Kapittel 1
Mellom behovssikring og arbeidsinkludering: velferdspolitikkens dilemma Dagens norske samfunn er i en paradoksal situasjon: Aldri før har flere fått trygdeytelser, og samtidig er antallet yrkesaktive høyere enn noensinne. Folkehelsen er i stadig bedring, men tallet på arbeidsuføre øker. Folketrygden båndlegger en stor del av statsbudsjettet, samtidig går staten Norge med skyhøye overskudd. Mange bekymrer seg over sviktende arbeidsmoral, men produktiviteten i arbeidslivet er fortsatt høy i en internasjonal sammenlikning. Disse tilsynelatende motstridende tendensene er ikke lette å forklare. Er det høye trygdeforbruket et tegn på at velferdsstaten Norge er i ferd med å kollabere? Eller er trygdeytelsene oljen som får samfunnsmaskineriet til å fungere? Bekymringen om høyt sykefravær og de mange uføre får debatten om velferdsytelsene til å blusse opp med jevne mellomrom. Mange syn står mot hverandre, og selv forskere er i villrede om hvordan denne problematikken skal forstås. Dagens diskusjon om forholdet mellom trygd og arbeid får lett en økonomisk slagside, hvor trygd utelukkende oppfattes som en utgift og tapt inntjening for fellesskapet. Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling – OECD – sender stadig advarsler om at det norske trygdesystemet må strammes inn, og dette synet støttes av mange norske økonomer. Trygdemottakerne oppfattes som en byrde som får samfunnet til å vakle. Særlig når en ser noen tiår fremover, er det mørke skyer i horisonten. Velferdsstaten er ikke bærekraftig, hevdes det, og valget står mellom økt innsats i arbeidslivet og svekkelse av ytelsene. Ser man til Europa, er det ikke vanskelig å finne land som tvinges til å foreta omfattende kutt i sine velferdsordninger, fordi statsfinansene ikke lenger gir muligheter for å opprettholde det sosiale sikkerhetsnettet som politikerne hadde 15
kapittel 1
lagt opp til. Norge har til nå befunnet seg i en økonomisk særstilling, men det betyr ifølge kritikerne ikke at vi unngår å havne i den samme skvisen. Ropet på reformer før det går helt galt, høres stadig sterkere, men politikerne nøler fordi velferdsordningene er så populære. Løsningen er blitt en satsing på det som kalles for arbeidslinjen: det å få flest mulig til å delta mest mulig og lengst mulig i arbeidslivet. Arbeidslinjen har tverrpolitisk tilslutning, og det kan sies mye til dens fordel, men dette perspektivet har fått overskygge den opprinnelige tanken bak velferdspolitikken: å skape trygghet, rettferdighet og verdighet for alle. Trygdedebatten preges gjerne av de store tall, hvor trygdens betydning for den enkelte og for familien, lokalsamfunnet og storsamfunnet får mindre oppmerksomhet. Jeg ønsker med denne boken å levere et forsvar for trygdeordningene som «et nødvendig gode».1 Det innebærer ikke at trygd alltid er den beste løsningen på menneskelige vansker. Tvert imot kan trygd i noen tilfeller være en «honningfelle», selv om ingen blir verken rike eller lykkelige av å være trygdet. Å være aktiv i arbeidslivet er nesten alltid et bedre alternativ enn å være trygdemottaker. Men dette forutsetter at det finnes en jobb tilpasset personens forutsetninger. Dagens arbeidsliv er ekskluderende i den forstand at mange ikke fyller arbeidslivets krav til yteevne og produktivitet, og det er her jeg mener at hovedforklaringen på det høye trygdenivået i Norge ligger. Norge er – i likhet med andre postindustrielle samfunn – blitt et ¾-samfunn hvor til enhver tid hver fjerde voksne person befinner seg utenfor arbeidslivet, de aller fleste med en løpende sosial stønad. Etter mitt syn skyldes dette de høye kravene til produktivitet, fleksibilitet og omstillingsevne som både private og offentlige virksomheter i dag setter til sine ansatte. Vi har fått et eksklusivt arbeidsliv for dem som kan yte tilstrekkelig til å forsvare sin lønn. Dette er ikke noe særnorsk fenomen. Det spesielle med Norge er at så mange av dem som befinner seg utenfor arbeidslivet, understøttes av helsebegrunnede stønader. Norge har utviklet et velferdssystem som medikaliserer strukturelle arbeidsmarkedsproblemer. Dette tilslører et politisk problem og fungerer som en bølgebryter for næringslivet. For den enkelte borger gir det norske systemet bred og god økonomisk sikring, men prisen er en sykeliggjøring av en betydelig del av befolkningen. Misforstå meg rett: Jeg sier ikke at de 600 000 personene som mottar sykepenger, arbeidsavklaringspenger eller uførepensjon ikke er syke. Tvert imot.
