รายงานประจำปีคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ๒๕๕๖

พระบรมราโชวาท “...กฎหมายมีไว้ส�ำหรับให้ความสงบสุขในบ้านเมือง มิใช่ว่ากฎหมาย มี ไ ว้ ส� ำ หรั บ บั ง คั บ ประชาชน ถ้ า มุ ่ ง หมายที่ จ ะบั ง คั บ ประชาชน ก็ ก ลายเป็ น เผด็ จ การ กลายเป็ น สิ่ ง ที่ บุ ค คลหมู ่ น ้ อ ยจะต้ อ งบั ง คั บ กับบุคคลหมู่มาก ในทางตรงกันข้าม กฎหมายมีไว้ส� ำหรับให้บุคคล ส่วนมากมีเสรีและอยู่ได้ด้วยความสงบ...”

พระบรมราโชวาทพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว พระราชทานแก่คณะกรรมการจัดงาน “วันรพี” ณ พระต�ำหนักจิตรลดารโหฐาน ๒๗ มิถุนายน ๒๕๔๑

สารบัญ บทน�ำ

สารจากประธานกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (ศาสตราจารย์ ดร.คณิต ณ นคร)

๑๐

สารจากเลขาธิการคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (ดร.ลัดดาวัลย์ ตันติวิทยาพิทักษ์)

๑๑

บทสรุปผู้บริหาร (Executive Summary)

๑๕

ส่วนที่ ๑ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๑. ประวัติความเป็นมา

๒๓

๒. คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๒๘

๓. อ�ำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๔๐

๔. วิสัยทัศน์ พันธกิจ และยุทธศาสตร์ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๔๒

ส่วนที่ ๒ ผลการด�ำเนินงานของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๑. นโยบาย เป้าหมาย และแผนการปฏิรูปกฎหมาย (พ.ศ. ๒๕๕๕ - ๒๕๕๘)

๔๗

-

ด้านการกระจายอ�ำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน

๔๘

-

ด้านสวัสดิการสังคม

๔๘

-

ด้านความเสมอภาคระหว่างเพศ

๕๐

-

ด้านที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม

๕๑

-

ด้านการตรวจสอบการใช้อ�ำนาจรัฐ

๕๒

-

ด้านกระบวนการยุติธรรม

๕๓

-

ด้านหลักประกันธุรกิจ

๕๔

-

ด้านกฎหมายเอกชนและการเตรียมความพร้อมสู่ AEC

๕๔

-

ด้านกฎหมายเกี่ยวกับการปฏิรูปการศึกษา

๕๕

๒. ผลการด�ำเนินงานของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๒.๑ ผลการด�ำเนินงานตามมาตรา ๑๙ (๑)

๕๕

(๑) โครงการวิจัย “ประสบการณ์” กับ “การเข้าถึงความยุติธรรม”:

การศึกษาวิจัยแบบอัตชีวประวัติของผู้หญิงชาติพันธุ์

๕๕

(๒) โครงการวิจัย “เรื่องเล่าและบทเรียนของผู้หญิงที่ถูกกระท�ำ

ด้วยความรุนแรงในครอบครัวและผู้หญิงที่ถูกกระท�ำความรุนแรงทางเพศ”

๕๗

(๓)

โครงการวิจัยการเข้าถึงความยุติธรรมของผู้หญิงในระบบยุติธรรมพหุลักษณ์ กรณีผู้หญิงม้งและผู้หญิงมาเลย์ - มุสลิม (Plural Legal Systems and Women’s Access to Justice in Thailand: Focusing on Ethnic Hmong in the North and Malay-Muslim in the Deep South)

๕๗

(๔)

โครงการจ้างเหมาบริการผู้มีความเชี่ยวชาญเรื่อง UCC Article 9 Secured Transactions และเพื่อแปลตัวบทกฎหมายจัดท�ำตารางเปรียบเทียบกฎหมาย ในส่วนของ Uniform Commercial Code ของประเทศสหรัฐอเมริกา กับร่างพระราชบัญญัติหลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. ....

๕๘

(๕) โครงการศึกษาตามแผนปฏิบัติการประจ�ำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๖

ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เรื่อง กฎหมายกลางว่าด้วย

การจัดสวัสดิการสังคมของประเทศไทย

๕๙

(๖) โครงการศึกษาวิจัยตามแผนปฏิบัติการประจ�ำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๖

ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เรื่อง การพัฒนากระบวนวิธีพิจารณา

คดีแรงงานในระบบไต่สวน

๖๑

(๗)

๖๓

(๘) การศึกษาและจัดท�ำข้อเสนอกลไกที่เหมาะสมส�ำหรับการคุ้มครอง

และส่งเสริมสิทธิแรงงานอาเซียน

๖๕

(๙)

๖๖

การศึกษา รวบรวม และจัดท�ำสรุปสาระส�ำคัญของรายงานการศึกษา ผลงานวิจัย มาตรฐานแรงงานสากลและมาตรฐานแรงงานอาเซียน สิทธิและมาตรฐานด้านแรงงานข้ามชาติในไทยและประเทศกลุ่มอาเซียน รวมทั้งกลไกการคุ้มครองสิทธิ

โครงการวิจัยค้นคว้าและศึกษาเปรียบเทียบกฎหมายที่เกี่ยวข้อง กับแนวคิดในการจัดท�ำร่างพระราชบัญญัติหลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. .... ในเรื่องหลักและแนวคิดกฎหมายเรื่องหลักประกันลอย (Floating Charge) ในกฎหมายจารีตประเพณี (Common Law) และพระราชบัญญัติต่างๆ ที่เกี่ยวข้องของประเทศอังกฤษ

๒.๒ ผลการด�ำเนินงานตามมาตรา ๑๙ (๒)

๖๘

(๑) การปรับปรุงพระราชบัญญัติว่าด้วยธุรกรรม

ทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๔๔

๖๘

(๒) การผลักดันกฎหมายว่าด้วยการขนส่งทางน�้ำ

๗๒

(๓) ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..)

พุทธศักราช .... (แก้ไขมาตรา ๖๘ และ มาตรา ๒๓๗)

๗๖

(๔) ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..)

พุทธศักราช .... (แก้ไขที่มาของสมาชิกวุฒิสภา)

๗๘

(๕) ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..)

พุทธศักราช .... (แก้ไขมาตรา ๑๙๐)

๘๓

๒.๓ ผลการด�ำเนินงานตามมาตรา ๑๙ (๓)

(๑) ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง พ.ศ.... ๘๗

(๒) การบังคับใช้พระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๔

๘๙

(๓) ร่างกฎกระทรวงก�ำหนดฐานะและเงื่อนไขการอยู่ในราชอาณาจักรไทย

ของผู้เกิดในราชอาณาจักรไทยซึ่งไม่ได้สัญชาติไทย พ.ศ. ....

๙๑

(๔) ร่างพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ....

๙๓

(๕) ร่างพระราชบัญญัติให้อ�ำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนา

โครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. ....

๙๕

(๖) ร่างพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจบัตรเครดิต พ.ศ. ....

๑๐๐

(๗) ร่างพระราชบัญญัติความรับผิดทางแพ่งเพื่อความเสียหาย

จากมลพิษน�้ำมัน พ.ศ. ....

๑๐๔

(๘) ร่างพระราชบัญญัติยุบเลิกกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. ....

๑๐๖

(๙) ร่างพระราชบัญญัติยกเลิกกฎหมายบางฉบับที่หมดความจ�ำเป็น

หรือซ�้ำซ้อนกับกฎหมายอื่น พ.ศ. ....

๑๐๙

(๑๐) ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยหลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. ....

๑๑๔

๒.๔ ผลการด�ำเนินงานตามมาตรา ๑๙ (๔)

๑๑๕

๑๑๖

๒.๕ ผลการด�ำเนินงานตามมาตรา ๑๙ (๕)

๑๑๗

(๑) แนวทางการตรากฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมโอกาส

และความเสมอภาคระหว่างเพศ

๑๑๘

(๒) ร่างพระราชบัญญัติกองทุนพัฒนาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์ พ.ศ. ....

๑๒๑

-

ร่างพระราชบัญญัติองค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพ พ.ศ. ....

๘๖

(๓) ร่างพระราชบัญญัติป้องกันการทารุณกรรมและการจัดสวัสดิภาพสัตว์ พ.ศ. ....

๑๒๔

(๔) ร่างพระราชบัญญัติวิชาชีพการสาธารณสุขชุมชน พ.ศ. ....

๑๒๔

(๕) ร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ....

๑๒๕

(๖) ร่างพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่น

หรือผู้บริหารท้องถิ่น (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ....

๑๒๗

(๗) ร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ซึ่งกระท�ำความผิดเนื่องจาก

การชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมืองของประชาชน พ.ศ. ....

๑๓๑

(๘) ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณา

ของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ....

๑๓๔

๒.๖ ผลการด�ำเนินงานตามมาตรา ๑๙ (๖)

๑๓๗

๑๓๙

๒.๗ ผลการด�ำเนินงานตามมาตรา ๑๙ (๗)

๑๔๘

(๑) การออกระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๑๔๘

(๒) การออกประกาศคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๑๔๙

- ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายว่าด้วยหลักเกณฑ์และ วิธีการให้ค�ำปรึกษาและสนับสนุนในการร่างกฎหมาย ของประชาชน ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง พ.ศ. ๒๕๕๕

๑๕๐

- ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสาร ของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๕

๑๕๔

- ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายว่าด้วยการก�ำกับดูแลการบริหารงาน และการปฏิบัติหน้าที่ของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๖

๑๕๙

๒.๘ ผลการด�ำเนินงานตามมาตรา ๑๙ (๘)

๑๖๕

๒.๙ ผลการด�ำเนินงานตามมาตรา ๑๙ (๙)

๑๖๖

(๑)

ความเห็นและข้อเสนอแนะ เรื่องร่างประกาศคณะกรรมการกิจการ กระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ เรื่อง หลักเกณฑ์การก�ำกับดูแลเนื้อหารายการในกิจการกระจายเสียง และกิจการโทรทัศน์ พ.ศ. ....

๑๖๖

(๒)

ความเห็นเกี่ยวกับกฎหมายที่ตราโดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เรื่อง การผลักดันกฎกระทรวงเพื่อให้เกิดการบังคับใช้กฎหมาย เกี่ยวกับการจ�ำนองรถยนต์ตามพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. ๒๕๒๒ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๑๕) พ.ศ. ๒๕๕๑

๑๖๘

(๓) การด�ำเนินงานตามกฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของราชการ

-

การขอรับค�ำปรึกษาและสนับสนุนในการร่างกฎหมายของประชาชน ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๑๗๑

ส่วนที่ ๓ ส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๑. ผู้บริหารส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๑๗๗

๒. โครงสร้างและบุคลากรส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๑๗๙

๓. ผลการด�ำเนินการของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๑๘๕

(๑) รับผิดชอบกิจการทั่วไปและงานธุรการของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ตามตามมาตรา ๒๓ (๑)

๑๘๕

(๒) ศึกษา วิจัย และวิเคราะห์ข้อมูลเกี่ยวกับกฎหมายและระบบกฎหมายรวม ทั้งข้อมูลอื่นเพื่อประโยชน์แก่การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ตามมาตรา ๒๓ (๒)

๑๘๕

(๓) จัดท�ำข้อเสนอหรือความเห็นเกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมายเสนอต่อ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเพื่อพิจารณา ตามมาตรา ๒๓ (๓)

๑๘๖

(๔)

ติดตามและประเมินผลการด�ำเนินการตามเป้าหมาย นโยบาย และแผนโครงการ และมาตรการตามมาตรา ๑๙ (๑) แล้วรายงานผลต่อคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รวมทั้งให้ความเห็นเกี่ยวกับการเร่งรัด ปรับปรุง หรือเลิกล้มแผนโครงการหรือ มาตรการเมื่อเห็นสมควร ตามมาตรา ๒๓ (๔)

๑๘๖

(๕) ติดตามและประเมินผลการด�ำเนินการตามความเห็นหรือข้อเสนอแนะหรือค�ำปรึกษา ของคณะกรรมการตามมาตรา ๑๙ (๓) (๔) (๕) และ (๖) แล้วรายงานผลต่อ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ตามมาตรา ๒๓ (๕)

๑๘๙

๑.

พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๖ (ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อ ๑๗ ธันวาคม ๒๕๕๖)

๒๑๐

๒.

ร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ซึ่งกระท�ำความผิดเนื่องจาก การชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมืองของประชาชน พ.ศ. ....

๒๑๓

๓.

ร่างพระราชบัญญัติให้อ�ำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนา โครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. ....

๒๑๘

๔.

ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๑๑ มาตรา ๑๑๒ มาตรา ๑๑๕ มาตรา ๑๑๖ วรรคสอง มาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ มาตรา ๑๒๐ และ มาตรา ๒๔๑ วรรคหนึ่ง และยกเลิกมาตรา ๑๑๓ และมาตรา ๑๑๔)

๒๒๔

๕.

ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๙๐)

๒๒๗

(๖) ฝึกอบรมและพัฒนาพนักงานและลูกจ้างของส�ำนักงานในด้านการปฏิรูปกฎหมาย รวมทั้งเผยแพร่ความรู้ความเข้าใจในด้านการปฏิรูปกฎหมายแก่บุคคลทั่วไป

๒๓๑

(๗) ปฏิบัติการอื่นตามที่คณะกรรมการมอบหมาย

๒๓๙

ส่วนที่ ๔ รายงานสถานะการเงิน

๑. รายงานสถานะการเงิน ปี ๒๕๕๕

๑.๑ งบแสดงสถานะการเงิน

๒๔๗

๑.๒ งบรายได้และค่าใช้จ่าย

๒๔๘

๒. รายงานสถานะการเงิน ปี ๒๕๕๖

-

รายละเอียดงบการเงิน

๒๔๙

ส่วนที่ ๕ ปัญหาและอุปสรรคและข้อเสนอแนะ

๑. ปัญหาอุปสรรคในการขับเคลื่อนภารกิจตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย

๒๕๕

๑.๑ การเสนอความเห็นและข้อเสนอแนะต่อรัฐสภาและคณะรัฐมนตรี

๒๕๕

๑.๒ การสนับสนุนการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง

๒๕๕

๒. การบริหารจัดการองค์กร

๒๕๖

๒.๑ การบริหารจัดการทรัพยากรบุคคล

๒๕๖

๒.๒ การปฏิบัติตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงาน

๒๕๗

๒.๓ การประชาสัมพันธ์

๒๕๗

๒.๔ การเข้าถึงเครือข่ายภาคประชาชน

๒๕๘

๒.๕ งบประมาณ

๒๕๙

ข้อเสนอแนะ

๒๖๑

ภาคผนวก

๑. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ (มาตรา ๘๑ (๓) และ มาตรา ๓๐๘)

๒๖๖

๒. พระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓

๒๗๑

๓. ประกาศส�ำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง แต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ลงวันที่ ๒๓ พฤษภาคม ๒๕๕๔

๒๘๔

๔. ค�ำสั่งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เรื่อง แต่งตั้งเลขาธิการคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๒๘๕

๕. คณะกรรมการเฉพาะเรื่องและคณะอนุกรรมการในคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๒๘๖

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

10

สารจากประธานกรรมการปฏิรูปกฎหมาย แม้ว่าปัจจุบันจะได้มีการตื่นตัวทางสังคมในความพยายามที่จะผลักดัน การปฏิรูปประเทศในทุกภาคส่วน แต่แท้จริงแล้วการปฏิรูปไม่ใช่เรื่องใหม่ โดยประสบการณ์ส่วนตัวที่ได้เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม มาโดยตลอด พบว่าการปฏิรูปนอกเหนือจากการก�ำหนดยุทธศาสตร์ที่ชัดเจน และเป็นรูปธรรมแล้วยังต้องอาศัยทั้งความอดทนและระยะเวลา ไม่สามารถ บรรลุผลได้ในเวลาอันสั้น ทั้งนี้สืบเนื่องจากเหตุปัจจัยที่นอกเหนือการควบคุม ซึ่งเป็นปัญหาในภาพรวมของประเทศ เพราะเหตุที่การปฏิรูปขึ้นอยู่กับการ ตระหนักและความพร้อมของสังคม อันส่งผลต่อการพัฒนาประเทศ การ ปฏิรูปที่ปราศจากทิศทางและไม่ครบวงจรท�ำให้การพัฒนาประเทศเป็นไป โดยไม่ยั่งยืนและขาดความสมดุล และนี่จึงเป็นที่มาของความพยายามของ คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายในการผลั ก ดั น การปฏิ รู ป กฎหมาย โดยมุ ่ ง ผลลัพธ์ที่เป็นรูปธรรม และเน้นกฎหมายส�ำคัญๆ เร่งด่วนที่จะส่งผลต่อความเป็นธรรมในสังคม ความสมดุลของการ ใช้ชีวิตโดยสอดคล้องกับวิถีธรรมชาติและเป็นไปตามหลักสิทธิมนุษยชน โดยอาศัยหลักวิชาการและการมีส่วนร่วมของ ทุกภาคส่วนโดยเฉพาะภาคประชาสังคมเพื่อความส�ำเร็จในเบื้องต้นอันจะส่งผลในระยะยาวเพื่อการสร้างสานต่อไป อย่างไรก็ตาม ภารกิจของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจะบรรลุผลตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ที่วางไว้ย่อม ต้องอาศัยความร่วมมือจากเครือข่ายทุกภาคส่วนโดยเฉพาะภาคประชาชนที่เข้ามาร่วมระดมพลังความคิดในการปฏิรูป กฎหมายจนหลายๆ ประเด็ น ได้ ถู ก สอดแทรกไว้ ใ นสาระของกฎหมายในหลายฉบั บ ที่ ไ ด้ รั บ การตราออกมาบั งคับใช้ ในที่สุด

ศาสตราจารย์ ดร.คณิต ณ นคร ประธานกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

11

สารจากเลขาธิการคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย การปฏิ รู ป ประเทศไทย ต้ อ งปฏิ รู ป กฎหมาย คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายได้ มี เจตนาตั้ ง มั่ น ที่ จ ะท� ำ ให้ ก ฎหมายเป็ น กลไกในการแก้ ป ั ญ หา สังคม ลดความเหลื่อมล�้ำ สร้างความเป็นธรรม ประชาชนมีส่วนร่วมในการ ก�ำหนดบทบัญญัติในกฎหมาย ได้รับความเป็นธรรมตามกฎหมาย เข้าถึง ความยุติธรรม และสิทธิเสรีภาพได้รับการคุ้มครองจากการบังคับใช้กฎหมาย ที่ เ ป็ น ธรรม โดยส� ำ นั ก งานคณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายมี ห น้ า ที่ ที่ จ ะ ขับเคลื่อนการปฏิรูปกฎหมายของประเทศ ตามเจตนารมณ์ดังกล่าว การขั บ เคลื่ อ นการปฏิ รู ป กฎหมาย อาศั ย องค์ ป ระกอบส� ำ คั ญ สามประการคือ องค์ความรู้ ที่ผ่านการสังเคราะห์จากประสบการณ์ของ ผู้มีส่วนได้เสียหรือผู้ที่ได้รับผลกระทบจากปัญหาที่น�ำมาสู่การออกกฎหมาย ในการพัฒนาองค์ความรู้ ส�ำนักงานได้พัฒนาทรัพยากรบุคคลให้มีความรู้ ที่เป็นสหวิทยาการ เท่าทันสถานการณ์ และสอดคล้องกับบริบทสังคม ในขณะเดียวกันพัฒนาคลังความรู้กฎหมาย พัฒนาระบบบริหารจัดการความรู้ของส�ำนักงานควบคู่ไปกับการปรับปรุงเทคโนโลยีสารสนเทศ ให้เท่าทันกับพัฒนาการ สื่อสารสาธารณะ องค์ประกอบส�ำคัญล�ำดับถัดมา คือ การเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน ให้ไปสู่กระบวนการนิติบัญญัติ จน ถูกประกาศเป็นกฎหมายที่ถูกบังคับใช้อย่างทั่วถึง ในการสนับสนุนและให้ความช่วยเหลือประชาชนในกระบวนการ เสนอกฎหมาย ส� ำ นั ก งานได้ ด� ำ เนิ น การพั ฒ นาเครื อ ข่ า ยกฎหมายประชาชน พั ฒ นาการเรี ย นรู ้ ก ารท� ำ กฎหมายให้ แก้ไขปัญหา การยกร่างกฎหมาย การเข้าถึงกระบวนการพิจารณากฎหมาย รวมตลอดถึงการร่วมผลักดันกฎหมาย ในกระบวนการนิติบัญญัติ นอกจากนี้ การประสานความร่วมมือจากทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง ให้ได้รับรู้ เข้าใจ และเห็นความส�ำคัญของการ พัฒนาปรับปรุงกฎหมาย ยังเป็นฐานที่ส�ำคัญในการท�ำให้กฎหมายนั้นๆ ได้รับการยอมรับ และถูกน�ำไปบังคับใช้ตรงตาม เจตนารมณ์ที่กฎหมายนั้นถูกบัญญัติขึ้น การปฏิรูปกฎหมายในนัยนี้จึงเกิดการปฏิรูปประเทศไทย

ดร.ลัดดาวัลย์ ตันติวิทยาพิทักษ์ เลขาธิการคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

15

บทสรุปผู้บริหาร (Executive Summary) พระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓ ได้ก�ำหนดให้มีองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมายในรูปแบบ คณะกรรมการภายใต้ชื่อ “คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย” ที่ด�ำเนินการเป็นอิสระเพื่อปรับปรุงและพัฒนากฎหมาย ของประเทศให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ โดยต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่ได้รับผลกระทบจากกฎหมายนั้นประกอบด้วย รวมทั้งสนับสนุนการด�ำเนินการร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้รับการ โปรดเกล้าฯ ให้ด�ำรงต�ำแหน่งมาตั้งแต่วันที่ ๑๒ พฤษภาคม ๒๕๕๔ โดยได้ยึดหลักในการด�ำเนินการปฏิรูปกฎหมาย ตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓ ดังนี้

๑) หลักการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

๒) หลักความเป็นอิสระ

๓) หลักนิติธรรมและหลักธรรมาภิบาล

๔) หลักการด�ำเนินการบนพื้นฐานขององค์ความรู้ที่ได้จากการศึกษาวิจัย

๕) หลักการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน

๖) หลักความคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน

๗) หลักความสอดคล้องและทันต่อสถานการณ์ รวมทั้งความเปลี่ยนแปลงของประเทศและอารยประเทศ

ในปี พ.ศ. ๒๕๕๖ คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายได้ ด� ำ เนิ น การตามอ� ำ นาจหน้ า ที่ ต ามมาตรา ๑๙ แห่ ง พระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓ ผลการปฏิบัติงานพอสรุปได้ ดังนี้ (๑) การส�ำรวจ ศึกษา และวิเคราะห์ทางวิชาการ วิจัยและสนับสนุนการวิจัย จ�ำนวน ๙ เรื่อง ประกอบด้วย โครงการศึกษาวิจัยเกี่ยวกับสถานภาพสตรีจ�ำนวน ๓ เรื่อง ได้แก่ โครงการวิจัย ประสบการณ์กับการเข้าถึงความ ยุ ติ ธ รรม : การศึ ก ษาวิ จั ย แบบอั ต ชี ว ประวั ติ ข องผู ้ ห ญิ ง ชาติ พั น ธุ ์ โครงการวิ จั ย เรื่ อ งเล่ า และบทเรี ย นของผู ้ ห ญิ ง ที่ถูกกระท�ำด้วยความรุนแรงในครอบครัวและผู้หญิงที่ถูกกระท�ำความรุนแรงทางเพศ โครงการวิจัย การเข้าถึงความ ยุติธรรมของผู้หญิงในระบบยุติธรรมพหุลักษณ์กรณีผู้หญิงม้งและผู้หญิงมาเลย์มุสลิม โครงการจ้างเหมาผู้เชี่ยวชาญ ๒ เรื่อง คือ โครงการจ้างเหมาบริการผู้มีความเชี่ยวชาญเรื่อง UCC Article 9 Secured Transactions รวมทั้ง แปลตั ว บทกฎหมายจั ด ท� ำ ตารางเปรี ย บเที ย บกฎหมายในส่ ว นของ Uniform Commercial Code ของประเทศ สหรัฐอเมริกากับร่างพระราชบัญญัติหลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. .... และโครงการจ้างเหมาบริการผู้มีความเชี่ยวชาญ ในการวิ จั ย ค้ น คว้ า และศึ ก ษาเปรี ย บเที ย บกฎหมายที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ แนวคิ ด ในการจั ด ท� ำ ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ หลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. .... ในเรื่องหลักและแนวคิดกฎหมายเรื่องหลักประกันลอย (Floating Charge) ในกฎหมาย จารีตประเพณี (Common Law) และพระราชบัญญัติต่างๆ ที่เกี่ยวข้องของประเทศอังกฤษ โครงการศึกษาตาม แผนปฏิบัติการประจ�ำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๖ ของคณะกรรมการฯ จ�ำนวน ๒ เรื่อง คือ โครงการศึกษากฎหมายกลาง ว่าด้วยการจัดสวัสดิการสังคมของประเทศไทย และการพัฒนากระบวนวิธีพิจารณาคดีแรงงานในระบบไต่สวน และ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

16

สุดท้าย โครงการการศึกษาเกี่ยวกับแรงงานอาเซียน จ�ำนวน ๒ เรื่อง คือ การศึกษา รวบรวม และจัดท�ำสรุปสาระส�ำคัญ ของรายงานการศึ ก ษาผลงานวิ จั ย มาตรฐานแรงงานสากลและมาตรฐานแรงงานอาเซี ย น สิ ท ธิ แ ละมาตรฐานด้ า น แรงงานข้ า มชาติ ใ นไทยและประเทศกลุ ่ ม อาเซี ย นรวมทั้ ง กลไกการคุ ้ ม ครองสิ ท ธิ และโครงการการศึ ก ษาและจัดท� ำ ข้อเสนอกลไกที่เหมาะสมส�ำหรับการคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิแรงงานอาเซียน (รายละเอียดปรากฏในหน้า ๕๕ - ๖๗) (๒) การเสนอความเห็น ข้อสังเกต และข้อเสนอแนะ ต่อคณะรัฐมนตรีและรัฐสภา เกี่ยวกับแผนการให้มีกฎหมาย การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย ร่างกฎหมาย โดยพิจารณาจากการศึกษาวิจัยทางวิชาการ ภาพรวมของกฎหมาย บริบท ของสังคมและประเทศ ความสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ และการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นส�ำคัญ จ�ำนวนรวมทั้งสิ้น ๒๕ เรื่อง เป็นความเห็นต่อร่างพระราชบัญญัติ/พระราชบัญญัติจ�ำนวน ๑๘ เรื่อง ความเห็นต่อร่างรัฐธรรมนูญจ�ำนวน ๓ เรื่อง ความเห็นต่อกฎหมายรองจ�ำนวน ๒ เรื่อง และความเห็นต่อกลุ่มของกฎหมาย ในเรื่องนั้นๆ จ�ำนวน ๒ เรื่อง (รายละเอียดปรากฏในหน้า ๖๘ - ๑๓๗) (๓) การให้ ค� ำ ปรึ ก ษาและสนั บ สนุ น การด� ำ เนิ น การในการร่ า งกฎหมายของประชาชน ผู ้ มี สิ ท ธิ เ ลื อ กตั้ ง มีการด�ำเนินการเกี่ยวกับร่างกฎหมายของภาคประชาชนและสนับสนุนการร่างกฎหมายของภาคประชาชน จ�ำนวน ๒๙ ฉบับ อยู่ในขั้นรอลงมติในสภาผู้แทนราษฎร ๑ ฉบับ อยู่ในกระบวนการของสภาผู้แทนราษฎร ๗ ฉบับ อยู่ระหว่าง รอนายกรัฐมนตรีพิจารณาให้ค�ำรับรอง ๑๒ ฉบับ และอยู่ในกระบวนการตรวจสอบเอกสาร ๙ ฉบับ (รายละเอียด ปรากฏในหน้า ๑๓๗ - ๑๔๗) (๔) การออกระเบียบและประกาศคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เกี่ยวกับการบริหารงานทั่วไป การบริหารงาน บุคคล การงบประมาณ การเงินและทรัพย์สิน ฯลฯ จ�ำนวนรวม ๑๐ ฉบับ (รายละเอียดปรากฏในหน้า ๑๔๘ - ๑๖๔) ในการติดตามการด�ำเนินงานของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้ติดตาม และประเมินผลการด�ำเนินการ ดังนี้ (๑) ตามเป้ า หมาย นโยบาย และแผนโครงการและมาตรการ โดยได้ ก� ำ หนดตั ว ชี้ วั ด คื อ ร่ า งกฎหมาย ที่ มี ก ารเสนอความเห็ น และข้ อ เสนอแนะต่ อ คณะรั ฐ มนตรี เ กี่ ย วกั บ แผนการให้ มี ก ฎหมายแก้ ไขเพิ่ ม เติ ม กฎหมาย จ�ำนวน ๑๘ เรื่อง ซึ่งได้ด�ำเนินการแล้วเสร็จ จ�ำนวน ๒๔ เรื่อง เกินกว่าเป้าหมายตามตัวชี้วัดที่วางไว้ (รายละเอียด ปรากฏในหน้า ๑๘๖ - ๑๘๘) (๒) ตามความเห็ น หรื อ ข้ อ เสนอแนะของคณะกรรมการฯ ทั้ ง นี้ ไ ด้ มี ก ารติ ด ตามสถานภาพของ ร่ า งกฎหมาย ที่ ค ณะกรรมการฯ ได้ ใ ห้ ค วามเห็ น และข้ อ เสนอแนะทั้ ง ต่ อ ร่ า งกฎหมาย/แนวทางการพั ฒ นากฎหมาย/กฎหมาย ที่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจ�ำนวนรวม ๕๘ เรื่อง โดยเสนอในปี ๒๕๕๕ จ�ำนวน ๓๓ เรื่อง และที่เสนอในปี ๒๕๕๖ จ�ำนวน ๒๕ เรื่อง (รายละเอียดปรากฏในหน้า ๑๘๙ - ๒๐๙)

17

(๓) ผลการด�ำเนินการ จากความเห็นและข้อเสนอแนะฯ ที่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้ให้ความเห็นและ ข้อเสนอแนะตาม (๒) ต่อคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาไปนั้น พบว่า ร่างกฎหมาย/กฎหมาย : - มีการตราเป็นกฎหมายโดยการประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษาแล้ว จ�ำนวนทั้งสิ้น ๑๑ ฉบับ เป็นพระราชบัญญัติ ๑๐ ฉบับ เป็นระเบียบ ๑ ฉบับ โดยได้มีการน�ำเอาความเห็นและข้อเสนอแนะของคณะกรรมการฯ ไปใช้ในบางมาตรา ในบางฉบับ - มี ก ารชะลอการออกกฎกระทรวง จ� ำ นวน ๑ ฉบั บ ซึ่ ง เป็ น ไปตามข้ อ เสนอแนะของคณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย - ผ่ า นกระบวนการทางนิ ติ บั ญ ญั ติ / อยู ่ ใ นกระบวนการนิ ติ บั ญ ญั ติ แต่ ใ นที่ สุ ด ไม่ มี ก ารตราเป็ น กฎหมาย ให้มีผลบังคับใช้ได้ จ�ำนวน ๕ ฉบับ เป็นร่างพระราชบัญญัติ ๓ ฉบับ และเป็นร่างรัฐธรรมนูญ (แก้ไขมาตรา...) ๒ ฉบับ อันสอดคล้องกับความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่ไม่เห็นด้วยกับเนื้อหาสาระของร่างกฎหมายดังกล่าว ความเห็นและข้อเสนอแนะของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายปรากฏผลสัมฤทธิ์ในกฎหมาย/ร่างกฎหมายที่ส�ำคัญๆ หลายฉบับด้วยกัน เช่น พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๖ มีการระบุในกฎหมายว่าอาจขอรับการสนับสนุน ค่ า ใช้ จ ่ า ยจากกองทุ น พั ฒ นาการเมื อ งภาคพลเมื อ ง และในการตรวจสอบรายชื่ อ ผู ้ มี สิ ท ธิ เข้ า ชื่ อ เสนอกฎหมาย ได้มีการเพิ่มช่องทางการประกาศรายชื่อเพิ่มเติมจากที่มีอยู่ในกฎหมายฉบับเดิม คือ ให้มีหนังสือแจ้งไปยังผู้มีรายชื่อนั้น (รายละเอียดปรากฏในหน้า ๒๑๐ - ๒๑๓) ร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ซึ่งกระท�ำความผิดเนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการ เมืองของประชาชน พ.ศ. .... ซึ่งแม้จะผ่านความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร แต่ได้มีความเห็นของกรรมาธิการเสียง

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

18

ข้างน้อยในสภาผู้แทนฯ ที่เห็นพ้องกับความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่แสดงความไม่เห็นด้วยกับสาระ ของการนิรโทษกรรมที่มีการขยายขอบเขตของการนิรโทษอย่างครอบคลุมและกว้างขวาง พร้อมๆ กับกระบวนการ ตราพระราชบัญญัติที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ และยังเป็นความเห็นที่พ้องกับนักวิชาการและประชาชนในลักษณะเดียวกัน อันส่งผลให้วุฒิสภาได้ยับยั้งร่างกฎหมายฯ ดังกล่าว (รายละเอียดปรากฏในหน้า ๒๑๓ - ๒๑๗) ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ใ ห้ อ� ำ นาจกระทรวงการคลั ง กู ้ เ งิ น เพื่ อ พั ฒ นาโครงสร้ า งพื้ น ฐานด้ า นคมนาคมของประเทศ พ.ศ. .... แม้จะผ่านความเห็นชอบของทั้งสองสภา แต่ในคราวประชุมสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา ได้มีผู้อภิปราย ที่ได้เห็นพ้องและหยิบยกเอาความเห็นและข้อเสนอแนะของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมาน�ำเสนอโดยสาระหลักๆ คือ เรื่องของการขัดรัฐธรรมนูญอันมีผลต่อวินัยการเงินการคลัง กล่าวคือ เงินกู้เป็นเงินแผ่นดิน จะกระท�ำได้เฉพาะ ที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วย เงินคงคลัง นอกจากนั้น พบว่า โครงการไม่มีความพร้อม โดยเฉพาะโครงการขนาดใหญ่ยังไม่ผ่านการศึกษาผลกระทบ และสิ่ ง แวดล้ อ มมาก่ อ น อย่ า งไรก็ ต าม พระราชบั ญ ญั ติ ดั ง กล่ า วถู ก น� ำ เข้ า สู ่ ก ารพิ จ ารณาของศาลรั ฐ ธรรมนู ญ และ ศาลรัฐธรรมนูญได้มีมติเป็นเอกฉันท์ ว่าเนื้อหาสาระไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญอันสอดคล้องกับความเห็นของคณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมาย (รายละเอียดปรากฏในหน้า ๒๑๘ - ๒๒๓) ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ว่าด้วยที่มาของสมาชิกวุฒิสภา คณะ กรรมการฯ ไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของสมาชิกวุฒิสภาที่มีการยกเลิกมาตรา ๑๑๕ (๕) (๖) (๗) (๙) อันมีผลให้วุฒิสมาชิกมีความสัมพันธ์โดยใกล้ชิดกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และอาจถูกครอบง�ำ จากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ในขณะที่การไม่จ�ำกัดลักษณะต้องห้ามของวุฒิสมาชิก กล่าวคืออาจเคยเป็นสมาชิก หรือผู้ด�ำรงต�ำแหน่งในพรรคการเมือง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร รัฐมนตรีหรือผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองอื่น ฯลฯ จะท�ำให้สมาชิกวุฒิสภาไม่สามารถด� ำรงความเป็นกลางและปลอดจากการแทรกแซงทางการเมืองได้ ซึ่งกระทบต่อ ดุลยภาพในฝ่ายนิติบัญญัติ แม้ว่าร่างรัฐธรรมนูญฯ นี้จะผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา แต่ในการประชุมร่วมกันของ รั ฐ สภาได้ มี ก ารน� ำ เอาความเห็ น ของคณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายไปอภิ ป รายในสภาโดยสมาชิ ก สภาผู ้ แ ทนราษฎร พรรคฝ่ายค้านและสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการสรรหา และต่อมาศาลรัฐธรรมนูญมีค�ำวินิจฉัยว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญ ว่ า ด้ ว ยที่ ม าของสมาชิ ก วุ ฒิ ส ภาขั ด ต่ อ รั ฐ ธรรมนู ญ ทั้ ง กระบวนการและเนื้ อ หา มี ผ ลให้ น ายกรั ฐ มนตรี ก ราบบั งคมทูล ขอพระราชทานพระบรมราชานุญาตถอนร่างฯ ดังกล่าวคืนมา (รายละเอียดปรากฏในหน้า ๒๒๔ - ๒๒๖) ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๙๐) มีการ ยกเลิกหนังสือสัญญาสองประเภทตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๑๙๐ ได้แก่ หนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคง ทางเศรษฐกิ จ หรื อ สั ง คมของประเทศอย่ า งกว้ า งขวาง และหนั ง สื อ สั ญ ญาที่ มี ผ ลผู ก พั น ด้ า นการค้ า การลงทุ น หรือ งบประมาณของประเทศอย่างมีนัยส� ำคัญ ซึ่งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายไม่เห็นด้วยกับการเปลี่ยนแปลงมาตรานี้

19

และเห็นว่ารัฐธรรมนูญได้ก�ำหนดให้มีกฎหมายว่าด้วยการก�ำหนดประเภท กรอบการเจรจา ขั้นตอนและวิธีการจัดท�ำ หนังสือสัญญาดังกล่าวภายในหนึ่งปี จึงควรมีการเสนอกฎหมายเพื่ออนุวัติให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญมากกว่าการแก้ไข เพิ่มเติม ส่วนการเพิ่มเติมประเภทหนังสือสัญญาที่มีบทเปิดเสรีด้านการค้าการลงทุน เห็นว่ายังไม่ครอบคลุมเพียงพอ ควรมีการเพิ่มเติมหนังสือสัญญาที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่มิใช่ความร่วมมือทางวิชาการ และ ควรมีการตรากฎหมายว่าด้วยการให้ประชาชนเข้าถึงรายละเอียดและการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเกี่ยวกับ สัญญา และการด�ำเนินการแก้ไขเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบ มีคณะกรรมาธิการบางท่านเห็นด้วยในประเด็นของหนังสือ สัญญาที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม แต่รัฐสภามีมติเห็นชอบกับการแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญมาตรา ๑๙๐ แต่ในที่สุด ศาลรัฐธรรมนูญมีมติว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญดังกล่าวไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ (รายละเอียด ปรากฏในหน้า ๒๒๗ - ๒๓๑) นอกจากนี้ ส� ำ นั ก งานคณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย ได้ จั ด ให้ มี ก ารฝึ ก อบรมและพั ฒ นาพนั ก งานและ ลู ก จ้ า งของส� ำ นั ก งานในด้ า นการปฏิ รู ป กฎหมาย ซึ่ ง ส� ำ นั ก งานได้ ด� ำ เนิ น การมาเป็ น ระยะๆ อย่ า งต่ อ เนื่ อ ง เพื่ อ ให้ บุคลากรของส�ำนักงานได้มีความรู้ ความเข้าใจ ในความรู้พื้นฐานที่จ�ำเป็นต่อการปฏิบัติงาน รวมทั้งสร้างเสริมและพัฒนา ศักยภาพให้ถึงพร้อมซึ่งความเชี่ยวชาญในบทบาทและภาระหน้าที่เพื่อให้สามารถปฏิบัติภารกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพ และบรรลุวัตถุประสงค์หลักขององค์กร รวมตลอดถึงการด�ำเนินการเผยแพร่ความรู้ความเข้าใจในด้านการปฏิรูปกฎหมาย แก่บุคคลทั่วไปทั้งในรูปแบบของการประชุม การบรรยาย การเสวนาแลกเปลี่ยนความคิดเห็น และการเผยแพร่ความรู้ ผ่านสื่อในรูปแบบต่างๆ ทั้งสื่อสิ่งพิมพ์ สื่อวิทยุโทรทัศน์ สื่ออิเล็กทรอนิกส์ และสื่อสังคมออนไลน์ที่ส�ำนักงานให้ความ ส�ำคัญและได้ด�ำเนินการปรับเปลี่ยนทั้งในรูปแบบและวิธีการเพื่อให้เป็นการน� ำเสนอข้อมูลที่เป็นประโยชน์และทันต่อ สถานการณ์แก่ประชาชนทั่วไป ด�ำเนินโครงการสัมมนาวิชาการคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเพื่อเป็นเวทีแลกเปลี่ยน ความคิดเห็นทางวิชาการและสร้างความร่วมมืออันดีกับทุกภาคส่วน นอกเหนือจากการประสานความร่วมมือทั้งกับ ส่วนราชการ หน่วยงาน และภาคประชาชนที่ได้ด�ำเนินงานมาโดยต่อเนื่อง (รายละเอียดปรากฏในหน้า ๒๓๑ - ๒๔๑) การประสานความร่ ว มมื อ กั บ เครื อ ข่ า ยองค์ ก รต่ า งๆ ทั้ ง ภายในและภายนอกประเทศเป็ น สิ่ ง ที่ ค ณะกรรมการฯ ให้ความส�ำคัญ เพื่อเป็นการพัฒนาองค์ความรู้ในอันที่จะปรับปรุงและพัฒนากฎหมายให้เกิดประโยชน์สูงสุด มีการ ประสานความร่วมมือกับองค์กรระหว่างประเทศ ได้แก่ องค์กรเพื่อการส่งเสริมความเสมอภาคระหว่างเพศ และเพิ่ม พลังของผู้หญิงแห่งสหประชาชาติ (UN Woman), Asia Pacific Forum on Woman, Law and Development (APWLD) โครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP) นอกเหนือจากองค์กรการพัฒนาภายในประเทศ อาทิ มูลนิธิ เอเชีย สภาพัฒนาการเมือง สภาคริสตจักรแห่งประเทศไทย (รายละเอียดปรากฏในหน้า ๒๔๒ - ๒๔๓) อย่างไรก็ตาม การด�ำเนินงานของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายและส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายในปี ๒๕๕๖ ซึ่งยังถือเป็นระยะเริ่มต้นยังประสบปัญหาอุปสรรคหลายประการ ทั้งในส่วนของปัญหาการขับเคลื่อนภารกิจ ตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย และปัญหาการบริหารจัดการองค์กร ในส่วนของปัญหาที่แก้ไขปรับปรุงได้โดยองค์กร ส�ำนักงานได้ด�ำเนินการแก้ปัญหามาโดยล�ำดับ หากแต่ปัญหาที่มีสาเหตุหรือสืบเนื่องมาจากปัจจัยและสภาพแวดล้อม ภายนอก เป็นสิ่งที่อยู่นอกเหนือการควบคุม โดยเฉพาะในส่วนของงบประมาณ และการให้ความส�ำคัญกับกฎหมาย เข้ า ชื่ อ ของประชาชน จึ ง ได้ มี ข ้ อ เสนอแนะเป็ น แนวทางในอั น ที่ จ ะแก้ ไขปั ญ หาดั ง กล่ า วเพื่ อ ให้ ก ารด� ำ เนิ น งานของ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายและส�ำนักงานปฏิรูปกฎหมายบรรลุวัตถุประสงค์อันจะเป็นประโยชน์ต่อภาคประชาชน และสังคมโดยรวมสืบไป

