Honorable Magistrado RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA E.S.D.
Referencia : Acción Popular Accionantes: Cristian Zapata Chavarría. Mauricio Hoyos. Accionados : Área Metropolitana. Corantioquia. Municipio de Girardota. Radicado
: 2018-00501
Asunto
: Alegatos de conclusión.
De la manera más atenta y respetuosa, estando dentro del término legal concedido por el Despacho, me permito por esta vía presentar los alegatos de conclusión dentro del proceso de acción popular de la referencia. Para ellos se enunciarán, uno a uno, lo siguientes numerales relacionados con los temas acreditados y los hechos probados dentro del proceso.
I. El principal compuesto contaminante del aire en el Valle de Aburrá. Ha quedado suficientemente acreditado en el proceso, con todos los informes técnicos presentados, así como con los testimonios técnicos de ambas partes rendidos en debida forma, que el contaminante principal que está llegando a niveles nocivos en la calidad del aire en toda la región del Valle de Aburrá es el llamado material particulado, y que este debe ser diferenciado en sus compuestos de los gases.
El Valle de Aburrá no tiene un problema de gases contaminantes en el aire. El contaminante en el Valle son las partículas. Las partículas -el denominado por la norma como material particulado- se compone de material sólido, arenillas extremadamente pequeñas que caben varias veces en el diámetro de un cabello, que flotan y se arrastran suspendidas en el aire para luego ser inhaladas por las personas, y que están compuestas por toda una variedad química. La norma de calidad del aire del país –Resolución 2254 de 2017 del Ministerio del Medio Ambiente, artículo 2- clasifica estas partículas contaminantes del aire en dos clases según su tamaño: El PM 10 y el PM 2,5. Este último compuesto, el PM 2,5, por ser las partículas más pequeñas, resultan las más nocivas para la salud humana según los testimonios de expertos rendidos en el proceso como el del doctor ELKIN MARTÌNEZ o LUZ YANET OROZCO. Así mismo, ha quedado acreditado dentro del proceso cómo los niveles críticos de calidad del aire que se han reportado en los últimos tiempos tienen que ver con el contaminante PM 2,5 que se reporta como el que arroja el nivel más dañino para la salud de los habitantes en el Valle de Aburrá.
II. Fenómeno local Lo segundo acreditado dentro del proceso, es que el hecho de contaminación del aire en el Valle de Aburrá obedece a un fenómeno que se explica estrictamente desde lo local. Y en palabras del profesor OSCAR MESA, en el testimonio técnico rendido dentro del proceso “es un fenómeno creciente y crónico, aunque es más severo en algunas épocas del año.” Entendiendo por crónico el que siempre está presente, no obstante los niveles de contaminación de material particulado se reportan mucho mayores en las
temporadas de marzo y octubre por la estacionalidad que tenemos entre lluvias y tiempo seco. El fenómeno de contaminación, adicionalmente, involucra la climatología, la topografía y las emisiones generadas por la actividad humana, según la explicación dada por el profesor OSCAR MESA en su testimonio. Las primeras dos porque producen un fenómeno llamado Inversión térmica, que hace que entre el valle encerrado del río Aburrá y rodeado de montañas (algunas de más de tres mil metros de altura) se entrecruce el aire caliente de la atmósfera, que tiende a subir, con el aire frío, que tiende a bajar. Y ahí aparece la tercera: la contaminación generada, que no puede salir por la presión que ese aire frío genera. La ensanducha por vario tiempo hasta que esa inversión térmica por fin se rompe, casi siempre cuando el sol hacia al medio día logra calentar por fin todo el aire para que emerja. Así se ilustraría:
La inversión térmica se produce casi siempre en la noche y el sol es clave para romperla. El problema es que en marzo y octubre tenemos más nubes en el Valle de Aburrá porque empiezan las lluvias. Eso obstruye los rayos solares y retrasa el proceso. Lo que a su vez hace recircular por más tiempo esa contaminación aquí abajo, entre nosotros.
III. Los conceptos de emisión de contaminantes y concentración de dichos contaminantes. Todos los testimonios técnicos rendidos en el proceso coincidieron en la necesidad diferenciar dos conceptos en el tratamiento jurídico de la contaminación del aire. Esto es, en primer lugar, está La Emisión, entendiendo por esta la producción de contaminantes por las actividades humanas que se arrojan a la atmósfera; y de otro lado está, La Concentración -o llamada por los técnicos del ÁREA METROPOLITANA: Calidad del Aire- entendiendo por esta la acumulación de esos contaminantes en la atmósfera a niveles nocivos para la salud humana. Si se distinguen ambos conceptos, se puede vislumbrar el papel relevante que tiene el municipio de Girardota para el aporte a la contaminación del material particulado en el Valle de Aburrá. Y es que Girardota tiene un papel protagónico en cuestión de Emisión de material particulado, dado que, como se verá más adelante, y se ha alegado desde el principio en esta demanda, los estudios más recientes muestran que de este municipio se está emitiendo cerca de la mitad de todo el material particulado que contamina el Valle de Aburrá. Y así mismo, en el reciente año 2019, en materia de concentración de la contaminación, en el mes de marzo el municipio de Girardota estuvo liderando el grupo de las estaciones que mayor concentración de contaminación, por encima de los niveles diarios de la norma, reportó en el Valle de Aburrá, tal y como lo muestran los registros de los niveles diarios del mes de marzo de 2019 de contaminación de material particulado que fueron aportados al proceso por el ÁREA METROPOLITANA.
IV. El papel protagónico de Girardota en la emisión de material particulado al aire del Valle de Aburrá. Quedó también acreditado plenamente dentro del proceso cómo, según el inventario de emisiones más recuente realizado por el AREA METROPOLITANA y la UNIVERSIDAD PONTIFIA BOLIVARIANA, U.P.B, en el año 2016, el municipio de GIRARDOTA aporta cerca de la mitad de todo el material particulado que se emite en contaminación para todo el Valle de Aburrá. Tal y como se aprecia en esta gráfica de la plataforma Zygma, disponible vía web:
Nótese también que Girardota ese mismo año, 2016, aportó un tercio de todo el PM 2,5 que se emitió en el Valle de Aburrá -113 de 332-. Este hecho fue reconocido por la testigo técnico aportada por el ÁREA METROPOLITANA, señora GLORIA ESTELA RAMIREZ CASAS, quien en su testimonio aceptó que este hecho es cierto, y que GIRARDOTA aporta la mayor cantidad del material particulado del Valle de Aburrá, e hizo también el énfasis en distinguir los conceptos de emisión de contaminación del concepto de calidad del aire.