1
16
Denne formuleringen er hentet fra Bruusgaard mfl. (1994).
mellom behovssikring og arbeidsinkludering: velferdspolitikkens dilemma
Jeg mener at disse menneskene gjennomgående har større helseproblemer enn det kritikerne av det norske velferdssystemet legger til grunn. Men det er min dype overbevisning at de fleste gjerne ville, og burde, ha vært i arbeid om muligheten bød seg. De har forlatt arbeidslivet ikke på grunn av en forlokkende trygdetilværelse, men fordi den fortonte seg som det minst dårlige alternativet. Derfor oppleves kritikken om trygdemisbruk som dobbelt urettferdig for dem det gjelder. De har helsesvikt, de har mistet fotfestet i arbeidslivet, og så får de høre at det er deres egen feil. Dette innledende kapitlet tar for seg utviklingen av trygdesystemet i Norge og spenningen mellom målet om behovssikring for alle og målet om arbeid for alle. Siden innføringen av folketrygden for snart 50 år siden har omfanget av trygde-Norge est kraftig ut. På 1990-tallet ble arbeidslinjen lansert som en motgift, og på 2000-tallet har staten sammen med partene i arbeidslivet etablert et omfattende samarbeid for å oppnå et mer inkluderende arbeidsliv. Lenger ute i boken tar jeg for meg erfaringene med disse tiltakene, men allerede her vil jeg peke på at størst vekt er blitt lagt på oppfølgning av sykmeldte og individuelle forklaringer på frafall fra arbeidslivet. Bak retorikken om et inkluderende arbeidsliv skjuler det seg en disiplinerende formynderhånd rettet mot dem som har vansker med å henge med på arbeidslivskarusellen. Til tider mener jeg man kan snakke om trygdehets.
Fra «welfare» mot «workfare» Folketrygden omfatter de fleste offentlige trygde- og stønadsordninger knyttet til sykdom, arbeidsløshet, alder eller forsørgelse.2 Alle som er bosatt eller er arbeidstakere i Norge, er pliktige medlemmer i folketrygden. Tar man med alle stønadene, får rundt 30 prosent av befolkningen til enhver tid en løpende ytelse fra arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV). Folketrygdens budsjett utgjør alene omkring en tredel av statsbudsjettet. Det er altså voldsomme proporsjoner over folketrygden: Årlig utbetaler NAV og HELFO3 flere hundre milliarder kroner til stønadsmottakere, behandlere og helseinstitusjoner. Pengene stammer fra medlemmene, arbeidsgiverne og staten. 2 3
Enkelte offentlige stønadsordninger er lovfestet i egne lover, blant annet barnetrygd, kontantstøtte og krigspensjon. HELFO er Helseøkonomiforvaltningen som i 2009 ble skilt ut fra NAV. HELFO utbetaler dekninger av helsetjenester etter folketrygdlovens kapittel 5.