23

ส่วนที่ ๑ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ๑. ประวัติความเป็นมา : คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

แนวคิด : ความจ�ำเป็นที่ต้องมีองค์กรปฏิรูปกฎหมาย

แต่เดิมกระบวนการพัฒนากฎหมายของประเทศไทยยังไม่มคี วามชัดเจน ในเรือ่ งของหน่วยงานหลักรับผิดชอบในการปรับปรุงแก้ไขและพัฒนากฎหมาย ให้สอดคล้องกับบริบทของสังคม เศรษฐกิจ การเมือง ตลอดจนวิถีชีวิตของ สังคมไทย โดยกระบวนการแก้ไขกฎหมายในปัจจุบันส่วนใหญ่เริ่มต้นจาก ส่วนราชการหรือหน่วยงานที่รับผิดชอบเรื่องนั้นๆ เป็นการเฉพาะ และมี กระบวนการกลั่นกรองหลายขั้นตอนตั้งแต่ คณะกรรมการกลั่นกรอง ร่างกฎหมายของส่วนราชการ คณะกรรมการกฤษฎีกา คณะรัฐมนตรี และรัฐสภา โดยกระบวนการพิจารณากฎหมายแต่ละฉบับจนถึงการประกาศใช้อย่างเป็นทางการนัน้ ใช้ระยะเวลา ในการพิจารณาอย่างยาวนาน นอกจากนี้ กระบวนการในการแก้ไขปรับปรุงหรือตรากฎหมายขึ้นใหม่ไม่ได้มีส่วนร่วมของ ประชาชน ไม่มีการส�ำรวจความต้องการ ปัญหา และผลกระทบอื่นๆ ซึ่งมีผลโดยตรงต่อประชาชนอย่างยิ่งไปประกอบการ พิจารณา น�ำไปสู่การบัญญัติกฎหมายที่ไม่สอดคล้องและเกิดปัญหาตามมาภายหลัง โดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาเกี่ยวกับความ ไม่เป็นธรรมในสังคมไทย ดังนั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจึงเป็นองค์กรหลักของชาติ ที่จะเข้ามาด�ำเนินการอย่าง เป็นอิสระในการปรับปรุงและพัฒนากฎหมายทั้งระบบบนพื้นฐานสิทธิมนุษยชน และการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน มุ่งขจัดความเหลื่อมล�้ำเพื่อสร้างความเป็นธรรม และความเสมอภาคในสังคม

๑.๑ ความเป็นมาของกฎหมายจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมาย

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๘๑ (๓) ได้บัญญัติให้รัฐต้องด�ำเนินการตามแนว นโยบายพื้นฐานแห่งรัฐด้านกฎหมายและการยุติธรรม โดยต้องจัดให้มีกฎหมายเพื่อจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมาย ที่ด�ำเนินการเป็นอิสระ เพื่อปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศ รวมทั้งปรับปรุงกฎหมายให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ โดยต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่ได้รับผลกระทบจากกฎหมายนั้นประกอบด้วย และในบทเฉพาะกาลตามมาตรา ๓๐๘ ได้ก�ำหนดให้คณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ (วันที่ ๒๔ สิงหาคม ๒๕๕๐) แต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่มีการด� ำเนินการเป็นอิสระภายในเก้าสิบวันนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ โดยให้คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายชุดดังกล่าวมีอ�ำนาจหน้าที่หลัก ๒ ประการ ได้แก่

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

24

(๑) ศึกษาและเสนอแนะการจัดท�ำกฎหมายทีจ่ ำ� เป็นต้องตราขึน้ เพือ่ อนุวตั กิ ารตามบทบัญญัตแิ ห่งรัฐธรรมนูญ และ

(๒) จัดท�ำกฎหมายเพื่อจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมาย ตามมาตรา ๘๑ (๓) ให้แล้วเสร็จภายใน ๑ ปี นับแต่ วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ (ครบก�ำหนดวันที่ ๒๓ สิงหาคม ๒๕๕๑) โดยในกฎหมายดังกล่าวอย่างน้อยต้องมีบทบัญญัติ ก�ำหนดให้มีหน้าที่สนับสนุนการด�ำเนินการยกร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ดังนั้น คณะรัฐมนตรีเมื่อครั้งพลเอก สุรยุทธ์ จุลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรี (คณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดิน อยู่ในขณะนั้น) ได้มีมติแต่งตั้งคณะกรรมการสรรหาคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เพื่อด�ำเนินการสรรหาคณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมาย โดยได้เสนอคณะรัฐมนตรีให้แต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ ดังกล่าว ทั้งนี้ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้จัดท�ำร่างกฎหมายเพื่อจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมายแล้วเสร็จ และเสนอร่างกฎหมายดังกล่าวไปยังคณะรัฐมนตรีเมื่อวันจันทร์ที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๑ โดยร่างกฎหมายนี้มีชื่อว่า “ร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ....” พร้อมทั้งเอกสารวิเคราะห์สรุปร่างพระราชบัญญัติฯ ผลการด�ำเนินการ และผลการสัมมนาเกี่ยวกับการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และเอกสารอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง เพื่อประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี ต่ อ มาเมื่ อ วั น อั ง คารที่ ๑๒ พฤศจิ ก ายน ๒๕๕๑ คณะรั ฐ มนตรี (นายสมชาย วงศ์ ส วั ส ดิ์ เป็ น นายกรั ฐ มนตรี ) ได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. .... ที่เสนอโดยคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย โดยมีมติเห็นชอบในหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติฯ ดังกล่าว และส่งให้ส�ำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณา คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) ได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. .... ตามที่ ค ณะรั ฐ มนตรี เ ห็ น ชอบในหลั ก การ และเมื่ อ พิ จ ารณาเสร็ จ ได้ ส ่ ง ร่ า งกฎหมายเสนอกลั บ ไปยั ง คณะรั ฐ มนตรี เมื่อวันที่ ๘ เมษายน ๒๕๕๒ โดยมีการแก้ไขชื่อร่างกฎหมายนั้นเป็น “ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ค ณะกรรมการปฏิรูป กฎหมาย พ.ศ. ....” และได้ตัดบทบัญญัติเกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรมออกตามมติของคณะรัฐมนตรีที่ได้ให้ข้อสังเกต ไว้ ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้ประชุมปรึกษาหารือเมื่อวันที่ ๑๓ พฤษภาคม ๒๕๕๒ เกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. .... และลงมติเห็นชอบร่างตามที่คณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาเสร็จ และให้น�ำเสนอสภา ผู้แทนราษฎรเพื่อด�ำเนินการพิจารณาต่อไป

25

ต่อมาในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ ๒๓ ปีที่ ๒ ครั้งที่ ๗ (สมัยสามัญนิติบัญญัติ) เมื่อวันที่ ๒ กันยายน ๒๕๕๒ ได้ลงมติรับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. .... ที่คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอ รวมทั้งร่างพระราชบัญญัติองค์กรปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. .... ที่ นายเจริญ จรรย์โกมล สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรกับคณะ เป็นผู้เสนอ และตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญขึ้นมาคณะหนึ่งเพื่อพิจารณาร่างกฎหมายทั้งสองฉบับรวมกัน โดยถือร่าง ของคณะรัฐมนตรีเป็นหลัก เมื่อคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ชุดดังกล่าว ซึ่งมี นายนิพิฏฐ์ อินทรสมบัติ สมาชิกสภา ผู้แทนราษฎร เป็นประธานกรรมาธิการฯ ได้พิจารณาแล้วเสร็จเมื่อวันที่ ๑๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ จึงได้เสนอสภาผู้แทนราษฎร เพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบ โดยสภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ ๒๓ ปีที่ ๓ ครั้งที่ ๗ ได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. .... ที่คณะกรรมาธิการวิสามัญฯ พิจารณาเสร็จแล้ว โดยลงมติให้ความเห็นชอบ ร่างพระราชบัญญัติฯ ดังกล่าว และส่งให้วุฒิสภาพิจารณาต่อไป ภายหลังที่วุฒิสภาได้รับร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. .... ที่สภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบ แล้ว ได้มีการประชุมวุฒิสภา ครั้งที่ ๑๔ (สมัยสามัญทั่วไป) เมื่อวันที่ ๘ มีนาคม ๒๕๕๓ และมีมติรับร่างพระราชบัญญัติ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. .... ที่สภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบนั้น และตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญขึ้นมาคณะหนึ่ง เพื่อพิจารณาร่างดังกล่าว (มีนายสมัคร เชาวภานันท์ สมาชิกวุฒิสภา เป็นประธานกรรมาธิการ) คณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ชุดดังกล่าว ได้พิจารณาร่างแล้วเสร็จ เมื่อวันที่ ๑๙ เมษายน ๒๕๕๓ โดยมีการแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติฯ ดังกล่าว และส่งกลับไปยังวุฒิสภาเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบ ซึ่งต่อมาในการประชุมวุฒิสภา ครั้งที่ ๒๒ (สมัยสามัญทั่วไป) ได้พิจารณา ร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. .... ที่คณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ได้แก้ไขเพิ่มเติมแล้ว ลงมติให้ความเห็นชอบ จากนั้นได้ส่งร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. .... ที่แก้ไขเพิ่มเติมนั้นไปยัง สภาผู้แทนราษฎรเพื่อด�ำเนินการต่อไปตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๑๔๗ บัญญัติไว้

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

26

สภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ ๒๓ ปีที่ ๓ ครั้งที่ ๑๔ (สมัยสามัญนิติบัญญัติ) เมื่อวันพุธที่ ๒๙ กันยายน ๒๕๕๓ มีมติ เห็นชอบร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. .... ที่วุฒิสภาแก้ไขเพิ่มเติม จึงถือได้ว่าร่างกฎหมาย ดังกล่าวผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา และนายกรัฐมนตรีได้น� ำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อพระบาทสมเด็จ พระเจ้าอยู่หัวทรงลงพระปรมาภิไธยเมื่อวันที่ ๑๖ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ และลงประกาศ ในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ ๑๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ มีผลใช้บังคับเป็น “พระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓” ในวันถัด จากวันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป

๑.๒ ความเป็นมาของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

พระราชบั ญ ญั ติ ค ณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓ ก� ำ หนดให้ อ งค์ ก รเพื่ อ การปฏิ รู ป กฎหมายเป็ น รูปแบบคณะกรรมการ ประกอบด้วย คณะกรรมการ จ�ำนวน ๑๑ คน ได้แก่ ประธานกรรมการ ๑ คน และรองประธาน กรรมการ ๑ คน ปฏิบัติหน้าที่เต็มเวลา กรรมการปฏิบัติหน้าที่เต็มเวลา ๔ คน และกรรมการปฏิบัติหน้าที่ไม่เต็มเวลา ๕ คน โดยมีกระบวนการสรรหาและคัดเลือกตามที่พระราชบัญญัติดังกล่าวก� ำหนดไว้ กล่าวคือ ให้มีคณะกรรมการ สรรหากรรมการปฏิรูปกฎหมาย จ�ำนวน ๑๒ คน ซึ่งประกอบไปด้วยภาคส่วนต่างๆ ดังนี้ ๑) ผู้แทนภาครัฐจ�ำนวน ๔ คน ประกอบด้วย ปลัดกระทรวงยุติธรรม เลขาธิการคณะรัฐมนตรี เลขาธิการสภา ผู้แทนราษฎร และเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ๒) ผู้แทนคณาจารย์ประจ� ำซึ่งสอนในสาขาวิชานิติศาสตร์ ในสถาบันอุดมศึกษาที่มีการสอนระดับปริญญาใน สาขาวิชานิติศาสตร์ของรัฐโดยคัดเลือกกันเองให้เหลือ ๒ คน และของเอกชนโดยคัดเลือกกันเองให้เหลือ ๒ คน ๓) ผู้แทนองค์กรเอกชนที่ด�ำเนินการโดยมิใช่เป็นการหาผลก�ำไรหรือรายได้มาแบ่งปันกันจ�ำนวน ๔ คนจาก ๔ ด้าน โดยองค์กรเอกชนแต่ละด้านต้องขึ้นทะเบียนกับส� ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย และคัดเลือกกันเอง ในแต่ละด้านให้เหลือด้านละ ๑ คน ประกอบด้วย ผู้แทนด้านแรงงาน ผู้แทนด้านสิทธิมนุษยชน ผู้แทนด้านการคุ้มครอง ผู้บริโภค และผู้แทนด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ

27

ส�ำหรับกระบวนการคัดเลือกและสรรหาของคณะกรรมการสรรหากรรมการปฏิรูปกฎหมายนั้น กฎหมายได้ก�ำหนด หลักการในการคัดเลือกและสรรหาไว้ คือ ในการคัดเลือกกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ให้คณะกรรมการสรรหากรรมการปฏิรูป กฎหมาย พิจารณาคัดเลือกบุคคลผูม้ คี วามรูห้ รือมีความเชีย่ วชาญหรือมีประสบการณ์เป็นทีป่ ระจักษ์อนั เป็นประโยชน์ตอ่ การ ปฏิรปู กฎหมาย และต้องเป็นบุคคลทีม่ คี ณ ุ สมบัตแิ ละไม่มลี กั ษณะต้องห้ามตามทีก่ ฎหมายก�ำหนด ซึง่ ในกระบวนการดังกล่าว กฎหมายเปิดโอกาสให้คณะกรรมการสรรหาใช้ดุลพินิจอย่างเต็มที่ในการคัดเลือกบุคคลเพื่อเป็นกรรมการปฏิรูปกฎหมาย คณะกรรมการสรรหากรรมการปฏิรูปกฎหมายได้ด�ำเนินการแล้วเสร็จเมื่อวันที่ ๕ เมษายน ๒๕๕๔ โดยรายชื่อบุคคล ทีส่ มควรได้รบั การเสนอชือ่ เป็นกรรมการปฏิรปู กฎหมาย จ�ำนวน ๑๑ คน เป็นบุคคลทีม่ คี วามเชีย่ วชาญในแต่ละด้าน ดังนี้

บุคคลที่สมควรได้รับการเสนอชื่อเป็นกรรมการปฏิบัติหน้าที่เต็มเวลา

๑. ศาสตราจารย์ ดร.คณิต ณ นคร

ด้านกระบวนการยุติธรรมและการบังคับใช้กฎหมาย

๒. นางสุนี ไชยรส

ด้านการมีส่วนร่วมของประชาชนและสิทธิเสรีภาพ

๓. นายไพโรจน์ พลเพชร

ด้านทรัพยากรธรรมชาติและการคุ้มครองผู้บริโภค

๔. นายสมชาย หอมลออ

ด้านสิทธิมนุษยชนและประสานงานต่างประเทศ

๕. นายสุขุมพงศ์ โง่นค�ำ

ด้านนิติบัญญัติ การเมือง และการปกครอง

๖. ศาสตราจารย์ ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์

ด้านรัฐธรรมนูญ กฎหมายแพ่งและพาณิชย์

บุคคลที่สมควรได้รับการเสนอชื่อเป็นกรรมการปฏิบัติหน้าที่ไม่เต็มเวลา

๑. รองศาสตราจารย์ ดร.ก�ำชัย จงจักรพันธ์

ด้านกฎหมายธุรกิจและการค้าระหว่างประเทศ

๒. นายชัยสิทธิ์ สุขสมบูรณ์

ด้านแรงงานและสวัสดิการสังคม

๓. รองศาสตราจารย์ ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ

ด้านกฎหมายมหาชน รัฐธรรมนูญ และปรัชญากฎหมาย

๔. นายประสงค์ เลิศรัตนวิสุทธิ์

ด้านสื่อสารมวลชนและสื่อสาธารณะ

๕. รองศาสตราจารย์ วิระดา สมสวัสดิ์

ด้านความเสมอภาคระหว่างเพศ เด็ก สตรีและผู้ด้อยโอกาส

คณะกรรมการสรรหากรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย ได้ เ สนอรายชื่ อ ต่ อ นายกรั ฐ มนตรี เ พื่ อ น� ำ ความกราบบั ง คมทู ล เพื่ อ ทรงพระกรุ ณ าโปรดเกล้ า ฯ แต่ ง ตั้ ง ตามที่ ก ฎหมายก� ำ หนดไว้ โดยพระมหากษั ต ริ ย ์ ไ ด้ ท รงลงพระปรมาภิ ไ ธย โปรดเกล้าฯ แต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายทั้ง ๑๑ คน เมื่อวันที่ ๑๒ พฤษภาคม ๒๕๕๔

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

28

๒. คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

ศาสตราจารย์ ดร.คณิต ณ นคร ประธานกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

คณะท�ำงาน

ประวัติการศึกษา - นิติศาสตรบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ - เนติบัณฑิตไทย ส�ำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา - Doktor der Rechte (Dr.jur.) มหาวิทยาลัยแห่งกรุงบอนน์ ประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมัน ประสบการณ์ - อัยการสูงสุด - คณบดีคณะนิติศาสตร์ปรีดีพนมยงค์ มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์ - กรรมการกฤษฎีกา - ประธานกรรมการอิสระตรวจสอบและค้นหาความจริงเพื่อ การปรองดองแห่งชาติ (คอป.)

- ประธาน คตน. (คณะกรรมการอิสระตรวจสอบฯ นโยบาย ปราบปรามยาเสพติด และการน�ำนโยบายไปปฏิบัติ จนเกิดความเสียหายต่อฯ ประชาชน) ต�ำแหน่งอื่นในปัจจุบัน - กรรมการกฤษฎีกา - ประธานกรรมการบัณฑิตศึกษา คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ - กรรมการสภามหาวิทยาลัยผู้ทรงคุณวุฒิ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ - กรรมการสภามหาวิทยาลัยผู้ทรงคุณวุฒิ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช - กรรมการสภามหาวิทยาลัยผู้ทรงคุณวุฒิ มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ - กรรมการสภามหาวิทยาลัยผู้ทรงคุณวุฒิ มหาวิทยาลัยตาปี

นางสาวธันยวดี ธัญญเจริญ เลขานุการ

นางสาวพิชญา ขวัญปัญญา เลขานุการ

29

คณะท�ำงาน

นางสุนี ไชยรส รองประธานกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ประวัติการศึกษา - เศรษฐศาสตรบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ - ศิลปศาสตรมหาบัณฑิต (สตรีศึกษา) มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ประสบการณ์ - สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ จังหวัดหนองบัวล�ำภู (ฉบับปีพุทธศักราช ๒๕๔๐) - กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ - รองประธานกรรมาธิการประชาสัมพันธ์ สภาร่างรัฐธรรมนูญ - คณะกรรมาธิการแห่งชาติว่าด้วยการจัดท�ำนโยบายและ แผนปฏิบัติการสิทธิมนุษยชน - คณะท�ำงานก�ำหนดมาตรการเพื่อส่งเสริมความเสมอภาคหญิงชาย ในระบบบริหารงานบุคคลของข้าราชการพลเรือนของคณะกรรมการ ข้าราชการพลเรือน - กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติในคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน แห่งชาติ ชุดแรก (พ.ศ. ๒๕๔๒ - ๒๕๕๒) - ประธานคณะอนุกรรมการสิทธิในการจัดการที่ดินและป่า - ประธานคณะอนุกรรมการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน ชุด ๒ - ประธานคณะกรรมการพัฒนาเครือข่าย - คณะอนุกรรมการร่างกฎหมายคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ต�ำแหน่งอื่นในปัจจุบัน - ประธานกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมาย ด้านสวัสดิการสังคม คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย - ที่ปรึกษามูลนิธิอารมณ์พงศ์พงัน - รองประธานมูลนิธิพิพิธภัณฑ์แรงงานไทย - กรรมการมูลนิธิ ๑๔ ตุลา

นางสาวธิติมา รุญเจริญ เลขานุการ

นางสาวนาลินี ศรีกสิกุล เลขานุการ

นางสาวนุตประวีณ์ สมดี เลขานุการ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

30

นายไพโรจน์ พลเพชร กรรมการปฏิรูปกฎหมาย

คณะท�ำงาน

ประวัติการศึกษา - นิติศาสตรบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ประสบการณ์ - เลขาธิการสมาคมสิทธิเสรีภาพของประชาชน (สสส.)

- เลขาธิการคณะกรรมการประสานงานองค์กรสิทธิมนุษยชน (กปส.)

- เลขาธิการคณะกรรมการรณรงค์เพื่อการปฏิรูปสื่อ (คปส.)

- ประธานสหพันธ์องค์กรผู้บริโภค - ประธานคณะกรรมการประสานงานองค์กรพัฒนาเอกชน (กป.อพช.)

- สมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

นายประทีป มีคติธรรม เลขานุการ

นางสาวพูนสุข พูนสุขเจริญ เลขานุการ

31

คณะท�ำงาน

นายสมชาย หอมลออ กรรมการปฏิรูปกฎหมาย ประวัติการศึกษา - นิติศาสตรบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ - ดูงานด้านสิทธิมนุษยชนในประเทศต่างๆ ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ และเอเชียใต้ เป็นเวลา ๖ เดือน (ปี ๒๕๓๙) - ฝึกงานด้านสิทธิมนุษยชนที่ Columbia University และ Human Rights Watch เป็นเวลา ๑ ปี (ระหว่างปี ๒๕๓๙ - ๒๕๔๐) ประสบการณ์ - ทนายความอาวุโส บริษัทที่ปรึกษากฎหมายอินเทอร์เน็ต จ�ำกัด - กรรมการวินิจฉัยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดิน และการบังคับใช้กฎหมาย คณะที่ ๑ ส�ำนักงานข้อมูลข่าวสารของ ทางราชการ ส�ำนักนายกรัฐมนตรี - กรรมการปฏิรูปกฎหมาย (ชุดเริ่มแรก) - ประธานกรรมการสิทธิมนุษยชน สภาทนายความ - กรรมการ คณะกรรมการอิสระตรวจสอบและค้นหาความจริง เพื่อการปรองดองแห่งชาติ (คอป.)

- ประธานมูลนิธิผสานวัฒนธรรม - กรรมการสถาบันสัญญา ธรรมศักดิ์ เพื่อประชาธิปไตย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ - ประธานสมาคมสิทธิเสรีภาพของประชาชน (สสส.)

- เลขาธิการ Forum-Asia - เลขาธิการ คณะกรรมการรณรงค์เพื่อประชาธิปไตย (ครป.)

- กรรมการสรรหา คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ชุดที่ ๑ - กรรมการสรรหา ผู้แทนไทยในกลไกสิทธิมนุษยชนอาเซียน - ประธานองค์การแอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล ประเทศไทย - รองประธานอนุกรรมการสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.)

นางสาวกัญญรัตน์ วิภาตะวัต เลขานุการ

นางสาวภัทรานิษฐ์ เยาด�ำ เลขานุการ

นายบัณฑิต หอมเกษ เลขานุการ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

32

คณะท�ำงาน

นายสุขุมพงศ์ โง่นค�ำ กรรมการปฏิรูปกฎหมาย ประวัติการศึกษา - นิติศาสตรบัณฑิต (เกียรตินิยมดี) มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ - เนติบัณฑิตไทย ส�ำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา ประสบการณ์ - สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร - กรรมาธิการสามัญการยุติธรรมและสิทธิมนุษยชน สภาผู้แทนราษฎร - กรรมาธิการสามัญพัฒนาการเมือง สภาผู้แทนราษฎร - กรรมาธิการสามัญป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ สภาผู้แทนราษฎร - กรรมาธิการสามัญการกฎหมายและยุติธรรม สภาผู้แทนราษฎร - รองเลขาธิการนายกรัฐมนตรี - ที่ปรึกษากฎหมายนายกรัฐมนตรี - รองประธานคณะกรรมการประสานงานสภาผู้แทนราษฎร - ประธานกรรมการยกร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของประธานรัฐสภา - รักษาการประธานคณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาการบังคับใช้และ แก้ไขรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๕๐ สภาผู้แทนราษฎร - รัฐมนตรีประจ�ำส�ำนักนายกรัฐมนตรี - ประธานกรรมการเฉพาะเรื่องเกี่ยวกับการตรวจสอบการใช้อ�ำนาจรัฐ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

นายสิทธิชัย ลิ้มเลิศเจริญวนิช ที่ปรึกษา

นางสาวพิชญดา พรหมมาศ เลขานุการ

นางสาวอัจฉรา ฉะอ้อน เลขานุการ

นางสาวอภิศา รวิยะวงศ์ เลขานุการ

33

ศาสตราจารย์ ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์ กรรมการปฏิรูปกฎหมาย ประวัติการศึกษา - นิติศาสตรบัณฑิต (เกียรตินิยมดี) มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ - นิติศาสตรมหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ - นิติศาสตรดุษฎีบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ - ศิลปศาสตรดุษฎีบัณฑิตกิตติมศักดิ์ มหาวิทยาลัยรังสิต - เนติบัณฑิตไทย ส�ำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา - LL.M. (International Legal Studies) New York University - LL.M. (General Studies) New York University ประสบการณ์ - ศาสตราจารย์ประจ�ำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ - ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ - ที่ปรึกษากฎหมาย ส�ำนักงานอธิการบดี มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ - กรรมการที่ปรึกษากฎหมาย กระทรวงศึกษาธิการ - นิติกร กรมเศรษฐกิจการพาณิชย์ กระทรวงพาณิชย์ พ.ศ. ๒๕๒๐ - ๒๕๒๔ - กรรมการในคณะกรรมการตรวจสอบการกระท�ำที่ก่อให้เกิด ความเสียหายแก่รัฐ (คตส.) ๒๕๔๙ - ๒๕๕๑ - กรรมการประจ�ำคณะสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ - กรรมการปรับปรุงกฎหมายอนุญาโตตุลาการ กระทรวงยุติธรรม - อนุกรรมการปรับปรุงกฎหมายหุ้นส่วนและบริษัท ส�ำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา - กรรมการในคณะอนุกรรมการวินิจฉัยหนี้และจัดสรรหนี้ ในคณะกรรมการองค์การเพื่อการปฏิรูประบบสถาบันการเงิน - กรรมการที่ปรึกษากฎหมาย กระทรวงศึกษาธิการ - กรรมการพิเศษ กระทรวงการต่างประเทศ

คณะท�ำงาน

เรือโท สุรเชษฐ์ สุจริตกุล เลขานุการ

นางสาวศศิธร สุจริตกุล เลขานุการ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

34

ศาสตราจารย์ ดร.ก�ำชัย จงจักรพันธ์ กรรมการปฏิรูปกฎหมาย ประวัติการศึกษา - นิติศาสตรบัณฑิต (เกียรตินิยมอันดับสอง) มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ - ศิลปศาสตรบัณฑิต (รัฐศาสตร์) มหาวิทยาลัยรามค�ำแหง - เนติบัณฑิตไทย ส�ำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา - LL.M. in International Business Law (with merit) University College London (UCL), University of London - Ph.D. King’s College London (KCL), University of London ประสบการณ์ - ศาสตราจารย์ประจ�ำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ - รองอธิการบดี (ฝ่ายการนักศึกษา) มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ - รองอธิการบดี (ฝ่ายบริหารงานบุคคล) มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ - คณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ - ผู้พิพากษาสมทบ ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและ การค้าระหว่างประเทศกลาง - กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิด้านกฎหมาย คณะกรรมการก�ำกับหลักทรัพย์ และตลาดหลักทรัพย์ - กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คณะกรรมการนโยบายและก�ำกับการบริหาร หนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง - ที่ปรึกษาคณะกรรมการการเลือกตั้ง - อนุกรรมการกฎหมาย คณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทุจริตแห่งชาติ - อนุกรรมการที่ปรึกษากฎหมาย คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ - รองประธานกรรมการมูลนิธิ Pearl S. Bucks (ประเทศไทย)

คณะท�ำงาน

นายคงฤทธิ์ สงวนศักดิ์ ผู้ช่วยนักวิชาการปฏิรูปกฎหมาย

35

คณะท�ำงาน

นายชัยสิทธิ์ สุขสมบูรณ์ กรรมการปฏิรูปกฎหมาย ประวัติการศึกษา - ศิลปศาสตรบัณฑิต (รัฐศาสตร์) มหาวิทยาลัยรามค�ำแหง - ประกาศนียบัตรชั้นสูง (การบริหารงานภาครัฐและกฎหมาย) สถาบันพระปกเกล้า - ประกาศนียบัตร (การพัฒนาการจัดการ) สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ - วุฒิบัตรหลักสูตรนักบริหาร ๒๐๐๐ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ประสบการณ์ - รองประธานคณะกรรมการสมานฉันท์แรงงานไทย - เหรัญญิกพิพิธภัณฑ์แรงงานไทย - ประธานสหภาพแรงงานธนาคารกรุงเทพ - ประธานสหพันธ์แรงงานธนาคารและการเงินแห่งประเทศไทย - ผู้พิพากษาสมทบศาลแรงงานกลาง

นางสาวคุ้มเกล้า ส่งสมบูรณ์ เลขานุการ

นางสาวนิศาชล ตุ่นเฮ้า เลขานุการ

นางสาวปัณนรัตน์ แตงโสภา เลขานุการ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

36

ศาสตราจารย์ ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ กรรมการปฏิรูปกฎหมาย ประวัติการศึกษา - นิติศาสตรบัณฑิต มหาวิทยาลัยรามค�ำแหง - เนติบัณฑิตไทย ส�ำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา - นิติศาสตรมหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ - Magister Legum (LL.M) Ruhr-Universitaet Bochum, Germany - Doctor der Rechte (Dr.jur) Ruhr-Universitaet Bochum, Germany - ศิลปศาสตรดุษฎีบัณฑิตกิตติมศักดิ์ สาขาผู้น�ำทางสังคม ธุรกิจ และการเมือง มหาวิทยาลัยรังสิต

คณะท�ำงาน

นายพิเชษฐ เมาลานนท์ ที่ปรึกษา

ประสบการณ์ - ศาสตราจารย์ประจ�ำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ - กรรมการสภาวิจัยแห่งชาติ สาขานิติศาสตร์ - กรรมการตรวจสอบการกระท�ำที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ (คตส.)

- กรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง คณะกรรมการกฤษฎีกา - คณบดีคณะนิติศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์

นายศักดิ์ณรงค์ มงคล เลขานุการ

37

นายประสงค์ เลิศรัตนวิสุทธิ์ กรรมการปฏิรูปกฎหมาย

คณะท�ำงาน

ประวัติการศึกษา - นิเทศศาสตรบัณฑิต สาขาหนังสือพิมพ์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย - นิติศาสตรบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ประสบการณ์ - บรรณาธิการบริหาร หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจและ หนังสือพิมพ์มติชนรายวัน - รองบรรณาธิการอ�ำนวยการ หนังสือพิมพ์มติชนรายวัน - นายกสมาคมนักข่าวนักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทย - ประธานสถาบันอิศรา มูลนิธิพัฒนาสื่อมวลชนแห่งประเทศไทย - อุปนายกสมาคมนักข่าวนักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทย - ผู้อ�ำนวยการบริหารสถาบันอิศรา

นางสาวภัทราภรณ์ ศรีทองแท้ เลขานุการ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

38

คณะท�ำงาน

รองศาสตราจารย์ วิระดา สมสวัสดิ์ กรรมการปฏิรูปกฎหมาย ประวัติการศึกษา - นิติศาสตรบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย - Master of Law (LL.M). Cornell University. U.S.A. ประสบการณ์ - รองศาสตราจารย์ประจ�ำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ - หัวหน้าศูนย์สตรีศึกษา คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ - ประธานมูลนิธิผู้หญิง กฎหมาย และการพัฒนาชนบท - นายกสมาคมผู้หญิง กฎหมาย และการพัฒนาแห่งเอเชียแปซิฟิก - กรรมการ, Coalition against Trafficking in Women Asia Pacific - ประธาน Taskforce on Women’s Participation in Political Process - Asia Pacific Forum on Women, Law and Development - บรรณาธิการวารสาร “จุดยืน” ( STANCE, Thai Feminist Review) - กรรมการประจ�ำศูนย์สตรีศึกษา คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ - กรรมการบริหารหลักสูตรบัณฑิตศึกษา สาขาวิชาสตรีศึกษา - บรรณาธิการวารสาร “จุดยืน” (STANCE, Thai Feminist Review) - กรรมการพิจารณาต�ำแหน่งทางวิชาการ คณะสังคมศาสตร์

นางสาวพูนสุข ขันธาโรจน์ เลขานุการ

นางสาวนนทพร เป็งจันทร์ เลขานุการ

นางสาวสิริญชา สาธุเม เลขานุการ

นายธนกร อุดมธนพงษ์ เลขานุการ

39

- ทีมสนับสนุนงานของกรรมการปฏิรูปกฎหมาย -

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

40

๓. อ�ำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย โดยมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓ ได้วางหลักเพื่อประโยชน์ในการ ด�ำเนินงานตามพระราชบัญญัตินี้ว่า การปฏิรูปกฎหมาย หมายถึง การด�ำเนินการใดๆ เพื่อปรับปรุงและพัฒนากฎหมาย ให้เกิดความเหมาะสม และเกิดประโยชน์สูงสุดต่อประเทศชาติและประชาชน รวมทั้งการปรับปรุงกฎหมายให้เป็นไปตาม รัฐธรรมนูญ โดยให้ค�ำนึงถึงหลักในการด�ำเนินการดังนี้

(๑) หลักการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

(๒) หลักความเป็นอิสระ

(๓) หลักนิติธรรมและหลักธรรมาภิบาล

(๔) หลักการด�ำเนินการบนพื้นฐานขององค์ความรู้ที่ได้จากการศึกษาและการวิจัย

(๕) หลักการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน

(๖) หลักความคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิและเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชน

(๗) หลักความสอดคล้องและทันต่อสถานการณ์ รวมทั้งความเปลี่ยนแปลงของประเทศและอารยประเทศ

อีกทั้งกรรมการต้องปฏิบัติหน้าที่ของตนอย่างเป็นอิสระและเป็นกลางรวมทั้งต้องค� ำนึงถึงผลประโยชน์ส่วนรวมของ ชาติเป็นส�ำคัญและต้องไม่กระท�ำการใดอันเป็นการกระทบกระเทือนถึงการปฏิบัติหน้าที่หรือเสื่อมเสียถึงเกียรติศักดิ์ แห่งต�ำแหน่งหน้าที่ ทั้งนี้กรรมการที่ปฏิบัติหน้าที่เต็มเวลาต้องไม่ปฏิบัติงานในต� ำแหน่งหรือประกอบอาชีพหรือวิชาชีพอื่นในลักษณะ ที่ต้องท�ำงานเป็นการประจ�ำ

41

เพื่ อ ให้ ก ารด� ำ เนิ น งานของคณะกรรมการที่ ก ล่ า วมา เป็ น ไปอย่ า งมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพและบั ง เกิ ด ประสิ ท ธิ ผ ล พระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวได้ก�ำหนดให้คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีอ�ำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้ (๑) ส�ำรวจ ศึกษา และวิเคราะห์ทางวิชาการ รวมตลอดทั้งวิจัยและสนับสนุนการวิจัย เพื่อประโยชน์ในการ วางเป้าหมาย นโยบาย และจัดท�ำแผนโครงการและมาตรการต่างๆ ในการด�ำเนินการตาม (๒) (๒) ปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศ รวมทั้งการปรับปรุงกฎหมายให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ โดยให้ค�ำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนด้วย (๓) เสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับแผนการให้มีกฎหมายหรือการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายโดยพิจารณา ภาพรวมของกฎหมายในเรื่องนั้นหรือกลุ่มกฎหมายที่เกี่ยวข้องที่มีความสัมพันธ์กัน ในเรื่องนั้น (๔) เสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับแผนการตรากฎหมายที่จ�ำเป็นต่อการด�ำเนินการตามนโยบาย และแผนการบริหารราชการแผ่นดินเพื่อประกอบการพิจารณา (๕) เสนอความเห็นและข้อสังเกตต่อคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาเกี่ยวกับร่างกฎหมายฉบับหนึ่งฉบับใดที่เสนอ โดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ศาล องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ตามที่เห็นสมควร ทั้งนี้ อาจจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของหน่วยงาน และประชาชนที่เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการพิจารณาด้วย (๖) ให้ค�ำปรึกษาและสนับสนุนการด�ำเนินการในการร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ตามหลักเกณฑ์ และวิธีการที่คณะกรรมการประกาศก�ำหนด (๗) ออกระเบียบหรือประกาศเกี่ยวกับการบริหารงานทั่วไป การบริหารงานบุคคล การงบประมาณ การเงิน และทรัพย์สิน การรักษาการแทนและการปฏิบัติการแทน การก�ำหนดอัตราเงินเดือนและค่าตอบแทน สวัสดิการ หรือการสงเคราะห์อื่นแก่พนักงานและลูกจ้างของส�ำนักงาน และการด�ำเนินการอื่นของส�ำนักงาน (๘) จัดท�ำรายงานผลการปฏิบัติหน้าที่ประจ� ำปีเสนอต่อคณะรัฐมนตรี รัฐสภา และเผยแพร่ต่อสาธารณชน โดยให้ค�ำนึงถึงประสิทธิภาพในการเข้าถึงข้อมูลดังกล่าว

(๙) ปฏิบัติการอื่นตามที่ก�ำหนดไว้ในพระราชบัญญัตินี้หรือกฎหมายอื่น หรือตามที่คณะรัฐมนตรีมอบหมาย

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

42

๔. วิสัยทัศน์ พันธกิจ และยุทธศาสตร์ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๔.๑ วิสัยทัศน์

เป็นองค์กรหลักของชาติทดี่ ำ� เนินการเป็นอิสระในการปรับปรุงและพัฒนากฎหมายทัง้ ระบบบนพืน้ ฐานสิทธิมนุษยชน และการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน มุ่งขจัดความเหลื่อมล�้ำเพื่อสร้างความเป็นธรรม และความเสมอภาคในสังคม

๔.๒ พันธกิจ

(๑) ส�ำรวจ ศึกษา วิเคราะห์ และวิจัยเพื่อปรับปรุงและพัฒนากฎหมายให้ทันสมัยและเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ ให้เป็นไปตามนโยบายและเป้าหมาย โดยการมีส่วนร่วมของประชาชน

(๒) เสนอความเห็นและเสนอแนะคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวกับแผนการให้มีกฎหมาย แก้ไขเพิ่มเติม หรือตรากฎหมาย ที่จ�ำเป็นต่อการด�ำเนินการนโยบายและแผนการบริหารราชการแผ่นดิน

(๓) เสนอความเห็นและข้อสังเกตต่อคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาเกี่ยวกับร่างกฎหมาย

(๔) ให้ค�ำปรึกษาและสนับสนุนกระบวนการจัดท�ำกฎหมายของประชาชน

(๕) ให้ความส�ำคัญกับการสร้างความเข้มแข็งของประชาชนโดยการให้ข้อมูลและความรู้ด้านกฎหมายแก่ ประชาชน

(๖) จัดท�ำรายงานผลการปฏิบัติงานประจ�ำปีเสนอต่อคณะรัฐมนตรี รัฐสภา และเผยแพร่ต่อสาธารณชน

43

๔.๓ ยุทธศาสตร์

(๑) การปรับปรุงและพัฒนากฎหมายให้เป็นธรรมและทันต่อสถานการณ์

(๒) การปรับปรุงและพัฒนากฎหมายเพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญและพันธกรณีระหว่างประเทศว่าด้วย สิทธิมนุษยชน

(๓) การประสานงานกับฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหารและองค์กรอื่น

(๔) การสร้างเครือข่ายทั้งในประเทศและต่างประเทศ

(๕) การสนับสนุนและสร้างความเข้มแข็งและการมีส่วนร่วมของประชาชน

(๖) การพัฒนาองค์ความรู้และฐานข้อมูล

(๗) การสร้างความพร้อมและพัฒนาองค์กร

(๘) การยึดหลักนิติธรรม หลักธรรมาภิบาล และความเสมอภาคระหว่างเพศ

47

ส่วนที่ ๒ ผลการด�ำเนินงานของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ๑. นโยบาย เป้าหมาย และแผนการปฏิรูปกฎหมาย (พ.ศ. ๒๕๕๕ - ๒๕๕๘) จากการที่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย มีอ�ำนาจหน้าที่ปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศให้เกิดความ เหมาะสมและเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ โดยค�ำนึงถึงการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากกฎหมาย นั้นประกอบการพิจารณา

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจึงได้ก�ำหนดประเด็นยุทธศาสตร์เร่งด่วนในการปฏิรูปกฎหมายไว้ดังนี้

ด้านการกระจายอ�ำนาจ และการมีส่วนร่วมของประชาชน ด้านกฎหมายเอกชนและ การเตรียมความพร้อมสู่ AEC

ด้านหลักประกันทางธุรกิจ

ด้านสวัสดิการสังคม

ยุทธศาสตร์เร่งด่วน ในการปฏิรูปกฎหมาย ของคณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมาย

ด้านกระบวนการยุติธรรม ด้านกฎหมาย เกี่ยวกับการปฏิรูปการศึกษา

ด้านความเสมอภาค ระหว่างเพศ ด้านที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม

ด้านการตรวจสอบ การใช้อ�ำนาจรัฐ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

48

ในการด�ำเนินการตามประเด็นยุทธศาสตร์การปฏิรูปกฎหมาย ๙ ด้าน คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้มอบหมาย ให้กรรมการปฏิรูปกฎหมายแต่ละคนที่มีความรู้และประสบการณ์ที่เกี่ยวข้องไปพิจารณาก� ำหนดนโยบาย เป้าหมาย และแผนการปฏิรูปกฎหมาย ดังนี้

ด้านการกระจายอ�ำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน (ศาสตราจารย์ ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ กรรมการผู้รับผิดชอบ)

นโยบาย

ปฏิ รู ป กฎหมายเพื่ อ เสริ ม สร้ า ง ความเข้ ม แข็ ง ของภาคประชาชน ในการเข้ามามีส่วนร่วมทั้งในระดับ ประเทศและระดั บ ท้ อ งถิ่ น ตาม เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ

ก�ำหนดเวลา (ปีปฏิทิน) ๒๕๕๖ ถึง ๒๕๕๘

เป้าหมายและแผนการปฏิรูปกฎหมาย - ร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. ....