Se debe agregar aquí que las cifras más recientes de dicho inventario, son apenas las del año 2016 dado que no hay reportes de años más recientes porque, de manera inexplicable se dejaron de actualizar y a la fecha no se han publicado de años posteriores. Pero este hecho se ratificó también con una prueba documental aportada por el MUNICIPIO DE GIRARDOTA, en un estudio contratado con el laboratorio del grupo de ingeniería y gestión ambiental de la Universidad de Antioquia, en el mes de septiembre de 2017, titulado DIAGNÓSTICO DE LA CALIDAD DEL AIRE DEL MUNICIPIO DE GIRARDOTA PARA LA ACTUALIZACIÓN DEL PBOT, (obrante a Folios 2626 y siguientes del expediente) donde se dijo que a partir del año 2014 Girardota aumentó sus emisiones en 229%. La emisión del PM 10 aumentó 443% y la del PM 2,5 aumentó 201%. Y a su vez dicho estudio aportó un cuadro con las cifras de emisiones contaminantes clasificadas por año (obrante a Folio 2632 del expediente) donde se agrega además que, entre todos los municipios del Valle de Aburrá, GIRARDOTA ocupa el primer puesto en aporte de emisiones de material particulado. Adicionalmente se dice en dicho estudio que desde el año 2014: “En el municipio de Girardota se tiene un aumento exponencial de las emisiones de contaminantes...” (Folio 2648 del expediente).
V. Las razones del aumento exponencial de emisión de material particulado en el MUNICIPIO DE GIRARDOTA.
En el mismo documento aportado como prueba documental por la contraparte, MUNICIPIO DE GIRARDOTA,
titulado DIAGNÓSTICO DE LA CALIDAD DEL
AIRE DEL MUNICIPIO DE GIRARDOTA PARA LA ACTUALIZACIÓN DEL PBOT, se aclara que el aporte significativo que hace GIRARDOTA en contaminación de material particulado al aire del Valle de Aburrá, obedece y se explica por el papel preponderante que tiene la actividad de las industrias en dicho municipio. Por lo cual dicho estudio afirma que “El aporte de la contaminación atmosférica de las fuentes fijas en el municipio de Girardota son de gran relevancia” (Folio 2648 del expediente.) Esto se ratifica en otra prueba documental, aportada también por la contraparte, MUNICIPIO DE GIRARDOTA, donde se puede apreciar a Folios 1840 del expediente el pronunciamiento de la Alcaldía Municipal al estudio realizado denominado: APORTES COMPLEMENTARIOS AL PBOT, donde se lee textualmente que: “Actualmente Girardota está ocupada en un 31,9% por actividad industrial (actualización revisión POMCA 2018) en la cual existen un número de 216 chimeneas (143 en zona urbana, 50 en zona rural y 23 en bodegas.)” (Folios 1840 del expediente) Así mismo se afirma en el estudio citado DIAGNÓSTICO DE LA CALIDAD DEL AIRE DEL MUNICIPIO DE GIRARDOTA PARA LA ACTUALIZACIÓN DEL PBOT, que: “A medida que se asienten más empresas, mayor será la contaminación”. Añadiendo en la misma prueba documental, aportada por el MUNICIPIO que: “El municipio
de
Girardota
independientemente farmaceúticas,
del
debe tipo,
restringir
el
petroquimicas,
asentamiento
industrial
siderúrgicas,
químicas,
cuyas actividades impidan el cumplimiento de las metas de
emisiones de compuestos.”
(Folios 1841 y 1842 del expediente.) Y así mismo, dentro de las conclusiones que dichos estudios realizados en el MUNICPIO DE GIRARDOTA arrojan se destacan las siguientes, que se pueden leer a Folio 1847 del expediente: -La concentración anual de PM 10 en GIRARDOTA, excedió los límites de la norma el 34% del tiempo. -La concentración anual de PM 2,5 en GIRARDOTA, excedió los límites de la norma el 30% del tiempo. -Los valores de concentración excedidos se incrementarían si se midiera más adecuadamente en la zona rural. -Se sugiere declarar a GIRARDOTA Area-fuente de contaminación, implementar un plan de descontaminación y prohibir la instalación de nuevas fuentes fijas de emisión. Y en ese mismo sentido, tanto los valores del inventario de emisiones realizado por el ÁREA METROPOLITANA, así como los reportados en los estudios citados contratados por la ALCADIA MUNICIPAL, coinciden en mostrar cómo el incremento exponencial del aporte de emisiones contaminantes de material particulado en GIRARDOTA, se empezó a notar desde el año 2014. Al respecto el profesor OSCAR MESA, al ser preguntado en su testimonio técnico rendido en el proceso por la razón para que ese aporte de contaminación de GIRARDOTA se empiece a incrementar en esta fecha, contestó que “se infiere que es por el carbón”, dado que en el año 2014, empezó la plena operación de una termoeléctrica que funciona a base de carbón, autorizada para funcionar en el municipio de GIRARDOTA, por la autoridad ambiental AREA METROPOLITANA, para la empresa ENKA DE COLOMBIA, y cuya licencia ambiental se dio mediante Resolución Metropolitana 430 de 2012, aportada al proceso como prueba
documental por la contraparte. Según dicha Resolución, el consumo estimado real de carbón de esta termoeléctrica sería de 177 toneladas de carbón al día. Por lo cual, según el citado estudio DIAGNÓSTICO DE LA CALIDAD DEL AIRE DEL MUNICIPIO DE GIRARDOTA PARA LA ACTUALIZACIÓN DEL PBOT, el hecho de que GIRARDOTA ocupe el primer lugar en emisiones de materia articulado al aire del Valle de Aburrá: “Se debe a que el 24% de las empresas textiles usan carbón como combustible, entre ellas ENKA DE COLOMBIA S.A., asentada en Girardota, de la cual proviene el 90% de las emisiones de ese sector” (Folio 2632 del expediente.) Y así mismo, se reitera en dicho estudio que el incremento en la participación de material particulado de GIRARDOTA se debió a la operación de la termoeléctrica a carbón de ENKA (Folio 2639 del expediente.)
