УПО В СТРАНАХ СНГ: РЕГИОНАЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ Аналитический отчет by UPR Ukraine Short Guide Romanyuk

УПО В СТРАНАХ СНГ: РЕГИОНАЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ Аналитический отчет

Киев – 2013

В отчете представлен анализ прохождения странами Содружества Независимых Государств (СНГ) процедуры Универсального периодического обзора ООН. Исследование основывается на данных, полученных из Национальных докладов, альтернативных докладов и отчетов Рабочей группы по УПО. Анализируются рекомендации, полученные странами, проходящими обзор. Во многих аспектах данное исследование является первой в своем роде попыткой выявить региональные тенденции, основываясь на количественных показателях, и сравнить их с глобальными трендами. В данном исследовании также описаны различные методики и практические подходы, которые применялись государствами в процессе подготовки Национальных докладов и реализации рекомендаций, полученных в ходе УПО. Автор: Тахмина Каримова, Академия международного гуманитарного права и прав человека (Женева) Координационная команда ПРООН: Юлия Щербинина, Максим Ключар, Василий Романюк Благодарность за рекомендации к отчету выражается специалистам УВКПЧ и ПРООН: Врежу Атабекяну (УВКПЧ), Марку Божанику (УВКПЧ), Терезе Хорозян (УВКПЧ), Монджурулу Кабиру (ПРООН). Отчет разработан в рамках проекта ПРООН «Содействие изменениям через механизм Универсального периодического обзора: поддержка усилий гражданского общества и журналистов в сфере защиты прав человека» при финансовой поддержке Посольства Великобритании в Украине.

Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) способствует развитию стран, повышая их способность противостоять кризисам, поддерживает экономический рост, нацеленный на улучшение жизни каждого человека. Работая в 177 странах, мы предлагаем глобальное видение с учетом специфики местного развития, для расширения прав и возможностей людей и повышения жизнеспособности государств. В Украине три главные сферы деятельности ПРООН в области развития – демократическое управление и местное развитие; преодоление бедности, достижение процветания и Целей развития тысячелетия; энергетика и охрана окружающей среды (www.undp.org.ua).

ISBN 978-966-23-44-28-8

© Программа развития ООН в Украине, 2013 Все права сохранены. Полная или частичная перепечатка, хранение в компьютерной системе или передача настоящего издания по каналам связи в любой форме и любыми средствами – электронными, механическими, фотокопировальными, магнитными или иными – без предварительного разрешения запрещаются. Мнения, содержащиеся в отчете, принадлежат автору и составителям и не обязательно совпадают с позицией Правительства Великобритании, Программы развития ООН либо других агентств ООН.

Печать ТОВ «Инжиниринг», г. Киев, 2013

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ.............................................................................................................................................................................. 7 1. Цели отчета........................................................................................................................................................................................................ 7 2. Содержание отчета......................................................................................................................................................................................7 3. Методология анализа.............................................................................................................................................................................. 8 Раздел 1. УНИВЕРСАЛЬНЫЙ ПЕРИОДИЧЕСКИЙ ОБЗОР: КРАТКОЕ ОПИСАНИЕ.......................................................9 Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ........................................................................................12 2.1. Представление и анализ данных................................................................................................................................................12 2.2. Вопросы, поднятые неправительственными организациями...........................................................................13 2.3. Вопросы, поднятые в рекомендациях для государств СНГ....................................................................................19 2.4. Реакция государств СНГ на рекомендации........................................................................................................................25 2.5. Общий анализ...........................................................................................................................................................................................30 Раздел 3. НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССЫ ПОДГОТОВКИ И ВЫПОЛНЕНИЯ рекомендаций УПО.............. 38 3.1. Методология составления докладов: опыт отдельных стран..........................................................................38 3.2. Методология выполнения рекомендаций: опыт отдельных стран...............................................................48 Выводы: использование процесса УПО на региональном уровне......................................................... 51 Приложение......................................................................................................................................................................52 Источники.........................................................................................................................................................................53

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

ВДПЧ

Всеобщая декларация прав человека

ВПЛ

Внутренне перемещенные лица

ГА ООН

Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций

КПИ

Конвенция о правах инвалидов

КПП

Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания

МГП

Международное гуманитарное право

МКЗЛНИ

Международная конвенция для защиты всех лиц от насильственных исчезновений

МКЗПТМ

Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей

МКЛФРД

Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации

МНПО

Международная неправительственная организация

МПГПП

Международный пакт о гражданских и политических правах

МПО

Международная межправительственная организация

МПЭСКП

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах

НПЗУ

Национальное правозащитное учреждение

НПО

Неправительственная организация

ПРООН

Программа развития Организации Объединенных Наций

СНГ

Содружество Независимых Государств

СПЧ

Совет по правам человека

УВКПЧ

Управление Верховного комиссара по правам человека

УПО

Универсальный периодический обзор

ВВЕДЕНИЕ

1. Цели отчета Универсальный периодический обзор (УПО) является важным механизмом, при помощи которого Совет ООН по правам человека (СПЧ) способствует прогрессу в сфере прав человека в разных странах мира. Таким образом, основная цель этого исследования – оценить потенциал механизма УПО по включению вопросов прав человека в деятельность государств СНГ на национальном уровне. Для достижения этой цели исследование строилось на следующих вопросах: как государства СНГ и организации гражданского общества участвовали в механизме УПО? Какие вопросы волнуют гражданское общество в связи с обеспечением прав человека в странах региона? Насколько эти вопросы были отображены в рекомендациях государств? Какими были ответы государств СНГ на эти вопросы и рекомендации? Насколько государства СНГ участвуют в консультациях по вопросам обеспечения прав человека на уровне своего региона? Кроме того, был проанализирован процесс выполнения рекомендаций УПО. На данный момент не предпринималось значимых попыток обобщения опыта государств по процедурам выполнения рекомендаций. Различные страны используют разные процедуры, некоторые из них (так называемые лучшие практики) будут описаны в отчете. При наличии соответствующих данных будет проанализировано и то, насколько государства СНГ предпринимают конкретные действия по результатам УПО. Соответственно, это исследование имеет две основные задачи. Во-первых, оно представляет собой анализ процесса УПО в государствах СНГ путем изучения данных из Национальных докладов, альтернативных докладов и докладов рабочих групп, которые обобщали рекомендации, данные этим странам. Однако существуют естественные ограничения, связанные с уровнем обобщения ситуации с правами человека в странах СНГ. Сравнительный анализ на основе количественных данных позволяет заметить лишь некоторые тенденции и определить общие направления, которые могут стать предметом следующих исследований. Во-вторых, поскольку потенциал и эффективность УПО оценивались на основе того, как механизм УПО влияет на деятельность государств, в этом исследовании перечислены некоторые примеры из опыта разных стран СНГ по подготовке докладов и выполнению рекомендаций в рамках УПО. В исследование включаются примеры, которые можно рассматривать как лучшие практики. Кроме того, будет проанализировано выполнение этих процессов государствами СНГ.

2. Содержание отчета Отчет состоит из трех разделов. В Разделе 1 содержится очень краткая информация о процессе и основных составляющих УПО. Проанализированы результаты первого цикла УПО и изменения, внесенные в этот механизм для улучшения его работы. Цель этого раздела – определить основу для последующего анализа. Раздел 2 посвящен количественной и качественной оценке первого цикла УПО для одиннадцати государств СНГ. В его начале проанализирована позиция «других заинтересованных сторон», в том числе национальных и международных неправительственных организаций, по процессу УПО и видам прав человека, а также вопросы, соблюдение которых в странах СНГ вызывает их наибольшую обеспокоенность. Затем в этом разделе описаны наиболее характерные рекомендации в рамках УПО – как рекомендации, данные государствам СНГ, так и те, которые государства СНГ предоставили другим государствам. Кроме этого, в отчете также проанализировано, насколько страны СНГ приняли рекомендации других государств и,

ВВЕДЕНИЕ

наконец, насколько в этих рекомендациях отражены вопросы, волнующие организации гражданского общества. Также в эту часть входит сравнительная оценка первого и второго цикла УПО на уровне региона СНГ и на глобальном уровне. Раздел 3 описывает возможные методы подготовки докладов и выполнения рекомендаций УПО. Эта часть исследования также содержит описание процесса подготовки докладов и работы с рекомендациями в рамках первого цикла. В этой связи необходимо сделать оговорку. Всесторонний анализ процесса подготовки к УПО и выполнения рекомендаций мы считаем слишком амбициозной задачей, поэтому в этом разделе собраны только результаты других исследований по данному вопросу. Более того, рано говорить о том, что практики выполнения рекомендаций уже являются хорошо отработанными; также все еще невозможно охарактеризовать весь спектр проблем и трудностей, связанных с подготовкой и выполнением рекомендаций УПО и определить здесь наиболее удачные примеры. После этого раздела представлены общие выводы. Необходимо подчеркнуть, что цель этого исследования не заключается во всестороннем изучении вопросов прав человека в странах региона. Оно проведено для сведения воедино различных составляющих процесса: позиции государств, проходящих УПО, позиции стран, дающих рекомендации, национальных и международных неправительственных организаций (НПО). Это позволяет сравнить их подходы к определению приоритетности тех или иных вопросов, оценить, насколько схожие вопросы поднимают НПО и государства, дающие рекомендации, а также как государства СНГ используют механизм УПО для представления рекомендаций друг другу.

3. Методология анализа В отчете рассмотрены процессы в рамках УПО, проходящие в одиннадцати государствах СНГ: Азербайджане, Армении, Беларуси, Казахстане, Кыргызстане, Республике Молдова, Российской Федерации, Таджикистане, Туркменистане, Узбекистане и Украине1. Обзор по этим странам проводился на второй, третьей, четвертой, седьмой, восьмой, двенадцатой и четырнадцатой сессиях в течение 2008-2011 гг. По возможности также использовалась информация о втором цикле УПО. Это исследование проведено на основе данных из докладов государств, докладов Рабочей группы, которые обобщают рекомендации, данные этим странам, и докладов заинтересованных сторон (альтернативных докладов). С целью анализа привлекаются и другие источники. Например по необходимости и при возможности использовались статистика и данные ресурса UPR-info.org. Это необходимо для проведения сравнительного анализа УПО на уровне региона СНГ и на глобальном уровне. Кроме того, при подготовке этого документа использовались и другие отчеты, в которых определены основные критерии подобного анализа.

1 Список стран региона СНГ не соответствует составу регионов по номенклатуре ООН. Он составлен на основе факта членства, ассоциированного членства или статуса наблюдателя в СНГ и включает в себя одиннадцать (или двенадцать) стран – бывших республик СССР.

Раздел 1. УНИВЕРСАЛЬНЫЙ ПЕРИОДИЧЕСКИЙ ОБЗОР: КРАТКОЕ ОПИСАНИЕ

Универсальный периодический обзор – это новый механизм защиты прав человека. С его помощью Совет ООН по правам человека периодически проводит обзор выполнения государствами-членами ООН обязательств в сфере прав человека2. В отличие от договорных органов (например Комитета по правам человека или Комитета по правам ребенка), в которых процессы обзора выполняются независимыми экспертами, УПО является механизмом коллегиального обзора (взаимного контроля государств-членов)3. Это «механизм сотрудничества, основанный на интерактивном диалоге»4. Кроме того, УПО является правозащитным механизмом, который должен содействовать учебно-просветительской деятельности в области прав человека, а также деятельности по представлению странам технической помощи и повышению потенциала. УПО служит форумом, позволяющим всем странам выразить свою озабоченность по вопросам прав человека5. Одним из преимуществ УПО является то, что обзор охватывает широкий спектр прав человека. Процесс обзора не ограничивается отдельными видами прав человека – напротив, в его основе лежит идея неразрывности всех прав. Обязательства в сфере прав человека, которые подлежат обзору, вытекают из Устава ООН, Всеобщей декларации прав человека и других международных документов, подписанных государством, которое проходит обзор6. Обзору подлежат обязательства в рамках международного права в области прав человека и соответствующих положений международного гуманитарного права7. Процедуру УПО можно условно разделить на такие этапы: подготовка Национального доклада; рассмотрение основных документов, поданных по государству, проходящему обзор (обзор Рабочей группы, интерактивный диалог и принятие итогового документа); и выполнение рекомендаций, полученных в процессе обзора. Успешность выполнения рекомендаций оценивается на следующем цикле УПО через четыре с половиной года. Процесс УПО: цикл из четырех с половиной лет

2 Резолюция 60/251 ГА ООН [которая постановляет учредить Совет и наделить его полномочиями (…) на основе объективной и достоверной информации проводить всеобъемлющие периодические обзоры выполнения каждым государством его обязательств и обязанностей в области прав человека таким способом, который обеспечивает универсальность охвата и одинаковое отношение ко всем государствам; такой обзор должен быть механизмом сотрудничества, основанным на интерактивном диалоге с соответствующей страной при ее активном участии и учете ее потребностей в создании потенциала; такой механизм должен дополнять, а не дублировать работу договорных органов; в течение года после проведения своей первой сессии Совет должен определить формы и необходимые временные рамки универсальных периодических обзоров] и Резолюция 60/251 ГА ООН, A/RES/60/251, 3 апреля 2006 г., п.5(e). 3 Другие примеры механизмов коллегиального обзора действуют в рамках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Африканского механизма коллегиального обзора. 4 Резолюция 60/251 ГА ООН, A/RES/60/251, 3 апреля 2006 г., п.5(e). 5 Там же. 6 Резолюция СПЧ 5/1, Приложение. 7 Резолюция СПЧ 5/1, Приложение.