- ร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ....

- พระราชบัญญัติสภาพัฒนาการเมือง พ.ศ. ๒๕๕๑

ด้านสวัสดิการสังคม (นางสุนี ไชยรส และ นายชัยสิทธิ์ สุขสมบูรณ์ กรรมการผู้รับผิดชอบ)

นโยบาย

ปฏิ รู ป กฎหมายที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ ระบบสวัสดิการสังคมทั้งระบบ โดย มีการศึกษาวิจัย พัฒนาองค์ความรู้ และกระบวนการมี ส ่ ว นร่ ว มของ ประชาชน โดยเฉพาะการสนับสนุน กฎหมายเข้าชื่อของประชาชน โดย ให้ความส�ำคัญกับการพัฒนาระบบ สวัสดิการสังคม โดยมีประเด็นเร่งด่วน พัฒนาปรับปรุงกฎหมายสวัสดิการ สั ง คมส� ำ หรั บ ผู ้ สู ง อายุ กฎหมาย ด้านแรงงาน การคุ้มครองผู้เสียหาย จากบริการสาธารณสุข และการจัด ท� ำ มาตรฐานในประชาคมอาเซี ย น ด�ำเนินการโดย

ก�ำหนดเวลา (ปีปฏิทิน) ๒๕๕๖ ถึง ๒๕๕๘

เป้าหมายและแผนการปฏิรูปกฎหมาย - การสนับสนุนร่างกฎหมายจากการเข้าชือ่ เสนอของประชาชน ๑. ร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่..) พ.ศ. .... ๒. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ก องทุ น พั ฒ นาสื่ อ ปลอดภั ย และ สร้างสรรค์ พ.ศ. .... ๓. ร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. .... ๔. ร่างพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. .... ๕. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ วิ ช าชี พ การสาธารณสุ ข ชุ ม ชน พ.ศ. .... ๖. ร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการ สาธารณสุข พ.ศ. ....

49

นโยบาย

ก�ำหนดเวลา (ปีปฏิทิน)

เป้าหมายและแผนการปฏิรูปกฎหมาย

๑. คณะกรรมการพิ จ ารณา ปรั บ ปรุ ง และพั ฒ นากฎหมายด้ า น สวัสดิการสังคม

- การพัฒนากฎหมายและมาตรฐานใหม่

๒. คณะอนุ ก รรมการปฏิ รู ป กฎหมายด้านแรงงาน

๒. กฎหมายกลางว่าด้วยระบบสวัสดิการสังคม

๓. คณะอนุ ก รรมการปฏิ รู ป กฎหมายด้านการคุ้มครองผู้เสียหาย จากการรับบริการสาธารณสุข ๔. คณะอนุ ก รรมการปฏิ รู ป กฎหมายด้านประชาคมอาเซียน

๑. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ส ่ ง เสริ ม และพั ฒ นาคุ ณ ภาพชี วิ ต ผู้สูงอายุ พ.ศ. ... ๓. การจัดท�ำประมวลกฎหมายแรงงาน ๔. การพัฒนากระบวนการยุติธรรมด้านแรงงาน ๕. การพัฒนาความร่วมมือในการจัดท� ำมาตรฐานแรงงาน อาเซียน - การบังคับใช้กฎหมายและกฎหมายล�ำดับรอง ๑. การบั ง คั บ ใช้ พ ระราชบั ญ ญั ติ ก องทุ น การออมแห่ ง ชาติ พ.ศ. ๒๕๕๔ ๒. ร่างกฎกระทรวงว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานประมงทะเล พ.ศ. ....

- งานศึกษาวิจัย ๑. โครงการศึกษาวิจัย เรื่อง “กฎหมายกลางว่าด้วยการ จัดสวัสดิการสังคมของประเทศไทย” ๒. โครงการศึกษาวิจัยเรื่อง “การพัฒนากระบวนวิธีพิจารณา คดีแรงงานในระบบไต่สวน” ๓. โครงการรวบรวมเอกสาร งานวิจัย งานศึกษาที่เกี่ยวข้อง กับแรงงานในอาเซียน ๔. โครงการศึกษา รวบรวม และจัดท�ำข้อเสนอกลไกทีเ่ หมาะสม ส�ำหรับการคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิแรงงานอาเซียน

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

50

ด้านความเสมอภาคระหว่างเพศ (รศ.วิระดา สมสวัสดิ์ กรรมการผู้รับผิดชอบ)

นโยบาย

ก�ำหนดเวลา (ปีปฏิทิน)

เป้าหมายและแผนการปฏิรูปกฎหมาย

มุ่งทบทวน วิเคราะห์ เนื้อหาและ การบั ง คั บ ใช้ ก ฎหมายที่ เ กี่ ย วข้ อ ง กั บ ความเสมอภาคระหว่ า งเพศ เพื่อปรับปรุงกฎหมายให้สอดคล้อง กั บ สถานการณ์ ภ ายในประเทศ รั ฐ ธรรมนู ญ ตลอดจนสอดคล้ อ ง กับมาตรฐานสากล และอนุสัญญา ที่ เกี่ยวข้อง โดยค�ำนึงถึงการมีส่วนร่วม และความหลากหลายของกลุ ่ ม คน อี ก ทั้ ง สนั บ สนุ น การเสนอกฎหมาย เข้าชื่อของประชาชน

๒๕๕๖ ถึง ๒๕๕๘

- การจัดเวทีสัญจรเพื่อการมีส่วนร่วมของประชาชนในการ จัดท�ำข้อเสนอแผนนิติบัญญัติต่อคณะรัฐมนตรี ๑. กลุ่มกฎหมายที่เกี่ยวข้องเพื่อปกป้องสิทธิมนุษยชนของ ผู้หญิงชาติพันธุ์ (ภาคเหนือ) ๒. กลุ่มกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันและแก้ไขปัญหา การค้าหญิง (ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ) ๓. กลุ ่ ม กฎหมายที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ การเข้ า ถึ ง ความยุ ติ ธ รรม ของแรงงานหญิงในภาคอุตสาหกรรม (ภาคกลางและ ภาคตะวันออก) ๔. กลุ ่ ม กฎหมายที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ การเข้ า ถึ ง ความยุ ติ ธ รรม ของผู้หญิงมุสลิม (ภาคใต้) - สนั บ สนุ น การจั ด ท� ำ ร่ า งกฎหมายที่ เข้ า ชื่ อ โดยประชาชน และการรณรงค์การมีส่วนร่วมของภาคส่วนต่างๆ ๑. ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาค ระหว่างเพศ พ.ศ. .... ๒. ร่างพระราชบัญญัติคู่ชีวิต พ.ศ. ..... ๓. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ส ่ ง เสริ ม และคุ ้ ม ครองสิ ท ธิ อ นามั ย การเจริญพันธุ์และสุขภาพทางเพศ พ.ศ. ....

- การทบทวนและวิเคราะห์การบังคับใช้กฎหมาย ๑. พระราชบั ญ ญั ติ คุ ้ ม ครองผู ้ ถู ก กระท� ำ ด้ ว ยความรุ น แรง ในครอบครัว พ.ศ. ๒๕๕๐ ๒. การศึกษาวิจัยเพื่อประโยชน์ในการวางเป้าหมาย นโยบาย และจัดท�ำแผนโครงการและมาตรการต่างๆ ๓. โครงการวิจัย ประสบการณ์ กับการเข้าถึงความยุติธรรม : การศึกษาวิจัยแบบอัตชีวประวัติของผู้หญิงชาติพันธุ์ ๔. โครงการวิจัย เรื่องเล่าและบทเรียนของผู้หญิงที่ถูกกระท�ำ ด้ ว ยความรุ น แรงในครอบครั ว และผู ้ ห ญิ ง ที่ ถู ก กระท� ำ ความรุนแรงทางเพศ ๕. โครงการวิจัยการเข้าถึงความยุติธรรมของผู้หญิงในระบบ ยุตธิ รรมพหุลักษณ์กรณี ผู้หญิงม้งและผู้หญิงมาเลย์ มุสลิม

51

ด้านที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม (นายไพโรจน์ พลเพชร กรรมการผู้รับผิดชอบ)

นโยบาย

ก�ำหนดเวลา (ปีปฏิทิน)

เป้าหมายและแผนการปฏิรูปกฎหมาย

มีแผนงานเชิงบูรณาการให้มกี าร ปรั บ ปรุ ง และพั ฒ นากฎหมายที่ เกีย่ วข้องกับทีด่ นิ ทรัพยากรธรรมชาติ สิ่ ง แวดล้ อ ม เพื่ อ ให้ มี ก ารพั ฒ นา และปรั บ ปรุ ง กฎหมายด้ า นที่ ดิ น ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ในเชิ ง บู ร ณาการกั บ กฎหมายที่ เกี่ยวข้อง

๒๕๕๖ ถึง ๒๕๕๘

- ให้ความเห็นเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติองค์การอิสระด้าน สิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ พ.ศ. ....

- ให้ความเห็นเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมการบริหาร จัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง พ.ศ. ....

- ให้ความเห็นเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติประมง พ.ศ. ....

- ร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน�้ำ พ.ศ. ....

- ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ สิ ท ธิ ใ นการจั ด การที่ ดิ น และทรั พ ยากร ธรรมชาติ พ.ศ. ....

- ร่างพระราชบัญญัติธนาคารที่ดิน พ.ศ. ....

- ร่างพระราชบัญญัติภาษีที่ดินอัตราก้าวหน้า พ.ศ. ....

- ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ส ่ ง เสริ ม และรั ก ษาคุ ณ ภาพสิ่ ง แวดล้ อ ม แห่งชาติ พ.ศ. ....

- ร่างพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. ....

- ร่างพระราชบัญญัติสิทธิชุมชน พ.ศ. ....

- ร่างพระราชบัญญัติองค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อม ทรัพยากร ธรรมชาติ และสุขภาพ พ.ศ. ....

- ศึกษาวิจัยเพื่อจัดท�ำร่างประมวลกฎหมายป่าไม้ - ศึกษาวิจัยเกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรมสิ่งแวดล้อม - ศึ ก ษาวิ จั ย เพื่ อ ปรั บ ปรุ ง และพั ฒ นากฎหมายเกี่ ย วกั บ การ จัดการด้านพลังงาน

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

52

ด้านการตรวจสอบการใช้อ�ำนาจรัฐ (นายสุขุมพงศ์ โง่นค�ำ กรรมการผู้รับผิดชอบ)

นโยบาย

ก�ำหนดเวลา (ปีปฏิทิน)

เป้าหมายและแผนการปฏิรูปกฎหมาย

ด�ำเนินการปฏิรูปกฎหมาย โดย ปรั บ ปรุ ง และพั ฒ นากฎหมายด้ า น การตรวจสอบการใช้ อ� ำ นาจรั ฐ เกี่ ย วกั บ องค์ ก รตามรั ฐ ธรรมนู ญ และการตรวจสอบการใช้อ�ำนาจรัฐ ต ล อ ด จ น ก ฎ ห ม า ย ทุ ก ร ะ ดั บ ที่ เกี่ยวข้อง

๒๕๕๖ ถึง ๒๕๕๘

- รั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจั ก รไทย พุ ท ธศั ก ราช ๒๕๕๐ หมวด ๑๒ ว่ า ด้ ว ยการตรวจสอบการใช้ อ� ำ นาจรั ฐ และ ที่เกี่ยวข้อง - ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิม่ เติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขมาตรา ๖๘ และ มาตรา ๒๓๗) - ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ก ารเลื อ กตั้ ง สมาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น หรื อ ผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ....

- ร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. ....

- กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ จ�ำนวน ๙ ฉบับ ได้แก่ (๑) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. ๒๕๕๐ (๒) พระราชบัญญัตปิ ระกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการ การเลือกตั้ง พ.ศ. ๒๕๕๐ (๓) พระราชบัญญัตปิ ระกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๕๐ (๔) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียง ประชามติ พ.ศ. ๒๕๕๒ (๕) ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ป ระกอบรั ฐ ธรรมนู ญ ว่ า ด้ ว ยวิ ธี พิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. .... (๖) ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี พิ จ ารณาคดี อ าญาของผู ้ ด� ำ รง ต�ำแหน่งทางการเมือง (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... (๗) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการ แผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๕๒ (๘) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกัน และปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ (๙) ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ป ระกอบรั ฐ ธรรมนู ญ ว่ า ด้ ว ยการ ตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ....

53

นโยบาย

ก�ำหนดเวลา (ปีปฏิทิน)

เป้าหมายและแผนการปฏิรูปกฎหมาย

- กฎหมายเกี่ ย วกั บ การป้ อ งกั น และปราบปรามการทุ จ ริ ต จ�ำนวน ๓ ฉบับ ได้แก่ (๑) พระราชบัญญัติมาตรการของฝ่ายบริหารในการป้องกัน และปราบปรามทุจริต พ.ศ. ๒๕๕๐ (๒) พระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคา ต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ (๓) พระราชบัญญัติการจัดการหุ้นส่วนและหุ้นของรัฐมนตรี พ.ศ. ๒๕๔๓ ด้านกระบวนการยุติธรรม (นายสมชาย หอมลออ กรรมการผู้รับผิดชอบ)

นโยบาย

ก�ำหนดเวลา (ปีปฏิทิน)

เป้าหมายและแผนการปฏิรูปกฎหมาย

ป รั บ ป รุ ง ก ฎ ห ม า ย เ กี่ ย ว กั บ กระบวนการยุติธรรม ให้เป็นธรรม ทั น ต่ อ สถานการณ์ เป็ น ไปตาม รั ฐ ธรรมนู ญ และพั น ธกรณี ร ะหว่ า ง ประเทศ โดยค�ำนึงถึงการมีส่วนร่วม ของประชาชน เพื่ อ ส่ ง เสริ ม สิ ท ธิ มนุษยชน ลดความเหลื่อมล�้ำ สร้าง ความเป็นธรรมและความเสมอภาค ในสังคม

๒๕๕๖ ถึง ๒๕๕๘

- ร่ า งกฎกระทรวงก� ำ หนดฐานะและเงื่ อ นไขการอยู ่ ใ น ราชอาณาจั ก รไทยของผู ้ เ กิ ด ในราชอาณาจั ก รไทย ซึ่ ง ไม่ได้สัญชาติไทย พ.ศ. ....

- กฎหมายเกี่ยวกับนิรโทษกรรมและการปรองดอง - กฎหมายเกีย่ วกับการให้ความช่วยเหลือประชาชนทางกฎหมาย - กฎหมายเกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรมทางอาญาทั้งระบบ (ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา) - กฎหมายเกี่ ย วกั บ การชั น สู ต รพลิ ก ศพ (ประมวลกฎหมาย วิธีพิจารณาความอาญา) และกฎหมายเกี่ยวกับการปรับปรุง นิติวิทยาศาสตร์ - กฎหมายเกี่ยวกับยาเสพติด - กฎหมายเกี่ยวกับการด�ำเนินคดีที่เป็นธรรม (Fair trial) - กฎหมายเกี่ยวกับความมั่นคงในสถานการณ์พิเศษ - กฎหมายเกี่ ย วกั บ กระบวนการยุ ติ ธ รรมทางเลื อ กและ กระบวนการระงับข้อพิพาททางเลือก - การจั ด ตั้ ง สภาการศึ ก ษานิ ติ ศ าสตร์ แ ละมาตรฐานวิ ช าชี พ นักกฎหมาย

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

54

ด้านหลักประกันทางธุรกิจ (ศาสตราจารย์ ดร.ก�ำชัย จงจักรพันธ์ กรรมการผู้รับผิดชอบ)

นโยบาย

ก�ำหนดเวลา (ปีปฏิทิน)

จัดท�ำกฎหมายว่าด้วยหลักประกัน ทางธุ ร กิ จ และผลั ก ดั น กฎหมายว่ า ด้วยหลักประกันทางธุรกิจให้ได้รับ การตราเป็นกฎหมาย

๒๕๕๖ ถึง ๒๕๕๘

เป้าหมายและแผนการปฏิรูปกฎหมาย -

ส�ำรวจ วิเคราะห์ วิจัย และรับฟังความเห็นเกี่ยวการจัดท�ำ ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ห ลั ก ประกั น ทางธุ ร กิ จ พ.ศ. .... และ ผลั ก ดั น การมี ก ฎหมายว่ า ด้ ว ยหลั ก ประกั น ทางธุ ร กิ จ ต่ อ คณะรัฐมนตรีและรัฐสภา

ด้านกฎหมายเอกชนและการเตรียมความพร้อมสู่ AEC (ศาสตราจารย์ ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์ กรรมการผู้รับผิดชอบ)

นโยบาย

ก�ำหนดเวลา (ปีปฏิทิน)

เป้าหมายและแผนการปฏิรูปกฎหมาย

ส�ำรวจกฎหมายของประเทศและ พัฒนาให้เกิดความทันสมัยเพื่อสร้าง ความเข้มแข็งให้แก่ภาคเอกชนและ ประชาชนและเป็นการเตรียมความ พร้ อ มเข้ า สู ่ ป ระชาคมเศรษฐกิ จ อาเซียน

๒๕๕๖ ถึง ๒๕๕๘

- พระราชบัญญัตวิ า่ ด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๔๔ - กฎกระทรวงเพื่อให้เกิดการบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับการ จ� ำ นองรถยนต์ ต ามพระราชบั ญ ญั ติ ร ถยนต์ พ.ศ. ๒๕๒๒ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๑๕) พ.ศ. ๒๕๕๑ - ร่างพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจบัตรเครดิต พ.ศ. ...

- ร่างพระราชบัญญัติความรับผิดทางแพ่งเพื่อความเสียหาย จากมลพิษน�้ำมัน พ.ศ. ....

- กฎหมายเกี่ ย วกั บ ระบบขนส่ ง ได้ แ ก่ การขนส่ ง ทางบก การขนส่งทางน�้ำ และการขนส่งทางอากาศ - กฎหมายเกี่ยวกับแข่งขันทางการค้าและป้องกันการผูกขาด - กฎหมายเกี่ยวกับสัญญาที่ไม่เป็นธรรม - กฎหมายเกี่ ย วกั บ การประกอบธุ ร กิ จ ของคนต่ า งด้ า ว การลงทุน และการธนาคาร - กฎหมายเกี่ยวกับการคุ้มครองผู้บริโภค - กฎหมายเกี่ยวกับการส่งเสริมการลงทุนเพื่อรองรับ AEC

55

ด้านกฎหมายเกี่ยวกับการปฏิรูปการศึกษา (ศาสตราจารย์ ดร.คณิต ณ นคร ประธานกรรมการปฏิรูปกฎหมาย)

นโยบาย

ก�ำหนดเวลา (ปีปฏิทิน)

เป้าหมายและแผนการปฏิรูปกฎหมาย

ส� ำ รวจศึ ก ษาและวิ เ คราะห์ เ พื่ อ ปรั บ ปรุ ง และพั ฒ นากฎหมายที่ เกี่ ย วข้ อ งกั บ การศึ ก ษาเพื่ อ น�ำ ไปสู ่ การปฏิรปู การศึกษาของประเทศไทย

๒๕๕๖ ถึง ๒๕๕๘

- ความเห็ น และข้ อ เสนอแนะ เรื่ อ ง สถาบั น อุ ด มศึ ก ษากั บ จิตส�ำนึกเพื่อบริการสังคม (Institution of Education : Social Responsibility : IESR) - ร่างพระราชบัญญัตกิ ารจัดตัง้ สถาบันอุดมศึกษาท้องถิน่ พ.ศ. ....

๒. ผลการด�ำเนินงานของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ด้วยพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓ ตามมาตรา ๔ บัญญัติให้ “การปฏิรูปกฎหมาย” หมายถึง การด�ำเนินการใดๆ เพื่อปรับปรุงและพัฒนากฎหมายให้เกิดความเหมาะสม และเกิดประโยชน์สูงสุดต่อ ประเทศชาติและประชาชน รวมทั้งการปรับปรุงกฎหมายให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ ในด้านการปฏิบัติการตามกฎหมาย การบังคับใช้กฎหมาย การวินิจฉัยกฎหมาย การร่างกฎหมาย หรือการปรับปรุงและพัฒนากฎหมายทั้งระบบ นอกจากนี้ มาตรา ๑๙ แห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓ ได้บัญญัติอ�ำนาจหน้าที่ของ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายไว้ ๙ ประการ โดยในปี พ.ศ. ๒๕๕๖ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีผลการด�ำเนินการ ตามอ�ำนาจหน้าที่ดังนี้

๒.๑ ผลการด�ำเนินงานตามมาตรา ๑๙ (๑)

ส� ำ รวจ ศึ ก ษา และวิ เ คราะห์ ท างวิ ช าการ รวมตลอดทั้ ง วิ จั ย และสนั บ สนุ น การวิ จั ย เพื่ อ ประโยชน์ ใ นการ วางเป้าหมาย นโยบาย และจัดท�ำแผนโครงการและมาตรการต่างๆ ในการด�ำเนินการตามมาตรา ๑๙ (๒) ในการด�ำเนินการตามอ�ำนาจหน้าที่มาตรา ๑๙ (๑) นั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย มีผลการด�ำเนินการในการ ส�ำรวจ ศึกษา รวบรวมข้อมูลทางวิชาการ หรือด�ำเนินการวิจัยจ�ำนวน ๙ เรื่อง ดังนี้ (๑) โครงการวิจัย “ประสบการณ์” กับ “การเข้าถึงความยุติธรรม” : การศึกษาวิจัย แบบอัตชีวประวัติ ของผู้หญิงชาติพันธุ์

ความเป็นมา

โครงการวิจยั “ประสบการณ์” กับ “การเข้าถึงความยุตธิ รรม”: การศึกษาวิจยั แบบอัตชีวประวัตขิ องผูห้ ญิงชาติพนั ธุ์ เป็นการถ่ายทอดเรื่องราวประสบการณ์ชีวิตที่ไม่ได้รับความเป็นธรรมจากกระบวนการยุติธรรมของรัฐและระบบจารีต ประเพณีดั้งเดิมในแง่มุมต่างๆ ของผู้หญิงชาติพันธุ์ในพื้นที่ภาคเหนือของประเทศไทย มีเป้าหมายเพื่อเปิดพื้นที่ให้ รัฐไทยและสาธารณะได้รับฟังเสียง ท�ำความเข้าใจปัญหาการเข้าไม่ถึงกระบวนการยุติธรรมและการถูกเลือกปฏิบัติของ ผู้หญิงชาติพันธุ์ในระดับต่างๆ เพื่อน�ำเสนอในการปรับปรุงพัฒนากฎหมายให้สอดคล้องกับบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ และพันธกรณีที่เกิดขึ้นตามอนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อสตรีทุกรูปแบบ (CEDAW) ต่อไปในอนาคต โครงการวิจัยฯ นี้จะถ่ายทอดประสบการณ์ชีวิตของผู้หญิงชาติพันธุ์ ๕ คน จาก ๕ ชาติพันธุ์ในพื้นที่ภาคเหนือของ ประเทศไทย ดังนี้

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

56

เรื่องเล่าที่หนึ่ง “ประสบการณ์” กับ “การเข้าถึงความยุติธรรมของผู้หญิงลาหู่” ชีวิตของแม่หลวงนาแส ยะปา ผู้หญิงชาติพันธุ์นักปกป้องสิทธิมนุษยชนที่กลายมาเป็นผู้ถูกละเมิดสิทธิมนุษยชนจากกระบวนการยุติธรรมของรัฐ เรื่องเล่าที่สอง “ประสบการณ์” กับ “การเข้าถึงความยุติธรรมของผู้หญิงม้ง” ชีวิตของแน่งน้อย แซ่เซ่ง ผู้หญิงชาติพันธุ์ที่ไม่ได้รับความเป็นธรรมจากประเพณีปฏิบัติดั้งเดิมในท้องถิ่น เรือ่ งเล่าทีส่ าม “ประสบการณ์” กับ “การเข้าถึงความยุตธิ รรมของผูห้ ญิงปกาเกอะญอ” ชีวติ ของหน่อแอ่ริ ทุง่ เมืองทอง ผู้หญิงชาติพันธุ์ที่เข้าไม่ถึงบริการสุขภาพของรัฐ เรื่องเล่าที่สี่ “ประสบการณ์” กับ “การเข้าถึงความยุติธรรมของผู้หญิงดาราอาง (ปะหล่อง)” ชีวิตของค�ำ นายนวล ผู้หญิงชาติพันธุ์กับกระบวนการต่อสู้เรื่องสัญชาติ เรื่องเล่าที่ห้า “ประสบการณ์” กับ “การเข้าถึงความยุติธรรมของผู้หญิงเมี่ยน” ชีวิตของเฟย ศรีสมบัติ ผู้หญิงชาติพันธุ์ที่ไม่ได้รับความเป็นธรรมจากพื้นที่การเมืองท้องถิ่น ข้อมูลที่ได้จากการศึกษาจะสะท้อนให้เห็นถึงระบบความเชื่อ ประเพณีปฏิบัติ วัฒนธรรมชาติพันธุ์ มายาคติ ความเข้าใจผิดที่มีต่อผู้หญิง หรือการไม่เปิดโอกาสให้ผู้หญิงชาติพันธุ์เข้าถึงทรัพยากรต่างๆ รวมถึงแหล่งความรู้ที่จะใช้ เป็นเครื่องมือในการพัฒนาความเป็นผู้น�ำ อันเป็นสาเหตุส�ำคัญประการหนึ่งที่ท�ำให้ผู้หญิงชาติพันธุ์เข้าไม่ถึงกระบวนการ ยุติธรรมได้อย่างไร ระบบกฎหมายของรัฐไทยละเมิดสิทธิมนุษยชนของผู้หญิงชาติพันธุ์อย่างไร ส่งผลกระทบต่อการ ใช้ชีวิตประจ�ำวันที่เต็มไปด้วยปัญหาชีวิตที่มีความละเอียดอ่อนและซับซ้อนหลายชั้นอย่างไร

การน�ำผลการศึกษาไปใช้ประโยชน์

จะมีผลการวิจัยพื้นฐานห้าฉบับซึ่งจะฉายภาพของกลุ่มผู้หญิงชาติพันธุ์ผู้ถูกละเมิดสิทธิมนุษยชนในกรณีต่างๆ เพื่ อ สร้ า งความรู ้ ความเข้ า ใจ เกี่ ย วกั บ ประสบการณ์ ชี วิ ต และปั ญ หาการเข้ า ไม่ ถึ ง กระบวนการยุ ติ ธ รรมของผู ้ ห ญิ ง ชาติพันธุ์ในพื้นที่ภาคเหนือของประเทศไทย ที่ส�ำคัญกว่านั้นงานวิจัยชุดนี้จะได้สะท้อนให้เห็นความพยายามของผู้หญิง ชาติพันธุ์ในการต่อสู้ ต่อรอง และจัดการกับความอยุติธรรมที่แวดล้อมชีวิตทั้งในรูปกฎหมายของรัฐไทย และประเพณี ปฏิบัติดั้งเดิม อันจะน�ำไปสู่การปรับปรุงและพัฒนากฎหมายด้านความเสมอภาคระหว่างเพศให้เป็นธรรมและทันต่อ สถานการณ์ที่สอดคล้องกับบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญและพันธกรณีที่เกิดขึ้นตามอนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือก ปฏิบัติต่อสตรีทุกรูปแบบ (CEDAW)

57

(๒) โครงการวิจัย “เรื่องเล่าและบทเรียนของผู้หญิงที่ถูกกระท�ำด้วยความรุนแรงในครอบครัวและผู้หญิง ที่ถูกกระท�ำความรุนแรงทางเพศ”

ความเป็นมา

โครงการวิจัยเรื่องเล่าและบทเรียนของผู้หญิงที่ถูกกระท� ำความรุนแรงในครอบครัวและผู้หญิงที่ถูกกระท� ำ ความรุ น แรงทางเพศ เป็ น การศึ ก ษารวบรวมข้ อ มู ล ประวั ติ ชี วิ ต ของผู ้ ห ญิ ง ที่ เ ผชิ ญ กั บ ความรุ น แรง และเหตุ ก ารณ์ ความรุนแรงที่เกิดขึ้น จนเป็นเหตุให้ผู้หญิงต้องเข้าสู่กระบวนการยุติธรรม รวมทั้งศึกษาวิเคราะห์ผลกระทบต่อผู้หญิง เมื่อเข้าสู่กระบวนการยุติธรรม ทั้งทางแพ่งและทางอาญา เพื่อเสนอให้เห็นว่า ระบบกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม ที่ออกแบบให้คู่กรณีในเหตุการณ์ความรุนแรงในครอบครัวและความรุนแรงทางเพศ ต้องเข้าสู่กระบวนการพิจารณาใน ระบบเดียวกับคู่กรณีในเหตุการณ์ความรุนแรงทั่วไป เช่น ท�ำร้ายร่างกาย ลักทรัพย์ ปล้นทรัพย์ เป็นการละเมิดสิทธิ และกระท� ำความรุนแรงซ�้ ำสองต่อผู้หญิงผู้เสียหาย ผู้หญิงที่เผชิญความรุนแรงจากระบบกฎหมายและกระบวนการ ยุติธรรมดังกล่าวไม่สามารถแจ้งความร้องทุกข์เพื่อสืบสวนสอบสวนหาผู้กระท� ำความผิดมาลงโทษเพื่อเยียวยาความ รุนแรงที่เกิดขึ้น

การน�ำผลการศึกษาไปใช้ประโยชน์

๑) มีข้อมูลความรู้โดยตรงจากผู้หญิงที่ถูกกระท�ำความรุนแรงในครอบครัวและความรุนแรงทางเพศ ที่เป็น เสียงของผู้หญิงสะท้อนภาพความรุนแรงทางตรง และความรุนแรงในเชิงโครงสร้าง ๒) มีข้อมูลความรู้โดยตรงจากผู้หญิงที่ถูกกระท�ำความรุนแรงซ�้ำสองจากระบบกฎหมายและกระบวนการ ยุ ติ ธ รรม รวมทั้ ง ภาพสะท้ อ นความอึ ด อั ด คั บ ข้ อ งใจจากความรุ น แรงซ�้ ำ ที่ ไ ม่ ส ามารถแจ้ ง ความร้ อ งทุ ก ข์ ก ล่ า วโทษ ผู้ใดได้ ๓) มี ผ ลการศึ ก ษาที่ ชี้ ใ ห้ เ ห็ น ว่ า ระบบโครงสร้ า งสั ง คม วั ฒ นธรรม จารี ต ประเพณี ที่ ใ ห้ คุ ณ ค่ า หญิ ง ชาย แตกต่างกัน มีอิทธิพลต่อการตัดสินใจเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมหรือยุติการด�ำเนินคดีของผู้หญิงที่ถูกกระท�ำความรุนแรง ๔) ผลการศึกษาที่ชี้ให้เห็นว่าระบบกฎหมาย กระบวนการยุติธรรมเดิม มีช่องว่างของกฎหมายและละเมิดสิทธิ กระท�ำความรุนแรงซ�้ำต่อผู้หญิงที่ถูกกระท�ำความรุนแรงในครอบครัวและผู้หญิงที่ถูกกระท�ำความรุนแรงทางเพศ ๕) ข้ อ เสนอในการพั ฒ นาปรั บ ปรุ ง กฎหมาย กระบวนการยุ ติ ธ รรม ให้ เ ป็ น ธรรมต่ อ ผู ้ ห ญิ ง ที่ ถู ก กระท�ำ ความรุนแรง ที่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและอนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อสตรี ทุกรูปแบบ (๓) โครงการวิจัยการเข้าถึงความยุติธรรมของผู้หญิงในระบบยุติธรรมพหุลักษณ์กรณี ผู้หญิงม้งและ ผู้หญิงมาเลย์ - มุสลิม (Plural Legal Systems and Women’s Access to Justice in Thailand: Focusing on Ethnic Hmong in the North and Malay-Muslim in the Deep South)

ความเป็นมา

งานวิจัยนี้เป็นการทบทวนกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเข้าถึงความยุติธรรมของผู้หญิงม้งและผู้หญิงมาเลย์มุสลิม ซึ่งเป็นกลุ่มตัวแทนของผู้หญิงชาติพันธุ์ รวมทั้งเป็นการทบทวนสถานการณ์ปัญหาการเข้าไม่ถึงความยุติธรรมของ ผู้หญิงม้งและผู้หญิงมาเลย์ - มุสลิม โดยมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับกลุ่มของผู้หญิงม้งและผู้หญิง มาเลย์ - มุสลิม คือ พระราชบัญญัติคุ้มครองผู้ถูกกระท�ำด้วยความรุนแรงในครอบครัว พ.ศ. ๒๕๕๐ กฎหมายอาญาว่าด้วยเรื่องของการ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

58

ข่มขืน ส่วนในกลุ่มของผู้หญิงมาเลย์ - มุสลิมจะมีกฎหมายเกี่ยวกับความมั่นคงเข้ามาเกี่ยวข้องด้วย นอกจากนี้ ยังได้ ศึกษาเชิงลึกในกลุ่มผู้หญิงม้งและผู้หญิงมาเลย์ - มุสลิมที่เข้าไม่ถึงความยุติธรรมทั้งในระดับยุติธรรมชุมชนและระบบ ยุติธรรมของรัฐ เพื่อแสดงให้เห็นว่าผู้หญิงเหล่านี้ต้องเผชิญกับปัญหาอุปสรรคของระบบยุติธรรมชุมชนอย่างไร และ ผู้หญิงจัดการกับอุปสรรคเหล่านั้นอย่างไร

การน�ำผลการศึกษาไปใช้ประโยชน์

๑) มีองค์ความรู้ส�ำหรับการขับเคลื่อนผลักดันเกี่ยวกับการเสริมสร้างความเข้มแข็งของระบบยุติธรรมที่คำ� นึง ถึงสิทธิมนุษยชนของผู้หญิง รวมถึงมีมุมมองด้านสิทธิมนุษยชนของผู้หญิงในบริบทระบบยุติธรรมพหุลักษน์ (plural justice systems) ส�ำหรับใช้ส่งเสริม เผยแพร่ ในระดับชุมชนและระดับประเทศ ๒) ใช้ในงานรณรงค์เพื่อการพัฒนากระบวนการยุติธรรมของรัฐและของชุมชนให้มีความละเอียดอ่อนต่อ ความต้องการของผู้หญิง

๓) ใช้ในการพัฒนากฎหมายยุติธรรมชุมชนที่ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของผู้หญิงชาติพันธุ์

(๔) โครงการจ้างเหมาบริการผู้มีความเชี่ยวชาญเรื่อง UCC Article 9 Secured Transactions และ เพื่อแปลตัวบทกฎหมายจัดท�ำตารางเปรียบเทียบกฎหมายในส่วนของ Uniform Commercial Code ของ ประเทศสหรัฐอเมริกากับร่างพระราชบัญญัติหลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. .... โครงการจ้างเหมาบริการผู้มีความเชี่ยวชาญในการวิจัยค้นคว้าและศึกษาเปรียบเทียบกฎหมายที่เกี่ยวข้อง กับแนวคิดในการจัดท�ำร่างพระราชบัญญัติหลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. .... ในเรื่องหลักและแนวคิดกฎหมายเรื่องหลัก ประกันลอย (Floating Charge) ในกฎหมายจารีตประเพณี (Common Law) และพระราชบัญญัติต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ของประเทศอังกฤษ เพื่อน�ำไปสู่การสนับสนุนงานด้านการพัฒนากฎหมายว่าด้วยหลักประกันทางธุรกิจของส� ำนักงาน คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๑. ความเป็นมา

ปัจจุบนั ประเทศไทยก�ำลังมีความพยายามทีจ่ ะผลักดันร่างพระราชบัญญัตหิ ลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. .... เนือ่ งจาก เป็นกฎหมายที่มีความส�ำคัญต่อการพัฒนาระบบเศรษฐกิจและสร้างความได้เปรียบในการแข่งขันเพื่อเตรียมความพร้อม ในการเปิดรับประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนในปี พ.ศ. ๒๕๕๘ ซึ่งกฎหมายเกี่ยวกับหลักประกันทางธุรกิจเป็นกฎหมาย ที่มีความซับซ้อนในทางเทคนิคกฎหมาย ประกอบกับการยกร่างนั้น ส่วนใหญ่ผู้ยกร่างจะได้รับอิทธิพลแนวคิดมาจาก ประเทศอั ง กฤษ และประเทศสหรั ฐ อเมริ ก า โดยมี ก ฎหมายที่ มี ส ่ ว นส� ำ คั ญ ในหลายส่ ว น ได้ แ ก่ หลั ก การในเรื่ อ ง Floating Charge ของประเทศอังกฤษ, Uniform Commercial Code หรือที่เรียกโดยย่อว่า UCC ใน Article 9 และของคณะกรรมาธิการสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายการค้าระหว่างประเทศ หรือ United Nations Commission on International Trade Law หรือเรียกโดยย่อว่า UNCITRAL ซึ่งได้จัดท�ำคู่มือแนะน�ำแนวทางการร่างกฎหมาย เกี่ยวกับเรื่องหลักประกันทางธุรกิจ หรือ UNCITRAL Legislative Guide on Secured Transactions เป็นต้น ดังนั้น เพื่อให้การศึกษา วิจัย และวิเคราะห์ข้อมูลเกี่ยวกับกฎหมายหลักประกันทางธุรกิจเกิดประโยชน์ สูงสุด จึงมีความจ�ำเป็นต้องจัดจ้างที่ปรึกษาผู้มีความเชี่ยวชาญในการวิจัยค้นคว้าและศึกษาเปรียบเทียบกฎหมายที่ เกี่ยวข้องกับแนวคิดในการจัดท�ำร่างพระราชบัญญัติหลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. .... ในเรื่องหลักและแนวคิดกฎหมายเรื่อง หลักประกันลอย (Floating Charge) ในกฎหมายจารีตประเพณี (Common Law) และพระราชบัญญัติต่างๆ ที่ เกี่ยวข้องของประเทศอังกฤษ ซึ่งเมื่อท�ำการศึกษาวิจัยกฎหมายหลักประกันทางธุรกิจของประเทศอังกฤษ (Floating

59

Charge) ย่ อ มสามารถน� ำ ไปพิ จ ารณาประกอบกั บ กฎหมายหลั ก ประกั น ทางธุ ร กิ จ ของสหรั ฐ อเมริ ก า (Uniform Commercial Code Article 9) ซึ่งส�ำนักงานได้ด�ำเนินการจัดจ้างที่ปรึกษาผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญเพื่อศึกษาเปรียบเทียบ แล้วเสร็จเป็นที่เรียบร้อยแล้ว และน�ำไปสู่การสนับสนุนงานด้านการพัฒนากฎหมายว่าด้วยหลักประกันทางธุรกิจของ ส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรปู กฎหมาย เพือ่ ทีจ่ ะได้เกิดความชัดเจนและแน่นอนในทางวิชาการของกฎหมายอันเป็นต้นแบบ ของร่างพระราชบัญญัติหลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. .... อย่างสมบูรณ์