VI. La concesión irregular de la licencia ambiental de la termoeléctrica de carbón para ENKA DE COLOMBIA por parte del ÁREA METROPOLITANA. Así mismo se pudo acreditar con el material probatorio practicado, y el análisis jurídico respectivo, que la licencia ambiental concedida por parte del AREA METROPOLITANA a ENKA DE COLOMBIA para
la
operación de su
termoeléctrica a carbón, y que resultó determinante de cara a la saturación de la atmósfera del MUNICIPIO DE GIRARDOTA, se concedió de manera irregular por lo menos por dos razones. En primer lugar, porque se concedió esa instalación y operación de una actividad altamente contaminante, en una zona que previamente había sido declarada ÁreaFuente de contaminación, lo que contradice el mandato de la norma para esta
figura jurídica de tratamiento del aire. Pero este tema se desarrollará en un apartado siguiente de estos alegatos de conclusión. En segundo lugar, y la que interesa explicar ahora, la Licencia ambiental se concedió de manera irregular porque sin explicación ni sustento jurídico, la autoridad ambiental decidió no cobrar la llamada Tasa de generación de energía que por ley debía pagar al municipio y a la autoridad ambiental la empresa operadora de la termoeléctrica a carbón. Y este fue un nuevo hecho que se evidenció durante el proceso de esta acción popular y que puede sintetizarse al observar el texto de la licencia ambiental otorgada mediante Resolución Metropolitana 430 de 2012, y aportada como prueba documental por la contraparte, visible a Folios 1850 y siguientes del expediente. El punto de inflexión fue sin lugar a dudas el año 2014, cuando empezó a operar en Girardota la gran termoeléctrica a carbón autorizada por el Área Metropolitana a la empresa ENKA DE COLOMBIA. A partir de allí se dispararon todas las cifras de contaminación al aire, y desde ese momento este pequeño municipio es el primer EMISOR de material particulado y de gases de efecto invernadero en todo el Valle de Aburrá. Lo que más impresiona es que la autoridad ambiental concedió la autorización para esa termoeléctrica y omitió cobrarle a la empresa la Tarifa de Generación de Energía, que por ley le debía pagar tanto al Área Metropolitana como al municipio de Girardota. Y hasta el día de hoy, la tarifa sigue sin pagarse y estas entidades siguen sin cobrar esos recursos que por ley les pertenecen y que bien podrían emplear en las medidas de descontaminación del aire que se están necesitando. Esto se concluye de la siguiente explicación:
Mediante la mencionada Resolución Metropolitana 430 del 5 de marzo del año 2012, la entidad del ÁREA METROPOLITANA, como autoridad ambiental, decidió autorizar la instalación de la nueva termoeléctrica, en los siguientes términos: “Artículo 1: Otorgar LICENCIA AMBIENTAL para la construcción y operación de una planta de Cogeneración de energía eléctrica compuesta por una caldera de combustión… de 14 MW, a la empresa ENKA DE COLOMBIA S.A… a ejecutarse en las instalaciones de la empresa ubicadas en el kilómetro 2 vía Cabildo, municipio de Girardota...” (Folios 1850 y siguientes del expediente.) La misma resolución que otorga la licencia ambiental dice que esa termoeléctrica operará con carbón mineral y consumirá una cantidad de 500 kilogramos por hora. Y a renglón seguido dice lo siguiente: “Acorde con los artículos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994, se manifiesta en el EIA que el proyecto está sujeto a las trasferencias por generación propia de energía que en el caso de centrales térmicas, es del 4% de las ventas brutas; sin embrago se debe hacer un análisis jurídico en este caso, pues ENKA produciría energía para consumo propio y no para la venta.” (Subrayas no originales.) Esto quiere decir que, aunque la misma empresa ENKA, en el estudio de impacto ambiental que presentó (EIA) había hecho el cálculo de tener que pagar la llamada Transferencia por generación de energía, el Área Metropolitana sin embargo omite cobrarla, argumentando que no procede porque en este caso ENKA no venderá la energía que genera, y eso le produce dudas jurídicas sobre si procede o no el pago.
Después, en un aparte más adelante del texto de la licencia ambiental, al parecer sus dudas jurídicas fueron disipadas, pues ya se afirma lo siguiente: “Que con relación a las trasferencias del sector eléctrico dichas disposiciones sólo le serán aplicables en el evento de que ENKA DE COLOMBIA S.A decida vender energía, tal y como lo establece el numeral 3° del artículo 45 de la ley 99 de 1993...” Es decir, el ÁREA METROPOLITANA se abstiene de cobrar la tarifa por generar energía a la empresa, porque entiende que, siempre que no la venda, no tiene por qué pagarla. Lo que impresiona es que esto contradice abiertamente todas las normas al respecto que existen en el país, como se pasará a mostrar. En primer lugar el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, dice lo siguiente: “ARTICULO 45. Las empresas generadoras de energía hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, transferirán el 6% de las ventas brutas de energía por generación propia de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética, de la siguiente manera: (…) 2. En el caso de centrales térmicas la transferencia de que trata el presente artículo será de 4% que se distribuirá así: a) 2.5% Para la Corporación Autónoma Regional para la protección del medio ambiente del área donde está ubicada la planta y para la conservación de páramos en las zonas donde existieren. b) 1.5% Para el municipio donde está situada la planta generadora.”
