7 Í ndice PRESENTACIÓN ............................................. 19 ABREVIATURAS ............................................. 25
PRINCIPIOS I. BASES CONSTITUCIONALES Y LEGALES DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL .......................................... 29 Berta Bernad Sorjús 1. Introducción 29 2. Evolución histórica ........................................ 30 A) Irresponsabilidad de la Administración 30 B) Inicio de la responsabilidad patrimonial de la Administración ...... 31 C) Segunda República ..................................... 31 D) Precedentes inmediatos 31 3. Bases constitucionales 32 A) Artículo 9.3 CE ....................................... 32 B) Artículo 106.2 CE ...................................... 33 a. Dimensión constitucional de la responsabilidad administrativa ..................................... 33 b. Derecho de configuración legal ......................... 34 c. Carácter objetivo del régimen constitucional de responsabilidad patrimonial. ........................... 36 C) Artículo 121 CE ....................................... 40 D) Artículo 149.1.18 CE 40 4. Bases legales 41 5. Perspectivas de derecho comparado ............................ 43
PARTE I
ÍNDICE 8 6. Derecho de la Unión Europea 45 Bibliografía ................................................. 46 II. DELIMITACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL CON FIGURAS JURÍDICAS AFINES: EXPROPIACIÓN FORZOSA; DELIMITACIÓN DE DERECHOS Y PROTECCIÓN SOCIAL 49 Núria Romera Santiago 1. Introducción ............................................. 49 2. Expropiación forzosa 51 A) Propósito, finalidad y configuración de la delimitación de la institución de la expropiación forzosa ....................... 52 B) Necesaria diferenciación ente la institución de la expropiación y el concepto de propiedad no indemnizable.................. 54 C) Diferencias y similitudes entre la institución de la responsabilidad patrimonial y la expropiación forzosa 59 3. Situaciones de delimitación de derechos y protección social 63 A) Concepto y encuadre ................................... 63 B) Responsabilidad territorial y responsabilidad social ante la protección social 64 C) La garantía patrimonial no es equiparable a solidaridad .......... 66 D) Responsabilidad Patrimonial, Expropiación, Protección Social y garantía Patrimonial 68 Bibliografía 71 III. PRINCIPIOS DEL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ....................... 75 Francesc Mancilla i Muntada 1. Introducción 75 2. Los principios tradicionales de la responsabilidad patrimonial ......... 78 A) Consideraciones generales 78 B) Principio de responsabilidad general o total .................. 79 C) Principio de responsabilidad objetiva ........................ 81 D) Principio de responsabilidad directa 84 E) Principio de responsabilidad integral ........................ 86 F) Otros principios 89 a) Principios de efectividad y equivalencia ................... 89 b) Principio de compatibilidad con otras indemnizaciones ........ 91 c) Principio de solidaridad y Principio de igualdad ante las cargas públicas .................................... 91 d) Principio de confianza legítima y su distinción respecto del principio de responsabilidad 93 3. El principio de buena administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 A) Introducción. Fundamentos constitucionales de la buena administración ........................................ 94
Í NDICE 9 B) La incorporación de la buena administración al Derecho Administrativo ........................................ 97 C) La buena administración y la responsabilidad patrimonial 98 4. La irradiación del aseguramiento de la responsabilidad patrimonial . . . . . 98 5. Conclusiones ............................................ 100 Bibliografía 101 IV. REQUISITOS ............................................ 103 Albert Gómez Herrero, Isabel Martínez Balastegui, Mercè Muñoz Vallet 1. Requisito subjetivo: El titular del derecho a la indemnización (Albert Gómez Herrero) ..................................... 103 A) El lesionado ......................................... 104 B) Pluralidad de perjudicados y ausencia de personalidad 106 C) El sujeto “particular” titular de los bienes y derechos lesionados ........................................... 