17
kapittel 1
Selv om det finnes både et folketrygdfond og et pensjonsfond med en samlet kapital på over 5000 milliarder kroner, finansieres i prinsippet folketrygden av de løpende inntektene, hvorav størstedelen er knyttet til arbeidslivet gjennom arbeidsgiveravgiften og arbeidstakernes pliktige trygdeavgift. Jo flere som er i inntektsgivende arbeid, desto mer penger stilles til disposisjon for folketrygden. En høy yrkesdeltakelse har derfor en dobbel positiv effekt for folketrygden; den genererer inntekt, og den reduserer utgiftene. Dette enkle økonomiske regnestykket er hovedbegrunnelsen for arbeidslinjen. Bak arbeidslinjen ligger en antakelse om at mange av trygdemottakerne egentlig kan arbeide. Derfor drives det også en omfattende satsing på et inkluderende arbeidsliv, hvor nøkkelordet er tilrettelegging på arbeidsplassen for at alle kan få brukt den arbeidsevnen de måtte ha. Siden Attføringsmeldingen (St.meld. nr. 39 (1991–1992)) har det strømmet ut en rekke offentlige dokumenter, blitt iverksatt mange reformer og etablert et bredt samarbeid mellom partene i arbeidslivet for å støtte opp om arbeidslinjen. Til tross for dette synes antallet trygdede bare å stige, selv om utviklingen har gått i rykk og napp. Lovendringer, forvaltningsreformer og intensivert satsing på oppfølgning av enkeltpersoner har ikke produsert de resultatene man hadde forventet. Løsningen er til nå blitt mer av det samme: nye samarbeidsavtaler om et inkluderende arbeidsliv, tidligere og tettere oppfølgning av sykmeldte, enda større vekt på arbeidsevnevurderinger og flere individuelle tiltaksplaner for de langvarig arbeidsuføre. Dreiningen innen velferdspolitikken, fra behovssikring til arbeidsinkludering, er blitt kalt en overgang fra «welfare» til «workfare» (Kildal 2001). Arbeidslinjen argumenterer med at dette er både i samfunnets og i den enkeltes interesse. Ja, at selv arbeidslivet er tjent med at flest mulig deltar. Arbeidslinjen innebærer en langt mer aktiv rolle for arbeids- og velferdsforvaltningen i å bistå den enkelte og arbeidsplassene for å hindre at folk blir trygdemottakere. Slagordet «Hele folket i arbeid» har fått ny aktualitet, ikke på grunn av urovekkende mange arbeidsledige, men fordi altfor mange – ifølge arbeidslinjen – faller utenfor arbeidslivet med en helsebegrunnet trygdeytelse. I dette ligger en dårlig skjult antakelse om at trygdesystemet er for sjenerøst, og at det utnyttes av mange til å få urettmessige ytelser. Samtidig har det vist seg vanskelig å gjøre reelle innstramninger i trygdelovgivningen. Sykelønnsordningen er for tiden politisk vernet, ikke minst fordi arbeidstakerorganisasjonene og næringslivet har gjort felles front mot alle forsøk på å endre ordningen, riktig18
mellom behovssikring og arbeidsinkludering: velferdspolitikkens dilemma
nok med ulike begrunnelser. Alle de store politiske partiene slår ring rundt det som ofte blir kalt verdens mest sjenerøse sykelønnsordning (Hagelund 2014). Det forteller at tryggheten som denne ytelsen representerer, er viktig for brede lag av folket og et velferdsgode man svært nødig vil gi slipp på. Også uførestønaden ble langt på vei vernet da Stortinget behandlet regjeringens forslag om ny uføretrygd.4 Bortsett fra tekniske omlegginger for å harmonisere uføreytelsene med ny alderspensjon, beholdt man de samme kriterier for tildeling og et minst like høyt ytelsesnivå. Ønsket om at trygdesystemet skal gi trygghet for en anstendig økonomisk sikring ved sykdom og uførhet, står altså fortsatt sterkt. I debatten om trygdeordningene kommer likevel dette perspektivet lett i bakgrunnen, til fordel for argumentene om de økonomiske belastningene. Da er det bekymringen for systemets bærekraft og faren for utglidning som dominerer, og løsningen er altså definert som arbeidslinjen. La oss likevel gå tilbake til begrunnelsene som i sin tid ble brukt da man – etter lang tids forberedelser – etablerte folketrygden gjennom stortingsvedtaket 17. juni 1966.