La de ENKA es una central térmica que según la licencia genera 14.000 kilovatios; más de los 10 mil que pone la norma como tope. Sin embargo la autoridad ambiental la eximió de pagar por no emplear esa energía para la venta. Ahí es donde entran las otras normas que se infringieron en este caso. Y es que la autoridad ambiental ignora que según la Ley, los autogeneradores de energía también están obligados a pagar esta transferencia. Para empezar la Ley 143 de 1994, en su artículo 11, define al autogenerador de la siguiente manera: “Autogenerador: aquel generador que produce energía eléctrica exclusivamente para atender sus propias necesidades.” Y posteriormente, esa misma Ley, en el artículo 54, habla de la tarifa a pagar por
generación de energia, y dice lo siguiente: “Artículo 54. Los autogeneradores, las empresas que vendan excedentes de energía eléctrica, así como las personas jurídicas privadas que entreguen o repartan, a cualquier título, entre sus socios y/o asociados, la energía eléctrica que ellas produzcan, están obligados a cancelar la transferencia en los términos que trata el artículo 45 de la Ley 99 de 1993. “Para la liquidación de esta transferencia, las ventas brutas se calcularán como la generación propia multiplicada por la tarifa que señale la Comisión de Regulación de Energía y Gas para el efecto.” En términos sencillos, lo que dice este artículo es que no sólo los que vendan energía deben pagar la trasferencia de generación, sino también los que la produzcan para su propio consumo, e incluso se da el método para calcular el monto de esa transferencia, basados en las cifras de generación propia, ya que no hay cifras de ventas.
Y para que no cupiera duda, porque el tema ya fue demandado varias veces por empresas autogeneradoras que se negaban a pagar esta transferencia, el asunto se trató varias veces por las altas cortes, y siempre la conclusión fue la misma. Por ejemplo, la Corte Constitucional, en sentencia C 594 de 2010, dijo al respecto que: “El artículo 54 de la Ley 143 de 1994 amplió el gravamen previsto en el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 a los autogeneradores, las empresas que vendan energía eléctrica, al igual que a las personas jurídicas privadas que entreguen o repartan a cualquier título, entre sus socios y/o asociados, la energía eléctrica que ellas produzcan.”
Y también el Consejo de Estado, en su Sala de Consulta y servicio civil (concepto de agosto 6 de 2003, radicación Nº: 1514): “Las empresas autogeneradoras de energía térmica, están obligadas a pagar las transferencias en los términos de que trata el artículo 45 de la ley 99 de 1993, en consonancia con el artículo 54, capítulo X "De la conservación del medio ambiente" de la ley 143 de 1994, las cuales se liquidarán sobre la generación propia multiplicada por la tarifa que sea dada por la Comisión de Energía y Gas. En consecuencia, independientemente de que las empresas autogeneradoras de energía térmica consuman toda la energía que producen, están llamadas a cumplir con la obligación legal impuesta expresamente a ellas en materia de transferencias al sector eléctrico del que forman parte, de conformidad con el artículo 54 de la Ley 143 de 1994.”
Y el mismo Consejo de Estado, ahora en su sala jurisdiccional, sección cuarta, (Sentencia del 16 de agosto de 2012, Radicación número: 85001-23-31-000-200500004-01(17093)), analizó a profundidad el tenor literal de la Ley que obliga al autogenerador a pagar la trasferencia de energía y dijo lo siguiente:
“En conclusión, del análisis del tenor literal del texto legal, se deduce, primero, que no hay confusión u oscuridad en lo que quiso decir el legislador (obviamente el que el intérprete no esté de acuerdo no es razón suficiente para plantearla). Y segundo, que efectivamente, como lo ha sostenido el a quo, la ampliación legislativa del sujeto pasivo de la transferencia del sector eléctrico hecha por la Ley 143 de 1994, involucró a más de un actor adicional en la obligación de pagarla, de hecho, involucró a tres nuevos sujetos pasivos no contemplados en la norma que inicialmente la creó, a saber: los auto-generadores, las empresas (que vendan excedentes de energía eléctrica) y las personas jurídicas privadas (que entreguen o repartan, a cualquier título, entre sus socios y/o asociados, la energía eléctrica que ellas produzcan).” “Por último, resulta conveniente indicar que dado que un auto-generador no vende la energía producida y, por ende, no puede cuantificarse la contribución a su cargo con base en el valor de la “ventas brutas”, fijó la Ley 143 de 1994, en su artículo 54, una forma particular de liquidarla ordenando que el cálculo de las mismas se hará “como la generación propia multiplicada por las tarifas que señale la Comisión de Regulación de Energía y Gas para el efecto”.
Y ya antes, en sentencia del 3 de diciembre de 2009, el mismo Consejo de Estado había dejado más que claro el asunto: “… la norma consagra diferentes sujetos pasivos del tributo, pues retomando la redacción de las Leyes 99 de 1993 y 143 de 1994 se tiene: Las empresas generadoras de energía hidroeléctrica y centrales térmicas: son los generadores (persona natural o jurídica que produce energía eléctrica), los autogeneradores (persona natural o jurídica que produce energía eléctrica exclusivamente para atender sus propias necesidades), las empresas que vendan excedentes de energía eléctrica (Cogeneradores), así como las personas jurídicas privadas que entreguen o repartan, a cualquier título, entre sus socios y/o asociados, la energía eléctrica que ellas produzcan (Productores de servicios marginales, independientes o para uso particular).” (...)
“Es importante precisar que en materia de la transferencia del sector eléctrico coexisten los artículos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994 que la complementó y adecuó el tributo de acuerdo con los agentes que incluyó, que producen energía para su consumo, para vender sus excedentes y para entregarla o cederla a socios o vinculados económicos a cualquier título. Es decir, el propósito de la Ley 143 de 1994 es abarcar a todos los productores de energía, independientemente del destino que le den a la misma.” “Para la Sala, aunque el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 señale como base gravable la venta de energía, la Ley 143 de 1994 que incluyó otros sujetos pasivos, definió y le dio un alcance al concepto “venta bruta de energía” propio y específico para la transferencia del sector eléctrico por parte de estos nuevos sujetos pasivos al usar el adverbio “como”. Esta definición legal tiene su razón de ser por el hecho de que resulta aplicable a cualquiera de los sujetos pasivos que adicionó la Ley 143 de 1994, haya o no venta de energía, como en el caso de los cogeneradores.”