109 D) El empleado público como reclamante 116 Bibliografía ................................................. 120 2. Requisitos objetivos ....................................... 120 A) Lesión (Isabel Martínez Balastegui) 120 a. Introducción ...................................... 120 b. Concepto de daño y sus clases ......................... 121 c. Daño efectivo 127 d. Daño individualizado ................................ 131 e. Daño evaluable económicamente ....................... 132 Bibliografía ................................................. 133 B) Antijuridicidad (Mercè Muñoz Vallet) 134 a. Introducción 134 b. Concepto ......................................... 136 c. La antijuridicidad en la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas. ......................... 138 d. La antijuridicidad en la responsabilidad del Estado legislador 142 e. La antijuridicidad y los “riesgos del desarrollo” ............. 145 Bibliografía 153 V. IMPUTACIÓN ............................................ 155 Elisabet Fernández Martínez, Núria Vicens Estaran, Carles Serrano Nuñez, Berta Bernad Sorjús 1. Ámbito subjetivo de la imputación ............................ 155 (Elisabet Fernández Martínez) A) Introducción ......................................... 155 B) Administración territorial y Administración institucional 156 a. Administraciones Públicas Territoriales .................... 157
ÍNDICE 10 b. Sector Público Institucional 160 C) Especial referencia a la responsabilidad patrimonial de los entes instrumentales ....................................... 161 D) Alcance de la responsabilidad patrimonial por los daños causados por los concesionarios o contratistas ........................ 164 a. Introducción 164 b. Régimen jurídico y evolución histórica. 167 c. Responsabilidad patrimonial de los contratistas y concesionarios . 171 Bibliografía ................................................. 179 2. Ámbito objetivo de la imputación (Núria Vicens Estaran, Carles Serrano Nuñez, Berta Bernad Sorjús) 180 A) Introducción 180 B) Concepto de servicio público ............................. 181 C) La imputación objetiva: concepto 183 D) Criterios o títulos de imputación ........................... 185 a. El (falso) carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial. .. 188 b. La administración sanitaria: la apertura a criterios culpabilísticos con la lex artis. ......................... 189 c. El funcionamiento normal y anormal y su difícil distinción: la importancia de los estándares de calidad o cartas de servicio. 195 E) El funcionamiento normal ................................ 200 F) El funcionamiento anormal 204 a. Responsabilidad por acto administrativo dictado en disconformidad a Derecho ............................ 207 b. Responsabilidad por anulación de disposiciones administrativas de carácter general ................................. 210 c. Responsabilidad por inactividad de la Administración ......... 210 G) Conclusión 226 Bibliografía ................................................. 227 VI. RELACIÓN DE CAUSALIDAD ................................ 233 Miquel Dosta Urpina y Núria Montané Balcells 1. Introducción ............................................. 233 2. Teorías ................................................. 235 A) Teoría extensiva ....................................... 235 B) Teoría restrictiva 236 3. Requisitos: nexo causal directo/mediato/indirecto o concurrente ....... 238 4. Concurrencia de causas .................................... 242 A) Concurrencia de culpa de la propia víctima 243 B) Concurrencia de culpa de un tercero 244 C) Responsabilidad concurrente de varias Administraciones Públicas ... 244 5. Intervención de un tercero .................................. 245 6. Actos de supervisión y culpa in vigilando 249 Bibliografía 253