Folketrygden – en lenge etterlengtet reform Ideen om en folkeforsikring dukket opp allerede på midten av 1800-tallet, men falt i mager jord i datidens liberalistiske politiske landskap der staten skulle spille en minimal rolle. På 1880-tallet ble tanken om en offentlig sosialforsikring tatt opp igjen, inspirert av utviklingen i Bismarcks Tyskland hvor ansvar for borgernes ve og vel ble en del av kulturstatens virksomhet (Seip 1984, Stjernø 2004). I Norge ble den første arbeiderkommisjonen nedsatt i 1885 etter initiativ av Oscar II med oppdrag å utrede både arbeidervern og økonomiske støtteordninger ved arbeidsulykke, sykdom og alderdom. Konkret kom to lover ut av kommisjonens arbeid: Lov om fabrikktilsyn av 1892 – den første arbeidsmiljøloven – og Lov om ulykkesforsikring for industriarbeidere av 1894 – den første statlige trygdeordningen i Norge. I 1899 leverte den første parlamentariske arbeiderkommisjonen sin innstilling. Her foreslo flertallet en generell invalideforsikring knyttet til personens antatte ervervsevne. Hvis evnen til å skaffe seg et utkomme «på grunn av legem4
Ny uføretrygd og alderspensjon til uføre i folketrygden ble vedtatt av Stortinget i 2011 og vil gjelde fra 2015 av.
19
kapittel 1
lig eller åndelig svekkelse» var redusert til 40 prosent eller lavere av gjennomsnittlig arbeidsinntekt, hadde man rett til pensjon. Forsikringen skulle være obligatorisk for alle over 16 år, og premien og pensjonen skulle begge gjenspeile personens inntekt. Forslaget bygde altså på universalitetsprinsippet, alle skulle være med, både for å fordele risikoen på mange og fordi dette gjorde ordningen enklere å administrere. Samtidig landet man på differensierte satser for både innbetaling og utbetaling, fordi dette styrket forsikringsprinsippet: Ytelsene skulle stå i et visst forhold til innskuddene. Dette var nettopp de samme grepene som senere ble gjort for folketrygden. Men forslaget av 1899 møtte motbør, og de økonomiske tidene talte heller ikke for sosialpolitiske reformer. Saken ble tatt opp på ny av regjeringen Michelsen i kjølvannet av at Norge var blitt eget kongedømme, men en ny trygdekomité maktet ikke å samle seg om noen felles løsning. Senere forsøk på å etablere nasjonale trygder rant også ut i sanden. I mellomtiden etablerte mange kommuner sine egne pensjonskasser, og Statens pensjonskasse startet opp i 1917. Dessuten kom den første nasjonale sykeforsikringen på plass i 1911 (se boks 1.1), og arbeidsløshetskassene som fagforeningene drev, fikk regler om statsstøtte. Boks 1.1 Lang vei mot lønn under sykdom Den første lov om sykeforsikring fra 1909, som trådte i kraft i 1911, innførte rett til sykepenger for de lavest lønte arbeidstakerne. Det ble opprettet sykekasser i hver kommune, en forløper for dagens NAV-kontorer. Medlemskapet i sykeforsikringen var pliktig, og premien ble fordelt på medlemmene, arbeidsgiverne, staten og kommunene (Schiøtz 2003). Senere ble loven revidert flere ganger. I 1956 kom en ny lov om syketrygd som omfattet hele befolkningen. Denne ble innarbeidet i lov om folketrygd i 1971. Da fikk også selvstendige næringsdrivende rett på sykepenger, og nivået på sykepengene ble hevet, spesielt for de høytlønte. Likevel var nivået på erstatningen lav, for noen under halvparten av nettoinntekten (Haglund 2014: 37). De lave og variable ytelsene fra syketrygden/folketrygden førte til at mange arbeidsgivere tilbød bedre kompensasjon ved sykefravær for visse grupper. Et stort antall arbeidstakere, som stats- og kommuneansatte, var faktisk sikret full lønn i tre måneder under sykdom. I tillegg kom en avtalefestet sykelønnsordning som ga ansatte med tariffavtale rett på 90 prosent av netto arbeidsinntekt. Likevel var det et sterkt ønske om at alle arbeidstakere skulle likestilles, og at kompensasjonsnivået skulle heves. I 1978 ble derfor sykepengekapitlet i folke-
20
mellom behovssikring og arbeidsinkludering: velferdspolitikkens dilemma
trygden lagt om til den nåværende ordningen. Sykepengenivået ble satt til 100 prosent av bruttoarbeidsinntekten for arbeidstakere og 65 prosent for selvstendige næringsdrivende. Ytelsene ble gjort skatte- og avgiftspliktige, men ga rett til opptjening av pensjonspoeng. Bestemmelsen om tre dagers karenstid ble opphevet. Arbeidsgiverne skulle som hovedregel betale sykepenger de første 14 dagene (senere endret til 16 dager), mens folketrygden dekket resten i inntil ett år. Det ble gitt anledning til egenmelding av sykefravær i inntil tre dager (se kapittel 3).