Y las mismas conclusiones podrían encontrarse en las también sentencias del Consejo de Estado: La del 26 de octubre de 2009, exp. 17226, C.P. Héctor J. Romero Díaz; y del 29 de octubre de 2009, exp. 16976, C.P. William Giraldo Giraldo.
A pesar de toda oleada de normas que apuntan siempre en la misma dirección, hasta el día de hoy, de manera inexplicable, ni el MUNICIPIO DE GIRARDOTA, ni el ÁREA METROPOLITANA, han querido cobrar a la empresa ENKA DE COLOMBIA el justo tributo de la trasferencia por generación de energía; a pesar de la Ley que los obliga y también obliga a tener que reinvertir esos recursos en el cuidado de los recursos naturales afectados con la generación de esa energía, en este caso, en el cuidado del aire. Recursos que podrían ser invertidos para tomar las medidas e implementar el Plan de descontaminación que el municipio necesita.
VII. La proporción de aporte a la contaminación de fuentes fijas y fuentes móviles. Ahora bien, durante todo el proceso de esta acción popular las entidades accionadas siempre repitieron la idea, difundida además a la ciudadanía por todos los medios, de que la contaminación de material particulado en el ÁREA METROPOLITANA obedece a una participación preponderante de las llamadas fuentes móviles (vehículos) que aportan el 80% de toda la contaminación, mientras que las llamadas fuentes fijas (la industria, entre otros) aportan apenas el 20% de la contaminación restante. No obstante, si resultaran ciertas estas cifras: ¿Cómo se relaciona eso con el hecho de que Girardota aporte la mayoría de material particulado de todo el Valle de Aburrá y a su vez se diga que es causa de la alta actividad industrial que tiene el municipio? Al respecto ha quedado también demostrado dentro del proceso, que la cifra que la entidad accionada brinda, según la cual la proporción de aportes a la contaminación de fuentes fijas-fuentes móviles es 20%-80%, es un dato errado porque sólo atiende al llamado material particulado primario, pero no al denominado material particulado secundario. Y es que testimonios técnicos practicados en el proceso, como los de OSCAR MESA, GLORIA ESTELA REMÍREZ CASAS y CARLOS DAVID HOYOS, coincidieron todos en que el material particulado debe dividirse en primario y secundario para poder ser medido de manera diferenciada.
Y, así, en las propias manifestaciones que dio la entidad accionada ÁREA METROPOLITANA, como contestación a esta acción popular, puede leerse lo siguiente, a Folio 2899 del expediente: “Es de resaltar que el PM 2,5 tiene formación primaria asociada principalmente a los procesos de combustión y formación secundaria por aportes de precursores como los dióxidos de azufre (SO2) óxidos de nitrógeno (NOX) y compuestos orgánicos volátiles.” Y en la misma vía, en las manifestaciones que hace también el ÁREA METROPOLITANA se puede leer a Folio 2896 lo siguiente: “Es necesario incidir tanto en las emisiones directas como en la formación secundaria de PM 2,5”. Esto debido a que, en palabras también del ÁREA METROPOLITANA, (Folio 2898 del expediente): “Las fuentes móviles son los mayores aportantes de contaminantes, excepto por los óxidos de azufre, que son producidas en 99% por fuentes fijas.” Luego, en términos sencillos las fuentes móviles emiten el material particulado ya formado, (Primario) mientras que las fuentes fijas emiten unos gases que posteriormente en la atmósfera forman ese material particulado (Secundario). Aquí entonces la explicación de por qué GIRARDOTA tiene un aporte tan relevante en la contaminación del aire de la región, teniendo fuentes fijas y no las móviles como las que más aportan, y esto obedece al hecho de que se trata de un aporte de material particulado secundario. Al
respecto,
las
mismas
normas
locales
promulgadas
por
el
ÁREA
METROPOLITANA iban en esta dirección, pero fueron cambiadas y derogadas sin explicación alguna.
Y es que existía una norma al respecto bastante completa, el Acuerdo Metropolitano 015 de 2016, que contenía el mejor diagnóstico hecho sobre la calidad del aire en la región hasta ahora. Ese acuerdo diferenciaba dos clases de origen del material particulado (PM 2,5) que contamina el Valle de Aburrá. Hablaba de PM 2,5 primario, entendiendo por éste aquellas partículas que salen directamente de la fuente hacia el aire. Y el PM 2,5 secundario, que sería aquel que no sale directamente de la fuente, sino que se forma en la atmósfera, como reacción, fruto de los gases que inicialmente emite una fuente de contaminación. Dicho de otra manera, a veces la chimenea, o el tubo del carro emite la partícula al aire directamente, y otras veces, emiten un gas, casi siempre óxidos de azufre, que al estar en la atmósfera reaccionan y producen la partícula de material sólido. Decía ese Acuerdo que cuando se mide material particulado primario y secundario, realmente la proporción es que los carros emiten el 60% del total de contaminación, mientras que las industrias emiten el 40% restante. Esta era la gráfica que traía este Acuerdo:
A eso se suma que en la reciente crisis de febrero y marzo de 2019, la estación que ha punteado como la más contaminada del Valle de Aburrá, en un sitio donde se dice son los carros los que más contaminan, y además en un valle donde los vientos soplan al sur, ha sido el pequeño municipio que queda más al norte, Girardota, y que tiene un parque automotor mínimo, exiguo en comparación con las grandes urbes. Ese municipio es Girardota, fue el más contaminado según los reportes durante esta última crisis, sin tener un número importante de carros, pero teniendo sí la mayor densificación industrial de la región: más de 160 chimeneas en suelo urbano, y unas de 240 si se cuentan las del suelo rural. Industrias concentradas en muy poco espacio, incluida industria pesada: siderúrgicas, petroquímicas y termoeléctricas a carbón que queman casi 200 toneladas al día. Para hacerse a una idea, el 33% del municipio de Girardota es suelo industrial, y en el espacio donde caben apenas 6 industrias, hay más de 150 chimeneas operando. Lo que muestra un inusual fenómeno de aglomeración de esta actividad. Tal y como se manifestó en los propios estudios ya citado, hechos para la actualización del PBOT, aportados por el MUNICIPIO DE GIRARDOTA. No obstante hace poco más de un año, y de manera inexplicable, el ÁREA METROPOLITANA derogó el Acuerdo 015 de 2016 y lo cambió por el Acuerdo 04 de 2018, que ahora ya omitió hablar sobre el diagnóstico del material particulado primario y secundario. Se enterró el tema y no se volvió a mencionar.