๒. ผลที่ได้รับ

๒.๑ ได้รบั ทราบแนวคิดและข้อกฎหมายต่างๆ ทีเ่ กีย่ วข้องกับเรือ่ งหลักประกันลอย (Floating Charge) จากกฎหมาย ค�ำพิพากษา ต�ำราและบทความที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ ๑) Company Act 2006 ๒) Insolvency Act 1986 ๓) Enterprise Act 2002 ๔) ค�ำพิพากษาของศาลอังกฤษต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ๕) ต�ำราภาษาอังกฤษที่เกี่ยวข้อง และ ๖) บทความทางวิชาการต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ๒.๒ ได้รับทราบข้อมูลจากการ ศึกษา วิเคราะห์ และเปรียบเทียบแนวคิดและหลักกฎหมายเรื่อง หลั ก ประกั น ลอย (Floating Charge) ในกฎหมายจารี ต ประเพณี (Common Law) และพระราชบั ญ ญั ติ ต ่ า งๆ ที่เกี่ยวข้องของประเทศอังกฤษดังกล่าว กับร่างพระราชบัญญัติหลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. .... (ฉบับของคณะกรรมการ พิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายว่าด้วยหลักประกันทางธุรกิจ) ๒.๓ น�ำความรูท้ ไี่ ด้รบั ไปศึกษา วิเคราะห์ เพือ่ อธิบายความบทบัญญัตทิ เี่ กีย่ วข้องตามพระราชบัญญัติ หลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. .... ในฐานะกฎหมายต้นแบบของร่างพระราชบัญญัติหลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. .... ๒.๔ เป็นฐานความรู้ในการศึกษา วิเคราะห์ เพื่อปรับปรุงแก้ไขร่างพระราชบัญญัติหลักประกัน ทางธุรกิจ พ.ศ. .... ในโอกาสต่อไป

๒.๕ เป็นฐานความรู้แก่นักกฎหมาย นักวิชาการ นักศึกษา และผู้สนใจ

(๕) โครงการศึ ก ษาตามแผนปฏิ บั ติ ก ารประจ�ำ ปี ง บประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๖ ของคณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย เรื่อง กฎหมายกลางว่าด้วยการจัดสวัสดิการสังคมของประเทศไทย

ความเป็นมา

แนวคิ ด ในการใช้ ก ฎหมายสวั ส ดิ ก ารสั ง คมของประเทศไทยเฉกเช่ น นานาอารยประเทศมี ม าตั้ ง แต่ ห ลั ง การ เปลี่ยนแปลงการปกครอง โดยในปี พ.ศ. ๒๔๗๖ นายปรีดี พนมยงค์ ได้เสนอ “ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการประกัน ความสุขสมบูรณ์ของราษฎร (Assurance Social)” ในเอกสาร “เค้าโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ” ตามหลักการ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

60

ข้อที่ ๓ ซึ่งเป็นหนึ่งในหลักทั้ง ๖ ประการที่คณะราษฎรได้ประกาศไว้ว่า “จะต้องบ�ำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎร ในทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลใหม่จะหางานให้ทุกคนท�ำ จะวางโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก” แต่ร่างกฎหมายดังกล่าวยังมิได้รับการยอมรับในขณะนั้น ประเทศไทยได้มีการพัฒนาอย่างรวดเร็วตั้งแต่ ปี พ.ศ. ๒๔๙๘ สมัยจอมพล ป.พิบูลสงคราม ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๐๑ มีการพัฒนาแบบก้าวกระโดด สมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เร่งการสร้างอุตสาหกรรมแบบตะวันตก แบ่งแยก อุตสาหกรรมเมืองออกจากเกษตรชนบท การเน้นการเติบโตทางเศรษฐกิจ ตลาดเสรี ท�ำให้เกิดคนส่วนน้อยกลุ่มหนึ่ง มีคุณภาพชีวิตดีขึ้นมาก มีอ�ำนาจทางเศรษฐกิจ (อ�ำนาจการซื้อ) มากขึ้น ในขณะที่คนส่วนใหญ่มีอ�ำนาจการซื้อต�่ำลง แต่ภายใต้วิธีคิดของการจัดการทางเศรษฐกิจสังคมที่ว่า “เมื่อสร้างให้มีคนรวยมากขึ้น คนจนก็จะได้รับประโยชน์ไปด้วย” ความคิดเช่นนี้เป็นจริงเพียงบางส่วนเท่านั้น เพราะปรากฏว่าคนรวยยิ่งรวยขึ้น คนจนยิ่งจนลง เกิดความเหลื่อมล�้ำทาง มาตรฐานความเป็นอยู่ของประชาชนอย่างมาก จึงมีความพยายามในการแก้ปัญหาความเหลื่อมล�้ำอย่างเป็นระบบ มากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อรัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. ๒๕๔๐ มีบทบัญญัติมาตรา ๘๐ ก�ำหนดให้รัฐต้องคุ้มครองและ พัฒนาเด็กและเยาวชน ส่งเสริมความเสมอภาคของหญิงและชาย เสริมสร้างและพัฒนาความเป็นปึกแผ่นของครอบครัว และความเข้มแข็งของชุมชน และรัฐต้องสงเคราะห์คนชรา ผู้ยากไร้ ผู้พิการหรือทุพพลภาพ และผู้ด้อยโอกาส ให้มี คุณภาพชีวิตที่ดีและพึ่งตนเองได้ จึงเป็นที่มาของการตรากฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม ในเหตุผลของการประกาศใช้พระราชบัญญัติส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ. ๒๕๔๖ ยังกล่าวด้วยว่า กฎหมายดั ง กล่ า ว “เป็ น กฎหมายแม่ บ ทในการจั ด สวั ส ดิ ก ารสั ง คมทั้ ง ในส่ ว นของภาครั ฐ และภาคเอกชน ตลอดจน ส่งเสริมและสนับสนุนให้บุคคล ครอบครัว ชุมชน องค์กรปกครองท้องถิ่น และองค์กรอื่น ได้เข้ามามีส่วนร่วมในการ จัดสวัสดิการสังคม ทั้งนี้ เพื่อประโยชน์ในการเสริมสร้างความมั่นคงให้เป็นไปอย่างทั่วถึงเหมาะสมและเป็นธรรม” ซึ่งอาจกล่าวได้ว่า เจตนารมณ์ของกฎหมายส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม ประสงค์จะเป็นกฎหมายหลักในการจัด สวั ส ดิ ก ารสั ง คมของประเทศ โดยมี ก ระทรวงพั ฒ นาสั ง คมและความมั่ น คงของมนุ ษ ย์ เ ป็ น หน่ ว ยงานขั บ เคลื่ อ นเพื่ อ สร้ า งระบบสวั ส ดิ ก ารแก่ ป ระชาชนตั้ ง แต่ เ กิ ด จนถึ ง วั ย ชราและตาย กฎหมายนี้ จึ ง มี บ ทบาทอย่ า งยิ่ ง ในการช่ ว ยลด ความเหลื่อมล�้ำทางสังคม และสร้างความเป็นธรรมในการด� ำรงชีพของประชาชนในประเทศ อีกทั้งยังเป็นกฎหมาย ที่มุ่งช่วยสนับสนุน ส่งเสริมหลักประกันทางสังคมแก่ประชาชนอันมี ๔ เรื่องใหญ่ๆ หรือที่เรียกกันโดยทั่วไปว่า ๔ เสาหลักของระบบสวัสดิการ (4 Pillars of Welfare System) ได้แก่ การพัฒนาระบบบริการสังคม (Social Service) การประกันสังคม (Social Insurance) การช่วยเหลือทางสังคม (Social Assistance) และการส่งเสริมสนับสนุน ทางสังคม (Social Promotion) แต่ในทางปฏิบัติปรากฏว่ากฎหมายด้านสวัสดิการสังคมต่างบริหารจัดการไปตาม กลุ่มเป้าหมายของตนภายใต้บทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ตนรับผิดชอบ โดยมิได้มีการเชื่อมโยงสัมพันธ์สอดคล้องอย่าง เป็นระบบแต่อย่างใด เนื่องจากร่างกฎหมายเหล่านั้นล้วนมีที่มาต่างกรรมต่างวาระ ด้วยเหตุดังกล่าว จึงควรมีกฎหมายว่าด้วยการจัดสวัสดิการสังคม ที่เป็นกฎหมายหลักในการท�ำหน้าที่ให้ ครอบคลุมการจัดสวัสดิการสังคมให้แก่ประชาชนทุกคนอย่างครบวงจรตั้งแต่เกิด จนสู่วัยแรงงาน วัยผู้สูงอายุ และ ตาย โดยเชื่อมโยงกับกฎหมายเกี่ยวกับการจัดสวัสดิการสังคมอื่นๆ เพื่อการจัดสวัสดิการสังคมทั้งที่เกี่ยวกับสุขภาพ การประกั น สั ง คม และบ� ำ นาญประชาชน ตลอดจนสวั ส ดิ ก ารสั ง คมส�ำ หรั บ กลุ ่ ม ประชาชนที่ มี ค วามเปราะบางหรื อ กลุ่มที่ตกอยู่ในฐานะยากล�ำบากในสังคม แต่กฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคมที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน กลับมิได้ท�ำหน้าที่ดังกล่าว ประกอบกับยังมีช่องว่างและข้อจ�ำกัดในฐานะเป็นกฎหมายจัดสวัสดิการเองและในฐานะ ผู ้ ก� ำ กั บ ดู แ ล เพราะมี บ ทบั ญ ญั ติ ที่ เ น้ น เฉพาะประชาชนที่ เ ป็ น กลุ ่ ม ผู ้ ด ้ อ ยโอกาสเป็ น ส� ำ คั ญ การบั ง คั บ ใช้ จึ ง ยั ง ไม่เชื่อมโยงสอดคล้องกับการจัดสวัสดิการสังคมที่แท้จริง เช่น โครงสร้างองค์กรยังไม่เป็นอิสระเท่าที่ควร อ�ำนาจหน้าที่ ของคณะกรรมการชุ ด ต่ า งๆ การกระจายอ� ำ นาจการจั ด สวั ส ดิ ก ารไปสู ่ ท ้ อ งถิ่ น ฯลฯ ในลั ก ษณะที่ ยั ง ไม่ ส ามารถใช้ อ�ำนาจหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงควรมีการศึกษา ทบทวน แนวคิดและที่มาของกฎหมายสวัสดิการสังคมในระดับ

61

สากล ศึกษาวิเคราะห์เชิงลึกในประเด็นข้อจ�ำกัดของกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคมและกฎหมาย ล�ำดับรองที่เกี่ยวข้อง เพื่อหาแนวทางในการปรับปรุงกฎหมายส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคมให้เชื่อมโยงกับกฎหมาย ที่ เ กี่ ย วข้ อ งอย่ า งเป็ น ระบบ ได้ รู ป แบบกฎหมายการจั ด สวั ส ดิ ก ารสั ง คมที่ เ ป็ น กฎหมายกลาง ที่ ทั น สมั ย เสมอภาค เป็นธรรม และมีความสอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของสังคม ตลอดจนสามารถเสริมศักยภาพการบริหารจัดการ ระบบสวัสดิการในทางปฏิบัติได้อย่างแท้จริง

การน�ำผลการศึกษาไปใช้ประโยชน์

ศึกษาแนวคิดและที่มาของกฎหมายสวัสดิการสังคม ทบทวนแนวคิดในระดับสากล อาทิ อนุสัญญา ปฏิญญาสากล และตามประกาศต่างๆ รวมทั้งหลักกฎหมายต่างประเทศ (ในยุโรป และเอเชีย) เพื่อเปรียบเทียบสาระส�ำคัญที่เกี่ยวข้อง กับสวัสดิการสังคมตลอดช่วงชีวิต (ตั้งแต่เกิดจนถึงวัยชรา และตาย) โดยวิเคราะห์ สังเคราะห์และเชื่อมโยงข้อมูลจาก การศึกษากฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับสวัสดิการสังคม (จากการศึกษาระยะแรก) เพื่อประโยชน์ในการพัฒนาปรับปรุง กฎหมายการจัดสวัสดิการสังคมต่างๆ และโดยรวมที่เหมาะสมในอนาคต ศึกษาวิเคราะห์เชิงลึกในประเด็นข้อจ� ำกัด ของกฎหมายว่ า ด้ ว ยการส่ ง เสริ ม การจั ด สวั ส ดิ ก ารสั ง คมและกฎหมายล� ำ ดั บ รองที่ เ กี่ ย วข้ อ ง และศึ ก ษาหาแนวทาง ในการปรั บ ปรุ ง กฎหมายการจั ด สวั ส ดิ ก ารสั ง คม (กฎหมายกลาง) ให้ เชื่ อ มโยงกั บ กฎหมายที่ เ กี่ ย วข้ อ งอย่ า งเป็ น ระบบ ในเชิงบริหารจัดการออกแบบ โครงสร้างและเนื้อหาสาระส�ำคัญของกฎหมายสวัสดิการสังคม เพื่อให้ทันสมัย เสมอภาค เป็นธรรม และมีความสอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของสังคม เพื่อให้ได้องค์ความรู้และบทเรียนกรณีศึกษา จาก พระราชบัญญัติส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ. ๒๕๔๖ และกฎหมายล�ำดับรองที่เกี่ยวข้อง โครงสร้างและ เนื้อหาสาระส�ำคัญกฎหมายสวัสดิการสังคม (กฎหมายกลาง) ที่ทันสมัย เสมอภาค เป็นธรรม และมีความสอดคล้อง กับการเปลี่ยนแปลงของสังคม ซึ่งขณะนี้ อยู่ระหว่างการศึกษาวิจัย (๖) โครงการศึกษาวิจัยตามแผนปฏิบัติการประจ�ำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๖ ของคณะกรรมการปฏิรูป กฎหมาย เรื่อง การพัฒนากระบวนวิธีพิจารณาคดีแรงงานในระบบไต่สวน

ความเป็นมา

เจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มีสาระส�ำคัญคือ คดีแรงงานมีลักษณะพิเศษแตกต่างไปจากคดีแพ่งและคดีอาญาโดยทั่วไป เพราะเป็นข้อขัดแย้งเกี่ยวกับการจ้างงาน และสิทธิทางด้านแรงงานซึ่งนายจ้างกับลูกจ้างมีความไม่เท่าเทียมกัน จ�ำเป็นต้องมีผู้พิพากษาที่มีความรู้และทักษะ เฉพาะด้ า นแรงงานโดยการมี ส ่ ว นร่ ว มของผู ้ พิ พ ากษาสมทบทั้ ง ฝ่ า ยนายจ้ า งและฝ่ า ยลู ก จ้ า ง อี ก ทั้ ง การด� ำ เนิ น คดี ต้องเป็นไปโดยสะดวก รวดเร็ว เสมอภาคและเป็นธรรม เพื่อให้คู่ความมีโอกาสประนีประนอมยอมความและสามารถ กลับไปท�ำงานร่วมกันโดยไม่เกิดความรู้สึกเป็นอริต่อกัน ตลอดจนจ�ำเป็นต้องยกเว้นวิธีพิจารณาคดีแพ่งตามประมวล กฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง โดยก�ำหนดวิธีพิจารณาคดีแรงงานไว้เป็นการเฉพาะตามกฎหมายฉบับนี้ จากเจตนารมณ์ของกฎหมายดังกล่าวพบว่า มีข้อมูลที่เผยแพร่ทางเว็บไซต์ของศาลแรงงานกลางระบุเกี่ยวกับ วิธีพิจารณาคดีแรงงานว่า “...ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มีระบบ พิจารณาคดีแรงงานโดยใช้ระบบไต่สวนในการพิจารณาคดีข้อพิพาทแรงงาน ไม่ใช้ระบบกล่าวหาซึ่งใช้อยู่ในศาลธรรมดา ระบบนี้ผู้พิพากษาเท่านั้นที่มีอ�ำนาจซักคู่ความและพยาน ทั้งนี้เพื่อให้การพิจารณาคดีเป็นไปโดยรวดเร็วและให้ความ เป็ น ธรรมแก่ ทั้ ง นายจ้ า งและลู ก จ้ า งโดยไม่ จ� ำ ต้ อ งมี ก ารตั้ ง ทนาย ถ้ า ใช้ ร ะบบกล่ า วหาลู ก จ้ า งจะเสี ย เปรี ย บเพราะ ไม่สามารถจ้างทนายความที่มีชื่อเสียงให้ว่าความแทนตนได้ ดังนั้นกระบวนพิจารณาคดีแรงงานจึงต้องให้ศาลมีหน้าที่ ค้นหาความจริง (ระบบไต่สวน) เพื่อให้ได้ข้อเท็จจริงที่ถูกต้องมากกว่าใช้ระบบผู้ใดกล่าวอ้างผู้นั้นพิสูจน์ (ระบบกล่าวหา)

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

62

การด�ำเนินกระบวนพิจารณาเป็นหน้าที่ของศาล...” ปัญหาในทางปฏิบัติ ศาลส่วนใหญ่ในศาลยุติธรรมใช้ระบบกล่าวหา ท�ำให้ผู้พิพากษา ทนายความ และคู่ความติดรูปแบบการใช้ระบบดังกล่าว ทางแก้คือ สร้างความรับรู้ให้ผู้พิพากษา หน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมที่เกี่ยวข้องและประชาชน น�ำ “ระบบ ไต่สวน” มาปฏิบัติใช้จริง อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติยังมีข้อจ�ำกัดหลายประการและไม่อาจกล่าวได้ว่ากระบวนการพิจารณาคดีแรงงาน เป็นระบบไต่สวนอย่างแท้จริง มีการเรียกร้องขององค์กรแรงงาน องค์กรพัฒนาเอกชนด้านแรงงาน และนักวิชาการ ด้านแรงงานและด้านสิทธิมนุษยชนส่วนหนึ่งให้มีการปฏิรูปศาลแรงงานให้มีกระบวนพิจารณาคดีในระบบไต่สวน แต่ ในขณะเดียวกัน จากการด�ำเนินงานขององค์กรแรงงานและภาคีที่เกี่ยวข้องดังกล่าว พบว่า กระบวนการพิจารณาคดี ในศาลแรงงานกลางสาขามีนบุรี น่าจะเป็นศาลที่ใช้กระบวนการในระบบไต่สวน ส่งผลให้การด�ำเนินคดีมีความรวดเร็ว ศาลได้รับข้อเท็จจริงที่ครบถ้วนถูกต้องแก่การวินิจฉัยและพิพากษาคดีอย่างเที่ยงธรรม ควรได้ศึกษาบทเรียนและน�ำมา เผยแพร่ขยายผล อนึ่ง แม้ว่าศาลแรงงานกลางภายใต้โครงการส่งเสริมการประสานความร่วมมือด้านการยุติธรรมของหน่วยงาน ในกระบวนการยุติธรรมด้านแรงงานได้ด�ำเนินการจัดท�ำร่างข้อก�ำหนดศาลแรงงานว่าด้วยการด�ำเนินกระบวนพิจารณา คดีแรงงาน พ.ศ. .... (ฉบับรับฟังความคิดเห็น) พบว่า ในร่างข้อก�ำหนดศาลแรงงานฯ ข้อ ๔๑ ได้กล่าวถึงระบบไต่สวน ความว่า “การพิจารณาคดีในศาลแรงงานใช้ระบบไต่สวนตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธี พิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ ศาลจึงมีอ�ำนาจแสวงหาข้อเท็จจริงจากพยานบุคคล พยานเอกสาร พยานวัตถุ หรือ พยานหลักฐานอื่นใดนอกเหนือจากพยานหลักฐานที่คู่ความอ้างอิงได้ตามที่เห็นสมควร” และรวมทั้งข้อก�ำหนดข้ออื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง แม้จะมีการประกาศใช้ข้อก�ำหนดศาลแรงงาน ว่าด้วยการด�ำเนินกระบวนพิจารณาในศาลแรงงาน พ.ศ. ๒๕๕๖ ซึ่งประกาศใช้เมื่อวันที่ ๑๘ กันยายน ๒๕๕๖ แต่ปรากฏว่าในข้อก�ำหนดศาลแรงงานฯ ไม่มีข้อความเกี่ยวกับ การพิจารณาคดีในศาลแรงงานใช้ระบบไต่สวนฯ ดังที่ก�ำหนดไว้ตามร่างข้อก�ำหนดศาลแรงงานฯ ข้อ ๔๑ ต่อมา คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้มีหนังสือที่ คปก. ๐๑/๔๘๓ ลงวันที่ ๒๓ พฤศจิกายน ๒๕๕๕ เสนอ บันทึกความเห็นและข้อเสนอแนะ เรื่อง กระบวนการยุติธรรมด้านแรงงานและร่างข้อก�ำหนดศาลแรงงานว่าด้วยการ ด�ำเนินกระบวนพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. .... ต่ออธิบดีศาลแรงงานกลาง สรุปว่า การไกล่เกลี่ยคดีแรงงานยังไม่เอื้อ ต่อการสร้างความยุติธรรม วิธีพิจารณาคดีแรงงานที่ปฏิบัติยังมิใช่ระบบไต่สวนอย่างแท้จริง เนื่องจากบทบาทหลักใน การน�ำสืบข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานยังคงเป็นหน้าที่ของคู่ความฝ่ายที่กล่าวอ้างข้อเท็จจริง ซึ่งยังเป็นกระบวนการ ในวิธีพิจารณาความแพ่งและศาลแรงงานยังมิใช่ศาลช�ำนัญพิเศษอย่างแท้จริง เนื่องจากระบบการบริหารงานข้าราชการ ตุลาการที่เกี่ยวกับศาลแรงงาน ยังไม่อาจสร้างความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านได้ ดังนั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย โดยคณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายด้านสวัสดิการ สั ง คม ตระหนั ก ถึ ง ความส� ำ คั ญ ในการแก้ ไขปั ญ หาดั ง กล่ า วจึ ง มี ค วามจ� ำ เป็ น ที่ จ ะต้ อ งด� ำ เนิ น การศึ ก ษาเพื่ อ พั ฒ นา กระบวนพิจารณาคดีแรงงานให้เป็นกระบวนพิจารณาคดีในระบบไต่สวนอย่างแท้จริง

การน�ำผลการศึกษาไปใช้ประโยชน์

ศึกษา ทบทวนหลักการแนวคิดเกี่ยวกับกระบวนพิจารณาคดีในระบบไต่สวนและการน� ำมาปรับใช้ในการ ด�ำเนินกระบวนพิจารณาในศาลแรงงานของประเทศไทย โดยกล่าวถึงกรณีตัวอย่างของต่างประเทศด้วย วิเคราะห์ และสั ง เคราะห์ ก ระบวนพิ จ ารณาคดี ใ นศาลแรงงานกลางสาขามี น บุ รี เ พื่ อ เป็ น กรณี ศึ ก ษา ทั้ ง นี้ เพื่ อ พั ฒ นากระบวน พิ จ ารณาคดี แรงงานในระบบไต่ ส วนตลอดจนเผยแพร่ ป ระสบการณ์ ดั ง กล่ า วต่ อ ผู ้ พิ พ ากษาในศาลแรงงานกลาง ศาลแรงงานภาค หน่วยงานในระดับนโยบายและภาคีที่เกี่ยวข้อง เสนอแนะการแก้ไขปรับปรุงพระราชบัญญัติจัดตั้ง

63

ศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ และข้อก�ำหนดศาลแรงงานว่าด้วยการด�ำเนินกระบวนพิจารณา ในศาลแรงงาน พ.ศ. ๒๕๕๖ พัฒนากระบวนพิจารณาคดีแรงงานสู่ระบบไต่สวนอย่างแท้จริง น�ำหลักการและแนวคิด ของกระบวนพิ จ ารณาคดี ใ นระบบไต่ ส วน การน� ำ ระบบไต่ ส วนมาใช้ กั บ คดี แรงงานของไทยและกรณี ตั ว อย่ า งของ ต่างประเทศที่มีการใช้ระบบไต่สวนในคดีแรงงาน ซึ่งขณะนี้ อยู่ระหว่างการศึกษาวิจัย (๗) การศึกษา รวบรวม และจัดท�ำสรุปสาระส�ำคัญของรายงานการศึกษาผลงานวิจยั มาตรฐานแรงงานสากล และมาตรฐานแรงงานอาเซียนสิทธิและมาตรฐานด้านแรงงานข้ามชาติในไทยและประเทศกลุ่มอาเซียนรวมทั้ง กลไกการคุ้มครองสิทธิ

ความเป็นมา

ในปีพุทธศักราช ๒๕๕๘ ประเทศไทยจะเข้าสู่ประชาคมอาเซียน (ASEAN Community) โดยมีวิสัยทัศน์ ร่วมของผู้น�ำอาเซียน คือ “การสร้างประชาคมอาเซียนที่มีขีดความสามารถในการแข่งขันสูง มีกฎเกณฑ์กติกาที่ชัดเจน และมี ป ระชาชนเป็ น ศู น ย์ ก ลาง” เพื่ อ สร้ า งประชาคมที่ มี ค วามแข็ ง แกร่ ง สามารถสร้ า งโอกาสและรั บ มื อ สิ่ ง ท้ า ทาย ทั้งด้านการเมือง ความมั่นคง เศรษฐกิจ และภัยคุกคามรูปแบบใหม่ เพิ่มอ�ำนาจต่อรองและขีดความสามารถการแข่งขัน ของอาเซียนในเวทีระหว่างประเทศทุกด้าน โดยให้ประชาชนมีความเป็นอยู่ที่ดี สามารถประกอบกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ได้สะดวกมากขึ้น และประชาชนในอาเซียนมีความรู้สึกเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน นอกจากนี้ ยังมีการเสริมสร้างความ เชื่อมโยงระหว่างกันในอาเซียน ใน ๓ มิติ คือ ด้านโครงสร้างพื้นฐาน ด้านกฎระเบียบ และความเชื่อมโยงระหว่าง ประชาชน การเป็นประชาคมอาเซียน คือ การท�ำให้ประเทศสมาชิกอาเซียนเป็น “ครอบครัวเดียวกัน” ที่มีความแข็งแกร่ง และมีภูมิต้านทานที่ดี โดยสมาชิกในครอบครัวมีสภาพความเป็นอยู่ที่ดี ปลอดภัย และสามารถค้าขายได้อย่างสะดวก มากยิ่งขึ้น ประชาคมอาเซียน ประกอบด้วย ๓ เสาหลัก (Pillar) คือ ประชาคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียน ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน และประชาคมสังคมวัฒนธรรมอาเซียน ซึ่งทั้งภาครัฐและภาคเอกชน และประชาชนของ ประเทศอาเซียนจะต้องเข้ามามีส่วนร่วมทั้ง ๓ เสาหลัก ซึ่งมีความส�ำคัญเท่าเทียมกัน เพื่อประกอบกันเป็นประชาคม อาเซียนที่ครบถ้วนสมบรูณ์ คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายได้ แ ต่ ง ตั้ ง คณะอนุ ก รรมการปฏิ รู ป กฎหมายด้ า นประชาคมอาเซี ย น เพื่ อ ให้ พิจารณาผลกระทบทางด้านกฎหมายของการเข้าสู่ประชาคมอาเซียนต่อการเปลี่ยนแปลงระบบเศรษฐกิจและสังคม ของไทย ซึ่งหมายถึง การปรับปรุงและพัฒนากฎหมายเพื่อให้สอดคล้องกับพันธกรณีระหว่างประเทศและข้อตกลง ต่างๆ ของอาเซียนรวมไปถึงผลกระทบต่อมาตรฐานแรงงานทั้งในประเทศไทยและประเทศในอาเซียน เนื่องจากมีการ เคลื่อนย้ายเงินทุน สินค้า การบริการ การลงทุน แรงงานฝีมือ รวมทั้งแรงงานไร้ฝีมือ ส�ำหรับการศึกษาการอนุวัติ ให้เป็นไปตามข้อตกลงต่างๆ ของอาเซียน และการตรากฎหมายภายในเพื่อคุ้มครองและส่งเสริมในประเด็นแรงงาน ในส่วนของแรงงานมีฝีมือ (Skilled Labor) ๘ กลุ่ม ได้แก่ วิศวกร พยาบาล สถาปนิก การส�ำรวจ นักบัญชี ทันตแพทย์ แพทย์ และการบริการ/การท่องเที่ยว นั้น ได้จัดท�ำข้อตกลงยอมรับร่วมกันในอาเซียนด้านคุณสมบัติในสาขาวิชาชีพ หลักเพื่ออ�ำนวยความสะดวกในการเคลื่อนย้ายนักวิชาชีพหรือแรงงานเชี่ยวชาญหรือผู้มีความสามารถพิเศษของอาเซียน ได้ อ ย่ า งเสรี เ ป็ น ที่ เรี ย บร้ อ ยแล้ ว ส่ ว นแรงงานไม่ มี ฝ ี มื อ (Unskilled Labor) ซึ่ ง เป็ น กลุ ่ ม ที่ ป ระสบปั ญ หามากกว่ า กลุ่มแรงงานมีฝีมือ อันเป็นประเด็นที่คณะอนุกรรมการให้ความสนใจเป็นพิเศษในปีแรก โดยจะต้องศึกษามาตรฐาน ฝีมือแรงงาน (Skill Standard) ค่าจ้างแรงงาน และสัญญาจ้างแรงงาน ศึกษารายงานการวิจัยที่เกี่ยวข้องกับมาตรฐาน แรงงานในอาเซียนในกลุ่มของแรงงานไม่มีฝีมือ แรงงานข้ามชาติ และแรงงานภายในประเทศ จึงมีความจ�ำเป็นจะต้อง ให้มีการด�ำเนินการศึกษา วิเคราะห์และประมวลผลงานวิจัยข้อเสนอแนะแนวทาง มาตรการที่เกี่ยวข้องกับแรงงาน

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

64

ข้ามชาติในอาเซียน นโยบายภาครัฐที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองสิทธิของแรงงานข้ามชาติ เพื่ อ ใช้ เ ป็ น แนวทางในการพั ฒ นามาตรฐานแรงงานในประชาคมอาเซี ย น ของคณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายในการ จัดท�ำข้อเสนอแนะต่อรัฐบาลหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ตามอ�ำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ต่อไป

ข้อเสนอแนะและข้อคิดเห็น

๑. ข้อเสนอจากเอกสารผลงานวิจัยต่างๆ

ระดับประเทศ

๑.๑ นโยบายและกรอบความร่วมมือด้านสิทธิแรงงานข้ามชาติ ทัง้ ในระดับภูมภิ าคอาเซียน / ทวิภาคี /

- การบูรณาการมาตรฐานและระบบให้การรับรองฝีมือแรงงานอาเซียนเข้าด้วยกัน

- การเสริมสร้างความเข้มแข็งในการหารือความร่วมมือและการประสานงานที่เกี่ยวกับการ เคลื่อนย้ายแรงงานข้ามชาติระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียน และองค์กรที่เกี่ยวข้อง

- พัฒนาแผนปฏิบัติการให้บังเกิดผลที่เป็นรูปธรรม และมีแนวทางการติดตามและประเมินผล

(Decent Work)

- จัดท�ำมาตรฐานฝีมือแรงงานกลางอาเซียนและแผนงานของอาเซียนว่าด้วยงานที่มีคุณค่า

- จัดตั้งศูนย์ข้อมูลหรือการสร้างความเชื่อมโยงระบบฐานข้อมูลด้านแรงงาน แรงงานข้ามชาติ ที่ได้มาตรฐานระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียน และมีการปรับปรุงฐานข้อมูลตลาดแรงงานอย่างสม�่ำเสมอ - ควรมีการแลกเปลี่ยนข้อมูลด้านแรงงานและแรงงานข้ามชาติทั้งในระดับทวิภาคีและสมาชิก อาเซียน การทบทวนกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับแรงงานข้ามชาติในแต่ละประเทศในอาเซียน - ประเทศสมาชิ ก อาเซี ย นอนุ วั ติ ก ารเข้ า เป็ น ภาคี อ นุ สั ญ ญาระหว่ า งประเทศว่ า ด้ ว ยสิ ท ธิ แรงงานข้ามชาติและครอบครัว และอนุสัญญาหลักของ ILO ๘ ฉบับที่เป็นหลักการพื้นฐาน

สมาชิกอาเซียน

- เพิ่มขีดความสามารถของเจ้าหน้าที่เรื่องสิทธิแรงงานและแรงงานข้ามชาติในแต่ละประเทศ

- เผยแพร่ประชาสัมพันธ์ และสร้างความรูค้ วามเข้าใจเกีย่ วกับสิทธิของแรงงานข้ามชาติ ตลอดจน ความรู้ ความเข้าใจในกฎหมายและระเบียบที่ใช้บังคับของประเทศต่างๆ ในอาเซียน ๑.๒ ตราสารอาเซียนว่าด้วยสิทธิแรงงานข้ามชาติ ASEAN Instrument on rights of the migrant workers

อย่างเคร่งครัด

- จะต้องมีผลบังคับใช้ทางกฎหมาย (legal binding) เพื่อให้ประเทศสมาชิกปฏิบัติตาม

- องค์ประกอบของตราสาร ควรจะต้องประกอบด้วย หลักการพื้นฐาน ๔ ประการ คือ ครอบคลุมแรงงานข้ามชาติอาเซียนทุกคน ประเทศผู้ส่งและรับแรงงานข้ามชาติจะต้องการคุ้มครองสิทธิแรงงานข้ามชาติ จัดการเลือกปฏิบัติต่อแรงงานข้ามชาติและครอบครัว นโยบายและการด�ำเนินงานต้องค�ำนึงมิติ หญิงชาย

ตลอดกระบวนการ

- พันธกิจของประเทศผูส้ ง่ และรับ รวมทัง้ อาเซียนจะต้องครอบคลุมการคุม้ ครองสิทธิแรงงานข้ามชาติ

- การพัฒนาตราสารดังกล่าวควรจะต้องอยู่บนพื้นฐานของการมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วน

65

๑.๓ กลไก

- จัดตั้งหน่วยงานกลาง กลไกในการด�ำเนินการ/ติดตาม ทั้งในระดับประเทศ และอาเซียน

- จัดตั้งกลไกคุ้มครองเพื่อคุ้มครองสิทธิแรงงานข้ามชาติในระดับภูมิภาคซึ่งสามารถรับเรื่อง ร้องเรียนได้ เช่น คณะอนุกรรมการด้านสิทธิแรงงานข้ามชาติใน AICHR หรือ ผู้ตรวจการพิเศษด้านสิทธิแรงงานข้ามชาติ

๒. ข้อเสนอจากการศึกษา

- ควรมีการศึกษาเปรียบเทียบกฎหมายในประเทศสมาชิกอาเซียนเป็นรายประเด็น โดยอาจ เริ่มจากประเด็นปัญหาร่วม เช่น การรวมกลุ่ม การประกันสังคม การส่งเงินกลับ เป็นต้น - ควรมีการศึกษา รวบรวม บทบาทหน้าที่/ท�ำเนียบของหน่วยงานหรือกลไกที่เกี่ยวข้องด้าน สิทธิแรงงานและแรงงานข้ามชาติในแต่ละประเทศสมาชิกอาเซียนและระดับภูมิภาค ซึ่งจะใช้เป็นประโยชน์ช่วยเสริม ต่อการผลักดันให้เกิดมาตรฐานอาเซียนด้านสิทธิแรงงานข้ามชาติได้ไม่มากก็น้อย - มีการประสานความร่วมมือ (advocacy) กับผู้แทนไทยในกลไกอาเซียนที่เกี่ยวข้อง เช่น ACMC, AICHR, ACMW, AIPA, รวมทั้งผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจากทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง เพื่อผลักดันให้เกิดมาตรฐาน อาเซียนด้านสิทธิแรงงานข้ามชาติ และช่วยเสริมให้มีการน�ำปฏิญญาอาเซียนที่มีอยู่แล้วไปใช้ให้เกิดประโยชน์ต่อแรงงาน ข้ามชาติ

การน�ำผลการศึกษาไปใช้ประโยชน์

น�ำประมวลผลและรายงานผลการศึกษาพร้อมจัดท�ำแนวทางเบื้องต้นในการด�ำเนินงานที่เกี่ยวข้องกับ สิทธิแรงงานข้ามชาติและการพัฒนามาตรฐานแรงงานอาเซียน เสนอต่อคณะอนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้านประชาคม อาเซียนเพื่อประกอบการพิจารณาใช้เป็นแนวทางในการพัฒนามาตรฐานแรงงานในประชาคมอาเซียนของคณะกรรมการ ปฏิ รู ป กฎหมายในการจั ด ท�ำ ข้ อ เสนอแนะต่ อ รั ฐ บาลหรื อ หน่ ว ยงานที่ เ กี่ ย วข้ อ งตามอ�ำ นาจหน้ า ที่ ข องคณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมาย

(๘) การศึกษาและจัดท�ำข้อเสนอกลไกที่เหมาะสมส�ำหรับการคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิแรงงานอาเซียน

๑. ความเป็นมา

คณะอนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้านประชาคมอาเซียนจัดตั้งขึ้นเพื่อพิจารณาผลกระทบทางด้านกฎหมาย ของการเข้าสู่ประชาคมอาเซียนต่อการเปลี่ยนแปลงระบบเศรษฐกิจและสังคมของไทย โดยมีเป้าหมาย ในการปรับปรุงและ พัฒนากฎหมายเพื่อให้สอดคล้องกับพันธกรณีระหว่างประเทศและข้อตกลงต่างๆ ของอาเซียนรวมไปถึงผลกระทบต่อ มาตรฐานแรงงานทั้งในประเทศไทยและประเทศในอาเซียน เนื่องจากจะมีการเปิดประชาคมอาเซียนในสิ้นปี ๒๕๕๘ นี้ ในช่วงที่ผ่านมาคณะอนุกรรมการ เคยจัดให้มีการศึกษา วิเคราะห์และประมวลผลงานศึกษา วิจัย ข้อเสนอแนะแนวทาง มาตรการที่เกี่ยวข้องกับสิทธิแรงงานข้ามชาติในอาเซียน นโยบายภาครัฐที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับ การคุ้มครองสิทธิของแรงงานข้ามชาติ เพื่อใช้เป็นแนวทางในการพัฒนามาตรฐานสิทธิแรงงานในประชาคมอาเซียน ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายในการจัดท�ำข้อเสนอแนะต่อรัฐบาลหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ตามอ�ำนาจหน้าที่ ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ซึ่งผลการศึกษาดังกล่าวพบว่า อาเซียนได้จัดท�ำมาตรฐานและมีการจัดตั้งกลไก เพื่อการคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิแรงงานในอาเซียนไว้แล้วหลายรูปแบบ ทั้งในรูปของค�ำประกาศ เช่น ปฏิญญาอาเซียน

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

66

ว่าด้วยการคุ้มครองและการส่งเสริมสิทธิของแรงงานข้ามชาติ หรือที่เรียกกันในชื่อ ปฏิญญาเซบู และปฏิญญาอาเซียน ว่าด้วยสิทธิมนุษยชน กฎหมายและนโยบาย เช่น การประมวลกฎหมายคุ้มครองแรงงานและนโยบายด้านแรงงาน ของ ๑๐ ประเทศสมาชิก Repository Matrix of Legislations and Policies on Migrant Workers of ASEAN Member States เป็นต้น แม้ว่าในปฏิญญาเซบู จะปรากฏถ้อยค�ำว่าประเทศสมาชิกของอาเซียนจะต้องคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐาน ของแรงงานข้ามชาติในกลุ่มประเทศอาเซียน ส่งเสริมสวัสดิการ และศักดิ์ศรีของแรงงานข้ามชาติ โดยในระดับประเทศ สมาชิกอาเซียน มีการใช้มาตรการที่ชัดเจนในการจัดการกับการลักลอบขนย้ายและการค้ามนุษย์ มีการน�ำบทลงโทษขั้น รุนแรงมาใช้กับผู้ที่กระท�ำความผิด รวมทั้งจะต้องให้ความช่วยเหลือแรงงานข้ามชาติที่ถูกแสวงประโยชน์ ละเมิดสิทธิหรือ ถูกท�ำร้าย หลังการรับรองปฏิญญาเซบู อาเซียนได้จดั ตัง้ คณะกรรมการเพือ่ ติดตามการด�ำเนินงานตามปฏิญญาและพัฒนา เครื่องมือของอาเซียนในการที่จะคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิต่างๆ ของแรงงานข้ามชาติ หรือ ASEAN Committee on the Implementation of the ASEAN Declaration on the Protection and Promotion of the Rights of Migrant Workers (ACMW) นอกจากนั้นยังมีการหารือเกี่ยวกับแรงงานในการประชุมระดับรัฐมนตรีแรงงานอาเซียน ASEAN Labour Ministers Meeting (ALMM) อย่างไรก็ตาม การด�ำเนินการต่างๆ เกี่ยวกับการคุ้มครองแรงงานยังมี ความล่าช้า โดยเฉพาะอย่างยิ่งการจัดท�ำมาตรฐานคุ้มครองแรงงานที่มีผลบังคับทางกฎหมายซึ่งไม่ทันต่อสถานการณ์ การละเมิดสิทธิแรงงานที่เกิดขึ้น ด้วยเหตุผลดังกล่าว อนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้านประชาคมอาเซียน จึงเห็นควร จั ด จ้ า งที่ ป รึ ก ษาเพื่ อ ด� ำ เนิ น การศึ ก ษาบทบาทและภารกิ จ ของ ACMW ALMM ศึ ก ษาบทบาทของประเทศสมาชิ ก อาเซียนที่มีนโยบายและมาตรการคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิแรงงานข้ามชาติ และจัดท�ำข้อเสนอต่อ ACMW รวมถึง มาตรการและกลไกคุ ้ ม ครองและส่ ง เสริ ม สิ ท ธิ แรงงานของอาเซี ย นที่ มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพและประสิ ท ธิ ผ ลและเป็ น ไปได้ ต่ออาเซียน เพื่อการเสริมสร้างความเข้มแข็ง ความร่วมมือ และการประสานงานที่เกี่ยวกับสิทธิแรงงาน อันจะเป็นการ สร้างความแข็งแกร่งให้แก่ประชาชน และประชาคมอาเซียนต่อไป