Í NDICE 11 VII. CAUSAS DE EXCLUSIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL 255 Anna Maria Burgués Pascual 1. Consideraciones generales ................................... 255 2. Fuerza Mayor 256 A) Concepto y distinción del caso fortuito ...................... 256 B) Supuestos examinados por la jurisprudencia .................. 259 3. Culpa exclusiva de la víctima o intervención de un tercero ........... 265 A) Consideraciones generales 265 B) Supuestos examinados por la jurisprudencia 266 a) Culpa exclusiva de la víctima .......................... 266 b) Intervención de un tercero 268 C) Concurrencia de culpas.................................. 271 4. Deber jurídico de soportar el daño 273 A) Consideraciones generales ............................... 273 B) Supuestos examinados por la jurisprudencia .................. 276 a. Cuando exista un título que determine o imponga jurídicamente el perjuicio ....................................... 276 b. Cuando una norma jurídica, legal o reglamentaria, imponga una obligación o carga general a la ciudadanía 279 c. En caso de anulación de actos o disposiciones, cuando la Administración haya actuado dentro de los márgenes de lo razonado y de forma razonable ........................ 280 d. Los llamados “riesgos del desarrollo” ..................... 283 e. Asunción de los riesgos generales de la vida 285 f. Riesgo regulatorio .................................. 286 Bibliografía 287 VIII. INDEMNIZACIÓN ........................................ 291 Berta Bernad Sorjús, Iván Garzón Hurtado, Sergi Morales Martínez 1. Principio de reparación integral y extensión de la indemnizació (Berta Bernad Sorjús) ...................................... 291 A) Introducción 291 B) Principio de reparación integral ........................... 292 C) Extensión de la indemnización ............................ 295 2. Conceptos indemnizables (Iván Garzón Hurtado) ................... 297 A) Introducción 297 B) Daños materiales ...................................... 298 C) Daños morales ........................................ 299 a. Los daños morales en el siglo xxi 300 b. Los tres grandes conflictos a propósito del reconocimiento de los daños morales ................................ 301 D) Muerte 302 E) Lesiones ............................................ 303
ÍNDICE 12 3. Fecha de referencia / actualización de la indemnización (Sergi Morales Martínez) 305 A) Fecha de referencia para el cálculo de la indemnización .......... 305 B) Actualización de la indemnización ......................... 308 4. Criterios para el cálculo de la indemnización (Sergi Morales Martínez) ... 311 A) Las remisiones normativas para el cálculo de la indemnización que establece la LRJSP 311 B) El concepto indemnizable como elemento determinante para el cálculo de la indemnización 313 5. Intereses (Iván Garzón Hurtado) ............................... 316 A) Introducción 316 B) Intereses de demora.................................... 316 C) Intereses procesales .................................... 317 6. Modalidades de indemnización (Sergi Morales Martínez) ............ 318 7. Compatibilidad de indemnizaciones (Iván Garzón Hurtado) 322 A) Introducción ......................................... 322 B) Compatibilidad con pensiones 322 C) Compatibilidad con seguros .............................. 323 D) Indemnización penal ................................... 324 8. Seguro de responsabilidad patrimonial (Berta Bernad Sorjús) .......... 325 A) Introducción ......................................... 325 B) Naturaleza jurídica del contrato de seguro de responsabilidad patrimonial .......................................... 327 C) Problemática derivada de la dificultad de compatibilizar la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración y del contrato de seguro ................................ 329 Bibliografía ................................................. 333 IX. RESPONSABILIDAD DE DERECHO PRIVADO. RESPONSABILIDAD PENAL 337 Maria Neus Panyella Carbó 1. Responsabilidad de derecho privado ........................... 337 A) Régimen substantivo 338 B) Régimen procesal 340 a) Que la competencia viene fijada en la LOPJ, y no puede ser indirectamente modificada por una norma de otra categoría que no implique una reforma expresa de la misma. En este sentido, expone literalmente: .......................... 341 b) Que el conflicto se plantea entre dos sujetos de derecho privado:.......................................... 342 c) El artículo 35 de la LRJSP se refiere a la legislación aplicable, no al orden jurisdiccional competente: 343 2. Responsabilidad penal ..................................... 343 A) Análisis del artículo 121 del Código Penal 344
