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Las piezas del conflicto

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

Fundación UNIR Bolivia Av. Ecuador 2327 esq. Rosendo Gutiérrez Tel. 2153021 ó 2117069. Casilla 135, La Paz, Bolivia Email: uniramn@entelnet.bo

© Fundación UNIR Bolivia Primera edición: Mayo de 2005.

Editor: Gustavo Guzmán D.L.: 4 - 1 - 667 - 05 Producción: Plural editores c. Rosendo Gutiérrez 595 esq. Ecuador Tel. 2411018 / casilla 5097, La Paz, Bolivia Email: plural@acelerate.com Impreso en Bolivia

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Índice

Presentación I.

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Bolivia, la historia de un Estado en desvalido ............... /Apuntes sobre la crisis estatal y la convivencia social (o la agonía de Leviatán en los Andes) / José Antonio Quiroga ........................................................

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II. La Guerra del Agua, la guerra de la información .......... /La Guerra del Agua, “madre de las batallas” / Centro de Estudios de la Realidad Económica y Social de Cochabamba (CERES) .......................................... /No más “voz a los sin voz”, ¡orejas a los que no saben escuchar! / Rafael Archondo ....................................

III. Desafío y cerco a un Estado anémico ............................... / El Comité, un desafío al Estado / Comité de Enlace de Organizaciones de Pequeños Productores ......................................................................... / Reformas a la Constitución con enfoque de género: un cerco al poder político / Coordinadora de la Mujer ....

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IV. “Diálogo” entre el poder y la pobreza (cuando el Estado desaparece) ......................................... / Gas en territorio guaraní del Itika Guasu / Miguel Castro Arze ........................................................... / La Provincia Gran Chaco, la provincia del gas / Rodrigo Ayala ....................................................................

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V. Diálogo en el ámbito municipal: un lento aprendizaje . / San Javier, la (in)gobernabilidad municipal / Vidal Aparicio, Z. Orlando Ortega Pérez , Tito Torrico Sandagorda y Jordi Surkin Beneria ................................... / El municipio de la Virgen de Cotoca / Vidal Aparicio, Juan Castellón y Jordi Surkin Beneria .....

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VI. El Congreso o la impotencia de abrir el diálogo ............ / El Parlamento como espacio de negociación, deliberación y diálogo / Alfonso Ferrufino y Cecilia Quiroga .................................

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Presentación

Las piezas del conflicto es un documento de interés nacional. El enunciado no resulta pretencioso, pues en este libro convergen diversas visiones bajo una premisa: observar este fenómeno social en sus diferentes aristas y fases desde su concepción hasta su resolución.

Los conflictos que se viven en el país en el último tiempo son el resultado de causas estructurales exacerbadas por la creciente desconfianza y desilusión de la sociedad civil con el sistema político. Muchos analistas lo han calificado como la señal de una grave crisis de Estado, porque manifiesta la brecha existente entre los postulados democráticos y el principio de equidad reflejado en la insuficiente participación en espacios de poder, tanto de los pueblos originarios como de otros sectores excluidos.

Los ensayos que se presentan en Las piezas del conflicto fueron algunos de los insumos analíticos y reflexivos que sirvieron de inspiración al Programa NEDD (Negociación, Deliberación y Diálogo), antecedente directo de lo que hoy es la Fundación UNIR Bolivia. A pesar de que bajo el puente de la vida nacional han corrido las aguas aceleradamente, pensamos que sería de utilidad presentarlos al público por su riqueza y evidente actualidad. No sólo permiten diversificar y ampliar la mirada sobre los 7

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conflictos en nuestro país sino también sacar enseñanzas de lo vivido.

En la primera parte, las reflexiones se concentran en la crisis estatal y en la difícil relación de las autoridades con los movimientos sociales emergentes y los tradicionales inmersos en su propia crisis. Le sigue un análisis sobre la cobertura de los conflictos por parte de los medios de comunicación, que presenta hallazgos que pueden contribuir a reflexionar e incluso explicar el des/encuentro entre los empresarios de medios, los periodistas y un público que se limita a recibir la información con escasa capacidad de retroalimentación.

En los siguientes capítulos se muestran iniciativas exitosas de una sociedad civil que recurre a estrategias de intervención pública, desde ópticas económico productivas, de género y locales, para encontrar su espacio en medio de poderes asimétricos.

Es también altamente revelador el trabajo que refleja los efectos de las explotaciones petroleras en el Chaco y la forma en que una comunidad guaraní pugna porque sus derechos sean respetados.

El capítulo quinto nos muestra los esfuerzos para generar escenarios de encuentro a nivel municipal en base a una experiencia en el oriente boliviano, y cómo estas regiones van tomando conciencia de que el manejo de la cosa pública no es tarea fácil, pues en éste micro universo intervienen intereses particulares y hasta mezquinos que pueden ser un referente sobre historias que no se deben repetir.

Finalmente, en el último acápite, el Congreso Nacional se mira bajo la lupa de expertos que conocen a fondo las fortalezas y debilidades del que debiera ser –pero no da la talla– un escenario natural de intercambio de ideas y visiones de país.

Los conflictos son procesos reguladores de las tensiones del cuerpo social donde se revelan diferentes lenguajes de la acción colectiva y espacios donde la realidad se desnuda.

Las piezas del conflicto permite mirarlos del derecho y el revés y aporta con elementos para evaluar la alternativa, no de frenar el conflicto, sustancial a la vida en democracia, sino sus derivaciones perversas, por ejemplo, el acudir a medidas de hecho antes 8

PRESENTACIÓN

de haber iniciado el diálogo, por un lado, o el comprometer la fe del Estado sin ánimo de cumplir con lo ofrecido, por el otro.

Son estas distorsiones, así como otro tipo de causas institucionales y estructurales, que llevan a que el conflicto escale y en su lugar tengamos una situación de crónica inestabilidad y brotes esporádicos pero intensos de violencia, que no debe confundirse con la causa subyacentes de la conflictividad que es la pobreza.

Para que los conflictos transcurran y se canalicen por vías pacíficas es preciso no sólo entender sino actuar sobre las causas de la exclusión ciudadana en el plano económico y social, pero además extremar esfuerzos para cambiar esa lógica donde todos hablan pero nadie escucha. Se requiere brindar a la población una información de calidad que alimente el diálogo, genere una deliberación responsable y haga posible el ejercicio de una democracia participativa que transforme el conflicto en una verdadera oportunidad.

Ana María Romero de Campero Directora Fundación UNIR Bolivia La Paz, Mayo de 2005.

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I. Bolivia, la historia de un Estado desvalido

“El pecado original”. Así nombra el autor del texto que abre este libro a la existencia de un país –y de un Estado– constituido en base a un terco, recurrente e histórico distanciamiento de la mayoría abrumadora de su población indígena.

Escrito diecisiete días antes del ahora emblemático 17 de octubre de 2003, el texto preanuncia los hechos sucedidos en ese histórico mes.

“Herido de muerte, Leviatán, agoniza en los Andes”, apunta el autor, señalando la dramática travesía del Estado boliviano en los últimos cincuenta años de historia.

El texto abre el libro dibujando el contexto nacional en el que se desarrollaron diversas experiencias de Negociación, Deliberación y Diálogo (NEDD) ocurridas en Bolivia en los últimos años.

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Apuntes sobre la crisis estatal y la convivencia social (o la agonía de Leviatán en los Andes) José Antonio Quiroga T.

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obre el terror pánico de la guerra civil se funda colectivamente el Estado. Condenado así a desparecer cuando su absoluto poder, en lugar de engendrar temeroso respeto y concordia pública, genera terrorísticamente su propia contestación revolucionaria, para concluir de nuevo, en el pánico colectivo de la guerra civil. Caótico fin y retorno al terror originario de la naturaleza salvaje, reproduciendo el trágico escenario de donde penosamente se volverá a salir con la fundación colectiva de un nuevo Estado instaurando políticamente su propia sociedad civil. Cíclico retorno del caos originario, cíclica destrucción y recreación de Leviatán. Eterno retorno de la vida en la muerte, de la generación en la disolución: común destino de los humanos con toda otra naturaleza viviente.

Carlos Moya, Thomas Hobbes: Leviatán o la invención moderna de la razón, Editora Nacional, Madrid, 1980.

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Desde el año 2000, Bolivia vive una coyuntura particularmente crítica de su historia, aunque podríamos afirmar que toda la historia de Bolivia es la de una sola, recurrente e interminable crisis, en la que los momentos de “normalidad” han sido más bien excepcionales. Esta condición anómala denuncia las malformaciones congénitas del Estado nacional y pesa en el alma colectiva de los bolivianos, particularmente en el modo de generar y resolver sus conflictos.

Las reformas iniciadas en 1985 y profundizadas a mediados de los 90 lograron instaurar cierta institucionalidad política y económica que sus promotores anunciaban como la tardía modernización del país, el reconocimiento de los derechos de pueblos y regiones secularmente postergados, y la incorporación competitiva en un escenario mundial cada vez más interdependiente.

Sin embargo, estas innovaciones en la gestión económica y en el ordenamiento legal no fueron acompañadas por reformas similares en las instituciones políticas. El rezago de la política frente a la economía y su divorcio respecto a la sociedad se expresaron nítidamente en las movilizaciones sociales de los años 2000 y 2001 y en las elecciones generales de 2002. Nuevos actores irrumpieron en el ámbito político impugnando el sistema de partidos y el ordenamiento republicano. La crisis de legitimidad de las instituciones políticas, la insolvencia económica del Estado y el fracaso del desarrollo, configuran un complejo escenario en el que predominan la exacerbación de los conflictos sociales, la ingobernabilidad y el resurgimiento de pulsiones autoritarias. La ausencia de alternativas viables frente a este cuadro de desagregación general añade un componente de enorme gravitación en el ánimo de una población desmoralizada y beligerante.

El pecado original Tras centurias de usurpación colonial, Bolivia nació a la vida independiente como desgajamiento de los virreinatos de La Plata y el Perú, de los que las provincias altoperuanas habían dependido alternadamente. El acta de fundación de la República da cuen14

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ta de una elección entre esos dos centros de poder económico y militar y la opción final por la independencia de ambos. Ni jurídica, ni territorial, y menos aún socialmente, el nuevo Estado tenía una unidad preexistente ni una razón de ser que no fuese el interés circunstancial de las elites criollas.

La población indígena, abrumadoramente mayoritaria, no tuvo representación alguna en la Asamblea que dio nacimiento a la República, ni participó posteriormente en los órganos de gobierno o en la administración pública. Desde entonces la institucionalidad estatal se construyó a imagen y semejanza de Europa, de Norteamérica, y de los países más adelantados de la América del Sur, desconociendo la cultura y las necesidades de los pueblos indígenas de este país.

En este divorcio fundacional entre “sociedad civil” y “sociedad política” pueden hallarse las raíces de la inestabilidad boliviana. Un Estado que se construye al margen y en contra de la mayoría de sus habitantes está condenado a la ilegitimidad y la ingobernabilidad crónicas. Ante los ojos de las mayorías indígenas, todo el andamiaje político y económico impuesto por el Estado tenía el signo de un allanamiento, de un despojo. Si la población es la base natural de un Estado, es justo reconocer que aquí se construyó un Estado “contra natura”. Tampoco el territorio nacional pudo ser administrado cabalmente por el Estado que perdió la mitad de su superficie en conflictos con todos los países vecinos. El resultado fue la edificación de un simulacro de Estado que tenía, agravadas, las dificultades de cualquier orden estatal pero muy pocas de sus ventajas.

La división político administrativa es tal vez el ejemplo más claro de ese desajuste estructural entre la sociedady la institucionalidad republicana. Los departamentos, provincias y cantones fragmentaron el ordenamiento social preexistente y redistribuyeron la población indígena en función de la explotación de los recursos naturales y la sobreexplotación de los recursos humanos. La improvisación y la ausencia de una visión de conjunto hicieron el resto.

Sólo la lenta catequización, la castellanización, la migración hacia los centros urbanos, la educación escolar, la vertebra15

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ción caminera y, en no pocas oportunidades, el uso de la fuerza pública fueron forjando una base más amplia de sustentación del Estado hasta que en 1952 la mayoría indígena se incorporó formalmente a la vida política e institucional de la República. Digamos que el Estado es propiamente “nacional” recién desde hace 50 años y aún así sin la vigencia plena de los derechos de las “nacionalidades” originarias. La rebelión indígena que se preanuncia desde hace tres años parece confirmarlo.

Normalidad y estado de excepción Toda sociedad tiene un modo de generar y resolver sus conflictos y los Estados mejor “constituidos” son aquellos que han encontrado la forma de encauzar las demandas insatisfechas de su población y administrar los intereses contrapuestos de los diversos grupos sociales sin poner en entredicho su ordenamiento constitutivo, que es justamente el orden “constitucional”. El apego a las normas constitucionales determina el grado de normalidad en el desempeño estatal y la convivencia ciudadana. Las infracciones a esa norma están previstas en la propia Constitución que establece las circunstancias en las que el poder político puede adoptar transitoriamente medidas de “excepción”, como el estado de sitio. También prevé sanciones para quienes pretendan convertir esa excepcionalidad en un estado permanente, es decir, en normalizarlo.

Convengamos en que es “normal” un régimen sujeto a normas que tienen su origen en un acuerdo o hábito. El supremo acuerdo es el del ordenamiento constitucional. Pero puede haber pautas de comportamiento que se han convertido en normas por el uso prolongado que se hace de ellas, aunque no figuren en ningún código y no tengan la fuerza constrictiva de la ley. El derecho consuetudinario y los llamados “usos y costumbres” pueden por ello ser tan normales como la norma escrita y exigir eventualmente su incorporación en el régimen constitucional.

Pero, ¿qué ocurre cuando las normas no se cumplen, cuando las infracciones al ordenamiento constitucional se vuelven habi16

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tuales, en suma, cuando la excepción sustituye a la regla? ¿Qué sucede si los propios encargados de hacer cumplir las leyes las violan sistemáticamente? La crisis que sobreviene en tales circunstancias puede ser duradera y formar hábito. Es lo que parece haber sucedido en Bolivia.

La ilegitimidad fundacional del Estado es uno de los motivos por los que ni las elites gobernantes ni la población respeten la legalidad constitucional. Vivimos en un Estado que no es de derecho sino de excepción. Las frecuentes amnistías tributarias, los márgenes de impunidad de los dirigentes partidarios, los “borrones y cuenta nueva” al final de cada conflicto social, señalan una tendencia a infringir las normas que se ha hecho consuetudinaria. Bolivia podría ser caracterizada por ello como un Estado al margen de la ley, un Rogue State según la aberrante tipología propuesta por el gobierno norteamericano.

Por ese mismo motivo, las crisis no son excepcionales sino que constituyen ya un modo de ser de los bolivianos. Los conflictos no suelen ser explosiones destinadas a recomponer el orden o a crear uno nuevo, sino una modalidad de convivencia en el desorden, un ajuste de cuentas entre sujetos de hecho, no de derecho. En el estado de anomia reinante en los últimos años, todo está permitido a condición de que uno tenga la fuerza suficiente para imponer sus “derechos”. No sorprende por eso mismo que la agenda pública esté saturada de demandas por hacer prevalecer los intereses de aquellos grupos que no se sienten debidamente representados en los poderes públicos y protegidos por la ley.

Hay una considerable desproporción entre deberes y derechos y una muy arraigada convicción de que los derechos conciernen a los ciudadanos y los deberes a los gobernantes, como si de una división del trabajo se tratase. Si a ello sumamos la orientación patrimonialista de la política, se entiende que todas las demandas reclamen una satisfacción gubernamental acorde con las promesas electorales de quienes detentan la función pública.

Y como el Estado no tiene las posibilidades ni las atribuciones para resolver las carencias de todos los sectores sociales, pierde 17

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ante los ojos de la población insatisfecha la poca legitimidad que le restaba y prospera una conflictividad anómala que paraliza la gestión pública y amenaza con hacer saltar por los aires la frágil institucionalidad republicana.

La historia reciente de esta conflictividad endémica de la sociedad boliviana puede explicarse por el rápido deterioro de la política y la economía. Veamos sus rasgos principales.

La política Los conflictos sociales del año 2000 y 2001, el resultado de las elecciones de 2002, la crisis de febrero de 2003 y la actual movilización social, preanuncian el final de un ciclo histórico que se inaugura con el ajuste estructural de 1985, pero cuyos componentes estructurales (tipo de Estado) podrían remontarse hasta la revolución de 1952.

Tras 18 años de dictaduras militares de distinto signo (nacionalistas de izquierda y de derecha), y un período de transición caracterizado por una gran turbulencia política (entre 1978 y 1982 hubo tres elecciones generales, tres golpes de Estado, cinco presidentes y la virtual paralización de la gestión pública), en 1982 Bolivia inaugura el período más prolongado de gobiernos democráticos de su historia.

Descontando el gobierno de la Unidad Democrática y Popular UDP (1982-1985), que por su orientación ideológica y el acortamiento de su mandato pertenece más bien al período de transición descrito, a partir de 1985 se instala en Bolivia un “modelo” económico y político administrado por un consorcio de partidos que ha tenido a su cargo cuatro gestiones gubernamentales completas y el actual gobierno de Sánchez de Lozada, que presumiblemente podría no culminar su mandato.

No obstante las diferencias en el estilo de gestión, las variaciones programáticas y los resultados obtenidos, los cinco gobiernos compartieron la orientación general de la política económica de inspiración “neoliberal” que consiste, en térmi18

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nos generales, en la progresiva transferencia de competencias del sector público hacia el sector privado. Las empresas estatales mineras e hidrocarburíferas, los servicios de provisión de agua potable, electricidad, telefonía, los hoteles prefecturales, la línea aérea nacional, algunas industrias manufactureras, el cobro de peaje, la administración de aeropuertos, la construcción de carreteras, etcétera, fueron traspasadas al sector privado, que debía hacer una gestión eficiente y aportar en impuestos más de lo que esas empresas contribuían antes en regalías y utilidades.

Pero la compulsión privatizadora no sólo afectó a las empresas estatales y los servicios públicos: también se privatizó la política. Los caudillos pasaron a convertirse en dueños de sus partidos y a usufructuar el poder político como accionistas de la administración pública. La “democracia de mercado”, que combina el sistema de partidos de la democracia liberal con la economía de mercado, convirtió la gestión pública en un negocio privado. El derrumbe de lo público frente a las bondades de lo privado, fue la ideología que sostuvo esa transferencia de bienes y servicios, incluyendo los servicios políticos que proveen los partidos (mediación, representación, generación de proyectos colectivos).

Con frecuencia se elogia las bondades del sistema de partidos, sus pactos de gobernabilidad con mayoría parlamentaria, el generoso desprendimiento de los jefes partidarios para deponer sus diferencias y llegar a acuerdos en función del bien común y sus contribuciones a la modernización de la institucionalidad democrática. Es indudable que sin esas cualidades, no se podrían haber llevado adelante las reformas más importantes del periodo, muchas de las cuales no tenían respaldo popular o fueron abiertamente contrarias a los intereses de vastos sectores sociales. La democracia pactada tuvo como principal mérito la propia sobrevivencia del sistema democrático. En cambio, sus resultados en el desempeño de la gestión pública dejan mucho que desear.

De acuerdo a un reciente diagnóstico de la Estrategia Nacional de Desarrollo Institucional, 19

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“después de 20 años de democracia representativa el sistema político continúa reproduciendo la larga historia de manejo discrecional reflejado en una lógica clientelar, patrimonial y básicamente prebendal de la cosa pública. En la percepción ciudadana, la democracia pactada acabó siendo nada más que un instrumento para un reparto del poder y un cuoteo abierto de la administración pública. La gobernabilidad instrumental o logro de una mayoría parlamentaria, ha conducido a erosionar la credibilidad del sistema político, del pacto, de los partidos y de las instituciones de la democracia por su falta de transparencia, visible corrupción e impunidad partidaria en el manejo estatal”.

Los partidos políticos son los principales responsables del descrédito y la pérdida de legitimidad de las instituciones públicas, al punto de ser percibidos ellos mismos como la principal amenaza para la democracia. Por ello, no sorprende que las movilizaciones sociales a partir del año 2000 impugnen el régimen de partidos y exijan una reforma constitucional ampliada que acabe con el monopolio partidario de la representación política. El crecimiento desmesurado de la burocracia, la discontinuidad en la función pública, la feudalización de las instituciones estatales, la impunidad para los jerarcas partidarios responsables de actos de corrupción y violación de los derechos humanos, han generado un sentimiento muy extendido de frustración que se expresa en la abstención electoral (en su expresión más dramática, 30 por ciento de abstención frente a 22 por ciento del partido más votado en 1997), el incumplimiento de las normas y la desesperanza.

Otra de las características del modelo instaurado en 1985 fue la sistemática división y destrucción del movimiento sindical. Asumida como una política de Estado, la fragmentación de los sindicatos, el soborno de los dirigentes o su cooptación partidaria, convirtió a la otrora poderosa Central Obrera Boliviana (COB) en un movimiento disperso de federaciones sindicales y gremiales sin capacidad de coordinar sus demandas y unificar sus luchas. La separación de la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) de la COB y su posterior división en dos corrientes, fue patrocinada desde las instancias gubernamentales y sirvió para promover liderazgos 20

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locales enfrentados entre sí. Los sindicatos reprodujeron las formas de actuación de los partidos y se convirtieron en instancias muy poco democráticas de agregación social, no obstante su mayor cohesión y capacidad de movilización.

Los resultados electorales de 2002 muestran la irrupción de dos nuevas fuerzas políticas que se conciben a sí mismas como instrumentos de las organizaciones sindicales campesinas (MAS y MIP). Esta recomposición de la representación parlamentaria puede ser vista como una positiva señal de “democratización” del sistema político boliviano. Pero, por las razones anotadas, las nuevas fuerzas políticas tienden a adoptar rápidamente las mismas pautas de comportamiento de la partidocracia y comparten pronto su misma deslegitimación.

En lo que respecta a las fuerzas políticas, la polarización que caracteriza a la crisis actual ha delimitado dos campos claramente enfrentados: a un lado han quedado los partidos y las fuerzas sociales emergentes que impugnan el modelo económico, y al frente, atrincheradas en el gobierno, se han reagrupado todos los partidos “sistémicos” que lo defienden. Este alineamiento es ilustrativo de la enorme brecha que separa a la sociedad política de la sociedad civil y que amenaza con llevar al país a una confrontación que fracturaría el orden constitucional y la institucionalidad republicana, como pudo entreverse el 11 de febrero de 2003 con la pérdida de control estatal sobre las propias instituciones del orden, enfrentadas militarmente en las puertas del palacio de gobierno.

La economía A este malestar en la política debe añadirse la quiebra del modelo económico de inspiración neoliberal. Las reformas de mercado (privatizaciones, desregulación, apertura comercial, fomento de la inversión extranjera y de las exportaciones) lograron la estabilización monetaria pero fueron incapaces de revertir la pobreza en la que se debate la mayoría de la población.

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La capitalización de las empresas estatales reportó menos ingresos fiscales que los que se habrían obtenido con un ajuste administrativo y financiero del sector público. Esas empresas, que durante décadas fueron sistemáticamente saqueadas por los gobiernos de turno, se transfirieron en condiciones dolosas a las empresas transnacionales (depreciación de activos, incentivos tributarios, subrogación estatal de pasivos, licitaciones poco transparentes). Los ciudadanos mayores de 21 años al momento de la reforma, debían ser accionistas de esas empresas, pero las sucesivas modificaciones legales los transformaron en meros “beneficiarios”, sin capacidad de fiscalizar a los socios capitalizadores. Esas corporaciones constituyen hoy un superestado que está más allá de los mecanismos de regulación y fiscalización estatal y que en algunos casos, como el del sector hidrocarburífero, operan como actores políticos a través de comités cívicos y costosas campañas de comunicación. La privatización diferida de las empresas públicas significó la más grande expropiación de los bienes estatales de la que se tenga memoria en la historia republicana. La capitalización debía promover una afluencia de inversión extranjera que, sumada a la iniciativa privada local, reactivaría la economía y generaría más y mejores empleos. El resultado fue inverso. El desempleo se ha incrementado, la industria nacional está quebrada, la mora bancaria crece, las exportaciones no han superado el nivel que tenían antes del ajuste estructural (no obstante la consigna de “exportar o morir” que sirvió de lema a la cruzada privatizadora) y el déficit fiscal se ha disparado al punto de paralizar la gestión estatal.

Paradójicamente, Bolivia se ha vuelto un exportador de capitales, por la vía de transferencias de las empresas capitalizadoras a sus casas matrices y pagos de la banca de sus obligaciones de largo plazo. Bolivia sigue exportando materias primas con muy poco valor agregado, pero la principal y más preocupante exportación es la de la propia gente: uno de cada cuatro bolivianos vive en el exterior. Sin esperanzas de poder satisfacer sus necesidades básicas en su propio país, los bolivianos 22

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emigran y envían de vuelta remesas de dinero para sus familias, en montos que superan a la mayoría de los rubros de las exportaciones no tradicionales.

La insolvencia del aparato estatal ha sido subsanada con una dependencia creciente hacia los recursos de la cooperación internacional, como un paciente terminal conectado a una fuente de vida artificial. La mayoría de las reformas estatales de los últimos años (participación popular, pensiones, educativa, judicial, institucional) no se habrían ejecutado sin la asistencia financiera de los organismos multilaterales y las agencias de cooperación bilateral. La pérdida de soberanía que implica la dependencia estatal respecto a la asistencia externa puede apreciarse en el pago de sueldos en los cargos jerárquicos del Estado con recursos de los proyectos de desarrollo. Prácticamente todas las iniciativas de desarrollo públicas y privadas (ONG) dependen hoy de las donaciones o créditos externos, convirtiendo a Bolivia en un “proyectorado” de la cooperación internacional, de acuerdo a la afortunada expresión de Javier Medina.

Bolivia es uno de los países altamente endeudados que ha hipotecado su política económica a los organismos multilaterales encargados de administrar el programa HIPC. Los recursos del alivio de la deuda se destinan a los servicios de educación y salud en los municipios, privilegiando a los más pobres, pero en cantidades y modalidades que no tienen impacto productivo y que no logran revertir los dramáticos indicadores de pobreza.

Un Estado que no logra resolver las necesidades básicas de su población y que depende de la cooperación internacional para asegurar la sobrevivencia de sus instituciones públicas no sólo está en crisis: es inviable. Bolivia parece haber encarado muy tarde la conformación de un Estado nacional. Inviable en los términos de un desarrollo capitalista autónomo, el Estado haría bien en imaginar su reforma en clave cosmopolita, es decir, reconfigurando su ordenamiento territorial, económico y social de acuerdo a los principios y oportunidades de un orden mundial cada vez más interdependiente.

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Crisis estatal y convivencia social Del conjunto de anomalías que aquejan a la vida de la nación, hemos destacado sólo dos aspectos que explican la crisis estatal y la manera en la que se están generando y resolviendo los conflictos sociales. La conflictividad misma se ha vuelto anómala: sus formas de expresión no tienden a la resolución de los problemas sino a la exacerbación de las contradicciones, bajo una modalidad autopunitiva. La crisis estatal revela la incapacidad gubernamental de atender las demandas de la población, con la consiguiente pérdida de legitimidad. Pero tampoco gozan de mayor legitimidad los movimientos sindicales que impugnan el modelo existente.

Herido de muerte, Leviatán agoniza en los Andes. La mítica representación del Estado, que garantizaba la convivencia pacífica de sus súbditos, se erige como un espantajo que no convoca la lealtad ni el respeto de nadie. La recurrencia y soltura de cuerpo con la que se habla hoy de guerra civil, sólo es comparable a la facilidad e impunidad con la que las fuerzas del orden matan y hieren. En lo que va del año, 60 muertos y más de 250 heridos en enfrentamientos nos dicen que el pacto que sostenía al Estado se ha quebrado.

Al respecto, la ciencia política ofrece un claro diagnóstico de lo que ocurre hoy en Bolivia: Cuando el poder está en crisis, porque su estructura ha entrado en contradicción con el desarrollo de la sociedad, entra también en crisis el principio de legitimidad que lo justifica. Cuando el aparato de poder se deshace, caen también los velos ideológicos que lo ocultaban a la población y se manifiesta a plena luz su incapacidad de resolver los problemas que van madurando en la sociedad. Entonces, la conciencia de las masas entra en contradicción con la estructura política de la sociedad; todos se vuelven políticamente activos, porque las decisiones son simples y comprometen directamente al hombre ordinario; el poder de decisión está realmente en manos de todos, naturalmente estos fenómenos ocurren mientras no se haya formado otro poder, y en consecuencia, otro principio de legitimidad.

(Lucio Levi, en Diccionario de Política, Norberto Bobbio y Nicola Matteucci, Siglo XXI editores, México, 1988.).

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Mientras el viejo Estado muere (y mata), no se vislumbra en el horizonte de las demandas sociales otra estatalidad que no sea el reflejo invertido del orden actual. La idea de una Asamblea Constituyente y las solicitudes cruceñas e indígenas de refundar la República, así como las demandas de autonomías “nacionales” (camba y aymara), no tienen aún la consistencia propositiva para edificar un nuevo orden estatal, un Leviatán redivivo.

En esas circunstancias, ¿cuál es la pertinencia y función de un programa de negociación, diálogo y deliberación (NEDD)? Tal programa debería acompañar o promover las reformas estatales conducentes a la construcción de un nuevo Estado. Si se limita a apaciguar a las actuales fuerzas contendientes, o aparece sólo cuando los conflictos ya se han desatado, su eficacia quedaría limitada a la de un socorrista en medio de una refriega, con la desventaja de que el patrocinio de la cooperación internacional le daría la apariencia de tutelaje. Proponemos acá algunas iniciativas que apuntan a la raíz de los problemas descritos.

Las reformas conducentes a crear un nuevo orden estatal pueden incluir la convocatoria a una Asamblea Constitucional (mejor que Constituyente), pero esto implica que los socios del nuevo pacto social sean ellos mismos interlocutores legítimos. En esa dirección, se proponen dos líneas de trabajo.

La primera, apunta a darle legitimidad a las instituciones del Estado, para lo cual habrá que reformar la administración pública, sacando a los partidos políticos de los territorios que han invadido impropiamente. La Estrategia de Desarrollo Institucional de la Vicepresidencia de la República ofrece una base interesante de trabajo, aunque tal vez insuficiente dada la magnitud de la tarea de refundación. El retroceso de los partidos a su función propositiva y mediadora, permitiría la rápida implementación de reformas que han sido bloqueadas por el cuoteo de la administración pública.

También contribuiría a darle independencia a los poderes del Estado, sin la cual no puede esperarse una adecuada gestión pública.

Contrariamente a lo que sostiene la corriente liberal, acá se presume que los partidos políticos (incluidos los de la oposición) se han convertido en parte del problema y no de la solución.

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La segunda, propone devolverle legitimidad a las organizaciones sociales que quisieran remplazar o acompañar a los partidos políticos en la tarea de refundación estatal. Para que los sindicatos, los gremios, los pueblos originarios o cualquier otra organización de la sociedad civil, sean interlocutores válidos (no sólo del Estado sino entre ellos mismos) es necesario que su funcionamiento interno y los procedimientos para la elección de sus dirigentes sea transparente y democrática. La Corte Nacional Electoral podría ampliar sus funciones para verificar los procesos electorales de cualquier organización que aspire legítimamente a representar a los sectores sociales. Esta iniciativa apunta a la reconstrucción democrática del tejido social como requisito de la edificación de un nuevo Estado.

30 de septiembre de 2003

Postfacio de octubre de 2003 La caída del gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada el 17 de octubre de 2003 confirma algunos de los vaticinios formulados en los apuntes precedentes y refuerza las líneas de trabajo sugeridas para un programa de negociación, deliberación y diálogo.

Ni el recurso de la fuerza, que cobró cerca de 70 vidas y medio centenar de heridos en menos de dos semanas, ni la presión del gobierno norteamericano y la OEA, que impusieron un duro veto a una posible sucesión constitucional, pudo contener la avalancha popular que derrocó al “Gobierno de Responsabilidad Nacional y Cambio”, conformado por el conjunto de partidos “sistémicos” que se desplomó junto al presidente Sánchez de Lozada.

Esta implosión del sistema de partidos, que dio lugar a la democracia pactada de las dos décadas precedentes, permitió la conformación de un gobierno “sin partidos” en torno al ex Vicepresidente constitucional Carlos Mesa Gisbert. El Poder Ejecutivo restauró rápidamente los criterios de institucionalidad sepultado por el cuoteo partidario de la administración pública, devol26

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viéndole al mismo tiempo la independencia al Poder Legislativo.

Con ello, es previsible que las designaciones en los cargos jerárquicos que el anterior gobierno no pudo concluir se hagan también de manera transparente e independientemente de los intereses partidarios.

La anunciada convocatoria a una Asamblea Constituyente abrirá sin duda el más ambicioso escenario de interlocución social y regional. Aunque no se conocen aún las modalidades ni los plazos en que sesionará la Asamblea Constituyente, es innegable que esa conquista de los movimientos sociales apunta a la “refundación” de la República y la construcción de un orden estatal más representativo de la diversa composición de la población boliviana. ¿Puede imaginarse un escenario de negociación, deliberación y diálogo más apropiado?

Será decisivo para el éxito de ese emprendimiento, que los actores sociales, regionales y políticos se habiliten democráticamente para estar debidamente representados en la Asamblea. El acuerdo entre las fuerzas constituyentes debería incluir la cualificación de esa representación mediante la segunda línea de trabajo propuesta para el Programa NEDD. 21 de octubre de 2003.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

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II. La “Guerra del Agua”, la guerra de la información

Dos miradas a la problemática de los medios de comunicación y los conflictos sociales. La primera de ellas, razonada por un grupo de investigadores del Centro de Estudios de la Realidad Económica y Social (CERES) e inmersa en la “Guerra del agua de Cochabamba”, desgrana la significación de la información en ese que fue el primer acto político que le develó al país la irrupción de los movimientos sociales. La segunda mirada, desde la teoría de la comunicación y a cargo del periodista Rafael Archondo, se zambulle en la intimidad de las estructuras mediáticas para explicar las pautas de producción informativa que las definen y caracterizan.

Los investigadores del CERES no dubitan en calificar a la “Guerra del agua” como un “proceso comunicacional” en el que los ciudadanos –“barrio por barrio, comunidad por comunidad”– se apropian y socializan la información relativa al conflicto. Cinco años después de sucedida la Guerra del Agua en Cochabamba recupera la actualidad más inmediata en torno a la 29

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

administración del agua: la expulsión de la empresa Aguas del Tunari y la reciente rescisión del contrato con su par Aguas del Illimani impulsada por los vecinos de El Alto, dos procesos gemelos que, como señalan los investigadores, inauguran “la reapertura en la historia del país del ciclo de la defensa de los recursos naturales, su administración y uso como bienes comunes sobre los que la sociedad se siente con derecho a definirlos”.

La otra mirada, la del periodista, ya no radicada en el conflicto del agua cochabambina pero abarcadora del mundo de la información y sus protagonistas –empresarios, reporteros y portavoces–, establece que los medios –por su propia naturaleza– no son ni serán escenarios abiertos al diálogo, la deliberación y la negociación. El periodista aconseja, además, ya no pensar en ese viejo paradigma comunicacional de “darles voz a los sin voz”, sino más bien “darles orejas” a quienes no aprendieron a oír, es decir, al poder.

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La Guerra del Agua, “madre de las batallas”

1

E

l presente estudio y sistematización del conflicto conocido como la “Guerra del Agua en Cochabamba” (septiembre de 1999 - abril de 2000) se propone el análisis de los diversos factores que intervinieron en su desarrollo y la valoración de las posibilidades y dificultades de los procesos de negociación, deliberación y diálogo (NEDD) que se presentaron en el mencionado conflicto.

La investigación realizada se basó en el análisis de la literatura existente, en fuentes de información y entrevistas a actores claves del conflicto. El resumen que se presenta a continuación extrae los aprendizajes de la Guerra del Agua a partir del análisis de esa información y su conceptualización.

El equipo a cargo del estudio1 entiende el conflicto como un proceso comunicacional donde se recono-

1

Este artículo es parte de un trabajo más extenso sobre fuentes de información primaria y secundaria realizado por un equipo de investigadores del Centro de Estudios de la Realidad Económica y Social (CERES), coordi-

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

cen actores con intereses en pugna y no como una sucesión de actos de confrontación aislados.

En esa misma línea, se valora el conflicto como un proceso que permite analizar la dinámica de la acción y la evolución de la interacción de los actores, así como la construcción o utilización de diferentes espacios de encuentro o procesos de confrontación.

A su vez, la construcción de espacios como escenarios de confrontación o de negociación, deliberación y diálogo, constituyen procesos de reconocimiento de la legitimidad de instancias institucionales de donde surgen los diferentes lenguajes utilizados por los actores en disputa. De ahí la importancia de asignarle al conflicto el carácter de un proceso comunicacional.

Asimismo, en el presente trabajo se entienden los conflictos como procesos reguladores de las tensiones causadas por la administración del poder a través del establecimiento de pactos o transacciones de diferente alcance. Por ello, los conflictos son procesos deliberativos en sí mismos, procesos en donde se encuentran diferentes lenguajes de la acción colectiva, espacios donde “la realidad se desnuda”.

En el caso específico de Bolivia, los espacios de negociación, deliberación y diálogo no se limitan a los actos formales que se producen alrededor de una mesa, sino que están sujetos a la cultura política puesta en práctica, es decir, a la acción espontánea, la acción organizada y la acción colectiva, a la movilización de los actores en las calles y los caminos.

Las diferentes formas de interpretar los conflictos en Bolivia, especialmente aquellas que surgen desde el Estado –basadas en la impugnación y estigmatización de la acción colectiva y de los movimientos sociales–, conducen a la radicalización del conflicto y, por tanto, hacia actos confrontacionales violentos. Por ello se explica la imposibilidad de la generación de pactos y transacciones democrátinado por Rosario León y conformado por Blanca León, Oscar Campanini, Tania Sánchez, Antonio Mayorga y Hector Udaeta. El análisis es responsabilidad del equipo y no es una posición oficial del CERES.

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LA GUERRA DEL AGUA, “MADRE DE LAS BATALLAS”

cas, y se explica también la recurrente desvalorización del rol del diálogo, la negociación y la deliberación, la transacción en treguas circunstanciales que sólo disiparán la atención de las demandas de participación social y política de los actores sociales.

Si el conflicto es un proceso comunicacional, resulta importante destacar y analizar el rol y la función de la información, su producción, difusión y consumo, como parte de la producción de datos y conocimientos, de códigos de comprensión de los hechos, como tecnología de medios, como derecho e instrumento de transacción entre partes y, finalmente, como un hecho cultural y político.

Conocimiento e información en la Guerra del Agua El análisis de fuentes bibliográficas y de hemeroteca realizado en este estudio permitió verificar el rol de la información en el conflicto tanto como configurador de las disputas, sustentador de posicionamientos e instrumento de negociación.

Igualmente, el análisis de la información producida permitió recuperar el rol de los actores que intervinieron en el conflicto (intelectuales, Iglesia Católica y prensa oral y escrita) y el espacio –la prensa escrita– en que estos actores, especialmente los intelectuales, opinaron y analizaron el conflicto y sus causas desde diferentes perspectivas.

La información como instrumento político jugó un rol importante en la Guerra del Agua; fue más allá del conflicto en sí mismo y presentó una confrontación de intereses partidarios objetivizados en las opciones propuestas en el Contrato de Concesión al consorcio Aguas del Tunari y sus condicionamientos. Al mismo tiempo, la información analizada evidencia las fuerzas políticas que connotan el conflicto del agua y la debilidad del gobierno de turno en un proceso de crisis de gobernabilidad 2.

2 Fundación Milenio, 2000: Informe de Milenio sobre el acontecer político en Bolivia No.1, La Paz: Fundación Milenio; Roberto Laserna, 2000: “Cochabamba: la guerra contra el agua”, en Cuarto Intermedio, No.56, Cochabamba.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

La información analizada, amparada en argumentos sobre la necesidad de satisfacer las demandas de abastecimiento del agua en Cochabamba, aborda también temas de legalidad y cumplimiento de las normas, la defensa de la institucionalidad establecida y la convocatoria a la legitimidad de actores legalmente constituidos, impugnando las nuevas formas de representación de múltiples actores que emergen durante el proceso.

La información producida también fue base del asesoramiento a las partes y a la Iglesia Católica, institución que intentó jugar un rol de facilitador en el conflicto.

Las diferentes perspectivas sobre el conflicto y los análisis posicionados con intereses partidarios no fueron, durante la Guerra del Agua, los elementos que más contribuyeron a la negociación o el diálogo. Sin embargo, es posible que hubiesen existido procesos de deliberación que fueron apropiados de manera diferente por los actores en disputa, contribuyendo a la argumentación de las diferentes posiciones adoptadas por esos actores.

En otro plano, la información que circulaba en los medios tradicionales fue utilizada por las organizaciones sociales barrio por barrio, comunidad por comunidad, socializando así el análisis de la Ley 2029 de Agua Potable y Alcantarillado y las condiciones de acceso y uso del recurso agua, establecidos en el contrato con la empresa Aguas del Tunari.

Paralelamente, las organizaciones sociales y algunos intelectuales producían sistemáticamente conocimientos sobre los argumentos jurídicos que amparaban el contrato y sobre los atributos y determinaciones de la Ley de Aguas (Ley 2066, alternativa a la Ley 2029 de Agua Potable y Alcantarillado), un ejercicio que ya desde 1997 se había iniciado después del conflicto de la guerra de los pozos en Cochabamba, a partir del análisis de los derechos territoriales de los pueblos indígenas del oriente boliviano 3. Tal la manera en que la circulación de la información jugó un rol de conector de procesos en el conflicto.

3

René Orellana, 2000: “De la revuelta cochabambina a la modificación de la Ley de Agua Potable y Alcantarillado”, Santa Cruz, CEJIS.

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LA GUERRA DEL AGUA, “MADRE DE LAS BATALLAS”

“FEDECOR 4 constituye nuevos espacios de diálogo, con las escuelas, organizaciones obreras, juntas vecinales, comités urbanos de agua, donde difundían la información generada en el Comité de Defensa del agua”.

“Fue importante la deliberación entre la gente, no se podía entrar a dialogar sin la consulta y deliberación previas”.

Oscar Olivera, Dirigente de la Coordinadora de Defensa del Agua y la Vida (entrevista, 2003).

“La discusión de la Ley de Agua Potable y Alcantarillado (2029), permitió el diálogo por primera vez, entre la población civil, a través de asambleas globales, de diferentes sectores de la población, donde se debatía ampliamente la problemática y donde se tomaban las decisiones”.

“Este proceso se caracterizó por los niveles de información y sobre todo, por la elaboración de propuestas técnicas, desde la sociedad civil”.

Gabriel Herbas, Miembro del CODAEF 5, (entrevista, 2003).

La importancia del rol de los medios durante el conflicto se expresa en la exuberante producción de más de mil artículos de prensa que muestran cómo los medios se convirtieron en espacio de deliberación, especialmente para actores intelectuales y políticos, pero también como posibilidad de connotar el conflicto para la ciudadanía en general.

No es fácil deducir la influencia directa de los medios sobre los diferentes sujetos sociales que intervinieron en las acciones, sin embargo, las acciones violentas protagonizadas por sujetos no directamente afectados por el servicio o la administración del agua, entre ellos jóvenes de la calle, trabajadoras del sexo, voceadores de periódicos y otros sectores normalmente excluidos de la sociabilidad establecida, estuvieron ahí y fueron visibles en las

4 5

Federación de Regantes de Cochabamba.

Comité de Defensa del Agua y la Economía Familiar.

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páginas de periódicos y, a través de ellos, visibles para la sociedad en su conjunto.

Gracias al conflicto, los medios expusieron, más allá de las acciones y opiniones, los rostros visibles de la exclusión.

Las radios y algunos canales de televisión, por su parte, crearon importantes espacios de deliberación y diálogo entre diferentes actores y no sólo contribuyeron al tratamiento del conflicto, sino también a legitimar y reconocer actores que los representantes del Estado negaban sistemáticamente (la Coordinadora de Defensa del Agua y la Vida y sus representantes fueron invitados a participar en los medios, hecho que contribuyó a su legitimación).

Fue igualmente destacado el trabajo de las radios que, utilizando idiomas nativos, fueron parte importante de la movilización: jugaron el rol de conectores de la acción y de la articulación de los grupos sociales más dispersos. Sin su rol, difícilmente las movilizaciones en el proceso del conflicto hubiesen logrado la coherencia y eficacia de su accionar.

En general, es incuestionable el rol definitivo que jugó la producción de información y conocimiento en el soporte a las acciones movilizadas de los actores sociales, negando en la práctica aquellos argumentos que, en su momento, señalaban la existencia un movimiento sin conocimientos y sin propuesta.