Den første verdenskrig og de økonomisk turbulente tidene etter denne satte trygdespørsmålet på vent. Stortinget vedtok riktignok en alderstrygdlov i 1923, men den ble ikke satt ut i livet. For dem som ikke fikk kommunal eller statlig pensjon, var fortsatt fattigkassen eneste alternativ (Seip 1994). Midlertidig lov av 1936 om blinde og vanføre var det første skrittet i retning av en uføreordning utenom personskadetrygdene. Men denne loven omfattet bare to små grupper med alvorlige og varige fysiske funksjonsnedsettelser og var i tillegg økonomisk behovsprøvd. Den andre verdenskrigen førte til at gamle politiske stridslinjer ble nedtonet, og at tanken om å bygge et solidarisk velferdssamfunn på krigens ruiner vokste frem. En britisk kommisjon ledet av William Beveridge la i 1942 frem en plan for et mer rettferdig samfunn, basert blant annet på en garantert minsteinntekt og gratis helse- og sosialtjenester. Alle skulle betale like premier og få like ytelser, i motsetning til den kontinentale trygdemodellen som bare dekket grupper av yrkesaktive, og hvor innbetalinger og ytelser hang sammen med inntekt. Den norske barnetrygden, som ble innført i 1946, var klart inspirert av den britiske «flat-rate benefit» modellen, men ellers skulle det senere norske trygdesystemet legge seg nokså langt mot den kontinentale modellen med graderte premier og ytelser. I det tverrpolitiske Fellesprogrammet fra sommeren 1945 som alle politiske partier sluttet seg til, sto det blant annet: «Sosiallovgivningen utvikles med sikte på å gjøre forsorgsvesenet overflødig. De sosiale trygder samarbeides så vi får en felles trygdeordning ved sykdom, uførhet, arbeidsledighet og alderdom.» I 1948 kom stortingsmeldingen om folketrygd som trakk opp målet om en «så vidt mulig fullstendig trygd mot inntektsbortfall». Denne visjonen skulle det likevel ta ytterligere 18 år å gjennomføre. Gjenoppbygging av landet, etablering av et nasjonalt helsevesen og utdanningssystemet fikk forrang. 21
kapittel 1
Utover på 1950-tallet begynte det å løsne. Syketrygden kom i 1956 (boks 1.1), alderstrygd uten behovsprøving i 1957 og arbeidsledighetstrygden i 1959. I 1960 kom «tvillinglovene» om uføretrygd og attføringshjelp. Enke- og morstrygd ble vedtatt i 1964. I 1966 ble så de fleste av disse lovene samlet og innarbeidet i den skjellsettende lov om folketrygd.