Í NDICE 13 B) Eficacia interruptiva del proceso penal y la compatibilidad con el procedimiento de responsabilidad patrimonial ................. 346 Bibliografía ................................................. 349 X. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS AUTORIDADES Y EL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 351 Esther González Aznar 1. Introducción ............................................. 351 2. Naturaleza y fundamento de la acción 353 3. Concepto de autoridades y personal al servicio de las administraciones públicas ................................................ 355 4. Supuestos de exigencia de responsabilidad ...................... 356 A) Acción de regreso en caso de daños causados a los particulares. 356 B) Acción directa en caso de daños causados a la Administración 357 C) Carácter obligatorio de la acción de regreso .................. 358 5. Requisitos para el ejercicio de la acción de regreso................. 359 6. Criterios para la ponderación y cuantificación de responsabilidad 360 7. Tramitación del procedimiento ................................ 361 8. Deficiencia de mecanismos para exigir la acción de regreso .......... 362 9. La legitimación de la autoridad o personal en el procedimiento previo de declaración de responsabilidad patrimonial: efectos 364 Bibliografía 365 XI. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO LEGISLADOR ... 367 Mireia Bou Ganduxer, Eduard Grandío Pallerols, Anna Valls Domingo y Núria Vicens Estaran 1. Consideraciones generales (Núria Vicens Estaran) .................. 367 2. Responsabilidad por actos legislativos de naturaleza no expropiatoria (Mireia Bou Ganduxer y Eduard Grandío Pallerols) 370 3. Responsabilidad por leyes declaradas inconstitucionales (Mireia Bou Ganduxer y Eduard Grandío Pallerols) .......................... 378 A) Introducción 378 B) Régimen Jurídico ...................................... 380 C) Declaración de inconstitucionalidad de preceptos del Real Decreto 463/2021 384 4. La responsabilidad patrimonial por leyes contrarias al derecho de la Unión Europea (Anna Valls Domingo)........................... 387 A) Evolución jurisprudencial 387 B) La regulación actual ................................... 391 C) La STJUE, Comisión/España, de 28.06.2022 y su impacto en la regulación actual 394 Bibliografía 398
ÍNDICE 14 XII. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR EL FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 401 Berta Bernad Sorjús 1. Introducción 401 2. Regulación 402 3. Presupuestos de la responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de la administración de justicia ............................... 404 4. Supuestos .............................................. 404 5. Error judicial 407 A) Concepto restrictivo de error judicial ........................ 407 B) Delimitación de la figura del error judicial .................... 410 C) Procedimiento de declaración de responsabilidad por error judicial 412 6. Funcionamiento anormal 415 A) Concepto 415 B) Supuestos .......................................... 416 a. Retraso o dilaciones indebidas 416 b. Supuestos que traen causa de actuaciones relacionadas con bienes puestos a disposición judicial. ..................... 419 c. Otros supuestos de funcionamiento anormal de la Administración de Justicia ............................. 419 7. Prisión preventiva 420 A) Introducción ......................................... 420 B) Evolución de la doctrina del TS sobre la interpretación del art. 294.1 LOPJ 421 C) Doctrina del TC ....................................... 422 D) Aplicación de la doctrina del TC por el TS 423 E) Fijación de la cuantía de la indemnización .................... 423 Bibliografía 424 XIII. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR FUNCIONAMIENTO ANORMAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 427 Berta Bernad Sorjús 1. Introducción 427 2. Precedentes jurisprudenciales 429 A) La Sentencia de la Audiencia Nacional de 8.7.2008 ............. 429 B) La Sentencia del Tribunal Supremo de 26.11.2009 .............. 432 C) Tribunal Europeo de Derechos Humanos 435 3. Especialidades de la regulación contenida en el artículo 32.8 LRJSP ..... 436 4. Procedimiento para exigir la responsabilidad patrimonial del estado por funcionamiento anormal del tribunal constitucional ........ 438 Bibliografía 439
PARTE
Í NDICE 15