A contramano de tales aseveraciones, la Guerra del Agua fue una de las movilizaciones que tuvo sus demandas basadas en el manejo de información y conocimiento de la ley y los alcances del contrato, información propiciada y acopiada por los propios actores del conflicto.

La información fluyó de manera constante en espacios de negociación como la mesa de discusión de la ley, generando sobre ellos – los protagonistas de las acciones– seguridad en sus demandas. La movilización social culminó con el logro de sus objetivos no sólo por la presión sino por la contundencia de sus argumentos propositivos.

La literatura posterior a la Guerra del Agua manifiesta, a su vez, el reconocimiento de los alcances del conflicto en los procesos de democratización cuando hablan de reconstitución del teji36

LA GUERRA DEL AGUA, “MADRE DE LAS BATALLAS”

do social o ubican el conflicto como muestra de la crisis de la nación y la práctica política 6. “(…) los conflictos comúnmente no son expresión del fracaso de mecanismos de negociación, mas al contrario, se realizan para convocarlos y ponerlos en funcionamiento, el proceso de negociación se caracteriza por ser un proceso de ‘negociación forzada’” Roberto Laserna, “De la negociación forzada a la concertación cooperativa” (2001). “(...) el conflicto se convierte en mecanismo utilizado por los sectores sociales excluidos por el modelo, para hacerse reconocer como sujetos de interlocución, como sujetos de los procesos sociales; la Guerra del Agua también se halla dentro esta lógica, es decir, utilizar la presión social para hacerse escuchar”.

Carlos Crespo y Omar Fernández, “La Guerra del Agua de Cochabamba”, (2001, en: www.aguabolivia.org).

La Guerra del Agua, “la madre de las batallas” La Guerra del Agua, como proceso, se inicia en septiembre de 1999 y concluye en abril de 2000. En este periodo, la configuración del objeto de disputa nace de la aglutinación de demandas alrededor de dos hechos normativos: la Ley 2029 de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado, y el Contrato de Concesión del Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado (SEMAPA) al Consorcio Aguas del Tunari. El conflicto se desenvuelve en el ínterín de dos diálogos nacionales, ambos mecanismos creados por el Gobierno para lograr consensos sociales. La Guerra del Agua se inserta y desarrolla en un proceso altamente conflictivo en todo el país: 45 conflictos diferentes con la participación de diversos sectores sociales en todo el territorio nacional generaron un con6

Álvaro García Linera, Raquel Gutiérrez y Luis Tapia, 2000: “El retorno a la Bolivia plebeya”, La Paz: Muela del Diablo; Fundación Milenio: Informe de Milenio sobre el acontecer político en Bolivia, No.1, La Paz: Fundación Milenio.

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texto de movilización social que debilitó las capacidades de un gobierno con tensiones políticas internas.

En este contexto, la Guerra del Agua se convierte en la “Madre de las batallas” por las dimensiones de la presión política que ejercieron los actores sociales, la capacidad de interpelación de situaciones de exclusión social y, sobre todo, por la capacidad para generar objetos de disputa contenedores de múltiples intereses, pero fundamentalmente, porque pese a la violencia ejercida sobre la sociedad, ésta no buscaba la desestabilización democrática, todo lo contrario, encontró en la discusión sobre la defensa del agua una arena de acción institucional en la que se discutía el interés común, el interés nacional, regional y particular de los ciudadanos, además del papel del Estado y su rol como generador del bien común.

Para decirlo brevemente, el proceso se caracterizó por la configuración de un objeto de disputa abarcador de diferente intereses y demandas particulares.

El proceso como tal, se inicia a partir de reclamos de diversa índole: la negativa a la perforación de más pozos de agua, a la aplicación patentes sobre el agua y a la mayor profundización de los pozos existentes; la negativa a afectar pozos privados, la necesidad de definir áreas de concesión y ampliar red de distribución de agua y servicio de alcantarillado; la negativa al incremento de tarifas, a la tributación sobre las fuentes del agua, al alza de carburantes y al rechazo al pago de impuestos y peaje.

Desde ese variopinto abanico de reclamos, el proceso derivó en el desconocimiento de la Ley 2029 y del Contrato de Concesión a Aguas del Tunari como contenedores de múltiples intereses y como objetos que articulan demandas locales y nacionales (la impugnación al modelo de Capitalización, por ejemplo), y demandas económicas con demandas de participación en la toma de decisiones y la construcción del bien común.

Los diferentes sujetos sociales de la Guerra del Agua impugnaron la legalidad y la legitimidad de las dos mencionadas medidas estatales por considerarlas atentatorias.

Atentatorias, en primera instancia, porque afectaban sus intereses como sujetos económicos y, en segunda instancia, porque 38

LA GUERRA DEL AGUA, “MADRE DE LAS BATALLAS”

mellaban sus intereses ciudadanos en tanto constituyeron restricciones a sus derechos civiles y políticos, en el sentido de formar parte de la toma de decisiones que afectan al país.

Efectivamente, el tratamiento y aprobación de una Ley de Aguas no sólo atañe a cierta parte de la población en Cochabamba, sino al país entero en términos de políticas frente al tratamiento de los recursos naturales y su rol en el desarrollo sostenible y con equidad.

Las diferentes aproximaciones a la construcción de los objetos del conflicto en su dimensión política pasó por las confrontaciones de posiciones acerca del “qué y el cómo” tratar el tema de la ley, el contrato y la pertinencia, legitimidad y legalidad de los actores como interlocutores válidos para tratar el tema con el Estado.

Lo sustancial de la Guerra del Agua –y de la construcción de las medidas regulatorias como objeto de disputa– es, sin duda, la reapertura en la historia del país del ciclo de la defensa de los recursos naturales, su administración y uso como bienes comunes sobre los que la sociedad se siente con derecho a definirlos, a la vez que el conflicto puso en cuestionamiento los sistemas de representación política como medios para canalizar las demandas y participación ciudadanas.

La dinámica del conflicto y sus configuraciones Configuración 1: Deslegitimación de las acciones estatales (Septiembre-Octubre, 1999) El contrato de concesión de SEMAPA al consorcio Aguas del Tunari fue firmado a pesar de las irregularidades observadas en el proceso de licitación y la no existencia de una ley que ampare sus contenidos. Por un lado, el contrato preveía un incremento tarifario para la implementación del proyecto Misicuni y, por otro, la Ley 2029 de Agua potable y Alcantarillado, aprobada posteriormente a la firma del contrato, con términos regulatorios sobre el uso y acceso a las fuentes de agua, afectaba los usos y costumbres de la población rural. Estos dos aspectos constituyeron el objeto del conflicto en torno al cuál se fueron configu39

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rando los actores en sus diferentes posicionamientos. Aún cuando hubo interpelaciones a diversos actores a nivel nacional, el conflicto tuvo, inicialmente, connotaciones esencialmente regionales. “... lo grave es que esta ley no sólo es una ley de agua potable, sino que en los últimos artículos es realmente una Ley de Aguas, o sea para todos los usos, por tanto, en este aspecto los regantes también están afectados en sus derechos...”.

Carlos Crespo y Omar Fernández, “Los campesinos regantes de Cochabamba en la guerra del agua: una experiencia de presión social y negociación” (2001, Cochabamba, CESU-UMSS, FEDECOR).

Esta primera configuración muestra a los actores de la sociedad civil impugnando el contrato y la ley, en forma pacífica, sin movilizaciones, y presentando diferencias en la formulación de sus demandas: por un lado estaba la población rural, representada por la FEDECOR (Federación Departamental de Regantes de Cochabamba) y otras organizaciones campesinas, demandando la derogación de la ley y anulación del contrato, y por otro, la población urbana, representada en el CODAEF (instancia que reunía a colegios de profesionales, instituciones ambientalistas, FEJUVE-Pueblo y otras organizaciones barriales), que exigía tanto la revisión del contrato y de la ley con observaciones concretas y bien argumentadas.

El Gobierno, representado por la comisión negociadora, aparece respaldando con argumentos generales al objeto del conflicto, ignorando las demandas de la sociedad civil, para él suficientemente representada en el Comité Cívico, presente en la firma del contrato con Aguas del Tunari.

Se configura así el escenario de conflicto en el plano institucional, un escenario de impugnación a hechos legales establecidos.

En este espacio confluyen múltiples instancias de la sociedad civil, la clase política encubierta en el gobierno local, intelectuales organizados y la empresa Aguas del Tunari cuyos intereses eran representados por el Gobierno Central a través del Superintendente de Aguas (posteriormente de Saneamiento Básico), el Prefecto y los ministros de Estado.

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LA GUERRA DEL AGUA, “MADRE DE LAS BATALLAS”

“... el estilo de gobernar se reduce a la postulación arbitraria y maniquea de los recursos administrativos y legales, la apelación a las normas jurídicas y administrativas, como principal recurso discursivo y de fundamentación de la toma de decisiones, y a la imposición de un supuesto ‘consenso’ sostenido sólo por los actores institucionales y formales del espectro político y social”. Álvaro García Linera, Raquel Gutiérrez y Luis Tapia, “El retorno de la Bolivia plebeya”, (2001, La Paz: Muela del Diablo).

Configuración 2 : Intereses y posicionamientos (Noviembre, 1999) Este momento marcó el inicio de los enfrentamientos: el CODAEF junto a la FEDECOR organizan las primeras movilizaciones en el área rural; la respuesta del Gobierno fue la represión.

Como resultado de los enfrentamientos, se establece la primera negociación que concluye en la firma de un acuerdo con la Superintendencia de Aguas, en representación del Gobierno. En dicho acuerdo se asume el compromiso de no afectar los derechos de usos y costumbres sobre los recursos hídricos de los sectores de población movilizados que aglutinan a diversas organizaciones sociales y que conforman la Coordinadora de Defensa del Agua y la Vida.

A partir de este momento, la Coordinadora unifica las demandas del área urbana y rural, expresadas en fuertes movilizaciones campesinas apoyadas por sectores populares de la población urbana, que plantean la abrogación de la Ley 2029 y la anulación del Contrato de Concesión con Aguas del Tunari.

El Comité Cívico de Cochabamba, por su parte, se manifiesta en contra de los sectores movilizados y observa el incremento tarifario, contemplado en el contrato.

Configuración 3: Alianza urbano-rural, deliberación, información y difusión; consolidación de la Coordinadora (Diciembre, 1999).

La consolidación de la Coordinadora con la alianza urbanorural integrada por múltiples sectores de la población civil, movi41

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

lizados en contra de la ley y el contrato, son el resultado de la difusión de información y generación de espacios de deliberación, sobre los términos de ambos objetos del conflicto.

“La Coordinadora logró articular a la población, rural y urbana, principalmente debido a que el acceso a recursos hídricos y sus servicios ambientales afecta a todos, pues como decía una de las consignas de las movilizaciones “el agua es vida”; es decir, la reivindicación del agua como bien público”.

Carlos Crespo, “Continuidad y ruptura: la ‘guerra del agua’ y los nuevos movimientos sociales en Bolivia (2000, revista del Observatorio Social de América Latina, OSAL, Buenos Aires, CLACSO).

Por otra parte, los diferentes criterios en el manejo de la información y tratamiento del conflicto, entre los representantes del Gobierno, traslucen la inconsistencia de sus argumentos de respaldo a la ley y al contrato, además de mostrar un frente fraccionado.

El Comité Cívico, por su parte, cambia de posición y forma otro bloque de oposición al incremento tarifario (con incidencia partidaria de Nueva Fuerza Republicana, NFR), junto a la Federación de Juntas Vecinales (FEJUVE), la Alcaldía y los empresarios. De este modo, surge otro objeto de conflicto, derivado del Contrato.

En este momento se establece el diálogo entre el Comité Cívico, la Brigada Parlamentaria cochabambina, FEJUVE y algunas instancias del Gobierno Central y departamental, en forma aislada e independiente de la Coordinadora.

“La coordinadora parecía haber logrado mayor legitimidad y diálogo con la población”.

Fundación Milenio, Informe de Milenio sobre el acontecer político en Bolivia (2000).

“Vemos en esta etapa una emergencia de alianzas y desconocimiento de sistemas de representación social emergentes en el conflicto”.

Tania Sánchez y Héctor Udaeta, “La Coordinadora de Defensa del Agua, un órgano de poder funcional al conflicto durante la guerra del agua”, (2002, Cochabamba: CISO-UMSS).

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LA GUERRA DEL AGUA, “MADRE DE LAS BATALLAS”

Configuración 4: Representaciones en pugna y legitimidad de los interlocutores.

La emisión de las primeras facturas con incrementos tarifarios moviliza a la población urbana de diferentes sectores; unos suman sus fuerzas a la Coordinadora y otros –los empresarios, por ejemplo– expresan su rechazo en forma independiente, aunque sin romper su relación con el Comité Cívico, que mantiene su posición paralela a la Coordinadora y en interlocución permanente con los representantes estatales.

El incumplimiento del acuerdo en cuanto a la revisión del contrato con Aguas del Tunari por parte del Gobierno se constituye en un objeto adicional de enfrentamiento.

La pugna por la representatividad y legitimidad entre el Comité Cívico y la Coordinadora constituye otro objeto de enfrentamiento, al punto que TRANSPECO 7 asume el rol de mediador entre ambas organizaciones, facilitando un espacio de diálogo en el que se unifican criterios sobre los términos de revisión del contrato.

La fuerza de las movilizaciones consigue que el Gobierno acepte la negociación, comprometiendo su participación en una comisión mixta permanente para el análisis del objeto del conflicto, compromiso que no sólo incumple, sino que paralelamente a éste, conforma comisiones con el mismo fin, al interior de las esferas del Gobierno, situación que agudiza la falta de credibilidad de la población y deslegitima las acciones gubernamentales, lo cuál constituyó una sólida razón para nuevos enfrentamientos.

Configuración 5: Mediación y negociación La reacción de la población civil movilizada bajo la dirección de la Coordinadora se manifestó en el intento frustrado de la denominada “toma pacífica de Cochabamba” cuya interpretación, en las diferentes esferas del Gobierno, la convirtió en otro objeto de enfrentamientos, marcados por el desenfreno de la represión pro7 Transporte Pesado de Cochabamba.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

tagonizada por el Grupo Especial de Seguridad (GES) de La Paz, un grupo de la policía conocido popularmente como “Dálmatas”.

Las fuerzas de represión (Policía y Fuerzas Armadas) se configuraron como otro actor en el bloque del Gobierno, debido a la aparente autonomía de su intervención en el conflicto, evidenciada en las imprecisiones de los representantes del Gobierno: “...las Fuerzas Armadas no obedecen ni dependen de lo que digan los ministros, las órdenes provienen en cadena de mando, desde el Presidente...”.

Oficial del Ejército 8, (entrevista, 2003).

La masiva respuesta a una convocatoria de movilización popular de la Coordinadora despejó toda duda sobre su legitimidad, evidenciando la debilidad del Comité Cívico, que continuaba en diálogos y negociaciones aisladas con el Gobierno.

A estas alturas del conflicto, surgieron nuevos actores en el rol de mediadores: la Iglesia Católica, el Defensor del Pueblo y los medios de comunicación (especialmente las radios). Las mencionadas instituciones se constituyeron en actores sociales identificados con las demandas de la Coordinadora; los periodistas, por su parte, asumieron el mencionado rol de mediación.

Una vez más se logró establecer un espacio de negociación, facilitado por la Iglesia y el Defensor del Pueblo, que culminó con la firma del “Convenio por Cochabamba” .

Configuración 6: Mediación y conocimientos técnicos para la negociación (Febrero-Marzo, 2000) El Convenio por Cochabamba planteó la instalación de dos mesas de negociación para abordar los dos componentes del objeto del conflicto.

Por un lado, la mesa de negociación de la ley y, por otro, la mesa de negociación del contrato. La primera mesa se instaló en 8

A solicitud del informante, no se identifica su nombre ni procedencia.

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LA GUERRA DEL AGUA, “MADRE DE LAS BATALLAS”

la Brigada Parlamentaria, bajo la moderación de un parlamentario con amplia experiencia política; la Coordinadora, a la cabeza de Omar Fernández (FEDECOR) se presentó a esta mesa con su equipo técnico de apoyo con amplio conocimiento del tema y una propuesta de ley concensuada con las bases y técnicamente argumentada, con la que facilitaron el proceso de negociación, alcanzando los resultados favorables a las propuestas de la gente movilizada.

La mesa de negociación del Contrato se instaló bajo la moderación del equipo asesor de la Iglesia. En esta mesa se conformaron tres comisiones para el análisis jurídico, económico y técnico del Contrato; la Coordinadora, a la cabeza de Oscar Olivera y el equipo técnico del CODAEF, demandó la anulación del contrato, con argumentos técnicamente fundamentados. En esta mesa también participó el Comité Cívico, solicitando una modificación del Contrato en el tratamiento tarifario, planteamiento sobre el que se llegó a un preacuerdo con el Gobierno, mientras que la Coordinadora, rompe la negociación, y convoca a una consulta popular, manteniendo su posición de anulación del contrato.

La participación del Gobierno, en ambas mesas, trasluce una actitud dilatoria carente de voluntad política para escuchar las demandas y propuestas de la población. “... parte de la astucia del Gobierno fue la de mandar a las mesas de negociación cada día a un representante diferente, con criterios diferentes, hasta agotar a los representantes de la Coordinadora”.

Carlos Crespo, analista social, asesor de FEDECOR (entrevista, 2003).

“Mientras que se veía un análisis y conocimiento de la ley y el contrato por parte de los asesores de la Coordinadora, se observaba lo contrario en los representantes del gobierno”.

Omar Fernández, “La Guerra del Agua de Cochabamba”, (2001, en: www.aguabolivia.org).

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Configuración 7: Resolución del conflicto y costos sociales y políticos Las diferencias y contradicciones entre los representantes del Gobierno y los sectores sociales movilizados ocasionaron la renuncia del Prefecto de Cochabamba. El Gobierno ya no podía sostener, en la discusión, la legalidad del contrato, e ingresa en una serie de contradicciones internas, generando conflictos entre las diferentes posiciones gubernamentales (Oscar Olivera, entrevista, 2003). “... el gobierno generó su propia ingobernabilidad, pues en su seno se dieron contradicciones, se generaron presiones de parte de sus socios, se crearon condiciones para las rupturas y retiros de algunos de sus miembros y se sucedieron pugnas entre los propios partidos de la coalición, poniendo en evidencia una baja capacidad decisional del gobierno en su conjunto en la resolución de conflictos”.

Fundación Milenio, en: Informe de Milenio sobre el acontecer político en Bolivia, (2000).

Los enfrentamientos de abril dejan un muerto y varios heridos, situación que enardece a la población acrecentando el consenso regional. Las fuerzas de represión rompen con el Gobierno, el Comité Cívico se invisibiliza, las bases de FEJUVE rebasan a sus líderes y se suman a la Coordinadora, los munícipes cambian de posición separándose del Gobierno Central e intentan asumir un rol de mediadores, los medios de comunicación apoyan la movilización.

La movilización masiva de los cocaleros refuerza las filas de la Coordinadora, que radicaliza su posición frente al objeto del conflicto, exigiendo la inmediata expulsión de Aguas del Tunari y la aprobación de la Ley 2066, modificatoria de la Ley 2029, objeto de la disputa.

El Gobierno dicta Estado de Sitio, pero ya no puede controlar a la población que toma la plaza principal de la ciudad y se declara en vigilia; toman las oficinas de Aguas del Tunari, la sede del Comité Cívico y obligan al gobierno a aceptar sus demandas en 46

LA GUERRA DEL AGUA, “MADRE DE LAS BATALLAS”

la última negociación, en la que se piden garantes para los líderes de la Coordinadora.

Actores y espacios de negociación, deliberación y diálogo El análisis de los actores y los espacios de negociación, deliberación y diálogo en la Guerra del Agua parte de una premisa: los actores se reconstituyen en la arena del conflicto una vez que los intereses explicitados determinan el objeto de la disputa; sus posicionamientos resignifican su rol habitual.

Así, en la Guerra del Agua, cuando se establece la disputa sobre la Ley 2029 y el Contrato de Concesión, los roles del Estado, de la empresa Aguas del Tunari y de los actores de la sociedad civil cobran otro sentido: la disputa, enmarcada en el plano del orden legal establecido, encubre la pugna de poderes enfrentados por la interpelación a un modelo político-económico impuesto sobre diversos intereses y sistemas de orden social y económico.

Bajo esa premisa, y en torno a la referida pugna de poderes, evaluamos el rol de cada uno de los actores del conflicto.

El Estado, a través de un flujo permanente de representantes, establece una interlocución inconsistente: defiende los intereses de la empresa y un contrato que, desde su firma, tuvo vicios de nulidad e ilegalidad. La inconsistencia de su papel se expresa en la defensa de una ley a través de representantes que no la conocían.

Como representante del orden establecido, el Estado actúa en el conflicto como represor de la acción colectiva; su acción niega los derechos civiles y políticos de actores sociales y sistemas de representación social que emergen en el conflicto y establece interlocución con organizaciones sociales legalmente reconocidas, pero que no representan los intereses de los emergentes actores sociales que ocupan el escenario del conflicto. Este comportamiento estatal, a fin de cuentas, radicaliza las acciones sociales.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

En la última etapa del conflicto, sin embargo, se abre un espacio de negociación, esta vez en el Parlamento. Esta etapa fue importante para la negociación final de la ley, y es en el Congreso Nacional donde finalmente se tienden puentes entre los derechos tradicionales y las regulaciones positivas.

El rol de la empresa Aguas del Tunari en el conflicto es el rol de un actor sin actuación directa. La empresa, durante el desarrollo de la Guerra del Agua, no forma aparte activa de la disputa sino a través de las acciones del Estado que asume la defensa de sus intereses. La empresa desconoció permanentemente la acción social, sus motivaciones y propuestas.

Por su parte, los actores sociales –múltiples organizaciones sociales, barriales, además de sujetos permanentemente invisibilizados en lo público–, usan la escena del conflicto como un espacio de catarsis violenta para su permanente exclusión; son principalmente éstos actores los que ejercen con violencia la confrontación con la policía y los militares movilizados para restablecer “el orden”. Estos sujetos sociales, en el marco de la confrontación abierta, no tenían nada que negociar ni deliberar.

Los gremios que representaron los intereses particulares de usuarios y consumidores, por su lado, usaron sus estrategias de comunicación y organización para generar diálogos y deliberación, conformando de manera expedita un sistema de representación pactado horizontalmente.

A su vez, los intelectuales apoyaron el accionar de la Coordinadora, con información sistematizada y analizada sobre los dos temas en disputa, lo que le permitió al movimiento desarrollar un rol propositivo, a partir del cual dieron objetividad a las propuestas de la sociedad representada en la Coordinadora. Los intelectuales también generaron deliberación con diferentes posicionamientos e interpretaciones, que en algunos casos radicalizaron el conflicto con posicionamientos discriminadores.

“La sociedad civil, presenta una propuesta de Ley, elaborada en forma participativa”.

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LA GUERRA DEL AGUA, “MADRE DE LAS BATALLAS”

“La población ingresó al proceso de diálogo, planteando dudas totalmente razonables, sobre los términos del contrato y la Ley, desde la óptica ciudadana, pero la respuesta del Gobierno fue ocultar información...”.

Gabriel Herbas, Miembro del CODAEF, (entrevista, 2003).

La Policía, que también tenía su propio espacio de confrontación con el Estado demandando reivindicaciones económicas, en determinados momentos hizo intentos de apoyo a las organizaciones sociales, obligando al Estado a usar las fuerzas militares para reprimir las movilizaciones.

La Iglesia Católica, que históricamente jugó un papel de mediación en los conflictos en Bolivia, calificó su papel como de facilitación para la negociación y el diálogo, e introdujo metodologías de intervención en conflictos a través de apoyo técnico especializado en calidad de asesores, con lo que transformó su desempeño políticamente reconocido, en una acción técnica, donde la voluntad y actitud religiosa que amparaba su legitimidad, debilitó su sustento. Pese a esto, la Iglesia jugó en este conflicto una actuación importante, propiciando espacios de diálogo y negociación con la Coordinadora.

El Defensor del Pueblo, por ser una organización nueva, no contaba con la confianza de la población que la veía como parte del gobierno; aún no se había asimilado su rol, que por mandato vigila el cumplimiento y la aplicación de los derechos en la sociedad y el papel del Estado en este ejercicio. La denuncia de la afectación de derechos, desde el punto de vista institucional, debió haberse canalizado a través del Defensor del Pueblo. No sucedió así sino hasta muy avanzado el conflicto.

Sin duda, uno de los derechos que más estuvo en juego, además del derecho a la vida, fue el derecho a la información y a su calidad, un derecho que durante el proceso fue subestimado o no suficientemente reivindicado.

Los medios de comunicación, probablemente, fueron actores protagónicos como los mismos portadores de intereses. La gestación de opinión pública, a través de los medios, creó tanto posibili49

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

dades de negociación, deliberación y diálogo como procesos de agudización del conflicto, por las tensiones en la interpretación de los hechos y los mensajes emitidos por los actores. El manejo de todo tipo de información hizo que los medios intervengan en la arquitectura del conflicto y su realización más allá de lo que los actores directos pudieran controlar. Este hecho ratifica el poder de los medios y su capacidad para incidir en las relaciones sociopolíticas.

Otro actor que indirectamente formó parte del conflicto fue la Cooperación Internacional, o parte de ella, que financió, a través de consultores, el diseño y la defensa de la Ley 2029 así como la posterior reglamentación de la Ley de Aguas 2066.

Esta constelación de actores caracteriza la dinámica del conflicto como un juego cruzado de poderes e intereses que provocaron cambios en actitudes, posicionamientos y roles en el tiempo de desarrollo del conflicto y, por tanto, diferentes posibilidades y circunstancias de negociación, deliberación y diálogo.

Si bien la arena del conflicto estuvo constituida por las dos disposiciones estatales y su legitimidad, los desplazamientos de las disputas al interior del Estado y de la sociedad civil forjaron alianzas y controversias entre actores, al interior de estas instancias, expresadas en actitudes, pautas de conducta y relaciones sociales que demostraron un déficit de civilidad por una parte y, por otra, la necesidad de reconocer las capacidades de la sociedad civil para participar de las decisiones sobre los bienes públicos.

En términos generales, las actitudes y las demandas de los actores de la sociedad civil, lejos de desestabilizar la institucionalidad establecida, plantearían –a través del lenguaje de la acción– la exigencia y necesidad de formar parte del desarrollo institucional del Estado, superando las limitaciones del sistema político de representación y medicación partidaria, y articulando intereses particulares a los comunes, a través de la politización del manejo y administración del recurso agua.

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LA GUERRA DEL AGUA, “MADRE DE LAS BATALLAS”

Perspectivas y horizontes El análisis y sistematización del proceso de la Guerra del Agua reitera la necesidad de distinguir los roles de los actores en el conflicto entre aquellos que intervienen con intereses en disputa de los que intervienen intentando apoyar la resolución o el manejo del conflicto jugando roles de mediación o facilitación de encuentros, diálogos y negociaciones a la luz de la experiencia que nos muestra el caso.

La Guerra del Agua plantea la necesidad de abordar el análisis de la factibilidad de una intervención no politizada en los conflictos y las condiciones en que esta participación puede darse, considerando la cultura política dominante enraizada en la acción movilizada de los actores sociales, la generación de líderes caudillistas y las prácticas poco democráticas de los operadores políticos que encuentran en la acción social y en escenarios de conflictos arenas de proyección partidaria.

Estas constataciones demandan trabajar sobre la cultura del conflicto y desarrollar premisas de pensamiento social y político que analicen el conflicto desde perspectivas que permitan comprensiones más cercanas a la las lógicas de la acción colectiva en contextos pluriculturales.

La cultura del conflicto debe ser desarrollada en marcos de comprensión de las causas de la exclusión ciudadana y la construcción de institucionalidad desde la sociedad, a partir de la posibilidad del establecimiento de pactos y relaciones institucionales menos excluyentes; para eso es importante el desarrollo de procesos comunicacionales entre la sociedad y el Estado, donde la información, como producción de conocimiento, se constituya en la base de estos procesos con información de calidad y de doble vía, y donde la transparencia y accesibilidad deba estar garantizada por las instancias estatales para el ejercicio del derecho a la información que tienen los ciudadanos.

La Guerra del Agua, en términos de aprehender su significación, nos plantea los siguientes desafíos: 51

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

• Se deben generar capacidades en los ciudadanos para manejar, incidir y comprender la información estatal, utilizándola en procesos de negociación como fundamento para el ejercicio de los derechos.

• En un proceso de fortalecimiento de una cultura de manejo del conflicto es importante desarrollar espacios de debate y deliberación sobre la cultura política en Bolivia.

• Esos espacios de debate sobre el rol del conflicto deben inscribirse en el marco del fortalecimiento de la democracia a partir de las diferentes culturas institucionales existentes, para generar puentes que permitan el desarrollo de ciudadanía con identidad y equidad.

• Un aprendizaje en el conflicto analizado da cuenta de la necesidad de superar la sectorializacion excesiva del tratamiento de los conflictos, que inhibe un tratamiento de su dimensión política y por tanto limita las capacidades de negociación entre sujetos con diferentes cuotas de poder.

• Las tareas que podrían propiciar una cultura NEDD en Bolivia tienen que ver con la necesidad de capacitación de actores clave como los operadores políticos, los profesionales de los medios, los funcionarios estatales y las organizaciones sociales en sistemas de comprensión de conflictos, bases para el desarrollo de una cultura de tolerancia, respeto a los derechos ciudadanos y conocimiento sobre los instrumentos que sostienen la institucionalidad.

• El conflicto requiere el análisis del proceso y no sólo de los eventos conflictivos; esta mecánica permite abordar con pertinencia los momentos, los espacios y los actores para jugar un rol de facilitación de diálogo, negociación o deliberación en coherencia con la dinámica de la acción de los diferentes actores.

• Son los actores del conflicto quienes generan diferentes espacios NEDD, según su propia dinámica, lo que demanda reflexionar sobre la institucionalización o no, de espacios NEDD como opciones predeterminadas para consumo de los actores.

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LA GUERRA DEL AGUA, “MADRE DE LAS BATALLAS”

• Es importante, sin embargo, que se considere desde el Estado y la sociedad, que la resolución de conflictos requiere de instancias institucionales con capacidad de decisión y con claridad en el ejercicio de sus competencias, para no agudizar los conflictos con actitudes que deslegitiman la interlocución y las posibilidades de establecer pactos.

• La experiencia analizada deja claro que la cultura del conflicto en Bolivia incluye la legitimidad del rol de la mediación, la misma que parece ubicarse en la garantía del ejercicio pleno de los derechos de la gente con menos poder, para facilitar una negociación más equitativa.

“El Gobierno no escuchaba, nos obligaba a escuchar, situación que indujo al rompimiento del diálogo y a las movilizaciones”.

Jorge Alvarado, Miembro del CODAEF, (entrevista, 2003).

“Al no ser escuchadas nuestras propuestas y reclamos, ante la sordera del gobierno, tomamos una decisión extrema, exigiendo la expulsión de Aguas del Tunari”.

Gabriel Herbas, (entrevista, 2003).

“En síntesis, puedo afirmar que estos diálogos que se dieron durante la Guerra del Agua, no tuvieron el objetivo de buscar solución al problema, sino de convencernos de estar equivocados en nuestra posición, sin escuchar nuestras propuestas”.

Jorge Alvarado, (entrevista, 2003).

“La población, en condiciones desiguales, teniendo que pedir garantías y mediación de la Iglesia, se sienta a las mesas, las que más que espacios voluntarios de negociación “son espacios de guerra”.

“El ocultar la información por parte del gobierno atenta contra la población y niega las posibilidades de diálogo”.

Gabriel Herbas, (entrevista, 2003).

Cochabamba, octubre de 2003 53

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

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No más “voz a los sin voz”, ¡orejas a los que no saben escuchar!

Rafael Archondo

I. Los medios y los conflictos

L

os medios de comunicación son, antes que nada, sistemas de conocimiento. Su rol fundamental dentro de las sociedades humanas consiste pues en reunir, filtrar, jerarquizar y finalmente presentar a su público conjuntos periódicos de datos acerca de ciertos aspectos de la realidad social.

Para operar eficazmente, los medios están obligados entonces a diferenciar. En ese sentido, nunca fueron, son, ni serán un reflejo de los hechos. Lo que hacen, en rigor, es procesar sólo algunos de sus aspectos distinguibles, jamás el todo. El criterio para discernir acerca de lo que debe y no debe ser incorporado al flujo mediático es entonces la llave para entender su funcionamiento. Lo primero que merece subrayarse al respecto es que los medios diferencian lo normal de lo anormal, lo conocido de lo desconocido, lo habitual de lo extraordinario, y privilegian claramente lo segundo en cada una de las opciones citadas. Los 55

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

medios se hacen cargo entonces de aquello que rompe la rutina, no de lo que la consolida y prolonga. En otras palabras, los medios construyen, sobre criterios muy concretos, lo que se conoce como “noticiable”.

Esta distinción es capital para comprenderlos. Sin embargo, a los medios se les exige con frecuencia que funjan como garantes de la estabilidad política o social. Dichas invocaciones no son realistas. La naturaleza operativa de los medios hace inviable el cumplimiento de tal exigencia. Como ha señalado Niklas Luhmann (La Realidad de los Medios de Masas, Universidad Iberoamericana, Anthropos, México, 2000), la función primordial de la actividad mediática consiste en irritar a la sociedad, ponerla en alerta, dar cuenta de sus contradicciones y enconos.

Sin embargo, tampoco es recomendable llevar este planteamiento a extremos unilaterales. Si bien los medios se especializan en mostrar sólo lo anómalo, dado que es eso lo que despierta el interés del público, también es evidente, como lo aclara el propio Luhmann, que aquella función irritadora siempre posee una contra-cara “conservadora”. Y es que, también por su propia naturaleza operativa, los medios no están en condiciones de llevar la irritación hasta el límite. Así, un factor de perturbación emergente tenderá normalmente a ser reemplazado por otro, cuando aquel deje de ser novedad. Por ello puede decirse que los medios desactivan con facilidad aquello que desencadenaron al inicio. Así, una noticia espectacular será siempre efímera desde el instante en que se transforma en conocimiento público y por lo tanto, carente de interés. Los medios operan en virtud de la sorpresa y ésta no tiene, como se sabe, efectos de largo plazo.

En síntesis, los medios funcionan para “revolucionar conservadoramente”, es decir, alientan tensiones que rápidamente desactivan, sustituyéndolas por otras nuevas.

Ahora bien, ¿qué sucede en los medios con respecto a los conflictos sociales? Recogiendo lo dicho hasta aquí, queda claro que los medios destacan con especial énfasis los estallidos conflictivos, los exacerban raudamente en la medida en que generan in56

NO MÁS “VOZ A LOS SIN VOZ”

quietud y suspenso, pero, al mismo tiempo, no podrán mantener la atención del público durante mucho tiempo en torno a un mismo asunto. En pocos días o semanas, todo conflicto perderá interés y será reemplazado, como ya se dijo, por una novedad emergente.

En concreto, los medios se mueven sobre una línea ascendente y luego declinante. En una primera fase, apuntalan las aristas más duras y radicales exhibidas por los sectores en conflicto, pues todas ellas refuerzan sin duda la calidad noticiosa del hecho. Sin embargo, a medida que los sucesos ingresan en una espiral reiterada, llena de ribetes predecibles, se inclinarán por abandonar o restringir la cobertura, es decir, por concentrar su atención en otros hechos mejor explotables.

Estamos hablando específicamente de una presión mediática sobre los actores de la pugna. Sólo en la medida en que éstos hagan noticia, podrán sostener la atención de los reporteros y camarógrafos. Podría decirse que cuando el conflicto ingresa a su fase de negociación, ha perdido ya gran parte del interés de los medios. Por eso es frecuente observar un seguimiento sólo parcial de los enfrentamientos. El público conoce las acciones más beligerantes y agresivas, pero ya no la posterior resolución pactada, que al no tener rasgos espectaculares, sale del ámbito de notoriedad pública.

En ese sentido, los medios son un factor de presión muy claro y están lejos de ser un mero “escenario” de las pugnas sociales.

Son parte del forcejeo y añaden su cuota de irritación o indiferencia en cada uno de los casos. Luchar bajo los reflectores de los medios implica someterse, así sea sólo parcialmente, a sus pautas de producción informativa. En ese terreno, prosperan las acciones más llamativas y agresivas por encima de las conciliadoras y serenas. Sin embargo, la constante estimulación que parece reclamar el público hace también que unos conflictos compitan con otros en pos de la visibilidad pública. Eso hace que los gestos dramáticos de los actores deban ser necesariamente efímeros.

Estamos mencionando un aspecto nodal en la relación entre medios y actores sociales y/o políticos. Los primeros ejercen una 57

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

presión que podríamos llamar “escenográfica” sobre los segundos.

Eso significa que tienden a acelerar los hechos y destacar aquellos que gozan de una mayor espectacularidad. Se produce entonces una alianza tácita entre los litigantes más creativos, innovadores y beligerantes y los medios en su afán de exhibirlos. En el mismo sentido, como contra-tendencia, los periodistas sólo permanecerán fugazmente en el escenario del conflicto. La presión mencionada durará entonces un tiempo limitado. Una vez transcurrida, la disputa perderá a su público y se realizará en condiciones muy diferentes a las anteriores. Por tanto, todo conflicto posee un tiempo relativamente reducido de exposición mediática1.

En síntesis, los medios impondrán en los conflictos una épica de enfrentamiento, aunque no llegarán hasta las últimas consecuencias. Sólo en muy raras ocasiones (una guerra civil, por ejemplo), un solo conflicto acaparará la atención de los periodistas de manera indefinida. La de los medios es entonces una irritación sostenida, aunque compuesta de intervenciones cambiantes y siempre pasajeras.

Estas reflexiones, que podrían ser aplicadas a todas las realidades nacionales, requieren adentrarse sin embargo en algunas particularidades del ámbito boliviano. Eso es lo que haremos a continuación.

II. Diagnóstico de los medios de comunicación en Bolivia a. Una red densa y asimétrica En Bolivia, los medios son y han sido también sistemas de conocimiento. Aquí su rol tampoco se ha limitado a “reflejar” los hechos, sino que han intervenido de manera plena en el curso de 1

La interrogante clave en este contexto es, ¿cuánta irritación inducida por los medios puede soportar un sistema político frágil como el actual en Bolivia?

En ese sentido, la pregunta acerca del tiempo adquiere una nueva dimensión.

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NO MÁS “VOZ A LOS SIN VOZ”

los acontecimientos históricos. Los periodistas bolivianos han hecho política de manera intensa y sus líneas informativas y editoriales han tomado partido con frecuencia. Un breve repaso de la historia del periodismo nacional nos muestra ese compromiso que pasa por la creación del primer periódico del país, “El Cóndor de Bolivia”, dirigido personalmente por el Presidente de la República, y termina en la actividad de los medios contemporáneos. Un diario como “La Calle” (1936-1946) dio sentido a la creación del MNR en 1942 y medios como la radio o la televisión pusieron en vigencia decenas de candidaturas, desde la de Raúl Salmón en 1987 hasta la de Carlos D. Mesa en 2002. En la actualidad, los medios son componentes principales del devenir político y social boliviano.

Como se sabe, su funcionamiento depende exclusivamente de algún tipo de subvención externa. En tal sentido, los medios dependen de manera parcial, pero decisiva, del poder político y empresarial y en esa medida, poseen una independencia restringida. Por su régimen de propiedad, los medios en Bolivia pueden ser clasificados como privados, estatales, cooperativos, sindicales, comunitarios o institucionales. En cada caso hay un dueño interesado, una instancia de control en la que se afincan los intereses del propietario.

En este momento, es clara la marginalidad de todos estos últimos con respecto a la centralidad de los primeros, es decir, los medios privados. Desde 1985, el país ha vivido su auge y predominancia. Todos los diarios y canales de televisión del país, que poseen una audiencia importante, son gestionados, en este momento, por empresarios.

En la radio, al no ser un campo de acción muy lucrativo, la situación es más equilibrada debido a la presencia de emisoras institucionales (de las iglesias) y comunitarias (sindicatos, ONGs).

Quizás por eso, los idiomas nativos y las temáticas campesinas o suburbanas han sido sobre todo una especialidad radiofónica, antes que del diario o la televisión.

En consecuencia, Bolivia tiene una variedad muy grande de medios, que de acuerdo a su público, podrían clasificarse en cin59

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

co grupos: medios del Estado, medios descentralizados y locales, medios privados para las élites, medios confesionales y medios partidarios. Todos ellos conforman una red insertada en diversos públicos, sub mundos culturales, regiones y grupos de opinión.

En el marco de este diagnóstico, puede decirse entonces que la realidad mediática boliviana, pese a tener como eje central la actividad de los medios privados, es lo suficientemente variada y compleja como para auxiliar con moderado vigor a las distintas identidades socio-culturales que conviven en el territorio nacional. De modo que, si bien cada segmento local del público boliviano parecería tener una opción mediática afín medianamente satisfactoria, eso no significa que cada uno de ellos tenga las mismas capacidades para promover y expandir sus visiones de la realidad. Hay entonces aquí una pluralidad asimétrica.

No rige entonces, en Bolivia, una equidad mínima de poderes en los espacios de enunciación pública. En lo que atañe específicamente a este documento, puede decirse que hay una ausencia clara de diálogo y deliberación entre los distintos conglomerados culturales y simbólicos del país. Por ello puede afirmarse que en Bolivia todos poseen una voz pública medianamente relevante, aunque muy pocos escuchan las percepciones y visiones de los otros. Dicho en términos simples, el desafío no consistiría en otorgar “voz a los sin voz”, sino en dar “orejas a quienes sólo las usan para escucharse a sí mismos”.

Sin embargo, a pesar de ese panorama lleno de obstáculos, ¿es posible encontrar en los medios de hoy espacios de deliberación? Una evaluación preliminar permite ratificar lo señalado líneas arriba. Todos los programas de debate de la televisión y la radio tienen hoy como invitados o protagonistas habituales a personas que conforman los circuitos del poder central en Bolivia. Se trata de un grupo relativamente reducido de portavoces partidarios, autoridades, analistas y dirigentes sociales. ¿Es esta una deficiencia atribuible a la cerrazón de los medios? Nuestra visión teórica inicial nos indica lo contrario. Dadas sus condiciones técnicas de operación, los medios sólo pueden alentar una deliberación claramente restringida entre selectos re60

NO MÁS “VOZ A LOS SIN VOZ”

presentantes. En ese sentido, los medios no están en condiciones, ni en Bolivia ni en otros países, de llenar los vacíos de la democracia. Como ya se explicó desde un inicio, los medios generan una irritación efímera y los programas de debate están sometidos a dicho condicionamiento.

Este asunto es medular para encarar el tema central de este documento. La deliberación demanda tiempos que no son los de los medios de comunicación. Muchas veces se ha atribuido este desfase al interés de lucro de éstos últimos, es decir, a su interés “mezquino” por ofrecer puro entretenimiento, en desmedro de espacios en los que se abordarían los dilemas “serios” de la sociedad. Este argumento es endeble. También los medios públicos y estatales están constreñidos por las pautas de producción de los medios electrónicos dominantes. Es así que los espacios, normalmente subvencionados, orientados a la discusión de temas sustantivos suelen tener muy poca audiencia. Y es que es el propio público que concibe a los medios más como instrumentos de entretenimiento e información que de discusión y formación pedagógica.

El caso emblemático en Bolivia es el de “De Cerca”, el programa de entrevistas dirigido por el actual Vicepresidente de la República (ahora Presidente) a lo largo de casi dos décadas. Mesa llevó a la pantalla chica una charla clásicamente intelectual, plenamente enfrentada a las pautas espectaculares de la televisión.

Tuvo poca audiencia, aunque mucha influencia, justamente porque era sintonizado por los círculos de poder en Bolivia. Fue el periodismo para las élites que marcó el inicio de la televisión privada en el país. Ahora que Mesa ha salido del escenario propiamente periodístico, sus herederos en distintas estaciones de televisión han preservado su legado con muy pocas variantes2.

Tomando en cuenta las limitaciones planteadas, ¿qué es entonces lo más aproximado a la deliberación en los medios? Sin 2

“Al Rojo vivo” (BV), “El Pentágono” (PAT) o “Que no me pierda” (Red Uno) siguen la pauta del comentario constante y la entrevista a quienes deciden.

En compensación, sólo el último realiza sondeos de opinión.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

duda el proyecto mediático más cercano a ello es la larga tradición boliviana de los micrófonos abiertos. Estamos hablando de una práctica iniciada aproximadamente en los años 50, por el cual las radioemisoras dieron paso a la libre expresión del público a través de programas de corte participativo. Provistos de un moderador, que generalmente adquiere fama por su colocación en el proceso, estos espacios radiales y más tarde también televisivos, consolidaron una costumbre que hoy es masiva: la exposición amplia de ideas, quejas, puntos de vista y situaciones a través de los medios. Las radios mineras, el llamado “populismo comunicacional” urbano, las emisoras de la Iglesia o de otras instituciones no gubernamentales permitieron la expansión del debate cotidiano hacia las ondas3.