VIII. La irregular declaración de Área-Fuente realizada por la autoridad ambiental. Para combatir los problemas crónicos de contaminación, y no sólo los meros sucesos transitorios y episódicos, las normas de calidad del aire que tenemos traen una valiosa herramienta llamada
la declaración de área fuente; que
consiste, en resumidas cuentas, en ubicar dentro de toda la zona contaminada al lugar que más está contaminando, al sitio en específico que alberga muchas fuentes de contaminación y que merece ser tratado de manera distinta. La norma también dice que ese tratamiento distinto consiste en imponer planes de descontaminación a largo plazo, de hasta 10 años, aplicar límites de contaminación más rigurosos, prohibir circulación de automotores obsoletos, y, sobre todo, no permitir la instalación de más fuentes fijas de contaminación en esa zona. Así dice el Decreto 948 de 1995, compilado en el Decreto Único Ambiental, 1076 de 2015:
“Artículo 21. RESTRICCIÓN A NUEVOS ESTABLECIMIENTOS EN ÁREAS DE ALTA CONTAMINACIÓN. No podrá autorizarse el funcionamiento de nuevas instalaciones industriales, susceptibles de causar emisiones a la atmósfera, en áreas-fuentes en que las descargas de contaminantes al aire, emitidas por las fuentes fijas ya existentes, produzcan en su conjunto concentraciones superiores a las establecidas por las normas de calidad definidas para el área-fuente respectiva. “Las autoridades ambientales competentes determinarán, mediante estudios técnicos, basados en mediciones idóneas, las áreas o zonas que dentro del territorio de su jurisdicción, tengan las concentraciones contaminantes de que trata el presente artículo y se abstendrán de expedir licencias ambientales y permisos requeridos para el funcionamiento de nuevas instalaciones, susceptibles de ser fuentes fijas de emisiones contaminantes, hasta tanto la zona objeto de la restricción reduzca su descarga contaminante global y permita un nuevo cupo de emisión admisible. En el acto de clasificación de una zona como área-fuente, y sin perjuicio de la facultad de la autoridad administrativa para introducir los cambios o adiciones que las circunstancias exijan, se determinarán los contaminantes cuyas emisiones son objeto de restricción, tanto para establecer el programa de reducción como para determinar los cupos de nuevas emisiones.”
La norma ordena además que se declare área fuente según el contaminante en específico y según el área en particular, y se distinga de cuál de las 4 clases de área fuente que trae el Decreto se trata. Así lo dice: “Artículo 108. Clasificación de ‘Áreas-fuente’ de contaminación. Las autoridades ambientales competentes deberán clasificar como áreas-fuente de contaminación zonas urbanas o rurales del territorio nacional, según la cantidad y características de las emisiones y el grado de concentración de contaminantes en el aire, a partir de mediciones históricas con que cuente la autoridad ambiental, con el fin de adelantar los programas localizados de reducción de la contaminación atmosférica. “En esta clasificación se establecerán los distintos tipos de áreas, los límites de emisión de contaminantes establecidos para las fuentes fijas y móviles que operen o que contribuyan a la contaminación en cada una de ellas, el rango o índice de reducción de emisiones o descargas establecidos para dichas fuentes y el término o plazo de que estas disponen para efectuar la respectiva reducción. “Para los efectos de que trata este artículo las áreas-fuente de contaminación se clasificarán en cuatro (4) clases, a saber: 1. Clase I-Áreas de contaminación alta: Aquellas en que la concentración de contaminantes, dadas las condiciones naturales o de fondo y las de ventilación o dispersión, excede con una frecuencia igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) de los casos de la norma de calidad anual. En estas áreas deberán tomarse medidas de contingencia, se suspenderá el establecimiento de nuevas fuentes de emisión y se adoptarán programas de reducción de la contaminación que podrán extenderse hasta por diez (10) años. 2. Clase II-Áreas de contaminación media: Aquellas en que la concentración de contaminantes, dadas las condiciones naturales o de fondo y las de ventilación y dispersión, excede con una frecuencia superior al cincuenta por ciento (50%) e inferior al setenta y cinco por ciento (75%) de los casos la norma de calidad anual. En estas áreas deberán tomarse medidas de contingencia, se restringirá el establecimiento de nuevas fuentes de emisión y se adoptarán programas de reducción de la contaminación que podrán extenderse hasta por cinco (5) años.
3. Clase III-Áreas de contaminación moderada: Aquellas en que la concentración de contaminantes, dadas las condiciones naturales o de fondo y las de ventilación y dispersión, excede con una frecuencia superior al veinticinco por ciento (25%) e inferior al cincuenta por ciento (50%) de los casos la norma de calidad anual. En estas áreas se tomarán medidas dirigidas a controlar los niveles de contaminación y adoptar programas de reducción de la contaminación, que podrán extenderse hasta por tres (3) años. 4. Clase IV-Áreas de contaminación marginal: Aquellas en que la concentración de contaminantes, dadas las condiciones naturales o de fondo y las de ventilación y dispersión, excede con una frecuencia superior al diez por ciento (10%) e inferior al veinticinco por ciento (25%) de los casos la norma de calidad anual. En estas áreas se tomarán medidas dirigidas a controlar los niveles de contaminación que permitan la disminución de la concentración de contaminantes o que por lo menos las mantengan estables.”