Раздел 1. УНИВЕРСАЛЬНЫЙ ПЕРИОДИЧЕСКИЙ ОБЗОР: КРАТКОЕ ОПИСАНИЕ

Во время сессии УПО анализируется информация из трех источников. Государство, проходящее обзор, оценивает свою деятельность в сфере прав человека в форме Национального доклада (до 20 страниц)8. Вторым источником информации является доклад Управления Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ), который готовится на основе информации ООН о правах человека (в том числе по результатам работы договорных органов и специальных процедур) (10 страниц). Наконец, УВКПЧ также готовит обзорный доклад (10 страниц) на основе альтернативных докладов – информации, полученной от «других заинтересованных сторон», то есть неправительственных организаций и Национальных правозащитных учреждений (НПЗУ). После этого другим государствам-членам ООН предоставляется возможность рассмотреть эти три документа. Следующей особенностью УПО является широкий круг участников. НПО играют роль основного элемента системы защиты прав человека. Процесс УПО предусматривает участие всех соответствующих заинтересованных сторон, в том числе НПО и НПЗУ9. Доклады НПО (альтернативные доклады) могут содержать дополнительную информацию (по отдельному вопросу или проблеме), не включенную в Национальный доклад. Альтернативные доклады, как и все другие доклады, должны соответствовать качественным и количественным критериям10. После проведения оценки своей работы в 2011 г. СПЧ принял ряд изменений для улучшения деятельности11. Для целей этого отчета некоторые из изменений необходимо описать более детально. Так, государства должны четко сообщать СПЧ свою позицию по поводу рекомендаций, полученных в процессе обзора12. Было отмечено, что основное внимание в ходе второго и последующих циклов обзора должно уделяться, в частности, выполнению принятых рекомендаций и изменению состояния дел в области прав человека в государстве, проходящем обзор13. Таким образом, государствам предлагается на добровольной основе представлять Совету промежуточный доклад о прогрессе выполнения принятых рекомендаций14. Изменения затронули и непосредственно процедуру проведения обзора15. Длительность обзора увеличена до 3 ч. 30 мин. для каждой страны в Рабочей группе. Государство, проходящее обзор, имеет 70 мин. для предоставления своей позиции, другие государства – 140 мин. Согласно изменениям, список докладчиков в интерактивном диалоге становится известным в первый день недели, предшествующей сессии Рабочей группы. Каждому докладчику предоставляется три минуты (или две минуты – для государств, имеющих статус обозревателя при СПЧ). Если выделенного времени недостаточно, чтобы все успели выступить, время каждого докладчика сокращается до двух минут. По необходимости время может распределяться между всеми зарегистрированными делегациями, чтобы предоставить возможность выступить всем государствам16.

8 Резолюция УВКПЧ 6/102, A/HRC/6/22, 83, 27 сентября 2007 г. 9 В Резолюции СПЧ 16/21 устанавливается следующее: «УПО должен обеспечить участие всех заинтересованных сторон, в том числе неправительственных организаций и национальных правозащитных учреждений, в соответствии с Резолюцией Генеральной Ассамблеи 60/251 от 15 марта 2006 г. и Резолюции Экономического и социального совета 1996/31 от 25 июля 1996 г., а также любыми решениями, принимаемыми Советом в этом отношении». 10 Техническое руководство по представлению информации заинтересованными сторонами и Техническое руководство по представлению информации национальными правозащитными учреждениями (доступны на веб-сайте УВКПЧ: http://www.ohchr.org/ru/HRBodies/UPR/Pages/ NgosNhris.aspx). 11 Резолюция СПЧ 16/21: Обзор работы Совета по правам человека, A/HRC/RES/16/21, 12 апреля 2011 г. 12 A/HRC/RES/16/21, 12 апреля2011 г.,п. 16. 13 Там же, п. 6. 14 Там же, п. 18. 15 Решение СПЧ о выполнении Резолюции СПЧ 16/21, A/HRC/17/L.29, 17 июня 2011 г. 16 Там же.

Раздел 1. УНИВЕРСАЛЬНЫЙ ПЕРИОДИЧЕСКИЙ ОБЗОР: КРАТКОЕ ОПИСАНИЕ

Эти изменения внесены с целью устранить недостатки предыдущего порядка функционирования УПО, поскольку он не обеспечивал возможности равного участия всех делегаций в интерактивном диалоге17. Наконец, изменения в методах обзора не предусматривают снижения роли заинтересованных сторон в этом процессе. Учитывая, что при подготовке к первому циклу УПО не во всех странах прошли широкие национальные консультации, государствам предлагается проводить консультации со всеми заинтересованными сторонами после получения рекомендаций18. Наконец, по результатам оценки работы СПЧ было предложено реформировать методику привлечения «других заинтересованных сторон». В частности, было принято решение включить в альтернативный доклад отдельную секцию, посвященную вкладу Национальных правозащитных учреждений, аккредитованных в полном соответствии с Парижскими принципами19 (имеющих статус «А»). Другим соответствующим заинтересованным сторонам предлагается включать в свои доклады информацию о последующих результатах выполнения рекомендаций в связи с предыдущим обзором20.

17 Промежуточный отчет: предложения по усилению Совета по правам человека // Вторая встреча, 25-26 января 2010 г., Париж: http://www2. ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/Report_Paris_meeting.pdf. 18 A/HRC/RES/16/21, 12 апреля2011 г., п.17. 19 Там же, п.9. 20 Там же, п.8.

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ

2.1. Представление и анализ данных Для целей анализа, сравнения и представления данных все вопросы, связанные с правами человека, сгруппированы в 11 категорий (Приложение): •

обязательства в сфере прав человека, институты по защите прав человека;

•

право на жизнь, свободу от пыток, личную безопасность;

•

справедливый суд и недопустимость безнаказанности;

•

другие гражданские и политические права;

•

торговля людьми;

•

экономические, социальные и культурные права;

•

равенство и недискриминация;

•

женщины, дети; люди с инвалидностью;

•

прочие уязвимые группы;

•

окружающая среда;

•

борьба с терроризмом21.

При определении этих одиннадцати категорий учитывались частота упоминаний22, логика и структура Национальных докладов23, классификация, принятая УВКПЧ в обобщениях альтернативных докладов24 и та, которая используется в похожих исследованиях25. Например – права на жизнь, свободу от пыток, личную безопасность, справедливый суд и недопустимость безнаказанности являются гражданскими и политическими правами. Вынесение их в отдельную категорию связано с высокой частотой их упоминания в рекомендациях государств и докладах заинтересованных сторон. Количество вопросов, связанных с правами человека, которые стали основой для анализа, не соответствует количеству рекомендаций, обобщенных в докладах Рабочей группы по каждому из государств СНГ, проходящих обзор. Это связано с тем, что одна рекомендация может одновременно касаться двух или более вопросов, связанных с правами человека26. Классификация скорее основывается на статистике, отображаемой UPR-Info.org27. Такой подход позволяет собирать данные систематически и сравнивать их с глобальными тенденциями. Необходимо также детальнее пояснить способ представления данных. Одиннадцать проблемных категорий разбиваются еще и по тематическим секциям (равенство и недискриминация, гражданские и политические права, экономические, социальные и культурные права и т.д.). Кроме этого, вопросы равенства и 21 Список вопросов/прав, входящих в каждую категорию, содержится в Приложении 1 к отчету. 22 Вопросы, которые вызвали невысокую заинтересованность, по возможности были включены в одну категорию. Например это касается прав меньшинств, коренных народов, беженцев, ВПЛ, лиц без гражданства – они все включены в «прочие уязвимые группы». 23 Например структура Национальных докладов составлена таким образом, чтобы сначала проанализировать правовые и институциональные рамки защиты прав человека в определенном государстве, а затем оценить состояние дел с правами человека. 24 См., например, Обобщение докладов заинтересованных сторон в разделе, посвященном документам по УПО на веб-сайте УКВПЧ: http:// www.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/Pages/Documentation.aspx. 25 См., например, Арабские страны и Универсальный периодический обзор: исследование Программы развития ООН, Региональный центр ПРООН в Каире, 12 ноября 2012 г., с.27 (документ в наличии у автора). 26 Например, можно обратить внимание на рекомендацию, данную Украине: «Принять эффективные меры для обеспечения того, что все заключенные содержатся в условиях, отвечающих международным стандартам и рекомендациям Европейского комитета по предотвращению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания насчет досудебного задержания». Другой пример – рекомендация, данная Беларуси: «Продолжить проведение активных действий для сокращения детской смертности, обеспечения материнского ухода, противодействия ВИЧ/СПИДу и защите окружающей среды». 27 UPR-Info – это неправительственная организация, расположенная в Женеве и имеющая Специальный совещательный статус при ЭКОСОС. Ее цель – повышать осведомленность и представлять инструменты для повышения потенциала разных участников процесса УПО (государств-членов ООН, НПО, НПЗУ и гражданского общества в целом).

12 Представление и анализ данных

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ

недискриминации и связанные с этим вопросы защиты прав женщин, прав ребенка, прав людей с инвалидностью и прочих уязвимых групп (в частности меньшинств, ВПЛ, беженцев, искателей убежища и мигрантов) представлены в отчете взаимосвязано. Это объясняется тем, что в основе всех указанных вопросов лежит проблема дискриминации по признаку пола, цвета кожи, расы, вероисповедания, социального происхождения и другим характеристикам.

2.2. Вопросы, поднятые неправительственными организациями В этом разделе проанализированы вопросы прав человека, упомянутые в докладах «заинтересованных сторон» в рамках первого цикла УПО. Всего было сделано 984 таких упоминания. Их можно разбить на три категории: упоминания, сделанные международными НПО; национальными НПО; и упоминания в совместных докладах международных и национальных заинтересованных сторон28. Некоторые региональные межправительственные организации также делали свои доклады, но их вклад относится к категории упоминаний, сделанных международными НПО. Это связано с попыткой упростить классификацию, а также с малочисленностью таких случаев. В этой связи необходимо сделать два предостережения. Во-первых, в некоторых странах национальные НПО формировали коалиции для представления своих докладов. Например, в такую коалицию объединились 15 российских НПО при подготовке доклада по Российской Федерации. Соответственно, это засчитывалось как одно упоминание, а не как 15. Во-вторых, необходимо учитывать, что в некоторых странах СНГ до сих пор нет полностью независимого гражданского общества. Недостаток ресурсов и потенциала создает ограничения для выявления, описания и анализа фактов нарушений прав человека. Это влияет не только на уровень участия, но и может служить объяснением, почему некоторым вопросам прав человека уделяется недостаточно внимания. На основе вышесказанного построен График 1, где отображены основные закономерности упоминания типов прав человека, сделанных международными и национальными НПО. Анализ альтернативных докладов из одиннадцати стран СНГ показывает, что международные НПО сделали 527 таких упоминаний, национальные НПО – 395, а в совместных докладах числится 62 таких упоминания.

28 «Упоминание» в этом контексте означает, что заинтересованная сторона обратила внимание на вопросы, связанные с правами человека. Например: «Обмудсмен заявил, что (несмотря на систематическое проведение целевых реформ в сфере образования, ежегодное сооружение новых школи предоставление им современного оборудования) в отдаленных районах и поселениях внутренне перемещенных лиц в школах до сих пор недостаточно персонала и оборудования».

Вопросы, поднятые неправительственными организациями 13

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ График 1. Категории прав человека, которые упоминались НПО (по виду НПО и в процентном отношении ко всем упоминаниям)29

10%

15%

При помощи этого подхода можно определить наиболее характерные особенности позиций заинтересованных сторон по вопросам прав человека. Как международные, так и национальные НПО выразили обеспокоенность по поводу гражданских и политических прав, в том числе права на жизнь, свободу от пыток и личную безопасность, а также справедливый суд. В то же время 30% упоминаний международных НПО и 22% упоминаний национальных НПО касались прав и свобод из категории «другие гражданские и политические права», относящихся к участию в политической жизни30. Эта категория также была самой распространенной и в упоминаниях из совместных докладов (27%). Системные вопросы (такие, как выполнение международных договоров в сфере прав человека и реформы органов власти, направленные на улучшение защиты прав человека) были одинаково важны для всех групп заинтересованных сторон. Экономические, социальные и культурные права (такие, как право на труд, право на образование, на здоровье, достаточный жизненный уровень – жилище, социальное обеспечение, избежание нищеты) также нашли одинаковое отражение в упоминаниях разных групп заинтересованных сторон. В свою очередь, на вопросы защиты прав женщин, ребенка и людей с инвалидностью национальные НПО обращали внимание вдвое чаще, чем международные (10% и 5% соответственно). В то же время, международные НПО чаще поднимали вопросы прав мень0% прочих 1% уязвимых 2% групп (мигрантов, 3% 4%ВПЛ, беженцев, 5% 6% шинств и коренных народов) (9% и 7% соответственно). Защита прав человека в ходе борьбы с терроризмом, а также образование и просвещение по вопросам прав человека стали теми аспектами, на которые национальные НПО практически не обращают внимания. 29 Все заинтересованные стороны сделали 984 таких упоминаний. 30 В эту категорию включены такие права как право на свободу передвижения, свободу мирных собраний и ассоциаций, свободу мысли и слова, свободу вероисповедания, право на участие в политической жизни и выборах, право на частную и семейную жизнь, в том числе вопросы гендерной идентичности и сексуальной ориентации.

14 Вопросы, поднятые неправительственными организациями

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ

Нижеприведенная таблица демонстрирует классификацию вопросов прав человека по приоритетности для заинтересованных сторон. В нее включено 10 вопросов, наиболее приоритетных для всех групп заинтересованных сторон.

Таблица 1. Вопросы прав человека по приоритетности для НПО МЕЖДУНАРОДНЫЕ НПО

НАЦИОНАЛЬНЫЕ НПО

СОВМЕСТНО

Свобода вероисповедания

Справедливый суд

Права женщин

Справедливый суд

Пытки и жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения

Международные обязательства/ обязательства по международным договорам

Пытки и жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения

Права женщин

Справедливый суд

Свобода мысли и слова

Равенство и недискриминация (по признаку пола или принадлежности Свобода мысли и слова к уязвимым группам)

Свобода мирных собраний и ассоциаций

Недопустимость безнаказанности

Специальные процедуры и договорные органы

Внутренне перемещенные лица, беженцы и лица без гражданства

Свобода вероисповедания

Пытки и жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения

Международные обязательства/ обязательства по международным договорам

Условия содержания под стражей

Сексуальная ориентация и гендерная идентичность

Равенство и недискриминация Свобода мирных собраний и (по половому признаку или ассоциаций принадлежности к уязвимым группам)

Право на здоровье

Свобода мирных собраний и ассоциаций

Недопустимость безнаказанности

Свобода мысли и слова

Право на труд

В целом, различия между национальными и международными НПО в этом вопросе незначительны. Однако на уровне отдельных прав человека, входящих в более широкие категории, различия могут быть существеннее. Таким образом, необходимо детальнее рассмотреть наиболее приоритетные категории и конкретные вопросы, которые поднимались в их рамках.

Гражданские и политические права В этом разделе проанализированы все упоминания по вопросам гражданских и политических прав, перечисленных в Графике 231. Вопросы соблюдения этих прав часто звучали в заявлениях НПО и их позиции по деятельности государств СНГ в сфере прав человека. Примерно половина всех упоминаний, сделанных НПО, касались именно гражданских и политических прав (т.е. права на жизнь, свободу от пыток, личную безопасность, справедливый суд, недопустимость безнаказанности и других гражданских и политических прав) (График 1). В частности, они составили 58% всех упоминаний, сделанных международными НПО, 50% упоминаний национальных НПО и 48% упоминаний из совместных докладов. 31 Эта категория включает в себя право на жизнь, свободу от пыток, личную безопасность, на справедливый суд, недопустимость безнаказанности, а также права, обозначенные как «другие гражданские и политические права».