I. PLAZO DE EJERCICIO DE LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL ............................................. 443 Mireia Monedero Ribas 1. Consideraciones generales .................................. 443 2. La regulación legal del derecho a reclamar ...................... 448 A) Introducción 448 B) El nacimiento de la acción 449 a. Daños personales y la diferenciación entre lesión continuada y lesión permanente. 449 b. Daños ex actos anulados por resolución administrativa o sentencia judicial. ................................... 453 c. Daños ex actos legislativos inconstitucionales o contrarios al derecho de la UE. ................................ 456 C) Interrupción de la prescripción ............................ 457 a. Concurrencia de comunicación previa fehaciente 459 b. Concurrencia de una acción civil ........................ 461 c. Concurrencia de una acción penal 462 d. Requerimiento previo al órgano de contratación en plazo. 464 e. Tratamientos rehabilitadores o posteriores a la estabilización lesional 465 f. Fallecimiento en acto de servicio. ....................... 465 D) Breve apunte: plazo final de prescripción y firmeza de la resolución administrativa o sentencia judicial de anulación 466 Bibliografía ................................................. 467 II. COMPETENCIA .......................................... 469 Maria Teresa Porta Orga 1. Definición de competencia .................................. 469 2. Órganos competentes en el ámbito de la Administración General del Estado 473 3. Órganos competentes en el ámbito de las Comunidades Autónomas.............................................. 477 4. Órganos competentes en el ámbito de las Entidades Locales .......... 480 5. Órganos competentes en el ámbito de las Entidades de derecho público 483 6. La competencia en los casos de responsabilidad patrimonial concurrente entre varias Administraciones Públicas ................ 484 7. Afectación de la competencia administrativa a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa 485
II PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
ÍNDICE 16 Bibliografía 486 III. PROCEDIMIENTO ORDINARIO ............................... 487 Berta Bernad Sorjús, Mercè Muñoz Vallet, Sònia Petreñas Lucas, Maria Teresa Porta Orga, Cristina Pujol Cardenal, Brígida Rull Sanahuja y Anna Tayadella Prat 1. Consideraciones generales (Mercè Muñoz Vallet) ................... 487 2. Iniciación 490 A) Iniciación de oficio (Mercè Muñoz Vallet) .................... 491 a. Inicio de oficio. ¿Obligación jurídica o potestad discrecional? ...................................... 491 b. Plazo de ejercicio de la acción. ......................... 493 c. Participación de los presuntamente lesionados. 493 d. Requisitos formales. ................................. 494 e. Efectos del incumplimiento de la obligación legal de resolver. 495 B) Iniciación a instancia del interesado. Legitimación (Maria Teresa Porta i Orga) 496 a. Iniciación del procedimiento 496 b. Requisitos de la solicitud: el articulo 67 LPACAP ............ 496 c. Concepto de interesado. El concepto de perjudicado. 499 d. Legitimación activa .................................. 501 e. Legitimación activa de las Administraciones Públicas ......... 507 3. Instrucción .............................................. 508 A) Impulso de oficio (Berta Bernad Sorjús) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 508 B) Prueba (Sònia Petreñas Lucas) 511 a. Introducción....................................... 511 b. Medios de prueba. Especial referencia a los informes y al dictamen pericial 512 c. Valoración de la prueba .............................. 519 d. Momento procedimental de la proposición de prueba: 521 e. La denegación de la prueba propuesta ................... 522 f. La carga de la prueba ............................... 524 C) Informes (Brígida Rull Sanahuja) 528 a. Concepto. ........................................ 528 b. Clases. .......................................... 530 c. Plazo para emitir los informes. 531 d. Forma. .......................................... 533 e. Los informes y la motivación de la resolución del procedimiento. 533 f. El valor probatorio de los informes según la jurisprudencia del TS 534 D) Audiencia (Brígida Rull Sanahuja) 536 a. La regulación del trámite de audiencia en la LPACAP. ........ 536