Se dijo más arriba que el mayor contaminante del Valle de Aburrá es el PM 2,5. Pero por mucho tiempo el ÁREA METROPOLITANA omitió declarar las áreas fuente de PM 2,5. Desatendiendo el mandato durante años. En 2007 realizó una declaración de área fuente; pero lo hizo mal y sin atender la lógica de la norma. Según el remoto Acuerdo Metropolitano 25 de 2007, el Área Metropolitana declaró área fuente pero no para el PM 2,5, el peor contaminante. Y, en segundo lugar, y lo que deja más atónito, es que contradijo la norma dos veces al declarar como área fuente a todo el Valle de Aburrá sin especificar ni zonificar los puntos más contaminados. Así lo dijo: “Artículo 1°. Determinar y Clasificar las siguientes áreas fuente de contaminación atmosférica en el Área Metropolitana del Valle de Aburra, con el fin de implementar medidas y programas localizados de reducción de la contaminación:
Área Fuente Norte: Comprende el perímetro urbano de los municipios de Bello, Copacabana, Girardota y Barbosa. Clasificación PST: Marginal. Área Fuente Centro – Norte: Comprende el perímetro urbano del municipio de Medellín. Clasificación PST: Media Área Fuente Centro – Sur: Comprende el perímetro urbano de los municipios de Itagüí, La Estrella y Sabaneta. Clasificación: Media.”
Y años después, se hizo aún peor cuando se quiso reformar la norma, y se promulgó el Acuerdo Metropolitano N° 8 de 2011, que ya ni siquiera diferenció los sectores de la cuenca y se limitó a decir: “Artículo 1: Clasificar la Cuenca del Valle de Aburrá como área fuente de contaminación por material particulado PM 10, y en consecuencia implementar medidas y programas regionales de reducción de la contaminación.”
Ni se hizo por el contaminante más grave -PM 2,5- ni se hizo sectorizando las zonas en peor estado, ni se habló de las medidas y planes a largo plazo que se debían adoptar según el Decreto. De esta forma, no se ubicaron los lugares más contaminados, sino que solamente se mencionó a todo el valle de Aburrá como área fuente. Y esta forma distorsionada de aplicar la ley se mantiene hasta hoy, ignorando lo que manda la Resolución 2254 de 2017, del Ministerio de Ambiente: “Artículo 17. Delimitación de las áreas fuente de contaminación del aire. Las áreas fuente de contaminación del aire deberán ser delimitadas individualmente por las autoridades ambientales competentes, con base en modelización de contaminantes y las áreas de cobertura de cada punto de monitoreo definidas en el diseño del SVCA, utilizando la metodología y algoritmos matemáticos que representen el fenómeno a modelizar.”
En el testimonio técnico practicado a la señora GLORIA ESTELA RAMIREZ CASAS, esta admitió que al momento de declarar área fuente, en esa época no se tuvo en cuenta lo mandado por la norma y se omitió hablar de cuál de las 4 clases de área fuente se trataba. Explicando en su testimonio que la declaración se hizo con el acompañamiento unos asesores chilenos que avalaron el procedimiento como se realizó, a pesar de no atender todo lo mandado por la norma. No obstante, se prefirió declarar Área Fuente a “toda la cuenca del Valle de Aburrá”. Semejante término tan genérico contradice el propósito mismo de la figura, que es ubicar un sector dentro de toda el área contaminada que alberga más fuentes de contaminación que las demás. Pero cuando se dice que ese sector son todos, termina siendo ninguno. Así se diluye el problema en la generalidad, y sobre todo, las responsabilidades. Eso es lo que está pasando aquí al aplicar mal la figura de área fuente. Dentro del Valle de Aburra hay zonas de altas contaminación, zonas medias y zonas sin contaminación, pero a todas las están tratando de la misma manera, con restricciones insulsas, sin diferenciar medidas para aplicar. Pero la otra omisión de la norma fue más grave aún. Como se vio, dice la norma que después de declarar área fuente no se pueden conceder nuevos permisos de emisiones para nuevas industrias, mucho menos para industria pesada o altamente contaminante (artículo 21 del Decreto 948 de 1995). Pero para este caso, y de manera inexplicable, después de declarar área fuente a todo el Valle de Aburrá, el Área Metropolitana autorizó la instalación de una termoeléctrica a base de carbón, para la empresa ENKA, y nada menos que para instalarse en el sitio más contaminado, en Girardota. Así lo hizo mediante Resolución Metropolitana 430 del 5 de marzo de 2012. Entonces, justo después de la declaración de Área fuente, figura que no permite la instalación de nueva
industria contaminante en el lugar declarado, se autorizó la operación de la planta carbonera de ENKA. Y como se vio, esa termoeléctrica provocó la saturación de la atmósfera de Girardota. Desde entonces el municipio se distingue como el gran aportante de contaminación al aire en el Valle. Siendo, por ejemplo, el mayor emisor de carbón como lo demuestra la red de información Sygma, que coordina el Área Metropolitana con la Universidad Pontificia Bolivariana. El siguiente por ejemplo, es el cuadro comparativo de todos los contaminantes que emite Girardota respecto a toda el Área Metropolitana, y donde se aprecia como desde el año 2012, se disparó la cantidad de todos ellos:
¿Cómo es que se declara área fuente, de manera desacertada, pero además a renglón seguido, se contradice esa propia figura y se autoriza instalar una carbonera en el peor sitio donde podría funcionar? Finalmente, ya para el año 2017, el Área Metropolitana accedió por fin a cumplir la norma para por fin declarar el Área fuente de contaminación de PM 2,5. Y lo hizo mediante el Acuerdo Metropolitano Nº 16 de 2017, que además adoptó el nuevo Plan Integral de Gestión de la Calidad del Aire, Pigeca.
Pero la declaración de área fuente de PM 2,5 resultó inocua porque otra vez se hizo sin realizar la clasificación que manda la norma. Así dice el Acuerdo 16 en su artículo 2: “Artículo 2: Clasificar la cuenca del Valle de Aburrá como Área fuente de contaminación por material particulado menor a 2.5 micras (PM 2.5) y en consecuencia implementar medidas y programas regionales de reducción de la contaminación con énfasis en la emisión primaria de este parámetro y sus precursores.”