Sin embargo esta experiencia está muy lejos de convertirse en una corriente de deliberación plena. Su existencia refuerza, mas no sustituye, la deliberación que se produce de hecho en el seno de la sociedad. Estamos hablando entonces de un complemento, más que de una acción sustantiva y diferenciada. ¿Acaso puede lograrse más?

En caso de considerar estos procesos radiofónicos o televisivos como factores relevantes para la deliberación pública, se los puede considerar sólo como mecanismos de apoyo, encargados de expandir la discusión de las ideas. Sin embargo, en ningún caso los medios de comunicación pueden transformarse en “el” escenario de la deliberación pública, dado que sólo pueden acoger a una mínima cantidad de voces, que se dirigen a un auditorio desprovisto de acceso activo al escaparate de los mensajes masivos. Como se sabe, la unidireccionalidad de la radio o la televisión impide que todos puedan tomar la palabra en el momento en que lo consideren pertinente. Esa simple barrera ya hace imposible una deliberación digna de tal nombre.

3

Seguramente las experiencias más sólidas del pasado y del presente son “El Informal” (Radio Nueva América), “La Tribuna libre del Pueblo” (RTP) y “La Calle” (Radio Fides).

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NO MÁS “VOZ A LOS SIN VOZ”

b. Factores internos Otro de los aspectos centrales de un diagnóstico es el análisis de las formas operativas internas de los medios. En general, dentro de la actividad periodística confluyen principalmente tres actores importantes: los reporteros, los empresarios y los portavoces. Todos ellos poseen intereses contradictorios, que, sin embargo, deben armonizar diariamente. Los primeros aspiran a desarrollar una carrera exitosa como informadores, es decir, actúan a partir de la posibilidad de publicar primicias. Los empresarios, en cambio, pretenden favorecer la rentabilidad de sus negocios mediante la captación de publicidad y el incentivo de sus relaciones sociales y políticas, usadas siempre como armas en el mercado. A su vez, los portavoces luchan por promover su reputación pública a fin de obtener réditos ante la audiencia, lo cual se traduce más tarde en clientela, sea esta política o de consumo.

El resultado de esta confluencia de intereses es el producto periodístico en sí, es decir, los textos, informes o series de datos que terminan siendo publicados. Sus orientaciones dependen nítidamente de la correlación de fuerzas entre los tres actores mencionados. ¿Cuánto nos sirve la revelación de estas estructuras en el momento de analizar el desempeño mediático en los conflictos? Lo productivo del esquema es que nos muestra un balance de contrapesos. Así, las miradas exclusivamente lucrativas de los empresarios, las eminentemente publicitarias de los portavoces o las propiamente noticiosas de los reporteros se moderan entre sí sobre la base de equilibrios puntuales. Eso significa que cuando no hay consensos claros entre quienes intervienen en este ámbito, aparecen, organizados desde la rutina, operadores expeditos de conciliación, que permiten la continuidad en la toma de decisiones. De no haber estos mecanismos, el flujo mediático quedaría paralizado.

Así, empresarios, reporteros y portavoces han desarrollado intuitivamente mapas de interacción muy precisos. Uno de ellos es el criterio de objetividad periodística. Si bien éste no es más que un ideal normalmente inalcanzable, es invocado siempre y cuando 63

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

se produzca una colisión explícita de pareceres. De tal suerte que cuando reporteros y empresarios no están de acuerdo en la línea de tratamiento de un hecho, todos se pondrán de acuerdo en “dejar que los hechos hablen por sí mismos”. De esa forma, los posibles afectados por su publicación reducen al máximo sus pérdidas.

Es lo que en la teoría de juegos se conoce como estrategia maximin.

En otro registro, cuando portavoces y empresarios encuentren puntos de divergencia, ambos apelarán, por ejemplo, a la idea de bien común, que, se supone, debe sobreponerse a los intereses particulares. Algo similar en el caso de pugnas de criterio entre portavoces y reporteros: lo que los unirá de inmediato serán las convenciones que transforman a un hecho en claramente “noticiable” (valores noticiosos).

Lo que se busca explicar aquí es que los operadores de consenso mencionados resultan vitales en el momento de analizar el comportamiento de los medios. Dentro de ellos no hay criterios unánimes, pero sí procedimientos acatados por todos, y son ellos los que determinan al final las características de la enunciación pública. ¿Cómo aplicar estas nociones al contexto de los conflictos?

Encontramos aquí una serie de observaciones muy sugerentes.

La primera es que sólo cuando el conflicto ha penetrado de manera clara en las redacciones de los medios, se hará uso de los operadores de consenso señalados. Por ejemplo, si empresarios y reporteros han asumido identificaciones diferentes, se apelará a una cobertura “objetiva”. La otra posibilidad es que uno de los dos imponga su punto de vista a pesar de la discrepancia vigente.

Ello implica, a momentos, la censura, el despido del reportero díscolo o el desacato desafiante de éste en contra del empresario.

Otra derivación importante de esta manera de ver a los medios, es la conducción del conflicto bajo las pautas de los valores noticiosos. Los actores y los periodistas entrarán a una línea de consenso en el momento en que ambos acepten que ciertos rasgos del conflicto son inevitablemente dignos de un interés público. Así, aunque algunos portavoces quieran eludir los enfrentamientos, se verán obligados a actuar en ellos cuando los valores noticiosos sean inobjetables.

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NO MÁS “VOZ A LOS SIN VOZ”

La última derivación que puede considerarse es la que atañe a los conflictos y las relaciones entre empresarios y portavoces.

Cuando la sociedad está enfrentada, ambos buscarán un arco de concertación mediante la fijación de un ideal del bien común. En el caso de ambos actores, si el conflicto los amenaza, tenderán a cerrar filas en contra de los actores adversos. En cambio, si pueden obtener réditos del conflicto, lo apuntalarán hasta forzar un desemboque favorable a sus intereses. En cada caso, invocarán al bien común.

Con el fin de extraer conclusiones claras de estas afirmaciones de cara a la idea de la resolución de conflictos, podría decirse, en general, que el sistema de contra-pesos en los medios de comunicación privados, tiene los siguientes rasgos específicos: 1. La plana ejecutiva y operativa de un medio (empresarios y reporteros) puede alentar la dilatación de un conflicto sólo si coordinan en ello con una fuente con capacidad de acción. Por tanto, los medios jamás actúan solos, sino acompañados por los protagonistas de su discurso.

2. Un portavoz y un reportero, que tengan al frente la compacta disidencia del empresario, no tienen posibilidades de seguir adelante en sus iniciativas. Sólo pueden avanzar si cuentan, al menos, con su indiferencia o ignorancia.

3. Un empresario y una fuente de información aliados sólo podrán impulsar una acción conflictiva en la medida en que generen los valores noticiosos indispensables que faciliten la participación de los reporteros. En ese sentido, no es posible imponer una agenda pública desconociendo las particularidades operativas internas del campo periodístico.

4. Cuando los actores no comparten las premisas para evaluar los conflictos en curso, recurren generalmente a unos operadores de consenso. Todos estos privilegian la moderación en la conducción del conflicto y en ese sentido, podrían tener efectos estabilizadores del orden público. Sin embargo, también se corre el riesgo de que con su aplica65

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

ción, los medios minimicen la importancia de los conflictos y, con ello, alienten su exacerbación por otras vías4.

Las connotaciones de estas conclusiones preliminares son de vasto alcance. Ellas nos muestran que cualquier intervención concreta sobre el terreno mediático debe tomar en cuenta a los tres actores citados y por ello, requiere conocer bien las correlaciones de fuerza dominantes entre ellos al interior de los medios. Eso implica conocer el grado de poder de veto de los empresarios, la autonomía relativa de los reporteros y la capacidad de injerencia de los portavoces. A continuación plantearemos un breve esbozo introductorio a la investigación de este asunto y lo relacionaremos con el tema específico de los conflictos sociales y la deliberación.

Si se observa bien el tipo de análisis que se propone acá tiene que ver con la comprensión de las fuerzas reales o materiales presentes en la lucha al interior del campo periodístico. En ese sentido, deja de lado todas las invocaciones al “deber ser” de los medios, cuyo uso retórico suele ser estéril en el momento de encarar acciones institucionales concretas. Por ello, una de las medidas más inmediatas para aquilatar certeramente el papel de los medios en los conflictos sociales consistiría en aproximarse sistemáticamente a los engranajes de funcionamiento del campo periodístico boliviano. Sin esa preciosa información, todo diagnóstico seguirá siendo incompleto y fragmentado.

Un primer dato estratégico al respecto parece ser, por ejemplo, que a partir de la capitalización, los medios han dejado de depender en un 80 por ciento de la publicidad estatal, para pasar a una igual dependencia con respecto a las grandes empresas parcialmente privatizadas.

4

Es interesante observar que la difusión pública de un conflicto tiene efectos ambiguos sobre sus impulsores. Por una parte les advierte sobre la efectividad de su lucha, dado que ésta ha sido difundida (aliento a seguir), pero al mismo tiempo, la convierte en noticia y potencial rutina (por lo cual pierde valor de continuidad, desincentivando, en alguna medida, el sostenimiento de la cobertura).

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NO MÁS “VOZ A LOS SIN VOZ”

Otro asunto fundamental es el de la concentración de la propiedad mediática, proceso iniciado con firmeza en Bolivia a partir de 1998. La conformación de grandes consorcios capaces de agrupar varios periódicos o canales de televisión al mismo tiempo ha generado cambios trascendentales en el funcionamiento del campo periodístico. El más ostensible de todos ha sido la colisión de intereses entre lo propiamente informativo y lo estrictamente comercial. En noviembre de 2002, fue descubierto el intento de comprar las acciones privatizadas del Lloyd Aéreo Boliviano (LAB) por parte de un importante empresario mediático. Si bien la iniciativa era legal, el hecho de que se hubiera hecho de manera encubierta muestra su grado de ilegitimidad. Este dato pone de manifiesto la existencia de conflictos de intereses al interior de los medios que podrían ser objeto de una legislación, pero también de operaciones de transparencia que le permitan al público conocer qué se juega dentro de los medios.

Esas pistas muy concretas conducirían sin duda a construir un diagnóstico más preciso de la situación mediática boliviana.

En este esfuerzo preliminar podrían derivarse, sin embargo, algunas conclusiones enmarcadas en el tema de los conflictos: 1. El tratamiento y exacerbación de conflictos no es un dispositivo preferente de ninguno de los tres actores mediáticos señalados. Empresarios, portavoces y reporteros tenderán a impulsar las beligerancias de acuerdo a sus circunstancias particulares. Los empresarios lo harán a fin de obtener réditos del sistema político (idea de chantaje), los reporteros, para mantener la continuidad de su producción (idea de diferenciación interna) y los portavoces, a fin de ampliar su legitimidad (idea de auto promoción).

2. La contención y mejor administración de los conflictos también dependerá de cada coyuntura. Los empresarios tratarán normalmente de eludir el enfrentamiento con los segmentos políticos que puedan afectarlos, los reporteros poseerán una actitud más ideológica, mientras los porta67

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

voces tomarán sus decisiones de acuerdo con el balance de fuerzas propiamente político.

3. Todo enfrentamiento desde la arena del periodismo tendrá una narrativa particular, en la que aparezcan claramente dos o más polos de confrontación. En ese sentido, habrá héroes y villanos. Estos últimos tenderán a ser los probables derrotados una vez que el conflicto ha sido desatado.

La configuración de fuerzas determinará quién ocupa ese papel. Éste recaerá generalmente en el actor más aislado e incapaz de ejercer represalias en contra de sus agresores.

4. Toda coalición interna triunfadora debe contar al menos con un actor mediático y un portavoz. La capacidad de veto de los empresarios es decisiva en este plano, pero no puede ser usada indefinida ni constantemente. Los conflictos se pueden desarrollar al margen o con la colaboración de los empresarios, pero nunca en contra de ellos.

Como se observa hasta aquí, la llamada conducción mediática de los conflictos responde a una múltiple cantidad de factores.

Una “mala noticia” para un programa como NEDD es que esos factores internos tan decisivos son relativamente inmunes a una intervención externa. Del mismo modo, la legislación boliviana no ha contemplado todavía medidas para regular la actividad interna de los medios.

En conclusión, lo que puede deducirse hasta aquí es que existen tendencias contradictorias al interior del mundo periodístico y que ninguna de ellas, de por sí, es capaz de moderar o impulsar los conflictos. Todo depende de la correlación específica de fuerzas.

Por otra parte, la situación general de los medios en Bolivia pone en evidencia un claro déficit de interculturalidad y simetría simbólica entre los potenciales actores de la comunicación social. Sin duda, este es un factor que no ayuda a canalizar los conflictos de una manera positiva. La incomunicación entre conglomerados simbólicos es un problema agudo a ser resuelto si se tiene como objetivo una cultura deliberativa. Al mismo tiempo comprobamos que los medios de comunicación no pueden convertirse en los escenarios 68

NO MÁS “VOZ A LOS SIN VOZ”

de la deliberación pública, sino sólo en su complemento. Esta última afirmación es vital a fin de no generar falsas expectativas sobre empresas, que utilizan medios técnicos unidireccionales, desprovistos estructuralmente de interactividad con su público. Desde esa vertiente, sería interesante explotar las posibilidades de otros medios, estos sí interactivos, como el Internet de cara al reforzamiento de las capacidades deliberativas de la sociedad boliviana.

III. Escenarios posibles Partiendo de ese diagnóstico relativamente “universal” sobre el papel de los medios de comunicación y sus conexiones habituales con los conflictos, cabría ahora aventurar algunos escenarios posibles para Bolivia.

Una primera distinción de partida es que los medios y sus equipos informativos no renunciarán a sus pautas de comprensión de la realidad. Por más invocaciones a una ética ciudadana que se realicen, las probabilidades de que los periodistas dejen de alentar la irrupción de conflictos son muy escasas. En ese sentido, cualquier escenario futuro deberá contar con esa premisa realista.

Veamos ahora las posibles variantes dentro de ese terreno: 1. Un primer escenario futuro consiste en que los medios obstruirían y hasta harían inviables las posibilidades de negociación, deliberación y diálogo. En la medida en que necesitan alimentar su flujo informativo con hechos potencialmente inciertos y amenazadores, los medios aportarían entonces a la exacerbación de los problemas sociales. Para ello, intervendrían explícitamente en los momentos de diálogo, pero con el fin de mantener vigentes las diferencias entre los actores. Todo diálogo realizado bajo la presión mediática suele privilegiar los enconos y las acciones de violencia simbólica y física. Este escenario tiene todos los rasgos catastróficos que se le atribuyen a los medios dentro de las corrien69

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

tes de pensamiento crítico. Los conflictos se espectacularizan y, en esa misma medida, se agravan. Los odios se premian pues con notoriedad pública.

2. El segundo escenario se sitúa en el polo contrario del anterior. Implicaría una intervención empresarial o política contra los medios a fin de que éstos suspendan sus pautas de conocimiento de la realidad. El ejemplo más claro de este escenario es el de una dictadura, donde los medios son coaccionados para alejarse de sus procedimientos operativos clásicos, lo cual, es, sin embargo, altamente improbable para Bolivia. En esos contextos, los conflictos son ignorados o minimizados por los noticieros. Sin embargo, un escenario afín que sí podría darse con más posibilidades, es el de un control informativo de los empresarios a favor del orden establecido. Así, los medios expondrían los rasgos de una paz social, que puede ser abiertamente discrepante con la realidad externa. Un escenario así devalúa la credibilidad de los medios y hace que el público termine desconfiando de sus visiones. Aunque en una primera instancia, los conflictos podrían quedar aislados por falta de irradiación pública, a la larga, éstos tenderían a estallar con una mayor virulencia.

3. El tercer escenario ocupa un lugar intermedio entre los dos anteriores. Los medios no sólo difunden con preferencia la realidad conflictiva de la sociedad boliviana, sino que procesan creativa y reflexivamente los problemas. Eso significa que sin desconocer su singularidad operativa, son capaces de administrar los cauces de los enfrentamientos. Ello implica que si bien los medios dan cuenta de los rasgos espectaculares de las disputas, más adelante terminan acercando a las partes en litigio, dando una atención mayor a esa función analgésica de la que hablábamos en el diagnóstico. Este escenario implica entonces un cierto equilibrio, que así como enfatiza en la incertidumbre como necesidad retórica, también pone un acento en el diálogo. Es en este escenario donde el programa NEDD podría intervenir con más éxito.

70

NO MÁS “VOZ A LOS SIN VOZ”

VI. Líneas programáticas El objetivo general del programa NEDD con respecto a los medios podrían ser entonces el siguiente: Promover una situación estratégica en la cual los medios se vuelquen más hacia sus tendencias dialogadoras y concertadoras, y por tanto, reduzcan, a límites manejables, sus propensiones a irritar a la sociedad.

Para aproximarse a esta meta, se considerarían las siguientes acciones, esbozadas aquí de manera preliminar: 1. Propiciar la creación de un centro de monitoreo y observación de los comportamientos mediáticos en situaciones críticas para el país. Se trataría de un equipo de reacción rápida capaz de evaluar públicamente coyunturas específicas. Su aporte consistiría en procesar datos y construir indicadores con la suficiente credibilidad como para influir en la conducta de los periodistas en el corto plazo. Los informes permitirían rectificar errores y reformular comportamientos nocivos.

La difusión de sus dictámenes no debería seguir los típicos cauces meramente académicos. Es preciso que sus datos tengan un valor moral público y por lo tanto, un impacto sostenido entre los periodistas y el público.

2. Este mismo centro podría ocuparse también de difundir informaciones orientadas a calmar la intensidad de los conflictos y abrir caminos para la deliberación. Funcionaría entonces como una intermitente agencia de noticias, cuyos datos servirían también para completar las evaluaciones señaladas en el punto 1. Al mismo tiempo, constituido en fuente de informaciones, este ámbito podría servir también para procesar y divulgar datos de otras instancias interesadas en el tema5.

5

Nos referimos a los conflictogramas del CERES o del PNUD, cuya fuente de datos es precisamente la prensa nacional.

71

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

3. Realizar actividades destinadas a fortalecer los lazos interculturales entre los bolivianos de distintas culturas.

En la medida que se trata de acciones mediáticas, se buscaría promover momentos de convivencia pública entre individuos y grupos de distinta extracción étnica, social y regional. Dentro de este abanico de iniciativas se debería privilegiar a los jóvenes por ser éstos los más propensos al conocimiento de los otros. La interculturalidad debería ser entonces el eje de varios espacios mediáticos en radio, televisión y prensa. El programa NEDD podría echar a andar una serie de eventos de este tipo.

El sentido de estas dos iniciativas es muy claro. Se trata de generar una intervención externa puntual y efectiva. Mientras no se plantee una nueva legislación sobre los medios de comunicación, en la que, por ejemplo, se regule la concentración de la propiedad mediática o se establezcan algunas normas de trabajo mínimas para un periodismo menos volcado a sus ventas, a un programa NEDD sólo le resta dar la batalla con datos y credibilidad.

En ese sentido, transparentar las condiciones de producción del campo periodístico ya es un aporte decisivo para ir generando una cultura deliberativa en el país. De cara a la situación interna que se vive en los medios, la aparición de un cuarto actor (ni periodista ni empresario ni portavoz), ayudaría a apuntalar nuevas tendencias y comportamientos. La vigilancia sobre los medios, siempre que se haga con legitimidad y ecuanimidad, podría ser un insumo interesantes para mejorar sus prácticas.

Del mismo modo, propiciar la interculturalidad comunicacional sería otra forma para sentar las bases de un clima diferente más abierto al diálogo.

La Paz, 7 de octubre de 2003

72

III.Desafío y cerco a un Estado anémico

Minuciosamente, cooperativistas mineros, artesanos, campesinos y pequeños empresarios –todos reunidos una organización de sugerente nombre: Comité de Enlace– se dieron a la tarea, hace ya algún tiempo, de enumerar la cantidad de acuerdos, convenios, compromisos y actas de entendimiento que el Estado boliviano no ha sido capaz de cumplir en los últimos años. Sumaron 1.522 casos.

Minuciosamente también, mujeres organizadas –ante la posibilidad de incorporar reformas con aroma de género en la Constitución Política del Estado– urdieron pacientemente un cerco al poder político boliviano (parlamentarios, jefes y subjefes de partidos, líderes de opinión, dueños de medios y periodistas), se apropiaron “físicamente” de los espacios en que se mueve dicho poder (el Congreso Nacional, especialmente) y en base a unas muy efectivas técnicas de “seducción” y “chantaje” a la egolatría de ese poder, le arrancaron unas cuantas conquistas.

El Comité de Enlace y la Coordinadora de la Mujer comparten una misma divisa: “protesta con propuesta”. El 73

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

Comité ha roto las amarras del envejecido “pliego petitorio” y lo ha sustituido por una “Agenda estratégica” de negociación con nombre y apellido: Bolivia Productiva. El Comité negocia, delibera y dialoga pacientemente, pero en su corta historia no ha podido olvidar la importancia de la dinamita de los mineros. “Es que no hay cultura democrática en el Estado”, dice el Comité.

La Coordinadora de la Mujer, por su parte, sabiendo muy bien que “de a poco se llega lejos”, tuvo el cuidado de armarse de conocimiento y conformar un pequeño “ejército” de abogadas y constitucionalistas, académicas, parlamentarias, representantes del Foro Político de Mujeres y activistas de los derechos humanos de las mujeres para vencer otro no menos envejecido prejuicio nacional, ese que aconseja no “meterse en cosas que no saben y para las que no están preparadas”.

74

El Comité de Enlace, un desafío al Estado

*

C

ompuesto por la Federación Nacional de Cooperativas Mineras de Bolivia (FENCOMIN), la Confederación Sindical de Trabajadores Artesanos de Bolivia (CSTAB), la Coordinadora de Integración de Organizaciones Económicas Campesinas de Bolivia (CIOEC–B) y la Confederación de la Micro y Pequeña Empresa de Bolivia (CONAMYPE), el Comité de Enlace de Organizaciones de Pequeños Productores se funda el 18 de enero de 2000.

A juicio de los miembros del Comité, es posible posicionar su origen en torno a un contexto, dos variables y un espacio para el inicio de sus acciones.

El contexto está relacionado con el agotamiento del emblemático Decreto Supremo 21060 que abre en Bolivia una etapa de transición y de enfrentamiento de intereses hasta la fecha no resueltos.

La primera variable tiene relación con el 21060 que trajo nuevas formas de intermediación entre Es*

Documento preparado por una comisión del Comité de Enlace de Organizaciones de Pequeños Productores.

75

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

tado y Sociedad Civil, distintas a las que emergieron en eso que en Bolivia se conoce como “Estado del 52”.

Una vez promulgado el 21060, el movimiento popular ingresa a una zona de crisis expresada en la emergencia de tres preguntas: ¿cómo me organizo?, ¿dónde participo?, ¿quién me representa? Son tres preguntas que expresan las crisis de organización, participación y representación.

A juicio del Comité, mientras el 21060 estuvo en plena vigencia, el movimiento popular no ha sido capaz de responder estas crisis y solucionarlas de manera centralizada. Esto nos permite abordar la referida segunda variable.

La segunda variable tiene relación con el sistema de representación. A juicio de las organizaciones del Comité, la Central Obrera Boliviana (COB) no representó los intereses de artesanos y cooperativistas mineros como la Confederación de Empresarios Privados no representa los intereses de micro y pequeño empresarios. Al mismo tiempo, la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) (en cualquiera de sus ramas actuales), si bien permitió en sus momentos fundacionales establecer la figura orgánica “CORACA1”, a la fecha, estas corporaciones tampoco representan los intereses de los campesinos organizados en torno a asociaciones económicas.

Esta situación permitió que las organizaciones del Comité establecieran la existencia de objetivos económicos comunes, que son la base de su asociación.

Finalmente, el espacio para el inicio de sus acciones lo proporcionó el “Diálogo 2000”.

Tres años y ocho meses de “historia” El Comité es consciente de que tres años y ocho meses es muy poco tiempo para hablar de una “historia”, pero sostiene también 1

Corporación Agropecuaria Campesina. Varias de las existentes son asociados a CIOEC-B.

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EL COMITÉ DE ENLACE, UN DESAFÍO AL ESTADO

que sus formas de organización son novedosas, y quizá podrían entrar en la historia del movimiento popular.

A diferencia de otras organizaciones y procesos, el Comité no adopta ninguna forma jurídica, es una alianza entre organizaciones que funciona en base a principios y objetivos. Los principios son los siguientes: 1. Autonomía organizacional.

2. No intervención en asuntos internos de otras organizaciones.

3. Horizontalidad en las relaciones entre organizaciones.

Los primeros objetivos que declaró el Comité en el momento de su fundación fueron tres: 1. Participar en el Diálogo 2000 .

2. Ampliar el HIPC II2 a la variable productiva.

3. Utilizar la variable productiva como variable básica de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP).

Esta forma de hacer las cosas permite que no existan directivas ni procesos electorales para llegar a ellas. No hay lucha por la hegemonía. Al no existir presidentes, secretarios ejecutivos, etcétera, todos los miembros de las directivas de todas las organizaciones tienen un peso similar.

Se ha dicho ya que el Comité se fundó el 18 de enero del 2000, y su evolución está relacionada con la cada vez mayor seguridad de sus miembros en relación con los instrumentos que utiliza para operar. Esta evolución también está relacionada con la consolidación de los espacios que cada una de las organizaciones ocupa en el Comité y, finalmente, con la manera en que cada una de las organizaciones y, en conjunto, interpretan o explican el Instrumento Agenda.

2

Programa de alivio de deuda destinado a países pobres altamente endeudados.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

Nuevas formas de organización, participación y representación Al inicio de sus procesos, el Comité tuvo la capacidad de analizar la situación del movimiento popular y junto a las tres crisis existentes –organización, participación y representación–, incorporó una nueva variable de análisis: la gente quería (quiere) participar en los procesos que conducen a la toma de decisiones.

Por ello el Comité tiene como objetivo conseguir niveles óptimos de representatividad a través de la incorporación de la mayor cantidad de gente en los procesos de decisión.

En el proceso previo al Diálogo 2000, el Comité organizó, en todo el país, una “Consulta Nacional de la Sociedad Civil” en la cual participaron 2.300 representantes de procesos productivos de las cuatro organizaciones que lo conforman.

A través de este proceso, las organizaciones participaron en la generación de sus propias estrategias sectoriales, declararon una misión y se pusieron de acuerdo en una visión compartida que lleva el nombre de “Bolivia Productiva”.

Por ello, para las organizaciones del Comité los grados de representatividad y legitimidad que posee están en directa relación con los procesos descritos en los párrafos anteriores.

De esta manera, es posible concluir que el Comité representa: 1. Intereses económicos de pequeños productores3, 2. Intereses económicos de asociados a las organizaciones.

Al mismo tiempo, el Comité sostiene que sus propuestas, al estar incorporadas en el marco de una Agenda, impactan de ma3

El Comité ha definido que en el concepto “pequeños productores” están incluidos emprendimientos que van desde los de carácter artesanal familiar, pasando por los emprendimientos de pequeños empresarios, hasta llegar a las grandes asociaciones campesinas y de cooperativas mineras”. Se considera que la palabra “pequeño” tiene relación el su aporte al PIB, pero también los pequeños productores se consideran parte de la Mayoría Productiva, por su aporte al empleo.

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EL COMITÉ DE ENLACE, UN DESAFÍO AL ESTADO

nera directa sobre la gente cuyas actividades económicas están relacionadas de manera indirecta y a diferentes escalas: comunal, regional y nacional.

Por lo tanto, el Comité sostiene que la legitimidad y representatividad de una organización está en directa relación con el grado de impacto positivo que sus propuestas contienen sobre el conjunto de la población. Así, el Comité considera que si bien existen actores que no están incorporados al interior de la alianza, éstos no están excluidos de sus procesos.

En vez de la forma “Pliego Petitorio”, Agenda Estratégica Para tomar decisiones sobre la utilización del instrumento Agenda, el Comité revisó dos procesos desarrollados en el país.

El primero de ellos, el de la COB. Como todos sabemos, los estatutos de la Central Obrera Boliviana plantean que el movimiento obrero debe relacionarse con el Estado a través de Pliegos Petitorios. Esos estatutos, además, instruyen que las organizaciones afiliadas deben redactarlos obligatoriamente todos los años.

Este pliego tiene características básicamente salarialistas, demandas contenidas alrededor del salario. Este instrumento, evidentemente, no expresa los intereses de los cooperativistas mineros y de los artesanos.

A partir de la constatación anterior, el Comité –para adoptar formas distintas que permitieran explicitar su relación con el Estado– revisó también la Ley de Participación Popular y los procesos anteriores y posteriores a su promulgación.

En estos procesos, sobre todo en el sector rural, se evidenciaron las siguientes fases: 1. Una primera fase, en la cual las comunidades o barrios, redactaban una “lista de necesidades”.

2. Una segunda, en la cual éstas avanzaban a la elaboración de una “lista de demandas”, que se diferenciaba de la an79

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

terior porque se incorporaban dos variables: la priorización (necesidades prioritarias) y la demanda diferenciada por estrato, edad y género.

3. Una tercera fase, la forma “demandas”, que incorpora procesos de concertación intercomunal o, en su caso, interregional; todas ellas se introducen luego en un Plan Quinquenal. Este plan, si bien plantea horizontes quinquenales, tiene relación con el cumplimiento de proyectos (necesidades) no satisfechos en otros años.

La revisión de estos procesos permitió que el Comité avanzara en la siguientes decisiones que caracterizaron el contenido de su Agenda: 1. Avanzar de la demanda a la estrategia.

2. Lograr que esa estrategia sea fruto de una estructura de objetivos clara.

3. Identificar lo productivo como elemento articulador de todo el proceso de generación de riqueza y de superación de déficits en las áreas de salud y educación.

4. Identificar impactos locales, regionales y nacionales.

5. Optar por estrategias de ejecución territorial.

6. Definir una periodicidad multianual en relación al presupuesto nacional y a los presupuestos municipales.

Estas decisiones, a su vez, influenciaron para el desarrollo de la opción Agenda como instrumento de relación del Comité con el Estado, la Cooperación Internacional y otras organizaciones de la sociedad civil.

Así, la Agenda del Comité es fruto de una visión compartida, esta visión –como ya se ha mencionado– lleva el nombre de “Bolivia Productiva”.

Por ello, es posible concluir que el Comité no atiende demandas y que a la fecha utiliza el Instrumento Agenda en el cual se encuentran propuestas elaboradas por las organizaciones que han permitido construir objetivos y valores comunes entre ellas.

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EL COMITÉ DE ENLACE, UN DESAFÍO AL ESTADO

¿Cuáles son los objetivos?: la inclusión y la economía solidaria; ¿cuál es el principal valor?: la solidaridad.

Esta forma de desarrollar los procesos generó algunas confusiones entre miembros de las organizaciones del Comité acostumbrados a utilizar el Pliego Petitorio. Sin embargo, poco a poco, el Instrumento Agenda es utilizado con mayor regularidad.

En las siguientes tablas se presentan las conclusiones que expresaron 25 dirigentes de cooperativas mineras y de artesanos sobre el Instrumento Agenda (estos dirigentes, además, participaron en las discusiones para la elaboración del presente documento): LA AGENDA La Agenda como base de una nueva cultura de negociación y diálogo.

La Agenda crea una nueva cultura de negociación y diálogo.

Participación, flexibilidad y propuesta.

La Agenda es participativa, debe ser flexible y propositiva.

Formulación y proyección de la agenda.

Permite formular soluciones para el corto, mediano y largo plazo. Plantea el problema y las soluciones.

Por eso, hay que tener claro el problema para formular con claridad la solución.

Trascendencia de la Agenda.

La Agenda no es anual. No acaba con una gestión de Directorio.

Evaluación cualitativa de logros.

La Agenda se evalúa por resultados; permite evaluar no sólo la cantidad, sino la calidad de los logros.

Las Actas de Entendimiento

La Agenda lleva a Actas de Entendimiento. Hay que hacer respetar las Actas de Entendimiento.

LA INFORMACIÓN Y EL DESARROLLO DE CAPACIDADES Importancia de la información

Es importante la información: hay que conseguirla. Esta debe ser una tarea del Comité de Enlace.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

Información y conocimiento de la Agenda por las bases

Se debe mantener fluidez en el manejo de la información. Se debe informar a las bases. La Agenda debe ser conocida por las bases.

Información y desarrollo de capacidades

Para obtener mejores resultados, no sólo se debe informar, hay que desarrollar capacidades en todos los niveles: dirigentes y bases.

LA RESPONSABILIDAD Responsabilidad dirigencial Todos los dirigentes deben ser responsables del seguimiento a la Agenda.

Indicadores de evaluación

Se deben señalar responsabilidades y determinar semáforos de indicadores que lleven a fases evaluativas.

PLIEGO PETITORIO VS. AGENDA ESTRATÉGICA El Pliego Petitorio

El pliego lleva a convenios, y estos convenios no se cumplen: hay 1.522 convenios que el gobierno ha firmado y no cumple.

La Agenda

La Agenda permite dar legalidad a los acuerdos a través de leyes, decretos y otras normas.

El cambio más importante: del Convenio que no se cumple a la aprobación de leyes y disposiciones legales que se deben cumplir.

LAS NORMAS Redacción de los proyectos

Los proyectos de ley y decretos se deben redactar desde las organizaciones. Esto evita que los burócratas del Estado deformen su contenido.

Insuficiencia de las leyes: Sin embargo, las leyes no son suficientes en sí misnecesidad de su implementación mas, hay que implementarlas y hacer cumplir su contenido. Los logros no deben quedar en el papel.

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EL COMITÉ DE ENLACE, UN DESAFÍO AL ESTADO

EL ESTADO Necesidad de cambio estatal

No es suficiente que nuestras organizaciones cambien. También debe cambiar el Estado.

Necesidad de desarrollo de cultura democrática estatal.

No hay cultura democrática en el Estado. El Estado debe ser más democrático, debe empezar a escuchar.

Atención estatal e intereses Para los grandes empresarios hay atención, están mezquinos de la gran empresa en el gobierno. Los intereses de los grandes nos privada frenan.

EL DIÁLOGO Y LAS MOVILIZACIONES Insuficiencia del diálogo por falta de desarrollo de una cultura democrática estatal.

Hasta que no haya una verdadera cultura democrática en el Estado, el diálogo solo no es suficiente, se lo debe acompañar con movilizaciones.

Rol de las movilizaciones en las conquistas sociales

Nada es gratis. Todo ha sido con movilizaciones.

LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Los Organismos de Cooperación Internacional y las Organizaciones de Pequeños Productores.

Los organismos de Cooperación Internacional quieren trabajar con las organizaciones de pequeños productores.

Seguimiento a fondos entregados para el sector.

Hay que hacer seguimiento a los fondos de la Cooperación Internacional que llegan para el sector de los pequeños productores.

ROL DE LA LEY DEL DIÁLOGO Rol de la Ley del Diálogo

La Ley del Diálogo debe ser el referente y paraguas de los cambios.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

CONTROL SOCIAL Y CODEPES4 Implementación de los Hay tareas al interior y exterior de las organizacioCODEPES. La tarea pendiente. nes. Se deben implementar los CODEPES. Fortalecimiento del Control Social y de los CODEPES.

Hay que fortalecer las instancias de Control Social.

Los CODEPES no deben quedar solos o aislados.

LAS ALIANZAS ESTRATÉGICAS Unidad en el trabajo y en la lucha

Las organizaciones deben trabajar juntas. Solos no podemos subsistir, hay que luchar y trabajar juntos.

Rol de las alianzas

Hay que ampliar los espacios de influencia del sector. Se deben ampliar las alianzas estratégicas, es necesario proyectar las alianzas.

DESARROLLO DE OTROS EVENTOS La Cumbre Alternativa5

Los temas no deben quedar sólo en el país. La Cumbre Alternativa puede permitir ampliar alianzas internacionales.

Desarrollo de eventos paralelos a la Cumbre Alternativa.

Hay que desarrollar un evento de pequeños productores con la gente que llegue a la Cumbre Alternativa.

Creación de redes de comercialización.

Hay que crear redes latinoamericanas de comercialización.

LA AGENDA Y OTRAS ORGANIZACIONES La formulación de la Agenda en otras organizaciones.

4 5

La COB está estructurando Agendas.

Consejos de Desarrollo Productivo Económico y Social.

La reunión de movimientos sociales paralela a la Cumbre de Países Iberoamericanos realizada en Santa Cruz, en diciembre de 2003.

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EL COMITÉ DE ENLACE, UN DESAFÍO AL ESTADO

Los procesos de planificación El Comité ha generado una práctica que está en camino de consolidarse. Esta práctica está relacionada con instrumentos de planificación utilizados para definir objetivos con relación a coyunturas específicas.

Es importante diferenciar dos momentos en la planificación de los procesos que desarrolla el Comité: el primero, cuando elabora los contenidos de sus propuestas y los incorpora en su Agenda; y el segundo, cuando delibera y adopta objetivos de proceso que le permiten avanzar en la realización de su Agenda.

Estos objetivos también son adoptados de manera conjunta por las organizaciones, y como están relacionados básicamente con la coyuntura, no son sometidos a amplios procesos de consulta interna.

Veamos el siguiente proceso en la historia del Comité: • Año 2000: el Comité declara tres objetivos: 1. Participar en el Diálogo 2000.

2. Ampliar el HIPC II a la variable productiva.

3. Utilizar la variable productiva como variable básica de la EBRP. [Antes de participar en el Diálogo 2000, el Comité desarrolla la ya mencionada“Consulta Nacional de la Sociedad Civil” en la que las organizaciones elaboran sus Agendas Sectoriales.]

• Año 2001: el Comité declara dos objetivos: 1. Influenciar en el contenido de la Ley del Diálogo.

2. Aportar a la construcción del Mecanismo de Control Social.

El Comité es capaz de declarar estos objetivos puesto que el resultado del Diálogo 2000, contenido en el documento de la 85

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

EBRP y presentado por el gobierno, no había respetado el consenso que en torno a lo productivo se había alcanzado en el Diálogo. Por ello, decide dejar a un lado el documento y avanzar hacia la Ley del Diálogo para que desde ella se asegure el contenido productivo a la lucha contra la pobreza.

Para lograrlo, FENCOMIN decide movilizarse, y en junio del 2001 se pisa por primera vez el terreno del conflicto. Llegan 12 mil mineros a la ciudad de La Paz y luego de cinco días de combate y negociación se logra el actual contenido de la ley. En ésta, se reconoce a los pequeños productores, se incorpora el concepto de Estado-Mercado y se plantea que las organizaciones de los pequeños productores deben ser ejecutores de la EBRP. Al mismo tiempo, se incorpora la figura CODEPES y se avanza hacia la estructuración del Mecanismo de Control Social.

• Año 2002: el Comité declara nuevos objetivos: Si bien se logra definir el contenido de la Ley del Diálogo, el Comité sostiene que es necesario desarrollar nuevos espacios para lograr que su Agenda sea adoptada como Política de Estado.

Para ello, declara nuevos objetivos con los cuales va a reordenar sus procesos y mejorar la utilización del instrumento Agenda.

Esos objetivos son: 1. Consolidar los resultados del Diálogo 2000.

2. Generar oportunidades para todos.

3. Desarrollar institucionalidad estatal adecuada a los emprendimientos de los pequeños productores.

Finalmente, el Comité adopta con más fuerza la metodología “Cabildeo, negociación y presión” para lograr que su Agenda avance; en el año 2003, logra un nuevo espacio: el Diálogo Nacional diseñado para trabajar el tema productivo.

86

EL COMITÉ DE ENLACE, UN DESAFÍO AL ESTADO

¿Qué métodos y técnicas se emplean de manejo de conflictos?

El Comité ha incorporado los siguientes párrafos en su Agenda Estratégica: “El desafío que tiene el Comité, para la implementación del presente Plan, es potenciar las formas de accionar que constituyen su mayor fortaleza. Su flexibilidad para negociar, la legitimidad de sus propuestas por la convocatoria alcanzada y su capacidad para ejercer presión con propuestas, serán la base de su accionar.”

“Paralelamente, se buscará que los medios de difusión masiva difundan el aporte de los pequeños productores a la economía nacional, el rol que tienen en la generación de empleo y los obstáculos que son necesarios vencer para que este sector mejore su aporte.”

“También se elaborarán contenidos de fácil emisión basados en las propuestas del Comité. Ambas actividades se utilizarán como mecanismo de presión para acompañar el cabildeo y mejorar las condiciones de negociación.”

El Comité considera que se ha avanzado sobre variables relacionadas con la difusión en los medios del aporte de los pequeños productores; esta variable está funcionando efectivamente como mecanismo de presión que acompaña nuestro cabildeo y mejora nuestras condiciones de negociación.

Como parte del proceso de utilización del Instrumento Agenda, el Comité ha desarrollado dos mecanismos que le permiten aprender a utilizarlo. El primero de ellos es “la vocería”: hemos sido capacitados por una consultora externa para incrementar nuestra capacidad de transmisión de ideas y nuestra capacidad de defender nuestros argumentos. El segundo mecanismo es el que aplicamos en nuestras relaciones con el Estado: todos los instrumentos que utilizamos están articulados en la “forma cabildeo”, son ordenados por carpeta en las que se especifica con mucha claridad qué es lo que proponemos, y son los dirigentes de nuestras organizaciones quienes se responsabilizan de ejercer la discusión como cabeza de temas.

No nos interesa pisar el terreno del conflicto, pero no podemos eludir la manera en que se lucha en Bolivia. Si bien estamos 87

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

de acuerdo en la necesidad de enfrentar las formas militares que producen violencia, el Comité de Enlace tiene muy claro que no puede eliminar de sus instrumentos de lucha formas de presión como las marchas y otras.

Por ello, como Comité sostenemos que nuestros instrumentos son el cabildeo, la negociación y la presión.

El Comité privilegia la utilización de instrumentos pacíficos pero no descarta la utilización de otros más violentos. El Comité cree que el aumento de la conflictividad en el país está en relación directa con el aumento de la pobreza.

El Comité sostiene que la violencia ha crecido. Nunca hemos visto tanta pobreza expresada de manera violenta en las calles.

Nunca hemos visto tantos pobres sin techo o tantos niños de la calle o tantos mendigos en las ciudades del país. Ésta es la violencia que nos toca impedir. Para las organizaciones del Comité, éste es el mayor conflicto que debemos no solamente atenuar, sino enfrentar.

Por ello, el impacto central que el Comité busca obtener con sus actividades es el de eliminación de la pobreza y la generación de riqueza. El Comité sostiene que, al lograrlo, las causas de la violencia expresadas el 12 y 13 de febrero de 2003, por ejemplo, desaparecerían.

El Comité entiende la variable “flexibilidad” como su capacidad para utilizar los instrumentos de cabildeo y negociación, por un lado, y los instrumentos de presión, por el otro. Al mismo tiempo, el Comité sostiene que su capacidad de negociación está también en directa relación con la legitimidad de sus propuestas.

La legitimidad de las propuestas del Comité proviene de tres fuentes: 1. La viabilidad política y técnica de las mismas.

2. Su impacto local, regional y nacional.

3. El hecho de sus propuestas estén respaldadas por leyes.

Para que todo lo anterior funcione, el Comité genera los siguientes procesos: 88

EL COMITÉ DE ENLACE, UN DESAFÍO AL ESTADO

1. Entrega de Ayudas Memoria con el conjunto de las Agendas a Ministros.

2. Instalación de mesas de trabajo con responsables temáticos.

3. Discusión de los temas propuestos en talleres.

4. Identificación de políticas para la ejecución de acuerdos.

5. Identificación de programas de políticas.

6. Elaboración conjunta de normas para la ejecución de las políticas.

Estos procesos son informados cotidianamente a las organizaciones del Comité en eventos convocados específicamente para ello. Las organizaciones, en función de los avances, estancamiento o retroceso, deciden o no utilizar el instrumento presión.

Una vez que se ha llegado a algún tipo de acuerdo con el Estado, el Comité, ya sea a través de sus organizaciones o a través del Equipo de Coordinación, establece un nivel de seguimiento que impide que el Estado se “olvide” de los convenios.

Nuevamente, como parte de sus sistemas de información, las organizaciones del Comité informan a sus asociados sobre el desarrollo de los procesos y ellas se encargan de definir la utilización de los sistemas de presión o mantención del cabildeo y la negociación.

Desde el año 2000, sin embargo, el Comité ha propuesto al Estado la necesidad de establecer acuerdos que incorporen metas y resultados declarados de manera consensuada con el propósito de establecer sistemas de seguimiento y evaluación a la ejecución de las políticas.

Este planteamiento fue presentado en el marco del Diálogo 2000 para el funcionamiento del Sistema de Control Social; se lo propuso también en las jornadas de presión relacionadas con la Ley del Diálogo y en el marco del próximo Diálogo 20036.

