DESEQUILIBRIO SOCIAL Y ENERGÉTICO-TERRITORIAL GENERADO POR LA VIVIENDA SOCIAL CONSTRUIDA POR EL ESTADO EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES-ARGENTINA G. M. Viegas, L. Dicroce, M. L. Garganta
RESUMEN La vivienda de interés social responde a un tipo de carencia que a la sociedad le interesa y debe resolver, cuya solución se deposita en el rol del Estado. En la provincia de Buenos Aires, la de mayor población de la Argentina, el Estado ha desarrollado diversas intervenciones en materia de vivienda social, atendido al déficit habitacional existente, principalmente en forma cuantitativa y no cualitativa, sin un criterio explícito de su distribución. De esta manera se construyen sobre un territorio con diversidad climática (cuatro zonas climáticas diferentes), tipologías de viviendas con similares características en su envolvente edilicia. Frente a esta situación, este trabajo aporta un desarrollo metodológico para analizar el impacto social, energético y ambiental de la aplicación de las políticas de vivienda social financiada y construida por el Estado Argentino en la provincia de Buenos Aires. Los desarrollos de este trabajo permitirían realizar una distribución más equilibrada de las políticas de vivienda sobre el territorio. 1. INTRODUCCIÓN Se entiende a la vivienda como un objeto social, un elemento artificial creado por el hombre con el fin de protegerse en condiciones mínimas de confort. Las acciones que se desarrollan en ella, deben formar un conjunto definido y equilibrado de habitar. En particular la vivienda de interés social es aquella que afecta a la sociedad ya que se entiende como un tipo de carencia que a la sociedad le interesa y debe resolver. Es una responsabilidad, que tiene que ver no solo con aspectos cuantitativos sino también con cualitativos, cuya solución se deposita en el rol del Estado. En Argentina como en otros países periféricos, el surgimiento de la vivienda social se vio asociado a las migraciones del campo a la ciudad (debido al incremento de la producción industrial) y a las inmigraciones de países europeos. Las primeras soluciones fueron desordenadas o escasas de buenas condiciones habitabilidad. Fue entonces que a partir de una nueva consciencia social, se empezaron a desarrollar los principios de este tipo de vivienda que responden a la higiene, salubridad y masividad. A partir de 1886 y hasta la actualidad, diferentes acciones dieron respuesta a esta problemática. A pesar de la falta de datos oficiales, se puede estimar que al año 2010 la vivienda social financiada por el Estado constituía aproximadamente el 13.3% respecto del total de viviendas del país (Ministerio de Infraestructura de Buenos Aires, 2011).
La Argentina tiene un universo de 11,317,507 viviendas particulares habitadas. El mayor porcentaje de viviendas se ubican en la Región Metropolitana de Buenos Aires (33%) y el interior de la provincia de Buenos Aires (15.7). Por otro lado, observando la relación entre hogares y viviendas, se concluye que el mayor déficit se encuentra en la región del RMBA, con aproximadamente 300,000 hogares sin vivienda (INDEC, 2010). El Estado entonces busca dar respuesta a éste déficit a partir de la ejecución de la denominada vivienda social. Estas intervenciones, que se traducen en conjuntos de viviendas de distinta escala, generan flujos de: personas, recursos materiales, recursos económicos, energía, entre otros que interesan a esta investigación 1 . En cuanto a los flujos de energía, el contexto energético mundial así como el de nuestra región nos lleva a la necesidad inmediata de replantear el grado de dependencia que tenemos con los recursos fósiles, su aprovechamiento indiscriminado y el uso final de los mismos. Si se observa por ejemplo, la evolución de la matriz energética regional, en ella se detalla el grado de utilización en los diferentes sectores involucrados (Figura 2). En América del Sur el sector residencial abarca en promedio un 13,6% del consumo energético. En el caso de Argentina este sector representa una parte significativa de la matriz energética (25.8%) (Figura 1). Intervenir sobre dicho sector permitiría en consecuencia mejorar las condiciones de uso y de eficiencia operativa de la edilicia, además de comenzar a sentar las bases para que en un futuro se puedan implementar fuentes sustitutas más limpias.