Nótese además la intención de ya no hablar de material particulado primario y secundario. Sino sólo hablar de la “emisión primaria”, favoreciendo así a la industria. Entonces a pesar de contar con datos tan concretos que merece considerar un tratamiento distinto para Girardota a partir de la herramienta legal de declararla Área-Fuente de contaminación, el uso de esta figura volvió a reducirse a nada por la vía de hacerlo mal. No se singularizó, ni se sectorizó la supuesta área fuente declarada, se limitaron a decir que era “toda la cuenca”. Además, de nuevo, se omitió mencionar cuál de las 4 clases de áreas fuente estaban declarando, y qué medidas a largo plazo se iban a tomar.
IX. Las afecciones de la contaminación del aire en la salud y humana y los efectos de los planes de descontaminación implementados hasta ahora. Los efectos a la salud derivados de la mala calidad del aire por la contaminación del material particulado fueron totalmente acreditados dentro del proceso de mano del testimonio técnico del mayor experto local en la materia, el médico y epidemiólogo ELKIN MARTINEZ, de la Facultad Nacional de Salud Pública de la
Universidad de Antioquia, quien se ratificó en el hecho de que aproximadamente al año en todo el Valle de Aburrá se presentan unas 3000 muertes de personas por causas asociadas a la mala calidad del aire. Aclarando además que esas muertes se están presentando por la exposición continua a un fenómeno que él define como crónico y que no depende incluso, en ocasiones, de que se sobrepasen o no los niveles máximos de contaminación traídos en la norma nacional. Dado que, afirma el doctor MARTÍNEZ, que posterior a los niveles sugeridos por la Organización Mundial de la Salud para exposición humana al material particulado, ya se presentan serias afecciones a la salud, y que la norma nacional excede, por mucho, esos niveles recomendados por la OMS. Agregó además en su testimonio el doctor MARTÍNEZ que, para el caso de Girardota, los riesgos de salud por la exposición al material particulado en el aire pueden resultar peores, dado que el aporte de la contaminación en proporción de fuentes móviles y fijas en este municipio “puede ser invertida” respecto a la que se presenta en el Valle de Aburrá; pues claramente en este municipio el parte mucho mayor de material particulado al aire viene de la industria que se encuentra asentada de una manera peligrosamente cercana a los asentamientos humanos y de vivienda. En esa misma vía estuvo el testimonio técnico de la profesora LUZ YANET OROZCO, quien, desde las estimaciones de la biología y las investigaciones que viene elaborando con la colaboración del ÁREA METROPOLITANA, manifestó que es la calidad de la partícula la que tiene potencial cancerígeno y no el nivel de concentración. Por lo cual sugiere que se estudie a profundidad el problema no solamente desde la perspectiva de la concentración. Pues sus investigaciones de exponer células humanas a niveles de concentración de material particulado, incluso en niveles permitidos por la norma, ha mostrado cómo esta exposición de todas maneras termina generando lo que llama “mutaciones” en la célula, que podría terminar en consecuencias cancerígenas.
Por lo cual concluye esta
experta que la exposición concentrada, por mucho tiempo, a niveles incluso permitidos por la norma, termina degenerando en efectos graves para la salud humana. De otro lado, también quedó acreditado dentro del proceso que las acciones de las entidades ambientales y municipales ante el problema gradual de contaminación del aire, se centraron en la implementación, desde el año 2007, de un plan de descontaminación diseñado por el ÀREA METROPOLITANA, el cual tenía una meta de mejorar la calidad del aire en el Valle de Aburrá y sus efectos en la salud fijada para 10 años. No obstante, quedó plenamente acreditado dentro del proceso cómo, posterior a la implementación de ese Plan de Descontaminación iniciado en 2007, en el año 2012, se concedió una licencia ambiental para la mayor termoeléctrica a carbón a funcionar en GIRARDOTA, lo que lo volvió el lugar más crítico en emisión de contaminación en todo el Valle de Aburrá. Acción que desdice la eficacia y buena voluntad que se podría tener con el éxito del Plan de descontaminación que se buscaba implementar. Esto trajo como consecuencia que el Plan de descontaminación implementado por el ÁREA METROPOLITANA en el año 2007, fracasara y no cumpliera ninguna de sus metas de mejoría en la calidad del aire y sus efectos en la salud. Y así lo reconoció en su testimonio la doctora MARIA DEL PILAR RESTREPO, subdirectora ambiental del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, quien en su testimonio rendido, al ser preguntada por la parte accionante manifestó expresamente que el Plan de descontaminación del año 2007 no cumplió sus metas en los 10 años que se proyectaron. Y así mismo agregó que se implementó un nuevo plan, denominado PIGECA, desde el año 2017, esperando ahora sí poder conseguir los objetivos propuestos.
No obstante, al ser de nuevo indagada sobre qué tiene de nuevo el contenido del actual PIGECA, que garantice que no va a fracasar en sus metas, igual que fracasó el Plan de descontaminación del año 2007, no hubo una respuesta concreta de parte de la funcionaria que permitiera vislumbrar un elemento nuevo o adicional que desmarque este actual plan de descontaminación del anterior plan y su pasado de objetivos frustrados.
SOLICITUD. Basado en todo lo anterior, me permito por esta vía entonces ratificarnos en todas y cada una de las pretensiones inicialmente formuladas en el texto de la demanda, y se solicitaría comedidamente al Despacho que conceda cada una de ellas en la manera en que fueron solicitadas. Agregando además una nueva pretensión, debido a un nuevo hecho vislumbrado durante el debate probatorio, y que tiene que ver con ordenarle al MUNICIPIO DE GIRARDOTA y a la entidad del ÁREA METROPOLITANA, que proceda al cobro en debida forma de la Transferencia por generación de energía para la empresa ENKA DE COLOMBIA, -de acuerdo a lo explicado en el numeral VI de estos alegatos- y cuyo rubro puede financiar el plan de descontaminación que se ordene implementar exclusivamente para el municipio de GIRARDOTA.
Atentamente,
CRISTIAN ZAPATA CHAVARRÍA c.c. 8.063.020 T.P. 182.080