6

Por los hechos sucedidos en septiembre y octubre de 2003, el Diálogo Nacional fue postergado para el año 2004.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

Sobre la Cooperación Internacional El Comité ha incorporado a la Cooperación Internacional como objetivo de sus procesos de cabildeo; se reúne periódicamente con misiones del Banco Mundial, del Fondo Monetario Internacional y con misiones de orden bilateral.

El Comité está convencido de que la Cooperación, si insiste en dirigir sus procesos hacia la reducción de la pobreza en el marco del Consenso de Washington, generará impactos negativos sobre el país.

Por otra parte, el Comité considera que si el conjunto de la Cooperación no concibe sus propias estrategias y no avanza seriamente en procesos de coordinación interna, se hará evidente que no está muy interesada en apoyar de manera decisiva consensos nacionales.

Los comportamientos de la Cooperación así descritos, impactan negativamente sobre el país y es una de las fuentes principales de generación de conflictos.

El Comité considera, al mismo tiempo, que la cooperación británica fue capaz de comprender los procesos abiertos por el Comité de Enlace y establecer formas distintas de relacionamiento político y financiero.

Sobre los medios de comunicación El Comité ha avanzado en la visibilización de la temática de los pequeños productores en los medios de comunicación. La variable que más se difunde en los medios –a la fecha– es la relacionada con las Medianas y Pequeñas Empresas (MYPES).

Sin embargo, a pesar de haber realizado esfuerzos importantes para lograr posicionarse en los medios, éstos han sido infructuosos, excepto cuando el Comité ha utilizado el instrumento presión para avanzar en sus objetivos.

El Comité cuenta con una estrategia activa de comunicación determinada por su nivel de Directorio Ampliado; es una estrate90

EL COMITÉ DE ENLACE, UN DESAFÍO AL ESTADO

gia que se mueve con cierta dificultad por lo oneroso que significa el tema en relación con los medios. Las organizaciones, por su parte, tienen sus propios mecanismos de relación con los medios.

Proyecciones y aprendizaje Una de las lecciones más importantes que el Comité ha aprendido es que el Estado no está preparado para procesos como los abiertos por la utilización del Instrumento Agenda.

En términos generales, si bien no se han logrado resultados definitivos, es posible mencionar que objetivos incluidos en el concepto inclusión económica están cada vez más próximos de lograrse. Esos objetivos son: 1. Convertir al Estado en nuestro mercado.

2. Visibilizar el aporte de los pequeños al Producto Interno Bruto (PIB).

3. Mejorar el entorno estatal para consolidar nuestros procesos.

4. Lograr ajustes a las normas de planificación para el desarrollo de estrategias productivas de ejecución territorial.

El Comité ha aprendido que es posible ganar aliados en el Estado: técnicos de distintos niveles gubernamentales están cada vez más próximos a sus propuestas y debaten internamente a favor de ellas.

El Comité ha aprendido también que es posible avanzar en la construcción de alianzas con otras organizaciones de la sociedad civil. Para ello ha participado en la Movilización por la Vida y a la fecha viene organizando una Comisión de Coordinación de Organizaciones de la Sociedad Civil que participan en el Directorio del Diálogo 2003.

El Comité desarrolló –en el último año y medio– acciones de negociación y diálogo de manera ordenada gracias a la existencia de un conjunto de líneas a través de las cuales operativiza su Agenda.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

Una de esas líneas, la referida a la “Consolidación de Resultados del Diálogo 2000”, merece ser desarrollada en detalle: • En el año 2000, el Comité esperaba dos resultados del proceso de Diálogo de ese año: la creación del Mecanismo Nacional de Control Social y la elaboración de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP).

• El Mecanismo, sin embargo, no puede considerarse como un resultado adecuado para el Comité sobre todo porque fue diseñado como un sistema no representativo y eminentemente técnico aislado de las bases y sometido a un poder situado fuera de la sociedad civil. Esta polémica se mantiene hasta hoy.

• En el caso de la EBRP, cuando fue entregada por el gobierno al Comité, las organizaciones evaluaron su contenido y concluyeron que no recogía los acuerdos concertados en el Diálogo 2000.

• A partir de estas conclusiones, el Comité decide iniciar un nuevo proceso de negociación, esta vez bajo presión y con el objetivo de que todo el proceso sea respaldado a través de una ley, la Ley del Diálogo.

• Éste es el momento en que se inicia la lucha por el contenido de la Ley del Diálogo; ésta es la primera vez que el Comité utiliza el instrumento conflicto: FENCOMIN decide movilizarse en función de sus demandas y dentro de éstas, la Ley del Diálogo.

• El conflicto se inicia con la llegada a La Paz de más de 12 mil mineros cooperativistas. Luego de dos días de movilizaciones y cuatro de negociación, con relación a la Ley del Diálogo, se logran los siguiente resultados: • Se introduce por primera vez el concepto de Reconocimiento de Organizaciones/Asociaciones de Productores desde el Gobierno Municipal.

• Se busca el reconocimiento de Organizaciones Económicas sin que éstas pierdan su fin social.

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EL COMITÉ DE ENLACE, UN DESAFÍO AL ESTADO

• Se incorpora un procedimiento: Personería Jurídica desde el Gobierno Municipal.

• Se define a los pequeños productores y sus emprendimientos como ejecutores de la EBRP y de la Inversión Pública.

• Los pequeños productores aparecen como Objeto de Inversión Pública.

• Se incorpora por primera vez el concepto Venta al Estado que implica –tal como lo plantean los productores– lograr que el Estado sea nuestro mercado (este concepto aparece en el instrumento Tarjeta Empresarial).

• Se introducen los Consejos de Desarrollo Productivo Económico y Social (CODEPES) diseñados por el Comité como espacios en los cuales los pequeños productores se articulan para elaborar las Estrategias Productivas de alcance municipal y hacer seguimiento y evaluación de su comportamiento.

• Se introduce el concepto de Estrategia Productiva como instrumento de planificación de la inversión pública. Se propone –con este instrumento– eliminar el concepto “proyecto” a través del cual se ejecuta la inversión pública.

• Se incorpora el concepto de control social y junto a éste se propone un diseño institucional que lleva el nombre de Mecanismo Nacional de Control Social.

• Se logra que el 70 por ciento de recursos se destinen a lo productivo.

Sin embargo de haber logrado que todo lo anterior se incorpore en la Ley del Diálogo, el Comité no logra –por ejemplo– que los CODEPES formen parte de un Sistema Nacional de Control Social. El gobierno, al respecto, emitió un decreto en el que se alteran sus objetivos y su diseño, hecho que obligó al Comité a desarrollar un nuevo proceso de cabildeo. Lo propio sucedió con otros contenidos de la referida ley, tal el caso de las estrategias productivas, la Tarjeta Empresarial, la Personería Jurídica y otros.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

Como balance de lo realizado, y a manera de proyecciones y lecciones aprendidas, el Comité considera, en este proceso concreto (Diálogo 2000), que se logró abrir puertas, pero aún sin atravesarlas plenamente. Sin embargo, el cabildeo y la negociación avanzan y, en esta dirección, el Comité de Enlace prefigura el Diálogo 2003 en curso, en base a las siguientes características en el ámbito productivo: • Ampliación de leyes de Participación Popular, Descentralización Administrativa y Ley de Municipalidades.

• Definición de un espacio donde se discutirá efectivamente los conceptos del comité respecto a Estrategias Productivas en relación a los que maneja el Estado (Cadenas Productivas).

En este Diálogo el Comité planteará –como resultado de sus propios procesos de adecuación y profundización de sus propuestas–, los siguientes temas: 1.

2.

3.

4.

Descentralización de recursos al Municipio Eliminación de Fondos y Programas Cooperación apoyando estrategias Metas y Resultados acordados en los ámbitos locales, departamentales y nacionales.

5. Las prefecturas como organismos que agregan resultados locales.

6. El Estado Nacional declara una Visión, agregando resultados departamentales.

Finalmente, las lecciones aprendidas por el Comité en sus relaciones con el Estado y la sociedad civil, se resumen sistemáticamente de la siguiente manera: Sobre procesos de negociación: • Se negocia con representantes de intereses económicos.

• Estos representantes son aliados de los grandes empresarios o funcionarios con negocios propios.

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EL COMITÉ DE ENLACE, UN DESAFÍO AL ESTADO

• En el caso de Estado como “Nuestro Mercado”, se delibera con quienes buscan oportunidades de negocios como proveedores del Estado.

• El Estado no está preparado para recibir propuestas.

Sobre la construcción de la representación: • Cada organización del Comité tiene la obligación de fortalecerse internamente, debe construir propuestas a través de consultas e informar sobre los procesos desarrollados.

• A mayor impacto de acciones sobre lo local, departamental y nacional, mayor calidad de representación. Esta es una de las características más importantes de la Agenda.

• Saber usar los instrumentos de presión; deben ser contundentes y en poco tiempo.

• Desarrollar memoria histórica institucional. Los nuevos dirigentes no obstaculizan el proceso.

• Las direcciones han desarrollado capacidad de negociación.

• La capacidad clave es tener la visión de conjunto y ser especialistas en un tema.

Sobre la información y la prensa: • La gente asociada el Comité se informa de boca a boca, en espacios de reflexión, festivos o de conflicto.

• Los periódicos, como fuentes de información de nuestros asociados, ocupan un lugar más bajo en orden de importancia; luego viene la televisión y, finalmente, la radio que, aunque es importante, no lo es en relación con los medios de información y reflexión propios.

• La estrategia de información del Comité busca la visibilización por parte del Estado y la “opinión pública” que utiliza medios, pero no es esa la prioridad. La prioridad es transmitir información a sus asociados.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

Espacios formales e informales: • Las relaciones personales entre los asociados es clave; esto implica un alto grado de capacitación.

• Lo simbólico-cultural, la fiesta, es para el Comité el espacio de fortalecimiento de relaciones más importante, incluso más importante que el conflicto.

• “El Tío”, el Gran Poder, la Ch’alla antes de la siembra y otras fiestas fortalecen los equipos de trabajo de la organizaciones.

• Mientras más formal el espacio, más confianza.

La Paz 7 de Octubre de 2003

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Reformas a la Constitución con enfoque de género: un cerco al poder político *

Raquel Romero y Diana Urioste

I. La Coordinadora de la Mujer

L

a Coordinadora de la Mujer (CM) es una red que a 27 instituciones afiliadas en todo el país. Fue fundada el año 1984, a dos años de la recuperación de la democracia, en una coyuntura en la que se tenía que enfrentar el desafío de revertir las políticas asistenciales impulsadas por los gobiernos dictatoriales, e incidir en políticas públicas para el adelanto de las mujeres. Desde entonces a la fecha, la CM ha venido desarrollando una serie de acciones en respuesta a la visión institucional para lograr “una sociedad con relaciones de equidad entre hombres y mujeres, en el marco de un desarrollo democrático y respetuoso de la diversidad, donde las mujeres sean interlocutoras con acceso a los espacios de poder y toma de decisiones”.

*

La experiencia aquí analizada se circunscribe al periodo señalado entre febrero de 2001 y julio de 2002, no incorpora criterios de análisis posteriores a esta fecha.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

Uno de los mandatos de la CM es articular el trabajo de las ONG afiliadas a redes institucionales y, este contexto, la CM está reconocida como una institución (red) que articula esfuerzos de diferentes sujetos sociales –en particular mujeres– provenientes de diversos sectores sociales del país, para que sus acciones de incidencia tengan mayores y mejores resultados1.

Desde el 2001, por elección y designación, la CM tiene a su cargo la coordinación administrativa y técnica de la Articulación de Mujeres por la Equidad y la Igualdad (AMUPEI). Es en esta área en la que se basa el recuento de lo hecho en torno a la Propuesta de Reformas a la Constitución Política del Estado con Enfoque de Género y las acciones desarrolladas para incorporar las demandas de las mujeres en la Ley de Necesidad de Reformas a la Constitución, rescatando los dos años y medio de trabajo articulado con las organizaciones e instituciones que conforman la AMUPEI, espacio en el cual la Coordinadora de la Mujer ha jugado un preponderante rol tanto política como técnicamente.

AMUPEI surge como proyecto el año 2001, como un esfuerzo compartido por varias instituciones a nivel nacional y departamental, con el objetivo de “impulsar la institucionalización de las políticas y opinión públicas y privadas en los ámbitos nacional departamental y municipal, desde la presión, control y vigilancia ciudadana de las mujeres con el propósito de achicar las brechas entre hombres y mujeres en el acceso a bienes y servicios y ejercicio de ciudadanía plena”.

1

Los principios y valores de la institución se manifiestan en la superación de la subordinación de las mujeres, el respeto a las diferencias y la diversidad, la solidaridad y el espíritu de cooperación, la autonomía, el respeto a los derechos humanos, la democracia participativa, y el rechazo abierto a cualquier tipo de sectarismo político, religioso y étnico; así como a cualquier intento de manipulación de las mujeres. Marco Estratégico y Programático, Coordinadora de la Mujer, 1997.

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REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN CON ENFOQUE DE GÉNERO

II. Descripción de la experiencia desarrollada a. Objetivos Generales y Específicos La Propuesta de reformas a la CPE se inscribe en los siguientes objetivos: Objetivo General: Contribuir a la construcción de una sociedad con mayor equidad de género, promoviendo y vigilando la promulgación de leyes y normas nacionales que posibiliten la ampliación de ciudadanía de las mujeres.

Objetivos Específicos: 1. Contar con un diagnóstico regular y actualizado permanentemente sobre las normas y leyes que perfilan la ciudadanía de las mujeres en las esferas económica, social y política.

2. Desarrollar procesos de consulta entre una amplia base social de mujeres, para la modificación de leyes en procesos de reforma y/o aprobación, a través de los Comités Departamentales de la AMUPEI y la Coordinación Nacional.

3. Fortalecer el movimiento de mujeres a nivel nacional y departamental, a través de la inserción efectiva de sus demandas y propuestas en la legislación nacional, 4. Difundir y promover las propuestas entre la sociedad en general, utilizando los canales de comunicación de los Comités Departamentales y de la Estrategia de Comunicación de la AMUPEI. b. Componentes Para la incorporación de la perspectiva de género a las reformas constitucionales se planteó una Estrategia de Negociación y Acercamiento al Poder Legislativo en la que se aunó esfuerzos con el Viceministerio de Asuntos de la Género, la Unión de Mujeres Par99

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

lamentarias y el Foro Político de Mujeres, respetando roles y competencias. Esta Estrategia contempló la ejecución de diferentes componentes que pasamos a detallar: Investigación. El trabajo se inició con la elaboración de una propuesta de reformas constitucionales que refleje los intereses y demandas de las mujeres. Durante su elaboración, el documento fue sometido a un proceso de discusión y análisis, lo que permitió recoger los planteamientos y aportes, tanto de las redes integrantes de la AMUPEI (la Plataforma de la Mujer de La Paz y la Plataforma de Mujeres por la Ciudadanía y la Equidad de Cochabamba), de abogadas y constitucionalistas, académicas, parlamentarias, representantes del Foro Político de Mujeres y activistas de los derechos humanos de las mujeres.

En su fase final, este documento fue analizado en diferentes talleres departamentales organizados por el Viceministerio de Asuntos de Género y consensuado en un taller nacional al que asistieron más de cien representantes de diferentes instituciones del país. En un proceso posterior al Encuentro Nacional, la RED-ADA, conjuntamente con el Viceministerio de Asuntos de Género, llevó adelante un proceso de discusión con las organizaciones de mujeres indígenas buscando consensos y propuestas afines a los intereses de las mismas.

La consulta permanente permitió enriquecer y consensuar la propuesta en torno a principios, antes que a artículos específicos a ser incorporados en la CPE, lo que evitó la dispersión de intereses aglutinándolos, más bien, bajo un amplio paraguas de posibilidades.

Estos principios fueron: 1. Derechos específicos (sexuales y reproductivos); 2. Igualdad jurídica de hombres y mujeres ante la ley; 3. Obligatoriedad y sanción a la discriminación contra las mujeres; 4. Acción positiva dirigida a mejorar la posición y situación de las mujeres en los espacios de decisión; 100

REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN CON ENFOQUE DE GÉNERO

5. Lenguaje no sexista.

Los temas relativos a los regímenes especiales en torno a lo económico, lo agrario, la familia y la educación, entre otros, y al reconocimiento de Bolivia como un Estado laico, no pudieron ser consensuados por existir, entre las organizaciones de mujeres, diferentes visiones y posiciones.

Sensibilización. El objetivo de este componente fue difundir la Propuesta de Reformas Constitucionales con Enfoque de Género para sensibilizar a otros sectores de la sociedad civil, a la opinión pública y, sobre todo, a los actores que toman decisiones. Como parte de la Estrategia de Negociación, se conformaron tres comisiones: 1) Comisión Política; 2) Comisión de Comunicación; y 3) Comisión de Acercamiento a las Organizaciones de la Sociedad Civil.

1. La Comisión Política se fijó el objetivo de sensibilizar, mediante la presentación y discusión de la propuesta, a representantes clave del sistema político: jefes de partidos, presidentes de cámaras legislativas, jefes de bancadas, integrantes del Consejo Ciudadano, parlamentarios/as y políticos/as. Las reacciones frente a la propuesta fueron diversas: los Principios de Acción Positiva y de Igualdad Jurídica ante la ley fueron acogidos favorablemente y generaron reacciones de consenso; los disensos surgieron frente al Principio de Derechos Específicos, sobre todo en el reconocimiento a la opción sexual y a la libertad de las mujeres a decidir sobre su maternidad.

2. La Comisión de Comunicación se propuso sensibilizar a la población y a los/as periodistas y dueños/as de medios de comunicación sobre la importancia de nuestra propuesta. Nos interesaba mostrarnos como un referente mediático en el tema y así incidir en los tomadores de decisión.

101

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

3. La Comisión de Acercamiento a las Organizaciones de la Sociedad Civil tuvo a su cargo la organización de un Foro Público con el objetivo de presentar la Propuesta de Reformas Constitucionales con Enfoque de Género a diferentes organizaciones de la sociedad civil. A partir de este foro, varias organizaciones de mujeres se contactaron con AMUPEI para expresar su apoyo y adscripción a la propuesta (empresarias, red de educación, redes contra la violencia y otras).

Este proceso de sensibilización tuvo dos resultados inmediatos importantes: a) la Propuesta se presenta al Consejo Ciudadano (organismo integrado por ciudadanos/as notables encargado de elaborar una anteproyecto de ley de reformas a la CPE) en octubre de 2001 y varios de nuestros planteamientos son recogidos en el documento que el Consejo entrega al Parlamento Nacional, y b) Presentación oficial de la Propuesta de Reformas Constitucionales con Enfoque de Género por AMUPEI, UMPABOL y Foro Político de Mujeres, al Presidente de la Cámara de Diputados, el 11 de diciembre de 2001.

[Adelantando un balance en retrospectiva, podemos afirmar que estuvimos conscientes, desde un inicio, de los límites que tendría la Ley de Necesidad de Reforma por la debilidad que tiene el Parlamento para cumplir con su rol de representación “del colectivo nacional demandante” frente a la intransigencia partidaria basada en la premisa del “rédito político sellado en la ganancia o pérdida de electorado”. Ante ello, las organizaciones de mujeres se plantearon la necesidad de contar con una plataforma del “mínimo negociable” lo que no significara hacer concesiones ni recortes sustanciales a la Propuesta global. Este mínimo se centró en incorporar los criterios de género en lo relativo al reconocimiento de derechos fundamentales de la persona.

Sin embargo, la Estrategia de Negociación, consistió en deliberar, durante todo el proceso, sobre la propuesta completa, lo que nos obligó, durante la negociación, a ceder en algunos de nuestros planteamientos estratégicos: los derechos sexuales y reproductivos y la paridad en el acceso a los cargos de re102

REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN CON ENFOQUE DE GÉNERO

presentación elegible. Cedimos en estos planteamientos en consideración a que la sociedad boliviana, reflejada en el comportamiento de los y las parlamentarios/as, no estaba en condiciones de asumir estos principios, puesto que su aceptación supone modificar pautas de comportamiento y cultura que exceden el espacio parlamentario.]

Fortalecimiento Organizacional. Este componente de la Estrategia de Negociación merece desplegarse en dos factores: logros y debilidades: Logros: A partir de la Estrategia de Negociación diseñada, las organizaciones de mujeres coadyuvantes del proceso, se fortalecieron porque lograron cohesionarse alrededor de un tema abarcador y estratégico como fueron las reformas constitucionales y la incorporación de los derechos humanos de las mujeres a partir de lenguajes propios que reivindican a las mujeres como actoras políticas específicas.

La identificación de los principios destaca como el hecho más relevante junto a la visibilización de organizaciones con reconocida trayectoria en incidencia política (Coordinadora de la Mujer, Foro Político de Mujeres). Todo ello derivaría dos años después en la construcción de la Agenda Legislativa de las Mujeres para el periodo 2002-2007.

Debilidades: La falta de un seguimiento sostenido desde las organizaciones de mujeres al trabajo de incidencia y negociación se convirtió en una debilidad en algunos momentos de la negociación, puesto que la responsabilidad colectiva se diluyó. La participación de las organizaciones de mujeres a nivel departamental fue esporádica. Esto también se manifiesta en la relación con el Parlamento, la que continúa siendo distante y se evidencia en una ausencia de trabajo con las brigadas departamentales. Es necesario mencionar, también, la deficiente y débil presencia del Viceministerio de Asuntos de Género que tampoco coad103

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

yuvó a fortalecer estas alianzas. La elaboración de propuestas paralelas, caso de las mujeres indígenas, es una muestra de ello. Felizmente este hecho fue subsanado posteriormente por la iniciativa de AMUPEI de vincular ambas propuestas y así contar con una sola.

Negociación. Cada organización de acuerdo a sus objetivos y capacidades de interlocución tenía actores claves con los que relacionarse. Se realizó un mapeo de los mismos, teniendo en cuenta su afinidad hacia el tema, la apertura de criterios y la voluntad política de asumir nuestra propuesta e incorporarla en la Ley de Necesidad de Reforma. Se organizaron los actores clave desde diferentes ámbitos: Parlamento, partidos políticos, líderes de opinión, funcionarios públicos, periodistas y dueños/as de medios de comunicación y representantes de organizaciones sociales. Este trabajo en red, al principio fue lento, pero posteriormente efectivo porque se estableció un reconocimiento a la solidez de la Propuesta y a nuestras alianzas manifiestas en un trabajo colectivo, coordinado y organizado.

Las organizaciones de mujeres se plantearon la deliberación y la negociación de la Propuesta desde dos posiciones: 1. Negociar en condiciones de igualdad. Esto significó, una entrada al Parlamento desde una posición más estratégica (empoderada) repercutiendo favorablemente en los parlamentarios. Curiosamente, la mayoría de los parlamentarios se comprometió con el principio general de la Propuesta, la ampliación de derechos, pero no con los artículos planteados. Esto se constató a la hora de la discusión en detalle donde muchos se desmarcaron de temas incómodos que podrían disminuir su rédito político o mellar su condición patriarcal, tal es el caso de los artículos referidos a los derechos sexuales y reproductivos, aduciendo, como pretexto, que la Constitución no puede contemplar aspectos propios 104

REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN CON ENFOQUE DE GÉNERO

de leyes específicas y que estas demandas no corresponden a la visión principista que debe tener la Constitución Política del Estado sobre los derechos humanos de las personas.

2. Presencia permanente, continua y sistemática de las mujeres en la negociación con el Parlamento. Las mujeres se apropiaron de este espacio convirtiéndose en el referente más visible y más “incómodo” entre los diferentes proponentes de la sociedad civil, incluidos los indígenas. Fue fundamental contar, durante todo el proceso, con dos personas destinadas a la negociación directa en el Parlamento. Destaca la actitud de negociación, información, asistencia técnica, persuasión y concertación con que actuaron, recogiendo resultados positivos logrados en negociaciones anteriores, caso Ley de Cuotas y Ley contra la Violencia Doméstica. Esto generó, allí donde no había, voluntad política, a partir de la constante información sobre las demandas y reivindicaciones que planteaban las organizaciones de mujeres. Expresamente, se evitó el enfrentamiento y la confrontación, aunque a momentos fue difícil de manejar porque muchos parlamentarios se relacionaron con las organizaciones de mujeres y sus consultoras desde una posición de poder vertical asentada en un ejercicio de representación no muy democrática. Para contrarrestar esta situación, las personas destinadas a la negociación directa utilizaron códigos (des) estructuradores que iban desde un subyacente “chantaje” sobre la posible pérdida de rédito político hasta la “seducción”.

III. Una experiencia centrada en la deliberación y el diálogo La Coordinadora de la Mujer concibe la construcción de sus referentes políticos a partir del ejercicio de procesos democráticos en los que la negociación y la concertación permiten visibilizar al Otro en la diversidad y en el respeto de sus derechos como colectivo y como persona.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

Desde esta visión, las experiencias de negociación, deliberación y diálogo están inscritas en el trabajo que desarrolla la institución desde hace varios años: a) transformar la cultura de la confrontación y de la lucha de los contrarios, que ha llevado a un debilitamiento de los movimientos sociales y populares sin logros ni avances significativos en la resolución de sus problemas fundamentales; y b) promover e incentivar la cultura de la “protesta con propuesta” asentada en la posibilidad de deliberar entre grupos o personas que se “aceptan” como iguales a partir del reconocimiento de sus potencialidades y debilidades, buscando consensos y acuerdos que beneficien a ambas partes, es parte de nuestra estrategia.

Las organizaciones de mujeres se enganchan en el proceso de reformas constitucionales conscientes de la oportunidad histórica y política que ello significa: al afectar la norma fundamental del Estado Boliviano con criterios de género se establece un paraguas principista y conceptual para toda la legislación boliviana.

Este planteamiento que ya surgió en el año 1993, cuando se elaboró una primera propuesta, no tuvo el suficiente eco ni voluntad para establecer un espacio de negociación propicio en las reformas de ese entonces (1994).

Sin embargo, el año 2000, son otras las condiciones de las organizaciones de mujeres y otra es la coyuntura política. En el momento que se plantea la posibilidad de reformar nuevamente la Constitución Política del Estado (gobierno de Banzer), las organizaciones de mujeres articuladas en la AMUPEI no dejan pasar la oportunidad y toman la determinación de participar activamente en el proceso: uno de los criterios básicos es que la Constitución vigente no reconoce ni visibiliza los derechos humanos específicos de las mujeres en beneficio de la igualdad, conquistados en largas luchas contra el sistema patriarcal. Por otro lado, el sistema político se muestra más receptivo y permeable a nuestras demandas, producto de una sensibilización intermitente iniciada cinco o seis años antes con la Ley contra la Violencia Doméstica o Familiar.

Es en este sentido que la negociación de la Propuesta de Reformas a la Constitución con Enfoque de Género ha sido un paso importante para establecer bases más sólidas y efectivas de nego106

REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN CON ENFOQUE DE GÉNERO

ciación con el sistema político parlamentario, teniendo en cuenta que el diálogo, la concertación, con grandes dosis de paciencia y el convencimiento de que “de a poco se llega lejos”, son necesarios para lograr algunos de los objetivos propuestos. El solo hecho de la presencia física en el Parlamento, ya sea en los pasillos o en el Hemiciclo, se constituye en un elemento de “lobby”, ya que de alguna manera, esto significa presión para la “actuación” de los parlamentarios con opiniones o comentarios favorables a las propuestas y a las demandas presentadas ya que se sienten observados y evaluados. a. Los actores claves: identificación y sensibilización La Estrategia de Incidencia nos permitió identificar a los actores claves, a los que se debía incidir y en diferentes niveles políticos, rompiendo así con los esquemas rígidos de los espacios partidarios. Este mapeo fue actualizado constantemente, sobre todo a partir de los cambios que se daban en la coyuntura política. Los actores claves fueron ubicados al interior del Parlamento y en ámbitos del Poder Ejecutivo: Ministerio de Justicia, Presidencia de la República. Asimismo, se consideró como actores a los jefes y dirigentes/as de partidos políticos. En otros espacios se identificó también a personalidades influyentes (analistas, juristas y constitucionalistas) y en algunos casos a dueños/as de medios de comunicación y periodistas influyentes. b. Reticencias encontradas En este proceso se pudo observar grupos reticentes no tanto a la propuesta en sí, como por su rechazo a visibilizar una mayor presencia de mujeres en los espacios públicos. Para muchos parlamentarios, las mujeres deben seguir ubicadas en el rol reproductivo asignado por siglos y no “meterse en cosas que no saben y para las que no están preparadas”.

Desde la sociedad civil hubieron actoras con las que no se trabajó suficientemente las alianzas, tal es el caso de las organiza107

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

ciones indígenas y campesinas, las que mostraron recelo para coordinar propuestas y acciones, sobre todo al inicio del trabajo. Sin embargo, esta situación fue superada parcialmente mientras se consensuó una propuesta conjunta. La Red-ADA, integrante de la AMUPEI y con fuerte relacionamiento con las organizaciones indígenas fue clave para establecer nexos y facilitar el diálogo para el logro de un documento conjunto. En el fondo, las propuestas de las indígenas no fueron diferentes de las consensuadas por AMUPEI y sus alianzas. La diferencia sustancial consistió en que el documento de las indígenas planteaba mayores espacios de participación en las decisiones que les concernían como mujeres indígenas en el ámbito rural, en muchos casos, estos temas pasaban por demandas de tierra y territorio y en otros, no eran tema de debate en la propuesta de reforma, sino más bien de política pública como por ejemplo, mayor acceso a servicios de salud, educación, etcétera. c. Cultura de la deliberación ¿existe?

Consideramos que la cultura de deliberación está sostenida por una negociación entre sujetos con los mismos derechos y por lo tanto unos ganan y otros pierden en función de un objetivo superior que va más allá de los intereses particulares.

El espacio principal de deliberación ha sido el Comité de Coordinación Nacional de la AMUPEI en el cual se ha debatido exhaustivamente la Propuesta de Reformas Constitucionales tratando de tomar en cuenta de la manera más amplia posible las diferentes visiones y posiciones frente al contenido del documento. Asimismo, en el proceso de negociación en el Parlamento se estableció mediante cartas informativas, una permanente comunicación con las instancias departamentales, tratando de ser equitativas en la distribución de las responsabilidades de representación en espacios públicos.

Las organizaciones de mujeres involucradas han tratado de impulsar este proceso promoviendo cambios en la concepción de negociación y en el acercamiento al poder, en este caso parla108

REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN CON ENFOQUE DE GÉNERO

mentario. Sabemos que se trata de un proceso de ida y vuelta: si bien existe una concepción centralista de toma de decisiones y un reclamo permanente de las regiones de descentralizar el poder y los recursos, también se observa que son las propias regionales, con contadas excepciones, quienes“dejan hacer y dejan pasar” la gestión, asumiéndola como una responsabilidad de la instancia nacional. Consideramos que la deliberación y consulta tienen que fluir de ambos lados puesto que si queremos construir una ciudadanía más igual y una democracia más representativa, será a partir de estos procesos que iremos dándole otro cariz a nuestro trabajo.

Por otro lado, desde las instancias nacionales tiene que existir una predisposición real a incorporar sugerencias y planteamientos de otras organizaciones en nuestros planes de trabajo. La consulta por la consulta no nos lleva a nada. Las relaciones horizontales se legitiman en el reconocimiento y la aceptación de propuestas que no siempre responden a nuestros intereses, pero que son importantes para los intereses de un colectivo mayor. Esta constatación ha estado subyacente durante todo el proceso de incidencia y es una de las mayores lecciones a aprender y a capitalizar para el futuro. d. Estrategias de deliberación en los espacios parlamentarios Los procesos de deliberación tienen diferentes etapas y se complementan con acciones colaterales dirigidas a diferentes actores que pueden influir en la opinión pública y en la opinión de los/as tomadores de decisión. Es fundamental tener en cuenta elementos básicos como la sensibilización y el potenciamiento simultaneo de nuestras organizaciones. La deliberación es un juego de poderes en el que se toman decisiones que favorecen a unos/ as u otros/as deliberantes de acuerdo a las condiciones y capacidades para realizar el trabajo de lobby y cabildeo.

Desde un inicio, se tomó la determinación de trabajar con un grupo, de alrededor 30 parlamentarios/as, representativo (lo que se denomina una minoría crítica)de las distintas tendencias polí109

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

ticas y que fuera nuestro aliado. Luego de identificarlos, se estableció, con estas personas, un proceso de diálogo y deliberación con dos objetivos: buscar apoyo en la negociación de nuestra Propuesta y ser un termómetro para medir como marchaba la misma. Cada organización involucrada en la estrategia (léase Foro Político de Mujeres, UMPABOL y Viceministerio de Asuntos de Género) realizó el mismo proceso con sus contactos clave.

La estrategia de deliberación con las mujeres parlamentarias (no con todas) fue más específica puesto que trabajamos de manera más sistemática la discusión y el análisis de la propuesta.

Nuestro interés era que ellas se apropiasen de las demandas de género y sean portavoces nuestras en el ámbito parlamentario, hecho que se manifestó en varias oportunidades dentro del Hemiciclo2, sobre todo al momento de debatirse la aprobación de la Ley de Necesidad de Reformas. e. Rescatando la diversidad en la negociación Como ya lo dijimos a lo largo de este documento, las organizaciones de mujeres indígenas no se consideraron representadas en nuestro documento, no tanto porque no reflejaba sus intereses, sino por la necesidad de contar con un proceso autónomo de elaboración de sus propias demandas. Uno de los logros en este sentido fue impulsar un proceso paralelo para que ellas cuenten con un documento propio que refleje propuestas planteadas desde su experiencia. Lo malo de todo esto es que nos encontramos tarde y no se llegó a consensuar criterios antes de la aprobación de la Ley de Necesidad, hecho que nos hubiese permitido contar con una propuesta mas abarcadora. El proceso se lo hizo a partir de una audiencia pública convocada por la Comisión de Constitución en la legislatura 2002-07 a demanda de las organizaciones de mujeres destinada a consensuar criterios de género para la ya 2

La diputada Rosario Barriga, Presidenta de la Brigada de Chuquisaca presentó en el Hemiciclo la Propuesta de Reformas Constitucionales con enfoque de género, in extenso, justificándola ante el pleno de parlamentarios/as

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REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN CON ENFOQUE DE GÉNERO

aprobada ley de necesidad en julio de 2002. (Actualmente, algunas organizaciones de mujeres indígenas han orientado sus objetivos hacia la realización de una Asamblea Constituyente porque sienten que sus demandas no están lo suficientemente representadas en la reforma parcial planteada).

Consideramos que, si bien el relacionamiento con las organizaciones de mujeres indígenas no estuvo marcado por el conflicto, tampoco desde la AMUPEI se hicieron los esfuerzos suficientes para que éste fuera mas deliberativo. Recordemos que una de nuestras decisiones fue no tocar los regímenes especiales por ser demasiado conflictivos para la negociación y justamente la demanda central de las indígenas pasa por tierra y territorio. Este tema fue uno de los vacíos en nuestra propuesta y a partir de ello establecimos el contacto con las organizaciones indígenas de mujeres. f. Destrezas aprendidas: una de las riquezas de este proceso Varias de las mujeres y de las organizaciones (Coordinadora de la Mujer, Plataforma de la Mujer, Foro Político de Mujeres, entre otras) que participaron en las negociaciones para la aprobación de las leyes contra la violencia Doméstica y Familiar y de Cuotas estuvieron presentes en el actual proceso de incidencia.

Esto nos permitió recuperar habilidades y destrezas acumuladas. En los Talleres de Incidencia y Negociación se visibilizaron capacidades y habilidades de las integrantes de las organizaciones que nos aliamos para seguir adelante con este proceso de incidencia. g. Alianzas estratégicas: un logro reeditable en otros espacios Este es un tema de análisis que tiene varios componentes: La sostenibilidad. Podemos constatar que las alianzas estratégicas han evolucionado, por lo menos en el tema parlamentario, hacia la construcción de procesos más sostenibles en el 111

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

tiempo. Un resultado de ello es la construcción de la Agenda Legislativa de las Mujeres para el periodo 2002-2007 en la que se plantea propuestas a corto, mediano y largo plazo entre varias organizaciones de mujeres: la AMUPEI y las organizaciones que la componen a nivel nacional y departamental, el Viceministerio de la Mujer, El Foro Político de Mujeres, la Asociación de Concejalas de Bolivia y la Unión de Mujeres Parlamentarias.

Este es un reflejo de un cambio de actitud: aliarse para lograr que los objetivos planteados se reflejen en resultados concretos al final de la legislatura 2002-2007 (leyes aprobadas y procesos de fiscalización realizados a favor de las demandas de las mujeres, tal como se lo acordó cuando se construyó la Agenda Legislativa de las Mujeres).

Seguimiento de acuerdos. En lo que se refiere a las Reformas Constitucionales, el seguimiento ha sido permanente. En la Legislatura actual hemos estado muy cerca de la Comisión de Constitución, al punto que la propuesta presentada por el diputado San Martín para la discusión de la Ley de Reformas Constitucionales3 que es el segundo paso en la aprobación de reformas, enriquece algunos planteamientos de las mujeres ya aprobados en la Ley de Necesidad (como ser el derecho a la identidad y opción sexual, el derecho igualitario a la educación y al ejercicio libre de la sexualidad y su reproducción y el derecho a participar en la gestión pública en igualdad de condiciones). Esta es una propuesta que esta en la mesa y que será parte de las discusiones constitucionales que le toca a esta legislatura para la aprobación de las reformas constitucionales.

3

El Diputado Hugo San Martín como Presidente de la Comisión de Constitución, Justicia y Policía Judicial presenta una propuesta para la discusión de las Reformas Constitucionales en esta fase de aprobación de las mismas. El autor enriquece los artículos aprobados en la Ley de Necesidad de Reforma dándoles mayor contenido conceptual y legislativo.

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REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN CON ENFOQUE DE GÉNERO

Actualmente el problema de las reformas constitucionales radica en la fragmentación y las múltiples miradas que se tienen sobre el tema en el propio Parlamento Nacional. Son dos visiones de país las que se han encontrado en las cámaras y los acuerdos y consensos se dificultan mucho. Reforma parcial versus Asamblea Constituyente es el dilema. Esto ha convertido el tema en controversial y de poco consenso, tanto al interior de las cámaras parlamentarias, como en las organizaciones sociales. Por un lado, se plantea que una reforma a la Constitución no es suficiente y lo que se requiere ahora es un cambio radical y sustancial en la propia estructura del Estado boliviano para refundar el país bajo parámetros menos excluyentes; por otro, esta la visión enmarcada en los procesos que refrenda la Constitución actual, de que los cambios que se necesitan pueden ser logrados a través de una Reforma parcial a la misma. En ambos casos, se manifiestan actitudes y posiciones intransigentes del todo o nada, que conducen a rupturas y conflictos antes que al diálogo y la deliberación.

En este sentido, la propuesta de las mujeres se ha enmarcado en los mecanismos formales del Parlamento y en los planteamientos que norma la Constitución vigente. Sin embargo, también consideramos que una Asamblea Constituyente podría ser un espacio amplio y abarcador para negociar la propuesta con resultados tal vez mayores y mejores.

Cumplimiento de Acuerdos. Si bien es un logro contar con mecanismos formales de acercamiento del Parlamento con la sociedad civil y viceversa, vemos también que éstos son insuficientes para el cumplimiento de acuerdos. Las audiencias públicas no tienen carácter vinculante y sus resoluciones y actas de compromiso sólo sirven de mecanismos de presión pero no obligan a las comisiones a cumplir lo acordado.

Haciendo un balance general de la experiencia, los acuerdos se cumplieron a medias. El criterio manifestado por los parlamentarios es que estábamos demandando mucho más de lo que las fuerzas políticas están dispuestas a negociar. Una 113

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

de las razones, quizá la fundamental, es que los procesos de sensibilización sobre las reivindicaciones de las mujeres al interior de los partidos políticos son aún muy débiles. Esto se refuerza con la poca presencia numérica en cargos de decisión y la fragilidad propositiva de las mujeres al interior de sus partidos políticos, lo cual hace de estos guetos masculinos de poder. Esta realidad debe ser revertida porque finalmente son estos y no otros quienes toman decisiones sobre la legislación boliviana y el accionar del Parlamento en cuanto a fiscalización y gestión.

A pesar de que las organizaciones de mujeres esperábamos más y esto genera desilusión por el “sabor a poco” de lo conseguido, consideramos que lo logrado es un importante avance en el reconocimiento de los derechos de las mujeres y en la ampliación de su ciudadanía. h. Medios de Comunicación: ¿ receptivos a nuestra propuesta?

Los medios cumplieron con su función de instrumento informativo, pero no visibilizaron el tema como hubiésemos querido.

La Propuesta se presentó de manera coyuntural, esporádica y sin continuidad. Si llegó a los medios de comunicación fue más por presión de las organizaciones de mujeres que por interés de estos o de los periodistas y trabajadores/as de la comunicación, quienes han demostrado con su accionar que los temas relativos a género no son prioritarios de los medios de comunicación, a no ser que sean de carácter sensacionalista. Plantean que las “mujeres no son noticia” y que, por lo tanto, no pueden pasar información que al público no le interesa. Esto es un reflejo de la concepción que periodistas y dueños de medios tienen sobre lo que significa informar y la verticalidad en la decisión sobre lo que puede o no puede interesarle a la población. Se ha creado una cultura informativa basada en la especulación, el sensacionalismo y el conflicto donde se considera que los procesos de construcción y deliberación no son importantes y no tienen porque reflejarse en los medios de comunicación.

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REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN CON ENFOQUE DE GÉNERO

i. La Cooperación Internacional En el caso concreto de la experiencia, el rol del PNUD ha sido de facilitador, posicionándose más al lado de la balanza de los resultados del trabajo que al lado del Viceministerio de Asuntos de Género, que quería cuotear la consultoría para gente de su partido (ADN). Siendo la representante del PNUD, militante del movimiento de mujeres, para nosotras fue muy fácil establecer la alianza con ella y ponernos de acuerdo en el nombre de la persona más cualificada para desarrollar el trabajo de consultoría. Su rol fue muy claro al posicionarse de “nuestra” parte y dirigir su intervención y “poder de decisión” en ese sentido (fue decisiva su intervención al momento de calificar las postulaciones).

En el caso del SNV, la apuesta fue por apoyar la iniciativa de Vigilancia Parlamentaria que permitió dar continuidad y seguimiento a los procesos de negociación con la presencia”–clave– a medio tiempo de dos personas en el Parlamento, hecho que significó no perder de vista los procesos, negociaciones, modificaciones y otros aspectos relativos al tratamiento de la Ley de Necesidad de Reforma.

El proceso ha tenido un fuerte sostén de financiamiento externo, especialmente en lo nacional, pero también en lo departamental como se ha descrito anteriormente, así como en el apoyo de ONG que cuentan con financiamiento regular para su funcionamiento. Ha tenido también un fuerte componente de trabajo voluntario basado en la militancia por los derechos de las mujeres.

IV. Proyección y lecciones aprendidas En todo este proceso, los espacios formales de deliberación entre la sociedad civil y el Parlamento han sido fundamentales aunque no definitorios. El haber utilizado estos espacios nos ha permitido desarrollar un mayor ejercicio de ciudadanía frente los poderes legislativo y político. Para fortalecer su institucionalidad consideramos que se debe hacer uso de ellos, darles seguimiento, difundir 115

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

su utilidad y vigilar permanentemente el cumplimiento de los acuerdos. Asimismo, creemos que se tendría que modificar el reglamento de la Audiencia Pública para que ésta sea más vinculante y más decisoria en el accionar legislativo de comités y comisiones.

Los problemas encontrados tienen que ver con: En el ámbito parlamentario: • La negociación se convierte en un tema personal o de la cúpula de los partidos, desligándose en muchos caso de los intereses de la población o de los sectores involucrados.

Se priorizan agendas personales o partidarias sobre una agenda colectiva dirigida al bien común.

• Poco reconocimiento y conocimiento de la importancia del enfoque de género en los ámbitos parlamentarios.

• Poca capacidad de deliberación dentro del Parlamento.

• Ausencia de agendas parlamentarias, lo que dificulta un trabajo sostenido de incidencia.

• Poca seriedad en los compromisos asumidos.

• Ausencia de autonomía del Parlamento con relación al Poder Ejecutivo.

En el ámbito del Poder Ejecutivo: • Poca capacidad de interlocución con la sociedad civil y con el Parlamento (el Ejecutivo impone leyes al Legislativo, no las negocia).

En el ámbito de la sociedad civil: • Debilidad en las organizaciones de mujeres, permitiendo que la negociación se personalice por una delegación excesiva a las representantes sin un involucramiento real de estas organizaciones en el proceso, debilitando los resultados logrados.