Figura 1. Consumo de energía por Fig. 2. Consumo de energía por sectores. sectores. Argentina. Fuente: elaboración Países. propia, en base a OLADE (2003-2010). Fuente: elaboración propia, en base a OLADE (2010). Dadas las condiciones de este sector a nivel nacional y en particular, en la provincia de Buenos Aires, entendemos que su estudio es de gran relevancia. Nos cuestionamos entonces ¿cómo son estas intervenciones? ¿Cómo se disponen en el territorio?. En este sentido nos parece importante el análisis en función de diferentes escalas, la regional, donde cada región 1
Todo sistema abierto -como es considerada la ciudad- requiere de un abastecimiento de recursos, tanto energéticos como materiales para poder funcionar, lo cual implica un flujo desde el sistema soporte (o ecosistemas de abastecimiento) hasta el sistema urbano del que se trate. Por otro lado los procesos involucrados en el hábitat del hombre emiten desechos o emisiones a la tierra, agua o aire, o sea un flujo en el sentido sistema urbano hacia el sistema soporte (Naredo, 1997).
se transforma en un centro, y la de la ciudad, donde el centro de flujos puede producirse en un barrio, o en un gran emprendimiento urbano. Frente a esta situación, este trabajo aporta un desarrollo metodológico para analizar el impacto social, energético y ambiental de la aplicación de las políticas de vivienda social financiada y construida por el Estado Argentino en la provincia de Buenos Aires. Se plantea como hipótesis que su distribución en el territorio provincial genera desequilibrios en cuanto a los aspectos planteados. Entendemos entonces que este desarrollo permitiría realizar una distribución más equilibrada de las políticas de vivienda sobre el territorio Argentino. 2. CASO DE ESTUDIO En la provincia de Buenos Aires el Estado ha desarrollado diversas intervenciones en materia de vivienda social, atendido al déficit habitacional existente. En función de ello se encuentran en desarrollo una serie de programas y operatorias lanzadas por la nación, así como también desde la provincia 2 . Los mismos son ejecutados por el Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires –IVBA-, perteneciente al Ministerio de Obras y Servicios Públicos (MOP) 3 y la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SDUyV, 2013). La mayor parte de la demanda es atendida en forma cuantitativa, orientándose hacia la construcción de vivienda destinada a la población con necesidades básicas o de alta precariedad, generalmente situadas en enclaves sub-urbanos. La calidad constructiva de dichas viviendas responde a características constructivas similares en todo el territorio provincial, a pesar de localizarse en diferentes zonas climáticas (ante climas más rigurosos se deberían construir viviendas con mayor nivel de aislamiento térmico). Se construyen por igual en todo el territorio viviendas que responden a un aislamiento mínimo que evita sólo los riesgos de condensación superficial y que no toman consideración sobre las necesidades de habitabilidad y eficiencia energética para reducir el consumo de energía y las emisiones derivadas del uso de combustibles fósiles. Pero esta manera de construir, no responde a la particular situación de nuestra provincia, donde se vislumbra la necesidad de mejorar la calidad de producción del hábitat en pos de cumplir con las reglamentaciones vigentes. En el año 2010 se aprueba el Decreto Reglamentario N°1030/10, de la Ley Provincial N° 13059/03, sobre “Condiciones de acondicionamiento térmico exigibles en la construcción de edificios”, la cual establece las 2
Nacionales: soluciones habitacionales del Plan Federal (2003-2012) tales como: el Programa Federal de Reactivación de Obras del FONAVI I y II (PFREACT I Y II); el Programa Federal de Solidaridad Habitacional (PFSH); el Programa Federal de Construcción de Viviendas (PFCV); el Programa Federal de Villas y Asentamientos Precarios (PF-Villas ); el Programa Federal Plurianual de Construcción de Viviendas (PFPCV); el Programa Federal de Emergencia Habitacional (PFEH); el Programa Mejoramiento de Barrios (PROMEBA); el Programa de Viviendas Cáritas (CARITAS); el ROSARIO HABITAT; el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI); el Programa Federal Mejor Vivir (PFMV); el Programa de Provisión de Agua Potable, Ayuda Social y Saneamiento Básico (PROPASA); el Programa de Desarrollo Social en Áreas Fronterizas del NO y NE Argentinos I y II (PROSOFA I y II). Provinciales: Bonaerense II – “Solidaridad” con Municipios/Entidades; Bonaerense XI, “Compartir”, Nuestra Casa. 3 http://www.vivienda.mosp.gba.gov.ar/institucional/g2009.pdf.
condiciones de acondicionamiento térmico exigibles en la construcción de edificios para una mejor calidad de vida y una disminución del impacto ambiental a través del uso racional de la energía. Las exigencias de niveles de confort en las viviendas y la reducción de las emisiones se obtendrán aplicando las normas IRAM que hasta el momento eran de carácter optativo (IRAM n° 11.549, 11.601, 11.603, 11.605 en sus niveles “A” y “B”, 11.604, 11.625, 11.630 y complementarias: 11.507-1, 11.507-4, 11.559 y 11.564). Estas normas solo eran obligatorias en el sector de la vivienda pública y en niveles de exigencia mínimos (nivel C). Las normas que ahora pasan a ser obligatorias también determinan las regiones climáticas del territorio. En particular la Provincia de Buenos Aires se extiende a lo largo y ancho de dos grandes zonas climáticas de acuerdo con la norma Norma IRAM 11.603, la Zona III Templada Cálida y la Zona IV Templada Fría, con dos subzonas por situación costera (Zona IIIb y IVd) (Figura 3).