การน�ำผลการศึกษาไปใช้ประโยชน์

การศึกษาและจัดท�ำข้อเสนอกลไกที่เหมาะสมส�ำหรับการคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิแรงงานอาเซียน เป็นการ ด�ำเนินการต่อเนื่องไปจนถึงปีงบประมาณ ๒๕๕๗ และจะแล้วเสร็จในเดือนมิถุนายน ๒๕๕๗ ซึ่งคาดว่าจะได้ประมวลผล และจั ด ท� ำ รายงานผลการศึ ก ษาพร้ อ มจั ด ท�ำ แนวทางเบื้ อ งต้ น ในการด� ำ เนิ น งาน ที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ กลไกคุ ้ ม ครองและ ส่งเสริมสิทธิแรงงานข้ามชาติตามมาตรฐานแรงงานอาเซียนเพื่อเสนอต่อคณะอนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้านประชาคม อาเซียนและน�ำผลการศึกษาไปรณรงค์ในระดับภูมิภาค ขณะนี้ อยู่ระหว่างการศึกษาวิจัย (๙) โครงการจ้ า งเหมาบริ ก ารผู ้ มี ค วามเชี่ ย วชาญในการวิ จั ย ค้ น คว้ า และศึ ก ษาเปรี ย บเที ย บกฎหมาย ที่เกี่ยวข้องกับแนวคิดในการจัดท�ำร่างพระราชบัญญัติหลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. .... ในเรื่องหลักและแนวคิด กฎหมายเรื่องหลักประกันลอย (Floating Charge) ในกฎหมายจารีตประเพณี (Common Law) และพระราช บัญญัติต่างๆ ที่เกี่ยวข้องของประเทศอังกฤษ โครงการจ้างเหมาบริการผู้มีความเชี่ยวชาญในการวิจัยค้นคว้าและศึกษาเปรียบเทียบกฎหมายที่เกี่ยวข้อง กั บ แนวคิ ด ในการจั ด ท�ำ ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ห ลั ก ประกั น ทางธุ ร กิ จ พ.ศ. .... ในเรื่ อ งหลั ก และแนวคิ ด กฎหมายเรื่ อ ง หลั ก ประกั น ลอย (Floating Charge) ในกฎหมายจารี ต ประเพณี (Common Law) และพระราชบั ญ ญั ติ ต ่ า งๆ ที่เกี่ยวข้องของประเทศอังกฤษ เพื่อน�ำไปสู่การสนับสนุนงานด้านการพัฒนากฎหมายว่าด้วยหลักประกันทางธุรกิจของ ส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

67

๑. ความเป็นมา

ปัจจุบันประเทศไทยก�ำลังมีความพยายามที่จะผลักดันร่างพระราชบัญญัติหลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. .... เนื่องจากเป็นกฎหมายที่มีความส�ำคัญต่อการพัฒนาระบบเศรษฐกิจและสร้างความได้เปรียบในการแข่งขันเพื่อเตรียมความ พร้อมในการเปิดรับประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนในปี พ.ศ. ๒๕๕๘ ซึ่งกฎหมายเกี่ยวกับหลักประกันทางธุรกิจเป็นกฎหมาย ที่มีความซับซ้อนในทางเทคนิคกฎหมาย ประกอบกับการยกร่างนั้น ส่วนใหญ่ผู้ยกร่างจะได้รับอิทธิพลแนวคิดมาจาก ประเทศอังกฤษ และประเทศสหรัฐอเมริกา โดยมีกฎหมายที่มีส่วนส�ำคัญในหลายส่วน ได้แก่ หลักการในเรื่อง Floating Charge ของประเทศอังกฤษ, Uniform Commercial Code หรือที่เรียกโดยย่อว่า UCC ใน Article 9 และของ คณะกรรมาธิการสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายการค้าระหว่างประเทศ หรือ United Nations Commission on International Trade Law หรือเรียกโดยย่อว่า UNCITRAL ซึ่งได้จัดท�ำคู่มือแนะน�ำแนวทางการร่างกฎหมายเกี่ยวกับ เรื่องหลักประกันทางธุรกิจ หรือ UNCITRAL Legislative Guide on Secured Transactions เป็นต้น ดังนั้น เพื่อให้การศึกษา วิจัย และวิเคราะห์ข้อมูลเกี่ยวกับกฎหมายหลักประกันทางธุรกิจเกิดประโยชน์ สูงสุด จึงมีความจ�ำเป็นต้องจัดท�ำจ้างเหมาบริการผู้มีความเชี่ยวชาญในการวิจัยค้นคว้าและศึกษาเปรียบเทียบกฎหมาย ที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ แนวคิ ด ในการจั ด ท� ำ ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ห ลั ก ประกั น ทางธุ ร กิ จ พ.ศ. .... ในเรื่ อ งหลั ก และแนวคิ ด กฎหมายเรื่องหลักประกันลอย (Floating Charge) ในกฎหมายจารีตประเพณี (Common Law) และพระราชบัญญัติ ต่างๆ ที่เกี่ยวข้องของประเทศอังกฤษ เมื่อเสร็จสิ้นการศึกษาวิจัยกฎหมายหลักประกันทางธุรกิจของประเทศอังกฤษ (Floating Charge) ย่อมสามารถน�ำไปพิจารณาประกอบกับกฎหมายหลักประกันทางธุรกิจของสหรัฐอเมริกา (Uniform Commercial Code Article 9) ซึ่งส�ำนักงานได้ด�ำเนินการจ้างเหมาผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญเพื่อศึกษาเปรียบเทียบ และแล้วเสร็จเป็นที่เรียบร้อยแล้ว และน�ำไปสู่การสนับสนุนงานด้านการพัฒนากฎหมายว่าด้วยหลักประกันทางธุรกิจ ของส�ำ นั ก งานคณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย เพื่ อ ที่ จ ะได้ เ กิ ด ความชั ด เจนและแน่ น อนในทางวิ ช าการของกฎหมาย อันเป็นต้นแบบของร่างพระราชบัญญัติหลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. .... อย่างสมบูรณ์

๒. ผลที่ได้รับ

๒.๑ ได้รบั ทราบแนวคิดและข้อกฎหมายต่างๆ ทีเ่ กีย่ วข้องกับเรือ่ งหลักประกันลอย (Floating Charge) จากกฎหมาย ค�ำพิพากษา ต�ำราและบทความที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ ๑) Company Act 2006 ๒) Insolvency Act 1986 ๓) Enterprise Act 2002 ๔) ค�ำพิพากษาของศาลอังกฤษต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ๕) ต�ำราภาษาอังกฤษที่เกี่ยวข้อง และ ๖) บทความทางวิชาการต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ๒.๒ ได้ รั บ ทราบข้ อ มู ล จากการ ศึ ก ษา วิ เ คราะห์ และเปรี ย บเที ย บแนวคิ ด และหลั ก กฎหมาย เรื่องหลักประกันลอย (Floating Charge) ในกฎหมายจารีตประเพณี (Common Law) และพระราชบัญญัติต่างๆ ที่เกี่ยวข้องของประเทศอังกฤษดังกล่าว กับร่างพระราชบัญญัติหลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. .... (ฉบับของคณะกรรมการ พิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายว่าด้วยหลักประกันทางธุรกิจ) ๒.๓ น�ำความรู้ที่ได้รับไปศึกษา วิเคราะห์ เพื่ออธิบายความบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องตามพระราชบัญญัติ หลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. .... ในฐานะกฎหมายต้นแบบของร่างพระราชบัญญัติหลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. .... ๒.๔ เป็นฐานความรูใ้ นการศึกษา วิเคราะห์ เพือ่ ปรับปรุงแก้ไขร่างพระราชบัญญัตหิ ลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. .... ในโอกาสต่อไป

๒.๕ เป็นฐานความรู้แก่นักกฎหมาย นักวิชาการ นักศึกษา และผู้สนใจ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

68

๒.๒ ผลการด�ำเนินงานตามมาตรา ๑๙ (๒)

ปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศ รวมทั้งปรับปรุงและพัฒนากฎหมายให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ โดยต้องค�ำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชน ในการด�ำเนินการตามอ�ำนาจหน้าที่มาตรา ๑๙ (๒) นั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีผลการด�ำเนินการจ�ำนวน ๕ เรื่องดังนี้

(๑) การแก้ไขปรับปรุงพระราชบัญญัติว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๔๔

(๒) การผลักดันกฎหมายว่าด้วยการขนส่งทางน�้ำ

(๓) ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขมาตรา ๖๘ และ มาตรา ๒๓๗) (๔) ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขที่มาของสมาชิก วุฒิสภา) (๕) ร่ า งรั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจั ก รไทย แก้ ไขเพิ่ ม เติ ม (ฉบั บ ที่ ..) พุ ท ธศั ก ราช .... (แก้ ไขมาตรา ๑๙๐) ทั้งนี้ ความเห็นและข้อเสนอแนะตามมาตรา ๑๙ (๒) มีสาระส�ำคัญ ดังต่อไปนี้

(๑) การปรับปรุงพระราชบัญญัติว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๔๔

พระราชบัญญัติว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๔๔ ควรได้รับการปรับปรุงแก้ไขในสาระส�ำคัญ หลายประการ โดยอาจแยกอธิบายได้ดังนี้

69

๑. การแก้ไขความบกพร่องซึ่งมีอยู่ในบทบัญญัติที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน

ความบกพร่องซึ่งมีอยู่ในบทบัญญัติของพระราชบัญญัติว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๔๔ มีดังต่อไปนี้

(๑) บทบัญญัติเกี่ยวกับขอบเขตการบังคับใช้ของพระราชบัญญัติ

ควรด�ำเนินการแก้ไขพระราชกฤษฎีกาก�ำหนดประเภทธุรกรรมในทางแพ่งและพาณิชย์ที่ยกเว้น มิให้น�ำกฎหมายว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๔๙ มาใช้บังคับ โดยก�ำหนดธุรกรรมที่มิให้น�ำกฎหมาย ว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์มาใช้บังคับเสียใหม่ ซึ่งในส่วนของธุรกรรมเกี่ยวกับครอบครัวและมรดกนั้นควรระบุ ข้อยกเว้นให้ครอบคลุมเฉพาะธุรกรรมซึ่งมีความเคร่งครัดหรือความศักดิ์สิทธิ์ในทางแบบพิธีเป็นพิเศษ

(๒) บทบัญญัติเกี่ยวกับหนังสือหรือหลักฐานเป็นหนังสือ

การที่มาตรา ๘ บัญญัติข้อก�ำหนดเกี่ยวกับ “การไม่เปลี่ยนแปลงความหมาย” ย่อมเป็นข้อก�ำหนด ที่เกินเลยไปจากเจตนารมณ์ของกฎหมายแม่แบบ กล่าวคือ ข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์ เช่น จดหมายอิเล็กทรอนิกส์เพื่อ สั่งซื้อสินค้า ไม่สามารถมีสถานะเป็นหนังสือหรือหลักฐานเป็นหนังสือได้เลย เนื่องจากข้อความย่อมสามารถเปลี่ยนแปลง แก้ไขได้โดยปกติ ดังนั้น จึงต้องตัดข้อความที่ว่า “โดยความหมายไม่เปลี่ยนแปลง” ออก ข้อความ “โดยความหมาย ไม่ เ ปลี่ ย นแปลง” ซึ่ ง บั ญ ญั ติ เ กิ น มาดั ง กล่ า วยั ง ปรากฏในมาตรา ๑๒ (๑) แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ ว ่ า ด้ ว ยธุ ร กรรมทาง อิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๔๔ ด้วย จึงต้องตัดข้อความส่วนดังกล่าวในมาตรา ๑๒ (๑) ด้วยเช่นเดียวกัน

(๓) บทบัญญัติเกี่ยวกับอากรแสตมป์

ไม่มีความจ�ำเป็นต้องเพิ่มบทบัญญัติมาตรา ๘ วรรคสองให้เกิดความสับสน บทบัญญัติมาตรา ๘ วรรคสองจึงควรตัดออกเสียเพื่อประโยชน์แห่งการรักษาตรรกะทางกฎหมายไว้

(๔) บทบัญญัติเกี่ยวกับลายมือชื่ออิเล็กทรอนิกส์

(ก) บทบัญญัติเกี่ยวกับลายมือชื่ออิเล็กทรอนิกส์ทั่วไป

การแก้ ไขมาตรา ๙ แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ นี้ เ พื่ อ ก� ำ หนดข้ อ ยกเว้ น ข้ อ ก� ำ หนดเกี่ ย วกั บ ความ น่าเชื่อถือข้างต้น ต้องกระท�ำโดยการแก้ไขสาระของมาตรา ๙ (๒) หรืออาจเพิ่มวรรคใหม่ที่มีสาระสอดคล้องกับข้อความ คิดใน Article 9 (3) (b) (ii) ของอนุสัญญาว่าด้วยการใช้ข้อความสื่อสารทางอิเล็กทรอนิกส์ในสัญญาระหว่างประเทศ กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสารจึงต้องทบทวนและแก้ไขร่างกฎหมายของกระทรวงในประเด็นนี้ให้ถูกต้อง

(ข) บทบัญญัติเกี่ยวกับลายมือชื่ออิเล็กทรอนิกส์แบบปลอดภัย

ความในมาตรา ๒๖ (๔) ต้องเป็น “ในกรณีที่กฎหมายก�ำหนดให้การลงลายมือชื่อเป็นไปเพื่อ รับรองความครบถ้วนและไม่มีการเปลี่ยนแปลงของข้อความ การเปลี่ยนแปลงใดแก่ข้อความนั้นสามารถตรวจพบได้ นั บ แต่ เวลาที่ ล งลายมื อ ชื่ อ อิ เ ล็ ก ทรอนิ ก ส์ ” การบั ญ ญั ติ โ ดยใช้ ค วามผิ ด ไปว่ า “ในกรณี ที่ ก ฎหมายก� ำ หนดให้ ก ารลง ลายมือชื่ออิเล็กทรอนิกส์ ...” ยังสื่อความหมายประหลาดว่ามีกฎหมายก� ำหนดให้ใช้ลายมือชื่ออิเล็กทรอนิกส์ทั้งที่มิได้ มีกฎหมายใดบังคับให้ใช้ลายมือชื่ออิเล็กทรอนิกส์

(ค) บทบัญญัติเกี่ยวกับตราประทับอิเล็กทรอนิกส์ของนิติบุคคล

หากประสงค์จะมีบทบัญญัติเรื่องการประทับตราของนิติบุคคลเป็นพิเศษนอกเหนือจากมาตรา ๗ แล้ว ก็อาจแก้ไขความในมาตรา ๙ วรรคสามเสียใหม่โดยระบุในท�ำนองว่าเมื่อนิติบุคคลได้ใช้ลายมือชื่ออิเล็กทรอนิกส์ กับธุรกรรมใดแล้วก็ให้ถือว่าธุรกรรมนั้นได้มีการประทับตราของนิติบุคคลแล้ว

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

70

(๕) บทบัญญัติเกี่ยวกับสิ่งพิมพ์ออกของข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์

ควรตัดมาตรา ๑๐ วรรคสี่ออก อนึ่ง พระราชบัญญัติว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๑ ยังเพิ่มความวรรคท้ายเข้าไปในมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๔๔ (บทบัญญัติเกี่ยวกับการรับฟังข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์เป็นพยานหลักฐาน) เพื่อให้สามารถอ้างสิ่งพิมพ์ออกเป็น พยานหลักฐานได้ ความวรรคท้ายดังกล่าวก็เป็นสิ่งที่ไม่จ�ำเป็นเนื่องจากสิ่งพิมพ์ออก (ซึ่งมีลักษณะเป็นเอกสาร) สามารถ อ้างเป็นพยานหลักฐานได้ตามกฎหมายว่าด้วยพยานอยู่แล้ว จึงควรตัดความวรรคนี้ออก

(๖) บทบัญญัติเรื่องการแปลงเอกสารให้อยู่ในรูปของข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์

หลักเกณฑ์และวิธีการในการจัดท�ำหรือแปลงเอกสารและข้อความให้อยู่ในรูปของข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๕๓ มีเพียงองค์กรธุรกิจใหญ่ๆ เท่านั้นที่สามารถปฏิบัติได้ จึงก่อให้เกิดผลประหลาดว่าธุรกรรมที่บุคคลทั่วไป ท�ำขึ้นโดยแปลงเอกสารธรรมดาเป็นข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์จะไม่มีผลทางกฎหมาย ซึ่งนอกจากจะไม่สอดคล้องกับทาง ปฏิบัติแล้วยังเป็นการขัดกับเจตนารมณ์ของกฎหมายว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ที่มุ่งส่งเสริมและให้การยอมรับ ผลทางกฎหมายของการท�ำธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ ความผิดพลาดอันเกิดจากมาตรา ๑๒/๑ จึงต้องได้รับการแก้ไข โดยตัดมาตรานี้ออกไป ทั้งนี้ ในขณะนี้ประเทศไทยเป็นประเทศเดียวที่มีกฎหมายว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ ที่มีข้อผิดพลาดทางข้อความคิด (Conceptual Fallacy) และทางตรรกะ

(๗) บทบัญญัติเกี่ยวกับความเป็นเจ้าของข้อมูล

ข้อความที่ใช้ในมาตรา ๑๖ (๑) ที่ว่า “ผู้รับข้อมูลได้ตรวจสอบโดยสมควรตามวิธีการที่ได้ตกลงกับ ผู้ส่งข้อมูลว่าข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์เป็นของผู้ส่งข้อมูล” กลับมีความหมายจ�ำกัดอยู่เพียงการตกลงกับผู้ส่งข้อมูลเท่านั้น ซึ่งผิดไปจากเจตนารมณ์ของกฎหมายแม่แบบว่าด้วยพาณิชย์อิเล็กทรอนิกส์ ทั้งนี้ ความผิดพลาดดังกล่าวเกิดจากการ แก้ไขถ้อยค�ำในชั้นการพิจารณาร่างกฎหมายของสภาผู้แทนราษฎร ทั้งที่ร่างกฎหมายที่ผ่านการตรวจพิจารณาโดย คณะกรรมการกฤษฎี ก า (คณะพิ เ ศษ) ได้ ใช้ ถ ้ อ ยค� ำสอดคล้ อ งกั บ Article 13(3)(a) ของกฎหมายแม่ แ บบว่าด้วย พาณิชย์อิเล็กทรอนิกส์ ดังนั้น จึงควรแก้ไขมาตรา ๑๖ (๑) ให้ถูกต้องตามเจตนารมณ์ของกฎหมายแม่แบบว่าด้วย พาณิชย์อิเล็กทรอนิกส์

๒. การเพิ่มเติมบทบัญญัติใหม่เพื่อให้สอดคล้องกับพัฒนาการทางกฎหมายในปัจจุบัน

สมควรแก้ไขพระราชบัญญัติว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๔๔ เพื่อเพิ่มเติมบทบัญญัติ ดังต่อไปนี้

(๑) บทบัญญัติเกี่ยวกับลายมือชื่ออิเล็กทรอนิกส์

สมควรแก้ไข มาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๔๔ เพื่อให้ สอดคล้องกับข้อความคิดทางกฎหมายในอนุสัญญาว่าด้วยการใช้ข้อความสื่อสารทางอิเล็กทรอนิกส์ในสัญญาระหว่าง ประเทศที่ได้บัญญัติข้อยกเว้นข้อก�ำหนดเกี่ยวกับความน่าเชื่อถือของวิธีการที่ใช้ในการสร้างลายมือชื่ออิเล็กทรอนิกส์

(๒) บทบัญญัติรองรับการท�ำสัญญาโดยระบบข้อมูลอัตโนมัติ

เพื่อให้เกิดความเข้าใจที่ชัดเจน สมควรเพิ่มบทบัญญัติท�ำนองเดียวกับ Article 12 ของอนุสัญญาว่าด้วย การใช้ข้อความสื่อสารทางอิเล็กทรอนิกส์ในสัญญาระหว่างประเทศ ทั้งนี้ ในขณะนี้กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและ การสื่อสารก็ได้ยกร่างบทบัญญัตินี้ในร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ของ กระทรวงฯ และเพิ่มบทนิยามค�ำว่า “ระบบข้อมูลอัตโนมัติ” ซึ่งสอดคล้องกับอนุสัญญาข้างต้น

71

(๓) บทบัญญัติเกี่ยวกับค�ำเสนอหรือค�ำเชิญชวนในกรณีข้อความโฆษณาทางระบบข้อมูล

มีประเด็นพิจารณาว่าข้อความในลักษณะดังกล่าวเป็นค�ำเสนอหรือค�ำเชิญชวน ทั้งนี้ Article 11 ของอนุสัญญาว่าด้วยการใช้ข้อความสื่อสารทางอิเล็กทรอนิกส์ในสัญญาระหว่างประเทศก� ำหนดให้ข้อความเช่นว่านั้น มี ส ถานะเป็ น เพี ย งค� ำ เชิ ญ ชวน (Invitation) มิ ใช่ ค� ำ เสนอ ไม่ ว ่ า จะน� ำ เสนอโดยใช้ โ ปรแกรมที่ ท� ำ งานอั ต โนมั ติ (Interactive Application) หรือไม่ก็ตาม

(๔) บทบัญญัติเกี่ยวกับความผิดพลาดจากการลงข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์

ร่างบทบัญญัติดังกล่าวมีความผิดพลาด เนื่องจากมิได้ก�ำหนดเงื่อนไขที่ว่าสิทธิในการถอนข้อมูลที่ลง โดยผิดพลาด มีเฉพาะในกรณีที่เป็นการลงข้อมูลในระบบข้อมูลอัตโนมัติ โดยที่ผู้ใช้ระบบข้อมูลอัตโนมัติมิได้ให้โอกาส ผู้ลงข้อมูลได้แก้ไขข้อมูล ดังนั้น กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสารจึงควรแก้ไขร่างมาตรา ๑๒ ในร่าง พระราชบั ญ ญั ติ ว ่ า ด้ ว ยธุ ร กรรมทางอิ เ ล็ ก ทรอนิ ก ส์ (ฉบั บ ที่ ..) พ.ศ. .... ของกระทรวงฯ เพื่ อ ให้ ส อดคล้ อ งกั บ Article 14 ของอนุสัญญาว่าด้วยการใช้ข้อความสื่อสารทางอิเล็กทรอนิกส์ในสัญญาระหว่างประเทศ นอกจากนี้ยังมีข้อสังเกตว่าร่างมาตรา ๑๒ ดังกล่าวก�ำหนดให้ยกเลิกมาตรา ๑๗ แห่งพระราชบัญญัติ ว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๔๔ อันที่จริงแล้วมาตรา ๑๗ เป็นบทบัญญัติเกี่ยวกับความผิดพลาดของข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์ซึ่งเป็นความ ผิดพลาดอันเกิดจากการส่ง เป็นคนละกรณีกับกรณีความผิดพลาดจากการลงข้อมูลโดยบุคคล (Input Errors) จึงควร คงความเดิมของมาตรา ๑๗ ไว้ แต่เพิ่มบทบัญญัติเกี่ยวกับความผิดพลาดจากการลงข้อมูลเข้าไปในพระราชบัญญัติว่า ด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๔๔ โดยอาจเพิ่มเป็นมาตรา ๑๗ วรรคสอง หรือมาตรา ๑๗/๑ ตามความ เหมาะสม โดยไม่ยกเลิกมาตรา ๑๗ ที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน

๓. การแก้ไขประการอื่นในร่างกฎหมายของกระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร

(๑) การแก้ไขบทนิยามค�ำว่า “ใบรับรอง” เป็น “ใบรับรองอิเล็กทรอนิกส์”

บทนิยามค�ำว่า “ใบรับรอง” ซึ่งใช้อยู่ในกฎหมายมีความเหมาะสมแล้ว เนื่องจากสาระในบทนิยามเดิม ที่ว่า “ข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์หรือการบันทึกอื่นใด ซึ่งยืนยันความเชื่อมโยงระหว่างเจ้าของลายมือชื่อกับข้อมูลส�ำหรับ ใช้สร้างลายมือชื่ออิเล็กทรอนิกส์” มีความยืดหยุ่นอยู่แล้ว โดยรองรับกรณีที่ผู้ให้บริการออกใบรับรอง (Certification Service Providers) ออกใบรับรองในรูปของใบรับรองอิเล็กทรอนิกส์อยู่แล้ว ดังนั้น จึงไม่สมควรที่จะแก้ไขบทนิยาม ดังกล่าว

(๒) การแก้ไขบทบัญญัติรองรับธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ภาครัฐ (มาตรา ๓๕)

กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร ประสงค์จะเพิ่มความวรรคสามเข้าไปในมาตรา ๓๕ โดยมีข้อความว่า “ความในวรรคหนึ่งให้ใช้บังคับแก่การด�ำเนินการเกี่ยวกับกระบวนการพิจารณา ค�ำขอ การอนุญาต การจดทะเบียน ค�ำสั่งทางปกครอง การช�ำระเงิน การประกาศ หรือการด�ำเนินการใดๆ ตามกฎหมายของศาลหรือ องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ” เห็นว่าการเพิ่มความในวรรคท้ายดังกล่าวเป็นสิ่งที่ไม่จ�ำเป็น

(๓) การเพิ่มบทบัญญัติซึ่งให้อ�ำนาจแก่พนักงานเจ้าหน้าที่ในการตรวจค้นหรืออายัด

ไม่ มี เ หตุ ผ ลสนั บ สนุ น เพี ย งพอที่ จ ะให้ พ นั ก งานเจ้ า หน้ า ที่ ต ามพระราชบั ญ ญั ติ ว ่ า ด้ ว ยธุ ร กรรม ทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๔๔ มีอ�ำนาจเข้าไปตรวจค้นหรืออายัดโดยไม่ต้องมีหมายของศาล แม้รัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มีข้อยกเว้นให้ตรากฎหมายจ�ำกัดสิทธิและเสรีภาพได้ แต่ก็ต้องกระท�ำเท่าที่ จ�ำเป็นเท่านั้น ซึ่งยังมิได้ปรากฏเหตุจ�ำเป็นในการเพิ่มบทบัญญัติในพระราชบัญญัติว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๔๔ เพื่อจ�ำกัดสิทธิและเสรีภาพในเรื่องข้างต้น

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

72

(๔) การแก้ไขบทบัญญัติเกี่ยวกับส�ำนักงานคณะกรรมการธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์

ประเด็นนี้เป็นประเด็นเกี่ยวกับนโยบายทางการบริหารซึ่งเป็นความรับผิดชอบโดยตรงของรัฐบาล และมิได้เกี่ยวข้องกับสาระทางเทคนิคของธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจึงมิได้พิจารณา บทบัญญัติเหล่านี้

๔. ข้อเสนอแนะอื่นๆ

ในการจัดท� ำกฎหมายว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ที่ผ่านมามีความผิดพลาดจ� ำนวนมาก ดังนั้น ในการยกร่างหรือจัดท�ำกฎหมายว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร จึงควรด�ำเนินการด้วยความระมัดระวังและควรรับฟังความเห็นของผู้รู้และผู้เกี่ยวข้องอย่างจริงจัง และในการเสนอชื่อผู้ซึ่งเป็นกรรมาธิการพิจารณาร่างกฎหมายในชั้นกรรมาธิการของสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสารควรเสนอผู้มีความรู้และความเชี่ยวชาญเกี่ยวกับกฎหมายนี้ อย่างแท้จริง ปัจจุบันความเข้าใจเกี่ยวกับกฎหมายว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ของภาคส่วนต่างๆ ในประเทศไทย ยังมีน้อย จึงควรส่งเสริมความรู้และความเข้าใจในกฎหมายว่าด้วยธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์อย่างกว้างขวางด้วย

(๒) การผลักดันกฎหมายว่าด้วยการขนส่งทางน�้ำ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ซึ่งมีหน้าที่เสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับแผนการให้มีกฎหมายหรือการ แก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย โดยพิจารณาภาพรวมของกฎหมายในเรื่องนั้น หรือกลุ่มกฎหมายที่เกี่ยวข้องที่มีความสัมพันธ์ กันและมีหน้าที่เสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับแผนการตรากฎหมายที่จ� ำเป็นต่อการด�ำเนินการตามนโยบาย และแผนการบริหารราชการแผ่นดินเพื่อประกอบการพิจารณา จึงเห็นควรเสนอหลักเกณฑ์ของกฎหมายว่าด้วยการ ขนส่งทางน�้ำที่ควรเร่งรัด ผลักดัน ซึ่งจากการศึกษาค้นคว้าข้อมูลทางวิชาการและการรับฟังความคิดเห็นของภาคส่วน ต่างๆ อาทิ นักวิชาการ ผู้ทรงคุณวุฒิ และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง โดยมีกฎหมายที่ควรเร่งรัดผลักดัน ตามล�ำดับ ดังนี้ ๑) กฎหมายเกี่ยวกับการรับขนของทางทะเล โดยปรับปรุงแก้ไขพระราชบัญญัติการรับขนของทางทะเล พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งปรากฏว่ายังมีข้อบกพร่องในการใช้บังคับอยู่หลายประเด็น อันก่อให้เกิดปัญหาความไม่ชัดเจนและ ไม่สอดคล้องกับหลักเกณฑ์สากล ซึ่งมีประเด็นที่ส�ำคัญในการเสนอให้ปรับปรุงแก้ไขดังต่อไปนี้

๑.๑) แก้ไขและเพิ่มเติมบทนิยามศัพท์บางค�ำเพื่อให้เกิดความชัดเจน

๑.๒) แก้ไขขอบเขตการบังคับใช้กฎหมายเพื่อให้ครอบคลุมและเป็นประโยชน์ ต่อผู้ประกอบการเรือไทย

๑.๓) ก�ำหนดให้ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศเป็นศาลที่มีเขตอ�ำนาจ

๑.๔) เพิ่ ม เติ ม หลั ก การในการรั บ ฟั ง เอกสารหรื อ ข้ อ ความในเอกสารอื่ น โดยเอกสารหรื อ ข้ อ ความ ดังกล่าวจะใช้ยันผู้รับตราส่งได้ต่อเมื่อเอกสารหรือข้อความอื่นได้แนบอยู่หรือท� ำปรากฏอยู่ในใบตราส่งนั้น หรือเมื่อ ผู้รับตราส่งได้ทราบถึงเอกสารหรือข้อความนั้นแล้วจากวิธีการอื่น ซึ่งเป็นการคุ้มครองผู้รับตราส่งให้ทราบถึงข้อความ ที่ผู้ส่งของได้ท�ำข้อตกลงกับผู้ขนส่ง ๑.๕) เพิ่มเติมสิทธิและหน้าที่ของผู้ขนส่งและผู้ส่งของในกรณีหาตัวผู้รับตราส่งไม่พบ หรือผู้รับตราส่ง ปฏิเสธไม่ยอมรับมอบของ ๑.๖) เพิ่ ม เติ ม ก�ำ หนดอายุ ค วามเฉพาะในส่ ว นที่ เ กี่ ย วกั บ สิ ท ธิ เรี ย กร้ อ งหรื อ สิ ท ธิ ที่ จ ะไล่ เ บี้ ย อันมีมูล มาจากสัญญารับขนของทางทะเลหรือละเมิด ให้มีอายุความหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่วันที่ได้ใช้ค่าเสียหาย

73

๑.๗) เพิ่มเติมให้มีการขยายอายุความได้ แต่ต้องเป็นกรณีก่อนที่อายุความจะครบบริบูรณ์ และต้อง เป็ น กรณี ที่ ฝ ่ า ยที่ ถู ก เรี ย กร้ อ งให้ ค วามยิ น ยอมในการขยายอายุ ค วามโดยท�ำ เป็ น หนั ง สื อ ลงลายมื อ ชื่ อ ฝ่ า ยตน และ จะขยายไปอีกครั้งหนึ่งหรือหลายครั้งก็ได้ ซึ่งเดิมที่เป็นกรณีที่อาจก�ำหนดให้สละเรื่องอายุความเป็นข้อต่อสู้ตั้งแต่แรก ซึ่งจะเกิดความไม่เป็นธรรม ๑.๘) เพิ่มเติมระดับภาระการพิสูจน์ของผู้ขนส่งในกรณีที่จะไม่ต้องรับผิด โดยผู้ขนส่งต้องพิสูจน์ว่าตน ได้กระท�ำการทั้งปวงเท่าที่เป็นธรรมดาและสมควรจะต้องกระท�ำส�ำหรับผู้ประกอบอาชีพรับขนของทางทะเล และทั้ง กรณีหากเกิดความบกพร่องขึ้นหลังจากที่มีของบรรทุกลงเรือหรือเมื่อเรือออกเดินทางแล้ว ผู้ขนส่งจะต้องจัดการแก้ไข ความบกพร่องให้เร็วที่สุดเท่าที่อยู่ในวิสัยที่ผู้ประกอบอาชีพรับขนของทางทะเลจะท�ำได้ในภาวะเช่นนั้น ๑.๙) ระบุให้เกิดความชัดเจนยิ่งขึ้นเกี่ยวกับความผิดพลาดในการเดินเรืออันเกิดจากความบกพร่อง ในการปฏิบัติหน้าที่ของผู้น�ำร่องหรือตามค�ำสั่งของผู้น�ำร่อง ถือว่าเป็นข้อยกเว้นความรับผิดของผู้ขนส่ง ๑.๑๐) เพิ่มเติมระดับมาตรฐานของผู้ขนส่งที่จะไม่ต้องรับผิดเกี่ยวกับการสูญหาย เสียหายหรือส่งมอบ ชักช้า อันเนื่องมาจากการระงับอัคคีภัย หรือหลีกเลี่ยงหรือบรรเทาผลเสียหายจากอัคคีภัย โดยผู้ขนส่งต้องใช้มาตรการ ต่าง ๆ ที่ผู้ประกอบอาชีพรับขนของทางทะเลพึงกระท�ำ อย่างไรก็ดี ผู้ขนส่งไม่สามารถอ้างเหตุยกเว้นความรับผิดได้ หากผู้ใช้สิทธิเรียกร้องพิสูจน์ได้ว่าความเสียหายจากอัคคีภัยเกิดจากความผิดหรือความประมาทเลินเล่อของผู้ขนส่ง หรือตัวแทนหรือลูกจ้างของผู้ขนส่ง ๑.๑๑) เพิ่มเติมหลักเกณฑ์ให้ขยายสิทธิยกเว้นความรับผิดของผู้ขนส่งให้ครอบคลุมถึงผู้ขนส่งอื่นไม่ว่า จะเป็นลูกจ้างหรือตัวแทนของผู้ขนส่ง ไม่ว่าสิทธิเรียกร้องนั้นจะเกิดจากมูลกรณีสัญญารับขนของทางทะเลหรือละเมิด ก็ตาม และให้ผู้ขนส่งอื่น หรือลูกจ้างหรือตัวแทนของผู้ขนส่งอื่นมีสิทธิอ้างข้อยกเว้นความรับผิดได้เช่นเดียวกันอย่าง ผู้ขนส่ง ๑.๑๒) แก้ไขวิธีการในการคิดค่าเสียหายโดยปรับหน่วยการคิดค่าเสียหายให้สูงขึ้นและเพื่อให้เกิดความ เป็นธรรมและสอดคล้องกับหลักเกณฑ์สากลโดยใช้เป็นหน่วยสิทธิพิเศษถอนเงิน หรือ SDR (Special Drawing Right) เพื่อให้สอดคล้องกับหลักเกณฑ์ตาม Hague-Visby Rules 1979 ๑.๑๓) เพิ่ ม เติ ม มาตรการในการคุ ้ ม ครองผู ้ ส ่ ง ของ ผู ้ รั บ ตราส่ ง และบุ ค คลภายนอก เกี่ ย วกั บ วิ ธี ก าร ค� ำ นวณให้ เ กิ ด ความเป็ น ธรรมตามที่ ผู ้ ข นส่ ง ได้ แจ้ ง สภาพและราคาแห่ ง ของและผู ้ ข นส่ ง ได้ จ ดแจ้ ง สภาพและราคา แห่งของนั้นไว้ในใบตราส่งแล้ว และตัดข้อความในมาตรา ๖๐ วรรคสองออก ๑.๑๔) เพิ่มเติมหลักเกณฑ์ให้ขยายสิทธิในการจ�ำกัดความรับผิดของผู้ขนส่งและการคิดค่าเสียหาย ให้ ครอบคลุมถึงผู้ขนส่งอื่น ไม่ว่าการเรียกร้องนั้นจะเกิดจากมูลกรณีสัญญารับขนของทางทะเลหรือละเมิดก็ตาม และ การจ�ำกัดความรับผิดนั้นต้องไม่เกินจ�ำนวนเงินจ�ำกัดความรับผิดตามที่ระบุไว้ในกฎหมาย ๑.๑๕) ปรับในเรื่องการค�ำนวณราคาของที่สูญหายหรือเสียหายตามมาตรา ๕๘ เพื่อให้เกิดความเป็น ธรรมกับคู่สัญญา

๑.๑๖) เพิ่มเติมหลักเกณฑ์ในการค�ำนวณเงินโดยการแปลงหน่วยสิทธิพิเศษถอนเงินให้เป็นสกุลเงินบาท

๒) กฎหมายเกี่ยวกับการกักเรือ โดยปรับปรุงแก้ไขพระราชบัญญัติการกักเรือ พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งปรากฏว่า ยังมีข้อบกพร่องในการใช้บังคับอยู่หลายประเด็น อันก่อให้เกิดอุปสรรคต่อการค้าระหว่างประเทศ และปัญหาการ เข้าถึงแหล่งเงินทุนของผู้ประกอบกิจการเรือเดินทะเล ซึ่งมีประเด็นที่ส�ำคัญในการเสนอให้ปรับปรุงแก้ไขดังต่อไปนี้

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

74

๒.๑) แก้ไขและเพิ่มเติมบทนิยามศัพท์บางค�ำ โดยมีการใช้ค�ำว่า “ชาร์เตอร์เรือ” แทนค�ำว่า “เช่าเรือ” และค�ำว่า “ศาล” ให้หมายความว่า ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ เพื่อให้เกิดความชัดเจน ในการตีความและสอดคล้องกับเขตอ�ำนาจศาลที่เกี่ยวข้องกับการกักเรือซึ่งอยู่ในอ�ำนาจของศาลทรัพย์สินทางปัญญา และการค้าระหว่างประเทศ ๒.๒) ตามกฎหมายปัจจุบันในเรื่องการกักเรือ เจ้าหนี้ต้องมีภูมิล�ำเนาในราชอาณาจักรจึงจะร้องขอ ให้ศาลสั่งกักเรือได้ มีการเสนอให้ปรับเปลี่ยนเป็นค�ำว่า “เจ้าหนี้” เพื่อให้เจ้าหนี้ที่มีภูมิล�ำเนาอยู่นอกราชอาณาจักร สามารถร้องขอให้ศาลสั่งกักเรือได้เช่นเดียวกันกับเจ้าหนี้ซึ่งมีภูมิล�ำเนาอยู่ในราชอาณาจักร ๒.๓) ตามกฎหมายปัจจุบันในเรื่องการกักเรือ หากลูกหนี้ไม่ยอมรับผิดตามสิทธิเรียกร้องตามที่เจ้าหนี้ อ้าง อาจขอให้ปล่อยเรือโดยการน�ำเงินมาวางเป็นหลักประกัน แต่มีการน�ำเสนอว่าควรปรับให้ใช้หลักประกันอย่างอื่น นอกจากเงินมาวางเป็นหลักประกันได้ด้วย ๒.๔) เพิ่มช่องทางในการระงับข้อพิพาทในเรื่องการกักเรือให้อนุญาโตตุลาการวินิจฉัยได้อีกช่องทางหนึ่ง แต่ก�ำหนดให้ต้องด�ำเนินการภายในสามสิบวันนับแต่วันที่เจ้าพนักงานบังคับคดีปิดหมายกักเรือตามมาตรา ๑๒ (๒) แห่งพระราชบัญญัติการกักเรือ พ.ศ. ๒๕๓๔ ๒.๕) เพิ่ ม เติ ม หลั ก การที่ ว ่ า เมื่ อ เจ้ า พนั ก งานบั ง คั บ คดี ไ ด้ ป ิ ด หมายกั ก เรื อ ตามมาตรา ๑๒ (๒) แห่ ง พระราชบัญญัติการกักเรือ พ.ศ. ๒๕๓๔ แล้ว นอกจากช่องทางที่ลูกหนี้และเจ้าหนี้จะสามารถตกลงกันมอบข้อพิพาท ในเรื่องการกักเรือให้อนุญาโตตุลาการวินิจฉัยได้แล้ว เจ้าหนี้อาจจะเลือกใช้ช่องทางการฟ้องคดีต่อศาลให้พิจารณา พิ พ ากษาคดี ก็ ไ ด้ แต่ ศ าลทรั พ ย์ สิ น ทางปั ญ ญาและการค้ า ระหว่ า งประเทศเป็ น เพี ย งศาลเดี ย วที่ มี เขตอ�ำ นาจในคดี ที่เกี่ยวกับการกักเรือ