• Uso incipiente de los mecanismos formales creados para fortalecer la relación entre sociedad civil y Parlamento, por desconocimiento y poca credibilidad, especialmente en los 116

REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN CON ENFOQUE DE GÉNERO

• •

• •

espacios departamentales (Audiencias Públicas, Encuentros de Decisiones Concurrentes, Redes Ciudadanas, desde las AMUPEI departamentales en su relacionamiento con las Brigadas).

Poca visibilización del proceso de incidencia y apropiación de la propuesta en los medios de comunicación.

Aislamiento del proceso entre lo nacional y departamental. Poca articulación y escasa respuesta desde lo departamental a las iniciativas nacionales y en vinculación con las brigadas.

Criterios estereotipados de que el Parlamento es una instancia nacional y centralizada en la sede de gobierno.

No hay visión común sobre la forma de gestionar estos procesos de negociación, deliberación y diálogo en el marco de lo que se ha hecho, existe una tendencia hacia la confrontación y la ruptura.

Entre los principales aprendizajes, destacamos lo que podría constituirse en una ruta de negociación: • Contar con una propuesta conceptual sólida con argumentos y justificación, que contenga estudios sobre legislación comparada, investigación, legislación nacional y otras propuestas similares.

• Desarrollar consulta permanente con los sectores involucrados, respetando las diversidades y recogiendo las propuestas de todas.

• Diseñar una buena estrategia de negociación y cumplimiento de sus pasos.

• Perseverancia y capacidad de deliberación de las mujeres, actitud positiva en la negociación, propositiva y de concertación.

• Conocimiento del otro, de sus potencialidades y debilidades, de su estructura, funcionamiento y mecanismos.

• Construcción de alianzas de coyuntura y permanentes que respeten acuerdos.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

• Presencia mediática constante para mantener el tema en la opinión pública.

• Tener una mirada puesta permanentemente en la coyuntura para mantener el tema de interés en la mesa de negociación con sentido de oportunidad.

Paralelamente a lo anterior, es fundamental fortalecer las destrezas institucionales y organizacionales en aspectos relativos a la generación de alianzas, establecimiento de espacios de diálogo permanente, democratización de la información, asimilación y aceptación de las propuestas del otro/a, y sobre todo, pensar en forma procesual recuperando lo acumulado de experiencias anteriores, no empezando siempre de “cero”. Esta capacidad de diálogo y escucha debe permitir ceder cuando es preciso mas no en lo fundamental.

El elemento clave para la construcción de espacios de concertación es necesariamente que el tema de negociación debe ser de interés de varios sectores. En el caso de la experiencia analizada, la ampliación de derechos ha sido el eje que ha aglutinado a las mujeres de distintas organizaciones y sectores y las ha movido a impulsar la propuesta, constituyéndose ésta por su dimensión, en una propuesta que sobrepasa a las mujeres e involucra a toda la sociedad.

Democratizar la información y el conocimiento parecería ser la consigna para generar procesos de negociación, deliberación y diálogo con éxito. Ello requiere de una estrategia permanente de socialización de información en todos los niveles y escenarios en los que participan los involucrados/as con procesos regulares de retroalimentación, así como acciones formativas en espacios específicos previstos para ello. Para ello se hace necesario democratizar y ampliar el uso de nuevas tecnologías comunicativas que permitan un mayor acercamiento de los/las involucrados/as a los procesos, las negociaciones y la toma de decisiones.

Septiembre de 2003

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IV. “Diálogo” entre el poder y la pobreza (cuando el Estado desaparece)

En el arduo debate nacional sobre los destinos del gas y el petróleo bolivianos, pocos, muy pocos, han reparado en un par de datos sin duda relevantes: ¿quiénes viven en aquél territorio en el que descansan las inmensas reservas hidrocarburíferas que tantos remezones políticos y sociales han provocado en los últimos años?; ¿dónde es que las todopoderosas petroleras multinacionales desbrozan los bosques, talan árboles, abren caminos e instalan sus ductos?

Itika Guasu es el nombre guaraní del territorio guaraní donde ha sentado sus reales una de las más grandes empresas petroleras transnacionales, la española Repsol YPF, a través de su operadora de nombre MAXUS. Allí, en el Itika Guasu, es donde confluyen en colisión dos maneras de vivir en el mundo: una de las puntas más modernas de la economía mundial –la tecnología de la explotación de los hidrocarburos– frente a la existencia de un pueblo indígena que siente la presencia de la empresa como “algo que nos viene de afuera y se mete en nuestra casa sin permiso”.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

Y si es eso lo que se vive en territorio guaraní, no es menos significativo el escenario que abarca a la Provincia del Chaco y sus instituciones –la Mancomunidad de Municipios– respecto de la construcción de un gasoducto-oleoducto, esta vez a cargo de otra poderosa transnacional del petróleo y el gas, la brasileña PETROBRAS, que ha desatado un conflicto por el impacto de la obra en la Serranía del Aguaragüe, fuente de agua de toda la región.

Aquí, en estas páginas, se presentan dos abordajes al intenso, complejo y desigual proceso de negociación entre los guraníes y las instituciones locales frente a las dos empresas petroleras. En los dos casos se advierte un fenómeno común: la dramática ausencia del Estado.

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Gas en territorio guaraní del Itika Guasu Miguel Castro Arze

I. El conflicto en la cultura guaraní

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ara los guaraníes el conflicto es un evento externo, “algo que nos viene de afuera y se mete en nuestra casa sin permiso”1, algo de lo que hay que desconfiar porque nunca trae nada bueno, algo desconocido, ajeno a su cultura, algo que genera un gran desconcierto.

En la cultura guaraní, tal como lo evidencian las palabras de nuestros entrevistados recogidas en este estudio, el conflicto es entendido como un evento extraordinario que con seguridad traerá consecuencias negativas. La presunción de que los conflictos nunca traen nada bueno resta, sin duda, posibilidades de ver a estas situaciones como una oportunidad para lograr ventajas e iniciar procesos de negociación. Sin embargo, es evidente también que estas pautas culturales,

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Algunos de los entrevistados equiparan el conflicto con las pestes que azotaban en el pasado a la región indígena.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

muy arraigadas en las comunidades indígenas, han comenzado a experimentar tendencias favorables al cambio debido a las fuertes presiones externas que se ejercen sobre esas comunidades. En el caso concreto del conflicto con las empresas petroleras, los actores indígenas cambiaron de posición en la perspectiva de hacer viable la negociación.

En la cultura indígena, casi todos los conflictos convergen en el tema territorial, es decir, en la noción de territorio, concebido como el espacio real y simbólico agredido y alterado por el conflicto. De esa manera, frente a los impactos ambientales que están ocasionando las empresas petroleras, las comunidades guaraníes no asumen un discurso propiamente ambiental, como lo hacen las instituciones que trabajan estos temas, sino que lo ambiental es integrado a la defensa de esa totalidad que es el territorio.

Recuadro I La visión indígena del territorio “El territorio es nuestra casa más grande, es donde nacemos y morimos, donde están enterrados nuestros abuelos y donde vivirán nuestros hijos”.

Justino Zambrana, Dirigente de la APG IG “El territorio no es simplemente lo que vemos; mucho más que montañas, ríos, valles, asentamientos humanos, puentes, caminos, cultivos, paisajes, es el espacio habitado por la memoria y la experiencia de los pueblos. Por eso aprender a leerlo y descifrarlo puede enseñar mucho sobre cómo resolver los problemas y los conflictos, las dudas y las incertidumbres que enfrentamos en el presente”.

Gloria Restrepo. Aproximación cultural al concepto de Territorio. Revista Perspectiva Geográfica

Las nociones culturales que las comunidades tienen sobre el conflicto hacen que, una vez producido, se desencadenen nuevas o antiguas tensiones culturales que nos dan cuenta de una colisión de visiones e intereses con la lógica predominante en la sociedad nacional.

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GAS EN TERRITORIO GUARANÍ DEL ITIKA GUASU

Para los indígenas, una de las dimensiones fundamentales de su desarrollo es mantener inalterado el ecosistema donde viven, pues éste, sin necesidad de transformarlo, les provee de bienes y alimentos que necesitan para su sobrevivencia2.

Por otra parte, en los procesos de conflicto se hace más evidente la gran brecha que existe entre el derecho nacional y las normas consuetudinarias. Ello se manifiesta en la dificultad de legitimar la representación tradicional propia de las comunidades para sostener los procesos de negociación y también en entender la fragmentación de los recursos en la que se fundamenta la legislación boliviana, en virtud a la cual, por ejemplo, los indígenas no son propietarios de los bienes del subsuelo, cuando desde la perspectiva de las comunidades, el territorio es una integralidad que comprende también los recursos que se encuentran bajo la tierra y que incluso tienen un carácter sagrado.

Estas tensiones tienen fuertes impactos en la calidad y eficacia de los procesos de negociación, deliberación y diálogo.

II. El conflicto con empresas petroleras a. Contexto En la actualidad, en el Chaco tarijeño, el rubro económico de mayor importancia es la producción de hidrocarburos. Sin embargo, dadas las características de esta actividad –mayor intensidad en capital y tecnología–, no es la que mayor mano de obra emplea, pues la población en su mayor parte se vincula a la actividad agropecuaria, que ocupa el segundo lugar en importancia en la región.

La actividad hidrocarburífera es sin duda la que mayor dinamismo tiene en la región chaqueña y en el departamento de Tarija 2

Esto ha sido más claramente constatado en las comunidades que basan su economía en la caza y recolección, que son precisamente las asentadas en las áreas donde se está realizando la explotación petrolera.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

en su conjunto. Esta especie de “centralidad petrolera” que está adquiriendo la economía regional –y en gran medida también la nacional– está convirtiéndose en un factor ordenador de la vida regional al condicionar y modelar la institucionalidad y el rol de los actores sociales, con serias consecuencias en la gobernabilidad.

El segundo lugar que ocupa Bolivia entre las naciones del continente que poseen reservas de gas natural –sólo después de Venezuela–, está dado fundamentalmente por la riqueza hidrocarburífera que posee el Chaco tarijeño: el 85,9 por ciento de las reservas nacionales están ubicadas en esta región.

Esta nueva realidad plantea desafíos que someten a prueba la institucionalidad chaqueña, reconfiguran los escenarios de relación de la región con el poder estatal y cuestionan los roles tradicionales de los diversos actores que hasta hoy configuraron el panorama social, económico y cultural de la región, desnudando graves déficit de gobernabilidad, liderazgo y capacidad de negociación –entre ellos y con actores externos–, y evidenciando también complejas situaciones de inequidad y exclusión social. b. El territorio guaraní del Itika Guasu El Territorio Guaraní del Itika Guasu se encuentra ubicado en las provincias Gran Chaco y O’Connor del departamento de Tarija; tiene una extensión es de 216.002,15 hectáreas demandadas ante el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA).

Las comunidades que conforman el territorio del Itika Guasu son: Ivoca, Kumandaroti, Itaparara, Itaguasuti, Yuati, Zapaterambia, Puerto Margarita, Imirenda, Chimeo, Lagunitas, Mbuipitarenda, Alto los Zarzos, Suarurito, Acheral, Tentapiau, Ivopeiti, Ñaguanaurenda, Yumbia, Casa de Piedra, Salado Grande, Tentaguasu, Chalana Vieja, Arenal, Yukimbia, Karatindi, Cahuarina, Fuerte Viejo, Agua Buena Yukupita, Yukiporo, Ñaurenda, Saladito, Mokomokal, Tomatirenda, Itayuro, Potrerillos y Agua Rica.

De acuerdo a un censo realizado por el Centro de Estudios Regio124

GAS EN TERRITORIO GUARANÍ DEL ITIKA GUASU

nales de Tarija (CER-DET) y otras instituciones en la región existen 502 unidades familiares3.

Un dato, sin duda relevante para los fines de este estudio, es que los pozos gasíferos (Margarita X-I, X-II y X-III) de donde se espera exportar gas a México y California se encuentran en las comunidades guaraníes de la zona de Puerto Margarita. c. Caracterización del conflicto El conflicto objeto del presente estudio es el suscitado entre las comunidades guaraníes del territorio del Itika Guasu frente a la presencia de empresas petroleras en las tierras que los indígenas reivindican como suyas ante el Estado boliviano, a través del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) bajo la figura de Tierra Comunitaria de Origen (TCO).

Este conflicto se origina en el momento en que los guaraníes comienzan a percibir los impactos sociales y ambientales negativos de la actividad petrolera. La apertura de brechas, continuas explosiones, tránsito permanente de equipo pesado, despido de desechos tóxicos y otros, impactan sobre el hábitat de diversas especies animales que tradicionalmente sirven de sustento para las comunidades indígenas. Del mismo modo, el vertido de residuos tóxicos en cursos de agua está profundizando la contaminación del río Pilcomayo, principal fuente de agua y de recursos piscícolas para las poblaciones ribereñas.

Las comunidades guaraníes que no practican la agricultura poseen como principal estrategia económica la comercialización de peces, los que también constituyen su principal fuente alimenticia. La apertura de brechas para el tránsito de vehículos y la construcción de ductos ocasionan el talado de superficies considerables de bosque nativo, especialmente de especies que sirven para el alimento y la elaboración de enseres y artesanías de las 3

Utilizamos la información elaborada por instituciones con presencia en la región, pues el Censo de Población y Vivienda del INE en este caso no permite una clara diferenciación de la población por criterios étnicos.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

comunidades, labor de la que mayormente se ocupan las mujeres indígenas.

Las demandas de la organización indígena4, en un primer momento dirigidas a la Sub-Prefectura y Municipio de la Provincia O´Connor, fueron las siguientes: • Trasparentar información sobre “el Plan de Manejo y los alcances de las concesiones petroleras de todas las empresas que operan en el área”; • “Exigir que se realice una Evaluación de todo el impacto ambiental ocasionado por la concesionaria MAXUS Inc. en la zona de Puerto Margarita”.

Producto de estas demandas se realiza una reunión en la comunidad de Yuati en la que se firma un Acta de Entendimiento donde la empresa MAXUS se compromete a construir algunas obras (ampliación de una escuela, construcción de una posta de salud y equipamiento para apicultura) como compensación a los daños causados por sus actividades en la zona. El acta no está firmada por representantes de la Asamblea del Pueblo Garaní Itika Guasu (APG IG)5.

Luego de este acercamiento inicial se abre un periodo donde no existe ningún tipo de acercamiento entre la APG IG y la empresa, pero la organización indígena continúa trabajando internamente en espacios de deliberación sobre los impactos cada vez más visibles de la actividad petrolera y en la generación de consensos.

Las comunidades, finalmente, deciden negociar. Las demandas concretas que acuerdan plantear en su negociación con la empresa son:

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Las demandas de las comunidades guaraníes se encuentran básicamente en dos documentos: 1) Voto Resolutivo de la Asamblea Regional de Ipaguazu de Diciembre de 1998; 2) Documento “Consideraciones para la negociación con la empresa Maxus y sus actividades en la Zona II del Itika Guasu” de 2002.

Esta Acta de Entendimiento se encuentra en el libro de actas de la escuela de Yuati.

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• Reconocimiento de las autoridades originarias como interlocutores válidos para cualquier tipo de relacionamiento; • Reconocimiento del derecho de las comunidades sobre su territorio; • Que las comunidades sean consultadas, tal como señala el Convenio 169 de la Oorganización Internacional del Trabajo OIT; • Que la empresa, “por un compromiso moral y como responsable de las actividades en la zona, debe ser quien responda por todo lo realizado hasta ahora”.”Es decir, se demanda la compensación por los impactos ambientales y sociales causados exigiendo recursos para la implementación de un Plan de Desarrollo Indígena; • Pago del derecho de servidumbre6 por concepto del uso de un espacio del territorio para la construcción de obras (instalación de campamentos, planchadas, aeropuertos, etc.) o paso de ductos; • Reconocimiento del derecho a realizar un monitoreo comunitario permanente a las actividades de las empresas petroleras, al cumplimiento de las normas ambientales y a los Estudios de Impacto Ambiental y medidas de mitigación.

Un factor estructural que caracteriza al conflicto es que se trata de una actividad –la explotación petrolera– considerada estratégica para la economía nacional y regional. El Estado boliviano proyecta el futuro de su economía en base a los recursos provenientes de la explotación y comercialización del gas básicamente proveniente de las áreas ubicadas en las tierras de las comunidades guaraníes del Itika Guasu.

Del mismo modo, otro factor estructural latente en el conflicto es la situación de exclusión social que han vivido las comunidades indígenas de la región. Con frecuencia, la carencia de in6

La servidumbre, para el caso específico de las actividades de las empresas petroleras, no está normado en la legislación boliviana; sin embargo, para fines prácticos se asimila la figura de la servidumbre en materia civil.

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formación y el poco entendimiento de la racionalidad de la planificación gubernamental y municipal son obstáculos a la participación activa e informada de gruesos sectores de la población chaqueña, especialmente en el ámbito rural.

Conflictos como el que nos ocupan, juegan el rol de visibilizar a los indígenas y colocar sus demandas en la agenda regional.

Así, bajo la lógica de los conflictos7, los medios de comunicación local comienzan a dar más cobertura a lo que ya se acostumbró llamar “el problema indígena”, aunque no de manera especifica al curso que toma la negociación con la empresa petrolera.

Sin duda, las empresas petroleras tienen una mayor cobertura en los medios, no sólo en relación a las comunidades indígenas sino frente a otros actores que igualmente sostuvieron procesos de negociación con ellas8. Sin embargo, una revisión de la prensa local de lo publicado en los dos últimos años, nos indica que en ningún momento los voceros de las empresas petroleras hicieron declaraciones en forma directa sobre los conflictos con las comunidades guaraníes. Sólo en una oportunidad dieron información “sobre el plan de acción social que la empresa tiene planificado con las comunidades aborígenes del Itika Guasu” que se realizaría de acuerdo “a las posibilidades de la empresa9”.

En relación a las demandas indígenas, éstas tuvieron una cobertura muy baja en los medios de comunicación y ocasionalmente se consignaron declaraciones de los dirigentes de la APG IG que daban cuenta de los impactos ambientales y sociales que están viviendo producto de la actividad petrolera. Pero más allá de eso 7

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Paralelamente a los conflictos que sostienen las organizaciones indígenas del Gran Chaco, se suscitan otros a partir del asentamiento de núcleos de campesinos del Movimiento Sin Tierra en las áreas que las comunidades indígenas reclaman como suyas.

En una oportunidad el personero de la Unidad de Hidrocarburos de la Prefectura Departamental llegó a afirmar que las comunidades indígenas, al reclamar sus legítimos derechos, “están chantajeando a las empresas petroleras y que éstas no son agencias de beneficencia”.

Periódico “Nuevo Sur”. Edición del 12 de marzo de 2003.

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ningún medio le dedicó un reportaje o algo más que notas circunstanciales y sin ningún sustento investigativo.

Un hecho que sin duda interfirió y distorsionó el tratamiento informativo del tema fue que en los medios de comunicación se cubrió de manera predominante el debate nacional en torno al puerto por el que debería salir el gas y no así los conflictos que se originan en las áreas de procedencia de este recurso. Como bien graficaba un dirigente indígena,“se preocupan por dónde va ir el gas, pero nadie se pregunta de dónde sale y a quién afecta”.

III. Actores y espacios a. Los actores del conflicto Los actores protagonistas del conflicto son: • Las comunidades guaraníes del Itika Guasu representadas por su organización matriz, la Asamblea del Pueblo Guaraní del Itika Guasu en sus niveles comunal, zonal y regional.

• La empresa petrolera Maxus Bolivia Corporation10 subsidiaria de Repsol YPF titular y operador del Bloque Caipipendi en el marco del contrato de riesgo compartido 14/ 97 de fecha 14 de mayo de 1997 suscrito con YPFFB para el desarrollo de actividades de exploración, explotación y comercialización de hidrocarburos.

Los actores que desempeñaron un rol de mediación y asesoramiento en el conflicto fueron11 el Comité Cívico Pro Intereses 10 La intervención de diferentes empresas sub-contratistas en la ejecución de distintas fases de la actividad petrolera dificultó la identificación de los indígenas de quién era el actor con el que finalmente se enfrentaban.

11 No incluimos ni al municipio ni subprefectura como actores que juegan un rol de intermediación en razón a que su actuación inicial es muy esporádica y sin consecuencias en la negociación.

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de Tarija, organizaciones de asesoramiento a las comunidades guaraníes y el propio Estado.

El Comité Cívico12, si bien asume como agenda prioritaria en el tema del gas la viabilización del proyecto de exportación de este recurso a Estados Unidos por el beneficio que traería consigo el incremento de los ingresos departamentales por concepto de regalías, en los momentos más álgidos del conflicto juega un rol de mediación entre las empresas y la organización indígena, buscando espacios de concertación y diálogo.

Entre los actores que jugaron un rol de asesoramiento a la organización indígena con el objetivo de fortalecer su capacidad de negociación frente a las empresas petroleras, asumiendo un papel de facilitación de información, ubicamos a la Unidad de Hidrocarburos de la Asamblea del Pueblo Guaraní de Camiri.

El otro actor que merece una atención especial es el Estado, pero para entender su rol en este conflicto, es importante retrotraerse a la peculiar forma en que históricamente la región del Chaco tarijeño se constituye en lo institucional y social. La formación social de las elites chaqueñas es producto de las primeras migraciones a la región (primeras décadas del siglo XX); su origen, desde el punto de vista económico, está en la ganadería, combinada con actividades extractivas, particularmente forestales13.

No se trata, como en otros casos, de elites que se forjaron al amparo del Estado, sino en virtud a su ausencia. Las elites chaqueñas, antes de la democratización de los municipios, detentaban de una manera casi “natural” el poder local. El fun12 El Comité Pro Intereses de Tarija es una institución de la sociedad civil que goza de mucha legitimidad, aunque su representatividad no es todavía incluyente de la diversidad social de la región. A través de esta institución se canaliza la mayoría de las demandas regionales ante el Estado nacional, pero también el ente cívico ha jugado históricamente un rol de mediación en conflictos intra regionales.

13 Una fuente importante de acumulación económica para importantes sectores de las élites chaqueñas en el pasado fue la explotación intensiva y selectiva de quebracho colorado.

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damento de su acumulación económica fue la disposición prácticamente libre de las tierras, los recursos renovables y, en muchos casos, de una mano de obra sólo nominalmente asalariada.

Históricamente, una de las características esenciales de la región chaqueña es la ausencia del Estado. Por ello, en el caso del conflicto que nos ocupa, no juega el rol que los diferentes actores reclaman de él y que, según la percepción de los indígenas, básicamente debería traducirse en: 1) velar por el cumplimiento de las normas legales; 2) “ordenar” el accionar de los diferentes actores en conflicto; 3) transparentar información sobre las concesiones petroleras y los Estudios de Impacto Ambiental.

Sin embargo, las negociaciones entre la empresa petrolera y la organización indígena se desarrollan como un juego sin árbitro y sin el marco del poder legalmente constituido. Si bien en algunos momentos las autoridades municipales de Entre Ríos procuran asumir un papel en el conflicto, esto no se concreta por la desconfianza de los dirigentes indígenas frente a la posibilidad de que los recursos de compensación pasen a la administración municipal y luego no retornen en obras a las comunidades.

El único momento en que se hace visible la presencia del Estado en el conflicto es el envío de tropas militares de la Tercera División de Villamontes con el objetivo de desbaratar el bloqueo de un puente que sirve de acceso a los pozos de explotación hidrocarburífera en la zona de Puerto Margarita. Las comunidades apelaron a esa extrema medida con el objetivo de concretar una reunión con los representantes de la empresa para dar continuidad a las negociaciones temporalmente interrumpidas. b. Estrategias y discurso El discurso utilizado por la organización indígena para la defensa de sus intereses frente a lo que considera un avasallamiento de su territorio, en los inicios del conflicto, fue de oposición total a la actividad petrolera, por considerarla incompatible con los modos de vida tradicionales y especialmente con las estrategias de ocupación y aprovechamiento de los recursos naturales.

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Este discurso se concretó en la resolución de una Asamblea Regional en la que se manifiesta la total oposición del pueblo guaraní a las actividades que las empresas petroleras comenzaban a realizar en su territorio14. En esta primera etapa, prima la visión tradicional de la cultura guaraní frente a una situación de conflicto: negarse a algo que con seguridad no traerá nada bueno.

Este discurso se condensa en el documento “Consideraciones para la negociación con la empresa Maxus y sus actividades en la Zona II del Itika Guasu” de 2002, donde se afirma: “El principio sagrado de todo pueblo es su cosmovisión, que sustenta la cultura, el idioma, las creencias y la espiritualidad, esto no tiene precio a la hora de negociar una compensación (...). Las empresas petroleras en las diferentes etapas destruyen el monte sin permiso lo que puede enojar más a los iyareta15”.

Sin embargo, posteriormente se cambia de discurso y se prioriza el inicio de contactos con representantes de las empresas petroleras con el objetivo de negociar acuerdos de compensación de los impactos sociales y ambientales. Este cambio en el discurso se explica por las siguientes razones: 1) en base a la magnitud de los descubrimientos de gas, y al tratarse de un tema estratégico para la economía del país, los indígenas asumen que no tiene sentido oponerse a algo que es inevitable; 2) la experiencia de otros pueblos indígenas que negociaron recursos de compensación y servidumbre con las empresas petroleras les hace percibir, por primera vez, que el conflicto puede convertirse en una oportunidad para conseguir recursos que vayan a atender las necesidades de desarrollo de la región; 3) una mayor preeminencia de líderes jóvenes con mayores destrezas para moverse en el mundo no indígena y, por lo tanto, con más posibilidades de negociación16.

14 Esta resolución coincide con la etapa de prospección que comienzan a realizar las empresas en 1998.

15 Los iyareta son los dioses tutelares de los recursos del territorio ancestral, nada se puede hacer sin su permiso.

16 Entre las destrezas que caracterizan a los líderes jóvenes frente a los tradicionales están el uso fluido del idioma español, la lecto escritura y un mayor conocimiento de la institucionalidad de la sociedad envolvente.

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Esta fase de apertura de espacios de negociación es enfrentada por los indígenas en base a una estrategia que contempla los siguientes aspectos: • Ante la constatación de la debilidad de la organización indígena para realizar análisis profundos de los aspectos técnicos de los Estudios de Impacto Ambiental, se decide concentrar los esfuerzos en identificar y cuantificar los impactos ambientales y sociales que son percibidos por la gente de las comunidades, fáciles de comprobar en el campo.

• Ante el argumento de la empresa de que los impactos ambientales y sociales no son en la cuantía de lo que estiman los indígenas, la APG IG afirma que quien debe demostrarlo es la propia empresa; • Crear una red de promotores de hidrocarburos que actuarían como monitores comunitarios en el seguimiento permanente a las actividades de las empresas petroleras identificando impactos concretos pero también recogiendo percepciones de los comunarios directamente afectados.

Es importante resaltar que los indígenas manifiestan haber tenido serias dificultades en la formulación de sus demandas y estrategias debido a la poca transparencia en la disponibilidad de información por parte de las empresas petroleras y de las propias reparticiones gubernamentales17.

Por su parte, en el accionar de la empresa petrolera Maxus es posible identificar varios momentos que nos dan cuenta de la estrategia y discurso a los que apela en el manejo del conflicto: • En un primer momento la empresa se relaciona con el Municipio y la Subprefectura pero no así con la organización indígena. Esto es interpretado por los indígenas como un 17 En materia de hidrocarburos la autoridad ambiental continúa centralizada en el gobierno nacional. Constituyendo su descentralización una demanda de la región frente al gobierno central.

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desconocimiento a su organización y autoridades tradicionales; • paralelamente a ello, la empresa, con el fin de ganar la confianza de las comunidades, realiza una campaña de donaciones y de oferta de empleo para los hombres de las comunidades directamente afectadas a través de las subcontratistas; • en septiembre de 2002 la empresa oferta un proyecto de desarrollo apícola18 como forma de compensar los impactos causados.Este ofrecimiento es respondido por la APG IG con la exigencia de negociar en base a un pliego de demandas por concepto de compensación pero también por el derecho de servidumbre; • recién en febrero de 2003 este pliego es aceptado por la empresa como una base para la negociación. Esta aceptación es producto de un proceso complejo de negociación en el que la MAXUS se negaba a reconocer todos los derechos de las comunidades arguyendo que todavía no estaba definido el derecho propietario sobre el territorio. Frente a ello, la APG IG argumenta que la TCO demandada había sido inmovilizada antes del inicio de operaciones de la empresa y en este momento de la negociación prácticamente ya había concluido el proceso de saneamiento, por lo menos en la etapa de pericias de campo. c. Legitimidad y representatividad de los actores Desde un primer momento el conflicto es asumido por las comunidades indígenas como una agresión al territorio indígena en su totalidad y no sólo a las comunidades directamente afectadas (“El pueblo guaraní es uno solo y no tiene fronteras”) y es la

18 En la oferta del proyecto apícola se evidencia un desconocimiento por parte de la empresa de la forma de vida de los indígenas, pues la miel es producto de actividades de recolección y no del establecimiento de centros de producción.

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APG IG, en su nivel regional, quien asume la representación de las comunidades ante las empresas petroleras.

Los responsables de todos los niveles de la estructura organizativa indígena son elegidos en Asamblea Regional19, lo que sin duda da cuenta del grado de legitimidad y representatividad de la organización indígena. La representatividad y legitimidad de los dirigentes que representan a las comunidades se sustenta en los mecanismos de participación amplia en las Asambleas Regionales pero fundamentalmente en la historia inmediata de la organización. Fue la APG IG la que condujo y sostuvo durante varios años la lucha de las comunidades del Itika Guasu en busca de su independencia respecto al sistema de hacienda vigente en la región hasta bien entrados los años 90.

En general, los comunarios entrevistados manifiestan estar legítimamente representados por las diferentes instancias de la organización: 1) recibieron información suficiente sobre el conflicto y el progreso de las negociaciones; 2) tuvieron la oportunidad de deliberar y aportar a las decisiones en torno al conflicto.

Sin embargo, reconocen también que hubo momentos en que la coordinación entre dirigentes y bases enfrentó algunas dificultades sobre todo en relación a la oportunidad en el acceso a la información y a limitaciones en la transmisión de ésta por parte de los delegados que asisten a los eventos de la organización.

En relación a las mujeres, la APG IG tiene previsto en sus normas la participación de una mujer en su Comité Ejecutivo, en calidad de Segunda Capitana (Kuña Mburubicha) favoreciendo la participación de la mujer más allá de sus roles tradicionales. Sin embargo, se identifican las siguientes debilidades: 1) en la estrategia acordada por la organización para enfrentar el conflicto no

19 La Asamblea Regional (Ñamboati Guasu) es el espacio de encuentro más importante de los guaraníes, es donde se deliberan y definen los temas de mayor trascendencia para las comunidades y se eligen autoridades. Se realiza cada 3 meses y en ella participan regularmente delegados de todas las comunidades y está abierta a la participación de cualquier guaraní aún cuando no cumpla funciones en la estructura organizativa.

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se hace hincapié en los impactos de la actividad petrolera en las mujeres pues éstas son afectadas sobrecargando su trabajo cotidiano y alterando negativamente sus roles tradicionales20; ii) no han participado mujeres en los espacios de negociación con la empresa, aunque sí estuvieron presentes en los momentos de deliberación interna y una mujer integra la red de Monitores Comunitarios que tiene a su cargo el seguimiento en campo de las actividades de la empresa.

Recuadro II Testimonio de Isidora Bustos Kuña Mburubicha de la Capitanía guaraní de Tenaguasu “Desde que vinieron las empresas petroleras la vida ha cambiado, no respetan los potreros, sacan madera cuando hacen sus senderos, no ven si es buena madera o mala madera, sólo cortan los árboles y éstos nos sirven para construir nuestras casas, nuestros muebles y utensilios, no ven si viven o no viven los animales, los pájaros en los árboles.

Por todo esto cada vez las plantas medicinales están más lejos, las urinas y otros animalitos que nos sirven de alimento cada vez están más lejos, los espantan con el ruido y también los cazan cuando están con crías”.

“El río Pilcomayo que siempre nos sirvió para vivir, ahora está turbio por el aceite negro que botan, además echan palos, papeles, latas y especialmente el aceite negro mata los pescados. El agua ya no sirve para tomar, pero la necesidad hace que uno tome y las guaguas (niños) se bañan en esa agua. También los trabajadores de las empresas abandonan a muchas mujeres jóvenes con guaguas. Ellos nos dicen que de aquí sacan el gas que hace funcionar las grandes fábricas de otros países, pero para nosotros sólo queda la pobreza”.

20 Por ejemplo, las mujeres indígenas tienen como rol tradicional las actividades de recolección y acopio de agua; al alterarse las fuentes de estos recursos se ven obligadas a recorrer mayores distancias para obtener los mismos o menores recursos en los que se basa la dieta familiar. Ello a su vez tiene impacto en la promoción de los derechos de la mujer, pues el tiempo dedicado a actividades sociales o de participación ciudadana es cada vez menor.

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En la visión de los líderes de la organización indígena ha sido posible constatar que ellos asumen el conflicto con las petroleras como el evento más difícil que tuvieron que enfrentar por tratarse de algo desconocido, con impactos muy difíciles de mensurar y que rompe las lógicas de relacionamiento que tradicionalmente tuvieron con otros actores, aún en situaciones de conflicto.

En relación a la información utilizada por los líderes indígenas, el acceso a ella fue muy limitado y permanentemente obstaculizado por los mecanismos poco transparentes que poseen las instancias gubernamentales que manejan estos temas y también por la reserva que como práctica asumen las propias empresas.

Las campañas de información a las que las empresas están obligadas por ley, en forma previa al inicio de sus actividades, fueron deficientes y, según aseguran los líderes indígenas, poco transparentes, pues no se las hizo a través de la APG IG y sin un nivel aceptable de involucramiento de los comunarios afectados. Si bien con posterioridad la Maxus contrata los servicios de un relacionador público de origen guaraní, pero de otra región, éste no posee ningún poder de decisión sobre el curso de las negociaciones.

Recuadro III Reporte de actividades de Chevron Corporation “Participación en la comunidad. Construyendo de lo Básico en Palos Blancos, Bolivia” “Mientras que en sus investigaciones utilizan los últimos adelantos metodológicos, en un caso, los empleados descubrieron que los residentes de Palos Blancos, un pueblo remoto con un área de 1,400 km2, vivían con comodidades mucho menos modernas. Por esta razón, los empleados de Chevron Bolivia se pusieron manos a la obra para satisfacer algunas de las necesidades básicas de los niños de esta región”.

La compañía suministró servicios dentales, incluyendo la fluorización y distribución de cepillos y pastas de dientes para los niños. Además, abastecieron las seis escuelas del área con útiles escolares así como también juguetes y equipo deportivo. Chevron Bolivia ayudó a remodelar la escuela primaria de Palos Blancos, construyendo nuevos baños, una cocina y un muro para proteger el patio de recreo.

Inclusive, pintaron y renovaron los cuartos de los maestros, y los co-

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lumpios fueron reparados o construidos. La compañía también donó 50 pupitres para los estudiantes del área.

Fuente: Reporte de actividades de Chevron Corporation, 1999.

d. Cultura en negociación, deliberación y diálogo Como se consigna en este estudio, el conflicto es asumido culturalmente por los guaraníes como un evento externo, ajeno a su cultura, y que con toda probabilidad no traerá consigo nada positivo. Las comunidades guaraníes, a lo largo de su historia, han sostenido muchos conflictos, desde enfrentamientos con otros grupos étnicos chaqueños hasta procesos muy conflictivos de demanda y recuperación de tierras frente a ganaderos. Sin embargo, siempre se trató de actores locales que de alguna manera convivían con ellos, aunque algunos de éstos, en calidad de patrones.

En el conflicto con las empresas petroleras, en cambio, los guaraníes se enfrentan por primera vez a un actor absolutamente desconocido, con una racionalidad diametralmente opuesta a la cultura indígena. Frente al nuevo desafío que representa el conflicto con estas empresas, los indígenas, en un primer momento, asumen que sus lógicas tradicionales de negociación no son viables: no se trata de personas, son empresas con jerarquías, reglamentos y estructura corporativa con las que hay que fijar reuniones con antelación y manejarse por agendas no definidas del todo por ellos.

Frente a ello, la APG IG decide involucrar en la negociación a la Unidad de Hidrocarburos de la Asamblea del Pueblo Guaraní de Camiri, una instancia nacional que ya había negociado acuerdos con otras empresas petroleras y había capacitado a indígenas como promotores en el tema petrolero. Y si bien este relacionamiento con la APG Nacional es muy útil en términos de capacitación y asesoramiento, introduce también una mayor complejidad a las negociaciones.

Finalmente, luego de diversos encuentros, asambleas regionales, talleres de capacitación, reuniones circunstanciales entre 138

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dirigentes y sus asesores, y encuentros con representantes de la empresa, la APG IG perfila las demandas que son planteadas a personeros de la MAXUS. Los acuerdos iniciales que se logran en el proceso de negociación son los siguientes: • La Ejecución de un Plan de Inversión Comunitaria de manera inmediata con diferentes proyectos productivos y sociales para las tres zonas del territorio guaraní; • la ejecución inmediata de un Plan de Monitoreo Socioambiental a las actividades de la empresa a cargo de un equipo conformado por dirigentes y promotores indígenas; • un financiamiento para la ampliación de un Plan de Desarrollo Indígena a cargo de la misma APG IG, para su posterior concertación y financiamiento conjunto con otros actores locales como la Prefectura, Alcaldía e instituciones de apoyo; • el pago de servidumbres de los proyectos emprendidos en las áreas saneadas en favor de la TCO del Itika Guasu; • la atención inmediata de cualquier tipo de denuncia efectuada por los dirigentes de la APG IG sobre hechos ocasionados por los trabajadores de la empresa y/o subcontratistas en la zona de influencia.

Por la poca experiencia en el manejo de conflictos de esta naturaleza, los indígenas apelan a los mecanismos que tradicionalmente utilizan para el tratamiento de los asuntos que conciernen a su organización. La base de estos mecanismos son las reuniones comunales, zonales y regionales donde se deliberan los problemas, escuchando pacientemente a todos los delegados presentes y buscando siempre el consenso, llegando en muy pocas ocasiones a asumir una decisión por votación.

En el caso que nos ocupa, estos métodos de tratamiento de los conflictos funcionaron con mucha dificultad, especialmente debido a las distintas nociones que del tiempo tenían los actores en conflicto. Los representantes de la empresa normalmente ve139

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nían desde Santa Cruz21 y sólo tenían tiempo para reuniones breves que en general no satisfacían las necesidades de información y deliberación de las comunidades. e. Proyección del conflicto El conflicto actualmente se encuentra en su fase final de negociación; se espera la firma de un documento que básicamente recoja las demandas de las comunidades y que fue objeto de una previa concertación.

Para el seguimiento de los acuerdos, la APG IG ha previsto los siguientes mecanismos: 1) cada uno de los puntos del acuerdo debe consignar un anexo donde se especifique los detalles de su implementación (cronograma, responsables, presupuestos y modalidades de administración); 2) una comisión permanente de la APG IG encargada de realizar el seguimiento.

Es importante apuntar que si se concreta el proyecto de exportación de gas a mercados de Estados Unidos, el proceso de negociación ingresará en una nueva etapa de negociación, pues este proyecto implica la construcción de un gasoducto que atravesaría una buena porción territorial de la TCO del Itika Guasu.

Es relevante indicar que el conflicto contribuyó a sistematizar y validar las demandas de las comunidades indígenas, muchas de ellas no recogidas en la planeación municipal o despojadas de su contenido étnico, que serán traducidas un Plan de Desarrollo Indígena a cargo de la misma APG IG, para su posterior negociación con otros actores locales como la Prefectura, Alcaldía e instituciones de apoyo. Es decir, el conflicto ha otorgado una nueva dinámica a las demandas de las comunidades indígenas.

21 Si bien los campos de explotación hidrocarburífera en su inmensa mayoría se encuentran en el departamento, ninguna de las empresas petroleras mantiene representaciones en la ciudad de Tarija, lo que sin duda dificultó los contactos con la organización indígena.

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IV. Conclusiones y lecciones aprendidas a. Construcción de espacios de negociación, deliberación y diálogo •

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El conflicto ha evidenciado gravísimos déficit de institucionalidad, especialmente provenientes del Estado, en cuanto a presencia y asunción de roles. Las instancias de poder local (Municipio y Subprefectura) encuentran muchas dificultades para asumir un rol en la gestión ambiental de sus jurisdicciones debido a que carecen de información, comprensión cabal de mandatos, recursos y personal capacitado.

Los procesos de negociación son obstaculizados por la todavía persistente centralización del Estado, lo que dificulta el acceso transparente y oportuno a información. Es necesario profundizar la descentralización de la gestión ambiental, particularmente en materia de hidrocarburos, otorgando facultades de fiscalización a instancias departamentales y municipales. No es posible que sean las empresas quienes realicen el seguimiento a Estudios de Impacto Ambiental elaborados por ellas mismas.

El conflicto ha fortalecido la institucionalidad indígena, cohesionándola más, incorporando nuevas destrezas en el manejo de conflictos, visibilizando la realidad de las comunidades en el contexto regional, favoreciendo una mayor apropiación –material y simbólica– del territorio y generando instancias especializadas en la gestión ambiental y territorial.

Si bien toda la negociación hasta ahora transcurre casi al margen de la institucionalidad estatal, se realiza en espacios que, por acuerdo mutuo, han logrado cierto grado de formalidad.

Sin embargo, es necesaria la creación de normas que llenen los vacíos legales identificados, y es igualmente imperioso el fortalecimiento de las instituciones públicas con tuición en el tema. Si bien a estos espacios se los puede considerar como parte de un manejo alternativo de conflictos, esto no es sostenible sin la intervención del Estado amparando el derecho de las comunidades indígenas que se encuentran en condicio141

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nes totalmente desfavorables frente a actores tan poderosos como son las empresas petroleras.

En el conflicto, dos ONG asumen el rol de asesoramiento a la APG IG. Respecto a ello es importante considerar los siguientes aspectos: 1) el rol principal de las ONG es de facilitadoras de información oportuna a fin de que sean las organizaciones las que asuman sus propias decisiones; 2) la organización de asesoramiento no debe asumir protagonismo en el proceso de negociación, pues de lo contrario debilita la legitimidad y representatividad de la organización indígena.

b. Cultura y representatividad de actores •

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Las comunidades indígenas poseen patrones, en unos casos provenientes de su cultura tradicional y en otros adquiridos en su práctica histórica, que los condicionan a actuar de determinada manera frente a los conflictos. Un ejemplo de ello es ver al conflicto como un evento externo que inevitablemente traerá resultados negativos y no como una oportunidad para lograr beneficios. Sin embargo, los cambios culturales que están experimentando los indígenas demuestran que, bajo condiciones de participación y respeto a sus derechos e identidad, existe una predisposición favorable a determinados cambios. Lo importante es que los cambios que se produzcan ocurran en el marco de un control cultural autónomo y en base a decisiones propias.

Frente a la tendencia por parte de actores externos de ver “lo indígena” como una homogeneidad estática, es fundamental reconocer y asumir las especificidades culturales de cada comunidad. En el caso del Itika Guasu ha sido posible encontrar comunidades que se diferencian sustancialmente de otras a pesar de tratarse del mismo grupo étnico y de la poca distancia que las separa. El caso más relevante se da entre comunidades que tienen como actividad más importante a la agricultura frente a otras donde la pesca y recolección es su principal estrategia de sobrevivencia.

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No es posible ninguna negociación sostenible si no se reconoce la visión territorial de las comunidades indígenas. El territorio es el elemento más fuerte de cohesión y pertenencia, la totalidad de la vida de los indígenas se organiza en torno a él. No asumirlo de esa manera genera tensiones culturales que dificultan cualquier proceso de negociación.

La mayor fortaleza de la APG IG en el conflicto ha sido su legitimidad y representatividad, logradas en base a una tradición de lucha en beneficio de las comunidades y a la vigencia de espacios de participación y control social. Sin embargo, se ha constatado una potencial debilidad en razón a que se está produciendo un mayor distanciamiento entre los dirigentes y las bases, en gran parte motivado por los cambios que ocasionó el conflicto en las formas del liderato indígena.

Lideres jóvenes, con mayores destrezas para manejarse en la sociedad envolvente, acceden a modos de vida a veces ya no compatibles con los de su comunidad de origen.

La legitimidad y representatividad de la organización indígena contrasta con el hecho de que las autoridades originarias no son reconocidas como órganos de gobierno del territorio por parte del poder público. La única figura que, con muchas limitaciones, podría contribuir a ello, es la creación de un distrito indígena regido por un sub-alcalde elegido por las comunidades. Sin embargo, esta figura no se pudo concretizar por la fuerte oposición de los hacendados de la región y la poca voluntad política del gobierno municipal.

c. Capacidad de los actores •

Los indígenas enfrentan el conflicto en condiciones absolutamente desfavorables en relación a la experiencia, recursos, poder y respaldo político del Estado que evidentemente poseen las empresas petroleras. También debido a que un conflicto de esta naturaleza, que introduce un actor totalmente desconocido y de proporciones difíciles de dimensionar, rompe la lógica tradicional de acción frente a situaciones de 143

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emergencia. Es imperioso que, en forma previa, cualquier negociación se fortalezcan las capacidades de negociación de las organizaciones indígenas, especialmente en lo que se refiere a un manejo oportuno y adecuado a su contexto de información.