(a)
(b)
(c)
Figura 3: (a) Zonas bioambientales de Argentina. (b) Zonas bioambientales de la Provincia de Buenos Aires según la norma IRAM 11.603. Ref: Zona IIIa (templado cálido); Zona IIIb (templado cálido con amplitud térmica); Zona IVd (templado frío de transición); Zona IVc (templado frío marítimo). (c) Mapa de grados día de la provincia de Buenos Aires. Ref.: los colores verdes responden a las temperaturas mayores, los colores amarillos responden a las temperaturas intermedias y los colores rojos responden a las temperaturas más bajas. Si analizamos los grados día 4 de las distintas estaciones meteorológicas de la provincia (Figura 3 c), podemos observar como cada zona bioambiental tiene una característica, donde la zona IIIb es la menos crítica en cuanto a las condiciones térmicas del invierno, y que le siguen la zona IIIa, IVb y IVc. En la figura 4 se observa el climograma de Givoni. De acuerdo al clima definido por las líneas de colores, se analizan las medidas de diseño que deberíamos aplicar para mantener el interior de la vivienda en confort. El Dr. Arq. Givoni sintetiza sobre un diagrama psicrométrico las zonas de confort higrotérmico diferenciadas para cada clima. 4
Grado día: indicador del grado de rigurosidad climática de un sitio que relaciona la temperatura media con una cierta temperatura de confort para calefacción en el invierno.
La necesidad de los sistemas pasivos es la más importante, y por consiguiente una buena aislación térmica en la envolvente permitiría conservar la ganancia de energía.
Figura 4: Diagrama de Confort de Givoni de los cuatro climas de la Provincia de Buenos Aires. 3. METODOLOGÍA La metodología utilizada plantea un análisis y entrecruzamiento de variables en base a sistemas de información geográfica, estructurado a partir de la escala del territorio provincial y de la zona climática en particular. Se analiza: la extensión territorial y la cantidad de hogares; el déficit cuantitativo de viviendas; la cantidad de viviendas sociales terminadas en el último período de gobierno nacional (2003-2012); el consumo de energía para la operatividad de las viviendas. Del diagnóstico obtenido se plantean mejoras para los desequilibrios detectados a partir de estrategias de redistribución de la construcción de viviendas y mejoramiento de la calidad térmica de las tipologías existentes. La información proviene de datos y organismos oficiales tales como el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de la Argentina (INDEC, 2010), de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, perteneciente al Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, de la Secretaría de Energía de la Nación y del Ente Nacional de Regulación del Gas. 4. RESULTADOS 4.1. Desequilibrios en la escala provincial En las figuras 5 a, b y c se observan la extensión territorial (superficie en km2), la cantidad de población y la relación entre densidad poblacional y extensión territorial, correspondiente a las cuatro zonas bioambientales de la provincia de Buenos Aires.
(a) (b) (c) Figura 5: (a) Extensión territorial, (b) cantidad de población y (c) relación entre densidad poblacional (habitantes por km2) y superficie según zonas bioambientales de la Provincia de Buenos Aires. Como se puede observar, claramente las zonas IIIb y IVd ocupan muy poca superficie en relación a las otras dos. Con respecto a la cantidad de población, podemos observar la diferencia que existe entre la Zona IIIb y el resto, superando ampliamente la cantidad de habitantes concentrados en la misma. La figura 5c muestra el cruce de estas dos variables (densidad de población y extensión territorial). Con estos datos podríamos enunciar que la zona IIIb se vislumbra como un importante foco de atracción en cuanto a la cantidad de población que contiene. Siguiendo con el análisis de las zonas encontramos que la relación también se vuelve particular cuando analizamos el consumo energético de la provincia según zona bioclimática.
Figura 6: Consumo energético de gas natural y energía eléctrica en las viviendas, según zonas bioambientales de la Provincia de Buenos Aires. Consumo energético total por zona. En relación al punto anterior de densidad de población, la zona bioclimática IIIb consume el 70% de energía de la Provincia de Buenos Aires (SE, 2013; ENARGAS 2013). Por último, analizamos las intervenciones del estado en materia de vivienda social en la provincia de Buenos aires, atendido al déficit habitacional existente.