75

อย่างไรก็ตาม การปรับปรุงกฎหมายทัง้ ๒ ฉบับดังกล่าว ยังไม่สามารถท�ำการปฏิรปู ระบบกฎหมายพาณิชยนาวี ของประเทศไทยได้ทั้งระบบ จ�ำเป็นที่จะต้องมีการปรับปรุงและพัฒนากฎหมายที่เกี่ยวข้องอีกหลายเรื่อง อาทิเช่น กฎหมายเกี่ยวกับการเดินเรือในน่านน�้ำไทยและกฎหมายเรือไทย กฎหมายเกี่ยวกับการจดทะเบียนเรือสากล กฎหมาย เกี่ยวกับการชาร์เตอร์เรือ แต่กฎหมายที่กล่าวมายังคงมีความไม่ชัดเจนเกี่ยวกับนิตินโยบาย จึงยังคงต้องท�ำการศึกษา และรับฟังความคิดเห็นต่อไป ทั้งนี้ นอกเหนือจากการปรับปรุงกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันแล้ว คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เห็นว่ามีกฎหมาย ๒ ฉบับที่ค่อนข้างมีความชัดเจนในแนวนิตินโยบายแล้ว สมควรผลักดันให้ออกเป็นกฎหมายจ�ำนวน ๒ ฉบับ ได้แก่ ๑) กฎหมายเกี่ยวกับการจ�ำกัดความรับผิดเพื่อสิทธิเรียกร้องเกี่ยวกับเรือเดินทะเล เพื่อให้ประเทศไทย มีกฎหมายเกี่ยวกับการจ�ำกัดความรับผิดเพื่อสิทธิเรียกร้องเกี่ยวกับเรือเดินทะเลโดยเฉพาะ สอดคล้องกับหลักเกณฑ์ สากลและแก้ไขปัญหาความไม่เหมาะสมในการใช้กฎหมายทั่วไปว่าด้วยละเมิดซึ่งไม่สอดคล้องกับธรรมชาติของการ ประกอบกิจการเรือเดินทะเล ๒) กฎหมายเกี่ ย วกั บ ความรั บ ผิ ด ทางแพ่ ง ของผู ้ ป ระกอบการท่ า เรื อ เพื่ อ ความเสี ย หายที่ เ กิ ด ขึ้ น แก่ ของที่ขนส่งทางทะเลระหว่างประเทศ เพื่อให้ประเทศไทยมีกฎหมายเกี่ยวกับการก�ำหนดความรับผิดของผู้ประกอบการ ท่าเรือ อันเป็นกลไกส�ำคัญหนึ่งในทางการค้าระหว่างประเทศ ซึ่งการไม่มีกฎหมายเฉพาะในเรื่องดังกล่าว นอกจาก จะไม่สอดคล้องกับหลักเกณฑ์สากลแล้วยังส่งผลให้การพัฒนาท่าเรือในประเทศไทยเป็นไปอย่างล่าช้า อันอาจท�ำให้ ไม่สามารถท�ำการแข่งขันกับต่างประเทศได้ในอนาคต คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เห็นสมควรให้มีการผลักดันกฎหมายขนส่งทางน�้ำ โดยการปรับปรุงแก้ไข กฎหมายและการบัญญัติกฎหมายเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวข้องกับกิจการพาณิชย์นาวีของประเทศ จึงขอเสนอความเห็น และข้อเสนอแนะเกี่ยวกับกฎหมายว่าด้วยการขนส่งทางน�้ำ ๔ ฉบับ ได้แก่

๑) ร่างพระราชบัญญัติการรับขนของทางทะเล พ.ศ. .... (ฉบับกรมเจ้าท่า กระทรวงคมนาคม)

๒) ร่างพระราชบัญญัติการกักเรือ พ.ศ. .... (ฉบับกรมเจ้าท่า กระทรวงคมนาคม)

ส�ำหรับกฎหมายเกี่ยวกับความรับผิด คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นด้วยในแนวทางและหลักการ เบื้ อ งต้ น ที่ จ ะผลั ก ดั น ให้ มี ก ฎหมาย แต่ ใ นส่ ว นรายละเอี ย ดของร่ า งกฎหมายมี ค วามจ� ำ เป็ น ที่ ต ้ อ งศึ ก ษาวิ จั ย ต่ อ ไป ในอนาคต ได้แก่

๓) กฎหมายเกี่ยวกับการจ�ำกัดความรับผิดเพื่อสิทธิเรียกร้องเกี่ยวกับเรือเดินทะเล และ

๔) กฎหมายเกี่ยวกับความรับผิดทางแพ่งของผู้ประกอบการท่าเรือเพื่อความเสียหายที่เกิดขึ้นแก่ของ ที่ขนส่งทางทะเลระหว่างประเทศ การผลักดันกฎหมายทั้ง ๔ ฉบับนี้จะช่วยส่งเสริมและคุ้มครองผู้ประกอบการ ช่วยในเรื่องการลดค่าใช้จ่าย ของผู้ประกอบการในการด�ำเนินธุรกิจ ช่วยในด้านการพัฒนาระบบกฎหมายพาณิชยนาวีทั้งระบบให้มีความครบถ้วน สมบู ร ณ์ อั น จะส่ ง ผลในส่ ว นของการพั ฒ นาศั ก ยภาพในการแข่ ง ขั น ทางการค้ า ระหว่ า งประเทศของไทยให้ ดี ยิ่ ง ขึ้ น โดยเฉพาะอย่างยิ่งจะเป็นการเตรียมความพร้อมให้แก่ประเทศไทยในการเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนในปี พ.ศ. ๒๕๕๘ ต่อไป

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

76

(๓) ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขมาตรา ๖๘ และมาตรา ๒๓๗) จากการพิจารณาศึกษาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... ทั้ง จากข้อมูลทางวิชาการและการรับฟังความคิดเห็นจากหลายภาคส่วน คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีความเห็นและ ข้อเสนอแนะ ดังนี้

๑. การใช้ สิ ท ธิ แ ละเสรี ภ าพของบุ ค คลเพื่ อ พิ ทั ก ษ์ รั ฐ ธรรมนู ญ การเสนอเรื่ อ งต่ อ ศาลรั ฐ ธรรมนู ญ และ ยกเลิกการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของหัวหน้าพรรคการเมืองและกรรมการบริหารของพรรคการเมือง (มาตรา ๖๘ ของ รัฐธรรมนูญ) คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีความเห็นและข้อเสนอแนะ ดังนี้ ๑.๑ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า การบัญญัติให้การใช้สิทธิและเสรีภาพเพื่อล้มล้างการปกครอง ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขซึ่งต้องห้ามกระท�ำนั้น ไม่ควรจ�ำกัดเฉพาะการใช้สิทธิและ เสรีภาพตามหมวด ๓ ของรัฐธรรมนูญ เนื่องจาก เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๖๘ มุ่งปกป้องมิให้เกิดการกระท�ำ อันเป็นการล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตย การอ้างสิทธิหรือการใช้สิทธิไม่ว่าจะเป็นหมวดใดในรัฐธรรมนูญ ไม่ควรเป็นการกระท�ำที่เป็นการล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตย ดังนั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจึง เห็นควรให้ตัดค�ำว่า “ตามหมวด ๓” ตามร่างที่ผ่าน มติคณะกรรมาธิการฯ ออก โดยร่างมาตรา ๖๘ วรรคหนึ่ง เห็นควร คงตามเดิมในรัฐธรรมนูญ ๑.๒ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีข้อสังเกตว่า รัฐธรรมนูญใช้ค�ำว่า “บุคคลจะใช้สิทธิ... เพื่อล้มล้าง การปกครอง...” ซึ่งโดยความเป็นจริงแล้ว การใช้สิทธิของประชาชนตามรัฐธรรมนูญย่อมไม่อาจใช้เพื่อไปล้มล้างการ ปกครองระบอบประชาธิปไตย เพราะสิทธิที่รัฐธรรมนูญเปิดช่องทางไว้เป็นไปเพื่อการคุ้มครองประชาชนทั้งสิ้น ไม่ว่า จะเป็นสิทธิในกระบวนการยุติธรรม เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น เสรีภาพในการชุมนุมหรือการมีส่วนร่วมทาง การเมือง เป็นต้น ดังนั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นควรแก้ไขข้อความเป็น “บุคคลจะอ้างสิทธิและเสรีภาพ ตามหมวด ๓ แห่งรัฐธรรมนูญ เพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตย....มิได้” จะมีความชัดเจนมากกว่า

77

๑.๓ กรณี ที่ มี บุ ค คลหรื อ พรรคการเมื อ งกระท� ำ การอั น เชื่ อ ว่ า เป็ น การล้ ม ล้ า งการปกครองในระบอบ ประชาธิปไตย ตามมาตรา ๖๘ วรรคหนึ่ง ควรก�ำหนดให้ผู้ที่ทราบการกระท�ำต้องเสนอเรื่องต่ออัยการสูงสุดให้ตรวจสอบ ข้อเท็จจริงเสียก่อน แต่หากอัยการสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่าไม่เป็นการกระท�ำที่ต้องห้ามตามมาตรา ๖๘ วรรคหนึ่ง ผู้ทราบการกระท�ำนั้นย่อมมีสิทธิเสนอต่อศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาโดยตรงได้ ดังนั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย จึงเห็นด้วยในหลักการดังกล่าว ซึ่งเป็นไปตามร่างของ นายดิเรก ถึงฝั่ง กับคณะเป็นผู้เสนอ ๑.๔ คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายเห็ น ควรก� ำ หนดระยะเวลาในการเสนอเรื่ อ งต่ อ อั ย การสู ง สุ ด เพื่ อ ตรวจสอบข้อเท็จจริง เพื่อเป็นกรอบระยะเวลาในการด�ำเนินการ โดยข้อเสนอให้อัยการสูงสุดต้องพิจารณาและยื่นค�ำร้อง ขอต่อศาลรัฐธรรมนูญภายใน ๓๐ วันนับแต่วันรับเรื่อง จึงเห็นควรแก้ไขเพิ่มเติมวรรคสองของมาตรา ๖๘ ตามร่าง ของนายดิเรก ถึงฝั่ง กับคณะ จาก “ในกรณีที่บุคคลหรือพรรคการเมืองใดกระท�ำการตามวรรคหนึ่ง ผู้ทราบการกระท�ำ ดังกล่าวย่อมมีสิทธิเสนอเรื่องให้อัยการสูงสุดตรวจสอบข้อเท็จจริง เมื่ออัยการสูงสุดตรวจสอบข้อเท็จจริงแล้วเห็นว่า การกระท�ำดังกล่าวขัดต่อวรรคหนึ่ง ให้อัยการสูงสุดยื่นค�ำร้องขอให้ ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยสั่งการให้เลิกการกระท�ำ ดั งกล่ าว แต่ทั้ ง นี้ ไม่ก ระทบกระเทื อนการด�ำ เนิ นคดี อาญา ต่ อผู ้ ก ระท�ำ การดั ง กล่ า ว” เป็น “ในกรณี ที่บุ ค คลหรื อ พรรคการเมืองใดกระท�ำการตามวรรคหนึ่ง ผู้ทราบการกระท�ำดังกล่าวย่อมมีสิทธิเสนอเรื่องให้อัยการสูงสุดตรวจสอบ ข้อเท็จจริง เมื่ออัยการสูงสุดตรวจสอบข้อเท็จจริงแล้วเห็นว่าการกระท�ำดังกล่าวเป็นการกระท�ำที่ต้องห้ามตามวรรคหนึ่ง ให้อัยการสูงสุดยื่นค� ำร้องภายใน ๓๐ วันนับแต่วันรับเรื่อง เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยสั่งการให้เลิกการกระท� ำ ดังกล่าว แต่ทั้งนี้ ไม่กระทบกระเทือนการด�ำเนินคดีอาญาต่อผู้กระท�ำการดังกล่าว” ๑.๕ กรณีที่มีการด�ำเนินการยื่นเรื่องต่ออัยการสูงสุดแล้ว หากอัยการสูงสุดพิจารณาข้อเท็จจริงต่างๆ และมี ข ้ อ สรุ ป ว่ า การกระท�ำ ตามค� ำ ร้ อ งไม่ เ ป็ น การกระท�ำ ที่ เ ป็ น การล้ ม ล้ า งการปกครองระบอบประชาธิ ป ไตยอั น มี พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข และอัยการสูงสุดสั่งยุติเรื่อง ซึ่งค�ำสั่งดังกล่าวตามร่างของคณะกรรมาธิการฯ ให้ถือว่า ค�ำสั่งของอัยการสูงสุดเป็นที่สุด จะท�ำให้การกระท�ำดังกล่าวไม่ไปสู่การพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อเป็นการ คุ้มครองสิทธิของประชาชนและสอดคล้องกับมาตรา ๒๑๒ ของรัฐธรรมนูญ รวมทั้งเพื่อให้เกิดความชัดเจน เป็นธรรม และเหมาะสม คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เห็นควรเพิ่มความต่อไปนี้เป็นวรรคสามของมาตรา ๖๘ “ในกรณีที่อัยการสูงสุดพิจารณาแล้ว เห็นว่าการกระท�ำดังกล่าวไม่เป็นการกระท�ำที่ต้องห้ามตามวรรค หนึ่ง หรือมิได้ด�ำเนินการภายในก�ำหนดระยะเวลาตามวรรคสอง ให้ผู้ทราบการกระท�ำดังกล่าวมีสิทธิเสนอเรื่องต่อศาล รัฐธรรมนูญภายในสามสิบวันนับแต่วันที่รับทราบค�ำสั่งของอัยการสูงสุดที่มีค�ำสั่งว่าการกระท�ำดังกล่าวไม่ต้องห้ามตาม วรรคหนึ่ง หรือนับแต่วันสิ้นสุดระยะเวลาตามวรรคสอง” ๑.๖ การยกเลิกบทบัญญัติเกี่ยวกับการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของหัวหน้าพรรคการเมือง และกรรมการ บริหารพรรคการเมือง คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เห็นชอบกับหลักการที่ให้ยกเลิกวรรคท้ายของมาตรา ๖๘ ที่เพิกถอน สิทธิเลือกตั้งของหัวหน้าพรรคการเมืองและกรรมการบริหารของพรรคการเมืองที่ถูกยุบ เนื่องจากการเพิกถอนสิทธิ เลื อ กตั้ ง ได้ มี บั ญ ญั ติ ไว้ ใ นพระราชบั ญ ญั ติ ป ระกอบรั ฐ ธรรมนู ญ ว่ า ด้ ว ยการเลื อ กตั้ ง สมาชิ ก สภาผู ้ แ ทนราษฎรและการ ได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๑๐๓ วรรคห้า และพระราชบัญญัติว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๙๘ อีกทั้ง ค�ำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งอาจกระทบต่อคดีอาญา เพราะค�ำวินิจฉัย ของศาลรัฐธรรมนูญให้เป็นเด็ดขาด มีผลผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาลและองค์กรอื่น ตามมาตรา ๒๑๖ วรรคห้า ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

78

๒. การยกเลิกบทบัญญัติว่าด้วยการยุบพรรคการเมืองและการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของหัวหน้าพรรคการเมือง และกรรมการบริ ห ารของพรรคการเมื อ ง ในกรณี ที่ ผู ้ ส มั ค รรั บ เลื อ กตั้ ง กระท� ำ การฝ่ า ฝื น พระราชบั ญ ญั ติ ป ระกอบ รัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา (ยกเลิกมาตรา ๒๓๗ ของ รัฐธรรมนูญ) คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายพิจารณาแล้วเห็นว่าควรยกเลิกมาตรา ๒๓๗ เนื่องจากบทบัญญัติมุ่งลงโทษ พรรคการเมืองด้วยเหตุจากการกระท�ำผิดของผู้สมัครรับเลือกตั้ง หรือหัวหน้าพรรคการเมืองหรือกรรมการบริหาร พรรคการเมือง ซึ่งเป็นเพียงกลุ่มบุคคลบางกลุ่มในพรรคการเมืองเท่านั้น การยุบพรรคการเมืองทั้งพรรค มีผลท�ำให้ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่สังกัดพรรคการเมืองนั้น และประชาชนที่เป็นสมาชิกพรรคการเมือง ต้องพ้นจากสถานภาพ ของพรรคการเมืองนั้นไปด้วย อันเป็นการลงโทษคนกลุ่มใหญ่ซึ่งมิได้ร่วมรู้เห็นหรือมีส่วนร่วมในการกระท� ำความผิด บทบัญญัติดังกล่าวจึงไม่เหมาะสมและไม่เป็นไปตามหลักการมีส่วนร่วมของประชาชนในทางการเมือง อีกทั้ง บทบัญญัติ เกี่ยวกับการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งผู้สมัครรับเลือกตั้ง ได้ก�ำหนดไว้แล้วในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๑๐๓ และพระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๙๘ จึงไม่จ�ำเป็นต้องก�ำหนดบทบัญญัติดังกล่าว ไว้อีก คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ขอเสนอให้ยกเลิกมาตรา ๒๓๗ โดยแก้ไขร่างมาตรา ๔ จาก “ให้ยกเลิกวรรคสอง ของมาตรา ๒๓๗ ของรั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจั ก รไทย” เป็ น “ให้ ย กเลิ ก มาตรา ๒๓๗ ของรั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจักรไทย” ๓. การก�ำหนดให้การเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของหัวหน้าพรรคการเมืองหรือกรรมการบริหารของพรรคการเมือง เพราะเหตุ มี ค� ำ วิ นิ จ ฉั ย ให้ ยุ บ พรรคการเมื อ งตามมาตรา ๖๘ หรื อ มาตรา ๒๓๗ วรรคสอง ก่ อ นการแก้ ไขเพิ่ ม เติ ม รัฐธรรมนูญนี้เป็นอันสิ้นสุด และให้ถือว่าบุคคลนั้นไม่เคยเป็นผู้ถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... มาตรา ๕ ก�ำหนดให้การ เพิ ก ถอนสิ ท ธิ เ ลื อ กตั้ ง ของหั ว หน้ า พรรคการเมื อ งและกรรมการบริ ห ารพรรคการเมื อ งเพราะเหตุ มี ค� ำ วิ นิ จ ฉั ย ให้ ยุ บ พรรคการเมืองตามมาตรา ๖๘ และมาตรา ๒๓๗ วรรคสอง เป็นอันสิ้นสุดและให้ถือว่าบุคคลนั้นไม่เคยถูกเพิกถอน สิทธิเลือกตั้ง ร่างบทบัญญัติดังกล่าว คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายพิจารณาแล้ว การยกเลิกโทษเกี่ยวกับการเพิกถอน สิทธิเลือกตั้งนั้น ควรออกเป็นกฎหมายเฉพาะ เช่น กฎหมายนิรโทษกรรม หรือยกเลิกโดยกฎหมายอื่น เนื่องจากการ กระท�ำที่เกิดขึ้นเป็นการกระท�ำที่ศาลได้วินิจฉัยเป็นที่สุดแล้วว่ามีความผิด และได้มีการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งไปแล้ว ถือว่าการกระท�ำ การวินิจฉัยการกระท�ำ และการลงโทษได้สิ้นสุดลงไปแล้ว หากต้องการให้ถือว่าผู้ถูกตัดสิทธิเลือกตั้ง พ้นจากสถานะดังกล่าว ควรออกเป็นกฎหมายเฉพาะแต่ไม่ควรบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ (๔) ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขที่มาของ สมาชิกวุฒิสภา) ๑. การแก้ไขคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้มีสิทธิเลือกตั้งหรือเข้ารับการสรรหาเป็นสมาชิกวุฒิสภา และการแก้ไขข้อห้ามการด�ำรงต�ำแหน่งของสมาชิกวุฒิสภา รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่..) พุทธศักราช. .... ฉบับที่คณะกรรมาธิการ (รัฐสภา) พิจารณาเสร็จแล้ว ได้มีการยกเลิกลักษณะต้องห้ามของผู้มีสิทธิเข้ารับการเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาตามมาตรา ๑๑๕ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ดังต่อไปนี้

79

๑.๑ การยกเลิ ก มาตรา ๑๑๕ (๕) “ไม่ เ ป็ น บุ พ การี คู ่ ส มรส หรื อ บุ ต รของผู ้ ด� ำ รงต� ำ แหน่ ง สมาชิ ก สภาผู้แทนราษฎรหรือผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง” การก�ำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้สมัครเป็นสมาชิกวุฒิสภาว่า ต้องไม่เป็นบุพการี คู่สมรส หรือบุตรของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองนั้น เพื่อให้สอดคล้องกับการ แก้ไขปัญหาการครอบง�ำโดยบุคคลที่อยู่ในครอบครัวเดียวกัน เช่น บุพการี คู่สมรส บุตร เพื่อให้การด�ำเนินงานของ สมาชิกวุฒิสภามีความเป็นกลาง โปร่งใสและปลอดจากการแทรกแซง ท�ำให้สมาชิกวุฒิสภามีอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ อย่างแท้จริง ดังนั้น การยกเลิกมาตรา ๑๑๕ (๕) จึงอาจจะท�ำให้ได้สมาชิกวุฒิสภาที่มีความใกล้ชิดกับสมาชิกสภาผู้แทน ราษฎรในลักษณะเครือญาติ อันอาจส่งผลให้การท�ำหน้าที่ของวุฒิสภาถูกแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง ท�ำให้ขาดความ เป็นอิสระในการท�ำหน้าที่ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญมาตรา ๑๑๕ (๕) ด้วยเหตุผลดังกล่าว การแก้ไขคุณสมบัติ และลักษณะต้องห้ามดังกล่าว ย่อมไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ที่ต้องการให้วุฒิสภามีความเป็นกลาง โปร่งใส และ ปลอดจากการแทรกแซง สภาพการณ์ดังกล่าวเคยเกิดประสบการณ์ในช่วงปลายของการใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ ดังนั้นที่มาของคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามในประการนี้จึงมีที่มาจากข้อเท็จจริงที่เคยเกิดขึ้น เมื่อปราศจากเหตุผล ในการสนับสนุนที่หนักแน่นในการแก้ไขในประเด็นนี้ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย จึงเห็นควรให้คงคุณสมบัติและ ลักษณะต้องห้ามดังกล่าวไว้ ๑.๒ มาตรา ๑๑๕ (๖) การยกเลิก ข้อความ “หรือเคยเป็นสมาชิกหรือเคยด�ำรงต�ำแหน่งและพ้นจาก การเป็นสมาชิกหรือการด�ำรงต�ำแหน่งใดๆ ในพรรคการเมืองมาแล้วยังไม่เกินห้าปีนับถึงวันสมัครรับเลือกตั้ง” มาตรา ๑๑๕ (๗) การยกเลิก ข้อความ “หรือเคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและพ้นจากการเป็น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมาแล้วไม่เกินห้าปีนับถึงวันสมัครรับเลือกตั้ง” มาตรา ๑๑๕ (๙) การยกเลิก ข้อความ “หรือผู้บริหารท้องถิ่น หรือเคยเป็นรัฐมนตรีหรือผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง ทางการเมืองอื่นซึ่งมิใช่สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น แต่พ้นจากต�ำแหน่งดังกล่าวมาแล้ว ยังไม่เกินห้าปี” การก�ำหนดให้สมาชิกวุฒิสภาต้องไม่เป็นสมาชิกหรือผู้ด�ำรงต�ำแหน่งใดในพรรคการเมือง หรือไม่เป็น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือไม่เป็นรัฐมนตรีหรือผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองอื่นซึ่งมิใช่สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภา ท้องถิ่น หรือเคยเป็นแต่พ้นจากต�ำแหน่งดังกล่าวมาแล้วยังไม่เกินห้าปี เพื่อให้วุฒิสภามีความเป็นกลาง ปราศจากการ แทรกแซงทางการเมือง การตัดข้อความระยะเวลา ๕ ปีดังกล่าว ย่อมส่งผลให้การได้มาของสมาชิกวุฒิสภามีโอกาส สูญเสียความเป็นกลาง และมีการแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง เพราะเป็นการเปิดโอกาสให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองอื่นใด เมื่อลาออกจากต�ำแหน่งก็สามารถมาสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาได้ ทันที ท�ำให้อิทธิพลของฝ่ายการเมืองเข้ามามีบทบาทต่ออ�ำนาจของวุฒิสภามากขึ้น และการที่อ�ำนาจของฝ่ายการเมือง เข้ามามีบทบาทครอบง�ำอ�ำนาจของวุฒิสภาย่อมส่งผลกระทบต่อดุลยภาพของระบบรัฐสภาไทย และไม่สอดคล้องกับ เจตนารมณ์ของมาตรา ๑๑๕ (๖) มาตรา ๑๑๕ (๗) และมาตรา ๑๑๕ (๙) คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เห็นว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มีเจตนารมณ์ ที่จะสร้างความโปร่งใสและสร้างดุลยภาพในฝ่ายนิติบัญญัติ โดยการก�ำหนดให้สมาชิกวุฒิสภา ซึ่งมีหน้าที่ส�ำคัญในการ ตรวจสอบและกลั่นกรองกระบวนการนิติบัญญัติรวมถึงการพิจารณาเลือก แต่งตั้ง ให้ค�ำแนะน�ำ หรือให้ความเห็นชอบ ให้บุคคลด�ำรงต�ำแหน่งในองค์กรต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ และการถอดถอนบุคคลออกจากต�ำแหน่ง วุฒิสภาจึงควรมี ความเป็นกลาง ปราศจากการแทรกแซงทางการเมือง การยกเลิกข้อห้ามทั้งสามกรณีดังกล่าวมีลักษณะที่เอื้อประโยชน์ ให้กับผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองต่างๆ สามารถมาลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาได้ทันที เช่นนี้ย่อมเป็นการ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

80

ขัดต่อเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญดังกล่าวแล้วข้างต้น ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อดุลยภาพของรัฐธรรมนูญโดยภาพรวม อีกทั้งยังเป็นการเอื้อให้ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองต่างๆ อาจเข้าแทรกแซงและครอบง�ำวุฒิสภาได้ เป็นการขัดต่อ เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ต้องการให้สมาชิกวุฒิสภามีความ เป็นกลาง โปร่งใสและปลอดจากการแทรกแซงใดๆ

๒. การแก้ไขข้อห้ามการด�ำรงต�ำแหน่งและวาระการด�ำรงต�ำแหน่งของสมาชิกวุฒิสภา

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่..) พุทธศักราช .... ฉบับที่คณะกรรมาธิการ (รัฐสภา) พิจารณาเสร็จแล้ว ได้มีการยกเลิกลักษณะต้องห้ามของผู้มีสิทธิเข้ารับการเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาตามมาตรา ๑๑๖ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ดังต่อไปนี้ ๒.๑ การยกเลิกมาตรา ๑๑๖ วรรคแรก “สมาชิกวุฒิสภาจะเป็นรัฐมนตรี ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง อื่น หรือผู้ด�ำรงต�ำแหน่งในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ มิได้” ข้อห้ามดังกล่าว โดยเจตนารมณ์ของมาตรา ๑๑๖ วรรคแรก เป็นการห้ามมิให้สมาชิกวุฒิสภาด�ำรง ต�ำแหน่งอื่นใดที่อาจขัดแย้งกับการปฏิบัติหน้าที่ในขณะที่ด�ำรงต�ำแหน่งเป็นสมาชิกวุฒิสภา และเพื่อให้สมาชิกวุฒิสภา มีเวลาในการปฏิบัติหน้าที่อย่างเต็มที่ การยกเลิกข้อห้ามนี้ย่อมส่งผลให้การด� ำเนินงานในฐานะสมาชิกวุฒิสภาไม่มี ความเป็นกลางและถูกแทรกแซงได้ง่าย ๒.๒ การแก้ไขมาตรา ๑๑๖ วรรคสอง เป็น “บุคคลผู้เคยด�ำรงต�ำแหน่งสมาชิกวุฒิสภาและสมาชิกภาพ สิ้นสุดลงมาแล้วยังไม่เกินสองปีจะเป็นรัฐมนตรี หรือผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองซึ่งมิใช่สมาชิกวุฒิสภา มิได้” และ การยกเลิกมาตรา ๑๑๗ วรรคสอง “สมาชิกภาพของสมาชิกวุฒิสภามีก�ำหนดคราวละหกปีนับแต่วันเลือกตั้ง หรือวันที่ คณะกรรมการการเลื อ กตั้ ง ประกาศผลการสรรหา แล้ ว แต่ ก รณี โดยสมาชิ ก วุ ฒิ ส ภาจะด�ำ รงต� ำ แหน่ ง ติ ด ต่ อ กันเกิน หนึ่งวาระไม่ได้” และการยกเลิกมาตรา ๑๑๗ วรรคสาม “ให้สมาชิกวุฒิสภาซึ่งสิ้นสุดสมาชิกภาพตามวาระ อยู่ใน ต�ำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าจะมีสมาชิกวุฒิสภาขึ้นใหม่” เมื่อพิจารณาข้อห้ามตามมาตรา ๑๑๖ วรรคสอง และมาตรา ๑๑๗ วรรคสอง ประกอบกับมาตรา ๑๐๒ (๑๐) กรณีบุคคลต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ที่บัญญัติไว้ว่า “เป็นสมาชิกวุฒิสภา หรือเคยเป็นสมาชิกวุฒิสภาและสมาชิกภาพสิ้นสุดลงแล้วยังไม่เกินสองปี” ย่อมส่งผลให้สมาชิกวุฒิสภาที่สมาชิกภาพ สิ้นสุดลงมาแล้วยังไม่เกินสองปี สามารถสมัครเข้ารับการเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาได้ทันที แต่ไม่สามารถจะเป็น รัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองอื่นได้ ในขณะที่โดยผลของการแก้ไขข้อห้าม การห้ามด�ำรงต�ำแหน่งหลังจากพ้นจากการเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือการด� ำรงต�ำแหน่งในพรรคการเมืองตาม มาตรา ๑๑๕ (๖) มาตรา ๑๑๕ (๗) และมาตรา ๑๑๕ (๙) จะท�ำให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่สมาชิกภาพสิ้นสุดลงแล้ว สามารถสมัครเข้ารับการเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาได้ทันที นอกจากนี้การที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรยังไม่มีระยะ เวลาห้ามการด�ำรงต�ำแหน่งเกินกว่าสองวาระท� ำให้สามารถสมัครเข้ารับการเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ ทันทีอีกด้วย ดังนี้ย่อมจะเป็นการแก้ไขบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่ไม่สอดคล้องกันในระหว่างข้อห้ามของการสมัคร เข้ารับการเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา และไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของมาตรา ๑๑๖ ที่มุ่งป้องกันมิให้สมาชิกวุฒิสภาตกอยู่ภายใต้อ�ำนาจทางการเมือง หรือป้องกันการตอบแทนด้วยต�ำแหน่งหลังจากที่ สมาชิกวุฒิสภาพ้นสมาชิกภาพแล้ว อนึ่ง มีข้อสังเกตว่าการแก้ไขดังกล่าวตามข้อ ๑ การแก้ไขคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้มีสิทธิ เลือกตั้งหรือเข้ารับการสรรหาเป็นสมาชิกวุฒิสภาและการแก้ไขข้อห้ามการด� ำรงต�ำแหน่งของสมาชิกวุฒิสภาก็ดี ตาม ข้ อ ๒ การแก้ ไขข้ อ ห้ า มการด� ำ รงต� ำ แหน่ ง และวาระการด� ำ รงต� ำ แหน่ ง ของสมาชิ ก วุ ฒิ ส ภาจะเป็ น การขั ด กั น ของ ผลประโยชน์หรือเป็นการเอื้อประโยชน์ของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองในปัจจุบันที่มีอ�ำนาจในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ในครั้งนี้ หรือไม่

81

๓. จ�ำนวนสมาชิกวุฒิสภาในวาระเริ่มแรก สมาชิกภาพของสมาชิก และอ�ำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาที่มาจาก การสรรหา รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่..) พุทธศักราช .... ฉบับที่คณะกรรมาธิการ (รัฐสภา) พิจารณาเสร็จแล้ว ได้ก�ำหนดในวาระเริ่มแรกให้วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกวุฒิสภาซึ่งมาจากการเลือกตั้งทั่วไปตาม รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยซึ่งแก้ไขเพิ่มเติม และสมาชิกวุฒิสภาซึ่งมาจากการสรรหาเท่าที่เหลืออยู่ และเมื่อมี พระราชกฤษฎีกาก�ำหนดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาครั้งแรกซึ่งเป็นการเลือกตั้งทั่วไปตามพระราชบัญญัติประกอบ รัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา ให้สมาชิกวุฒิสภาซึ่งมาจากการสรรหา เท่ า ที่ เ หลื อ อยู ่ ยั ง คงมี ส มาชิ ก ภาพต่ อ ไปจนกว่ า จะครบวาระตามบทบั ญ ญั ติ ข องรั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจั ก รไทย ก่อนการแก้ไขเพิ่มเติมโดยรัฐธรรมนูญนี้ แต่จะปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการพิจารณาให้บุคคลด�ำรงต�ำแหน่งหรือถอดถอน บุคคลใดออกจากต�ำแหน่งตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญมิได้ จนกว่าสมาชิกวุฒิสภาซึ่งมาจากการเลือกตั้งทั่วไปตาม รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมเข้าปฏิบัติหน้าที่ คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย เห็ น ด้ ว ยที่ ใ ห้ ส มาชิ ก วุ ฒิ ส ภาซึ่ ง มาจากการสรรหาเท่ า ที่ เ หลื อ อยู ่ ยั ง คงมี สมาชิ ก ภาพต่ อ ไปจนกว่ า จะครบวาระตามบทบั ญ ญั ติ ข องรั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจั ก รไทยก่ อ นการแก้ ไขเพิ่ ม เติ ม โดยรัฐธรรมนูญนี้ แต่ไม่เห็นด้วยที่ได้ก�ำหนดข้อห้ามในการปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการพิจารณาให้บุคคลด�ำรงต�ำแหน่ง หรือถอดถอนบุคคลใดออกจากต�ำแหน่งตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ เนื่องจากหลักการแก้ไขรัฐธรรมนูญ หากการ ด�ำเนินการแก้ไขนั้นจะส่งผลให้สถาบันทางการเมืองไม่สามารถท�ำหน้าที่ตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ได้ตามความจ�ำเป็น ของระยะเวลานั้นๆ ดังนั้น การห้ามสมาชิกวุฒิสภาซึ่งมาจากการสรรหาซึ่งย่อมมีสถานะเหมือนสมาชิกวุฒิสภาที่มาจาก การเลือกตั้งไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการพิจารณาให้บุคคลด�ำรงต�ำแหน่งหรือถอดถอนบุคคลใดออกจากต�ำแหน่ง ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญจึงน่าจะขัดกับหลักการที่กล่าวไว้ข้างต้น

๔. การได้มาของสมาชิกวุฒิสภากับดุลยภาพของอ�ำนาจของรัฐธรรมนูญ

เนื่ อ งจากตามเจตนารมณ์ ข องรั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจั ก รไทย พุ ท ธศั ก ราช ๒๕๕๐ ตามที่ ป รากฏใน ค�ำปรารภของรัฐธรรมนูญว่า “...ร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่จัดท�ำใหม่นี้มีสาระส�ำคัญเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ร่วมกันของ ประชาชนชาวไทยในการธ�ำ รงรั ก ษาไว้ ซึ่ ง เอกราชและความมั่ น คงของชาติ ก ารท�ำ นุ บ� ำ รุ ง รั ก ษาศาสนาทุ ก ศาสนาให้ สถิตสถาพร การเทิดทูนพระมหากษัตริย์เป็นประมุขและเป็นมิ่งขวัญของชาติ การยึดถือระบอบประชาธิปไตยอันมี พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขเป็นวิถีทางในการปกครองประเทศ การคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ให้ ประชาชนมีบทบาทและมีส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบการใช้อ� ำนาจรัฐอย่างเป็นรูปธรรม การก�ำหนดกลไก สถาบันการเมืองทั้งฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร ให้มีดุลยภาพและประสิทธิภาพตามวิถีการปกครองแบบรัฐสภา รวมทั้ง ให้สถาบันศาลและองค์กรอิสระอื่นสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้โดยสุจริตเที่ยงธรรม...” หากพิจารณารูปแบบการปกครอง ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญไทยแล้ว ย่อมหมายความว่าเป็น “ระบบ รัฐสภา” ที่มี ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง รวมทั้งองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรที่คอยถ่วงดุลยภาพ ล�ำพัง ฝ่ายข้างน้อยในสภาย่อมไม่สามารถท� ำหน้าที่ถ่วงดุลในระบบการเมืองได้ ด้วยเหตุนี้รัฐธรรมนูญตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ จึงสร้าง ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง และองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ เป็น องค์กรช่วยในการถ่วงดุลยภาพตามขอบเขตอ�ำนาจของแต่ละองค์กร รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ จึงน�ำหลักการ “ระบบรัฐสภาที่มีศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง และองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเป็นองค์กร ในการถ่ ว งดุ ล ยภาพ” ของรั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจั ก รไทย พุ ท ธศั ก ราช ๒๕๔๐ มาบั ญ ญั ติ เ ป็ น หลั ก การส� ำ คั ญ ที่สืบเนื่องต่อมาจนถึงปัจจุบัน

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

82

“ระบบรัฐสภาที่มีศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง และองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรในการถ่วง ดุลยภาพ” นั้น จะสามารถท�ำหน้าที่ได้โดยอิสระและสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้โดยสุจริตเที่ยงธรรมได้นั้น การได้มาของ ตุลาการและกรรมการขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญจะต้องปราศจากการแทรกแซงทางการเมืองของอ� ำนาจฝ่าย ต่างๆ ให้กระบวนการในการสรรหาตุลาการและกรรมการขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญสามารถสรรหาผู้มีความรู้ ความสามารถและประสบการณ์ที่เหมาะสมกับต� ำแหน่งหน้าที่นั้นๆ ภายใต้สภาวการณ์เช่นนี้ย่อมท�ำให้ความมุ่งหมาย ที่จะให้สถาบันศาลและองค์กรอิสระอื่นสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้โดยสุจริตเที่ยงธรรมสามารถบรรลุความมุ่งหมายได้ ซึ่งย่อมหมายถึง ดุลยภาพระหว่างอ�ำนาจนิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ และองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ภายใต้ระบบ รัฐสภาของไทยย่อมเป็นไปอย่างมีดุลยภาพ การแก้ไขรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นการแก้ไขที่มา คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของสมาชิกวุฒิสภาในครั้งนี้ย่อม ส่งผลกระทบต่อดุลยภาพของ “ระบบรัฐสภาที่มีศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง และองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเป็น องค์กรในการถ่วงดุลยภาพ” อย่างมีนัยส�ำคัญยิ่ง เพราะการบัญญัติให้คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามระหว่างสมาชิกสภา ผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภามีความเหมือนกัน ตลอดจนปราศจากข้อห้าม การห้ามด�ำรงต�ำแหน่งหลังจากพ้นจาก การเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือการด�ำรงต�ำแหน่งในพรรคการเมือง ย่อมส่งผลท�ำให้อิทธิพลของพรรคการเมือง เข้ามามีบทบาทต่ออ�ำนาจของวุฒิสภามากขึ้น จนไม่อาจแยกความแตกต่างระหว่างที่มาของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และสมาชิกวุฒิสภาได้ในที่สุด การที่อ�ำนาจของพรรคการเมืองเข้ามามีบทบาทครอบง�ำอ�ำนาจของวุฒิสภาย่อมส่งผล กระทบต่อดุลยภาพของ “ระบบรัฐสภาไทย” อย่างน้อย ดังต่อไปนี้ ก. อาจส่งผลกระทบต่อการท�ำหน้าที่อย่างอิสระของศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง และองค์กรอิสระตาม รัฐธรรมนูญ เพราะตุลาการและกรรมการขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญย่อมมีฐานมาจากความเห็นชอบของวุฒิสภา ทั้งสิ้น ข. ระบบการถ่วงดุลตรวจสอบที่ก�ำหนดให้วุฒิสภาท�ำหน้าที่ในการตรวจสอบ ถอดถอน หรือแต่งตั้งบุคคล ไม่อาจจะด�ำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพอีกต่อไป เพราะอ�ำนาจของฝ่ายพรรคการเมืองย่อมไม่ตรวจสอบ หรือ ถอดถอนบุคคลที่มาจากฐานอ�ำนาจเดียวกัน ค. ระบบการพิจารณากลั่นกรองกระบวนการในการพิจารณาร่างกฎหมายของวุฒิสภาย่อมสูญเสียความ มุ่งหมายที่จะช่วยท�ำหน้าที่ในการกลั่นกรอง ยับยั้ง หรือถ่วงดุลในกระบวนการร่างกฎหมาย กรณี ป ั ญ หาทั้ ง สามกรณี ดั ง กล่ า วได้ เ คยเกิ ด ปั ญ หาในช่ ว งของการใช้ รั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจั ก รไทย พุ ท ธศั ก ราช ๒๕๔๐ มาแล้ ว และถื อ ได้ ว ่ า เป็ น ปั ญ หาต้ น เหตุ ข องวิ ก ฤตการณ์ ท างการเมื อ งของไทยที่ มี ผ ลสื บ เนื่ อ ง มาจนถึงปัจจุบันนี้ ด้วยเหตุผลดังกล่าว คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญที่จะน�ำไปสู่ปัญหา ที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วเป็นสิ่งที่ควรหลีกเลี่ยง คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เห็นด้วยว่าการได้มาของสมาชิกวุฒิสภาโดย คณะกรรมการสรรหาตามที่ก�ำหนดไว้ในมาตรา ๑๑๓ ของรัฐธรรมนูญ อาจไม่สอดคล้องเหมาะสม หากจะปรับปรุง เห็นควรปรับปรุงในส่วนของคณะกรรมการสรรหาให้มีความเชื่อมโยงกับประชาชนในกลุ่มวิชาชีพ และสาขาอาชีพต่างๆ เพื่อให้เป็นหลักประกันว่าคณะกรรมการสรรหาดังกล่าวจะได้ท�ำหน้าที่ในการสรรหาผู้ที่มีความรู้ ประสบการณ์และ มีความหลากหลาย เพื่อที่จะรักษาเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญและดุลยภาพของอ� ำนาจต่างๆ ให้สามารถท�ำหน้าที่ บรรลุความมุ่งหมายของสถาบันการเมืองและองค์กรนั้นๆ ได้