Las modalidades de negociación fueron mayormente impuestas por la empresa petrolera en base a reuniones entre representantes de ambas partes y consiguientemente con muy pocas posibilidades de hacer prevalecer espacios tradicionales de diálogo y negociación. Si bien las deliberaciones internas se dieron mayormente en las asambleas regionales, las reuniones de negociación se limitaban a representantes previamente acreditados.

d. Manejo de la información •

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La mayor desventaja de la organización indígena frente a la empresa petrolera estuvo dada por la escasa, deficiente y falta de oportunidad, en cuanto a tiempo, en el acceso a la información necesaria para tomar decisiones con el suficiente sustento. A lo que se suma el alto grado de especialidad que se requiere para una lectura adecuada del Estudio de Impacto Ambiental y otra información técnica producida por la empresa.

Las fuentes de información a las que los indígenas apelaron fueron básicamente las proporcionadas por las ONG que los asesoran, las evacuadas por la propia empresa y, en muy pocos casos con éxito, de la Unidad de Hidrocarburos de la Prefectura Departamental.

Los líderes indígenas para mantener informadas y sensibilizadas a sus bases, apelaron a la estrategia de privilegiar la observación y análisis de los impactos visibles en las comunidades y a partir de ellos, con un lenguaje accesible, dimensionar la magnitud de las actividades de las empresas petroleras.

Las carencias de información que se hicieron patentes en el proceso de negociación fueron básicamente las siguientes: 1) información que de cuenta de la situación legal, caracterís144

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ticas y modalidades de operación de las empresas petroleras; 2) acceso oportuno a los Estudios de Impacto Ambiental; 3) códigos y normas de conducta de la empresa petrolera; 4) contrato de riesgo compartido suscrito entre la MAXUS Bolivia y YPFB. En el conflicto también se ha evidenciado la carencia de un sistema de información local, pues si bien la Prefectura posee mucha información, ésta está dispersa en numerosas reparticiones y no se cuenta con mecanismos para hacerla accesible a la sociedad, a lo que se suma el hecho de ninguna de las empresas petroleras que operan en el departamento posee una representación en la ciudad de Tarija. Para cualquier contacto directo con ellas es necesario trasladarse hasta Santa Cruz.

Los medios de comunicación, en general, no están sensibilizados en relación a las demandas de los pueblos indígenas y particularmente a las emergentes del conflicto con las empresas petroleras. Los medios deberían ser capacitados en el manejo de la información en situaciones de conflicto, especialmente en lo que se refiere al uso ético y responsable del poder que indudablemente poseen en estas situaciones.

En el presente conflicto se ha verificado la imperiosa necesidad de contar con un entorno social e institucional sensibilizado en relación a las demandas indígenas, pues la opinión pública regional desconoce no sólo las demandas y derechos de las comunidades, sino con frecuencia ignora su propia existencia.

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La Provincia Gran Chaco, la provincia del gas Rodrigo Ayala

I. Los hidrocarburos en el Gran Chaco a. La Provincia fragmentada

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n el contexto general del país, la Provincia Gran Chaco está considerada como un espacio polí-’ tico-administrativo privilegiado: en los próximos años, la región recibirá el 45 por ciento del total de las regalías originadas en su territorio que le corresponden al Departamento de Tarija por la exportación de gas natural a Brasil y otros posibles destinos.

Está claro que la Provincia tiene sobrados motivos para creer que en los próximos años tendrá un dinero vedado para el resto de sus pares1.

Sin embargo, análogamente a lo que ocurre en el resto del país, la danza de millones motivada por el

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Si se respetaran los volúmenes y precios de venta de gas acordados con el Brasil, la provincia Gran Chaco recibiría aproximadamente entre 270 y 315 millones de dólares en los próximos veinte años.

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gas sólo se mueve a nivel del imaginario de la gente y de quienes toman las decisiones. Esos millones están en los discursos oficiales y en las expectativas de los sectores sociales, pero todavía no asoman por la realidad material. A pesar de ello, los impactos de dicho fenómeno ya se han hecho sentir desde hace varios años, con consecuencias estructurales.

Por una parte, la presencia de las empresas de hidrocarburos ha tenido como efecto la alteración de las dinámicas sociales, económicas y ambientales de la región. Por otra, la misma existencia de las reservas de gas ha motivado un cambio en las relaciones entre la capital departamental y la Provincia, lo que ha tenido efectos profundos en la institucionalidad.

Este proceso ha alterado las relaciones existentes entre los grupos sociales de la zona, ha motivado el surgimiento de nuevos conflictos, ha agudizado los existentes y, en general, ha deteriorado los posibles espacios de negociación y diálogo.

En este estudio, tomando como eje central la negociación realizada entre PETROBRAS y la Mancomunidad de Municipios de la Provincia Gran Chaco –por la compensación de los impactos ambientales causados por el proyecto “Líneas de Recolección y Transferencia Gasoducto-Oleoducto Campo Sábalo”–, se pretende analizar el contexto del conflicto, sus principales actores, sus motivaciones, su proyección y alternativas. b. La Provincia y la serranía La Provincia Gran Chaco tiene una extensión de 17.428 kilómetros cuadrados y una población aproximada de 116.318 habitantes; entre ellos se encuentran tres grupos étnicos originarios: los Guaraníes con aproximadamente 3.000 habitantes, los Weenhayeck con 2.544 habitantes, y los Tapietes con 67 habitantes.

La Provincia tiene distintas vocaciones; las tradicionales son la agropecuaria y la comercial, esta última relacionada sobre todo con la zona fronteriza de Yacuiba.

El Chaco es un ecosistema seco, recibe un promedio de 850 mm de precipitación anual, pero concentrados en el verano, entre 148

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noviembre y marzo. En este contexto, el agua se convierte en un recurso escaso, crítico durante la mayor parte del año.

Lo que hace diferente al territorio de la Provincia del resto de la eco-región es la existencia de la Serranía del Aguaragüe, que la atraviesa desde sus límites con el Departamento de Chuquisaca en el norte, hasta los de la República Argentina en el sur. El Aguaragüe concentra un bosque de transición entre Yunga Andina y Chaco Serrano. En su parte alta, la Yunga Andina absorbe humedad permanentemente y luego la dispersa mediante numerosos cursos de agua durante todo el año, los que recaen en sus faldas y llegan hasta la llanura chaqueña, por cursos subterráneos. Se calcula que aproximadamente un 70 por ciento del agua de la Provincia proviene de las microcuencas de la Serranía.

No es casual, entonces, que el chaco tarijeño, a pesar de ser significativamente inferior en tamaño al chaco cruceño, por tomar un ejemplo, tenga mayor población2. Esto se debe a la riqueza agrícola de las tierras concentradas en las faldas del Aguaragüe, producto a su vez de las corrientes de agua que vienen de la parte alta de la Serranía. c. El Parque Nacional y Área Natural de la Serranía del Aguaragüe Fue el ahora extinto Centro de Desarrollo Forestal (CDF) el que reconoció la importancia de la Serranía proponiendo un primer proyecto de Parque en 1994. El proyecto se presentó al Congreso Nacional y fue aprobado por la Cámara de Diputados, pero luego se paralizó por varias razones, entre ellas las fallas que contenía respecto a límites y categoría.

En 1999, el consorcio de dos ONG, PROMETA e IYA, decidió retomar el tema debido al rápido avance de los emprendimientos petroleros. En primer lugar, se realizó un estudio de justificación 2

Según los datos del censo 2001, el Chaco Boliviano tiene una población total de 264.696 habitantes de los que 116.318 corresponden a Tarija, 101.733 a Santa Cruz y 46.645 a Chuquisaca.

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técnica conjuntamente con el Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP) y la Prefectura de Tarija, en el cual se contemplaba la redelimitación y recategorización de la propuesta. Luego se impulsó un amplio proceso de consulta a los actores locales.

A diferencia de lo ocurrido con la mayor parte de las áreas protegidas en el país, en el Aguaragüe, la decisión de crear el área fue tomada por el conjunto de instituciones de la zona. La Ley fue promulgada el 20 de abril de 2000.

El área protegida fue creada con una extensión de 108.307 hectáreas, de las cuales 45.822 pertenecen a la categoría de Parque Nacional (categoría donde se realiza protección estricta y permanente de los ecosistemas y provincias biogeográficas presentes en el área) y 62.485 hectáreas a la categoría de Área Natural de Manejo Integrado (categoría que permite compatibilizar la conservación de la diversidad biológica y el desarrollo sostenible de la población local).

Los objetivos de creación del área protegida son dos: conservar una muestra representativa del ecosistema de transición de Yunga Andina y Chaco Serrano, correspondiente a la parte alta de la serranía, y proteger su rol como regulador hídrico de la zona.

En sus tres primeros años de existencia, el Parque no pudo consolidarse institucionalmente como un área de protección por razones presupuestarias y tampoco se dieron las condiciones para que el Estado pudiera imponer a las empresas petroleras que actúan en el área la obligación de otorgar fondos para su funcionamiento.

En todo caso, las organizaciones locales no cejaron en su intento y siguieron insistiendo en su implementación. El 18 de mayo de 2001 conformaron un “Comité Impulsor” para la implementación del Parque y, en el momento en que se iniciaron las negociaciones del proyecto, objeto de este estudio, se encontraban empeñadas en encontrar fondos para su “arranque”. d. La prospección y exploración de hidrocarburos en el Departamento de Tarija En la última década se produjo un significativo crecimiento de las reservas de gas en Tarija. Bolivia se ha convertido en el país 150

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que cuenta con la segunda reserva del continente, con 48,6 Trillones de Pies Cúbicos (TCF), de los que un 85,9 por ciento se encuentran en el departamento. Asimismo, la mayor parte de los emprendimientos que dan pie a dicha cifra, se encuentran ubicados en la Provincia Gran Chaco.

La mayor parte de las acciones hidrocarburíferas tiene una influencia directa o indirecta en el Aguaragüe. En algunos casos, las actividades de prospección y producción se realizan en la misma área protegida, y en otros, en zonas vecinas, por lo que es necesario construir gasoductos para el traslado del gas, que necesariamente la atraviesan.

Los principales emprendimientos de explotación hidrocarburífera existentes en la zona son: 1. El Bloque San Antonio, cuya composición accionaria es: Andina Repsol 50%; Petrobras 35%; Total 15%; se tiene prevista una inversión conjunta estimada de mil millones de dólares; el operador es PETROBRAS. 2. El Bloque San Alberto, cuya composición accionaria es: Andina-Repsol 50%; PETROBRAS 35%; Total 15%; se tiene prevista una inversión conjunta estimada en mil millones de dólares; el operador es PETROBRAS. 3. El Bloque Caipipendi, donde se encuentra ubicado el Campo Margarita; su composición accionaria es: Maxus (Repsol YPF) 37.5%; British Gas 37.5%; Panamerican Energy 25%; hasta febrero de 2003 se tenían invertidos 200 millones de dólares; con perspectivas al proyecto LNG para exportación a México y Estados Unidos, se tiene proyectado invertir 1.400 millones de dólares para el desarrollo del campo y 2.800 millones de dólares para la construcción de una planta de LNG; el operador es Maxus.

La realización de cada uno de estos proyectos implica el desarrollo de infraestructura de transporte cuyo impacto ambiental y social es igual o mayor a la de los proyectos mismos.

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e. Impactos y legislación ambiental El principal impacto ambiental de los emprendimientos petroleros, sea en forma de prospecciones, implementación de pozos exploratorios o construcción de gasoductos, es el de la destrucción de la biodiversidad y los acuíferos en la parte alta de la Serranía. Sin embargo, a la par de dichos impactos “directos”, hay otros “indirectos” de igual gravedad.

La actividad hidrocarburífera ha abierto innumerables senderos en zonas antes inaccesibles y al no existir un cuerpo de protección estable, éstos se convierten en vías para la ampliación de la frontera agrícola, la tala ilegal de madera y, en general, la fragmentación de la biodiversidad.

Por otra parte, la presencia de las empresas petroleras ha creado numerosos sistemas de uso de agua permanentes o provisionales, ya sea para su propio consumo o para sus programas de acción social, en forma desordenada; este hecho, junto a la disminución de los caudales, nos acerca al riesgo inminente de una “sobre-demanda” para las fuentes de agua de la Serranía, la que sin duda agravará los conflictos ya existentes.

La regulación, mitigación y compensación de estos impactos, supuestamente está prevista en nuestra normatividad, sin embargo, en su intento de aplicación práctica, se revela una inoperancia absoluta.

Cuando se habla de áreas protegidas versus emprendimientos petroleros o mineros, el primer problema se encuentra en el mayor rango de las normas que sustentan estos últimos. Legalmente, el Reglamento General de Áreas Protegidas, emitido como Decreto Supremo3, poco puede hacer frente a la Ley de Hidrocarburos o al Código Minero. De ahí que la experiencia nos muestre que los únicos casos en los que las empresas se han detenido en su intento de vulnerar espacios de conservación han sido pro3

Las Leyes de Biodiversidad y de Áreas Protegidas se encuentran paralizadas en el Congreso Nacional y es poco probable que se aprueben rápidamente.

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LA PROVINCIA GRAN CHACO, LA PROVINCIA DEL GAS

ducto de la presión pública, como en el caso del Parque Amboró en Santa Cruz.

Sin embargo, al margen de dicha disparidad, es el sistema en general el que no funciona. Las empresas que deseen iniciar actividades deben preparar un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) en el que se contemplan las acciones de mitigación; si dicho estudio es aprobado, se les otorga la Declaratoria de Impacto Ambiental (DIA), con lo que están autorizadas para comenzar sus actividades.

Como se puede observar, se trata de un proceso que se lleva a cabo, en sus puntos más importantes, en la sede de gobierno, muy lejos del terreno en donde se desarrolla la actividad hidrocarburífera. Se puede presumir que, en muchos casos, tanto quienes elaboran, como quienes aprueban los EIA y los DIA, conocen muy poco la realidad sobre la que toman definiciones. En la mayor parte de las ocasiones, los estudios no contemplan los temas más difíciles y complejos de la problemática ambiental de las áreas, el régimen hídrico, por ejemplo. En otras ocasiones, se puede presumir que los documentos finales son sólo “adaptaciones” hechas en computadora, de EIA anteriores.

Todo este proceso está signado por la debilidad del Estado central. Las oficinas de las reparticiones de medio ambiente e hidrocarburos no cuentan con los recursos suficientes para llevar a cabo su labor satisfactoriamente. En muchos casos tienen que moverse gracias al favor de sus supuestos “controlados”.

En este contexto, la prevención, mitigación y compensación de impactos se convierte realmente en una responsabilidad local, aunque sin ningún respaldo de la normatividad vigente, lo que se traduce en innumerables crisis y conflictos.

Testimonio 1 El proceso de evaluaciones ambientales que se aplica en Bolivia es deficiente. El BID publicó hace un tiempo el informe Mireya, escrito por Guillemo Espinoza y Virginia Alsina, en el que se señala que el 96 por ciento de los EIA producidos en los países en los que se aplica, no sirven; están incompletos o mal hechos.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

A nivel nacional no existe una visión estratégica de lo que se quiere lograr con este proceso. Aunque ha habido intentos, no se ha aplicado realmente una priorización a los sectores involucrados. Lamentablemente ha habido una burocratización extrema en su tiempo de aplicación y las entidades encargadas del tema se han recargado de trabajo, sin lograr resultados.

Es necesario rediseñar este mecanismo, tomando en cuenta prioridades claves, tales como la salud, por ejemplo. Por otra parte también es necesario que se tengan en cuenta las necesidades nacionales y regionales. Está claro que las características de lugares tan distintos como Oruro o el Beni, tienen que dar lugar a procesos de evaluación ambiental diferenciados.

Jairo Escobar Analista de la Unidad de Políticas Públicas. Naciones Unidas

II. El contexto del conflicto a. La redefinición de la identidad departamental El descubrimiento de las reservas de gas en el Chaco Tarijeño ha tenido un fuerte impacto en la redefinición de la identidad departamental, lo que a su vez se ha traducido en distorsiones en su estructura institucional.

Gracias a este fenómeno, la imagen de la Tarija marginal, dicharachera y hospitalaria de antaño, se convirtió en la del “nuevo rico del país”, con todo lo que ello implica. En esa medida, Tarija cambió radicalmente y sus relaciones con el occidente del país se deterioraron, sobre todo a partir de la discusión sobre el puerto de salida del proyecto Pacific LNG. A nivel interno, el descubrimiento de las reservas de gas significó el tensionamiento de la relación entre la Provincia Gran Chaco y la capital departamental.

De manera tradicional, y en los tres departamentos que lo comprenden, el Chaco boliviano siempre ha manifestado una sensación de exclusión, de marginalidad frente a las capitales departamentales. Ese sentimiento se ha expresado esporádicamente en 154

LA PROVINCIA GRAN CHACO, LA PROVINCIA DEL GAS

declaraciones como las del “Pacto del Quebracho4” que, de una manera u otra, reivindican la necesidad de agrupar a este ecosistema en una nueva unidad político-administrativa.

En el caso del Chaco Tarijeño, la sensación de marginalidad se ha acentuado de manera natural, con el incremento de los montos percibidos por el departamento por concepto de regalías hidrocarburíferas que se administran mediante la Prefectura Departamental.

Este fenómeno motivó un largo conflicto que finalmente concluyó con el acuerdo ratificado por varias resoluciones prefecturales que le otorga a la Provincia el 45 por ciento del total de las regalías recibidas por los pozos que se encuentran en su territorio. Después que se tomó dicha decisión, surgió una nueva interrogante: ¿quién administraría los fondos correspondientes a dicho porcentaje? b. La experiencia fallida del Consejo Provincial de Desarrollo Una de las mayores deficiencias de la estructura de gobernabilidad actual del Estado boliviano se encuentra en la institucionalidad provincial. No existe, y en muchos casos no parece necesario que exista, una estructura institucional representativa en dicho nivel.

Sin embargo, en ejemplos como el de la Provincia Gran Chaco, se trata de una necesidad urgente. Esta provincia constituye un espacio político-administrativo con características, problemas y necesidades comunes a las tres secciones municipales que lo componen (Yacuiba, Villamontes y Caraparí). Posiblemente por ello el Consejo Provincial de Desarrollo –compuesto por la Subprefectura, los municipios, los comités cívicos y, en ocasiones, otros representantes de la sociedad civil– funcionó intermitentemente, aún antes del auge de los descubrimientos gasíferos.

4

El pacto del Quebracho es una asociación de Comités Cívicos del Chaco Boliviano que en la década pasada impulsó reivindicaciones conjuntas.

Formalmente todavía existe.

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En esencia, el Consejo se convirtió en un auténtico espacio de negociación, deliberación y diálogo, enfrentando problemas como el del abastecimiento eléctrico, la tenencia de la tierra y otros. Sin embargo, uno de sus mayores vacíos se centró en la indefinición de su sustento legal: por una parte hubo partidarios de asimilarlo a la figura del “Consejo Provincial de Participación Popular”, previsto en la ley de dicho nombre, y por otra, partidarios de organizarlo como una asociación civil. Esa discusión refleja los vacíos de nuestra normatividad en la materia.

Las limitaciones del Consejo y la razón de su desaparición por períodos, fue su dependencia de la convocatoria del Subprefecto, quien era su presidente nato. De esa manera, su funcionamiento dependía de los intereses de dicho funcionario (y de las instrucciones del Prefecto).

Cuando se acordó otorgar el 45 por ciento de las regalías a la Provincia, parecía natural que el organismo que deliberara y decidiera sobre las políticas para su gasto fuera el Consejo. De igual manera, se veía que el Consejo era el organismo idóneo para la discusión sobre los conflictos causados por las actividades hidrocarburíferas. Sin embargo, por todas esas condiciones, fue percibido también como un organismo que podía neutralizar la influencia de la misma Prefectura y por tanto restringir su capacidad de decisión sobre el uso de los recursos.

Los prefectos de turno utilizaron una táctica infalible para neutralizar al Consejo: ofrecieron a cada sección municipal repartir directamente un tercio del 45 por ciento sin ningún tipo de mediación institucional que no sea la de la propia Prefectura. Los actores locales no pudieron resistir la oferta, con lo que el Consejo Provincial quedó sin su función principal.

Sin embargo, al destruir el Consejo, la Prefectura de Tarija también destruyó en los hechos a la misma Provincia, desde el punto de vista político-administrativo, disgregándola. Como la Prefectura tenía que tener algún tipo de mecanismo para el gasto del 15 por ciento de cada sección municipal, utilizó la subprefectura en Yacuiba, reavivó el “Corregimiento Mayor” de Villamontes y creó un nuevo “Corregimiento Mayor” en Caraparí. Como los 156

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corregimientos no responden a la Subprefectura de Yacuiba, sino directamente al Prefecto, en los hechos se crearon dos nuevas provincias “de facto”.

El drama de la Provincia Gran Chaco refleja la contradicción entre los intereses del conjunto de una región y una práctica centralista sistemática. c. La Mancomunidad de Municipios de la Provincia Gran Chaco De manera paralela a la desaparición del Consejo Provincial de Desarrollo se conformó la Mancomunidad de Municipios de la Provincia Gran Chaco. Aunque realmente no fue su intención inicial, su creación contribuyó a paliar el vacío dejado por el Consejo, aunque con las limitaciones inherentes a su propia naturaleza.

La Mancomunidad fue formada el 7 de diciembre de 1999, en la ciudad de Caraparí. Sus principales objetivos se centraron inicialmente en la conservación de la Serranía del Aguaragüe, aunque luego se ampliaron (con varios de los temas dejados pendientes por el Consejo Provincial).

La Mancomunidad se ha convertido en una entidad de referencia fundamental en el andamiaje de la Provincia, sin embargo, tiene dos limitaciones a la hora de jugar un rol central en los procesos de negociación, deliberación y diálogo: no agrupa a la sociedad civil (comités cívicos, asociaciones de productores, pueblos indígenas, etcétera), ni tampoco a los organismos que realizan el gasto del 45 por ciento correspondiente a las regalías provinciales (Subprefectura y corregimientos), con lo que su poder de decisión, en los hechos, es sumamente limitado. d. La percepción de los actores sobre los conflictos La incursión de las empresas petroleras en la Provincia ha generado rápidamente un ambiente enrarecido entre los actores locales y las empresas que refleja una relación que podría calificarse como “paranoica”.

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Las empresas tienen un “complejo de persecución” acentuado; creen y con razón, que todo el entorno local los persigue para obtener recursos; los ejemplos son muchos: padrinazgos de colegios, de fiestas locales, equipos de fútbol, etcétera. Esa “persecución” no sólo se da en la Provincia, sino también en la capital departamental.

Por su parte, los actores locales perciben, en un contexto de pobreza, que el único sector privado que cuenta con recursos importantes es el petrolero. Y hay motivaciones profundas para que crean que están en todo su derecho para hacer exigencias: creen enfáticamente que las distorsiones políticas y administrativas del Estado boliviano los ha privado de los recursos provenientes del gas, que por derecho les corresponden; no desean ser invitados de piedra a un festín que se realiza en su propia casa.

Existe el sentimiento de que las empresas no sólo aprovechan las riquezas de la zona, dañando el entorno, sino que además lo hacen dando trabajo a extraños. En general, se siente que el aumento en la demanda de trabajadores locales ha sido mínimo en los últimos años, lo que se explica por la preferencia que las empresas petroleras tienen por los obreros de otras latitudes, probablemente debido a que cuentan con un mayor grado de especialización.

El ambiente “enrarecido” en el Chaco se explica por la ausencia del rol mediador del Estado nacional. Las empresas pretenden “ignorar” las necesidades de su entorno, pero finalmente terminan sufriendo sus presiones de manera constante. Por otra parte, los actores locales se ven obligados a luchar ellos mismos, para obtener compensaciones y beneficios.

El clima descrito da lugar a un proceso de deliberación y negociación desordenado, pero permanente: se debate todos los días sobre el tema del gas y se negocia cuando y como se puede con la empresa.

Como el Estado se encuentra ausente y no hay una institucionalidad local capaz de encausar el proceso, no hay reglas claras.

Todo se hace según la capacidad de presión de los actores; importa mucho el conocimiento y los contactos que se poseen. Una 158

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empresa puede pagar aquí 300 dólares por hectárea, por un derecho de vía, y una cifra 10 ó 20 veces mayor, unos kilómetros mas adelante. Todo depende de las habilidades del dueño del terreno, de la urgencia del trabajo y, una vez más, de la capacidad de presión.

En algunos casos las negociaciones son sectoriales y en otras individuales. Los indígenas negocian por su cuenta, con sus asesores generalmente provistos por ONG, los municipios por la suya y, finalmente, los propietarios criollos, de manera individual. e. Intereses nacionales versus desarrollo regional De manera global se puede decir que los conflictos hidrocarburíferos en la Provincia Gran Chaco reflejan una contradicción real: los intereses de carácter nacional y el proceso de desarrollo regional. El Estado central ha sido incapaz de crear mecanismos que armonicen los emprendimientos petroleros con las necesidades de desarrollo locales.

La explotación de hidrocarburos responde a una urgencia concreta del Estado nacional: la obtención de recursos frescos. Se trata de una urgencia entendible, así no estemos de acuerdo con el marco legal en que se desenvuelve esta actividad. Sin embargo, en los hechos, por la forma que ha adquirido la actividad hidrocarburífera en la normatividad y la estructura institucional boliviana, conspira contra el desarrollo local.

En el caso de la Provincia Gran Chaco este fenómeno se manifiesta centralmente en la destrucción de microcuencas y el deterioro de los suelos, la desestabilización de las estructuras sociales existentes en el área de influencia de los emprendimientos y de los mecanismos institucionales establecidos5.

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Un caso concreto es el de los presupuestos de los programas de “acción social” de las empresas, los que superan en mucho a la mayoría de los programas municipales y se gastan atendiendo solamente necesidades de relacionamiento, sin ninguna coordinación con la planificación municipal establecida, lo que necesariamente crea desbalances y conflictos.

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Esta brecha muestra en carne viva la aplicación de visiones y prácticas centralistas a una problemática concreta de desarrollo.

Jamás ha existido, y no existe aún, el interés de precautelar las necesidades de las poblaciones aledañas a los emprendimientos.

Si existiera dicha voluntad, sería factible el desarrollo de mecanismos que compatibilicen y vinculen estos mundos que actúan en paralelo, en un mismo espacio geográfico y humano. Mientras no ocurra esto, no debemos extrañarnos que los choques entre los actores y las empresas se sigan multiplicando, y que paralelamente se alienten tendencias regionalistas e inclusive separatistas en las regiones afectadas.

Si bien es cierto que la Provincia casi con seguridad recibirá cantidades de dinero mayores que sus pares en el futuro, también lo es que le será muy difícil contar con los mecanismos que puedan hacer eficiente dicha inversión. En esa medida, también existe el peligro latente de que los recursos obtenidos no contribuyan de manera efectiva a los objetivos de desarrollo regional.

Testimonio 2 A pesar de todos los esfuerzos que hemos realizado, el diálogo (con las empresas petroleras) no marcha. La disposición a hablar con ellos es tomada como una debilidad. Como ocurre con todo en el país, es imposible hablar con ellos si no se recurre a la presión.

Los únicos beneficiarios de la actividad petrolera son unos pocos concesionarios, que les brindan servicios, a veces, a precios exorbitantes.

Nuestro principal problema en las negociaciones es que no tenemos instrumentos legales que nos respalden. Los organismos del gobierno defienden a las empresas. Entramos a las negociaciones en desventaja, habiendo perdido de antemano, ya que generalmente las instancias respectivas, han otorgado las autorizaciones a las empresas antes de que vengan, sin consultarnos.

A las empresas no les interesa el diálogo, lo hacen por obligación. Pareciera que hay una política para hacer las menores concesiones posibles. En el conflicto de IPA, por ejemplo se trajeron cinco abogados en un avión, para no poner 1.000 dólares a la comunidad.

José Bleichner. Presidente del H. Concejo Municipal de Villamontes

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III. Caracterización del conflicto El conflicto objeto del presente estudio es el suscitado entre la Mancomunidad de Municipios, conjuntamente con otros actores locales, y la empresa PETROBRAS, debido a la implementación del proyecto “Líneas de recolección y transferencia GasoductoOleoducto Campo Sábalo6”.

Desde que se anunció el proyecto hubo una fuerte oposición de las instituciones de la Provincia, debido a la percepción generalizada de que su implementación, que supuso la construcción de un túnel de aproximadamente cuatro metros de diámetro que atraviesa la Serranía, causaría daños ambientales de alto impacto. El conflicto se llevó a cabo en tres etapas, en las que se negociaron temas de distinta naturaleza.

Sin que existiera ningún tipo de planificación previa al respecto, las etapas de conflicto fueron resolviendo los problemas, no por orden de importancia, sino de urgencia.

En la primera etapa se negociaron los temas económico-sociales. El 11 de julio de 2002 la empresa decidió la paralización de las obras de apertura del túnel, debido a la oposición del Comité Cívico de Villamontes y la Mancomunidad de Municipios. Las principales reivindicaciones planteadas por dichos organismos eran las siguientes: • La contratación de mano de obra de la Provincia; • la contratación de servicios locales para el transporte de material y equipo; • la contratación local de vehículos livianos para su uso en el proyecto .

Después de una rápida negociación se llegó a los siguientes acuerdos: 6

El objeto de dicho proyecto fue el de posibilitar el paso de un gasoducto de 28 pulgadas y un oleoducto de ocho pulgadas, desde la planta de Campo Sábalo, hasta el gasoducto GASYRG.

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• Se desplazó a la empresa LOCALIZA (que se supone había sido contratada por influencia político-nacional) de la provisión de servicios de transporte; en su lugar se empleó a empresas locales; • se decidió la contratación de personal de la Provincia en forma equitativa, por municipio.

La segunda etapa se inicia con la denuncia de la Mancomunidad a la Unidad de Medio Ambiente del Viceministerio de Hidrocarburos sobre la disposición de escombros por parte del proyecto, en la quebrada Los Monos, cercana al túnel. La Mancomunidad consigue que una comisión compuesta por personeros de la Unidad de Medioambiente dependiente del mencionado Viceministerio (UMA), la Oficina de Seguimiento y Calidad Ambiental (OSCA) dependiente de la UMA, con base en Santa Cruz, y por los mismos alcaldes y concejales, visite la zona afectada el 21 de agosto de 2002.

En el acta de inspección, PETROBRAS se compromete a solucionar los problemas detectados (depósito de desechos en la quebrada).

La tercera etapa se inicia con una concertación inicial que realizan la Mancomunidad de municipios y el SERNAP para invitar a PETROBRAS a discutir una compensación global al Área Protegida, por los impactos causados por la construcción del túnel.

En un principio la empresa es renuente a discutir el tema, sin embargo luego accede debido a la presión de la Mancomunidad.

Entre noviembre de 2002 y principios de 2003 se realizan tres reuniones entre el SERNAP, la Mancomunidad y la empresa, que sirven para fijar posiciones, pero en las que no se llega a ningún acuerdo específico. El gran avance de esas reuniones iniciales se encuentra en que la empresa acepta apoyar directamente al Parque, aunque no dice exactamente cómo.

Por último, se realiza una reunión final el 24 de marzo de 2003 en el municipio de Caraparí. A diferencia de las anteriores reuniones se invita a otros actores, entre ellos a PROMETA-IYA, institución que realiza el asesoramiento técnico a la Mancomunidad y apoyo al SERNAP. 162

LA PROVINCIA GRAN CHACO, LA PROVINCIA DEL GAS

En principio, PETROBRAS oferta la suma de 70 mil dólares para la realización de un Plan de Manejo del Área Protegida. Después de una ardua discusión, los principales acuerdos a los que se llega son los siguientes: • PETROBRAS contribuirá al Parque con un total de 300 mil dólares; • esos 300 mil dólares estarán divididos en dos rubros: 70 mil para personal y 230 mil para infraestructura básica; • se realizarán tres desembolsos anuales; la condición para que se inicien los desembolsos es que se defina la administración del área, para lo que el SERNAP se compromete a llamar inmediatamente a la licitación para la co-administración.

En líneas generales, puede decirse que todos los actores participantes en el conflicto salieron con una sensación de satisfacción a medias. Por una parte, PETROBRAS se vio obligada a desembolsar una suma mayor a la que planteó inicialmente, pero en todo caso mucho menor a la que se hubiese visto obligada a aportar en otro contexto; fue una suma realmente pequeña en el contexto general del proyecto.

Por otra parte, los actores locales y estatales (Mancomunidad, SERNAP y PROMETA-IYA) salieron satisfechos por dos motivos: primero, porque los 300 mil dólares, a pesar de ser una suma modesta, posibilitan iniciar las actividades de protección del Parque y, sobre todo, porque la contribución de PETROBRAS constituye un caso fundamental de “jurisprudencia” que obligará a la misma empresa y a sus pares a realizar contribuciones directas al Parque en el futuro.

El único tema no resuelto en la reunión, y que estuvo a punto de hacer fracasar el proceso, fue un párrafo que PETROBRAS intentó incorporar en el acta final mediante el que los restantes actores se comprometían a no hacer ningún nuevo pedido a esta empresa. La inclusión del párrafo fue rechazada y finalmente PETROBRAS se vio obligada a firmar el acta sin su inclusión.

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IV. Los actores y los espacios de negociación a. Los actores del conflicto Los actores protagonistas del conflicto son: • La Mancomunidad de municipios, representada por los alcaldes de las tres secciones municipales que la componen; • la empresa petrolera PETROBRAS, representada por su gerente general y sus gerentes de área; • el Servicio Nacional de Áreas Protegidas representado en algunas reuniones por su Director y en otras por su Director de Monitoreo; • el Comité Cívico de Villamontes, que agrupa a las principales instituciones de esta sección municipal, representado por su presidente (participó en la primera etapa de la negociación); • la UMA (Unidad de Medioambiente dependiente del Viceministerio de Hidrocarburos) y la OSCA (Oficina de seguimiento y Calidad Ambiental) dependiente de la UMA, con base en Santa Cruz (participaron sobre todo en la última etapa de la negociación); • el consorcio de ONG PROMETA-IYA, como organismo asesor de la Mancomunidad de Municipios, representado por el director de IYA (participó en la última etapa de la negociación).

Como se ha dicho anteriormente, ante la ausencia del Estado central, son las organizaciones locales, sobre todo la Mancomunidad y el Comité Cívico, quienes cargan con el peso de representar las aspiraciones locales: lo que no está normado en nuestra legislación toma forma bajo el peso de la realidad. Los actores locales están obligados a dar respuestas y, para hacerlo, generalmente deben recurrir a las acciones de hecho, o por lo menos a la amenaza de llevarlas a cabo.

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El principal problema de las organizaciones locales es el de la ausencia de información y la falta de capacidades para la negociación en materia de hidrocarburos. Inclusive las ONG, a pesar de ser entidades técnicas, tienen este problema. El negocio de los hidrocarburos es altamente especializado y, en ese sentido, la empresa tiene una ventaja fundamental sobre sus eventuales oponentes. Ésta es la razón por la que, en muchos casos, los actores locales no pueden pasar del terreno de la reivindicación general y por la que generalmente corren el riesgo de subestimar o sobreestimar sus planteamientos. b. Estrategias y discurso La posición de las empresas respecto al tema ambiental generalmente está sustentada en argumentos legales. Debido a que sus EIA y DIA son aprobados fácilmente en las instancias pertinentes, estos instrumentos se convierten en el caballo de batalla de sus técnicos y ejecutivos.

Otro de los argumentos que utilizan de manera recurrente es que sus emprendimientos sólo dañan parcialmente a las zonas afectadas. Las empresas tienden a minimizar los efectos de sus acciones, relevando los impactos menos complejos (ruido, polvo, etcétera) y ocultando los mayores (régimen hídrico, destrucción de bosques primarios).

En el caso específico de la negociación estudiada, PETROBRAS utilizó todos los argumentos anteriores, y cuando se vio obligada a aceptar una contribución, recurrió a diversas justificaciones administrativas para entorpecerla, por ejemplo señalar que sus estatutos le prohibían hacer donaciones para contratación de personal.

El discurso de las organizaciones estatales y ambientales se fundamenta en la preeminencia de las necesidades locales sobre la formalidad legal, es decir, que se debe hacer prevención, mitigación y compensación al margen de lo que se ha acordado en los DIA, siempre insuficientes en esta materia.

Estas organizaciones sostienen que todos los emprendimientos tienen un impacto global en el área afectada, al margen 165

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de la extensión de territorio en que se realicen, en la medida en que alteran el conjunto de los procesos ecológicos.

La estrategia de la Mancomunidad, el SERNAP y PROMETAIYA fue la de lograr una contribución directa de PETROBRAS para posibilitar el inicio de actividades en el Parque y sentar un antecedente para el futuro.

El papel de la UMA y la OSCA, estuvo completamente limitado a las inspecciones realizadas en la segunda etapa de la negociación, no tuvo relevancia y fue producto de la presión local. c. Proyección del conflicto A nivel general está claro que los conflictos en el área persistirán hasta que no se compatibilicen los emprendimientos hidrocarburíferos con las necesidades del desarrollo local. Para ello es imprescindible que entre en funcionamiento el Parque Nacional y el Área Natural de la Serranía del Aguaragüe.

En el caso específico de la negociación sobre este proyecto, podrían presentarse algunos problemas en la etapa de ejecución del acuerdo sobre puntos no aclarados completamente en el acta de entendimiento, es el caso de la modalidad de contratación de personal, los costos de la infraestructura requerida y otros. Sin embargo, será difícil que su implementación fracase finalmente por el nivel de avance de los compromisos asumidos.

V. Conclusiones y lecciones aprendidas a. Construcción de espacios de negociación •

El conflicto generado por los grandes emprendimientos hidrocarburíferos no sólo está dirigido específicamente contra un sector, sino que afecta al conjunto institucional local.

Esto se evidencia en el proceso de disgregación de la Provincia. Puede decirse, en esa medida, que los grandes emprendimientos, debido entre otros factores a la ausencia del Estado 166

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central, juegan un rol disociador a nivel de la institucionalidad local.

El Estado ha sido incapaz de desarrollar mecanismos que armonicen los grandes emprendimientos de desarrollo motivados por el interés nacional con los procesos de desarrollo local. Eso hace que, en los hechos, los emprendimientos hidrocarburíferos profundicen las contradicciones locales.

No existen reglas claras en los procesos de negociación entre empresas petroleras y actores locales. Esto genera una situación de tensión y conflictos permanente. La causa se encuentra en la ausencia de un “árbitro” imparcial, rol que debería ser cumplido por el Estado, de acuerdo a la normatividad vigente.

Es necesario fortalecer al Estado dotándolo de capacidad técnica e institucionalidad frente a las grandes empresas petroleras. Sin embargo, para ello es imprescindible desarrollar un proceso de descentralización efectiva; esto significa dotar de competencias a las instituciones locales para que puedan desarrollar actividades de fiscalización. En gran parte, el fracaso de las instituciones estatales se debe a su lejanía del terreno.

Es necesario desarrollar espacios de negociación, deliberación y diálogo a nivel local. Estos pueden ser las mismas Mancomunidades de Municipios, ampliando su nivel de representatividad a otros sectores de la sociedad civil y el Estado, o los Consejos Provinciales de Desarrollo. En el caso de las áreas protegidas, los Comités de Gestión pueden jugar un rol importante como espacios de negociación.

Es necesaria la modificación de la normatividad referida a impactos ambientales. La existente no es operativa y hace imposible un seguimiento real. Es necesario equiparar legalmente las normas que protegen las unidades de conservación (reglamento de áreas protegidas) con las que promueven el uso de los recursos (Ley de Hidrocarburos y Código de Minería, principalmente).

Existe un complemento natural en la temática entre gobiernos locales (municipios, Mancomunidad) y ONG. Los unos 167

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suplen las limitaciones de las otras y viceversa. Es necesario impulsar mayores espacios e iniciativas de complementación. b. Capacidad de actores y manejo de información •

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La principal limitante de los actores locales es su imposibilidad de acceder y manejar información referida a los emprendimientos hidrocarburíferos. Es necesario desarrollar un mecanismo abierto de difusión de información y formación técnica especializada en el tema.

Es necesario capacitar a los actores locales en negociación en materia hidrocarburífera debido a su alto grado de especialización. En muchos casos la falta de información oportuna impide la toma de decisiones adecuadas en el momento de la negociación. En otros, uno de los actores la utiliza en forma parcial.

Es necesario revisar la normatividad referente a las evaluaciones de impacto ambiental en Bolivia. Es imprescindible desarrollar una estrategia nacional al respecto, desburocratizar el proceso, acercarlo al terreno en el que se realizan los emprendimientos y adaptarlo a las características regionales.

En la mayor parte de los casos, lo actores locales tienden a encarar las negociaciones con las empresas sobreponiendo lo “urgente” (empleo, contratos) a lo “importante” (impactos sobre el régimen hídrico a largo plazo), lo cual también afecta los procesos de desarrollo locales a largo plazo.

Como se ha comprobado en la práctica, es necesaria la fiscalización de actores locales a los grandes emprendimientos; para ello es necesario impulsar procesos de fortalecimiento organizacional, dirigidos a gobiernos locales, ONG y organizaciones sociales.

Existe una visión sesgada por parte de los grandes medios de comunicación respecto a la temática hidrocarburífera. No hay una conexión entre los conflictos locales y la prensa departamental y nacional.

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V. Diálogo en el ámbito municipal: un lento aprendizaje

Las ásperas, poco sustanciosas y crudamente indecorosas negociaciones por más y mejores espacios de poder en al ámbito municipal; el manejo político de la administración local bajo el abierto sometimiento partidario a intereses económicos de empresarios, ganaderos y madereros; el desconocimiento del voto popular y el avasallamiento de tierras junto a la inercia estatal para el cumplimiento de la ley; un párroco que de denunciante de la corrupción pasa a ser acusado de corrupción por la hipoteca de una motoniveladora para pagar beneficios sociales; la imposibilidad de las organizaciones de la sociedad para hacerse escuchar; la ausencia de efectivos espacios de negociación, deliberación y diálogo.

Tal el panorama que ofrecían dos municipios –San Javier y Cotoca del Departamento de Santa Cruz– en los primeros años de este siglo. Ciertamente, el paisaje político que ofrecen esos dos gobiernos municipales en esos años no puede ser un ejemplo generalizador del ejercicio de la democracia municipal inaugurada en 1994, con la promulgación de la Ley de 169

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Participación Popular. Pero –y esto es lo importante aquí para la presentación de dos estudios sobre esos municipios–, ahora que se ha roto el monopolio de la representación política en las exclusivas manos de los partidos (en las elecciones municipales de diciembre de 2004, por primera vez, emergieron las Agrupaciones Ciudadanas y los Pueblos Indígenas disputando el voto popular junto a los partidos), nada mejor que remitirlos a la memoria del pasado político inmediato, para no repetirlo.

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San Javier, la (in)gobernabilidad municipal* Vidal Aparicio, Z. Orlando Ortega Pérez, Tito Torrico Sandagorda y Jordi Surkin Beneria, Santa Cruz

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n octubre de 1996, como fruto de la segunda marcha indígena por la tierra y los acuerdos logrados con la Confederación Agropecuaria Nacional (CONFEAGRO), se promulga la Ley 1715, conocida como Ley INRA. Esta Ley, además de disponer las reglas básicas para sanear la propiedad agraria, reconoce expresamente las demandas territoriales de los pueblos indígenas y ordena su titulación en un plazo perentorio de diez meses. La norma también ordena la inmovilización de las superficies reconocidas como Tierras Comunitarias de Origen (TCO).

Ya durante los primeros años de vigencia de la ley se hizo evidente su incumplimiento e inaplicabilidad. Desde entonces, el saneamiento de la propiedad agraria, uno de los principales instrumentos de la Ley INRA, se ha convertido en un conflicto debido al permanente avasallamiento de tierras y a los fraudes cometidos en ese proceso.

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Estudio preparado en septiembre de 2003.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

En el otro ámbito de este estudio, la implementación de la Ley de Participación Popular (1994) le ha permitido al país, sin duda alguna, experimentar procesos de descentralización, democratización y participación que han contribuido a cambiar radicalmente el escenario político en el país.

Sin embargo, existen también claras evidencias que en muchos municipios del país la participación popular y la descentralización municipal son débiles y no funcionan adecuadamente.

La asignación de recursos de coparticipación tributaria a cada municipio ha despertado y generado intereses económicos y políticos. Este es un problema común en los municipios del país y, en gran medida, es atribuible al hecho de que determinadas elites y/o grupos de poder controlan a los gobiernos municipales en perjuicio de las comunidades.

