nasjonale symboler siden slutten av 1980-tallet. Denne situasjonen skaper en rekke utfordringer knyttet til hvilke begreper og betegnelser vi som forskere kan og bør bruke i våre analyser. Vi har tidligere gjort rede for grunnlaget for å klassifisere de personene som inngår i Medborgerundersøkelsen og Borgerrolleundersøkelsen, som tilhørende gruppene «same», «ikke-same», «totalbefolkningen» eller «hele befolkningen», «registrert same» og «ikke-registrert same». Betegnelsen «ikke-same» kan synes kunstig, og mange vil trolig undre seg over hvorfor vi ikke har kategorisert de som ikke oppfyller kriteriene for registrering i Sametingets valgmanntall, som «norske». Den viktigste grunnen til at vi ikke har valgt denne løsningen er at en slik begrepsbruk i vår sammenheng impliserer at samene per definisjon ikke også kan oppfatte seg selv som norske. Dette er teoretisk lite tilfredsstillende og dessuten trolig empirisk misvisende: Selv om vi ikke har data som helt direkte kan si noe om hvorvidt samiskheten og norskheten er konkurrerende eller komplementære identiteter hos den enkelte same, peker våre analyser klart i retning av at den samiske medborgeren kan kombinere samisk og norsk identitet. Av samme grunn har vi valgt å vise til «totalbefolkningen» eller «hele befolkningen» snarere enn «den norske befolkningen» eller tilsvarende uttrykk når vi sammenligner resultatene av våre analyser med resultatene fra Medborgerundersøkelsens landsomfattende utvalg.29 Ettersom vi også er opptatt av samenes mulige doble politiske medborgerskap og samenes forhold både til folkevalgte organer på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå og til Sametinget, har vi også måttet avklare hvordan vi vil omtale de ulike politiske systemene. Sametingssystemet omtales simpelthen som sametingssystemet. Det politiske systemet som inkluderer kommunestyrer, fylkesting og Stortinget, vil bli omtalt som «det norske politiske systemet». Det er i all hovedsak praktiske grunner til at vi velger disse 29.

Se også Togeby (2002: 28–30) for en diskusjon av begrepsbruk i studien av medborgerskap blant grønlendere i Danmark.

samisk medborgerskap

betegnelsene: Denne språkbruken synes å være innarbeidet, og vi ser ingen grunn til å endre den i denne boken. Bruken av betegnelsen «det norske politiske systemet» innebærer imidlertid på ingen måte at vi mener at dette politiske systemet a priori er ute av stand til å representere samiske velgeres politiske preferanser eller ikke rent faktisk er i stand til å inkorporere samiske borgere. Et slikt utgangspunkt er teoretisk lite tilfredsstillende, og, som vi skal se, er det også empirisk lite treffende.

Bokens oppbygning Før vi begynner på de empiriske analysene med utgangspunkt i de tre surveyundersøkelsene, vil vi i det neste kapitlet gi en kort historisk oversikt over noen av de viktigste begivenhetene og utviklingstrekkene i forholdet mellom den norske staten og samene som har hatt betydning for samenes medborgerskap. Vi har et dobbelt siktemål med dette kapitlet. For det første ønsker vi å presentere sentrale deler av den historiske konteksten for de medborgerskapsspørsmålene vi tar opp i de påfølgende kapitlene. Vi har derfor valgt å legge vekt på forhold som er egnet til å øke kunnskapen om og forståelsen av samenes historisk skiftende medborgerrolle i Norge. For det andre har kapitlet også et klart analytisk formål, idet mange av våre resultater best forstås og tolkes i lys av noen av de stridstemaene som har vært knyttet til samisk medborgerskap i Norge i lang tid, både blant samene selv og fra norske myndigheters side. Ettersom to av de undersøkelsene boken bygger på, er gjennomført i kommuner i Finnmark og Nord-Troms og hovedtyngden av våre data er hentet fra disse områdene, har vi valgt å legge hovedvekten på historiske hendelser i de nordsamiske områdene, der jo også de fleste samene bor. Dette er likevel hendelser som har stor relevans for hvordan relasjonen mellom den norske staten og samene har utviklet seg mer generelt. Kapitlene fra og med kapittel tre kaster lys over marginaliserings- og konkurransehypotesen. I kapittel tre analyserer vi medborgeridentitet blant norske samer. Her analyserer vi samenes følelse av fellesskap med ulike identitetsgrupper, tilknytning til ulike geografiske områder, samt grunnlaget for grensedragningen mellom «samisk» og «norsk». Vi drøfter også hvorvidt samiskheten og norskheten synes å være konkurrerende eller 35