(b) Figura 7. (a) Cantidad de vivienda social construida por el estado en el período de gobierno nacional 2003-2012, localizadas por zonas bioambientales de la Provincia de Buenos Aires. (b) Déficit habitacional cuantitativo al año 2010 (Censo INDEC, 2010), localizadas por zonas bioambientales de la Provincia de Buenos Aires. Gráfico de Buffer: el tamaño de los círculos aumenta a mayor valor, la X significa valor igual a 0, y los colores más fuertes (rojos) ratifican el mayor valor. (a)
Como se puede observar, la mayor cantidad de intervenciones de vivienda social se concentran en la zona bioambiental IIIb, que como dijimos previamente, es la que presenta un clima menos crítico en cuanto a la situación invernal. ¿Qué pasaría si la concentración de viviendas se hubiera dado en una zona climática más rigurosa?. Esto implicaría mayor demanda de energía para su climatización, con lo cual se generaría un desequilibrio energética mayor. En primera instancia se observa que la cantidad de vivienda social construida se encuentra en relación al Déficit Cuantitativo de vivienda dentro de la Provincia como grafica la figura 7. Como conclusión parcial se puede decir que existe una fuerte centralidad en cuanto a las intervenciones del estado en materia de vivienda social en la zona bioambiental IIIb. En un territorio poco extenso se concentra la mayor cantidad de población, el mayor consumo de energía del sector residencial y la mayor cantidad de viviendas construidas en el período 20032012. Se genera entonces un amplio desequilibrio respecto al resto del territorio provincial, lo que generará flujos excesivos de recursos.
Sin embargo proponemos continuar con una análisis detallado de la centralidad observada en la zona bioambiental IIIb, para responder el siguiente cuestionamiento ¿Dentro de esta zona bioambiental, se reconocen centralidades que produzcan un desequilibrio energético y social? 4.2. Desequilibrio energético y social a nivel zonal En esta instancia realizamos un análisis detallado en la zona bioambiental IIIb, profundizando sobre la situación de las distintas localidades respecto a: el déficit habitacional cuantitativo existente, la cantidad de hogares existentes, la cantidad de vivienda social construida por el estado en el período 2003-2012, y el consumo de energía de las mismas de acuerdo al tipo de vivienda que hoy construye el estado (de acuerdo a la calidad de la envolvente edilicia).
(a) (b) Figura 8. (a) Cantidad de Hogares según el CENSO 2010, análisis localizado en la zona bioambiental IIIb. (b) Déficit Cuantitativo de vivienda social según el CENSO 2010, análisis localizado en la zona bioambiental IIIb. Como se puede observar, la cantidad de hogares (figura 8a) y el déficit cuantitativo (figura 8b) en casi todos los casos tiene correlación. En particular, la situación del déficit habitacional en cada localidad es dispar. Se evidencian grandes saltos en los valores de cantidad de hogares sin vivienda. En particular se desataca la situación del partido de La Matanza con un déficit de 96.644 hogares que se escapa de los valores máximos registrados en los rangos anteriores, como por ejemplo los de Lomas de Zamora con 25.576 hogares sin vivienda. Frente a esta situación analizamos la relación entre el déficit y las intervenciones de vivienda social realizadas por el estado para paliar esta situación (Figura 9).
(a) (b) Figura 9. (a) Cantidad de vivienda social construida por el estado en el período 20032012, análisis localizado en la zona bioambiental IIIb. (b) Relación porcentual entre el Déficit Cuantitativo y Cantidad de vivienda social construida en el periodo 2003-2012, análisis localizado en la zona bioambiental IIIb.
Como se puede observar, la intervención del estado no necesariamente está relacionada al déficit habitacional. Se observa la generación de nuevos centros que no responden equilibradamente a la necesidad de todo el territorio de la zona. La figura 9b muestra esta relación de manera porcentual, teniendo en cuenta la diferencia absoluta entre los datos. Finalmente realizamos un análisis del consumo de energía de la vivienda construida por el estado considerando una vivienda con calidad térmica mínima (nivel C), lo que proporciona un mayor consumo de energía.