Вопросы, поднятые неправительственными организациями 15

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ

Примечательно, что в целом разница между группами незначительна, она становится видимой лишь на уровне конкретного аспекта прав человека. Данные Графика 2 свидетельствуют, что наиболее приоритетным из всех вопросов гражданских и политических прав является вопрос свободы вероисповедания. Это также один из двух вопросов, приоритетность которого является весьма различной для международных и национальных НПО. Свобода вероисповедания является главным аспектом, на который обращают внимание международные НПО, при этом национальные НПО имеют в три раза меньший интерес к нему (6% и 2% соответственно). 0%

10%

15%

График 2. Конкретные вопросы гражданских и политических прав, поднимаемые НПО (процентное соотношение)

Кроме того, международные НПО чаще национальных обращали внимание на следующие аспекты: право на жизнь, свобода мысли и слова, пытки и жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения, свобода передвижения и справедливый суд32.

Равенство, недискриминация и защита коллективных прав Согласно собранным данным, упоминания вопросов равенства и недискриминации, прав женщин, ребенка, людей с инвалидностью и иных групп, определяемых как «прочие уязвимые группы», составили 19% от общего числа упоминаний, сделанных всеми группами заинтересованных сторон. Равенство и недискриминация включают в себя такую проблематику прав человека как расовая дискриминация, дискриминация по половому признаку, по состоянию здоровья (в 15 частности 20 ВИЧ-статусу) и по 10 0 5 25 признаку сексуальной ориентации. Расовая дискриминация, в том числе насилие на расовой почве, неха32 Впрочем, при интерпретации этого факта необходимо учитывать методы, указанные в начале этого раздела – в частности, что национальные НПО часто формируют коалицию и представляют свою позицию в одном докладе.

16 Вопросы, поднятые неправительственными организациями

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ

рактерны для стран СНГ (кроме некоторых33), а вот обеспокоенность вопросами дискриминации женщин выражалась по поводу всех стран региона. Вопрос прав женщин включал в себя следующие составляющие: внедрение гендерных подходов, насилие против женщин, обучение правоохранительных органов в 0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% сфере противодействия домашнему насилию, структурные реформы для обеспечения гендерного равенства и т.д. График 3. Равенство, недискриминация и защита коллективных прав (количество упоминаний)

Можно сделать вывод, что в общей сложности обе группы примерно одинаково оценивают приоритетность коллективных прав. При этом национальные НПО чаще международных поднимали вопросы прав женщин, прав ребенка, людей с инвалидностью, а также вопросы сексуальной ориентации и гендерной идентичности. Кроме того, и международные, и национальные НПО поднимали эти вопросы как в связи с гражданскими и политическими правами, так и в связи с экономическими, социальными и культурными правами.

Экономические, социальные и культурные права Анализ данных свидетельствует, что на вопросы, связанные с экономическими, социальными и культурными правами, обращалось существенно меньше внимания, чем на те, которые связаны с гражданскими и политическими правами. Экономическим, социальным и культурным правам посвящалось в общей слож10 1). По этим 5 НПО (График 15 вопросам 20 ности 6% всех упоминаний международных и0 национальных нет существенных различий в позиции международных и национальных НПО. В то же время необходимо учитывать, что в вопросах равенства и недискриминации есть значительный социально-экономический контекст. Например, права женщин, ребенка, людей с инвалидностью, меньшинств, по поводу которых НПО выражали свою обеспокоенность, являются не только лишь гражданскими и политическими. В контексте защиты прав внутренне перемещенных лиц НПО поднимали вопросы доступа к жилью, медицинским услугам и образованию.

33 Это касается Республики Молдова, Российской Федерации, Украины и частично Азербайджана.

Вопросы, поднятые неправительственными организациями 17

10%

15%

20%

25%

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ

Наиболее приоритетными среди упоминаний о социально-экономических правах являются упоминания в 0%образование. 1% 2% на здоровье 3% 4% из таких 5% аспектов: 6% фисвязи с правом на здоровье и правом на Право состоит нансирование системы здравоохранения, качество медицинских услуг, профилактика и уход, связанные с ВИЧ/СПИДом, медицинские услуги для пожилого населения, ЛГБТ, потребители наркотиков, сексуальное здоровье и репродуктивные права. Хотя некоторые страны СНГ переживают социально-экономические трудности, упоминаний о достойном уровне жизни, бедности и развитии было совсем немного. Одна из причин может быть связана с тем, что роль экономических, социальных и культурных прав в течение долгого времени не признавалась должным образом в теории и на практике. На межгосударственном уровне эти права рассматривались в контексте «развития» или «бедности», которые измерялись экономическими показателями. До недавнего времени эти права не входили в повестку дня международных НПО. Кроме того, возможно, что обеспечение права на труд, пищу, жилище, охрану здоровья, социальное обеспечение или образование не рассматривается в качестве приоритетного в том случае, когда права на жизнь, свободу и безопасность нарушаются так часто – на эти аспекты, как правило, обращается больше внимания. Так или иначе, обзор альтернативных докладов в рамках второго цикла УПО (Азербайджан и Украина) свидетельствует о том, что НПО начинают 10 применять более сбалансированный подход по отношению к этим правам1534. 0 5 20 25 График 4. Распределение упоминаний по отдельным экономическим, социальным и культурным правам (количество упоминаний)

34 Подборка, подготовленная УВКПЧ по Украине, A/HRC/WG.6/14/UKR/3, 20 июля 2012 г.; Подборка, подготовленная УВКПЧ по Азербайджану, A/ HRC/WG.6/16/AZE/3.

18 Вопросы, поднятые неправительственными организациями 0%

10%

15%

20%

25%

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ

2.3. Вопросы, поднятые в рекомендациях для государств СНГ В этом разделе проанализированы рекомендации, которые различные страны (как входящие в СНГ, так и вне его) предоставили одиннадцати государствам Содружества в рамках первого цикла УПО. В рамках этого цикла было поднято в общей сложности 2347 вопросов, связанных с соблюдением прав человека в одиннадцати государствах СНГ. Из этого числа только 146 рекомендаций были сделаны другими государствами СНГ, что составляет около 6% от общего количества. Такие данные создают впечатление, что государства СНГ не принимали активного участия в процессе обзора других стран Содружества. То, что государства СНГ предоставили так мало рекомендаций, создает сложность для процесса сравнения. Впрочем, несмотря на это ограничение, содержащиеся в этом разделе графики позволяют увидеть, какие именно вопросы поднимали государства СНГ при обзоре других стран Содружества. Процентное отношение по каждой группе стран рассчитывается от общего количества рекомендаций, предоставленных соответствующей группой стран. Анализ этих данных свидетельствует о значительных различиях в частотности вопросов, которые поднимаются государствами СНГ и другими государствами. Частота в процентном отношении считается от общего количества рекомендаций, предоставленных соответствующей группой стран.

Таблица 2. Приоритетность вопросов, связанных с правами человека, в рекомендациях государств (количество рекомендаций) Другие страны

Страны СНГ

Международные документы

223

Меньшинства

Права женщин

167

Права женщин

Права ребенка

164

Торговля людьми

Пытки и другие жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения

135

Права ребенка

Справедливый суд

113

Экономические, социальные и культурные права (в общем)

Свобода печати

Международные документы

Условия содержания под стражей

Справедливый суд

Специальные процедуры

Бедность

Свобода мысли и слова

Специальные процедуры

Люди с инвалидностью

Чтобы лучше проанализировать рекомендации, предоставленные каждому из 11 государств СНГ, необходимо распределить все рекомендации на 11 категорий в процентном отношении к общему количеству полученных рекомендаций (Таблица 3).

Вопросы, поднятые в рекомендациях для государств СНГ 19

19%

28%

10%

24%

Обязательства в сфере прав человека, институты по защите прав человека

Право на жизнь, свободу от пыток, личную безопасность

Справедливый суд и недопустимость безнаказанности

Другие гражданские и политические права

Торговля людьми

Экономические, социальные и культурные права

Равенство и недискриминация

Женщины, дети, люди с инвалидностью

Прочие уязвимые группы

Окружающая среда

Борьба с терроризмом

АЗЕРБАЙДЖАН

20 Вопросы, поднятые в рекомендациях для государств СНГ

22%

19%

11%

23%

АРМЕНИЯ

14%

27%

15%

22%

БЕЛАРУСЬ

17%

20%

12%

25%

КАЗАХСТАН

23%

КЫРГЫЗСТАН

22%

12%

10%

16%

РЕСПУБЛИКА МОЛДОВА

12%

16%

13%

27%

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

23%

10%

22%

27%

ТАДЖИКИСТАН

34%

11%

34%

ТУРКМЕНИСТАН

10%

17%

23%

29%

УЗБЕКИСТАН

Таблица 3. Рекомендации, полученные государствами СНГ (в процентном отношении к общему количеству рекомендаций, полученных каждым государством)

12%

15%

12%

18%

16%

УКРАИНА

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ

На Графике 5 отображены категории прав человека, на которые обращают внимание страны, предоставляющие рекомендации (с разбивкой по частотности упоминаний). На данном этапе можно сделать некоторые общие выводы. Так, государства СНГ в своих рекомендациях обращали особенное внимание на вопросы статуса меньшинств, прав женщин и прав ребенка. Вопросы, связанные с экономическими, социальными и культурными правами, фигурировали в рекомендациях государств СНГ в три раза чаще, чем в рекомендациях других государств. Кроме того, государства СНГ чаще обращали внимание на вопросы, связанные с торговлей людьми, – они составили 9% от общего числа их рекомендаций. 10 0 5 15 страны,20 График 5. Категории прав человека, на которые обращают внимание предоставляющие рекомендации

10%

15%

20%

25%

Впоследствии наиболее часто упоминаемые категории будут проанализированы детальнее, что позволит лучше понять, какие именно вопросы поднимались в их рамках. Мы обратим внимание на международные обязательства и институты по защите прав человека, гражданские и политические права (весь спектр прав), равенство и недискриминацию, в том числе защиту прав женщин, прав ребенка и прав людей с инвалидностью и прочих уязвимых групп, а также на экономические, социальные и культурные права.

Международные обязательства и институты по защите прав человека Вопросы выполнения международных обязательств и деятельности институтов по защите прав человека поднимались в рекомендациях 528 раз (24%0% от общего числа рекомендаций). В 6% рекомендациях 2% 4% 8% государств, 10% не входящих в СНГ, вопросы выполнения международных обязательств и соблюдения принципов международных документов поднимались вдвое реже (10%, т.е. 229 упоминаний, График 6). Рекомендации по этой категории были приоритетными почти для всех стран СНГ (Таблица 3). Вопрос обеспечения эффективной институциональной структуры для защиты прав человека тесно связан с проблематикой выполнения международных обязательств в этой сфере. Создание эффективной институциональной структуры, как правило, подразумевает следующие шаги: 1) создание Национальных пра-

Вопросы, поднятые в рекомендациях для государств СНГ 21

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ

возащитных учреждений; 2) разработка Национальных программ образования и просвещения по вопросам прав человека; 3) разработка Национальных планов действий по продвижению и утверждению прав человека. Все эти элементы уже отображены в рекомендациях для стран СНГ. Они также включали в себя вопросы сотрудничества с международными правозащитными механизмами, в частности договорными органами, специальными процедурами и самим УПО. 0%

10%

15%

20%

25%

График 6. Обязательства в сфере прав человека; институты по защите прав человека

10%

В рекомендациях, представленных государствами, не входящими в СНГ, подчеркивалась необходимость расширения сферы применения прав человека путем ратификации международных документов в этой области. Почти 10% рекомендаций по усилению институциональной структуры призывали государства СНГ ратифицировать тот или иной международный документ в сфере прав человека. Рекомендации такого типа были наиболее распространенными в пакете рекомендаций для Армении, Беларуси, Казахстана, Российской Федерации и Таджикистана, а для Туркменистана и Узбекистана они были на втором месте по частоте упоминания35. Необходимо подчеркнуть, что этому аспекту уделяется значительное внимание не только в рекомендациях для стран СНГ. Рекомендации по соблюдению международных документов и включению их в национальное законодательство оказались самыми многочисленными и на всемирном уровне. Этому аспекту посвящается 19,89% всех рекомендаций, предоставленных государствам в рамках УПО36. Государства СНГ признали необходимость ускорить процесс ратификации международных документов и приняли во внимание потребность интенсификации сотрудничества со специальными процедурами СПЧ. К сожалению, вопросам образования и просвещения по темам прав человека уделялось недостаточно внимания.