Este contexto contribuye a que muchos municipios todavía no hayan podido atender satisfactoriamente las múltiples necesidades en la población. Frecuentemente, la gestión municipal está condicionada y relacionada a conflictos entre partidos políticos y malos manejos de fondos municipales, problemas que afectan la gobernancia local. Estos conflictos están vinculados a aspectos estructurales del sistema político boliviano y sus dinámicas a nivel municipal se asemejan a conflictos de gobernabilidad que se dan a nivel departamental y nacional.

Este estudio recoge información del conflicto presentado en el municipio de San Javier, analizando el proceso y la generación de espacios de diálogo, deliberación y negociación abiertos por los protagonistas.

Breve historia de San Javier El territorio del Municipio de San Javier comprende las Misiones Jesuíticas de Chiquitos, formadas en 1691 a partir de la fundación de la localidad a cargo del padre José de Arce. Las primeras incursiones españolas a la región se remontan al año 1542 y tenían el propósito de encontrar legendarios tesoros como el Dorado o el Gran Paitití. La esperanza de encontrar estos tesoros se fue desvaneciendo con el tiempo y la utilización de la mano de obra de los nativos para la enco-

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mienda y la mita en Santa Cruz de la Sierra, que se mantuvo hasta el año 1620, fue parte de ese proceso. La historia de este período está marcada por la conquista militar, el tributo, el envío de chiquitanos a las minas de Potosí e incluso el comercio de indígenas como esclavos.

Con las Misiones Jesuíticas, los indígenas, eximidos del tributo y de la mita, se iniciaron en oficios artesanales, en la ganadería y la agricultura. Con la expulsión de los Jesuitas, tanto en la época colonial y republicana, los pueblos chiquitanos quedaron bajo el sometimiento de los hacendados ganaderos y otros grupos de la sociedad cruceña; su fuerza de trabajo era utilizada bajo el sistema de empadronamiento o de servicio doméstico.

En la época del auge de la goma, que concluye en 1945, con la finalización de la II Guerra Mundial, los indígenas constituían gran parte de la fuerza de trabajo de esta industria. Los dueños de los gomales se establecieron en los pueblos y los chiquitanos fueron desplazados a ranchos o comunidades. Muchos de ellos huían del abuso de los terratenientes y otros, aquellos que escapaban con vida de los gomales, se refugiaron los ranchos como el de Lomerío. Para los chiquitanos, estos lugares de refugio son considerados como territorio libre, fuera del alcance de los blancos.

El Municipio de San Javier El Municipio de San Javier pertenece a la Segunda Sección de la Provincia Ñuflo de Chávez del Departamento de Santa Cruz; está ubicado en la zona norte, a 220 kilómetros de la capital. Este municipio tiene cinco distritos que agrupan a 43 comunidades, muchas de ellas son comunidades del grupo indígena chiquitano.

Datos del censo 2001 indican que San Javier tiene una población de 11.316 habitantes, 6.116 hombres y 5.200 mujeres. La población del municipio esta distribuida en 5.538 habitantes en el área urbana y 5.778 en el área rural.

En enero de 1999, y como fruto de las elecciones municipales realizadas un mes antes, el Concejo Municipal estaba integrado por dos concejales del MNR, dos concejales de ADN y un concejal por el MAS (concejal indígena). El Comité de Vigilancia estaba conformado por tres miembros: un representante del área urbana, otro del área rural y un representante indígena.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

En 1980, cuando se crea la Central Indígena del Oriente Boliviano (CIDOB), se dinamiza la organización de los indígenas y se crea la Central Indígena de Concepción (CICC), la Central Indígena de Lomerío (CICLO) y la Central Indígena Paikoneka de San Javier (CIPSJ).

Todas estas organizaciones son instancias que articulan las demandas indígenas ante el Estado boliviano, una de ellas es el reconocimiento y titulación del Territorio Comunitario de Origen de Monteverde que se encuentra dentro del municipio de San Javier.

Descripción del conflicto El estudio identifica dos conflictos en el municipio de San Javier: 1) el referido al derecho a la tierra y el territorio, derecho reclamado por la CIPSJ ante el permanente avasallamiento a sus tierras por parte de ganaderos y madereros de la zona; y 2) el que se presenta en el ámbito de la gobernabilidad municipal a raíz del cuestionamiento del Comité de Vigilancia y otros actores por el incumplimiento en la ejecución de los respectivos Planes Operativos Anuales (POA) municipales.

Los actores identificados Identificamos tres tipos de actores: primarios, secundarios y terciarios. Los primeros son los que están directamente involucrados en el conflicto; el segundo grupo está involucrado en el conflicto pero no de manera directa; y el tercer grupo juega un rol que varía entre la convocatoria al diálogo y la mediación en el conflicto. Los actores referidos son los siguientes:

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SAN JAVIER, LA (IN)GOBERNABILIDAD MUNICIPAL

Actores Primarios

Actores Secundarios

Actores Terciarios

•El Ejecutivo Municipal •El Concejo Municipal •El Comité de Vigilancia •La Central Indígena Paikoneka de San Javier (CIPSJ).

• La Asociación de Ganaderos • Madereros • Los comerciantes gremialistas • Transportistas • Cooperativa “La Unidad”

• La Organización No Guberna- • Los medios de comunicación mental ALAS (Asesoría Legal • ACOVICRUZ (Asociación y de Asistencia Social). de Comités de Vigilancia • La Organización No Gubernade Santa Cruz) mental CEJIS (Centro de Estudios Jurídicos e Investigación).

• El Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) • El gobierno departamental y nacional

Alianzas entre actores En el proceso de desarrollo de los conflictos se han presentado permanentemente alianzas entre actores: • Entre los sectores de Educación y Salud: buscan coordinar actividades para lograr mayor y mejor atención a sus demandas con el propósito de mejorar la prestación de los servicios.

• Entre la CIPSJ, el Comité de Vigilancia y la Organización Territorial de Base (OTB): los une la búsqueda de información sobre la gestión municipal, el análisis del desarrollo local y la necesidad de encontrar respuestas satisfactorias a sus demandas; conjuntamente, logran presionar al gobierno municipal.

• Entre Comerciantes y Transportistas: tienen afinidad, muchos son integrantes de ambos gremios y desarrollan actividades compartidas: los transportistas trasladan las mercancías de los comerciantes.

• Entre la CIPSJ y los Comerciantes Gremiales: las dos organizaciones ofrecen la factibilidad social para realizar la construcción conjunta del mercado campesino, financiado con el apoyo del gobierno holandés.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

Las Instituciones, sus características Las instituciones y organizaciones enfrentadas en los conflictos son: en primer lugar, la Central Indígena Paikoneka enfrentada a empresarios, ganaderos y madereros y, en segundo lugar, la alcaldía de San Javier cuestionada por la sociedad civil. Las características de los actores se resumen en el siguiente cuadro: Institución

Características

Central Indígena Paikoneka de San Javier (CIPSJ)

La CIPSJ es la organización que representa a las comunidades chiquitanas del municipio y es parte de la Organización de Indígenas de la Chiquitanía (OICH) que, a su vez, es parte de la Coordinadora de Pueblos Étnicos de Santa Cruz (CPESC).La Gran Asamblea es la instancia mayor de toma de decisiones y se reúne cada cuatro años en forma ordinaria y trimestralmente para recibir y brindar información. Su órgano ejecutivo esta estructurado por un Presidente y las secretarías de salud, educación, género, política y economía, y desarrollo.

Asesoría Legal y de Asistencia Social “Yvy Avarenda” ALAS

Organización civil que brinda apoyo y asesoramiento a la CIPSJ. Ha contribuido a su fortalecimiento integral.

Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social (CEJIS)

Asociación civil asociada las redes de ONG UNITAS y UNICRUZ. Su objetivo es el desarrollo jurídico de la sociedad a partir de los intereses y reivindicaciones de los movimientos sociales populares. Brinda apoyo y asesoramiento jurídico a la CIPSJ. Ha contribuido con propuestas de proyectos de ley y documentos de tramitación de demandas territoriales para la titulación de tierras.

Asociación de Ganaderos de San Javier

Asociación que aglutina al sector productivo de leche y carne; actualmente cuenta con 240 asociados. Sus objetivos son mejorar las condiciones de mercado para sus socios y brindarles asesoramiento legal. Recibe apoyo de la Federación de Ganaderos de Santa Cruz (FEGASACRUZ).

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SAN JAVIER, LA (IN)GOBERNABILIDAD MUNICIPAL

Madereros y Ganaderos

Es el sector del que provienen las mayores situaciones de conflicto de la región.Enfrentados con las comunidades indígenas, buscan demostrar la posesión legal de las tierras a partir la función económica y social de sus predios.

Generalmente, son personas que no viven en la zona, viven en la ciudad de Santa Cruz.

Comité de Vigilancia

Instancia de la sociedad civil responsable de velar por la transparencia en la ejecución de las obras y los respectivos POA. Es parte de la Asociación de Comités de Vigilancia de Santa Cruz (ACOVICRUZ).

Concejo Municipal

Principal órgano responsable de fiscalizar las acciones del Ejecutivo Municipal y normar el desarrollo del Municipio.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de entrevistas y revisión bibliográfica.

Percepción sobre los actores en conflicto El cuadro que se presente a continuación muestra la percepción cruzada del gobierno municipal y de la sociedad civil –dos importantes actores que interactúan en el municipio de San Javier– sobre los actores de los conflictos: Actores

Intereses

Alcaldía

Percepción del Ejecutivo Municipal: • Realiza una correcta administración de los recursos naturales.

• Planifica el desarrollo municipal para el beneficio futuro de la población.

Percepción de la Sociedad Civil: • El actual Ejecutivo Municipal busca que participen las instituciones y organizaciones en el desarrollo del Municipio.

Concejo Municipal

Percepción del Ejecutivo Municipal: • Fiscaliza al Ejecutivo Municipal.

• Busca el desarrollo del municipio.

• Prioriza los proyectos municipales.

• Aprueba ordenanzas, planes y proyectos.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

Percepción de la Sociedad Civil: • Sus intereses son partidarios, cada cual “tira para su lado”, están manejados por el partido que representan.

• La dirigencia del actual Concejo obstaculiza las acciones del Ejecutivo Municipal.

Comité Cívico

Percepción del Ejecutivo Municipal: • Busca solucionar problemas del pueblo.

• Actúa como mediador.

Percepción de la Sociedad Civil: • Debe velar por la conservación y preservación del patrimonio cultural de la zona.

• Debe resguardar la jurisdicción municipal.

Ganaderos

Percepción del Ejecutivo Municipal: • Su actividad principal es la venta de carne, leche y productos derivados.

• Requieren servicios del municipio para que se mantengan transitables los caminos vecinales.

• Buscan apoyo para mejorar los niveles de producción.

Comité de Vigilancia

Percepción del Ejecutivo Municipal: • Fiscaliza en forma vertical, se consideran los “sabelotodo”.

• Buscan que su palabra se cumpla, son autoritarios, creen que su palabra es ley.

• No informan de los recursos económicos que utilizan. Percepción de la Sociedad Civil: • Debe vigilar los trabajos de la Alcaldía.

• Debe garantizar que los recursos económicos de la Alcaldía no se malgasten.

• Debe vigilar que las obras contempladas en los POA se ejecuten.

Central Indígena PaikonekaSan Javier

Percepción del Ejecutivo Municipal: • Unifica y representa a las comunidades para defender y reclamar sus derechos.

• Buscan capacitarse, pero no se ven mejoras en sus comunidades, principalmente en el rubro de la producción.

• Solicitan recursos económicos para ejecutar sus proyectos sin considerar que existe un PDM.Percepción de la Sociedad Civil:

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SAN JAVIER, LA (IN)GOBERNABILIDAD MUNICIPAL

• Deben defender y velar por los intereses de las comunidades buscando que sus demandas sean atendidas; demandan la construcción de escuelas y el mejoramiento de los caminos vecinales.

• Buscan captar recursos económicos para superar la pobreza de sus comunidades.

Comerciantes gremiales Percepción del Ejecutivo Municipal: • Exigen infraestructura mejorada.

• Piden rebajas sobre impuestos.

• Encarecen el precio de los productos, particularmente los de la canasta familiar.

Percepción de la Sociedad Civil: • Buscan contar con infraestructura de mayor capacidad.

• Solicitan la construcción de una guardería y de una posta sanitaria.

• Pretenden que las calles estén pavimentadas.

Transportistas

Percepción del Ejecutivo Municipal: • Buscan implementar una cooperativa de transporte.

• Exigen caminos vecinales en buen estado.

• Tienen el “afán desmedido” de generar dinero a su favor.

• Les hace falta capacitación.

Sector salud

Percepción del Ejecutivo Municipal: • Quieren mejorar su servicio.

• Necesitan equipos nuevos.

Sector educación

Percepción del Ejecutivo Municipal: • Quieren más ítemes para profesores y los buscan en la Alcaldía.

• Buscan mejorar el servicio de educación.

• Quieren infraestructura educativa mejorada.

Medios de Comunicación Percepción de la Sociedad Civil: • Brindan información clara y oportuna.

• Transparentan las acciones que se realizan en el medio local.

• Buscan acceder a información: “que no se la esconda, que se permita informar a la población”.

Fuente: Elaboración propia en base a entrevistas y revisión bibliográfica

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

Las tensiones o conflictos en el pasado A inicios de la gestión municipal del año 2000 se firma un acuerdo de gobernabilidad municipal entre los concejales del MNR y el concejal del MAS. El acuerdo tiene un horizonte de cinco años con alternabilidad en los cargos y establece que el MNR ocuparía los cargos en el Ejecutivo Municipal y el MAS ocuparía la Presidencia del Concejo Municipal.

Al cabo del primer año de gestión, el MNR rompe el acuerdo con el MAS y en el mismo día firma un acuerdo con ADN por cuatro años y también con alternabilidad en los cargos. Los dos primeros años ADN estará en el Ejecutivo el MNR en el Concejo para luego intercambiar los papeles en los dos restantes años.

En la ruptura del acuerdo con el MAS se percibe que los indígenas vivían un proceso de conocimiento y aprendizaje de la administración pública; en ese proceso, cuestionaban permanentemente determinadas decisiones del Ejecutivo Municipal. Se presume que este fue uno de los motivos del rompimiento del acuerdo.

En el momento de la ruptura del acuerdo persistían las tensiones relacionadas con el saneamiento y titulación de la TCO Monteverde. Estas tensiones se debían a la falta de avance en el proceso y al avasallamiento de tierras indígenas por parte de propietarios privados, ganaderos y madereros, actores que incluso llegaron a tomar acciones de violencia en contra de los indígenas y sus dirigentes.

La situación de la TCO Monteverde es similar a la de otras TCO en el país: las instancias estatales correspondientes no implementan la Ley INRA ni toman las medidas necesarias para que se respeten los derechos indígenas. Una de las principales causas del conflicto tierra-territorio es que las elites locales tienen un alto interés en mantener y aumentar sus derechos propietarios que constituyen su principal fuente de poder económico y sociopolítico. En el caso que analizamos, la titulación de la TCO Monteverde implicaría la pérdida de derechos propietarios para algunos ganaderos y terratenientes.

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SAN JAVIER, LA (IN)GOBERNABILIDAD MUNICIPAL

En este contexto, el INRA y el Estado han contribuido a que persistan los conflictos porque, en lugar de defender los derechos indígenas establecidos en la ley INRA, su accionar se ha dirigido a proteger y defender los intereses de propietarios privados que tienen vínculos directos con los principales partidos políticos en el Municipio de San Javier.

A continuación, presentamos un mapeo de los principales actores del conflicto y el respectivo análisis de las relaciones, tensiones y conflictos más importantes durante las gestiones 2001 y 2002 (en este marco, es importante señalar que el MNR estuvo en función de gobierno en el municipio de San Javier por espacio de 14 años, período caracterizado por la prepotencia y el nepotismo en el manejo de la cosa pública): Relaciones entre el Ejecutivo y el Concejo municipales: en el pasado reciente se evidencia que no existieron conflictos entre entres estas dos instancias.

Entre el Ejecutivo municipal y el Comité de Vigilancia: el incumplimiento del Ejecutivo a la solicitud de informes provocó el inicio del conflicto; el Comité de Vigilancia amenazó con solicitar la inmovilización de recursos de las respectivas cuentas bancarias; se realizó una marcha de protesta por el permanente incumplimiento.

Entre el Ejecutivo y los gremiales: los comerciantes realizaron una marcha de protesta por la postergación de la entrega del mercado principal en el plazo establecido; se denunció el sobreprecio en la construcción del mercado; se solicitó apoyo a ACOVICRUZ para la realización de una auditoria técnica; el peritaje confirmó el sobreprecio.

Entre el Ejecutivo y el sector Educación: aún faltan los informes de la ejecución de los Proyectos Educativos de Núcleo; la financiera desembolsó el dinero en las cuentas de la Alcaldía para la ejecución de los proyectos; se presume que el dinero ha sido utilizado en la ejecución de otros proyectos municipales.

Entre el Concejo y los medios de comunicación: con frecuencia, la información difundida por los medios de comunicación ha 181

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

ocasionado que la Presidencia del Concejo reaccione prohibiendo la publicación de determinada información, llegando inclusive a condicionar la libertad de locomoción del periodista local.

Entre el CIPSJ y el Estado: en enero del 1995, la CIPSJ presentó ante el Presidente de la República la demanda para la titulación del territorio de Monteverde y el reclamo de reivindicaciones históricas de los pueblos indígenas: derecho a su organización, a su territorio y a la vida política y ciudadana; para ser escuchados, tuvieron que movilizarse con marchas y bloqueos de caminos; los indígenas fueron perseguidos, la sociedad civil reaccionó solicitando una pronta solución al conflicto.

Entre la CIPSJ y ganaderos, madereros y otros: algunos ganaderos y madereros avasallaron territorio de las comunidades indígenas; latifundistas, madereros y ganaderos establecieron cercos sobre poblaciones indígenas.

Entre la CIPSJ y el Ejecutivo municipal: la CIPSJ, en coordinación con el Comité de Vigilancia, ha llevado adelante una marcha de protesta por incumplimiento en la ejecución de proyectos y acuerdos de gobernancia; un Sub-alcalde distrital fue nombrado en forma vertical; por este motivo, el Comité de Vigilancia y el CIPSJ paralizaron las actividades de la Alcaldía durante tres días; el conflicto terminó con la firma de un acuerdo entre partes.

Tensiones o conflictos actuales En 2003, año en que se produce la alternabilidad en los cargos al interior del Gobierno Municipal como fruto del acuerdo de gobernabilidad, el MNR se encuentra ocupando los cargos en el Concejo y ADN en el Ejecutivo Municipal.

En este periodo (enero a agosto del 2003) ADN evidencia y confirma que en el Ejecutivo Municipal no existe documentación que respalde los gastos realizados en la administración del MNR: observa que faltan informes técnicos y administrativos, que exis182

SAN JAVIER, LA (IN)GOBERNABILIDAD MUNICIPAL

ten sobreprecios en la ejecución de obras y deudas patronales y laborales a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).

En definitiva, ADN observa la existencia de situaciones anormales en el manejo administrativo municipal y por ello la Alcaldía se encuentra en una situación de iliquidez financiera.

En ese mismo periodo, persistía el conflicto de tierra y territorio porque todavía no se había logrado el saneamiento de la TCO Monteverde.

El siguiente análisis presenta los principales conflictos y las relaciones entre sus protagonistas en el Municipio de San Javier: Ejecutivo y Concejo municipales: durante el periodo analizado, las tensas relaciones entre estas dos instancias preanuncian el conflicto; el origen del problema es el incumplimiento en la ejecución del POA debido a la situación de iliquidez en la que se encuentra el municipio debido a la mala administración en gestiones pasadas; el escenario estaba dominado por las acusaciones mutuas entre las partes.

Ejecutivo Municipal y gremiales: en general, las relaciones entre estas dos instancias, durante el periodo analizado, fueron buenas gracias a la construcción y entrega del nuevo mercado; ese mercado permitía que el 70 por ciento de los comerciantes tengan un puesto de venta; sin embargo, surgieron otras demandas por parte de los gremiales: la construcción de una cancha polifuncional, la pavimentación de calles y la construcción de una guardería infantil.

Comité de Vigilancia y Ejecutivo municipal: El Comité de Vigilancia no recibió respuesta a sus solicitudes y requerimientos de información; por ello las relaciones ingresaron en un proceso de franco deterioro; en concreto, el CV solicitaba lo siguiente: 1) Informe de ejecución de los POA de gestiones pasadas; 2) cumplimiento en la ejecución de obras en el Centro de Coronación (Distrito Municipal); y 3) Revisión del sistema de nombramiento del Subalcalde.

CIPSJ y Cooperativa “La Unidad”: en julio del 2003 la CIPSJ hizo conocer a la opinión pública su disposición a tomar medidas 183

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

de hecho si las autoridades no procedían a detener a sicarios contratados por la Cooperativa; asimismo, la CIPSJ exigía no encubrir aquellas propiedades que no declaren la función económica y social de las tierras establecida en la Ley INRA; advertían también que no permitirían la aprobación de títulos con documentación falsa.

CIPSJ y Gobierno Central: el eje central de las relaciones entre el gobierno y CIPSJ es la demanda de titulación de territorios indígenas por una superficie de 1.059.964 hectáreas; se trata de un proceso que se encuentra en su etapa final y no exento de permanentes tensiones.

Concejo Municipal: el cambio de funciones de los concejales debido al nuevo acuerdo de gobernabilidad generó conflictos internos de carácter político-partidario; la falta de informes sobre gestiones pasadas generaron acusaciones mutuas entre los administradores del municipio: ADN acusaba al MNR de entorpecer el accionar del Ejecutivo; en este escenario, las labores del concejal del MAS se redujeron a una minoría absoluta sin efecto en el gobierno municipal.

Procesos de negociación, deliberación y diálogo El siguiente cuadro resume los escenarios de negociación, deliberación y diálogo presentes en los dos conflictos analizados, y los esfuerzos realizados por los actores para su resolución: Descripción

Conflicto de tierra y territorio

Conflicto en la gestión municipal

La demanda planteada

Los indígenas demandan el reconocimiento y consolidación de los Territorios Comunitarios de Origen (TCO) por parte del Estado boliviano.

El Comité de Vigilancia plantea el cumplimiento del Plan de Desarrollo Municipal (PDM) con equidad social por parte del gobierno municipal.

Las posiciones

Los indígenas señalan que la El Comité de Vigilancia del munidemanda de la TCO no está cipio de San Javier exige obras sujeta a negociación porque para las comunidades y el cumpli-

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SAN JAVIER, LA (IN)GOBERNABILIDAD MUNICIPAL

está basada en leyes establecidas y en derechos indisponibles; el Estado –exigen los indígenas– tiene que dar garantías para su cumplimiento. El gobierno, por su parte, atiende la demanda presionado por la comunidad internacional pero con una evidente falta de voluntad política.

miento del POA. El gobierno municipal admite la necesidad de llevar a cabo con el desarrollo de obras pero indica que no existen los recursos económicos necesarios; respecto de los informes de gestión solicitados, señala que no dependen de la nueva administración municipal.

Iniciativas para la solución del conflicto

Los indígenas Paikonekas convocan, informan y demuestran a las instituciones más representativas de la región sobre el avasallamiento del que es objeto su territorio.

El Comité de Vigilancia busca resolver sus demandas buscando el acercamiento con el gobierno municipal.

Espacios de negociación

Los indígenas inician negociaciones con los ganaderos cediendo parte de sus derechos con el fin de mejorar la relación en el futuro. Los espacios de negociación identificados son dos: el de la demanda de la TCO se traslada a los estrados judiciales; el avasallamiento de las tierras de los indígenas se mantiene latente en el lugar del conflicto.

No se presentan espacios de negociación pero se atienden situaciones puntuales que disminuyen el nivel creciente del conflicto.

La negociación

Los criterios de negociación de los indígenas son de convivencia pacífica; las posiciones de negociación no son cerradas y se opta por el diálogo y los acuerdos sin importar ceder derechos.

No existen escenarios de negociación pero se atienden conflictos específicos por exigencia de la sociedad civil.

El acuerdo

En busca de una solución definitiva, una de las partes (los indígenas) cede a favor de la otra parte (madereros y ganaderos) el 50 por ciento de la tierra demandada como TCO.

Un nuevo POA se convierte en acuerdo entre la sociedad civil y el gobierno municipal.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

El seguimiento

En el caso de la demanda de la TCO se cumplen los plazos establecidos por ley bajo el riguroso seguimiento de los indígenas.El Estado demora los plazos legales: más de ocho años sin respuestas efectivas.

El cumplimiento a las acciones del POA muestra retrasos considerables en la ejecución de las obras planificadas. El Ejecutivo Municipal elude responsabilidades culpando a la anterior gestión e indica que la Alcaldía se encuentra endeudada. La sociedad civil, a través de Comité de Vigilancia, realiza seguimiento al cumplimiento de los acuerdos en asambleas periódicas mensuales, donde informan la situación de retraso.

Persistencia o conclusión de los conflictos

En el caso de la TCO Monteverde el conflicto se mantendrá en tanto la demanda no sea homologada a favor de los indígenas.

Los conflictos continuarán mientras el Ejecutivo Municipal no de cumplimiento estricto al POA. Actualmente existe una relativa calma producto de la información emanada del Ejecutivo.

En el contexto de las situaciones de conflicto que presenta nuestra investigación, los principales actores han evidenciado diferentes formas de entender la cultura negociación, deliberación y diálogo. Dicho comportamiento se resume en el siguiente cuadro:

Institución

Cultura de Negociación

Central Indígena Paikoneka de San Javier (CIPSJ)

La cultura de negociación de los Paikoneka se caracteriza por ser pacífica; reaccionan en defensa de sus derechos después de ser agredidos, su reacción de defensa busca retirar y expulsar los elementos conflictivos, evitando la violencia.

Ante situaciones conflictivas, la organización responde a través del análisis en conjunto; la toma de decisiones se realiza en asambleas que se instalan en el menor tiempo posible; su sistema de información se basa en la tradición oral, en la transmisión personal, de voz a voz. La negociación se caracteriza por ser transparente: convocan a instituciones y autori-

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SAN JAVIER, LA (IN)GOBERNABILIDAD MUNICIPAL

dades de la región demostrando los hechos de la agresión y su predisposición a la solución del conflicto. A veces solucionan los conflictos favoreciendo al agresor; un ejemplo de esto último es el caso en el que un hacendado avasalló territorio comunal indígena en la comunidad del “Chiquito” de una extensión de 150 hectáreas: la solución del conflicto fue ceder el 50 por ciento del territorio al hacendado.

Asesoría Legal y de Asistencia Social “Yvy Avarenda” (ALAS)

Brinda apoyo y asesoramiento a la CIPSJ en conflictos relacionados con el saneamiento y titulación de la TCO.

Centro de Estudios Ha contribuido con propuestas de proyectos de ley y docuJurídicos e Investigación mentos de tramitación de demandas territoriales para la tituSocial (CEJIS) lación de tierras incluyendo la demanda de Monteverde.

Asociación de Ganaderos de San Javier

Ante situaciones conflictivas, la asociación no ha tomado parte indicando que son “asuntos personales”.

Madereros y Ganaderos Su principal forma de proceder es el avasallamiento: algunos empresarios mostraron documentación fraudulenta para proteger sus intereses; están protegidos por los grupos de poder de la sociedad de Santa Cruz y el gobierno.

Alcaldía Municipal

Busca soluciones a conflictos en el estricto ámbito de la competencia municipal; sin embargo, muchas veces, ante problemas que no involucran a la Alcaldía, ha formado parte de procesos de negociación e intermediación para la solución de los conflictos; tiende a dialogar para llegar a consensos.

Comité de Vigilancia

Las respectivas acciones del Comité de Vigilancia son definidas en asambleas; la asamblea es la que define los pasos a seguir, normalmente otorgando plazos, como primera medida.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de entrevistas y revisión bibliográfica

Aprendizajes y escenarios futuros •

El incumplimiento de acuerdos entre actores a causa de intereses político-partidarios y económicos, y la influencia de grupos de poder en la administración municipal generan, permanentemente, situaciones conflictivas.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

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Gestiones y acciones administrativas no respaldadas por información y documentación provocan situaciones de conflicto en el momento de presentar informes de actividades sobre el uso y destino de los recursos, principalmente públicos.

El estudio muestra cómo las elites locales (ganaderos, madereros y propietarios de tierra) tiene mayor capacidad de controlar espacios de poder y utilizarlos para defender sus propios intereses.

Es necesario que la dirigencia de los principales actores sociales esté presente en instancias y espacios claves donde se presentan informes, se definen proyectos y se firman contratos.

En el ámbito de la cultura, tradiciones y costumbres indígenas se generan espacios de deliberación, negociación y dialogo que facilitan la solución de conflictos. A pesar de ello, las reivindicaciones y demandas sólo se atienden a partir de la realización de medidas de presión, marchas y huelgas.

Instrumentos sociales, institucionales y administrativos como el concejo municipal, el Comité de Vigilancia, adecuadamente utilizados, pueden facilitar la consolidación de espacios de negociación, deliberación y diálogo entre el Estado y la Sociedad Civil.

Mientras el Estado, a través del gobierno, no aplique el mandato de la Ley INRA en todas sus instancias, conflictos como el de la TCO Monteverde se mantendrán latentes.

Si no se modifica la estructura político partidaria existente en el país, estos tipos de conflictos, tanto a nivel municipal, departamental y nacional, continuarán presentándose en forma cíclica con la posibilidad de llegar a desencadenar en actos de severa violencia.

Es necesario fortalecer capacidades de las organizaciones de la sociedad civil para ejercer sus derechos en el contexto de la Ley de Participación Popular.

Si los órganos del estado siguen favoreciendo los intereses de propietarios privados y no se logra la titulación de la TCO Monteverde persistirán los conflictos en torno a la tierra y el territorio.

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El municipio de la Virgen de Cotoca

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s indudable que la Ley de Participación Popular ha generado importantes avances en cuanto a la democratización del país, la equidad y la gobernancia participativa. Sin embargo, es también evidente que, en muchos municipios, el proceso iniciado en 1994 es débil y no funciona adecuadamente.

Este es el caso del municipio de Cotoca, materia de nuestro estudio.

El municipio de Cotoca se encuentra ubicado a 17 kilómetros de la ciudad de Santa Cruz; pertenece a la segunda sección de la provincia Andrés Ibáñez y forma parte de la Mancomunidad Metropolitana de Santa Cruz; es un municipio periurbano y tiene una superficie de 623 kilómetros cuadrados.

Según el Censo de 1992, el municipio de Cotoca tenía una población de 21.252 habitantes; en el año 2001 la población se incrementó a 36.425 habitantes; la tasa anual de crecimiento es del 5,82 por ciento; la *

Estudio relizado por Vidal Aparicio, Juan Castellón y Jordi Surkin Beneria, Santa Cruz, Septiembre del 2003.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

incidencia de pobreza en el municipio asciende al 72 por ciento de su población.

La principal actividad económica del municipio es la agropecuaria; otras actividades importantes son la producción de artesanía, alfarería, cerámica y tejidos; no es menos importante el conjunto de actividades que se generan en el municipio en torno a las festividades religiosas que se realizan en el Santuario de la Virgen de Cotoca.

El Concejo Municipal de Cotoca tiene cinco miembros; los resultados de las elecciones municipales de 1999 distribuyeron las concejalías de la siguiente manera: Elecciones Municipales 1999 Partidos Políticos

Número de Concejales

MIR

2

ADN

2

MNR

1

Total Concejales

5

Concejales Titulares

Concejales Suplentes

Estanislao Araúz Lucas Saucedo Lucas Brítez Hugo Carrasco Ronald Saucedo

Eida López Oscar Callaú Fanny Justiniano Marlene Flores Arminda Pedraza

Fuente: Corte Departamental Electoral.

El Ejecutivo Municipal de Cotoca, a la cabeza del Alcalde cuenta con 72 funcionarios municipales, 37 Organizaciones Territoriales de Base (OTB) y ocho distritos municipales; cada distrito tiene un representante ante el Comité de Vigilancia.

I. El conflicto A partir de 1994 el municipio de Cotoca ha vivido un conflicto de permanente ingobernabilidad debido a los intereses económicos, políticos y pugnas de poder. En 1997, el entonces párroco 190

EL MUNICIPIO DE LA VIRGEN DE COTOCA

del Santuario de Cotoca, padre Lucas Brítez, denunció supuestos malos manejos económicos en la administración municipal. a. Los actores Identificamos tres tipos de actores: primarios, secundarios y terciarios. Los primeros son aquellos que están directamente involucrados en el conflicto; el segundo grupo de actores tiene una participación indirecta; y el tercer grupo está conformado por instituciones de mediación y de convocatoria al diálogo: Actores Primarios

Actores Secundarios

Actores Terciarios

•Alcaldes •Ex-alcaldes

• Funcionarios municipales • Grupos de vecinos Santa Cruz • Tribunal Constitucional

•La Iglesia •Corte Superior de Justicia de • Unidad de Lucha contra la Corrupción del gobierno central •Dirección Única de Fondos (DUF) •Medios de comunicación

• Concejales municipales • Partidos políticos • Oficiales mayores del municipio • Comité de Vigilancia • Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR)

b. Los detonantes del conflicto Primer Problema: Actos de corrupción denunciados durante la gestión de Lucas Brítez: hipoteca de maquinaria municipal, sobreprecios en compra de material escolar y computadoras, irregularidades en pagos del entierro sanitario, préstamos irregulares al personal, contratos “inflados” con empresas, compra irregular de luminarias y despido de personal técnico y administrativo.

Segundo Problema: Actos de corrupción denunciados durante la gestión de Hugo Carrasco: desvío de fondos del Fondo Nacional de Desarrollo Re191

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

gional (FNDR) y sobreprecios en el ripiado del camino a Puerto Pailas.

Tercer Problema: Pugnas internas en el Comité de Vigilancia: A raíz de los dos problemas indicados, Víctor Hugo Okada, presidente del Comité de Vigilancia, solicita licencia temporal a su cargo debido a las agresiones que sufrió en medio del conflicto; Cristina Rojas asume la presidencia interina del Comité. c. Caracterización del conflicto Los conflictos de gobernabilidad en el municipio de Cotoca tienen una secuencia cíclica en la que se presentan puntos de inflexión o de quiebre asociados a las circunstancias de su desarrollo y según los intereses de sus principales actores. El conflicto dentro del Concejo Municipal presenta una secuencia cíclica más pronunciada y en un periodo de tiempo relativamente menor respecto del conflicto en del Comité de Vigilancia. Esta situación se explica por las características de los detonantes del conflicto. Fruto de ello se presenta una alto grado de tensión en las relaciones entre actores hasta desencadenar en momentos de crisis.

En el análisis siguiente se tipifican los conflictos desencadenados en el municipio de Cotoca en base a cuatro criterios: 1) conflictos originados en intereses políticos y económicos; 2) conflictos de relaciones y posiciones; 3) conflictos de valores; y 4) conflictos de carácter estructural y sistémico: 1. Conflictos de intereses políticos y económicos

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• Son intereses relacionados con la cultura política del sistema partidario.

• Con el propósito de llegar al poder, los partidos políticos representados en el Concejo Municipal de Cotoca firmaron acuerdos de “gobernabilidad”, donde los principios factores son el cuoteo político de los principales cargos del municipio y el manejo de sus recursos; el incumplimiento de estos acuerdos genera problemas entre concejales y desencadena el conflicto.

EL MUNICIPIO DE LA VIRGEN DE COTOCA

2. Conflictos de • Las denuncias de corrupción y los intereses políticos y econórelaciones y posiciones micos generaron una situación de permanente enfrentamiento entre concejales de la oposición y el oficialismo; los enfrentamientos llegaron incluso hasta las agresiones físicas.

• Asimismo, las referidas denuncias desataron enfrentamientos entre concejales del mismo partido político.

3. Conflictos de valores • Las pugnas por el control del poder y los intereses políticos y económicos sobrepasaron continuamente los valores de ética, buena conducta, honestidad, confianza, credibilidad, vocación de servicio y respeto al voto popular.

• Este comportamiento, en el marco de la administración municipal, ha provocado el despido de funcionarios municipales sin previo proceso, transgrediendo sus derechos y sin el respectivo pago de beneficios sociales.

4. Conflictos estructu- • La corrupción es un problema estructural difícil de solucionar; en rales y sistémicos el caso del municipio de Cotoca, los actos de corrupción denunciados se encuentran estrechamente vinculados a estructuras políticas de reproducción del poder a nivel departamental y nacional.

• Pareciera que la mayoría de los actores políticos que detentan poder trabajan con el propósito de armar estructuras cerradas, impenetrables y muy bien organizadas alrededor de la corrupción.

• Diferentes actores del municipio señalan que la corrupción en la Alcaldía de Cotoca responde a estructuras bien organizadas a nivel local, departamental e incluso a nivel nacional.

• El nepotismo, el abuso del poder y el prebendalismo en el Ejecutivo Municipal se han convertido en una práctica permanente.

d. Actores y espacios de negociación Estrategias, discursos e intereses en la negociación El estudio realizado evidencia que en el municipio de Cotoca existen factores y problemas estructurales latentes que se originan en el sistema político nacional y en la propia Ley de Participación Popular. Estos problemas están relacionados con actos de corrupción, acuerdos de “gobernabilidad” incumplidos, intereses político-partidarios y económicos, todos fuente de la que se nutre el desencadenamiento del conflicto en los últimos años.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

En el municipio de Cotoca queda claro que los conflictos son procesos originados por la clase política representada por sus respectivos concejales. Detrás de la denominada “gobernabilidad Municipal” y en base a un discurso que dice defender los intereses de la población, la clase política esconde su ambición de acceder al poder.

La manifestación más burda –pero también más expresiva– que revela el grado de descomposición del concepto de “gobernabilidad” se expresa en la negociación para la repartija de “pegas”.

Como lo establece la Ley de Participación Popular, cualquiera de los concejales electos tiene el pleno derecho de ocupar el cargo de Alcalde o de Presidente del Concejo Municipal; la recurrente imposibilidad de los partidos de reunir el número suficiente de votos (y de concejales) para acceder directamente a la administración del municipio los obliga a negociar acuerdos con sus circunstanciales contrincantes. Este proceso de negociación, tal como se lo percibe clara y mayoritariamente en la sociedad civil, concluye en una solución coyuntural: la repartija de “pegas” en el municipio.

Como ha establecido nuestro estudio, el proceso de negociación para la conducción del municipio de Cotoca estuvo caracterizado por la presencia de fuertes intereses políticos y económicos de las partes en conflicto. En términos generales, los intereses políticos que se ponen en juego en la negociación entre concejales electos son aquellos que les permiten a los protagonistas la reproducción del poder a nivel local. En términos concretos, los intereses económicos que se ponen en juego se expresan en el acceso a los recursos municipales para cumplir con dos propósitos inmediatos: fuentes de empleo para la militancia del partido en cuestión y la recaudación de fondos de la militancia que trabaja en el municipio con destino al partido. Estos son, en síntesis, los móviles por los cuales los concejales electos negocian los acuerdos de “gobernabilidad” municipal.

Actores e intentos de intermediación La participación de las organizaciones de la sociedad civil en el conflicto ha sido débil y de poca trascendencia. El Comité de Vigi194

EL MUNICIPIO DE LA VIRGEN DE COTOCA

lancia y las juntas vecinales se limitaron a solicitar, mediante cartas, que los actores enfrentados depongan sus actitudes y trabajen ejecutando las obras programadas en los respectivos POA municipales.

Las mencionadas instituciones también enviaron cartas al Mecanismo Departamental de Control Social (MDCS) solicitando su intervención como mediador para la solución del problema. El MDCS trató de intervenir como una instancia facilitadora del diálogo y la negociación, pero al ver que poco o nada podía hacer frente a la sorda pugna política existente, vio por conveniente retirarse, emitiendo un pronunciamiento de solidaridad con el Comité de Vigilancia.

Los vecinos y el Comité de Vigilancia apelaron también a la Unidad de Lucha Contra la Corrupción (ULCC) del gobierno central para que se investiguen los actos de corrupción denunciados y tome parte activa en la solución del conflicto. La participación de la ULCC se limitó a visitar el municipio, escuchar a las partes y comprometerse a investigar.

El Comité de Vigilancia y las Juntas Vecinales, en medio de todos estos intentos fallidos de convocatoria a la solución del conflicto, realizaron varias marchas de protesta.

Los medios de comunicación, por su parte, se limitaron a informar a la población sobre el desarrollo del conflicto publicando datos e información referida principalmente a los supuestos actos de corrupción denunciados en el municipio. Algunos medios locales, tanto radiales como escritos, recibieron amenazas de los actores enfrentados.

En determinado momento, la Iglesia manifestó su interés de mediar e interceder en el conflicto tratando de buscar una solución (declaración de un párroco del Santuario de Cotoca a un medio de comunicación local). Sin embargo, nunca existió un pronunciamiento oficial y formal sobre el problema, y tampoco hubo párroco alguno que se pronunciara en las respectivas homilías dominicales, palestra donde normalmente se tocan temas del quehacer cotidiano del pueblo.

Similar fue el caso del Comité Cívico de Cotoca. Más allá de lamentar el desencadenamiento del conflicto, su intervención fue 195

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

prácticamente nula. El silencio se explica porque existe un vínculo familiar muy estrecho entre los actores principales del conflicto y la dirigencia cívica.

Bajo esta atmósfera, resulta natural que los espacios de negociación para la superación del conflicto se redujeran exclusivamente al ámbito del Concejo Municipal. Ni el Consejo de Vigilancia, ni los medios de comunicación, ni la Iglesia, el Comité Cívico y las juntas vecinales, y mucho menos las instancias gubernamentales a las que se apelaron, jugaron un papel de importancia como escenario de negociación, deliberación y diálogo. Existieron, sin embargo, otros espacios de discusión que no fueron de conocimiento público y en los que se involucraron las jefaturas de los partidos políticos a nivel local, departamental e incluso nacional.

Efectos del conflicto Sociales

• Postergación y retraso en la ejecución de proyectos municipales, principalmente en los sectores de educación y salud.

Económicos

• Excesivo endeudamiento del gobierno municipal.

• Inmovilización de los recursos de coparticipación tributaria • Imposibilidad de acceder a créditos y financiación de la cooperación internacional • Disminución progresiva de los ingresos propios.

Políticos

• Perdida de credibilidad en la clase política por parte de la sociedad civil.

Imagen institucional

• Incertidumbre sobre el futuro en la administración municipal.

• Desconfianza de otras instituciones locales y nacionales de desarrollo.

Credibilidad

• En opinión de la sociedad civil, instituciones como la Iglesia y los medios de comunicación han perdido credibilidad.

• El Comité de Vigilancia, en opinión de la gente, no representa los reales intereses de la sociedad civil. Con el conflicto ha sufrido un proceso de deslegitimización.

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EL MUNICIPIO DE LA VIRGEN DE COTOCA

II. Lecciones aprendidas y escenarios futuros •

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Los conflictos en el Municipio de Cotoca tienen su origen en la estructura del sistema político nacional y en la implementación de la Ley de Participación Popular. No es posible afirmar, sin embargo, que el cuadro de crisis que presenta el municipio de Cotoca en el periodo estudiado exprese una tendencia generalizable para el resto de los municipios del país.

Lo que sí es posible afirmar, a manera de hipótesis, es que los municipios que se encuentran cerca de las grandes ciudades presentan conflictos que, en gran medida, se deben a la injerencia de las estructuras político-partidarias departamentales en asuntos de competencia municipal.

Respecto de los espacios de negociación, deliberación y diálogo, y precisamente debido a la injerencia político-partidaria mencionada, el estudio ha evidenciado que dichos espacios se concentran exclusivamente en el Concejo Municipal.

Este fenómeno expresa el grado de cerrazón del sistema político municipal y la deformación del concepto de gobernabilidad.

El mal uso del voto de censura a los alcaldes, recurso contemplado en la Ley de Municipalidades, es muchas veces utilizado para el cambio de autoridades en base a mezquinos intereses políticos y económicos.

A nivel local se cuenta con un instrumental social, administrativo e institucional que adecuadamente utilizado podría facilitar la consolidación de espacios de negociación, deliberación y dialogo entre el Estado y la sociedad civil lamentablemente bloqueados por los intereses político-partidarios.

Si no se modifica la cultura político-partidaria existente en el país, conflictos como el estudiado en el municipio de Cotoca continuarán presentándose en forma cíclica con la posibilidad de llegar a desencadenar actos de severa violencia.

Es necesario fortalecer capacidades de las organizaciones de la sociedad civil para ejercer de mejor manera sus derechos en el contexto de la Ley de Participación Popular.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

[Cuadro] Municipio de Cotoca: Breve recuento del conflicto Años

Descripción

1997-1999

• El párroco del Santuario de la Virgen de Cotoca, Lucas Brítez, denuncia actos de corrupción –hasta la fecha no comprobados– en la gestión del alcalde Estanislao Araúz del MIR. • Noviembre de 1996: Durante la elección del Comité de Vigilancia se producen enfrentamientos, golpes y heridos; los resultados de la elección no fueron del agrado del alcalde Estanislao Araúz, quien ordena a funcionarios municipales anular la elección.