๕. ข้อสังเกตเพิ่มเติม

การที่คณะกรรมาธิการของรัฐสภา พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๑๑ มาตรา ๑๑๒ มาตรา ๑๑๕ มาตรา ๑๑๖ วรรคสอง มาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ มาตรา ๑๒๐ และมาตรา ๒๔๑ วรรคหนึ่ง และยกเลิกมาตรา ๑๑๓ และมาตรา ๑๑๔) ได้มีการยกเลิกความ

83

ในมาตรา ๑๑๕ (๕) มาตรา ๑๑๕ (๖) มาตรา ๑๑๕ (๗) และมาตรา ๑๑๕ (๙) ซึ่งท�ำให้มีความแตกต่างไปจากร่าง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติมที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และสมาชิกวุฒิสภา จ�ำนวน ๓๐๘ คนเป็น ผู้เสนอ และที่ประชุมร่วมของรัฐสภาได้รับหลักการไว้ จะสามารถด�ำเนินการได้หรือไม่ เนื่องจากเป็นการแก้ไขเพิ่มเติม นอกเหนือจากหลักการที่ได้รับหลักการไว้ กล่ า วโดยสรุ ป คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย เห็ น ว่ า การแก้ ไขคุ ณ สมบั ติ แ ละลั ก ษณะต้ อ งห้ า มและการ ยกเลิกข้อห้ามต่างๆ เป็นการไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ส�ำหรับประเด็นคณะกรรมการสรรหาตามที่ ก�ำหนดไว้ในมาตรา ๑๑๓ ของรัฐธรรมนูญ นั้นอาจไม่สอดคล้องเหมาะสม หากจะปรับปรุงเห็นควรปรับปรุงในส่วนของ คณะกรรมการสรรหาให้มีความเชื่อมโยงกับประชาชน ในกลุ่มวิชาชีพ และสาขาอาชีพต่างๆ เพื่อให้เป็นหลักประกันว่า คณะกรรมการสรรหาดั ง กล่ า วจะท� ำ หน้ า ที่ ใ นการสรรหาผู ้ ที่ มี ค วามรู ้ ประสบการณ์ แ ละมี ค วามหลากหลายเพื่ อ ให้ วุฒิสภามีความเป็นกลาง โปร่งใสและปลอดจากการแทรกแซงใดๆ (๕) ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขมาตรา ๑๙๐) ๑. การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๑๙๐ ควรค�ำนึงถึงเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ที่เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการท�ำหนังสือสัญญากับนานาประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศ เมื่ อ สั ง คมพั ฒ นาไปและมี ค วามสลั บ ซั บ ซ้ อ นมากขึ้ น รั ฐ ธรรมนู ญ ของนานาประเทศก็ มั ก ก�ำ หนดให้ รั ฐ สภา มี อ� ำ นาจท� ำ การตรวจสอบและให้ ค วามเห็ น ชอบการท� ำ หนั ง สื อ สั ญ ญาของฝ่ า ยบริ ห ารก่ อ นการผู ก พั น ตามหนั ง สื อ สัญญาด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่หนังสือสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศนั้น มีผลกระทบส�ำคัญอย่างยิ่ง ต่อประเทศหรือประชาชน เช่น เป็นหนังสือสัญญาที่มีผลแก้ไขเปลี่ยนแปลงดินแดนอาณาเขต มีผลเป็นการลิดรอน สิทธิเสรีภาพของประชาชน หรือมีผลกระทบต่อการค้าการลงทุน หรือมีผลผูกพันการเงินการคลังของประเทศ หรือมี ผลกระทบต่อกฎหมายภายในที่มีผลบังคับใช้อยู่ในประเทศ ตัวอย่างเช่น ในรัฐธรรมนูญของประเทศฝรั่งเศส เป็นต้น แต่อย่างไรก็ดีการมีส่วนร่วมหรือบทบาทของฝ่ายนิติบัญญัติเกี่ยวกับการท�ำหนังสือสัญญานั้นค่อนข้างจ�ำกัด กล่าวคือ รัฐธรรมนูญของประเทศส่วนใหญ่จะบัญญัติไปในแนวทางที่ให้อ�ำนาจฝ่ายนิติบัญญัติท�ำได้เพียงการให้ความเห็นหรือ ไม่เห็นชอบหนังสือสัญญาเท่านั้น แต่ไม่มีอ�ำนาจในการแก้ไขหรือเปลี่ยนแปลงเนื้อหาใดๆ ของหนังสือสัญญา

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

84

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบันได้เพิ่มเติมหลักการให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในกระบวนการ ท�ำหนังสือสัญญาหรือสนธิสัญญาระหว่างประเทศ โดยการก�ำหนดให้มีกลไกรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนและกลไก การแก้ไขเยียวยาประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าวด้วย หลักการดังกล่าวถือเป็น หลักการใหม่และนับเป็นครั้งแรกที่มีการน�ำมาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ และถือว่าเป็นหลักการที่สร้างสรรค์กล่าวคือ เป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในกระบวนการท�ำสนธิสัญญาส�ำคัญๆ ที่มีผลกระทบต่อประเทศชาติในด้าน ต่างๆ นอกจากนี้ยังเป็นการสร้างกลไกให้ประชาชนสามารถใช้สิทธิในการตรวจสอบการใช้อำ� นาจของฝ่ายบริหารด้วย มาตรา ๑๙๐ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยมีเจตนารมณ์ที่จะสร้างความโปร่งใสและสร้างดุลยภาพ ระหว่างการใช้อ�ำนาจของฝ่ายบริหารในการท�ำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศกับการมีส่วนร่วมของฝ่ายนิติบัญญัติ และประชาชนผู้มีส่วนได้เสีย มีหลักการแก้ไขเยียวยาผู้ที่ได้รับความเสียหายอย่างเหมาะสมในเวลาอันควร ตลอดจน เพิ่มพูนข้อมูลและอ�ำนาจการต่อรองให้แก่คณะผู้เจรจาในการเจรจาต่อรองระหว่างประเทศ ซึ่งถือเป็นหลักการส�ำคัญ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบัน ดังนั้น การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมาตราดังกล่าวจึงควรค�ำนึงถึง เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการท� ำหนังสือสัญญากับนานาประเทศหรือ องค์การระหว่างประเทศด้วย ๒. ประเภทหนังสือสัญญาที่ท�ำกับนานาประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศซึ่งต้องได้รับความเห็นชอบ จากรัฐสภา ตามร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๙๐) ที่คณะกรรมาธิการฯ พิจารณาแล้วเสร็จนั้น ได้ก�ำหนดประเภทของหนังสือสัญญาที่ต้องได้รับความเห็นชอบจาก รัฐสภาไว้เพียง ๔ ประเภท คือ ๑) หนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย ๒) หนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลง พื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอ�ำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ โดยชัดแจ้ง ๓) หนังสือสัญญาที่ต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้เป็นไปตามหนังสือสัญญา และ ๔) หนังสือสัญญาที่มี บทเปิดเสรีด้านการค้าการลงทุน จึงมีการยกเลิกหนังสือสัญญาสองประเภทตามมาตรา ๑๙๐ ของรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย ได้แก่ หนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง และหนังสือสัญญาที่มีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยส�ำคัญ โดยมีการคงไว้ เฉพาะหนังสือสัญญาที่มีบทเปิดเสรีด้านการค้าการลงทุนเท่านั้น รัฐธรรมนูญได้ก�ำหนดให้มีกฎหมายว่าด้วยการก�ำหนดประเภท กรอบการเจรจา ขั้นตอนและวิธีการจัดท�ำ หนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้าน การค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยส�ำคัญ รวมทั้งการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการ ปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าว โดยค�ำนึงถึงความเป็นธรรมระหว่างผู้ที่ได้ประโยชน์กับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการ ปฏิบัติตามหนังสือสัญญานั้นและประชาชนทั่วไป โดยก�ำหนดให้มีกฎหมายดังกล่าวภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่ประกาศใช้ รัฐธรรมนูญนี้ แต่จนถึงปัจจุบันกฎหมายดังกล่าวยังไม่ได้มีการตราขึ้นเพื่อใช้บังคับ เนื่องจากคณะรัฐมนตรี หรือสมาชิก สภาผู้แทนราษฎรมิได้ปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ดังนั้น จึงควรมีการเสนอกฎหมายอนุวัติ การให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญมากกว่าที่จะเสนอให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ อันเป็นการแสดงให้เห็นถึงความ รับผิดชอบต่อรัฐธรรมนูญที่รัฐบาลหรือสภาผู้แทนราษฎรพึงปฏิบัติเป็นอย่างยิ่ง ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๙๐) ที่คณะกรรมาธิการฯ พิจารณาแล้วเสร็จ ได้เพิ่มเติมประเภทหนังสือสัญญาที่มีบทเปิดเสรีด้านการค้าการลงทุน ยังไม่ ครอบคลุมเพียงพอกับการเปลี่ยนแปลงหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ แม้ว่าปัจจุบันจะมีแนวโน้มการท�ำสนธิสัญญา เพื่อเปิดเสรีด้านการค้าการลงทุนเป็นจ�ำนวนมาก ในขณะเดียวกันโลกยุคปัจจุบันมีการแย่งชิงทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดล้อมอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งด้านพลังงาน กล่าวคือประเทศที่มีอ�ำนาจและก�ำลังในทางเศรษฐกิจสูง

85

จะเป็นผู้ครอบครองปัจจัยดังกล่าวสูงกว่า ดังนั้น เมื่อมีการท�ำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่มีบทเกี่ยวข้องกับการ เปลี่ยนแปลงไปซึ่งทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมในด้านต่างๆ เช่น พลังงานปิโตรเลียม ก๊าซธรรมชาติ หรือทรัพยากรน�้ำ เป็นต้น อาจจ�ำเป็นต้องให้ฝ่ายนิติบัญญัติในฐานะผู้แทนของปวงชนได้มีส่วนร่วมในการตัดสินใจ เพราะเป็นการกระท�ำ ที่ มี ผ ลกระทบต่ อ ประเทศชาติ โ ดยส่ ว นรวมเพราะทรั พ ยากรธรรมชาติ ต ่ า งๆ เป็ น สิ่ ง ที่ ใช้ แ ล้ ว หมดไป นอกจากนี้ ใ น ปัจจุบันยังมีแนวโน้มที่ฝ่ายบริหารไปท� ำหนังสือสัญญาที่มีผลผูกพันและมีผลกระทบต่อการเงินการคลังของประเทศ อย่างมีนัยส�ำคัญ แม้ว่าการกระท�ำดังกล่าวจะเป็นการใช้อ�ำนาจของคณะรัฐมนตรีในฐานะฝ่ายบริหาร แต่ถึงกระนั้นก็ดี เมื่อมีการท�ำหนังสือสัญญากู้เงิน เช่น การท�ำหนังสือสัญญากู้เงินจากต่างประเทศเป็นจ�ำนวนมาก การใช้คืนเงินกู้ย่อมกระทบ ต่อระบบงบประมาณของประเทศ และส่งผลกระทบต่อประชาชนทัง้ ทางตรงและทางอ้อม จึงจ�ำเป็นอย่างยิง่ ทีฝ่ า่ ยนิตบิ ญ ั ญัติ ในฐานะผู้แทนของประชาชนต้องเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบถ่วงดุลอ�ำนาจของฝ่ายบริหาร ในเรื่องดังกล่าว ดังนั้น หากฝ่ายบริหารไปด�ำเนินการท�ำสนธิสัญญาที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่มิใช่ เพื่อความร่วมมือทางวิชาการหรือการท� ำหนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อการเงินการคลังของประเทศอย่างมีนัยส� ำคัญ อาจจ�ำเป็นต้องมีการตรวจสอบถ่วงดุลจากฝ่ายนิติบัญญัติในฐานะผู้แทนของปวงชนชาวไทยด้วย เพื่อความโปร่งใส รอบคอบ และเพื่อเป็นการรักษาประโยชน์ของประเทศชาติ ๓. การก� ำ หนดให้ จั ด ท� ำ กฎหมายว่ า ด้ ว ยการให้ ป ระชาชนสามารถเข้ า ถึ ง รายละเอี ย ดและการรั บ ฟั ง ความคิดเห็นของประชาชนเกี่ยวกับหนังสือสัญญา และการด�ำเนินการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากหนังสือ สัญญาดังกล่าว โดยให้ด�ำเนินการจัดให้มีกฎหมายดังกล่าวภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นด้วยกับการก�ำหนดให้มีกฎหมายว่าด้วยการให้ประชาชนสามารถเข้าถึง รายละเอียดและการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเกี่ยวกับหนังสือสัญญา เพราะเป็นการเพิ่มช่องทางให้ประชาชน สามารถเข้าถึง และรับทราบข้อมูลเกี่ยวกับการด�ำเนินการขององค์กรฝ่ายบริหารในฐานะผู้ใช้อ�ำนาจอธิปไตยส่วนหนึ่ง รวมทั้งกรณีที่เป็นการท�ำหนังสือสัญญาที่มีบทให้เปิดเสรีด้านการค้าหรือการลงทุน กฎหมายดังกล่าวต้องมีบทบัญญัติ เกี่ยวกับการเสนอกรอบการเจรจาต่อรัฐสภา การศึกษาถึงผลประโยชน์ของหนังสือสัญญาและผลกระทบต่อประชาชน หรือผู้ประกอบการ และการด�ำเนินการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากหนังสือสัญญาดังกล่าวด้วย เพราะ ถือเป็นการเพิ่มพูนข้อมูลมิติต่างๆ เพื่อประกอบการให้ความเห็นชอบของฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งเป็นกลไกการตรวจสอบ ถ่วงดุลในกระบวนการท�ำสนธิสัญญาของฝ่ายบริหาร ทั้งยังเป็นประโยชน์ต่อหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องในฐานะที่ อาจต้องมีหน้าที่ปฏิบัติให้เป็นไปตามหนังสือสัญญา นอกจากนี้ยังท�ำให้สังคมได้รับรู้รับทราบถึงผลประโยชน์ที่จะได้รับ จากการท� ำ หนั ง สื อ สั ญ ญาโดยคณะรั ฐ มนตรี เป็ น การส่ ง เสริ ม ให้ ป ระชาสั ง คมได้ มี ส ่ ว นร่ ว มในกระบวนการติ ด ตาม สอดส่องการท�ำงานของฝ่ายบริหารไปในตัว อันจะเป็นการเสริมสร้างธรรมาภิบาลในการบริหารราชการแผ่นดินของ ฝ่ายบริหารอีกทางหนึ่ง เมื่อมีการเพิ่มเติมการท�ำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่มิใช่เพื่อความร่วมมือทางวิชาการ รวมทั้งการท�ำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่มีผลกระทบต่อการเงินการคลังของ ประเทศอย่างมีนัยส�ำคัญเป็นหนังสือสัญญาที่ต้องให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบและให้ประชาชนมีส่วนร่วมตามวรรคสอง แล้ว ควรก�ำหนดให้มีกฎหมายว่าด้วยการก�ำหนดประเภท ขั้นตอนและวิธีการจัดท�ำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่มี บทให้เปิดเสรีด้านการค้าหรือการลงทุน การท�ำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดล้อม ที่มิใช่เพื่อความร่วมมือทางวิชาการ รวมทั้งการท�ำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่มีผลกระทบต่อการเงิน การคลั ง ของประเทศอย่ า งมี นั ย ส� ำ คั ญ ด้ ว ย เพราะเมื่ อ มี ก ฎหมายดั ง กล่ า วแล้ ว ย่ อ มเป็ น แนวทางให้ กั บ ฝ่ า ยบริ ห าร พิจารณาวินิจฉัยว่าหนังสือสัญญาระหว่างประเทศใดบ้างที่ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา นอกจากนี้ยังเป็นการ ก�ำหนดแนวทางปฏิบัติให้กับหน่วยงานราชการหรือเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องให้สามารถให้ค�ำแนะน�ำในประเด็นปัญหา ดังกล่าวต่อคณะรัฐมนตรีได้

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

86

๔. การก�ำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาดในกรณีที่มีปัญหาว่าหนังสือสัญญาใดเป็นหนังสือสัญญาที่มี บทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอ� ำนาจตามหนังสือ สัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศโดยชัดแจ้ง หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือ สัญญา หรือมีบทให้เปิดเสรีด้านการค้าหรือการลงทุนหรือไม่ การที่ หนังสือ สัญญาใดเป็นหนั งสือที่จ ะต้องเสนอรั ฐสภาให้ความเห็น ชอบหรื อไม่ นั้ น เป็ นอ� ำ นาจของฝ่าย บริ ห ารที่ จ ะเสนอให้ ฝ ่ า ยนิ ติ บั ญ ญั ติ เ ป็ น ผู ้ พิ จ ารณา และฝ่ า ยบริ ห ารมี ก ลไกหรื อ สามารถจั ด ตั้ ง กลไกพิ จ ารณาเรื่ อ ง ดังกล่าวได้ เช่น กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย ส�ำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และคณะกรรมการพิเศษเพื่อพิจารณา อนุสัญญาต่างๆ ที่คณะรัฐมนตรีแต่งตั้งขึ้น ซึ่งน่าจะเป็นองค์กรที่มีความรู้ความสามารถและมีความเชี่ยวชาญในประเด็น ทางข้ อ เท็ จ จริ ง และข้ อ กฎหมายที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ การท�ำ หนั ง สื อ สั ญ ญาระหว่ า งประเทศ และหากมี ก ารเสนอเรื่องเพื่อ ขอความเห็นชอบจากรัฐสภาในการท�ำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ รัฐสภาก็มีอ�ำนาจในการวินิจฉัยอีกชั้นหนึ่งว่า หนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่คณะรัฐมนตรีเสนอให้รัฐสภาเห็นชอบนั้น เป็นหนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่อยู่ในข่าย ที่ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภาหรือไม่ ดังนั้น จึงเห็นว่าไม่ควรก�ำหนดให้เป็นอ�ำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญใน การวินิจฉัยชี้ขาดอีกต่อไป หากมีปัญหาใด ๆ ก็ควรให้เป็นการตรวจสอบถ่วงดุลกันระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ และหากกฎหมายในเรื่องดังกล่าวมีความชัดเจนแล้ว ปัญหาว่าหนังสือสัญญาใดเป็นหนังสือสัญญาที่จะต้องเสนอรัฐสภา ให้ความเห็นชอบหรือไม่ย่อมเกิดขึ้นได้ยาก ๕. การก� ำ หนดบทเฉพาะกาลในกรณี ที่ ยั ง ไม่ มี ก ารตรากฎหมายว่ า ด้ ว ยการให้ ป ระชาชนสามารถเข้ า ถึ ง รายละเอียดและการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเกี่ยวกับหนังสือสัญญา และการด�ำเนินการแก้ไขหรือเยียวยา ผู้ได้รับผลกระทบจากหนังสือสัญญาดังกล่าวใช้บังคับ ให้คณะรัฐมนตรีจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนใน การจัดท�ำหนังสือสัญญาตามมาตรา ๑๙๐ การก�ำหนดให้ด�ำเนินการจัดให้มีกฎหมายตามมาตรา ๑๙๐ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ซึ่งแก้ไข เพิ่ ม เติ ม โดยรั ฐ ธรรมนู ญ นี้ ) ภายในหนึ่ ง ปี นั บ แต่ วั น ประกาศใช้ รั ฐ ธรรมนู ญ นี้ ไม่ ไ ด้ มี ค วามแตกต่ า งไปจากหลั ก การ ที่ก�ำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน อย่างไรก็ดี โดยที่จนถึงปัจจุบันกฎหมายดังกล่าวยังไม่ได้มีการตราขึ้นแต่อย่างใด ดังนั้น หากร่างรัฐธรรมนูญฯ ฉบับนี้ ผ่านการพิจารณาของรัฐสภาและมีผลประกาศใช้บังคับแล้ว คณะกรรมการปฏิรูป กฎหมายเห็นว่า เป็นหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีและสภาผู้แทนราษฎรที่จะต้องริเริ่มให้มีการเสนอกฎหมายฉบับดังกล่าว เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาเพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของการแก้ไขรัฐธรรมนูญ และยังเป็นการแสดงความเคารพ รัฐธรรมนูญด้วยอีกประการหนึ่ง ดังนั้น จึงเห็นว่าควรเพิ่มถ้อยค�ำในมาตรา ๔ บทเฉพาะกาลว่า “ให้คณะรัฐมนตรีริเริ่มด�ำเนินการจัดให้มี กฎหมายตามมาตรา ๑๙๐ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยรัฐธรรมนูญนี้ ภายในหนึ่งปี นับแต่วันที่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้” เพื่อเป็นการก� ำหนดหน้าที่ให้คณะรัฐมนตรีอย่างชัดแจ้ง อันเป็นการป้องกัน มิให้เกิดความล่าช้าในการตรากฎหมายดังกล่าวขึ้นใช้บังคับ

๒.๓ ผลการด�ำเนินงานตามมาตรา ๑๙ (๓)

เสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับแผนการให้มีกฎหมาย หรือการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย โดยพิจารณาภาพรวม ของกฎหมายเรื่องนั้นหรือกลุ่มกฎหมายที่เกี่ยวข้องที่มีความสัมพันธ์กันในเรื่องนั้น ในการด�ำเนินการตามอ�ำนาจหน้าที่มาตรา ๑๙ (๓) นั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีผลการด�ำเนินการจ�ำนวน ๑๐ เรื่องดังนี้

87

(๑) ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง พ.ศ. ....

(๒) การบังคับใช้พระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๔

(๓) ร่ า งกฎกระทรวงก� ำ หนดฐานะและเงื่ อ นไขการอยู ่ ใ นราชอาณาจั ก รไทยของผู ้ เ กิ ด ในราชอาณาจั ก รไทยซึ่ ง ไม่ได้สัญชาติไทย พ.ศ. ....

(๔) ร่างพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ....

(๕) ร่างพระราชบัญญัติให้อ� ำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่ง ของประเทศ พ.ศ. ....

(๖) ร่างพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจบัตรเครดิต พ.ศ. ....

(๗) ร่างพระราชบัญญัติความรับผิดทางแพ่งเพื่อความเสียหายจากมลพิษน�้ำมัน พ.ศ. ....

(๘) ร่างพระราชบัญญัติยุบเลิกกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. ....

(๙) ร่างพระราชบัญญัติยกเลิกกฎหมายบางฉบับที่หมดความจ�ำเป็นหรือซ�้ำซ้อนกับกฎหมายอื่น พ.ศ. ....

(๑๐) ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยหลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. ....

ทั้งนี้ ความเห็นและข้อเสนอแนะตามมาตรา ๑๙ (๓) มีสาระส�ำคัญ ดังต่อไปนี้

(๑) ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง พ.ศ. ....

คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายได้ พิ จ ารณาศึ ก ษาร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ส ่ ง เสริ ม การบริ ห ารจั ด การทรั พ ยากรทาง ทะเลและชายฝั่ง พ.ศ. .... (ฉบับคณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอ) ประกอบกับร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมการบริหารจัดการ ทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง (ฉบับประชาชนเข้าชื่อเป็นผู้เสนอ) พร้อมทั้งจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นหน่วยงาน และบุคคลต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง โดยมีความเห็นและข้อเสนอแนะในประเด็นต่างๆ ดังนี้ ๑. ความเห็นเกี่ยวกับกระบวนการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมการบริหารจัดการทรัพยากรทาง ทะเล และชายฝั่ง พ.ศ. ....

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

88

กระบวนการพิ จ ารณาของสภาผู ้ แ ทนราษฎรต่ อ ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ส ่ ง เสริ ม การบริ ห ารจั ด การทรั พ ยากร ทางทะเลและชายฝั่ง พ.ศ. .... (ฉบับคณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอ) โดยไม่รอร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมการบริหารจัดการ ทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง พ.ศ. .... (ฉบับประชาชนเข้าชื่อเป็นผู้เสนอ) ที่ได้เสนอต่อประธานสภาผู้แทนราษฎร แล้ ว และอยู ่ ใ นระหว่ า งการด�ำ เนิ น งานของส�ำ นั ก งานเลขาธิ ก ารสภาผู ้ แ ทนราษฎรมี ห นั ง สื อ แจ้ ง กระทรวงมหาดไทย ให้ประกาศรายชื่อผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายเพื่อให้ร้องคัดค้านนั้น ท�ำให้สิทธิการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน ถูกลิดรอนไปอย่างสิ้นเชิง อันเป็นผลมาจากการที่รัฐสภาไม่ปฏิบัติหน้าที่และไม่รับผิดชอบต่อการพิจารณาร่างกฎหมาย ที่เสนอโดยประชาชนตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๑๖๓ ที่ก�ำหนด ให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่าหนึ่งหมื่นคนมีสิทธิเข้าชื่อ ร้องขอต่อประธานรัฐสภาเพื่อให้รัฐสภาพิจารณา ร่างพระราชบัญญัติตามหมวด ๓ ว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย และหมวด ๕ ว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐาน แห่ ง รั ฐ และยั ง ก� ำ หนดว่ า สภาผู ้ แ ทนราษฎรและวุ ฒิ ส ภาต้ อ งให้ ผู ้ แ ทนของประชาชนผู ้ มี สิ ท ธิ เ ลื อ กตั้ ง ที่ เข้ า ชื่ อ เสนอ ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ นั้ น ชี้ แจงหลั ก การของร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ รวมทั้ ง ก� ำ หนดให้ แ ต่ ง ตั้ ง คณะกรรมาธิ ก ารวิ ส ามั ญ เพื่ อ พิ จ ารณาร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ดั ง กล่ า ว โดยจะต้ อ งประกอบด้ ว ยผู ้ แ ทนประชาชนที่ เข้ า ชื่ อ เสนอร่ า งกฎหมายนั้ น ไม่ น ้ อ ยกว่ า หนึ่ ง ในสามของจ� ำ นวนกรรมาธิ ก ารทั้ ง หมด คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายจึ ง เห็ น ว่ า สภาผู ้ แ ทนราษฎร ควรรับผิดชอบและปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ

๒. ความเห็นเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง พ.ศ. ….

๒.๑) องค์ประกอบ ที่มาของคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิและอ� ำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการนโยบาย และแผนการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งแห่งชาติ (มาตรา ๕ - มาตรา ๙)

(๑) ก�ำหนดให้มีตัวแทนองค์กรชุมชนประมงพื้นบ้าน องค์กรเอกชนที่ท�ำงานด้านทะเลและชายฝั่ง ตัวแทนองค์กรประมงพาณิชย์เป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการนโยบายและแผนการบริหารจัดการทรัพยากร ทางทะเลและชายฝั่งแห่งชาติ โดยมีจ�ำนวนและสัดส่วนที่เหมาะสม

(๒) ก�ำหนดให้กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิควรมาจากกระบวนการสรรหาโดยคณะกรรมการสรรหา กรรรมการผู ้ ท รงคุ ณ วุ ฒิ เพื่ อ ให้ ไ ด้ ก รรมการผู ้ ท รงคุ ณ วุ ฒิ ที่ มี ค วามเหมาะสมอย่ า งแท้ จ ริ ง และเป็ น การส่ ง เสริ ม การมี ส ่ ว นร่ ว มของประชาชนภาคส่ ว นต่ า งๆ ที่ มี ส ่ ว นเกี่ ย วข้ อ งกั บ ทรั พ ยากรทางทะเลและชายฝั ่ ง ก่ อ นเสนอให้ คณะรัฐมนตรีพิจารณาแต่งตั้ง

(๓) ปรั บ ปรุ ง อ� ำ นาจหน้ า ที่ ข องคณะกรรมการนโยบายและแผนให้ ส ามารถท� ำ หน้ า ที่ เ ป็นคณะ กรรมการก�ำหนดนโยบายได้อย่างแท้จริง รวมทั้งก�ำหนดอ�ำนาจหน้าที่ให้เชื่อมโยงกับอ�ำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ บริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งจังหวัด ในกรณีที่ก�ำหนดให้มีคณะกรรมการบริหารจัดการทรัพยากรทาง ทะเลและชายฝั่งจังหวัด ตามข้อเสนอในร่างกฎหมายฉบับประชาชนเข้าชื่อเป็นผู้เสนอ

๒.๒) การมีส่วนร่วมของประชาชนและชุมชนท้องถิ่น

(๑) เพื่อเป็นการส่งเสริมการมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งของ ชุมชน ท้องถิ่นและหน่วยงานในระดับพื้นที่ จึงควรก�ำหนดให้มีคณะกรรมการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและ ชายฝั่งจังหวัดและชุมชนชายฝั่ง โดยยึดหลักการ องค์ประกอบและอ�ำนาจหน้าที่ตามร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมการ บริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง พ.ศ. .... (ฉบับประชาชนเข้าชื่อเป็นผู้เสนอ) เป็นหลักในการพิจารณา

89

(๒) ก� ำ หนดให้ อ งค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น อาศั ย อ� ำ นาจตามร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ฉ บั บ นี้ อ อก ข้อบัญญัติท้องถิ่น ในการบริหารจัดการ การอนุรักษ์และฟื้นฟู รวมทั้งการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรทางทะเลและ ชายฝั่งอย่างสมดุลและยั่งยืน ทั้งนี้ เพื่อเป็นการกระจายอ� ำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอันสอดคล้องกับ บทบัญญัติมาตรา ๒๙๐ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งก�ำหนดให้องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นมีอ�ำนาจหน้าที่ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม

(๓) ปรับปรุงอ�ำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการนโยบายและแผนการบริหารจัดการทรัพยากรทาง ทะเลและชายฝั่งแห่งชาติและของคณะกรรมการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งจังหวัดให้สอดคล้อง เชื่อมโยงกัน

๒.๓) มาตรการคุ้มครองทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง

(๑) เพื่ อ ให้ ส ามารถก� ำ หนดมาตรการคุ ้ ม ครองทรั พ ยากรทางทะเลและชายฝั ่ ง ประเภทอื่ น (เช่น แหล่งหญ้าทะเล แหล่งปะการัง ชายหาด ถิ่นที่อยู่อาศัยของสัตว์ทะเลหายากและใกล้สูญพันธุ์) ไม่เฉพาะแต่ เพี ย งป่ า ชายเลนเท่ า นั้ น จึ ง ควรก� ำ หนดมาตรการคุ ้ ม ครองทรั พ ยากรทางทะเลและชายฝั ่ ง เพี ย งรู ป แบบเดี ย ว คื อ “พื้นที่คุ้มครองทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง” ตามร่างกฎหมายที่เสนอโดยประชาชน

(๒) การก�ำหนดพื้นที่คุ้มครองทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งตามร่างพระราชบัญญัติฯ (ฉบับ คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอ) มาตรา ๑๗ มาตรา ๑๘ และการก�ำหนดมาตรการคุ้มครองตามมาตรา ๑๙ ซึ่งอาจส่งผล กระทบต่อประชาชนและชุมชน ต้องผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมและรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ชุมชนและผู้มี ส่วนได้ส่วนเสีย

(๓) ให้ชุมชนชายฝั่งและคณะกรรมการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งจังหวัดมี อ�ำนาจในการเสนอพื้นที่ทะเลและชายฝั่งในพื้นที่ของตน ให้คณะกรรมการนโยบายและแผนการบริหารจัดการทรัพยากร ทางทะเลและชายฝั่งแห่งชาติ หรือรัฐมนตรี พิจารณาประกาศก�ำหนดเป็นพื้นที่คุ้มครองทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง

(๔) ในกรณีที่การก�ำหนดพื้นที่คุ้มครองทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งซ้อนทับกับพื้นที่ในความ รับผิดชอบของหน่วยราชการอื่น ให้มีการประสานการด�ำเนินงานร่วมกันระหว่างกรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง กับหน่วยราชการที่รับผิดชอบในพื้นที่ ผ่านกลไกคณะกรรมการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งจังหวัด เพื่อให้เกิดการบูรณาการการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งในระดับพื้นที่อย่างมีเอกภาพ

(๒) การบังคับใช้พระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๔

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายพิจารณาแล้วมีความเห็นและข้อเสนอแนะเรื่องการบังคับใช้พระราชบัญญัติกองทุน การออมแห่งชาติ พ.ศ.๒๕๕๔ และจากการศึกษาทางวิชาการและการรับฟังความคิดเห็นจากผู้ที่เกี่ยวข้อง พบว่า พระราชบั ญ ญั ติ ดั ง กล่ า วเป็ น กฎหมายที่ บั ญ ญั ติ ขึ้ น โดยสอดคล้ อ งกั บ บทบั ญ ญั ติ ข องรั ฐ ธรรมนู ญ และเป็ น การรองรั บ สภาพสังคมไทยที่เป็นสังคมผู้สูงอายุ อีกทั้งเป็นการด�ำเนินตามแผนผู้สูงอายุแห่งชาติและมติสมัชชาปฏิรูปประเทศไทย ระดับชาติ ดังนี้

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

90

๑. พระราชบัญญัตินี้เป็นการอนุวัติการตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๘๔ (๔) ที่ก�ำหนดให้รัฐต้องด�ำเนินนโยบายด้านเศรษฐกิจ ในการจัดให้มีการออมเพื่อการด� ำรงชีพ ในยามชราแก่ประชาชนและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ๒. สังคมไทยเป็นสังคมผู้สูงอายุ จากข้อมูลทะเบียนราษฎร์ กรมการปกครองกระทรวงมหาดไทย ปีพ.ศ. ๒๕๕๔ ประเทศไทยมีผู้สูงอายุ (อายุ ๖๐ ปีขึ้นไป) รวมทั้งสิ้น ๗.๗๙ ล้านคน จากประชากรทั้งประเทศ ๖๒.๙๓ ล้านคน และมีแนวโน้มจะเพิ่มมากขึ้น จากรายงานประจ�ำปีสถานการณ์ผู้สูงอายุไทย พ.ศ. ๒๕๕๔ ให้ข้อมูลว่า ในปีพ.ศ. ๒๕๕๓ มีผู้สูงอายุอยู่ในภาวะยากจนถึงประมาณ ๑๑ คน จากผู้สูงอายุ ๑๐๐ คน การที่ผู้สูงอายุมีแนวโน้มอยู่ในภาวะยากจนสูง เป็นการบั่นทอนคุณภาพชีวิตและการดูแลรักษาสุขภาพที่มีค่าใช้จ่ายสูง ๓. ประชากรส่วนใหญ่อยู่ในภาคแรงงานนอกระบบ ซึ่งแรงงานนอกระบบเหล่านี้ไม่ได้รับการคุ้มครองให้มี หลักประกันทางสังคมเท่าเทียมกับกลุ่มอื่นๆ ๔. แผนผู้สูงอายุแห่งชาติ ฉบับที่ ๒ (พ.ศ. ๒๕๔๕ - ๒๕๖๔) ฉบับปรับปรุงครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๒ ก�ำหนด ให้การส่งเสริมและสร้างวินัยการออมของประชาชนเป็นมาตรการสร้างหลักประกันด้านรายได้เพื่อวัยสูงอายุ ๕. มติสมัชชาปฏิรูปประเทศไทยระดับชาติครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔ ประเด็นการสร้างระบบหลักประกันใน การด�ำรงชีพและระบบสังคมที่สร้างเสริมสุขภาวะแก่ผู้สูงอายุ คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายเห็ น ควรให้ รั ฐ บาลเร่ ง ด� ำ เนิ น การตามพระราชบั ญ ญั ติ ฉ บั บ นี้ โดยไม่ ชั ก ช้ า เนื่องจากพ้นระยะเวลาตามที่ก�ำหนดไว้ในบทเฉพาะกาล โดยเฉพาะเรื่องการเปิดรับสมาชิกกองทุนรวมทั้งการจัดสรร เงินให้กองทุนการออมแห่งชาติเป็นจ�ำนวน ๑,๐๐๐ ล้านบาท เพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการด�ำเนินงานของกองทุน โดย ก�ำหนดไว้ในแผนงบประมาณรายจ่ายประจ�ำปีงบประมาณ ๒๕๕๗

91

(๓) ร่างกฎกระทรวงก�ำหนดฐานะและเงื่อนไขการอยู่ในราชอาณาจักรไทยของผู้เกิดในราชอาณาจักรไทยซึ่ง ไม่ได้สัญชาติไทย พ.ศ. .... คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ได้ศึกษาร่างกฎกระทรวงก�ำหนดฐานะและเงื่อนไขการอยู่ในราชอาณาจักรไทยของ ผู้เกิดในราชอาณาจักรไทยซึ่งไม่ได้สัญชาติไทย พ.ศ. .... จากการศึกษาค้นคว้าข้อมูลทางวิชาการ การจัดประชุมรับฟัง ความคิดเห็นจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ภาคประชาสังคม และผู้ทรงคุณวุฒิ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีความเห็น และข้อเสนอแนะ ดังนี้ ๑. คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายไม่ เ ห็ น ด้ ว ยกั บ บทบั ญ ญั ติ ข องมาตรา ๗ ทวิ วรรคสามที่ ยั ง คงก�ำ หนด บทสันนิษฐานในประเด็นเรื่องสิทธิเข้าเมือง (Right to enter) ที่บัญญัติให้ถือว่าบุคคลดังกล่าวเป็นผู้เข้ามาอยู่ใน ราชอาณาจักรไทยโดยไม่ได้รับอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง ซึ่งพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. ๒๕๒๒ มี บ ทก� ำ หนดโทษฐานอยู ่ ใ นราชอาณาจั ก รโดยไม่ ไ ด้ รั บ อนุ ญ าต ทั้ ง นี้ เพราะบทสั น นิ ษ ฐานดั ง กล่ า วขั ด ต่ อ หลั ก สิ ท ธิ มนุษยชนและหลักการสากล กล่าวคือ เป็นการไม่เคารพศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์เพราะถือว่าบุคคลดังกล่าวมีความ ผิดมาแต่เกิด เนื่องจากผู้ที่เกิดในราชอาณาจักรไทยย่อมไม่มีการกระท�ำและมีเจตนาเข้ามาในราชอาณาจักรไทยโดย ไม่ได้รับอนุญาต บทบัญญัติดังกล่าวจึงขัดต่อหลักกฎหมาย โดยเฉพาะหลักกฎหมายอาญาเพราะขาดทั้งองค์ประกอบ ภายนอกและองค์ประกอบภายในอันเป็นโครงสร้างความรับผิดอาญา รวมทั้งขัดต่อหลักที่ให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่าบุคคล ไม่มีความผิดในคดีอาญา ซึ่งเป็นหลักการของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและกฎหมายระหว่างประเทศ ดังนั้น จึ ง ควรยกเลิ ก บทบั ญ ญั ติ ข องมาตรา ๗ ทวิ วรรคสาม ซึ่ ง มี แ นวคิ ด ตามมาตรา ๗ ทวิ วรรคสามเดิ ม ที่ ไ ด้ บั ญ ญั ติ ขึ้นเมื่อ พ.ศ. ๒๕๓๕ ในโอกาสต่อไป

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

92

๒. คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า มาตรา ๗ ทวิ วรรคสามที่บัญญัติขึ้นใหม่นั้น ให้อ�ำนาจและหน้าที่ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในการออกกฎกระทรวงก�ำหนดฐานะและเงื่อนไขการอยู่ในราชอาณาจักรไทยของ ผู้ที่เกิดในราชอาณาจักรไทยซึ่งมิได้สัญชาติไทย โดยการเสนอแนะหรือให้ความเห็นจากคณะกรรมการกลั่นกรองสัญชาติ จึงเท่ากับว่ามีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่บัญญัติขึ้นเป็นพิเศษเพื่อบรรเทาผลกระทบที่กฎหมายก�ำหนดให้ผู้ที่เกิด ในราชอาณาจักรไทยซึ่งมิได้สัญชาติไทยเป็นผู้ที่เข้าเมืองโดยผิดกฎหมาย โดยได้ก�ำหนดเกี่ยวกับเรื่องการอยู่อาศัยหรือ สิทธิอาศัย (Right to reside) ของบุคคลดังกล่าวไว้เป็นการเฉพาะแล้ว อันเป็นการยกเว้นการก�ำหนดเกี่ยวกับการอยู่อาศัย ตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งเป็นกฎหมายที่ก�ำหนดการอยู่อาศัยของคนต่างด้าวเป็นการทั่วไป ๓. คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า มาตรา ๗ ทวิ วรรคสาม ที่บัญญัติขึ้นใหม่ได้กำ� หนดกรอบอ�ำนาจหน้าที่ ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในการออกกฎกระทรวงดังกล่าว โดยค�ำนึงถึงความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร และหลักสิทธิมนุษยชนประกอบกัน โดยมีความเห็นดังนี้ (๓.๑) ในมิ ติ ด ้ า นความมั่ น คงแห่ ง ราชอาณาจั ก ร การก� ำ หนดฐานะและเงื่ อ นไขการอยู ่ อ าศั ย ของผู ้ ที่ เกิดในราชอาณาจักรไทยในกรณีนี้ยังคงมีสิทธิอาศัยอันจ�ำกัดและไม่มีสัญชาติไทยถึงชั้นลูกและชั้นหลานตลอดสาย และ เห็นว่าหากมีการรับรองสิทธิอาศัยอย่างเป็นระบบโดยการจัดท�ำทางทะเบียนที่เหมาะสมตามกฎหมายการทะเบียนราษฎร ย่อมเป็นการสร้างความโปร่งใสชัดเจน และมีระบบการตรวจสอบ เป็นการสร้างความมั่นคงยิ่งกว่าการให้บุคคลดังกล่าว มีฐานะเป็นผู้เข้าเมืองโดยผิดกฎหมายซึ่งเท่ากับว่าจะมีส่วนที่ถูกผลักดันออกนอกระบบ อันไม่สอดคล้องกับหลักการ ด้านความมั่นคงและไม่ส่งผลดีต่อการรวมตัวเป็นประชาคมอาเซียนในอนาคต (๓.๒) ในมิติด้านสิทธิมนุษยชน การก�ำหนดฐานะและเงื่อนไขการอยู่ในราชอาณาจักรไทยของผู้เกิด ในราชอาณาจักรไทยซึ่งไม่ได้สัญชาติไทย ต้องเคารพหลักความคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ (Human dignity) และหลักความเสมอภาคซึ่งเป็นหลักการของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและหลักการสากลด้านสิทธิมนุษยชน ตลอดจนสอดคล้องกับพันธกรณีระหว่างประเทศที่ประเทศไทยเป็นภาคี โดยเฉพาะอย่างยิ่งอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก ซึ่งประเทศไทยเข้าเป็นภาคีโดยการภาคยานุวัติ เมื่อ ๑๗ มีนาคม ๒๕๓๕