Гражданские и политические права Вопросы гражданских и политических прав были должным образом отображены в рекомендациях, представленных другими государствами. Они составили 39% от общего числа их рекомендаций. Среди рекомендаций 0% упоминаний. 1% 3% 4% 5% значитель6% государств СНГ этому аспекту посвящалось 16% Как 2% видно в таблице, государства СНГ но реже давали рекомендации по этим вопросам гражданских и политических прав, чем другие государства. 35 Данные статистика UPR Info. По отдельным странам: Армения – 17,58%; Беларусь – 18,34%; Казахстан – 17,83%; Российская Федерация – 19,01%; Таджикистан – 26,67%; Туркменистан – 18,34%; Узбекистан – 22,14%. Источник: http://www.UPR-Info.org/database/statistics/ 36 Всемирная статистика UPRInfo: http://www.UPR-Info.org/database/statistics/

22 Вопросы, поднятые в рекомендациях для государств СНГ

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ

Среди всех гражданских и политических прав наиболее распространенной стала рекомендация относительно свободы от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения – приблизительно 6% всех рекомендаций. В рекомендациях стран СНГ другим странам региона этот вопрос не поднимается вообще. Кроме того, в них не упоминались вопросы смертной казни, внесудебного наказания и свободы передвижения. Рекомендации государств СНГ касались права на справедливый суд, 0% 2% 4% (График 7). 6% 8% 10% свободы мысли и слова, свободы вероисповедания и свободы прессы График 7. Виды гражданских и политических прав в рекомендациях государствам СНГ

Равенство, недискриминация и защита прав уязвимых групп Вопросы равенства и недискриминации в целом и расовой дискриминации в частности не так часто отображались в рекомендациях для стран СНГ, как вопросы дискриминации по другим признакам. Так, рекомендации по поводу расовой дискриминации сделаны только некоторым государствам, в частности Беларуси, Российской Федерации и Украине. Обе группы государств уделяли значительное внимание вопросам прав женщин и прав ребенка. Как упоминалось во вступлении к этому разделу, значительная часть рекомендаций, сделанных государствами СНГ, посвящалась правам женщин, правам ребенка и правам меньшинств. Из общего количества (97) таких рекомендаций 11% касались именно прав женщин (График 8). В этой связи поднимались, кроме прочего, такие вопросы как дискриминация женщин, продвижение женщин в обществе, домашнее насилие, улучшение экономического состояния женщин и противодействие торговле женщинами. 0%

10%

12%

Вопросы, поднятые в рекомендациях для государств СНГ 23

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ

Вопросы прав мигрантов не затрагивались ни одним из государств СНГ, несмотря на то, что наличие большого количества мигрантов в регионе уже само по себе характеризует эту проблематику как важный социально-экономический вопрос, а также как аспект прав человека. Одна из наиболее распространенных рекомендаций государствам СНГ содержала предложение по ратификации международных документов, защищающих права мигрантов. Некоторые государства, в частности Российская Федерация, Казахстан и Украина отклонили эту рекомендацию. Государства СНГ в своих рекомендациях не обращали внимания и на права внутренне перемещенных лиц, искателей убежища и беженцев. Необходимо также отметить, что хотя дискриминация по признаку гендерной идентичности и сексуальной ориентации стала важным вопросом для НПО, государства СНГ, дающие рекомендации другим государствам региона, не уделяли вни0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% мания этому вопросу. График 8. Различные аспекты равенства и недискриминации, отображенные в рекомендациях

10%

12%

Экономические, социальные и культурные права Экономические, социальные и культурны права упоминаются и в рекомендациях, данных государствами СНГ, и в рекомендациях других государств. Такие права чаще упоминались в рекомендациях государств СНГ (в процентном отношении к общему их количеству). Этот круг вопросов был на втором месте по приоритетности после прав женщин, статуса меньшинств и торговли людьми (График 5). В то же время, государства СНГ обращали наибольшее внимание на экономические, социальные и культурные права в целом. Наибольшее количество рекомендаций касались права на образование (График 9). На следующем месте по приоритетности числились вопросы, связанные с бедностью и развитием, – 7% всех рекомендаций государств СНГ. Это не удивительно, поскольку даже при том, что социально-экономическая ситуация в разных странах региона неодинакова, в некоторых странах (например Армении, Кыргызстане, Республике Молдове, Таджикистане и Узбекистане) есть еще много нерешенных социальноэкономических проблем. С 200 другой стороны, следует признать, что вопросы социально-экономических прав нашли 0% 1% 2% 3% 4% 5% отображение 6% 7%и в рекомендациях других государств. В общей сложности такие рекомендации составили 8% всех рекомендаций. Более того, некоторые аспекты этой категории прав, незатронутые государствами СНГ, поднимались 150 другими государствами: среди них право на воду, пищу и жилище.

24100 Вопросы, поднятые в рекомендациях для государств СНГ 50

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ 0%

10%

12%

График 9. Вопросы экономических, социальных и культурных прав в рекомендациях государств СНГ

200

150

2.4. Реакция государств СНГ на рекомендации 100

Перед тем, как проанализировать ответ государств СНГ на рекомендации, необходимо кратко описать контекст. В частности, предлагается рассмотреть тенденции и динамику на всемирном уровне. По результатам исследований, государства, проходящие УПО, принимают большинство рекомендаций (73%). Сложно указать на точные причины, которые объясняют такой высокий уровень восприимчивости. Возможно, это связано с политическими и прочими интересами государств, проходящих обзор, или с тем, что государства, предоставляющие рекомендации, стараются формулировать их дипломатично и корректно. В течение 12 сессий первого цикла уровень принятия рекомендаций постепенно возрастал37. Армения

50%

40%

Азербайджан

Беларусь

Казахстан

Кыргызстан

Республика

Российская

Таджикистан Туркменистан Узбекистан

Украина

Молдова Федерация Рекомендации были направлены как на процедурные, так и на сущностные вопросы. С точки зрения процедурных вопросов, большинство рекомендаций (20%) касались ратификации международных документов в сфере защиты прав человека и приведения национального законодательства в соответствие с международными стандартами прав человека. В течение первого цикла УПО государства постоянно формулировали рекомендации по вопросам прав женщин, прав ребенка и статуса меньшинств (около 37% в общей сложности) – в контексте прав гражданских, политических, экономических, социальных и культурных38.

Согласно данным из Таблицы 4, государства СНГ в целом приняли 74% всех рекомендаций, 9% из которых представлены другими государствами региона. Примерно 13% рекомендаций отклонены, на 12% рекомендаций дан общий ответ и около 2% остались без ответа.

30%

20%

10%

37 Макмэхон Э.Р. Универсальный периодический обзор: оценка первого цикла и обновленный механизм УПО Совета ООН по правам человека // сентябрь 2012 г., с.13-14. 38 Там же, с.20.

0% Действие 5

35%

Действие 4

Действие 3 Реакция

Действие 2 СНГ наДействие 1 государств рекомендации 25

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ

Таблица 4. Ответы на рекомендации, полученные государствами СНГ и прочими государствами РЕКОМЕНДАЦИИ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫЕ ИНЫМИ СТРАНАМИ

РЕКОМЕНДАЦИИ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫЕ СТРАНАМИ СНГ

ВСЕГО

Принято

943

1035

74%

Отклонено

179

185

13%

Дан общий ответ

148

151

11%

Без ответа

1292

101

….

…

Следующий вопрос касается видов рекомендаций и ответов государств СНГ на них. Необходимо упомянуть, что не существует единого стандарта распределения рекомендаций по видам. Тем не менее, исследователями и гражданским обществом были проведены некоторые попытки провести такое распределение. Интересным в этой связи может быть исследование Э. Макмэхона, который распределил рекомендации по типу действия, необходимого для ее выполнения (на основе текста рекомендации). Он предлагает ввести шкалу от «1» до «5», где «1» – это рекомендация, требующая от государства, проходящего обзор, наименее активных действий и ресурсов, а «5» – рекомендация, требующая наибольшей работы и вклада. По сути, такие рекомендации являются наиболее конкретными и практическими, а те, которые имеют оценку «1», как правило, менее конкретны, поэтому требуют меньше действий для их выполнения. Такое распределение можно применять и в анализе рекомендаций, представленных государствам СНГ. Таблица 5. Виды требуемых действий: распределение принятых и отклоненных рекомендаций (в процентном отношении) ВИД ДЕЙСТВИЯ

ПРИМЕР

ВСЕГО, %

ПРИНЯТО, %

ОТКЛОНЕНО, %

СНГ

не СНГ

СНГ

не СНГ

СНГ

не СНГ

Действие 1: Этот вид рекомендаций, как правило, призывает к «изучению», «распространению» информации, «просьбам» о финансовой или другой помощи

Поделиться своим опытом и удачными примерами по обеспечению высокого уровня национальной и религиозной толерантности с другими странами

20%

Действие 2: Рекомендации, призывающие страны продолжить их усилия и/ или действия

Продолжить практику принятия планов действий по разным вопросам с целью улучшения ситуации с правами человека в стране

13%

Действие 3: Рекомендации, призывающие государства рассмотреть или пересмотреть свои действия

Рассмотреть возможность создания и развития системы ювенальной юстиции

26 Реакция государств СНГ на рекомендации

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ

Действие 4: Рекомендации, призывающие к общему действию, в которых требуется «принять меры», «продвинуть» и т.д.

«Предпринять меры по обеспечению права национальных меньшинств на использование родного языка»

39%

31%

Действие 5: Рекомендации, призывающие к конкретному действию

«Ратифицировать Протокол №14 к Европейской Конвенции о защите прав человека и Европейскую Хартию региональных языков и языков меньшинств»

31%

17%

Источник: Макмэхон Э.Р. Универсальный периодический обзор: оценка первого цикла и обновленный механизм УПО 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% Совета ООН по правам человека

В Таблице 5 проанализировано общее количество принятых рекомендаций на основе этой классификации. Как следует из результатов, большинство рекомендаций относятся к виду действия 4 и 5 (42% и 33% соответственно). Распределение рекомендаций, данных государствам СНГ, совпадает с тенденциями на всемирном уровне (Таблица 6). Таблица 6. Тенденции среди государств СНГ и на всемирном уровне ДЕЙСТВИЕ

СНГ

ВСЕМИРНЫЙ УРОВЕНЬ

Принято

74%

73,50%

Отклонено

13%

14%

Общий ответ

11%

6,38%

Без ответа

5,97%

Можно оценить различия между отдельными государствами СНГ в том, как они принимают и отклоняют рекомендации. На Графике 10 представлен детальный анализ принятия и отклонения рекомендаций государствами СНГ. 200

График 10. Ответы отдельных государств СНГ на рекомендации

150

100

0 Армения

50%

40%

Азербайджан

Беларусь

Казахстан

Кыргызстан

Республика Молдова

Российская Федерация

Таджикистан Туркменистан Узбекистан

Украина

Реакция государств СНГ на рекомендации 27

100 200

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ 50 150

Необходимо напомнить, что участие государств СНГ в обзоре других государств Содружества является до0 вольно скромным. Принимая этот Казахстан факт во Кыргызстан внимание, все же можно к выводу, чтоУзбекистан распределение Армения Азербайджан Беларусь Республика Российская прийти Таджикистан Туркменистан Украина 100 Молдова Федерация рекомендаций государств СНГ по виду требуемого действия соответствует тому распределению, которое наблюдается в рекомендациях других стран (График 11). 50

График 11.Все полученные рекомендации (по виду требуемого действия)

50% 0 Армения

Азербайджан

Беларусь

Казахстан

40%

Кыргызстан

Республика Молдова

Российская Федерация

Таджикистан Туркменистан Узбекистан

Украина

30%

50% 20%

40% 10%

30% 0% Действие 5

Действие 4

Действие 3

Действие 2

Действие 1

20% в случае, когда в 34% рекомендаций государства СНГ призывали другие страны региона продолжить их Даже усилия и/или действия (вид действия 2), рекомендации по виду действия 5 составили 22% от общего числа 35% их 10%рекомендаций. Как отмечают обозреватели, это может свидетельствовать о том, что государства воспринимают УПО как серьезную возможность предложить конкретные мероприятия для улучшения ситуации с 30% правами человека в государствах, проходящих УПО39. Далее предлагается оценить рекомендации, принятые 0% 25% государствами СНГ, с распределением по виду действия. Как следует изДействие графика2 12, уровень принятия рекоДействие 5 Действие 4 Действие 3 Действие 1 мендации довольно высок. В общей сложности, государства СНГ приняли 74% всех рекомендаций. 20%

15% 35%

График 12. Распределение принятых рекомендаций по виду действия

10% 30% 5% 25% 0% 20%

Действие 5

Действие 4

Действие 3

Действие 2

Действие 1

Действие 5

Действие 4

Действие 3

Действие 2

Действие 1

15% 8% 10% 7% 5% 6% 0% 5%

39 Макмэхон Э.Р. Универсальный периодический обзор: оценка первого цикла и обновленный механизм УПО Совета ООН по правам человека // 4% сентябрь 2012 г., с.15.

8% 3% 7%

282% Реакция государств СНГ на рекомендации 6% 1% 5% 0% Действие 5

Действие 4

Действие 3

Действие 2

Действие 1

25% 20%

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ

15% 10%

Рекомендации, отклоненные государствами СНГ 5%

Государства СНГ отклонили в общей сложности 13% рекомендаций. На Графике 13 видно, что подавляю0% щее большинство отклоненных рекомендаций касаются вида действия 5 (69% от общего числа). На втором Действие 5 Действие 4 Действие 3 Действие 2 Действие 1 месте – рекомендации вида действия 4 (20%). 8%

График 13. Процентное соотношение отклоненных рекомендаций по виду действия

7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% Действие 5

Действие 4

Действие 3

Действие 2

Действие 1

Не всегда есть возможность провести тщательную и объективную оценку причин, по которым отклоняются рекомендации. Некоторые государства могут отклонять рекомендации на основе того, что они уже работают над соответствующим вопросом. Другие могут отклонять их, отталкиваясь от того, каким именно государством дана рекомендация. Третья причина для отклонения заключается в том, что государство считает рекомендацию «фактически неправильной» или отрицает существование проблемы, на которую направлена рекомендация. Аргументация по отклонению рекомендаций редко основывалась на их содержании и принадлежности к той или иной категории действий. Согласно предоставленным данным, большинство отклоненных рекомендаций касались ратификации международных документов. Это связано с тем, что треть отклоненных рекомендаций касалась ратификации Факультативного протокола к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, значительная часть также касалась ратификации Факультативного протокола к МПГПП (ФП-2) касательно отмены смертной казни. Остальные отклоненные рекомендации по 0% этому вопросу к Международной 5% относились, 10% среди прочего, 15% 20% конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, Конвенции о правах инвалидов и Международной конвенции для защиты всех лиц от насильственных исчезновений. Вторая группа отклоненных рекомендаций касалась других гражданских и политических прав, таких как свобода печати, специальные процедуры, правозащитники, свобода мысли и слова и т.д.

Реакция государств СНГ на рекомендации 29

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ

Таблица 7. Классификация отклоненных рекомендаций по категории вопросов КАТЕГОРИЯ ПРАВ, РЕКОМЕНДАЦИЯ ПО КОТОРЫМ БЫЛА ОТКЛОНЕНА

ПОКАЗАТЕЛЬ

Международные документы

28%

Смертная казнь

Свобода печати

Специальные процедуры

Правозащитники

Свобода вероисповедания

Свобода мысли и слова

Деятельность НПО

Сексуальная ориентация и гендерная идентичность

Права женщин

Количество рекомендаций, предоставленных странами СНГ и отклоненных другими странами СНГ, оказалось очень небольшим. Отклонение таких рекомендаций было скорее исключением из правил. Более того, такие отклонения связаны с содержанием рекомендаций и с политическим контекстом. Например половина отклоненных рекомендаций состояла из тех, которые Азербайджан и Армения дали друг другу по вопросам дискриминации, в частности дискриминации меньшинств в соответствующих государствах. Аналогичным образом Украина и Российская Федерация отклоняли рекомендации, сделанные друг другу, – возможно, это было связано с политическим контекстом, в котором давались эти рекомендации.