Hvorfor ble trygdesystemet innført? Allerede den parlamentariske arbeiderkommisjonen fremhevet i 1899 at sosialforsikringen skulle anses som en rett (Seip 1984). Fattighjelpens ydmykende behovsprøving skulle vike for et forsikringssystem som ga sikkerhet for forutsigbare ytelser. Juridiske garantier og objektive kriterier skulle erstatte vilkårlighet og moralsk baserte vurderinger. I stedet for at forsørgelse skulle anses og oppfattes som en gunstbevisning, avhengig av yterens skjønn og vilje, skulle forsikringen være en garanti for ytelser som man hadde krav på fordi man selv hadde ytt. Rettigheten knyttet seg til et obligatorisk medlemskap hvor enhver skulle yte etter evne og motta etter behov. Disse tankene ble fulgt opp i stortingsmeldingen om folketrygd i 1948. Velferdsstaten skulle gi sosial trygghet for alle, men ikke uten gjenytelser fra borgerne. Enhver borger hadde en moralsk forpliktelse til å vise samfunnssolidaritet og tjene fellesskapet gjennom arbeidsinnsats (Schiøtz 2003: 311, Stjernø 2005: 118ff). Parolen var: Gjør din plikt og krev din rett, i denne rekkefølgen. På den tiden var flere av trygdeordningene behovsprøvde etter inntekt. Etter hvert ble disse med få unntak erstattet med like (lave) ytelser for alle. Da folketrygden omsider ble ferdigstilt, beholdt man universalitetsprinsippet, men valgte å gjøre størrelsen på pensjonene avhengig av tidligere inntekt og antall yrkesaktive år. Alle ble likevel sikret en minstepensjon. Begrunnelsen for differensierte ytelser var dels å sikre folk en tilvant levestandard, dels å knytte utbetalinger til innbetalinger (forsikringsprinsippet). Siden trygdeavgiften (premien) ble gjort inntektsavhengig med relativt større innbetalinger for dem med høyeste inntekt, oppnådde man en viss sosial omfordeling. Dette var i tråd med formålsparagrafens bestemmelse om at folketrygden skulle bidra til utjevning av inntekt og levekår, både over det enkelte menneskets livsløp og mellom grupper av personer. Trygdene skulle sikre overføringer fra yrkesaktive til yrkespassive og motvirke fattigdom ved å dempe sosiale forskjeller. Trygdesystemet var altså en del av utjevningspoli22
mellom behovssikring og arbeidsinkludering: velferdspolitikkens dilemma
tikken, sammen med et progressivt skattesystem og subsidier på nødvendige forbruksvarer. Da folketrygdloven ble debattert i Stortinget, ble det brukt ord som «det største sosiale løftet i landets historie» og «et gledelig uttrykk for hvor langt vi er kommet her i landet når det er tale om sosial bevissthet og praktisk samfunnssolidaritet» (Hatland 1991). Personer som av ulike grunner ikke kunne tjene penger til livets opphold gjennom eget arbeid, skulle få kompensasjon fra samfunnet. Ikke som en almisse, men som en rett som samfunnsborger. Dette gjenspeilte statens forpliktelser til å gi folk muligheter for arbeid, slik det er formulert i Grunnlovens § 110 fra 1954: «Det paaligger Statens Myndigheter at lægge Forholdene til Rette for at ethvert arbeidsdygtigt Menneske skal skaffe seg Udkomme ved sit Arbeide.» Noen egentlig rett til arbeid for alle innebar denne paragrafen ikke. Den som ikke kunne skaffes slikt arbeid, hadde derfor rett på en økonomisk kompensasjon fra staten. Men denne retten gjaldt bare hvis personen uforskyldt var havnet utenfor arbeidslivet. Kunne man arbeide og det var arbeid å få, pliktet man også å ta ansvar for seg selv. Trygdens regler om attføring og hjelp til å skaffe seg arbeid ga riktignok personer med nedsatt arbeidsevne en «hjelp til selvhjelp». Og da ikke i et hvilket som helst arbeid, men et meningsfylt og trygt arbeid tilpasset den enkeltes forutsetninger (Wergeland 2009). Etterkrigstidens gjenoppbygging sammen med industrialiseringen skapte en stor etterspørsel etter arbeidskraft. Gjennom omskoling, arbeidstrening og medisinsk innsats kunne tidligere arbeidsuføre personer kvalifisere seg for arbeidsmarkedet. Begrepet attføring ble skapt som betegnelse på denne virksomheten.5 Det ble opprettet flere statlige attføringsinstitutter og sosialmedisinske avdelinger på sentralsykehusene for dette formålet. Finansieringen av attføringsinnsatsen ble langt på vei ivaretatt gjennom lov om attføringshjelp av 1960. Den samtidige lov om uføretrygd satte som en av forutsetningene for å få uføretrygd at hensiktsmessig attføring først var utprøvd. Dette kravet understreket arbeidsplikten i samfunnet. Den som fikk innvilget uføretrygd, måtte først ha vist vilje til å leve opp til denne plikten. Et mislykket attføringsløp for den enkelte viste at det ikke var viljen, men evnen til arbeid som sviktet. Attføring ble derfor, i tillegg til en reell utprøving av potensialet for arbeidsevnen, også 5
Ordet attføring ble angivelig skapt på 1950-tallet av daværende helsedirektør Karl Evang for å unngå den internasjonale betegnelsen rehabilitering, som i norsk sammenheng den gang ble benyttet for landssvikere.
23