Í NDICE 17 b. Plazo. 537 c. Los sujetos del trámite de audiencia en el procedimiento de responsabilidad patrimonial. ........................ 537 d. Consecuencias de la omisión del trámite de audiencia. 539 E) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico (Cristina Pujol Cardenal) 542 a. Introducción 542 b. Dictamen del Consejo de Estado o de los órganos consultivos correspondientes de las Comunidades Autónomas ....................................... 543 c. Trámite esencial del procedimiento de responsabilidad patrimonial 545 d. Plazo de emisión ................................... 547 e. Consecuencias de la omisión del dictamen ................. 548 f. Contenido del dictamen 551 F) La propuesta de resolución (Sònia Petreñas Lucas) .............. 551 a. Consideraciones generales ............................ 551 b. Contenido de la propuesta de resolución 552 c. Traslado de la propuesta de resolución al Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma correspondiente .................................... 555 d. Dilaciones injustificadas en la emisión de la propuesta de resolución 555 e. Referencia a la propuesta de resolución en la tramitación simplificada. ....................................... 556 4. Finalización del procedimiento (Anna Tayadella Prat) ................ 556 A) Normal ............................................. 556 B) Silencio administrativo 559 C) Terminación convencional ............................... 562 D) Finalización anormal del procedimiento: desistimiento, renuncia, caducidad. ................................... 564 Bibliografía 566 IV. PROCEDIMIENTO SIMPLIFICADO ............................ 571 Cristina Cano Pérez y Laura Martínez Cortés 1. Introducción ............................................ 571 2. Requisitos .............................................. 573 3. Iniciación ............................................... 574 4. Tramitación 575 A) Duración ............................................ 575 B) Trámites que “únicamente” han de llevarse a cabo ............. 576 5. Finalización del procedimiento ................................ 579 Bibliografía 580
PARTE III
EL PROCESO JUDICIAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
I. ESPECIALIDADES DE LAS RECLAMACIONES DE RESPONSABILIDAD... PATRIMONIAL EN EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-
1.
ÍNDICE 18
ADMINISTRATIVO ........................................ 585 Josep Molleví Bortoló y Matilde Quiñoa Cànovas
Introducción (Josep
585
Molleví Bortoló) ...........................
reconocimiento
(Josep Molleví
586 A) La exigencia legal de agotar la vía administrativa previa ......... 586 B) El reconocimiento de una situación jurídica individualizada. 596 a) El artículo 31 de la LJCA. 597 b) El artículo 65.3 de la LJCA. ........................... 603 C) En particular, inadmisión de la reclamación de responsabilidad patrimonial y retroacción del procedimiento administrativo........ 607 3. Competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa (Josep Molleví Bortoló) 614 4. Competencia objetiva (Matilde Quiñoa Cànovas) .................. 618 5. La desviación procesal en las reclamaciones
patrimonial a la Administración
(Matilde Quiñoa Cànovas) 624 6. La prueba del daño y de la relación de causalidad. Análisis especial de la regla “res ipsa loquitur” (Matilde Quiñoa Cànovas) ...... 629 A) Especial referencia a la prueba del lucro cesante. 635 B) Especial referencia a la prueba del daño moral. ................ 639 7. El recurso de apelación y el recurso de casación (Josep Molleví Bortolo) 643 A) El recurso de apelación ................................. 643 a) El límite de la cuantía económica. ....................... 644 b) El objeto y la valoración de la prueba en el recurso de apelación. ........................................ 647 B) El recurso de casación .................................. 652 8. Posibilidad de mediación en materia de responsabilidad patrimonial (Matilde Quiñoa Cànovas) .......................... 660 A) Marco normativo ...................................... 660 B) Guía para la práctica de la mediación. Procedimiento. 662 C) Materias susceptibles de mediación. El caso de la responsabilidad patrimonial. .............................. 665 Bibliografía ................................................. 667
2. La exigencia de agotar la vía administrativa previa y el
de una situación jurídica individualizada
Bortoló)
de responsabilidad
(STS 28.1.2021. Rec. 5982/2019)