2.5. Общий анализ В этом разделе проанализированы взаимосвязи между полученными рекомендациями и тематикой, которую освещали заинтересованные стороны. Для этих целей использовался метод сравнительного анализа, что позволило обратить внимание на определенные закономерности. Проведенное сравнение частоты упоминания определенных вопросов прав человека в докладах НПО и в рекомендациях государств позволяет отметить определенный уровень совпадений позиций заинтересованных сторон и государств, дающих рекомендации. Как ожидалось, государства чаще, чем НПО, обращали внимание на международные обязательства и институциональную структуру по защите прав человека, а также на вопросы прав женщин и ребенка. Наоборот, НПО чаще упоминали вопросы гражданских и политических прав, чем государства. Чаще всего в упоминаниях международных и национальных НПО фигурировали гражданские и политические права, право на жизнь, свободу от пыток и недискриминация. НПО поднимали вопросы права на справедливый суд и недопустимость безнаказанности и прав уязвимых групп вдвое чаще, чем государства. Кроме того, заинтересованные стороны намного чаще, чем государства, обращали внимание на защиту прав человека в ходе борьбы с терроризмом.

30 Общий анализ

3% 2%

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ

1% 0%

14. Сравнение прав человека, ДействиеГрафик 5 Действие 4 приоритетности Действие 3 вопросов Действие 2

Действие 1

которые поднимались НПО и государствами

10%

15%

20%

Вклад заинтересованных сторон в рекомендации государств Чтобы установить взаимосвязь между альтернативными докладами и рекомендациями государств, предлагается детально проанализировать соответствующий опыт Украины. С этой целью проведено сравнение альтернативных докладов и рекомендаций, которые Украина получила в ходе второго цикла УПО, в первую очередь по качественным показателям. Результаты сравнения свидетельствуют о том, что большинство замечаний и вопросов, поднятых НПО, соответствуют рекомендациям, озвученным государствами (Таблица 8). Однако есть исключения. Так, большинство из экономических и социальных аспектов, а также образование и просвещение по вопросам прав человека, которые затрагивались НПО, не нашли (или практически не нашли) отображения в рекомендациях государств. 0%

10%

15%

20%

25%

20%

15%

10%

0% Международные документы

Права женщин

Права ребенка

Общий анализ 31

Пытки и жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения

Справедливый суд

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ Таблица 8. Вопросы, которые поднимались заинтересованными сторонами, и рекомендации, данные Украине40 ВОПРОСЫ, КОТОРЫЕ ПОДНИМАЛИСЬ ВОПРОСЫ, КОТОРЫЕ ПОДНИМАЛИСЬ ВСЕМИ ЗАИНТЕРЕСОВАННЫМИ ГОСУДАРСТВА ВСЕМИ ЗАИНТЕРЕСОВАННЫМИ ГОСУДАРСТВА СТОРОНАМИ СТОРОНАМИ Ратификация Статута МУС, МКЗПТМ, МКЗЛНИ, Конвенции о статусе апатридов

√

Преследование правозащитников и гражданских активистов

√

Создание специализированного учреждения для предотвращения пыток

√

Права профсоюзов

Финансирование институционального механизма защиты прав человека

√

Свобода мирных собраний и ассоциаций

√

Антидискриминационное законодательство

√

Участие женщин в процессе принятия решений

√

Дискриминация (по признаку пола, сексуальной ориентации, национальности)

√

Право на труд (безработица, низкий уровень оплаты труда, ненадлежащие условия труда)

Расовая дискриминация и ксенофобия

√

Бедность

Пытки и жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения

√

Право на достойный жизненный уровень

Условия содержания под стражей и мониторинг мест задержания и лишения свободы

√

Право уязвимых групп на жилище

Насилие против женщин

√

Профилактика и уход в связи с ВИЧ/ СПИДом

√

Торговля людьми, в частности торговля детьми

√

Право потребителей наркотиков на здоровье

Эксплуатация детского труда/детская проституция

√

Право на образование

√

Независимость суда, управление судебной системой

√

Образование и просвещение по вопросам прав человека

Реформа системы ювенальной юстиции

√

Права людей с инвалидностью и соответствие национального законодательства положениям КПИ

√

Право на справедливый судебный процесс

√

Защита прав меньшинств (в том числе права на использование родного языка, право на землю, на образование и другие основные услуги)

√

Справедливый суд

√

Нарушение запрета принудительного возвращения или высылки

√

Независимость судебной системы

√

Защита прав искателей убежища, беженцев и лиц без гражданства

Частично*

40 Данные Обобщенного доклада заинтересованных сторон по Украине, A/HRC/WG.6/14/UKR/3, 20 июля 2012 г.; Отчет рабочей группы по Украине, A/HRC/22/7, 20 декабря 2012 г. * Эта рекомендация касалась использования гендерно-чувствительного подхода к программам снижения бедности.

32 Общий анализ

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ

7% 6%

Расследование преступлений, 5% совершенных должностными лицами 4% Право на семейную жизнь (вопросы усыновления, сиротства, помощи 3% одиноким родителям, признание разных форм семейной жизни) 2%

√

Частично*

Свобода вероисповедания

√

Свобода СМИ (в том числе 0% преследование лиц, нарушающих свободу СМИ) Действие 5 Действие 4

√

Окружающая среда

√

Рациональное использование природных ресурсов

Право собственности

Действие 3

Действие 2

Действие 1

Сравнение вопросов, которые поднимались в альтернативных докладах по Украине (Таблица 8), позволяет сделать предварительные выводы о существовании корреляции между этим кругом вопросов и рекомендациями, данными государствам СНГ. Анализ по Украине также подтверждает закономерности, показанные на Графике 14, в частности касательно слабого влияния альтернативных докладов на рекомендации государств по вопросам экономических, социальных и культурных прав. Кроме того, можно сравнить, насколько часто государства СНГ и национальные НПО поднимали определенные вопросы прав человека (График 15). Это позволит лучше осознать тенденции, существующие в государствах СНГ. Здесь необходимо напомнить, что государства СНГ предоставили ограниченное количество рекомендаций друг другу41. По результатам сравнения видно, что государства СНГ поднимали вопросы из категории «другие гражданские и политические права» с такой же частотой, как национальные НПО. Однако необходимо учитывать не только данные в процентном отношении, но и количественные показатели. Так, НПО поднимали эти вопросы 87 раз, а государства СНГ – 13 раз. Аналогично, государства СНГ более чем в три раза чаще, чем НПО, поднимали вопросы экономических, социальных и культурных прав (в процентном отношении). Однако в количественном измерении это соотношение выглядит иначе: НПО поднимали эти вопросы 53 раза, а государства СНГ – 32 раза. 0%

10%

15%

20%

График 15. Вопросы, поднимаемые национальными НПО, и рекомендации СНГ

10%

15%

20%

25%

* Соответствующая рекомендация гласит: «Предпринять дальнейшие действия для присоединения к Конвенции о защите детей и 20% сотрудничестве в отношении иностранного усыновления». 41 См. раздел С во Введении

15%

10%

Общий анализ 33

10%

15%

20%

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ

Несмотря на некоторые ограничения, упомянутые выше, сложно не обратить внимание на различия в частоте упоминания НПО и государствами СНГ вопросов права на жизнь, свободы от пыток и личной безопасности. Ранее уже отмечалось, что государства СНГ не поднимали эти вопросы при обзоре других государств региона. Таким образом, этот результат соответствует выводам из предыдущих разделов. Чтобы лучше выявить отличия в пределах региона, необходимо посмотреть и на основные результаты процесса УПО для каждого из государств СНГ (Таблица 9). Между этими государствами есть определенный уровень сходства. Вопросы, наиболее часто упоминаемые в рекомендациях для них, включают: выполнение международных обязательств; права женщин, права ребенка; гражданские и политические права (в частности вопросы управления судебной системой; независимость суда; борьба с коррупцией в судебной системе; пытки и жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения; условия содержания под стражей). Как следует из Графика 16, эти вопросы вызывают наибольшую обеспокоенность и на всемирном уровне. 0%

10%

15%

20%

25%

График 16.Основные вопросы: всемирные тенденции и государства СНГ 20%

15%

10%

0% Международные документы

34 Общий анализ

Права женщин

Права ребенка

Пытки и жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения

Справедливый суд

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ

Таблица 9. Краткая информация по УПО в государствах СНГ

СТРАНА

Азербайджан

Армения

Беларусь

Казахстан

Кыргызстан

Республика Молдова

ПРОХОЖДЕНИЕ УПО

4 сессия (4 февраля 2009 г.)

8 сессия (6 мая 2010 г.)

8 сессия (12 мая 2010 г.)

7 сессия (12 февраля 2010 г.)

(6 мая 2010 г.)

12 сессия (12 октября 2011 г.)

ПОЛУЧЕНО РЕКОМЕНДАЦИЙ (ВСЕГО)

ПРИНЯТО/ ОТКЛОНЕНО*

5 НАИБОЛЕЕ ЧАСТЫХ РЕКОМЕНДАЦИЙ**

ОТКЛОНЕННЫЕ РЕКОМЕНДАЦИИ (ПО КАТЕГОРИИ)

П: 57 О: 15

Права ребенка; свобода печати; права женщин; условия содержания под стражей; образование и просвещение по вопросам прав человека

Свобода печати; свобода мысли и слова; недискриминация национальных меньшинств и прочих уязвимых групп; ратификация Статута МУС

Выполнение международных обязательств; права женщин; правосудие; права ребенка; свобода мирных собраний и ассоциаций

Вопросы, связанные с дискриминацией женщин; дискриминация меньшинств; свобода мирных собраний и ассоциаций

П: 124 О: 45

Выполнение международных обязательств; права женщин; деятельность НПО; смертная казнь; свобода печати

Смертная казнь; свобода мирных собраний и ассоциаций; ратификация ФП-КПП, ФП-МПЭСКП, ФП-КПИ, МКЗЛНИ; соответствие стандартам проведения выборов; свобода печати; правозащитники

П: 122 О: 7

Выполнение международных обязательств; права ребенка; управление судебной системой; пытки и жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения; права женщин

Выполнение МКЗПТМ; свобода вероисповедания; выполнение Статута МУС, ФП-2 МПГПП; процесс УПО; присоединение к Декларации о сексуальной ориентации и гендерной идентичности; свобода мысли и слова; свобода печати

165

П: 154 О: 3

Права ребенка; права женщин; выполнение международных обязательств; правосудие; выборы

Создание органа, ответственного за обеспечение гендерного равенства и противодействия насилию

123

П: 122 О: 1

Права женщин; права ребенка; торговля людьми; права меньшинств; права людей с инвалидностью

Снижение длительности пребывания под стражей до вынесения приговора суда

165

169

129

П: 158 О: 6

Общий анализ 35

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ

Российская Федерация

Таджикистан

Туркменистан

Узбекистан

4 сессия (4 февраля 2009 г.)

12 сессия (3 октября 2011 г.)

3 сессия (9 декабря 2008 г.)

3 сессия (11 декабря 2008 г.)

36 Общий анализ

121

150

140

П: 75 О: 41

Выполнение международных обязательств; управление судебной системой; расовая дискриминация; права ребенка; сотрудничество со специальными процедурами

Выполнение норм международного гуманитарного права; смертная казнь; выполнение ФП-2 МПГПП, ФП-КПП, Статута МУС, МКЗПТМ и других документов; обучение сотрудников правоохранительных органов вопросам прав человека; сотрудничество со специальными процедурами; создание органа, ответственного за противодействие расовой дискриминации

П: 115 О: 33

Выполнение международных обязательств; права женщин; пытки и жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения; права ребенка; смертная казнь

Ратификация ФП-КПП, ФП-2 МПГПП, КПИ, ФП-КПИ, МКЗЛНИ, ФП-МПЭСКП; условия содержания под стражей; свобода вероисповедания; свобода мысли и слова; свобода печати, свобода мирных собраний и ассоциаций

П: 37 О: 12

Сотрудничество со специальными процедурами; выполнение международных обязательств; свобода мысли и слова; правозащитники; пытки и жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения

Справедливый суд; внесудебное наказание; свобода передвижения; правозащитники; свобода мысли и слова; свобода печати; сексуальная ориентация и гендерная идентичность

П: 89 О: 17

Пытки и жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения; выполнение международных обязательств; условия содержания под стражей; сотрудничество со специальными процедурами; права ребенка

Правозащитники; расследование случаев нарушения прав человека; управление системой юстиции; незаконное задержание; выполнение обязательств в сфере прав человека; защита искателей убежища и беженцев; сексуальная ориентация и гендерная идентичность

Раздел 2. АНАЛИЗ РЕКОМЕНДАЦИЙ ГОСУДАРСТВАМ СНГ

1 цикл: 2 сессия (13 мая 2008 г.)

П: 38 О: 6

Выполнение рекомендаций договорных органов; права меньшинств; расовая дискриминация; правосудие; права женщин

П: 118 О: 27

Выполнение МКЗЛНИ, ФП-МПЭСКП, МКЗПТМ, ФП-3 Конвенции о правах ребенка, Конвенции о статусе апатридов 1954 г., Конвенции Совета Европы по предотвращению Управление судебной и борьбе с насилием системой; выполнение в отношении международных женщин и насилием обязательств; в семье; пересмотр недискриминация в целом законодательства по (и в частности разработка вопросам сексуальной антидискриминационного ориентации, ЛГБТ, законодательства); пытки и выполнение Джо жестокие, бесчеловечные кьякартских принципов; или унижающие дискриминация достоинство виды ромского населения; обращения, в частности продвижение принципов создание национального толерантности в превентивного механизма; обществе; преследования сексуальная ориентация и по политических гендерная идентичность мотивам; выполнение рекомендаций по парламентским выборам; частично отклонены рекомендации по защите беженцев и искателей убежища

Украина

2 цикл: 14 сессия (24 октября 2012 г.)

145

Выполнение МКЗПТМ; выполнение рекомендаций договорных органов по вопросам прав меньшинств; права меньшинств; выполнение «мягких» правовых норм по вопросам сексуальной ориентации и гендерной идентичности

* П – принято, О – отклонено. ** На основе статистической информации по УПО: www.UPRinfo.org.