Figura 10. Consumo de energía en kWh año producido por el total de vivienda social construida en el periodo 2003-2012 en la zona bioambiental IIIb. Se considera la vivienda con un nivel de aislamiento térmico C de norma IRAM. La figura 10 muestra claramente la generación de centralidades energéticas desequilibradas en relación a la vivienda social. En función de esta situación, ¿se pueden equilibrar estas centralidades para balancear la distribución de la población y los recursos que demandan?. 4.3. El desafío de equilibrar las centralidades provocadas por la vivienda social Planteamos entonces aplicar sobre la situación previamente enunciada, por un lado criterios de mejora de la envolvente edilicia adecuándose a la reglamentación vigente. Por el otro, distribuir más equitativamente la vivienda en relación al déficit habitacional existente. La vivienda social construida en el período 2003-2012 es el 7% del déficit habitacional cuantitativo en esta zona. En un análisis detallado se comprueba que existen localidades con porcentajes mucho más elevados y otras donde no se han realizado construcciones de viviendas en el período (Figura 10). Aplicando una hipotética distribución equitativa de construcción de viviendas sociales en la zona (7% en cada localidad) y mejorando la calidad de la envolvente e incorporando energías alternativas se obtiene un nuevo gráfico que muestra un equilibrio general de las centralidades detectadas previamente (Figura 11).
Figura 11. Comparación entre el consumo de energía en kWh año producido por el total de vivienda social construida en el periodo 2003-2012 en la zona bioambiental IIIb (realizando una distribución equitativa de las mismas en la zona) con nivel C (cinta azul) y el consumo de energía de las mismas viviendas incorporando mejoras en la envolvente y energías alternativas (cinta roja). La figura 12 muestra como estas estrategias permiten un ahorro significativo de recursos económicos, que homogeneízan la situación original dada y equilibran dichas centralidades. Dichos recursos podrían reorientarse hacia la construcción de más viviendas sociales por parte del Estado.
Figura 12. Ahorro energético ocasionado por una distribución equitativa de la cantidad de vivienda social e incorporando mejoras en la envolvente y energías alternativas. 5. CONCLUSIONES Como conclusión se demuestra que las intervenciones del Estado en materia de vivienda social, generan nuevas centralidades en el territorio. Se observó que de las cuatro zonas climáticas, una de ellas concentra en un territorio poco extenso la mayor cantidad de población, el mayor consumo de energía del sector residencial (70%) y la mayor cantidad de viviendas construidas en el período 2003-2012. Se genera entonces un amplio desequilibrio respecto al resto del territorio provincial, lo que generará flujos excesivos de recursos. El análisis detallado por zona presenta desequilibrios entre localidades. Finalmente se plantea una estrategia para equilibrar este problema.
Se entiende que las estrategias del Estado en materia de vivienda social deben ser más equilibradas en cuanto a la necesidad social y adaptarse a una planificación energéticoterritorial para reducir el consumo de recursos económicos, naturales y materiales del país. La investigación realizada para este trabajo ha demostrado que las intervenciones del Estado en materia de vivienda social, generan nuevas centralidades en el territorio, centralidades invisibles. A partir de estas intervenciones se generan grandes flujos de recursos y personas que producen desequilibrios. Frente a este panorama entendemos que las estrategias de intervención del estado en materia de vivienda social deben tender a desarrollar políticas más justas para toda la población direccionándose a las áreas más críticas pero a su vez equilibrándose en cuanto a la necesidad social y el consumo de recursos económicos, naturales y materiales. Las estrategias de ahorro de energía en la operatividad de viviendas construidas por el estado, permitirían un ahorro de dinero que puede re-orientarse a la construcción de más viviendas en el resto del territorio. Asimismo, mediante estas estrategias se puede mejorar ampliamente la calidad del hábitat de la población de nuestra provincia. REFERENCIAS Naredo José Manuel (1997). Sobre el origen, el uso y el contenido del término sostenible http://habitat.aq.upm.es/cs/p2/a004.html Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (SDUyV, 2013). Página oficial: http://www.vivienda.gob.ar/. Visitada el 14/05/2013. Ministerio de Infraestructura, Buenos Aires, la Provincia (2011). La habitación popular bonaerense 1943-1955. Aprendiendo de la historia. INDEC (2010). Censo Nacional de población, hogares y viviendas 2001. Base de Datos. http://www.indec.gov.ar Secretaría de Energía de la Nación (SE). http://www.energia.gov.ar/home/. Visitada el 14/05/2013. Ente Nacional Regulador del Gas. ENARGAS. http://www.enargas.gov.ar/. Visitada el 14/05/2013. Instituto Argentino de Normalización y Certificación Norma IRAM Nº 11601, 11603, 11605 (1996). Aislamiento térmico de edificios. Propiedades térmicas de los materiales para la construcción. Método de cálculo de la resistencia térmica total.