kapittel 1

komplementære identiteter. Dette er viktige spørsmål som vi tror innvirker både på holdninger og deltakelsesmønster, og som derfor er viktige for å kunne forstå funnene i de påfølgende kapitlene. I kapittel fire tar vi for oss medborgerskapets verdiside. I dette kapitlet analyserer vi blant annet politisk interesse og engasjement, samt holdninger til borgerrollen. Det finnes mange ulike syn på hvilke egenskaper som kjennetegner en god samfunnsborger, og vi analyserer hvorvidt den samiske befolkningens vurderinger av hva som kjennetegner en god samfunnsborger, skiller seg fra totalbefolkningens. Kapittel fire analyserer også to hovedformer for tillit, nemlig generalisert tillit og institusjonell tillit. Generalisert tillit er tillit til mennesker man i utgangspunktet ikke kjenner, og institusjonell tillit refererer til befolkningens tillit til samfunnets viktigste institusjoner, herunder de politiske institusjonene. Skiller den samiske befolkningen seg fra totalbefolkningen når det gjelder disse tillitsformene? I tilfelle hvordan, og hvilke implikasjoner kan det tenkes å ha? I kapittel fem går vi over til å se på medborgerskapets deltakelsesside. Her analyserer vi blant annet samenes deltakelse i det norske politiske systemet på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå, samt de registrerte samenes deltakelse i sametingssystemet. Vi analyserer også hvorvidt deltakelse i sametingskanalen ser ut til å svekke tilknytningen til det norske politiske systemet og slik sett bidra til en politisk segregering av deler av den samiske befolkningen. Her går vi også nærmere inn på likheter og forskjeller mellom de registrerte og de ikke-registrerte samene. Vi analyserer hvorfor de registrerte samene har valgt å registrere seg i Sametingets valgmanntall, og hvorfor de ikke-registrerte samene har valgt å stå utenfor, samt likheter og forskjeller mellom registrerte og ikke-registrerte samers holdninger til Sametingets myndighetsområde. Kapittel seks handler om andre deltakelsesformer enn deltakelse i den representative kanalen, slik som deltakelse i frivillige organisasjoner, i ad hoc-pregede forsøk på å påvirke politiske utfall, og i mer uformelle nettverk. Kapittel sju og åtte tar for seg ulike former for sentrum–periferi-variasjoner i samepolitikken. I kapittel 7 ser vi på forskjeller mellom det samepolitiske sentrum (Kautokeino og Karasjok) og resten av kjerneområdet. I dette kapittelet ser vi også på kontrasten mellom disse områdene og den mest typiske samiske periferien, det vil si samer i den sørnorske valgkret36

samisk medborgerskap

sen. Kapittel 8 tar utgangspunkt i veksten i antallet samer i byene. Vi analyserer forskjeller og likheter mellom samer i de tre viktigste «samiske» byene (Alta, Tromsø og Oslo) og sammenlikner dette med situasjonen i det samiske kjerneområdet. I kapittel ni samler vi trådene, oppsummerer de viktigste funnene og drøfter hva de betyr og kan komme til å bety i årene framover for den samiske medborgeren og for norsk samepolitikk mer generelt.