• Enero de 1998: El concejal Cristian Pérez es elegido Alcalde interino; después de un mes en el cargo, se ve obligado a renunciar por presiones del ex alcalde Estanislao Araúz.

• Julio de 1999: Se presentan pugnas políticas por la administración del Hospital Municipal Virgen de Cotoca; los enfrentamientos producen destrozos en oficinas del director del hospital.

2000-2001

• Lucas Brítez se presenta como candidato de ADN en las elecciones municipales de 1999; Brítez es elegido alcalde a través de un acuerdo con el concejal Ronald Saucedo (MNR).

• Inmediatamente después de asumir funciones, Brítez despide a todos los funcionarios municipales, quienes le inician un proceso reclamando beneficios sociales y aduciendo, además, que su despido fue ilegal.

• El alcalde Brítez hipoteca la motoniveladora del municipio para cubrir el pago de beneficios sociales.

• A mediados de 2001: El Concejo Municipal censura a Brítez y elige como nuevo alcalde a Hugo Carrasco (ADN); a partir de este momento se inicia una serie de conflictos que la prensa local califica como un “polvorín político de nunca acabar”.

• Segundo semestre de 2001: La administración municipal se ve afectada seriamente; durante varias semanas la atención al público es anormal.

• El ex alcalde Lucas Brítez es condenado bajo cargos de corrupción a cuatro años de presidio en el penal de Palmasola de la ciudad de Santa Cruz; Brítez no estuvo detenido en Palmasola ni un solo día.

2001-2003

• Enero de 2003: El alcalde Hugo Carrasco es acusado en el Concejo Municipal por supuestos actos de corrupción en el manejo de recursos provenientes del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR); dichos recursos fueron tramitados durante la gestión de Estanislao Araúz para la ejecución del proyecto de alcantarillado en Cotoca.

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EL MUNICIPIO DE LA VIRGEN DE COTOCA

• Febrero de 2003: El concejo municipal censura al alcalde Carrasco por desviar los fondos destinados a la cancelación de cuotas del crédito al FNDR a cuentas privadas; Fanny Justiniano (ADN), suplente del ex alcalde Lucas Brítez asume la conducción del municipio.

• Marzo de 2003: La Dirección Única de Fondos (DUF) del gobierno central interviene la contabilidad del FNDR y se inicia un proceso contra su presidente Richard Rau y contra el ex Alcalde de Cotoca Hugo Carrasco.

• 21 de marzo de 2003: Un fallo del Tribunal Constitucional determina que Hugo Carrasco (ADN) debe reasumir el cargo de Alcalde; ese mismo fallo restituye a Ronald Saucedo (MNR) como presidente del Concejo Municipal; la decisión del Tribunal Constitucional es resistida por la alcaldesa Justiniano; el municipio de Cotoca tiene dos alcaldes y dos presidentes del Concejo.

• Estalla el conflicto, se realizan protestas de la sociedad civil e interviene la Policía; el Comité de Vigilancia realiza una marcha contra el manoseo político en la Alcaldía y los actos de corrupción no aclarados.

• Abril de 2003: La Policía detiene a Hugo Carrasco; el ex alcalde es recluido en el penal de San Pedro de La Paz; Cotoca tiene una nueva alcaldesa interina, Eida López del MIR. • Mayo de 2003: El Comité de Vigilancia de Cotoca presenta pruebas de los actos de corrupción a la Unidad Técnica de Lucha Contra la Corrupción del gobierno central.

• Junio de 2003: Nuevamente crece la tensión en Cotoca; se elige a otro alcalde interino, Lucas Saucedo del MIR. • Días después se elige a otro alcalde interino: Oscar Callaú (MIR), suplente de Lucas Saucedo (MIR).

• Se desatan nuevamente los enfrentamientos, golpean duramente el presidente del Comité de Vigilancia, Víctor Hugo Okada, quien es internado en el hospital; días después, Okada pide licencia al cargo de presidente del Comité de Vigilancia.

• Mientras tanto, en la ciudad de La Paz destituyen al presidente del FNDR Richard Rau (MIR).

• La Iglesia Católica se ofrece como mediadora para superar el conflicto en Cotoca; es la primera vez, durante el conflicto, que surge una primera posibilidad (ofrecimiento) de mediación.

• Julio de 2003: Un dictamen de la Corte Suprema de Justicia califica como procedente el Amparo Constitucional presentado por Lucas Saucedo (MIR); en base a ese dictamen, Saucedo asume como Alcalde y Ronald Saucedo (MNR) como presidente del Concejo Municipal.

Fuente: Revisión de documentos de uso público y de recortes de prensa local y nacional; entrevistas, talleres con el Comité de Vigilancia, representantes distritales y OTB.

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LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

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VI. El Congreso Nacional, o la impotencia de abrir el diálogo

No es poco lo que ha hecho la “clase política” frente a los primeros síntomas de una ya larga enfermedad que padece la democracia boliviana. Instalada en el Congreso Nacional, la clase al mando del Estado, en los primeros años de la década de los 90, percibió que las llamadas reformas estructurales de entonces –es decir, el intento más serio de forjar el mundo neoliberal en Bolivia– debían ser acompañadas por un conjunto de reformas en dirección de la modernización del sistema político, ya en esos años insuficiente y achacoso.

Una década después de esos ensayos en el aire –cuando aquella enfermedad parece adquirir las señas de una epidemia, cuando la democracia boliviana se agita temblorosamente en medio de una especie de sísmica social–, y tal como señalan aquí dos analistas que han vivido a fondo en los andamios congresales, esas reformas del sistema político han sido, tibias, “poco agresivas” y sin horizontes.

Hay en el Congreso –el que debiera ser el espacio político más importante de una cultura de negociación, deliberación y diálogo, 201

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

una especie de impotencia –quizá estructural– para encausar esa necesaria cultura política hasta ahora esquiva, tal como la presentan aquí Alfonso Ferrufino y Cecilia Quiroga.

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El Parlamento como espacio de negociación, deliberación y diálogo Alfonso Ferrufino y Cecilia Quiroga

I. Diagnóstico y análisis de situación

A

l iniciarse la década de los años 90 asoman las primeras manifestaciones de insatisfacción ciudadana frente al estado de la democracia restaurada en 1982. Para responder a ellas, los partidos políticos establecen, en abril de 1991 y julio de 1992, sendos acuerdos que abren curso a una serie de medidas de ajuste del sistema político institucional: la conformación de un Órgano Electoral confiable que garantice elecciones limpias, la institucionalización de los partidos políticos y, sobre todo, las reformas constitucionales de 1994 que modifican el procedimiento de elección del Presidente y Vicepresidente de la República en el Congreso Nacional, crean la Diputación Uninominal y rediseñan el Poder Judicial. Luego, entre 1993 y 1997, el ciclo de reformas modifica el rol del Estado en la economía y promueve un proceso de descentralización por la vía municipal.

203

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

Coincidiendo con ese tiempo de cambios, aunque de manera mucho menos agresiva, el Congreso encara, desde mediados de los años 90, algunos procesos de reforma y modernización orientados principalmente a alcanzar los siguientes objetivos: • Fortalecer la función representativa de los senadores y diputados; • elevar la calidad del trabajo legislativo; • garantizar mayor oportunidad y eficacia de la función fiscalizadora; • promover la apertura del Parlamento a la Sociedad Civil.

Las iniciativas de reforma y modernización pueden situarse en tres ámbitos: a. Reforma de los Reglamentos de las Cámaras. b. Creación de la Diputación Uninominal. c. Programan Nacional de Gobernabilidad (Subprograma Fortalecimiento del Congreso Nacional). a. Los Reglamentos En 1997 entran en vigencia el nuevo Reglamento General de la Cámara de Diputados y en 1998 el de la Cámara de Senadores.

Estas normas regulan la organización, funciones y procedimientos de trabajo de las cámaras legislativas. Los aspectos sobresalientes de estos nuevos reglamentos son: • El traslado del análisis pormenorizado de los proyectos legislativos y de buena parte de las tareas de fiscalización y de gestión a las Comisiones Permanentes.

• La adopción de procedimiento más ágiles para el tratamiento de los proyectos de ley.

• La institucionalización de las Brigadas Parlamentarias Departamentales y de las Bancadas Políticas.

204

EL PARLAMENTO, NEGOCIACIÓN, DELIBERACIÓN Y DIÁLOGO

• La adopción de las Audiencias Públicas como mecanismo formal de acceso de la ciudadanía a la toma de decisiones del Poder Legislativo.

• La incorporación del principio de pluralidad y responsabilidad mancomunada en la conducción de las Directivas Camarales, de las Comisiones Permanentes y de las Brigadas Departamentales. b. Creación de la Diputación Uninominal La reforma constitucional sancionada en 1994 crea la Diputación Uninominal como una forma de representación personalizada y directa. De esa manera, el sistema político daba respuesta a una creciente demanda ciudadana que se sentía escasamente representada por los senadores y diputados elegidos mediante lista cerrada partidaria. c. Programa Nacional de Gobernabilidad Mediante convenio de financiamiento suscrito con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se pone en marcha en 1996 el Programa Nacional de Gobernabilidad, uno de cuyos tres componentes fue el Subprograma Fortalecimiento del Congreso Nacional. El subprograma contemplaba las siguientes áreas: • Marco normativo, que comprendía la adopción de una serie de reglamentos internos y, sobre todo, de una Ley Orgánica del Poder Legislativo.

• Fortalecimiento de las Comisiones Legislativas.

• Informatización del Congreso.

• Desarrollo de la Biblioteca y del Sistema de Archivo.

• Reestructuración administrativa.

En su ejecución, el subprograma alcanzó resultados significativos, aunque incompletos, en el desarrollo de la red informática y en la reestructuración de la Biblioteca del Congreso Nacional 205

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

y el Sistema de Archivo. Los componentes marco normativo, fortalecimiento de las comisiones y reestructuración administrativa, han tenido resultados más modestos. d. Resultados Una rápida evaluación de las reformas emprendidas por el Congreso permite establecer que no se cumplieron, sino de manera muy parcial, los objetivos que las motivaron. A ello han contribuido, al menos, tres factores: l. La discontinuidad en la gestión institucional. Como se sabe, los órganos directivos de las cámaras y la composición de las comisiones se renuevan anualmente. Cada nueva Directiva establece su propia agenda de prioridades, dejando de lado las iniciativas que se encontraban en curso.

Este fenómeno pudo advertirse incluso con entidades tan importantes como la Comisión Bicamaral de Modernización Legislativa, creada en 1996 precisamente para conducir los procesos de fortalecimiento del Congreso Nacional y del Centro de Investigaciones del Congreso Nacional (CICON) concebido como brazo técnico operativo de tales procesos. Ambas entidades entraron en un receso de facto en los primeros años del período constitucional l997-2002.

2. Insuficiente información. Al parecer, los senadores y diputados elegidos en 1997 no recibieron una información adecuada sobre las reformas y proyectos de fortalecimiento emprendidos, lo cual derivó en una escasa motivación de sus principales destinatarios por la vigencia efectiva de las reformas y la ejecución sostenida de los programas de fortalecimiento.

3. Ausencia de un Programa Integral de Reformas de mediano y largo plazo. En general, los esfuerzos de modernización y fortalecimiento del Poder Legislativo se han visto restringidos a áreas muy específicas y a períodos de corto alcance.

206

EL PARLAMENTO, NEGOCIACIÓN, DELIBERACIÓN Y DIÁLOGO

II. Espacios de negociación, deliberación y diálogo en el Parlamento a. Brigadas Parlamentarias Departamentales Conceptualización. Las Brigadas Departamentales son órganos territorialmente desconcentrados del Congreso Nacional. Están conformadas por todos los senadores y diputados elegidos en cada Departamento de la República. Estos órganos cuentan con un reglamento especial aprobado por ambas cámaras en el primer semestre de 2002.

Su institucionalización obedece a la necesidad de que el Parlamento acompañe de manera cercana el proceso de descentralización que encara el Estado boliviano desde la adopción de las Leyes de Participación Popular y de Descentralización, en el período 1993-97.

Organización y funciones. Las brigadas parlamentarias deben dotarse de un Directorio plural y de las comisiones que consideren necesarias; tienen la calidad de Comisiones Mixtas del Congreso y están investidas de las mismas prerrogativas y funciones que las comisiones camarales permanentes.

Las brigadas deben actuar como instancias de recepción y canalización de demandas e iniciativas de la sociedad civil en materia legislativa, de fiscalización y gestión. Al mismo tiempo, constituyen el vehículo más apropiado de transmisión de la información que genera el Congreso hacia la ciudadanía; fundamentalmente, deben constituirse en espacios de concertación de los intereses diversos de la comunidad regional mediante procesos de consulta y deliberación basados en la más amplia participación de los actores institucionales y sociales de cada Departamento. Para ello, el Reglamento de Brigadas prevé la formulación anual de una Agenda Mínima Regional que debe recoger los requerimientos prioritarios que mayor consenso alcancen en el proceso de consulta.

Fortalezas y Debilidades. Las brigadas constituyen un espacio natural de concurrencia de intereses diversos, sobre todo a partir 207

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

de las elecciones generales de junio de 2002 que dieron como resultado una ampliación sustancial de la representación parlamentaria a sectores sociales tradicionalmente excluidos o marginalizados. De ese modo, las brigadas pueden cumplir un papel central de articulación de intereses diversos, permitiendo la prevención de conflictos o su tratamiento pacífico, en el marco del Estado de Derecho, promoviendo una cultura de diálogo, deliberación y negociación en torno a aspectos concretos de la gestión pública.

Sin embargo, existen cuatro factores que limitan o entorpecen el desempeño de las brigadas en la lógica señalada: el primero y más difícil de superar es el de una creciente polarización y enfrentamiento de visiones y lógicas contrapuestas en el terreno político y económico; el segundo es el de las disputas personales por el protagonismo público entre los miembros de las brigadas; el tercero radica en los bajos niveles de confianza que suscita el Parlamento en el ámbito de la opinión pública; el cuarto está referido a las aún difusas competencias de las brigadas y a la escasa atención que prestan las autoridades del Poder Ejecutivo, tanto a nivel nacional como local, a las iniciativas o requerimientos de la representación parlamentaria.

Las brigadas constituyen un espacio potencialmente apto para promover la negociación, la deliberación y el diálogo entre los poderes públicos y la ciudadanía y entre diversos sectores de la ciudadanía entre sí. Sin embargo, ello puede ocurrir sólo si los senadores y diputados son capaces de trabajar una agenda que recoja el mínimo común denominador de las prioridades regionales. b. La Diputación Uninominal Naturaleza de la representación por circunscripción uninominal.

La creación de la Diputación Uninominal, mediante la reforma constitucional de 1994, fue producto de una amplia demanda de la ciudadanía que apuntaba a contar con mayor y mejor representación. El sistema de elección de senadores y diputados en lis208

EL PARLAMENTO, NEGOCIACIÓN, DELIBERACIÓN Y DIÁLOGO

ta partidaria cerrada, adosada a la candidatura presidencial, había generado en la opinión pública la convicción de que los ciudadanos, en estricto sentido, no elegían a sus representantes ya que los parlamentarios eran portadores de los intereses de sus partidos y no de los electores. De ahí surgió una consigna muy elocuente: “queremos no sólo votar sino elegir”.

Los electores pudieron contar, de esa manera, con la posibilidad de elegir un representante “propio”, si cabe el término, un ciudadano o ciudadana con nombre y apellido a quién poder acudir para obtener la canalización de demandas o reclamos legítimos ante las instancias correspondientes del Estado.

Si bien es propuesto por un partido político, el Diputado Uninominal –desde el momento de su elección– puede considerarse un representante directo de la Circunscripción y, por tanto, más próximo y accesible a los ciudadanos.

No se debe perder de vista que el Diputado Uninominal es el puente natural entre la problemática de la Circunscripción y la del Departamento. Es fundamental una visión integrada de ambos espacios pues difícilmente los problemas de la Circunscripción, sobre todo si son de carácter estructural, podían ser eficazmente abordados si no se los inserta en la dimensión departamental.

Los Encuentros de Decisiones Concurrentes. Luego de un tiempo de confusión acerca de las particularidades que planteaba el ejercicio de esta nueva forma de representación parlamentaria, por iniciativa del proyecto Desarrollo Democrático y Participación Ciudadana (DDPC) y, posteriormente, mediante acuerdo con la Cámara de Diputados, se pusieron en marcha los Encuentros de Decisiones Concurrentes (EDC) definidos como espacios de diálogo, concertación y rendición de cuentas de carácter tripartito en el que intervienen el diputado uninominal, las autoridades y organismos públicos locales (del ámbito prefectural y municipal) y la sociedad civil.

Fortalezas y Debilidades. Razonablemente, se puede esperar que los EDC puedan convertirse en espacios de negociación, deliberación y diálogo, dada su propia configuración y lógica. Ahí se 209

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

determinan las prioridades de la gestión pública para la Circunscripción, lo cual implica una necesaria concertación entre la agenda estatal y las demandas de los diferentes sectores sociales involucrados en el proceso.

Las evaluaciones que se han realizado en distintos momentos acerca del impacto de los EDC muestran un aceptable grado de éxito, sobre todo si se ha logrado la continuidad del proceso con la realización de nuevos encuentros de evaluación y ajuste de la agenda en la misma Circunscripción.

Sin embargo, hay que admitir que lo EDC se encuentran aún en proceso de maduración. Seguramente será necesario aplicar ajustes, sobre todo en lo que se refiere al seguimiento de los acuerdos establecidos en la agenda. De otra parte, se tendrá que examinar la capacidad efectiva de cumplimiento de tales acuerdos por parte del Diputado Uninominal para evitar expectativas sobredimensionadas y, consiguientemente, la frustración de la contraparte ciudadana. Parece aconsejable también superar la lógica excesivamente municipalista que acusa el diseño actual de los EDC. Finalmente, quizá uno de los mayores obstáculos para la eficacia de la gestión uninominal radica en la actitud de los funcionarios del Poder Ejecutivo hacia los parlamentarios en general y de modo más notorio hacia los que militan en partidos de la oposición, que se traduce en una escasa o ninguna atención a las gestiones que estos realizan en representación de sus electores. Esto coloca a los diputados uninominales en una situación de inermidad que luego se expresará en censura y reprobación ciudadana, como ya ocurrió en las elecciones de junio de 2002, en las que sólo nueve de 68 diputados uninominales fueron reelegidos. c. La Audiencia Pública como espacio de deliberación La Audiencia Pública en el Congreso está definida como un derecho ciudadano y una instancia formal en que las Comisiones Camarales y las Brigadas Departamentales reciben a los ciudadanos a objeto de conocer de manera directa sus propuestas en materia legislativa, solicitudes de fiscalización y demandas de ges210

EL PARLAMENTO, NEGOCIACIÓN, DELIBERACIÓN Y DIÁLOGO

tión ante otros órganos del Estado; es uno de los mecanismos introducido con la adopción de los nuevos reglamentos de las cámaras legislativas. Se la aplica desde 1997 y fue reglamentada en junio de 2000. En esta instancia, el ciudadano es considerado protagonista y ejerce el derecho a ser escuchado.

La Audiencia pública como proceso. La Audiencia Pública no se reduce al acto del encuentro, es un proceso que se inicia cuando los ciudadanos la solicitan o cuando la Comisión resuelve convocarla y concluye con la emisión de resultados y el caso es declarado formalmente cerrado. Se conforma por las siguientes etapas: • Etapa Preparatoria: incluye la convocatoria y comprende acciones de tipo organizativo, administrativo y de relacionamiento que deben ser ejecutadas a partir del momento en que la Comisión o Brigada resuelve realizar una Audiencia Pública.

• Desarrollo de la Audiencia: es el acto de encuentro directo entre parlamentarios y ciudadanos.

• Seguimiento: conjunto de actividades destinadas a garantizar la obtención de resultados verificables en torno a las propuestas o demandas ciudadanas.

• Informe Final y Cierre del Caso: concluye el proceso.

Percepción y práctica de la Audiencia Pública. Fortalezas y Debilidades. La ciudadanía percibe la Audiencia Pública como un lugar donde pueden expresarse, ser escuchados y crear consensos, base sobre la cual los diputados y senadores tendrían que realizar su trabajo de legislación, fiscalización y gestión.

Por su parte, los parlamentarios la valoran como un instrumento indispensable de consulta y de contacto directo, donde se recogen propuestas y demandas de la sociedad civil, las cuales surgen de la vida cotidiana, lo que según ellos, facilita su accionar y lo humaniza.

Pese a lo anterior, hasta el momento la Audiencia Pública no ha jugado ningún rol en el contexto de los conflictos sociales que se han presentado en el país desde el año 2000. Se desarrolla aje211

LAS PIEZAS DEL CONFLICTO

na e indiferente a los grandes temas de interés nacional como el presupuesto, la Ley 1008, la política económica, los casos de impunidad, la venta de gas, entre otros. Por el contrario, diferentes sectores de la sociedad se han visto obligados a crear y acudir a otros espacios donde poder presentar sus demandas: mesas de diálogo, actas de entendimiento y encuentros nacionales.

La difusión. La Audiencia Pública es poco solicitada por la ciudadanía porque no se la conoce. Su difusión, dentro y fuera del Parlamento, ha sido muy escasa. No existe una estrategia de promoción y los medios de información, incluyendo a la unidades de comunicación del Congreso, no hacen una buena cobertura.

Las notas que se elaboran al respecto son superficiales, se limitan al acto y no hay seguimiento.

El desconocimiento de la Audiencia Pública entre los parlamentarios es alta: sólo el 22 por ciento de los diputados y senadores saben sobre los procedimientos y no todas las comisiones y brigadas la han puesto en práctica.

Un dato importante es que en los seis años de práctica de este mecanismo el 80 por ciento se ha realizado por iniciativa de las comisiones o brigadas parlamentarias, cuando lo esperado era que la mayor parte se realicen por solicitud ciudadana.

La práctica. Las diferentes acciones previstas en las distintas etapas de una Audiencia Pública están pensadas para promover el contacto directo entre parlamentarios y ciudadanos. Pese a que los congresistas dicen comprender este aspecto esencial, en la práctica, desde el comienzo mismo del proceso, se van produciendo rupturas que afectan la comunicación y hacen que la gente pierda confianza en el mecanismo, disminuyendo su demanda: Primera ruptura: se produce cuando una petición de Audiencia es ignorada por la Comisión o Brigada y no se emite ninguna respuesta, ni positiva, ni negativa, a los peticionarios. Esto ocurre, generalmente, cuando los temas que motiva la solicitud no son de interés del gobierno central.

Segunda ruptura: se da cuando la gente asiste a la Audiencia Pública con mucha expectativa y se encuentra con que 212

EL PARLAMENTO, NEGOCIACIÓN, DELIBERACIÓN Y DIÁLOGO

no hay quórum o con unos cuantos parlamentarios miembros de la Comisión que no prestan atención y no conocen el tema que se está tratando.

Tercera ruptura: cuando no se ejecuta la fase de seguimiento. En ella la Comisión o Brigada debe aprobar un Acta, informar a la opinión pública de lo ocurrido durante la Audiencia a través de un boletín, discutir las propuestas hechas por la ciudadanía y decidir el curso de acción a seguir dando a conocer las resoluciones adoptadas a través de un informe final con el que se cierra el caso. En la práctica, y con raras excepciones, las Comisiones o Brigadas vuelven a tocar el tema, perdiendo el contacto que se había logrado con la ciudadanía durante el acto; los participantes perciben que sus propuestas no son traducidas en acciones parlamentarias concretas y existe una sensación de pérdida de tiempo.

Varios miembros de las Comisiones y Brigadas, aduciendo que el procedimiento es muy complicado y que la gente quiere reacciones inmediatas frente a sus solicitudes, reemplazan las Audiencias Públicas por reuniones informales a las que también llaman audiencias y en las que reciben, por separado, a diferentes sectores.

Estos encuentros no generan responsabilidades formales y dependen, exclusivamente, de la buena voluntad de los parlamentarios. Un buen ejemplo de este tipo de encuentros son los realizados, en la gestión 2002-03, por la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados y la Brigada Cruceña.

La Comisión de Hacienda llamó “Audiencias” a 25 de estas reuniones convocando por separado al magisterio, la Cámara Agropecuaria del Oriente, trabajadores en salud, gremiales y otros, para conversar sobre la Ley Financial. Las propuestas figuran en los informes de Comisión. Estos eventos fueron denominados “diálogo nacional” y “pacto fiscal”; la Comisión las considera mucho más efectivas y por tanto ve innecesario convocar a Audiencias Públicas formales.

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Por su parte, la Brigada cruceña llama audiencia pública a las reuniones que semanalmente realiza con diferentes sectores sociales.

Por ultimo, los diputados indígenas y de trayectoria sindical reemplazan la Audiencia Pública con asambleas y cabildos, bajo el argumento de que son más participativas y permiten generar dialogo, situación que, según ellos, no ocurre en una Audiencia Pública.

El Parlamento es un espacio para el relacionamiento entre el Estado y la ciudadanía, pero además es un lugar de negociación y de pugna por espacios de poder. Este último elemento se ve acentuado por las características de la actual gestión donde se tiene un sistema político polarizado entre representantes de los partidos políticos tradicionales y representantes de los denominados movimientos sociales.

Esta situación repercute en la forma de trabajo de los órganos del Congreso y en sus mecanismos de deliberación, por lo cual, según afirman varios parlamentarios de la oposición, el trabajo de algunas Comisiones es menos compacto que en el pasado y por lo tanto hay mayor dificultad para crear consensos.

Muchos de los nuevos parlamentarios se sienten permanentemente discriminados y afirman que las aspiraciones de los sectores a los que representan no son tomados en cuenta; en consecuencia, tienen poca confianza en los mecanismos de comunicación directa instaurados en el Congreso y, por ello, no los utilizan.

Adicionalmente, identifican las siguientes debilidades: • A pesar de que los proyectos de ley son puestos en consideración en una Audiencia Pública, finalmente son los intereses de los partidos políticos y del ejecutivo los que definen su suerte. Existe una influencia muy fuerte del gobierno central sobre las comisiones. Un ejemplo de esto, según diputados del MAS, es lo sucedido con la Ley de Seguridad Ciudadana, aprobada en el Congreso el mes de agosto. Indican que si bien los contenidos fueron discutidos en 12 Audiencias Públicas realizadas en diferentes ciu214

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dades del país, la versión presentada no contenía los puntos referidos a “la pena de hasta ocho años a los bloqueadores, ni tampoco se tocó el tema del alumbrado público, porque hubiera generado opinión” (Entrevista a Dionisio Núñez, Diputado por el MAS).

Cuando diputados de la oposición quieren poner en consideración de una Audiencia Pública un asunto que incomoda al oficialismo, éste es ignorado, como ocurrió con los gastos reservados, sobre sueldos y presupuesto.

Cuando una Audiencia Pública es convocada por iniciativa de miembros de la oposición, el oficialismo no asiste y viceversa.

En el reglamento se establece que una Audiencia Pública debe ser convocada por resolución de la Comisión o Brigada. En la práctica, gran parte de las convocatoria se las realiza por un Comité o es producto de la iniciativa individual de alguno de los parlamentarios, y, cuando éste es del oficialismo, no lo hace saber a los de la oposición.

En el caso de que las Audiencias deban realizarse en el interior de la República y no puedan trasladarse, por razones presupuestarias, todos los miembros de la Comisión, se destaca una delegación generalmente conformada sólo por aquellos que pertenecen al bloque oficialista.

Varios parlamentarios y ciudadanos participantes entrevistados coinciden en señalar que la dinámica del acto de Audiencia Pública limita el intercambio de ideas, convirtiéndose en un lugar donde simplemente se escucha. Al no obtener respuesta durante la Audiencia y tampoco después de ésta, no se cierra el ciclo de la conversación afectando el grado de credibilidad del mecanismo en los estados de ánimo de la gente y en la reputación de los parlamentarios.

Por otra parte, la falta de presupuesto es un factor que impiden realizar Audiencias Públicas con la periodicidad necesaria.

El aspecto económico es determinante en el caso de las brigadas cuando los parlamentarios deben desplazarse a sus regiones.

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Por último, algunos ciudadanos y parlamentarios consideran que el carácter no vinculante de la Audiencia Pública le quita fuerza y efectividad. d. Redes Ciudadanas Aunque de manera experimental aún, la Fundación de Apoyo al Parlamento y a la Participación Ciudadana (FUNDAPPAC) promovió durante el año 2001, en el Departamento de Cochabamba, la constitución de una Red destinada a organizar y promover la relación de la sociedad civil con el Parlamento, específicamente con las Brigadas Departamentales y las Comisiones Permanentes de las Cámaras Legislativas.

La Red se conformó mediante convenios expresos suscritos con diversas entidades departamentales. La Red trabajó temas ambientales, de salud pública, la Ley del Diálogo Nacional 2000 y la de Unidades Político Administrativas, la Ley del Parque Nacional Tunari, la Reforma de Salud, la Reforma Constitucional con enfoque de género, y, en particular, un Anteproyecto de Ley que establece la recuperación y manejo integral de la cuenca del Río Rocha. Audiencias Públicas, Seminarios y Talleres constituyen algunas de las modalidades que con mayor frecuencia utilizó la Red Ciudadana de Cochabamba. Se constató un alto grado de interés y respuesta ciudadana.

La experiencia tuvo que interrumpirse por el proceso electoral de 2002.

III. Potencialidad de una Estrategia de Comunicación a. La comunicación en el Congreso Boliviano Inicialmente, se distinguirán dos dimensiones de la comunicación que toda institución debe tener en cuenta: la comunicación interna y la comunicación externa. En el caso del Poder Legislativo, la primera incluye la manera en que se da el diálogo y el 216

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intercambio de ideas entre los mismos parlamentarios, y la segunda tiene que ver con la forma en que el Congreso se relaciona con su entorno a través de contactos directos o mediatizados.

No existe un análisis exhaustivo sobre el primer punto, por lo que sólo se formularán algunos supuestos preliminares y generales que pueden orientar futuras investigaciones.

Si bien el debate al interior del Congreso siempre se ha dado en medio de una serie de dificultades, llegando al extremo de percibirse un diálogo de sordos donde los intereses partidarios predeterminan las decisiones, en esta última legislatura se ha puesto en evidencia una profundización de la falta de entendimiento a raíz de su composición multicultural. Se quiso subsanar el problema implementando la traducción simultanea en las plenarias, sin embargo la situación exige un tratamiento más profundo. En un espacio multicultural, más que idiomas diferentes, confluyen maneras distintas de ver el mundo.

La nueva composición parlamentaria implica, para los representantes de los partidos tradicionales, enfrentarse a una lógica desconocida de hacer política y tener que compartir con sectores a los cuales han estado acostumbrados a excluir en varios niveles del entramado social. Para los parlamentarios indígenas es entrar en un sistema cuyos mecanismos no siempre comprenden porque no reflejan su realidad. Si no se aborda el tema con la seriedad que merece se pueden presentar situaciones irreconciliables.

La comunicación externa se da de manera directa y a través de los medios de comunicación. En el primer caso se la practica a través de los mecanismos que el Parlamento ha creado expresamente para tener un contacto directo con los electores, como son la Audiencia Pública y los Encuentros de Decisiones Concurrentes, aquí la idea es fomentar la comunicación cara a cara en espacios colectivos.

Respecto a la comunicación a través de medios masivos, hay que partir del hecho de que el Congreso no cuenta con la infraestructura y los recursos para producir y difundir directamente información sobre su accionar. Depende totalmente del tipo de cobertura que hacen las empresas de comunicación, reflejando sólo 217

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lo que a éstas les interesa y de la forma que les exige la lógica mercantilista y competitiva que guía su trabajo, el mismo que se centra en resaltar lo negativo, en el entendido de que esto se vende mejor.

Con algunas excepciones, la prensa escrita, radial y televisiva hacen un tratamiento estandarizado de la información parlamentaria, dando prioridad a los hechos que conllevan novedad, espectacularidad y actualidad. Ven a las personas como simples consumidores y no en su calidad de ciudadanos.

A pesar de que el Congreso es ampliamente cubierto por los periodistas, en realidad la información institucional es escasa. Las fuentes casi siempre son las mismas: declaraciones de políticos y partidos ya reconocidos y cobertura a las sesiones de las cámaras y al pleno congresal. Acuden a las conferencias de prensa siempre y cuando el tema a tratarse sea de “impacto” y actualidad.

No se ocupan de efectuar seguimiento, ni de evaluar e interpretar los procesos legislativos. Los géneros que hacen a lo cotidiano y profundizan la noticia como por ejemplo la crónica, el reportaje, la entrevista estructurada y el periodismo de investigación, están ausentes.

La información generada o sacada desde el Parlamento se la acomoda en los espacios denominados políticos. No existen segmentos específicamente destinados a la orientación e información congresal por lo que no hay una relación de las facetas productivas.

El poder de visibilizar o invisibilizar los hechos y a los actores que tienen los medios de comunicación exige a los parlamentarios y a los órganos congresales desarrollar una nueva habilidad, la de relacionarse con los medios.

En esta relación se distinguen dos niveles: el macro cuando se establece el vínculo institución, órganos camarales-medios, y el nivel micro cuando se da la relación parlamentario-medios. Esto implica acercarse a la ciudadanía; formar opinión pública; dar a conocer procesos legislativos; divulgar el trabajo de brigadas, comisiones, bancadas, así como las acciones posiciones y propuestas de diputados y senadores pluri y uninominales.

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Darse a conocer significa la necesidad de aplicar tácticas y estrategias para vincularse adecuadamente con la prensa en su conjunto, para lo cual es importante desarrollar una serie de conocimientos y habilidades más allá de si se es periodista o no.

Así, por ejemplo, cada órgano camaral tendría que contar con una sección de relaciones públicas y cada parlamentario, junto a los secretarios técnicos y asesores, conocer la forma en que trabajan los medios, su lógica, sus criterios de funcionamiento, cómo definen y construyen la información y la noticia, la manera de acceder a ellos, e incluso cómo se redacta una nota de prensa.

En la actualidad, cada una de las Cámaras más la Vicepresidencia de la República, cuenta con dependencias abocadas al tema comunicación. La Cámara de Diputados mantiene la Unidad de Comunicación Parlamentaria de la cual dependen la oficina de Prensa y la Oficina de Prensa de Comisiones. La Cámara de Senadores tiene la Jefatura de Comunicación y la Vicepresidencia trabaja a través de la Dirección de Comunicación Social. Cada una se maneja independientemente y bajo lógicas distintas. La ausencia de una estrategia comunicacional conjunta y la falta de coordinación entre las unidades provoca la subutilización de la capacidad instalada.

Haciendo un análisis de sus funciones, se advierte que en todas estas instancias se trata de abordar la comunicación directa y la comunicación masiva. b. Hacia una estrategia de comunicación La preocupación por contar con una estrategia de comunicación no es nueva. Hay un camino recorrido, sobre todo en lo que se refiere a la elaboración estudios, diagnósticos y propuestas. En el año 1997, que el comunicólogo Erick Torrico hizo un estudio para el Centro de Investigación del Congreso (CICON) en el que, a partir de un análisis de la composición y formas de trabajo de las unidades de prensa y comunicación de las cámaras de senadores y diputados, identificó una serie de debilidades llegando a la conclusión de que para superarlas, el Congreso debería contar con una Unidad de Comunicación Institucional, que coordine el tra219

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bajo de las diferentes oficinas de prensa y comunicación existentes en cada Cámara y en la Vicepresidencia. Dicha Unidad tendría que ser reconocida por la Ley Orgánica del Congreso Nacional1.

Más adelante, y sobre la base de ese y otros estudios, en FESILDIS se elaboró un documento de consideraciones generales para la formulación de la estrategia. Las propuestas, resultado de los estudios, no pudieron ser canalizadas y ejecutadas por una falta de voluntad política de la Presidencia del Congreso en la gestión 1997-2002. El tema fue retomado por la Mesa de Cooperantes que trabaja por el fortalecimiento del Congreso, y está incluido en su matriz de planificación 2003-2005.

El gran desafío en el diseño de una estrategia de comunicación para el Congreso radica, en primer lugar, en entender la información como mecanismo de pedagogía democrática y ejercicio ciudadano, un mecanismo que defina la comunicación no sólo como un asunto de medios y de grandes masas, sino como un proceso mediante el cual grupos e individuos se relacionan y van configurando prácticas sociales.

En segundo lugar, se debe propiciar un conocimiento sistemático de las formas en que el Poder Legislativo como institución, y los parlamentarios como representantes políticos, pueden establecer lazos de trabajo con periodistas y empresas de comunicación para ayudarlos a construir su imagen pública.

IV. La Cooperación Internacional La Mesa de Cooperantes es una instancia que reúne a varias instituciones (nacionales e internacionales) que brindan apoyo técnico al fortalecimiento del Congreso Boliviano.

Se conformó a principios del año 2000 reuniendo a entidades que hasta entonces habían estado trabajando diversas iniciativas 1 Torrico, Erick. El Congreso Nacional y el manejo de la información periodística. Informe final de consultoria para el Centro de Investigación del H. Congreso Nacional. La Paz, 1997.

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de manera aislada, con el objetivo de construir una plataforma común a fin de optimizar resultados y evitar duplicación de esfuerzos e interferencias mutuas.

Comenzaron esta iniciativa la Fundación de Apoyo al Parlamento y a la Participación Ciudadana (FUNDAPPAC), la Fundación Konrad Adenauer (KAS), la Fundación Friedrich Ebert –Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (FES-ILDIS) y la Cooperación Técnica Alemana (GTZ). Más adelante se sumaron USAID/SUNY y FUNDEMOS. Sus áreas de trabajo están encaminadas al fortalecimiento institucional del Parlamento y a la consolidación de los mecanismos de participación ciudadana, incluyendo el tema de la comunicación. Esto se traduce en tres grandes objetivos: • Elevar la calidad de la función legislativa, de fiscalización y representación del Congreso para satisfacer la demanda ciudadana.

• Elevar la calidad de la participación ciudadana en la toma de decisiones y el control de la gestión pública.

• Elevar la calidad de la representación política.

En este sentido, la Cooperación respalda el funcionamiento de las Brigadas Departamentales, el trabajo de los Diputados Uninominales, los procedimientos en las Audiencias Publicas y en los Encuentros de Decisiones Concurrentes; los procesos administrativos y los mecanismos de información.

El tipo de apoyo que brinda la Mesa de Cooperantes es técnica y no financiera, por lo que se aboca mayormente a la realización de estudios, diagnósticos, evaluaciones e investigaciones; a la organización de talleres, cursos, seminarios encuentros de discusión, reflexión y capacitación; al asesoramiento en el diseño y elaboración de reglamentos, manuales y estrategias, y a la asistencia de servicios administrativos.

En general la recepción por parte de los parlamentarios y administrativos de Congreso respecto de las labores de la Cooperación es buena, aunque a veces se perciben expectativas que 221

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van más allá de lo técnico, es decir, se espera una ayuda de tipo financiero que vaya a cubrir necesidades de personal e infraestructura.

La Mesa de Cooperantes no tiene una estructura formal, trabaja sobre la agenda de sus componentes buscando espacios de convergencia. Se construye una agenda común que es referencial, y no obliga a las partes a participar de todas las actividades allí contempladas, ni impide intervenir en otros espacios, lo que da absoluta libertad para desarrollar otras iniciativas.

Sus interlocutores dentro del Poder Legislativo han sido, en primer lugar, la Presidencia de la Cámara de Diputados, instancia con la que se firmó un convenio, y en segundo lugar la Vicepresidencia de la República. Sin embargo, no se ha llegado a consolidar un buen espacio de coordinación; en el caso de la Cámara de Diputados, los niveles de eficiencia y eficacia en la coordinación han dependido de la buena voluntad del Presidente de turno. Por su parte, en la gestión del Vicepresidente Carlos Mesa, la Presidencia del Congreso, intentó en algunos momentos cumplir su rol articulador sin haberse logrado resultados efectivos. Por lo tanto, queda pendiente la conformación de una instancia político-institucional que permita coordinar el trabajo de la Mesa de Cooperantes.

V. Conclusiones y propuestas 1.

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El Parlamento y sus diversos organismos deben constituirse en espacios efectivos de negociación, deliberación y diálogo entre el Estado y la sociedad civil, por una parte, y entre los diversos sectores sociales, por otra.

Esta potencialidad se ve restringida por factores propios de la visión y práctica de los partidos políticos acerca del ejercicio de la representación parlamentaria, pero también porque no se han desarrollado mecanismos adecuados que promuevan y viabilicen el ejercicio de esas funciones o porque existe escasa difusión sobre los existentes.

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3.

4.

La sociedad civil tiene una actitud distante y desconfiada hacia el Parlamento.

La composición pluricultural de las Cámaras constituye un elemento nuevo en el proceso de deliberación parlamentaria que requiere un tratamiento profundo.

En consecuencia:

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4.

Tomando en cuenta el nuevo escenario que se da a partir del 17 de octubre de 2003, es necesario sistematizar, fortalecer y ampliar las experiencias acumuladas en materia de Audiencias Públicas, Brigadas Departamentales, Encuentros de Decisiones Concurrentes y Redes Ciudadanas, a través de un Plan Estratégico para el Parlamento que integre todas las iniciativas y garantice su sosteniblidad.

Para garantizar su solidez, su ejecución y continuidad, el Plan Estratégico tendrá que desarrollarse en el ámbito de la Vicepresidencia de la República-Presidencia del Congreso Nacional. Para ello es indispensable la reconstitución de la Comisión Bi-camaral de Modernización Legislativa.

Para trabajar en el espacio parlamentario se sugiere considerar, evaluar y dar continuidad a lo realizado, desde hace ya algunos años, por la Mesa de Cooperantes. Es importante tener un panorama del estado de avance y de lo que falta por realizar; saber donde hay que hacer ajustes, complementaciones y en qué casos hay que comenzar de cero.

Una de las acciones más importantes, pendiente todavía, es la promoción y difusión de los mecanismos de contacto directo entre parlamento y ciudadanía. La promoción y difusión debe ser trabajada, tanto al interior como al exterior del Congreso.

Es una necesidad apremiante del Congreso boliviano contar con una estrategia de comunicación, la misma tendría que abarcar temas que vayan desde la comunicación institucional, pasando por el proceso comunicacional propiamente dicho, lo que incluye uso de medios y relaciones públicas, la infor223

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5.

6.

mación y educación cívica y capacitación a periodistas. Debe considerarse de manera transversal el tema de la multiculturalidad.

Se debe trabajar en un programa de información y sensibilización con los partidos políticos, dentro y fuera del Congreso.

Se deben implementar acciones destinadas a apoyar el funcionamiento de las Brigadas Parlamentarias a fin de fortalecer los espacios de negociación, deliberación y diálogo a nivel departamental. Se recomienda considerar los aspectos identificados en el diagnóstico participativo realizado por las Brigadas con el apoyo de la Mesa de Cooperantes, resumidos en los siguientes puntos: • Dotación de infraestructura.

• Reforzamiento de mecanismos de relacionamiento, mejoramiento de la capacidad de respuesta a demandas, sistematización de Agenda Mínima Regional.

• Fortalecimiento de la comunicación y coordinación interna y formulación de una estrategia comunicacional.

• Fortalecimiento de procesos de planificación, información e institucionalización de cargos.

• Desarrollo de capacidades.

7.

Promover un programa que articule espacios formales con espacios informales que son practicados y muy valorados por las organizaciones sociales y comunidades indígenas como lugares de conversación y diálogo que permiten llegar a consensos. En este sentido, y tomando en cuenta el fenómeno de la multiculturalidad, habrá que estudiar diferentes aspectos entre los cuales se sugieren: • Los diversos modos de hacer política que existen en el país.

• La forma y el grado en que los diferentes sectores y estratos sociales relacionan la política con la vida cotidiana.

• Las características de espacios de encuentro tradicionales como son las asambleas y cabildos, que si bien son infor224

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males tienen un enorme peso en la vida de las comunidades, sindicatos y en muchos casos hasta en las decisiones que toma el gobierno.

• La manera en que en esos espacios se produce el diálogo, la conversación y el consenso. Esto es importante porque muchas personas consideran que el acto de la Audiencia Pública no da lugar al intercambio de ideas y “aspiraciones”.

8.

Sobre esa base habrá que revisar los procedimientos establecidos en el Reglamento de los mecanismos de relacionamiento del Congreso.

Establecer el rol que pueden jugar las Audiencias Públicas a nivel de Comisión y de Brigada en el tratamiento de los grandes temas planteados a nivel nacional como son el gas, la Asamblea Constituyente, la Ley de Hidrocarburos, Ley de Seguridad Ciudadana, la revisión de la Política Económica, coca y otros.

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