Общий анализ 37

Раздел 3. НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССЫ ПОДГОТОВКИ И ВЫПОЛНЕНИЯ РЕКОМЕНДАЦИЙ УПО

Резолюция Совета ООН по правам человека 5/1 предусматривает, что государства должны подготовить доклады по УПО в рамках процесса широких консультаций на национальном уровне со всеми заинтересованными сторонами, например с Национальными правозащитными учреждениями, организациями гражданского общества и общественностью в целом. Подход, который государство принимает в отношении процесса консультаций, может повлиять на результат – то есть, на Национальный доклад. Чем более государство, проходящее УПО, открыто для сотрудничества и консультаций на этапе подготовки к УПО, тем больше пользы оно может получить от заинтересованных сторон для подготовки Национального доклада и тем выше будет его уровень понимания вопросов, связанных с правами человека. Проведение мероприятий по результатам прохождения процедуры УПО – это важный этап, направленный на существенное улучшение ситуации с правами человека на местах. Полное выполнение рекомендаций УПО является показателем общей эффективности процесса УПО (как и любого другого процесса на международном уровне) и потенциала этого механизма по улучшению ситуации с правами человека. На момент составления этого отчета из всех государств СНГ только Украина прошла второй цикл УПО. В регионе было предпринято несколько попыток обобщить опыт и определить вызовы, связанные с процессом выполнения рекомендаций УПО. Это исследование выполнено в рамках общего направления, обозначенного Исследованием Регионального центра ПРООН в Братиславе по опыту и вызовам в связи с выполнением рекомендаций Универсального периодического обзора (УПО). Сюда же вошли еще два аспекта: 1) лучшие практики выполнения рекомендаций на всемирном уровне; 2) механизмы выполнения рекомендаций в государствах СНГ.

3.1. Методология составления докладов: опыт отдельных стран В ходе второго цикла УПО каждое государство уже может накопить опыт создания структур и определения полномочий для подготовки к УПО, достаточный для принятия соответствующих решений. Тем не менее, можно выделить ключевые элементы эффективного процесса подготовки и оценить, насколько они могут быть полезными при составлении Национального доклада. Первый такой элемент – это уполномоченная организация или должностное лицо национального уровня, ответственные за координацию и соблюдение требований по формату и содержанию всего процесса подготовки. Как правило, такая задача возлагается на Министерство иностранных дел, Министерство юстиции или другое соответствующее ведомство. В некоторых случаях государства могут создавать специальный межведомственный орган, ответственный за координацию усилий по составлению Национального доклада. Во-вторых, качество Национального доклада в значительной мере зависит от методологии его подготовки. Для обеспечения эффективности необходимо проводить консультации с привлечением широкого круга заинтересованных сторон. Государства должны «занять активную позицию и привлекать все заинтересованные стороны к действенному партнерству»42. Степень привлечения заинтересованных сторон к консультациям является надежным показателем того, насколько это государство придерживается принципа верховенства права и выполняет обязательства в сфере прав человека. Консультации в процессе подготовки Национального доклада также могут быть источником важной информации о тенденциях и ключе42 Датский институт прав человека. Универсальный периодический обзор: первый цикл. Методология подготовки к УПО со стороны государства, гражданского общества и национальных правозащитных учреждений, 2011, с.13ff.

38 Методология составления докладов: опыт отдельных стран

Раздел 3. НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССЫ ПОДГОТОВКИ И ВЫПОЛНЕНИЯ РЕКОМЕНДАЦИЙ УПО

вых аспектах обеспечения прав человека в стране. В частности, «знания и опыт сотрудников организаций гражданского общества могут быть очень полезными для государства»43. Замечания и предложения заинтересованных сторон позволяют подготовить всеобъемлющий доклад, основанный на реальной ситуации на местах, и обратить внимание на отдельные вопросы прав человека, поднятые на первых этапах подготовки к УПО.

Национальный доклад Лихтенштейна44 В целом, доклады, поданные в рамках второго цикла УПО, качественно отличаются от докладов первого цикла, поскольку при их подготовке был учтен предыдущий опыт. Поверхностный анализ Национальных докладов в рамках второго цикла свидетельствует об улучшении их качества. Тем не менее, доклад Лихтенштейна, поданный в ноябре 2012 г., все же отличается от остальных докладов по некоторым аспектам. Во-первых, правительство Лихтенштейна применило инновационный подход к презентации Национального доклада, изложив информацию по правам человека согласно структур Всеобщей декларации прав человека (ВДПЧ). Так, в начале отчета речь шла о равенстве и недискриминации и была представлена информация по вопросам недискриминации по всем признакам и уязвимым группам. Последующий ход доклада повторял порядок статей ВДПЧ. Во-вторых, Лихтенштейн в своем Национальном докладе отошел от описательной оценки процесса национальных консультаций. Отдельная глава доклада посвящена обзору основных позиций всех заинтересованных сторон и вопросов, которые они поднимали в процессе консультаций. Как правило, информация о национальных консультациях, которая содержится в докладах государств, касается только процесса консультаций, а не их содержания, и в таком случае не показывает, насколько значимым было участие заинтересованных сторон и какие критические вопросы затрагивались. В этом контексте подход Лихтенштейна к составлению Национального доклада весьма прогрессивени может служить примером для составления докладов других государств.

Национальный доклад Украины Координация подготовки ко 2 циклу УПО в Украине была возложена на Министерство юстиции Украины. Для этих целей в конце февраля 2012 г. (уже за 5 месяцев до подачи Национального доклада) указом Министерства была создана Межведомственная рабочая группа по подготовке Национального доклада в рамках УПО. В состав рабочей группы из 27 человек вошли представители таких государственных органов и структур: Министерство социальной политики, Министерство экологии, Министерство образования, Государственная пограничная служба, Министерство внутренних дел, Государственная пенитенциарная служба, Служба безопасности Украины, Генеральная прокуратур аи др. С марта по июль состоялся ряд тематических консультаций между членами УПО-коалиции и государственными служащими, включенными в состав рабочей группы.

43 Датский институт прав человека. Универсальный периодический обзор: первый цикл. Методология подготовки к УПО со стороны государства, гражданского общества и национальных правозащитных учреждений, 2011, с.18. 44 Национальный доклад Лихтенштейна, A/HRC/WG.6/15/LIE/1, 8 ноября 2012 г.

Методология составления докладов: опыт отдельных стран 39

Раздел 3. НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССЫ ПОДГОТОВКИ И ВЫПОЛНЕНИЯ РЕКОМЕНДАЦИЙ УПО

На сайте официального представительства Министерства юстиции была также создана специальная страница, посвященная информированию общественности о процессе подготовки к УПО. Там же, в свободном доступе, размещалась первая версия Доклада для широких консультаций с общественностью. В ходе подготовки Министерство принимало активное участие в мероприятиях, организованных УПО-коалицией, в частности в презентации альтернативных докладов дипломатическим представительствам, в ходе которой правозащитниками была озвучена оценка состояния прав человека в разных сферах, а также предложены основные рекомендации по улучшению ситуации в стране. Презентация проекта Национального доклада по УПО в формате круглого стола состоялась за 10 дней до даты подачи доклада в УВКПЧ. Для проведения консультаций были приглашены не только эксперты из НПО, но также дипломаты и представители международных организаций. Преимуществом проводимых консультаций стали предварительная рассылка проекта доклада и размещение его в свободном доступе в Интернете. По результатам проведенных консультаций в окончательную версию Национального доклада были внесены некоторые изменения, основанные на комментариях, озвученных представителями гражданского общества во время национальных консультаций.

Важно разработать четкий план или стратегию подготовки доклада. Это предусматривает распространение информации об УПО среди всех заинтересованных сторон. Чтобы полноценно привлечь заинтересованные стороны и общественность в целом, необходимо обеспечить им легкий доступ к информации (например, она должна быть доступной на всех основных языках, используемых в государстве, а также излагаться в понятном стиле). Можно повысить осведомленность общественности об УПО в целом и о процессе консультаций в частности при помощи нескольких каналов: национального веб-сайта по УПО, прессы, электронных СМИ, телевидения и радио.

Некоторые примеры из опыта различных стран В Панаме была создана государственная комиссия по подготовке Национального доклада. Она состояла из представителей всех трех ветвей власти. На комиссию возлагались функции проведения консультаций с гражданским обществом, сбора их видения и замечаний45. Украина, Польша и Словакия также провели всесторонние консультации с организациями гражданского общества в процессе подготовки в УПО46. Государство может сотрудничать и с Национальными правозащитными учреждениями. Например, Министерство иностранных дел Дании, будучи ключевым уполномоченным органом по вопросам подготовки к УПО, провело совместно с Датским институтом прав человека общественные слушания по Национальному докладу. Более того, Национальные правозащитные учреждения могут быть особенно полезными государствам, проходящим обзор, как источники опыта и информации по вопросам прав человека и как 45 Датский институт прав человека // Универсальный периодический обзор: первый цикл // Методология подготовки к УПО со стороны государства, гражданского общества и национальных правозащитных учреждений, 2011, с.17. 46 ПРООН // Универсальный периодический обзор Украины: обобщение рекомендаций. Киев, 2012, с.6-7.

40 Методология составления докладов: опыт отдельных стран

Раздел 3. НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССЫ ПОДГОТОВКИ И ВЫПОЛНЕНИЯ РЕКОМЕНДАЦИЙ УПО

связующее звено между правительством и гражданским обществом. Так, Министерство иностранных дел Дании попросило у Датского института прав человека предоставить помощь в процессе подготовки Национального доклада47. Другим известным примером является опыт Королевства Тонга, в котором правительство, несмотря на значительные проблемы с потенциалом, провело совещания с такими ведомствами как Совет по СМИ, Торговая палата, и организациями гражданского общества. В результате Национальный доклад получил широкое одобрение48. Буркина-Фасо также провела широкие общественные консультации. Правительство создало рабочую группу, ответственную за подготовку вопросников для сбора данных у соответствующих министерств. Проводились совещания рабочей группы с правительством и гражданским обществом. Проект доклада был представлен для утверждения на круглом столе, в котором участвовали представители правительства, парламента, органов судебной системы и НПО49.

Необходимо подчеркнуть, что заинтересованные стороны – это и парламентарии, и представители судебной власти, и СМИ, и аналитические центры, и высшие учебные заведения. Как показывает опыт первого цикла, можно по-разному организовать процесс национальных консультаций. Один из наиболее распространенных методов – проводить семинары и совещания с целью обсуждения проекта Национального доклада и сбора замечаний и предложений заинтересованных сторон. В других случаях государства могут создать национальный веб-сайт по УПО для сбора этих замечаний или привлечь СМИ к обсуждению Национального доклада.

Процесс консультаций в Австралии Во время подготовки Национального доклада в 2009 г. в Австралии были проведены национальные консультации по правам человека. Консультационный комитет посетил все регионы Австралии для сбора замечаний и предложений, провел 65 круглых столов на уровне общин и общественные слушания в более чем 50 городах, регионах и отдаленных поселениях. Комитет получил около 35 тыс. предложений и заказал проведение фокус-групп, чтобы подтвердить отношение общин к проблемам прав человека и обратить внимание на опыт и мнения маргинализированных и уязвимых частей населения. В рамках консультаций состоялось национальное обсуждение по вопросам прав человека, которое помогло определить структуру и наполнить содержанием Национальный доклад. Кроме того, правительство Австралии активно привлекало гражданское общество к подготовке доклада. В начале 2010 г. Комиссия по правам человека Австралии собрала представителей НПЗУ, правительства и НПО на семинар по обсуждению УПО. Участники семинара договорились, что при подготовке Национального доклада необходимо основываться на результатах национальных консультаций по правам человека. 47 Датский институт прав человека // Универсальный периодический обзор: первый цикл // Методология подготовки к УПО со стороны государства, гражданского общества и национальных правозащитных учреждений, 2011, с.13ff. 48 Там же, с.20 49 Там же, с.71f.

Методология составления докладов: опыт отдельных стран 41

Раздел 3. НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССЫ ПОДГОТОВКИ И ВЫПОЛНЕНИЯ РЕКОМЕНДАЦИЙ УПО

В марте 2010 г. правительство Австралии начало проведение предварительных консультаций по подготовке Национального доклада. В этот процесс были привлечены НПО и представители общественности, которые поделились своим видением, какие вопросы должны лечь в основу доклада. Во время совместного учредительного форума НПО по вопросам прав человека, организованного Министром юстиции и Министром иностранных дел Австралии в июне 2010 г., механизму УПО уделялось особое внимание. В данном форуме приняли участие представители 48 НПО. Также вопросы УПО были включены в повестку дня форума НПО, организованного Департаментом иностранных дел и торговли в октябре 2010 г. В июле 2010 г. проект Национального доклада был выставлен для обсуждения на веб-сайте Министерства юстиции. Штаты и другие территориальные единицы также приглашались к процессу обсуждения. Замечания, полученные в ходе этих консультаций, использовались для усовершенствования Национального доклада. (Источник: Национальный доклад Австралии, A /HRC/WG.6/10/AUS/1, 5 ноября 2010 г.)

Необходимо подчеркнуть, что роль НПО заключается не только в подготовке альтернативного доклада. Так, «независимый взгляд необходим от начала до конца с целью оценить деятельность государства с разных сторон»50. Вклад организаций гражданского общества намного более значителен и может включать в себя, среди прочего, распространение информации об УПО, в том числе призывы широкой общественности активно включаться в процесс консультаций. НПО играют важную роль в обеспечении связи с практической работой на местах (в частности, речь идет об их доступе и потенциале по сбору информации), в описании ситуации с правами человека и поддержке исследований, на результатах которых основывается общественное обсуждение.

Партнерство государств СНГ и НПО в рамках первого цикла УПО Какой опыт имеют государства СНГ в привлечении НПО к процессу подготовки Национальных докладов? Для ответа на этот вопрос необходимо изучить соответствующие разделы Национальных докладов, где описывается методология их подготовки. Однако нужно озвучить и предостережение касательно анализа Национальных докладов: такой подход имеет свои ограничения, поскольку в докладах отражается только позиция государства. Некоторые страны детально описывают эту методологию, а другие представляют лишь общую информацию. В Азербайджане для подготовки доклада была создана рабочая группа. В нее вошли Уполномоченный по правам человека (Омбудсмен) и представители правозащитных НПО. Проект доклада был представлен НПО, прошло обсуждение его структуры, содержания и порядка рассмотрения Советом по правам человека. Роль НПО в подготовке доклада была надлежащим образом отображена в нем51. В докладе Армении в общих чертах обозначалось, что доклад был представлен НПО для обсуждения52. 50 Датский институт прав человека // Универсальный периодический обзор: первый цикл // Методология подготовки к УПО со стороны государства, гражданского общества и национальных правозащитных учреждений, 2011, с.28. 51 Национальный доклад: Азербайджан, A/HRC/WG.6/4/AZE/1, 4 ноября 2008 г., пп. 1-3. 52 Национальный доклад: Армения, A/HRC/WG.6/8/ARM/1, 17 февраля 2010 г., п. 3.

42 Методология составления докладов: опыт отдельных стран

Раздел 3. НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССЫ ПОДГОТОВКИ И ВЫПОЛНЕНИЯ РЕКОМЕНДАЦИЙ УПО

Беларусь отметила, что перед составлением доклада были проведены широкие консультации о целях и методологии УПО. В этих консультациях принимали участие, в том числе, представители международных организаций, замечания которых были учтены при подготовке доклада53. В докладе Казахстана методология его подготовки была описана детальнее. Она состояла из серии семинаров и консультаций, в которых участвовали представители правительства, НПО, УВКПЧ и международные эксперты. Все эти заинтересованные стороны представили «конструктивные предложения и рекомендации» к докладу. Перечень НПО, участвовавших в подготовке доклада, свидетельствует о широком их участии на национальном уровне. Характерно, что при подготовке доклада также проводилось экспертное обсуждение за пределами Казахстана, в частности дискуссии независимых экспертов по вопросам меньшинств, обсуждение доклада с иностранными представителями при Отделении ООН в Женеве и т.д.54 В Кыргызстане основную информацию для доклада собирали ряд министерств и Омбудсмен. В ходе подготовки отчета были проведены два совместных совещания с Региональным Представителем УВКПЧ по Центральной Азии и НПО. Особенность примененного подхода заключается в привлечении депутатов парламента к подготовке доклада. Парламент Кыргызстана провел слушания о защите прав и свобод человека и выполнении законодательства55. Во время составления доклада Республики Молдова при поддержке Представительства ООН также проводились широкие консультации с международными и национальными НПО. С этой целью Республика Молдова создала веб-сайт и специальный почтовый ящик, куда можно было отправлять все пожелания и информацию по УПО56. При подготовке доклада в Российской Федерации были проведены консультации с представителями Конституционного суда, Верховного суда, Высшего хозяйственного суда, Генеральной прокуратурой, Центральной избирательной комиссией, Уполномоченным по правам человека, Общественной палатой РФ и общественными палатами субъектов федерации. Состоялись консультации и с представителями общественных организаций57. Таджикистан также сообщил, что при подготовке к УПО была проведена серия консультаций с НПО, работающими в сфере прав человека, в том числе семинары, организованные при помощи УВКПЧ58. Для составления доклада создавалась межведомственная рабочая группа, в работе которой участвовал Уполномоченный по правам человека. Туркменистан сообщил, что консультации с заинтересованными сторонами начались в процессе подготовки доклада. Межведомственная комиссия по контролю над соблюдением международных обязательств Туркменистана в сфере прав человека (орган, ответственный за координацию процесса) провела ряд межведомственных совещаний и консультаций с международными экспертами, приглашенными агентствами ООН. Проект доклада был направлен и в общественные организации, чьи пожелания и взгляды учитывались в составлении итоговой версии доклада59. 53 Национальный доклад: Беларусь, A/HRC/WG.6/8/BLR/1, 22 февраля 2010 г., пп. 1-5. 54 Национальный доклад: Казахстан, A/HRC/WG.6/7/KAZ/1, 3 ноября 2009 г., пп. 2-4. 55 Национальный доклад: Кыргызстан, A/HRC/WG/6/8/KGZ/1, 22 февраля 2010 г., пп. 3-6. 56 Национальный доклад: Республика Молдова, A/HRC/WG.6/12/MDA/1, 19 июля 2011 г.,пп. 1-3. 57 Национальный доклад: Российская Федерация, A/HRC/WG.6/4/RUS/1, 10 ноября 2008 г., пп.1-2. 58 Национальный доклад: Таджикистан, A/HRC/WG.6/12/TJK/1, 9 июля 2011 г., пп. 1-2. 59 Национальный доклад: Туркменистан, A/HRC/WG.6/3/TKM/1, 15 сентября 2008 г., пп. 2-5.

Методология составления докладов: опыт отдельных стран 43

Раздел 3. НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССЫ ПОДГОТОВКИ И ВЫПОЛНЕНИЯ РЕКОМЕНДАЦИЙ УПО

Доклад Узбекистана по УПО был составлен межведомственной рабочей группой, в которую входили 32 правительственные структуры и НПО, представленные Национальной ассоциацией НПО страны. Координацию выполняли Национальный центр прав человека и Министерство иностранных дел; они анализировали информацию и разрабатывали методологию подготовки доклада. Кроме НПО, в консультациях участвовали депутаты нижней палаты парламента (Олий Мажлис). Предложения НПО и СМИ по поводу отчета были собраны на соответствующем круглом столе60. В Украине при составлении доклада проводилось широкое общественное обсуждение, проводились круглые столы и заседания тематических рабочих групп61. При подготовке второго доклада по УПО участие НПО стало еще активнее. Украинский Хельсинский союз по правам человека координировал этот процесс от имени гражданского общества и выступил соорганизатором рабочих встреч62.

Методология выполнения рекомендаций: опыт отдельных стран У государств есть широкий выбор механизмов для надлежащего выполнения международных обязательств в сфере прав человека. Для этого необходимо создать на национальном уровне соответствующую инфраструктуру. Она должна состоять из эффективных и прозрачных учреждений, процедур и стратегий. Это позволит обеспечить практическое выполнение обязательств (в том числе обязательств в рамках УПО) и отслеживать достижения в сфере прав человека. Иными словами, чем сильней национальная система защиты прав человека, тем выше вероятность применения эффективных стратегий выполнения рекомендаций УПО. Анализ первого цикла УПО показал, что в реальности надежные механизмы внедрения полученных рекомендаций на национальном уровне есть далеко не во всех странах. Таким образом, задача этого раздела – продемонстрировать конкретные методы, при помощи которых можно создать рамки, способствующие выполнению рекомендаций, которые можно применять в разных контекстах. С этой целью необходимо проанализировать опыт разных стран, который можно рассматривать в качестве лучших практик. Это не означает, что каждое государство должно перенимать все элементы и механизмы для эффективности действий по результатам УПО. Здесь представлены только некоторые практические примеры эффективных механизмов из разных регионов мира. Они могут подходить или быть адаптированными разными странами в зависимости от собственного контекста.

Национальные планы действий по обеспечению прав человека Национальные планы действий (НПД) по обеспечению прав человека важны, поскольку они позволяют определить потребности в сфере обеспечения прав человека в конкретной стране и повысить осведомленность должностных лиц и представителей общественности по вопросам прав человека. НПД служат основой для действий государства в сфере прав человека. Важно, чтобы планы действий основывались на четком видении перспектив, устанавливали конкретные цели и индикаторы для мониторинга их достижения, а также содержали обязательства по выделению ресурсов. 60 Национальный доклад: Узбекистан, A/HRC/WG.6/3/UZB/1, 5 сентября 2008 г., пп.1-3. 61 Национальный доклад: Украина, A/HRC/WG.6/2/UKR/1, 9 апреля 2008 г., пп.1-2. 62 Национальный доклад: Украина, A/HRC/WG.6/14/UKR/1, 13 августа2012 г., пп.1-3.

44 Методология составления докладов: опыт отдельных стран

Раздел 3. НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССЫ ПОДГОТОВКИ И ВЫПОЛНЕНИЯ РЕКОМЕНДАЦИЙ УПО

В целом, есть два основных способа выполнения рекомендаций УПО: включить их в текущие планы по обеспечению прав человека или составить новый план, направленный непосредственно на выполнение этих рекомендаций. По информации УВКПЧ, в 2012 г. 39 государств-членов ООН выполняли рекомендации УПО при помощи специальных планов действий.

Хотя комплексный учет опыта стран по этому вопросу не ведется, из государств, не входящих в СНГ, можно обратить внимание на Бахрейн и Непал. Другие государства, в частности Австралия и Финляндия, включили рекомендации УПО в существующие национальные планы действий по обеспечению прав человека. Дания сейчас ведет работу над национальным планом действий, согласованным с циклом УПО. Правительство Австралии приняло новый национальный план действий по обеспечению прав человека в консультациях с НПО. Он четко и детально описывает, как Австралия будет выполнять обязательства, взятые на себя в 2011 г. во время УПО. Национальный план составлен на основе анализа текущего состояния дел, а также учитывались мероприятия, которые уже проводятся в этой сфере.

Национальный орган/ Правительственный уполномоченный по мониторингу Государствам предлагается создать координационную или рабочую группу высокого уровня, которая будет осуществлять мониторинг процесса выполнения рекомендаций. Национальные правозащитные учреждения, организации гражданского общества и прочие соответствующие заинтересованные стороны могут принимать участие в работе такой группы. Настоятельно рекомендуется включить в состав высокопоставленных представителей исполнительной власти, чтобы ее решения относительно внедрения рекомендаций сообщались всем соответствующим учреждениям и эффективно выполнялись на местах. Национальный орган по мониторингу может принять отдельный план действий по УПО или включить рекомендации УПО в уже существующий план действий по обеспечению прав человека. Этот орган не является единственным, кто должен осуществлять контроль над выполнением рекомендаций, однако он может способствовать сотрудничеству между правительством и НПО и национальным процессом отчетности по УПО.

Коста-Рика Коста-Рика в 2011 г. создала Межведомственную комиссию по соответствующим мероприятиям и выполнению международных обязательств в сфере прав человека при Министерстве иностранных дел. Одна из ключевых целей Комиссии – способствовать сотрудничеству между правительством и НПО в обеспечении должного соблюдения обязательств государства в сфере прав человека. Для этого в Коста-Рике был создан постоянный совещательный орган, состоящий из представителей гражданского общества и способствующий активному участию всех организаций национального уровня в этом процессе. Также при Комиссии создан консультативный орган, состоящий из независимых экспертов и учреждений, работающих над вопросами прав человека. Его участники проводят обсуждение вопросов, входящих в повестку дня Комиссии. В данный момент Комиссия занимается разработкой Национального плана действий по борьбе с расизмом и расовой дискриминацией63. 63 Промежуточный отчет Коста-Рики, поданный на 19 сессию Совета по правам человека, март 2012 г., доступный на веб-сайте УВКПЧ в разделе «Выполнение рекомендаций УПО» (информация, представленная государствами).

Методология составления докладов: опыт отдельных стран 45

Раздел 3. НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССЫ ПОДГОТОВКИ И ВЫПОЛНЕНИЯ РЕКОМЕНДАЦИЙ УПО

Бывшая югославская Республика Македония64 В мае 2012 г. после промежуточного обзора рекомендаций УПО, сделанных в 2009 г., правительство Бывшей югославской Республики Македония создало Межведомственный орган по правам человека, в обязанности которого входило координировать последующие меры, выполнять рекомендации и разрабатывать соответствующие законодательные акты и план действий. Орган возглавляется Министром иностранных дел и состоит из 14 членов – высокопоставленных представителей (уровня Государственного секретаря) из ведомств, отвечающих за вступление в ЕС и выполнение Охридского соглашения, Министерства иностранных дел, внутренних дел, юстиции, труда и социальной политики, образования, здравоохранения, Государственной службы статистики, Уполномоченного по правам человека, Совета по вещанию и ведомств по защите персональных данных и прав малых групп. Орган проводит свои совещания каждые три месяца, первое было в июне 2012 г. На данный момент орган инициировал разработку Ключевого совместного документа, подготовку отчетов и проведение мониторинга выполнения некоторых договоров.

Национальные правозащитные учреждения Совет по правам человека подтвердил важную роль НПЗУ в процессе подготовки докладов. Изменения в порядок проведения УПО дали возможность посвятить отдельный раздел докладов заинтересованных сторон вкладу НПЗУ. НПЗУ могут внести непосредственный вклад в выполнение последующих мер: •

напечатать и распространить итоговый документ УПО;

•

применять рекомендации УПО в своей собственной работе или для консолидации усилий на национальном уровне, в том числе по подготовке планов действий по правам человека или по выполнению рекомендаций УПО;

•

организовать обсуждения способов выполнения рекомендаций с правительством и НПО;

•

сотрудничать с правительством в выполнении рекомендаций;

•

проводить мониторинг и отчитываться о ходе выполнения рекомендаций, полученных по результатам УПО.

Учитывая специфику НПЗУ, они могут обладать более высокой квалификацией для разработки плана действий по выполнению рекомендаций УПО. Такой план может разрабатываться на следующих принципах: 1) он должен включать действия по выполнению всех принятых рекомендаций; 2) необходимо определить государственный орган, ответственный за каждое из мероприятий; 3) необходимо создать график выполнения каждого мероприятия и отчетности по нему; 4) необходимо регулярно проводить мониторинг выполнения рекомендаций и информировать заинтересованные стороны, НПО и международную общественность о ходе выполнения.

64 Пример представлен УВКПЧ.

46 Методология составления докладов: опыт отдельных стран

Раздел 3. НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССЫ ПОДГОТОВКИ И ВЫПОЛНЕНИЯ РЕКОМЕНДАЦИЙ УПО

Комиссия по правам человека Австралии После цикла УПО Комиссия по правам человека Австралии взяла на себя обязательство ежегодно публиковать доклад о статусе выполнения рекомендаций УПО. Она будет издавать такие доклады до следующего обзора, запланированного на 2015 г. Комиссия подготовила доклад от имени Австралийского совета правозащитных организаций – организации, в которую входят все органы по защите прав человека и борьбе с дискриминацией Австралии, ее штатов и территорий. В докладах представлена оценка достижений Австралии касательно выполнения обязательств в сфере прав человека, а также определены вызовы и проблемы в этой сфере. Имея статус «А» в соответствии с Парижскими принципами, Комиссия сможет предоставить каждый доклад Совету ООН по правам человека в качестве составляющей текущего мониторинга выполнения рекомендаций УПО (источник: Комиссия по правам человека Австралии: http://www.humanrights.gov.au)

Коалиция заинтересованных сторон Кении по Универсальному периодическому обзору Опыт Кении по созданию институционального механизма выполнения рекомендаций УПО неоднократно приводился обозревателями в пример. Национальная комиссия по правам человека Кении (НКЧП) организовала совещание заинтересованных сторон, в рамках которого была создана Коалиция заинтересованных сторон Кении по Универсальному периодическому обзору. В нее вошли приблизительно 97 национальных и международных организаций и учреждений. В рамках этой инициативы НКЧП совместно с гражданским обществом начала разрабатывать собственную Хартию по результатам УПО, в которой обозначены наиболее приоритетные вопросы прав человека. На наблюдательный совет этой организации возложена функция осуществления стратегического руководства и разработки предложений по системе сбора данных для обзора Кении. С этой целью созданы несколько тематических групп (по ключевым вопросам, связанным с правами человека). Вся эта работа координируется НКПЧ и наблюдательным советом. Коалиция готовит ежегодные доклады о выполнении Хартии, где дается оценка работе заинтересованных сторон по выполнению рекомендаций УПО. Обязательства гражданского общества оказывают влияние на уровень политической воли правительства, что имеет положительное воздействие на темпы выполнения национального плана. Одним из выводов может быть то, что успешность инициативы по созданию Коалиции зависит от потенциала НКПЧ осуществлять общее руководство, эффективно привлекать гражданское общество и представлять поддержку по повышению квалификации. Созданные структуры (наблюдательный совет и тематические группы) также играют важную роль, особенно в подготовке материалов о ключевых сферах прав человека и распространении передового опыта. Также Коалиция подготовила Хартию по адвокационной работе, в которой представлены соответствующие стратегии. Эта Хартия разработана с целью «лоббирования отдельных вопросов и рекомендаций, данных Кении в ходе УПО»65.

65 Мутелла Г.К. Опыт участия организаций гражданского общества Кении в УПО, представленный на Региональной конференции об управлении: социальная ответственность в меняющемся регионе – органы и механизмы. Каир, 26-29 ноября 2012 г.

Методология составления докладов: опыт отдельных стран 47

Раздел 3. НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССЫ ПОДГОТОВКИ И ВЫПОЛНЕНИЯ РЕКОМЕНДАЦИЙ УПО

3.2. Процессы и механизмы (например, привлечение к участию и консультации с организациями гражданского общества, депутатами парламента и т.д.) Рекомендации УПО выполняют непосредственно государства, однако при этом им предлагается проводить широкие консультации со всеми заинтересованными сторонами о работе с полученными рекомендациями66. Государства могут, как минимум, привлекать заинтересованные стороны в процесс подготовки и обсуждения промежуточных докладов. При этом рекомендуется, чтобы государства привлекали НПО на самых ранних этапах, в частности на этапе составления национального плана действий или внесения изменений в существующий порядок выполнения рекомендаций. Их вклад и предложения могут повысить эффективность этих процессов. Так, нельзя игнорировать роль представителей законодательной власти в процессе выполнения рекомендаций. Есть распространенное заблуждение, что выполнение рекомендаций УПО является исключительной прерогативой органов исполнительной власти. Однако парламент также может сделать весомый вклад за счет проведения соответствующей законодательной работы. Во-первых, депутаты парламента могут способствовать выполнению положений международных документов в сфере прав человека, при разработке новых законодательных актов или внесении изменений в действующие акты. Во-вторых, парламенты могут организовывать обсуждения по ключевым вопросам прав человека, поднятым в ходе УПО, предлагать инициативы по реформированию политики правительства в этой сфере. В связи с этим депутаты парламента могут оценить, насколько исполнительные и другие органы власти выполняют международные обязательства касательно прав человека – например, путем направления в правительство соответствующих парламентских запросов. Таким образом, важно обеспечить участие депутатов парламента в процессах выполнения рекомендаций и сообщать им о том, как сделать данный вклад особенно ценным.

Участие Национальной ассамблеи Коста-Рики в выполнении рекомендаций УПО Национальная ассамблея Коста-Рики является членом Комиссии по мониторингу и выполнению международных обязательств в сфере прав человека, на которую возложены функции по выполнению рекомендаций УПО. Во время этого процесса Национальная ассамблея внесла изменения в закон о борьбе с насилием против женщин и закон о дискриминации, приняла закон о противодействии торговле людьми, а также ряд других актов в сфере защиты прав детей, права на образование и т.д. Один из депутатов Национальной ассамблеи отмечает, что участие в процессе выполнения рекомендаций УПО позволяет парламенту лучше осознать способы выполнения рекомендаций договорных органов ООН по правам человека67.

66 Резолюция СПЧ 16/21, A/HRC/RES/16/21, 12 апреля 2011 г., п.17. 67 Усиление роли депутатов парламента в выполнении рекомендаций УПО. Женева, 12-13 ноября 2012 г., презентация Главы национальной ассамблеи Коста-Рики Виктора Эмилио ГранадосБальда.

48 ПРОЦЕССЫ И МЕХАНИЗМЫ

Раздел 3. НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССЫ ПОДГОТОВКИ И ВЫПОЛНЕНИЯ РЕКОМЕНДАЦИЙ УПО

Диалог с гражданским обществом в Малайзии Одним из достижений в рамках процесса выполнения рекомендаций в Малайзии является практика проведения консультаций с организациями гражданского общества. В мае 2010 г. Малайзия провела Сессию для организаций гражданского общества по результатам УПО, где проинформировала о достижениях различных правительственных органов в выполнении рекомендаций УПО. Кроме того, представители правительства приняли участие в сессии по выполнению рекомендаций, организованной Комиссией по правам человека Малайзии совместно с УВКПЧ. На основе этого опыта Комиссия по правам человека Малайзии рекомендовала проведение регулярного диалога и подобных сессий в дальнейшем, чтобы способствовать лучшему пониманию процесса и «возможной роли, которую разные заинтересованные стороны могут сыграть в выполнении рекомендаций УПО» на национальном и международном уровнях. Эти инициативы способствовали созданию площадки, при помощи которой правительство и гражданское общество могут обмениваться взглядами и предложениями по поводу выполнения рекомендаций УПО68.

Доклады и регулярное информирование о достижениях Как указано во введении к этому отчету, государствам предлагается представлять доклады о выполнении рекомендаций УПО. Такая практика постепенно становится распространенной, поскольку все больше государств предоставляют промежуточные доклады. Подготовка таких докладов обеспечивает непрерывность выполнения обязательств государств в сфере прав человека, а также свидетельствует о том, что государства, проходящие обзор, воспринимают УПО не как кратковременное явление, а как длительный процесс, позволяющий существенно улучшить ситуацию с правами человека. Другой пример ведения отчетности – регулярное представление Совету по правам человека информации о ходе выполнения рекомендаций УПО. Некоторые государства предоставили такую информацию о ходе выполнения своих обязательств согласно «пункту 6» повестки дня Совета по правам человека.

Опыт отдельных стран На данный момент Великобритания, Колумбия, Объединенные Арабские Эмираты, Республика Корея, Румыния, Швейцария и Чехия представили информацию о своих действиях для выполнения обязательств в сфере прав человека в рамках обновленных процедур УПО. Словения и Бывшая югославская Республика Македония предоставили свои промежуточные доклады. В феврале 2013 г. Хорватия заявила, что в течение 2013 г. она представит свой промежуточный доклад. Грузия также планирует представить доклад о достижениях. Норвегия предоставила свой промежуточный доклад в 2012 г, еще до второго цикла УПО, запланированного на 2014 г. При этом Норвегия подчеркнула, что в ходе его подготовки она проводила консультации и собирала предложения НПО о путях защиты и продвижения прав человека: так, подготовка проме68 Эта лучшая практика описана UPRInfo // Универсальный периодический обзор: на пути к выполнению, 2012, с.24-25.

ПРОЦЕССЫ И МЕХАНИЗМЫ 49

Раздел 3. НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССЫ ПОДГОТОВКИ И ВЫПОЛНЕНИЯ РЕКОМЕНДАЦИЙ УПО

жуточного доклада «оказалась очень важным методом для надлежащего процесса выполнения рекомендаций»69. Швейцария разработала формат промежуточного доклада, который может считаться лучшей практикой70 Государство подготовило таблицу о ходе выполнения рекомендаций, где перечислены все полученные рекомендации и по каждой из них есть информация о том, какую позицию заняла Швейцария в этом отношении, а также какие конкретные действия она предприняла для ее выполнения. Хотя такой подход к отчетности кажется очевидным, он все же может служить хорошим примером формата промежуточного доклада.

После прохождения обзора Армения создала межведомственную рабочую группу по выполнению рекомендаций с участием НПО. Эта рабочая группа подготовила таблицу для комплексной оценки достижений государства по выполнению рекомендаций УПО. Казахстан принял план действий по выполнению рекомендаций УПО на 2011-2014 гг., был принят Указ правительства №1165 от 13 октября 2011 г.71 Правительство Украины совместно с парламентом и Уполномоченным по правам человека провели работу по выполнению рекомендаций УПО. Украина уже создает координационный орган высокого уровня для мониторинга выполнения рекомендаций. Кроме того, Азербайджан, Беларусь, Казахстан и Украина представили свои промежуточные доклады, в которых оценили статус выполнения рекомендаций УПО.

69 Пресс-релиз Постоянного представительства Норвегии в Женеве, 26 июня 2012 г. 70 Интервью с сотрудниками УВКПЧ, 8 марта 2013 г. 71 Доклад Казахстана о выполнении рекомендаций http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/Pages/UPRImplementation.aspx.

50 ПРОЦЕССЫ И МЕХАНИЗМЫ

Выводы: использование процесса УПО на региональном уровне

Во введении поднимались вопросы о позиции государств СНГ и НПО по механизму УПО. В выводах подведены итоги, позволяющие дать ответ на них. При всей ограниченности используемых данных, можно сделать вывод, что государства СНГ активно используют этот механизм. Об этом свидетельствуют высокий уровень принятия рекомендаций и достаточно низкий уровень их отклонения. Процесс УПО также полезен тем, что позволяет определить ключевые вызовы и проблемы, связанные с соблюдением прав человека в государствах СНГ. Тем не менее, как было указано вначале, государства СНГ недостаточно активно участвуют в обзоре других государств Содружества. Это характерно не только для региона СНГ, есть и другие страны, достаточно скромно участвующие в интерактивном диалоге УПО (при этом в СНГ есть исключения72). Результаты второго цикла позволят лучше оценить, насколько активнее государства СНГ стали использовать механизм. Тем временем государства СНГ и НПО могут интенсифицировать внутреннее обсуждение о потенциале УПО в регионе, а также о вопросах прав человека, поднятых в процессе обзора. Этот отчет может стать основой для такого обсуждения. Национальные и международные НПО активно использовали механизм УПО для выражения своих взглядов и обеспокоенности по поводу соблюдения прав человека на местах. Большинство из вопросов, которые они поднимали, отображены в рекомендациях государствам СНГ. Некоторые из них остались практически без внимания, как, например, вопросы соблюдения прав человека в ходе мер по борьбе с терроризмом. Было также установлено, что НПО реже обращают внимание на права экономические, социальные и культурные, чем на права гражданские и политические. Учитывая, что для некоторых стран региона вопросы бедности остаются приоритетными, будет актуальным отследить, сохранится ли такая тенденция в последующих альтернативных докладах. В этом отчете предпринята попытка обобщения опыта разных стран по подготовке Национальных докладов и выполнению рекомендаций УПО. Это попытка оказалась полезной, но в то же время столкнулась с определенными сложностями. Хоть и удалось обобщить опыт по разным вопросам и из разных регионов мира, однако необходимо интенсивнее обмениваться информацией о новых результатах, практиках и уроках, извлеченных из процесса УПО между государствами СНГ.

72 По данным статистики, в интерактивном диалоге УПО активно участвует только Азербайджан. Согласно UPRinfo.org, Азербайджан входит в список 30 государств, предоставивших больше всего рекомендаций.

Приложение Классификация вопросов, связанных с правами человека (по категориям) Обязательства в сфере прав человека, институты по защите прав человека

Объем международных обязательств Ратификация международных документов Специальные процедуры и договорные органы Коррупция Образование и просвещение по вопросам прав человека Национальные планы действий по обеспечению прав человека и выполнению рекомендаций Национальные правозащитные учреждения Международное гуманитарное право Процесс УПО

Право на жизнь, свободу от пыток, личную безопасность

Право на жизнь (смертная казнь, внесудебное наказание, чрезмерное использование силы) Пытки и жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения Условия содержания под стражей Свобода и безопасность граждан (в т.ч. насильственное исчезновение)

Справедливый суд и недопустимость безнаказанности

Справедливый суд Недопустимость безнаказанности (в том числе расследование преступлений, совершенных должностными лицами)

Другие гражданские и политические права

Правозащитники Деятельность НПО Свобода передвижения Свобода мирных собраний и ассоциаций Свобода мысли и слова Свобода вероисповедания Выборы Право на частную и семейную жизнь

Торговля людьми

Экономические, социальные и культурные права

Развитие Бедность Право на образование Право на здоровье (в т.ч. ВИЧ/СПИД) Право на труд Достойный жизненный уровень (жилище, пища, вода) Социальное обеспечение

Равенство и недискриминация (по признаку расы или принадлежности к уязвимой категории)

Равенство и недискриминация (по признаку расы или принадлежности к уязвимой категории) Сексуальная ориентация и гендерная идентичность

Женщины, дети, люди с Права женщин инвалидностью Права ребенка Люди с инвалидностью Прочие уязвимые группы

Меньшинства и коренные народы Права мигрантов Беженцы, ВПЛ, лица без гражданства

Окружающая среда

Борьба с терроризмом

Источники

Датский институт прав человека //Универсальный периодический обзор: первый цикл. Методология подготовки к УПО со стороны государства, гражданского общества и национальных правозащитных учреждений. 2011. Макмэхон Э.Р. Универсальный периодический обзор: оценка первого цикла и обновленный механизм УПО Совета ООН по правам человека. Сентябрь 2012 г. Межпарламентский союз //Усиление роли депутатов парламента в выполнении рекомендаций УПО. Женева, 12-13 ноября 2012 г. // Презентация Главы национальной ассамблеи Коста-Рики Виктора Эмилио ГранадосБальда. Мутелла Г.К. Опыт участия организаций гражданского общества Кении в УПО, представленный на Региональной конференции об управлении «Социальная ответственность в меняющемся регионе – органы и механизмы». Каир, 26-29 ноября 2012 г. ПРООН // Арабские страны и Универсальный периодический обзор //Исследование Программы развития ООН, Региональный центр ПРООН в Каире, 12 ноября 2012 г. ПРООН // Универсальный периодический обзор Украины: обобщение рекомендаций. Киев, 2012. УВКПЧ //Промежуточный отчет: предложения по усилению Совета по правам человека // Вторая встреча, 25-26 января 2010 г., Париж. http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/Report_Paris_meeting.pdf. УКВПЧ // Сотрудничество с Программой ООН по правам человека: пособие для гражданского общества. Нью-Йорк и Женева, 2008, Глава об УПО. УВКПЧ // Техническое руководство по представлению информации национальными правозащитными учреждениями. http://www.ohchr.org/ru/HRBodies/UPR/Pages/NgosNhris.aspx УВКПЧ //Универсальный периодический обзор: техническое руководство по представлению информации заинтересованными сторонами. http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/UPR/TechnicalGuideEN.pdf. UPR.info // Универсальный периодический обзор: база данных и статистика рекомендаций УПО. http://www. upr-info.org/. UPR.info // Универсальный периодический обзор: на пути к выполнению. 2012.

ДЛЯ ЗАМЕТОК

Программа развития ООН в Украине Кловский спуск, 1 Киев, Украина Тел.: +38 (044) 253-93-63 Факс: +38 (044) 253-26-07 www.undp.org.ua