๔. คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีความเห็นและข้อเสนอแนะต่อร่างกฎกระทรวงฯ ดังต่อไปนี้

(๔.๑) การที่ร่างกฎกระทรวงฯ ข้อ ๑ และข้อ ๒ ยังคงก�ำหนดข้อสันนิษฐานที่ให้ถือว่าเข้ามาอยู่ใน ราชอาณาจักรไทยโดยไม่ได้รับอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง เป็นการออกกฎโดยไม่มีอ�ำนาจเพราะมีเนื้อหาสาระ เป็นการก�ำหนดสถานะในประเด็นเรื่องสิทธิเข้าเมือง (Right to enter) ซึ่งกฎหมายแม่บทตามมาตรา ๗ ทวิ วรรคสามนั้น บัญญัติให้ก�ำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการอยู่อาศัยในราชอาณาจักรหรือสิทธิอาศัย (Right to reside) ของผู้ที่เกิดใน ราชอาณาจักรไทยซึ่งไม่ได้สัญชาติไทยเป็นการเฉพาะ ข้อสันนิษฐานดังกล่าว จึงขัดต่อหลักกฎหมายปกครอง ทฤษฎี ล�ำดับชั้นของกฎหมาย (Hierarchy of law) และหลักนิติธรรม อีกทั้ง ขัดต่อหลักกฎหมายอาญา กฎหมายรัฐธรรมนูญ และกฎหมายระหว่างประเทศ หากกฎขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญย่อมเป็นอันใช้บังคับมิได้ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย จึงเสนอให้ยกเลิกข้อความดังกล่าว (๔.๒) การก�ำหนดฐานะและเงื่อนไขการอยู่ในราชอาณาจักรไทย (Right to reside) โดยให้เป็นไปตาม บิดาหรือมารดานั้น สอดคล้องกับหลักการไม่ถูกแยกจากบิดามารดายกเว้นมีเหตุจ� ำเป็นเพื่อประโยชน์สูงสุดของเด็ก หรือหลักการอยู่ร่วมกันเป็นครอบครัว (Principle of Family Unification) แล้ว แต่การก�ำหนดแยกแยะประเภท ตามบิดาหรือมารดาในร่างกฎกระทรวงฯ ยังคงไม่ชัดเจน กลับเปิดช่องให้ใช้ดุลพินิจในการก�ำหนดฐานะการอยู่อาศัย ในราชอาณาจักรไทยตามบิดาหรือมารดาในลักษณะที่เป็นโทษต่อเด็กและเยาวชนมากกว่าเป็นคุณ จึงขัดต่อมาตรา ๒๒ แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองเด็ก พ.ศ. ๒๕๔๖ และข้อ ๓ ข้อย่อย ๑ ของอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก ซึ่งรับรองหลัก

93

ผลประโยชน์สูงสุดของเด็ก (the best interest of the child) ข้อก�ำหนดดังกล่าวจึงขัดต่อหลักในการออกกฎหมาย ล�ำดับรองที่ต้องสอดคล้องกับกฎหมายแม่บทและต้องไม่ขัดต่อกฎหมายอื่นที่เป็นเงื่อนไขหรือข้อจ� ำกัดอ�ำนาจอีกด้วย ดังนั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจึงมีข้อเสนอให้ยกเลิกข้อความที่ไม่ชัดเจนซึ่งเปิดช่องให้ใช้ดุลพินิจในลักษณะ ที่เป็นโทษต่อเด็กและเยาวชนดังกล่าว และก�ำหนดให้สอดคล้องกับหลักการของพระราชบัญญัติคุ้มครองเด็ก พ.ศ. ๒๕๔๖ (๔.๓) การก�ำหนดข้อยกเว้นการสิ้นสุดฐานะการอยู่ในราชอาณาจักรไทยยังคงไม่เหมาะสมสอดคล้อง กับหลักความเสมอภาค เพราะก�ำหนดไว้เฉพาะกรณีเป็นผู้บรรลุนิติภาวะ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีความเห็นว่า รั ฐ มนตรี ว ่ า การกระทรวงมหาดไทยสามารถก� ำ หนดข้ อ ยกเว้ น การสิ้ น สุ ด ฐานะการอยู ่ อ าศั ย ในราชอาณาจั ก รไทย ตามบิดาหรือมารดาไว้ในกฎกระทรวงได้ โดยค�ำนึงถึงหลักผลประโยชน์สูงสุดของเด็กเป็นส�ำคัญ เช่น เป็นกรณีที่เด็ก และเยาวชนอยู่ระหว่างการศึกษาเล่าเรียน หรือเป็นกรณีที่เด็กและเยาวชนนั้นไม่สามารถเดินทางกลับประเทศที่บิดา หรือมารดามีหรือเคยมีภูมิล�ำเนาได้ เป็นต้น ดังนั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจึงมีข้อเสนอให้ยกเลิกการก�ำหนด เงื่อนไขที่ไม่ชัดเจน โดยค�ำนึงถึงหลักความเสมอภาคและหลักผลประโยชน์สูงสุดของเด็กเป็นส�ำคัญ (๔.๔) การก� ำ หนดฐานะและเงื่ อ นไขการอยู ่ ใ นราชอาณาจั ก รไทยยั ง ละเลยต่ อ กรณี เ ด็ ก ก� ำ พร้ า ที่ ไม่ปรากฏบิดาและมารดาซึ่งควรได้รับการสงเคราะห์ ดังนั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจึงมีข้อเสนอให้ก�ำหนดเพิ่มเติม เกี่ยวกับฐานะและเงื่อนไขการอยู่อาศัยของเด็กที่ขาดไร้บุพการีหรือพลัดพรากจากบุพการีให้สอดคล้องกับหลักการ ของพระราชบัญญัติคุ้มครองเด็ก พ.ศ. ๒๕๔๖ และหลักการขอแปลงสัญชาติเป็นไทยให้แก่บุคคลซึ่งไม่มีสัญชาติไทย ที่มีภูมิล�ำเนาอยู่ในประเทศไทย โดยก�ำหนดฐานะการอยู่อาศัยในราชอาณาจักรไทยให้เป็นไปตามผู้อุปการะหรือครอบครัว หรื อ ของสถานสงเคราะห์ ที่ ใ ห้ ก ารดู แ ลเพื่ อ คุ ้ ม ครองเด็ ก ในภาวะยากล� ำ บาก ซึ่ ง จะสอดคล้ อ งกั บ หลั ก สิ ท ธิ ม นุ ษ ยชน ในเรื่ อ งการคุ ้ ม ครองเด็ ก (Principle of child protection) และเป็ น หลั ก การของพระราชบั ญ ญั ติ คุ ้ ม ครองเด็ ก พ.ศ. ๒๕๔๖ อีกด้วย (๔.๕) การก�ำหนดการสิ้นสุดฐานะการอาศัยอยู่ในราชอาณาจักรไทยที่ก� ำหนดเพียงว่า “เป็นอันสิ้นสุด” เมื่อปรากฏเหตุตามข้อ ๔ (ก) (ข) (ค) หรือ (ง) ของร่างกฎกระทรวงฯ ยังไม่ชัดเจน เพราะไม่อาจทราบว่าการสิ้นสุด ดังกล่าวเป็นไปโดยผลของกฎหรือค�ำสั่งทางปกครอง อันจะส่งผลให้สถานะของบุคคลดังกล่าวไม่แน่ชัด คณะกรรมการ ปฏิ รู ป กฎหมายมี ค วามเห็ น ว่ า การสิ้ น สุ ด ฐานะการอาศั ย ของบุ ค คลดั ง กล่ า วแม้ ยั ง คงมี ไ ด้ แต่ ค วรเป็ น ผลจากการมี ค� ำ สั่ ง ทางปกครองของทางราชการ เพื่ อ ให้ ผู ้ ที่ ถู ก เพิ ก ถอนทราบสถานะของตนอย่ า งชั ด เจนและสามารถโต้ แ ย้ ง ได้ ดังนั้น ตามข้อ ๔ ของร่างกฎกระทรวงฯ ควรก�ำหนดให้เป็นค�ำสั่งทางปกครอง โดยให้มีเหตุเพิกถอนฐานะการอยู่ อาศัยในราชอาณาจักรมิใช่สิ้นสุดโดยอัตโนมัติ รวมทั้งมีข้อสังเกตว่า การจัดท�ำค�ำสั่งทางปกครองจักต้องสอดคล้องกับ หลักกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ซึ่งรวมทั้ง หลักการฟังความทั้งสองฝ่าย หลักการจัดท�ำค�ำสั่งเป็นหนังสือ และระบุให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบมีสิทธิอุทธรณ์ เป็นต้น ตลอดจนสอดคล้องกับหลักความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะ อย่างยิ่งหลักความเสมอภาคและหลักความได้สัดส่วน

(๔) ร่างพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ....

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. .... ฉบับที่เสนอโดย คณะรัฐมนตรีแล้ว มีความเห็นและข้อเสนอแนะ ดังต่อไปนี้

๑. การส่งเสริมและสนับสนุนความเสมอภาคระหว่างเพศ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

94

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า การแข่งขันกีฬาต้องมีการส่งเสริมและสนับสนุนนักกีฬาทั้งหญิงและ ชายอย่างเท่าเทียมกัน ดังนั้น การก�ำหนดสัดส่วนองค์ประกอบของคณะกรรมการกีฬาแห่งประเทศไทย ต้องค�ำนึงถึง การมีส่วนร่วมของทั้งหญิงและชาย และต้องก�ำหนดให้การกีฬาแห่งประเทศไทยมีการส่งเสริมศักยภาพของนักกีฬา ทั้งหญิงและชายอย่างเท่าเทียมกัน

๒. อ�ำนาจหน้าที่ของนายทะเบียน

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า การก�ำหนดให้นายทะเบียนมีอ�ำนาจในส่วนที่เกี่ยวกับการบริหารของ สมาคมกี ฬ ามากเกิ น ไปจะเป็ น การขั ด ต่ อ หลั ก การดั ง กล่ า ว นายทะเบี ย นควรมี อ�ำ นาจหน้ า ที่ รั บ จดทะเบี ย นเกี่ยวกับ การก่อตั้งและการเปลี่ยนแปลงที่ส�ำคัญของสมาคมกีฬาเท่านั้น ไม่ควรให้ กกท. ซึ่งเป็นหน่วยงานภาครัฐเข้าไปแทรกแซงได้ ทั้งนี้อาจจะส่งผลให้การกีฬาของประเทศไทยไม่ได้รับการยอมรับและอาจเป็นผลเสียหายต่อประเทศ โดยมีข้อเสนอแนะ ตามรายมาตรา ดังนี้ - กรณี ต ามมาตรา ๘๓ และมาตรา ๘๔ โดยร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ฯ อาจก� ำ หนดบั ง คั บ กรณี ที่ ต ้ อ ง จดทะเบียนไว้ หากไม่มีการจดทะเบียนในมติที่ส�ำคัญดังกล่าว ให้ถือว่ามตินั้นไม่มีผลบังคับใช้ และหากนายทะเบียน เห็นว่ามติใดไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ให้มีอ�ำนาจในการร้องขอต่อศาลเพื่อเพิกถอนมติได้ - กรณีตามมาตรา ๘๕ ถึงมาตรา ๘๘ ร่างพระราชบัญญัติฯ ควรก�ำหนดให้นายทะเบียนในกรณีที่เห็นว่า การด�ำเนินงานของสมาคมจะก่อให้เกิดความเสื่อมเสียต่อประโยชน์สาธารณะ อาจมีอ�ำนาจให้ระงับการด�ำเนินกิจการ ของสมาคมในระยะเวลาใดเวลาหนึ่ง หรืออาจมีอ�ำนาจสั่งให้เลิกสมาคม และเนื่องจากสมาคมกีฬาแห่งประเทศไทย ท�ำหน้าที่ในการคัดเลือกนักกีฬาเข้าแข่งขันในนามของประเทศไทย ในกรณีเช่นนี้ อาจก�ำหนดให้นายทะเบียนมีอ�ำนาจ ที่จะสั่งให้หยุดหรือระงับการด�ำเนินกิจกรรมได้ และอาจสั่งให้มีการคัดเลือกผู้บริหารสมาคมคนใหม่ก่อนหมดวาระก็ได้

๓. กองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งประเทศไทย

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า เพื่อให้การด�ำเนินการเป็นประโยชน์อย่างแท้จริงและมีประสิทธิภาพ จึงเห็นควรที่ในร่างพระราชบัญญัติฯ จะได้ก�ำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับวิธีการจัดสรรเงินของกองทุนไว้ นอกจากนี้ ควรก�ำหนดบังคับให้ กกท. ประกาศแนวทางและวิธีการในการจัดสรรเงินทุนในแต่ละปีไว้ล่วงหน้าว่าจะจัดสรรเงินทุน ไปยังหน่วยงานใดและส�ำหรับกิจกรรมใด

๔. บทก�ำหนดโทษ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า บทก�ำหนดโทษในร่างพระราชบัญญัติฯ ไม่ควรให้มีเนื้อหา “ความผิด ทางอาญา” ที่มีโทษจ�ำคุก แต่ควรก�ำหนดให้เป็น “ความผิดที่ฝ่าฝืนระเบียบ” ซึ่งถือเป็นความผิดในทางปกครองและ อาจก�ำหนดมาตรการบังคับในทางปกครองแทน

๕. การรับรองสถานภาพของคณะกรรมการโอลิมปิกแห่งประเทศไทย

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า ควรให้มีการรับรองสถานภาพของคณะกรรมการโอลิมปิกแห่งประเทศไทย โดยอาจก� ำ หนดให้ เ ป็ น นิ ติ บุ ค คลชนิ ด พิ เ ศษหรื อ เป็ น สมาคมกี ฬ าประเภทหนึ่ ง ในกรณี ที่ ก� ำ หนดให้ ค ณะกรรมการฯ มี ฐ านะเป็ น นิ ติ บุ ค คลชนิ ด พิ เ ศษ จะต้ อ งก� ำ หนดรายละเอี ย ดเพิ่ ม เติ ม เกี่ ย วกั บ โครงสร้ า งและวิ ธี ก ารบริ ห ารจั ด การ นิติบุคคลด้วย

95

๖. นักกีฬาอาชีพ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า ควรมีการก�ำหนดหลักเกณฑ์ให้มีการส่งเสริมนักกีฬาอาชีพและสมาคม กีฬาอาชีพ

๗. จริยธรรมของคณะกรรมการหรือผู้บริหารสมาคมกีฬา

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า ควรก�ำหนดให้ร่างพระราชบัญญัติฯ มีเนื้อหาเกี่ยวกับเรื่องจริยธรรม ของผู้บริหารหรือคณะกรรมการของสมาคมกีฬา โดยอาจให้อ�ำนาจคณะกรรมการกีฬาแห่งประเทศไทยหรือ กกท. เป็นผู้ก�ำหนด หรืออาจก�ำหนดให้สมาคมกีฬาเป็นผู้ก�ำหนดเอง

๘. การมีส่วนร่วมของภาคประชาชนและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า ต้องมีการก�ำหนดให้ภาคประชาชนและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เข้ามามีส่วนร่วมในการส่งเสริมและการสนับสนุนการกีฬาให้มากกว่านี้ (๕) ร่างพระราชบัญญัติให้อ�ำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่ง ของประเทศ พ.ศ. .... คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีความเห็นเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติให้อ�ำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการ พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... ดังนี้

๑. หลักความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ โดยที่รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ กฎหมาย อื่นใดจะขัดกับรัฐธรรมนูญมิได้ ทั้งนี้ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๖ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๕๐ ในการตรากฎหมายซึ่งมีล�ำดับศักดิ์รองจากรัฐธรรมนูญจึงต้องพิจารณาว่าบทบัญญัติใดของกฎหมายขัดหรือ แย้งกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ ทั้งนี้เพื่อด�ำรงไว้ซึ่งหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ หมวด ๘ ว่าด้วย การเงิน การคลัง และงบประมาณ ในมาตรา ๑๖๙ บัญญัติไว้ว่า “การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระท�ำได้เฉพาะที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณ รายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง...” ดังนี้ เมื่อการกู้เงินตามร่างพระราชบัญญัติฯ เป็นการกู้เพื่อน�ำมาลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคม ซึ่งอยู่ใน ความดูแลของกระทรวงการคลังอันเป็นหน่วยงานของรัฐ เงินกู้จึงเป็นเงินแผ่นดิน ซึ่งในการจ่ายเงินแผ่นดินนั้นจะต้อง เป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญก�ำหนดไว้ การตราเป็นพระราชบัญญัตินอกเหนือจากวิธีการตามที่ก�ำหนดไว้ จึงอาจเป็นการ ขัดต่อรัฐธรรมนูญ

๒. หลักความพอสมควรแก่เหตุ (Principle of Proportionality)

หลักความพอสมควรแก่เหตุ หรือ หลักความได้สัดส่วน กล่าวคือ ในการด�ำเนินกิจการใดๆ ของรัฐภายใต้ หลักนิติรัฐซึ่งการด�ำเนินการอาจกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนภายในรัฐ จ�ำเป็นที่จะต้องอยู่บนพื้นฐาน ของหลักความได้สัดส่วน เพื่อเป็นการควบคุม คุ้มครองประชาชนจากการใช้อ�ำนาจทางปกครอง กล่าวคือผู้ปกครอง จะด� ำ เนิ น การใดๆ ต้ อ งเป็ น ไปอย่ า งพอสมควรแก่ เ หตุ การที่ รั ฐ จะตราพระราชบั ญ ญั ติ ป ระกอบรั ฐ ธรรมนู ญ หรื อ ร่างพระราชบัญญัติฉบับใดฉบับหนึ่งนั้น จึงจ�ำเป็นต้องพิจารณาในเรื่องการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

96

ร่างกฎหมายก่อนประกาศใช้ว่าเป็นการจ�ำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนเกินกว่าความจ�ำเป็นหรือไม่ เพื่อควบคุม องค์กรนิติบัญญัติมิให้ตรากฎหมายจ�ำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนจนเกินสมควร โดยกฎหมายที่ตราขึ้นนั้นต้อง สอดคล้องกับหลักความพอสมควรแก่เหตุซึ่งมีหลักการย่อยอยู่ ๓ หลักการ คือ ๑) หลักความเหมาะสม (Geeignetheit) หรือ (Principle of Suitability) กล่าวคือ มาตรการที่เหมาะสม นั้ น เป็ น มาตรการที่ อ าจท� ำ ให้ บ รรลุ วั ต ถุ ป ระสงค์ ต ามที่ ก� ำ หนดไว้ ไ ด้ ดั ง นี้ ม าตรการอั น ใดอั น หนึ่ ง จะเป็ น มาตรการที่ ไม่เหมาะสมหากมาตรการนั้นไม่อาจบรรลุวัตถุประสงค์ที่ก�ำหนดไว้ได้หรือการบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวนั้นเป็นไป ด้วยความยากล�ำบาก ๒) หลักความจ�ำเป็น (Erforderlickeit) หรือ (Principle of Necessity) หมายถึงมาตรการหรือ วิธีการที่อาจบรรลุวัตถุประสงค์ตามที่ก�ำหนดได้และเป็นมาตรการหรือวิธีการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบน้อยที่สุด ๓) หลักความพอสมควรแก่เหตุในความหมายอย่างแคบ (Verhaeltnismaessigkeit imengeren Sinne) หรือ (Principle of Proportionality stricto sensu) หมายความว่า มาตรการอันใดอันหนึ่งจะต้องไม่อยู่ นอกเหนือขอบเขตของความสัมพันธ์ระหว่างวิธีการดังกล่าวกับวัตถุประสงค์ที่ก�ำหนดไว้ กล่าวคือ เป็นการพิจารณา ความสมดุลระหว่างสิทธิขั้นพื้นฐานที่ถูกกระทบกับผลประโยชน์ส่วนรวมที่เกิดจากการกระทบสิทธิขั้นพื้นฐานดังกล่าว จะต้องอยู่ในสัดส่วนที่สมดุลกัน แต่หากกระทบสิทธิของปัจเจกบุคคลมากแต่ประโยชน์สาธารณะที่เกิดจากการกระทบ สิทธิดังกล่าวมีเพียงเล็กน้อยเท่านั้น กรณีนี้ย่อมถือว่าไม่เป็นไปตามหลักความได้สัดส่วนในความหมายอย่างแคบ

การปรั บ ปรุ ง โครงสร้ า งพื้ น ฐานด้ า นคมนาคมขนส่ ง ของประเทศตามยุ ท ธศาสตร์ แ ละแผนงานตามที่ ก� ำ หนดไว้ ท ้ า ยร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ซึ่ ง ประกอบไปด้ ว ย ยุ ท ธศาสตร์ ห ลั ก ๓ ยุ ท ธศาสตร์ กล่ า วคื อ ยุ ท ธศาสตร์ ปรับเปลี่ยนรูปแบบการขนส่งสินค้าทางถนนสู่การขนส่งที่มีต้นทุนต�่ ำกว่า ยุทธศาสตร์พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและ สิ่ ง อ� ำ นวยความสะดวกในการเดิ น ทางและขนส่ ง ไปสู ่ ศู น ย์ ก ลางของภู มิ ภ าคทั่ ว ประเทศและเชื่ อ มโยงกั บ ประเทศ เพื่อนบ้าน และยุทธศาสตร์พัฒนาปรับปรุงระบบขนส่งเพื่อยกระดับความคล่องตัว เมื่อพิจารณาตามหลักความเหมาะสม แล้วมาตรการต่างๆ ดังที่ก�ำหนดไว้นั้น ย่อมอาจท�ำให้บรรลุวัตถุประสงค์ได้ถือได้ว่าเป็นไปตามหลักความเหมาะสม

97

แต่หากพิจารณาตามหลักความจ� ำเป็น และหลักความพอสมควรแก่เหตุในความหมายอย่างแคบแล้ว จะเห็นได้ว่า ในการบรรลุวัตถุประสงค์ของการปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ รัฐสามารถด� ำเนินการ เพื่ อ บรรลุ วั ต ถุ ป ระสงค์ ดั ง กล่ า วโดยวิ ธี ก ารอื่ น ได้ โ ดยไม่ จ�ำ เป็ น ต้ อ งใช้ วิ ธี ก ารร่ า งกฎหมายเพื่ อ ให้ อ�ำ นาจกระทรวง การคลังกู้เงินฯ กล่าวคือ รัฐอาจใช้วิธีการให้เอกชนร่วมลงทุน การใช้เงินกู้ตามระบบงบประมาณปกติ เป็นต้น ดังนั้น ในการด�ำเนินการของรัฐจะต้องค�ำนึงถึงหลักความพอสมควรแก่เหตุทั้งนี้เพื่อเป็นการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของ ประชาชนด้วย

๓. หลักสิทธิชุมชนและสิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชน

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๖๖ และมาตรา ๖๗ บัญญัติถึงสิทธิของบุคคล ที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการอนุรักษ์ บ�ำรุงรักษาและการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อมและ ความหลากหลายทางชีวภาพ ทั้งนี้ในการคุ้มครอง ส่งเสริม และรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมที่จะไม่ก่อให้เกิดอันตราย ต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ หรือคุณภาพชีวิตของตนย่อมได้รับความคุ้มครอง และการด�ำเนินโครงการที่อาจก่อให้เกิด ผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงจะกระท�ำมิได้ ยกเว้นจะได้ศึกษาและประเมินผลกระทบ และจัดให้มีกระบวนการรับฟัง ความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียก่อน และยังได้บัญญัติให้ชุมชนมีสิทธิฟ้องรัฐได้ หากสิทธิของชุมชน ที่ปรากฏตามรัฐธรรมนูญไม่ได้รับความคุ้มครอง ดังนั้นในการด� ำเนินการของรัฐอันจะมีผลกระทบต่อสิทธิของประชาชน ควรต้องพิจารณาในประเด็นดังต่อไปนี้ด้วย ๓.๑ สิ ท ธิ ก ารได้ รั บ รู ้ ข ้ อ มู ล ข่ า วสาร โดยที่ รั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจั ก รไทย พุ ท ธศั ก ราช ๒๕๕๐ มาตรา ๕๗ ได้บัญญัติรองรับสิทธิของบุคคลในการได้รับข้อมูล ค�ำชี้แจง และเหตุผลจากหน่วยราชการ หน่วยงานของ รัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่น ก่อนการอนุญาตหรือการด�ำเนินโครงการหรือกิจกรรมใดที่อาจมีผลกระทบ ต่ อ คุ ณ ภาพสิ่ ง แวดล้ อ ม สุ ข ภาพอนามั ย คุ ณ ภาพชี วิ ต หรื อ ส่ ว นได้ เ สี ย ส� ำ คั ญ อื่ น ใดที่ เ กี่ ย วกั บ ตนหรื อ ชุ ม ชนท้ อ งถิ่ น ประกอบกับความในมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ ได้ บัญญัติว่า “เพื่อประโยชน์ในการร่วมกันส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมของชาติ บุคคลอาจมีสิทธิและหน้าที่ ดังต่อไปนี้ (๑) การได้รับทราบข้อมูลหรือข่าวสารสาธารณะในครอบครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นและข่าวสารจากทางราชการในเรื่องเกี่ยวกับการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม เว้นแต่ ข้ อ มู ล หรื อ ข่ า วสารที่ ท างราชการถื อ ว่ า เป็ น ความลั บ เกี่ ย วข้ อ งกั บ การรั ก ษาความมั่ น คงแห่ ง ชาติ หรื อ เป็ น ความลั บ เกี่ ย วกั บ สิ ท ธิ ส ่ ว นบุ ค คล สิ ท ธิ ใ นทรั พ ย์ สิ น หรื อ สิ ท ธิ ใ นทางการค้ า หรื อ กิ จ การของบุ ค คลใดที่ ไ ด้ รั บ ความคุ ้ ม ครอง ตามกฎหมาย ...” ดังนั้น ในการด�ำเนินการตามโครงการภายใต้ยุทธศาสตร์และแผนงานซึ่งก�ำหนดไว้ท้ายพระราชบัญญัติ ให้อ�ำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่ง พ.ศ. ... ซึ่งเป็นการก�ำหนด โครงการไว้อย่างกว้าง โดยยังไม่มีการระบุรายละเอียดในการด� ำเนินการอย่างชัดเจนนั้น เมื่อการด�ำเนินการบางโครงการ อาจส่งผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย หรือคุณภาพชีวิต จึงควรมีการด�ำเนินการเพื่อให้ประชาชน ได้ รั บ สิ ท ธิ ใ นการเข้ า ถึ ง ข้ อ มู ล ค� ำ ชี้ แจงและเหตุ ผ ลจากรั ฐ เกี่ ย วกั บ การด� ำ เนิ น การตามโครงการอย่ า งครบถ้ ว น ก่อนที่จะมีการด�ำเนินการ ๓.๒ สิทธิการเสนอความคิดเห็นของประชาชน ตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ หมวด ๓ สิ ท ธิ แ ละเสรี ภ าพของชนชาวไทย มาตรา ๕๗ วรรคสอง บั ญ ญั ติ ว ่ า “การวางแผนพั ฒ นาสั ง คม เศรษฐกิจ การเมือง และวัฒนธรรม การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ การวางผังเมือง การก�ำหนดเขตการใช้ประโยชน์ ในที่ ดิ น และการออกกฎที่ อ าจมี ผ ลกระทบต่ อ ส่ ว นได้ เ สี ย ส� ำ คั ญ ของประชาชน ให้ รั ฐ จั ด ให้ มี ก ระบวนการรั บ ฟั ง ความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึง” และในมาตรา ๖๗ วรรคสอง บัญญัติว่า “การด�ำเนินโครงการหรือกิจกรรม ที่ อ าจก่ อ ให้ เ กิ ด ผลกระทบต่ อ ชุ ม ชนอย่ า งรุ น แรงทั้ ง ทางด้ า นคุ ณ ภาพสิ่ ง แวดล้ อ ม ทรั พ ยากรธรรมชาติ และสุ ข ภาพ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

98

จะกระท�ำมิได้ เว้นแต่จะได้ศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนในชุมชน และ จัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียก่อน...” ซึ่งในรายละเอียดแต่ละโครงการตาม แผนยุทธศาสตร์เป็นส่วนหนึ่งของการวางแผนเพื่อพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์และรวมไปถึง อาจมีการด�ำเนินการออกกฎที่อาจมีผลกระทบต่อส่วนได้เสียส�ำคัญของประชาชนได้นั้น จึงจ�ำเป็นที่รัฐจะต้องจัดให้มี กระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงเสียก่อน นอกจากนั้น โครงการส่วนใหญ่จะมีผลกระทบต่อ สิทธิและเสรีภาพโดยตรงแก่ประชาชน และที่ส�ำคัญ โครงการจ�ำนวนมากยังไม่ผ่านการศึกษาผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม และสุขภาพ อีกทั้งเป็นโครงการขนาดใหญ่และมีวงเงินลงทุนสูง การที่รัฐก�ำหนดแผนงานหรือโครงการไว้อย่างกว้างๆ โดยโครงการส่วนใหญ่ยังไม่ได้ผ่านการศึกษาความเหมาะสมของโครงการ (Feasibility Study : FS) ผลกระทบต่อ สิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EHIA) หรือการประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม (EIA) ซึ่งเป็นการประเมินผลกระทบจาก โครงการพัฒนาที่จะมีต่อสุขภาพหรือความสมบูรณ์ของสิ่งแวดล้อม รวมทั้งความเสี่ยงที่จะมีผลต่อสภาพความสมบูรณ์ ของระบบนิเวศและการเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นต่อธรรมชาติ อันอาจจะมีผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ที่อาศัยอยู่บริเวณดังกล่าวได้ ซึ่งนอกจากอาจไม่มีความคุ้มค่าทางการเงินแล้ว อาจมีผลกระทบต่อประชาชนในพื้นที่ ที่มีการด�ำเนินการ

๔. หลักนิติธรรม

หลักนิติธรรม (Rule of Law) หมายถึง “หลักพื้นฐานแห่งกฎหมาย ที่กฎหมาย และกระบวนการยุติธรรม จะต้ อ งไม่ ฝ ่ า ฝื น ขั ด หรื อ แย้ ง ต่ อ หลั ก นิ ติ ธ รรม และหลั ก นิ ติ ธ รรมนี้ จ ะถู ก ล่ ว งละเมิ ด ไม่ ไ ด้ ” ซึ่ ง รั ฐ ธรรมนู ญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ได้มีการน�ำมาบัญญัติไว้ ปรากฏในมาตรา ๓ วรรคสอง “การปฏิบัติหน้าที่ ของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญ และหน่วยงานของรัฐ ต้องเป็นไปตามหลัก นิติธรรม ดังนั้นการด�ำเนินการในโครงการใดๆ ของรัฐต้องเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ การใช้อ�ำนาจย่อมต้องมีลักษณะที่เป็น ไปโดยหลักนิติธรรม ไม่ขัดหรือแย้งกับสิ่งที่บัญญัติไว้ในกฎหมาย ดังนั้น การออกกฎหมาย การใช้บังคับกฎหมาย การตีความกฎหมาย และกระบวนการยุติธรรม ต้องอยู่ภายใต้ หลักนิติธรรม เพื่อมุ่งไปสู่ความยุติธรรม และจะช่วยป้องกันมิให้กฎหมายกลายเป็นเครื่องมือของผู้มีอำ� นาจ

๕. หลักดุลยภาพแห่งอ�ำนาจ

โดยที่ ป ระเทศไทยปกครองในระบอบประชาธิ ป ไตยในระบบรั ฐ สภา ซึ่ ง แบ่ ง อ� ำ นาจอธิ ป ไตยออกเป็ น ๓ อ� ำ นาจ ประกอบไปด้ ว ย อ�ำ นาจบริ ห าร อ� ำ นาจนิ ติ บั ญ ญั ติ และอ� ำ นาจตุ ล าการ โดยมี ห ลั ก การถ่ ว งดุ ล อ�ำ นาจ ซึ่งกันและกัน เพื่อมิให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีอ� ำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดเกินไป ทั้งนี้ ฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐมนตรีมีหน้าที่ ส�ำคัญในการบริหารประเทศ ฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภามีหน้าที่ส�ำคัญในการตรากฎหมาย และฝ่ายตุลาการมีหน้าที่ ส�ำคัญในการตัดสินคดีให้เป็นไปตามกฎหมาย โดยที่แต่ละฝ่ายสามารถตรวจสอบและถ่วงดุลการใช้อ� ำนาจซึ่งกันและกัน ร่างพระราชบัญญัติให้อ�ำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของ ประเทศ พ.ศ. .... ซึ่งมีหลักการให้อ�ำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งเป็น จ�ำนวนไม่เกินสองล้านล้านบาท โดยมีก�ำหนดระยะเวลาการช�ำระหนี้ในปีที่ ๑๑ นับแต่กฎหมายมีผลใช้บังคับและ ให้จัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจ� ำปีเพื่อการช�ำระหนี้ให้เสร็จภายใน ๕๐ ปี นั้น เป็นกรณีที่ฝ่ายบริหารนอกจาก จะใช้อ�ำนาจในการเสนอกฎหมายเพื่อกู้เงินแผ่นดินจ�ำนวนมากในคราวเดียวและสามารถก�ำหนดรายละเอียดในการ ด�ำเนินการเป็นเวลาถึง ๗ ปี อันส่งผลให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีอ�ำนาจพิจารณาตรวจสอบการใช้อ�ำนาจของฝ่ายบริหารได้เพียง คราวเดียว ซึ่งในการด�ำเนินการของฝ่ายบริหารตามร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวมีระยะเวลานาน แต่ฝ่ายนิติบัญญัติ ไม่ ส ามารถตรวจสอบการด� ำ เนิ น การตามแผนยุ ท ธศาสตร์ ข องฝ่ า ยบริ ห ารได้ จึ ง อาจขั ด ต่ อ หลั ก การถ่ ว งดุ ล อ� ำ นาจ

99

การด�ำเนินการเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศนั้น ควรจะจัดท�ำเป็นร่างพระราชบัญญัติ งบประมาณรายจ่ายประจ� ำปี ในแต่ละปี ทั้งนี้เพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถพิจารณาตรวจสอบเพื่อเป็นการรักษา ดุลยภาพแห่งอ�ำนาจตามหลักอ�ำนาจอธิปไตย นอกจากกรณีที่ฝ่ายนิติบัญญัติจะไม่มีโอกาสได้ตรวจสอบฝ่ายบริหารเป็นเวลา ๗ ปี แล้ว การกู้เงินดังกล่าว ย่อมมีผลผูกพันรัฐบาลชุดต่อไปด้วย ซึ่งถือได้ว่าเป็นการก้าวล่วงอ� ำนาจของฝ่ายบริหารด้วยกัน ท�ำให้รัฐบาลชุดต่อไป ไม่มีอิสระในการปฏิเสธโครงการเหล่านี้หรือเสนอโครงการพัฒนาใหม่ๆ ได้อีก เนื่องจากโครงการทั้งหมดถูกก� ำหนดไว้แล้ว จากรัฐบาลชุดก่อน

๖. สถานะการเงินการคลังในอนาคตและความคุ้มค่าทางการเงิน/เศรษฐกิจ

โดยทั่วไปสถานะการเงินการคลังของประเทศอาจพิจารณาจากแนวโน้มหนี้สาธารณะ เนื่องจากหนี้สาธารณะ คือหนี้ที่เกิดจากการกู้ยืมเงินของรัฐบาล เมื่อรัฐบาลมีรายได้ไม่เพียงพอกับรายจ่าย การมี หนี้สาธารณะเป็นเรื่องจ�ำเป็น ส�ำหรับประเทศที่มีฐานภาษีต�่ำและต้องการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ดังนั้น จึงจ� ำเป็นต้องมีการบริหาร หนี้สาธารณะให้มีพื้นที่การคลัง (Fiscal space) มากพอที่จะรองรับความจ�ำเป็นในอนาคตที่อาจมีการขาดดุลเกิดขึ้น การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน ๒ ล้านล้านบาท ตามร่างพระราชบัญญัติให้อ�ำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการ พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... น่าจะมีส่วนช่วยให้เศรษฐกิจขยายตัวในระดับสูง หากมีการจัดการใช้จ่ายให้เกิดประสิทธิภาพมากที่สุด มีการรั่วไหลน้อย และมีการด� ำเนินการได้อย่างรวดเร็ว แต่เท่าที่ ปรากฏการบริ ห ารจั ด การในส่ ว นนี้ ข องโครงการยั ง ไม่ มี ค วามชั ด เจน และยั ง ไม่ มี ม าตรการใดๆ ที่ ว างไว้ เ พื่ อ รองรั บ กับปัจจัยเสี่ยงที่จะเกิดขึ้นในอนาคตทั้งในระยะสั้นและในระยะยาว อาทิ การขยายตัวทางเศรษฐกิจซึ่งอาจต�่ำกว่าที่คาด อันจะส่งผลให้หนี้สาธารณะของไทยสูงขึ้นมาก นอกจากนั้น โครงการจ�ำนวนมากตามแผนยุทธศาสตร์แนบท้ายร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวยังไม่ผ่านการ ศึกษาความคุ้มค่าทางการเงินและเศรษฐกิจ และหากโครงการด�ำเนินการไม่ได้หรือด�ำเนินการล่าช้า หรือไม่เกิดความ ต่อเนื่องตามระยะเวลาที่วางไว้ หรือเร่งรีบสรุปผลการศึกษาเพื่อให้ด�ำเนินการได้ทันภายใน ๗ ปี อาจท�ำให้ไม่คุ้มค่ากับ การลงทุน หรือจัดประเภทการลงทุนที่ไม่เหมาะสม เช่น กรณีรถไฟความเร็วสูง ซึ่งกลุ่มเป้าหมายมีฐานะปานกลางถึง สูง เป็นการบริการทางสังคม (Social service) ถือเป็นการวางแผนการลงทุนที่ไม่คุ้มค่า เสี่ยงต่อปัญหาทางการเงิน ของประเทศในอนาคต และเป็นภาระหนี้สินสะสมของภาครัฐโดยต่อเนื่อง คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายจึ ง มี ข ้ อ เสนอแนะต่ อ ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ใ ห้ อ� ำ นาจกระทรวงการคลั ง กู ้ เ งิ น เพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... ที่คณะรัฐมนตรีเสนอ ดังนี้ ๑) การที่ รั ฐ จะกู ้ เ งิ น จ� ำ นวนมากซึ่ ง เป็ น การกู ้ ใ นนามประเทศไทยอั น จะส่ ง ผลกระทบต่ อ เศรษฐกิ จ และดุ ล ยภาพทางการเงิ น การคลั ง ของประเทศ รั ฐ สามารถด� ำ เนิ น การให้ เ ป็ น ไปตามที่ ก ฎหมายบั ญ ญั ติ ร องรั บ ไว้ ซึ่งมีมาตรการการก�ำกับการด�ำเนินงานที่มีความรัดกุม และลดความเสี่ยงทางการเงินการคลังของประเทศ ซึ่งรัฐบาล สามารถด�ำเนินการในรูปแบบงบประมาณประจ� ำปี และสามารถใช้วิธีการแสวงหาเงินทุนในรูปแบบที่กฎหมายก� ำหนด ไว้ เ ป็ น ทางเลื อ กได้ อาทิ การให้ เ อกชนร่ ว มลงทุ น โดยไม่ จ� ำ ต้ อ งตราเป็ น พระราชบั ญ ญั ติ ที่ น อกเหนื อ จากวิ ธี ก าร ทางงบประมาณซึ่งเป็นวิธีการที่เป็นไปตามวินัยทางการเงินการคลังของประเทศ ๒) ควรมีการศึกษาในแต่ละโครงการอย่างรอบด้านเสียก่อนและด�ำเนินการโครงการเฉพาะเท่าที่จ�ำเป็น ทั้งนี้เพื่อเป็นการรักษาดุลยภาพทางเศรษฐกิจและลดจ�ำนวนเงินกู้ที่จะต้องเกิดขึ้น

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

100

๓) การก�ำหนดโครงการและมาตรการต่างๆ ควรมีการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพให้ครบถ้วน นอกจากนั้นควรให้ข้อมูลในการด�ำเนินการ ผลกระทบ รวมไปถึงรายละเอียดต่างๆ ของโครงการต่อประชาชนอย่างทั่วถึง รวมไปถึงการจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างเพียงพอและรอบด้าน เพื่อให้ประชาชนได้มี ส่วนร่วมตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ

(๖) ร่างพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจบัตรเครดิต พ.ศ. ....

จากการพิจารณาศึกษาร่างพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจบัตรเครดิต พ.ศ. .... ที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรีและ จากการศึกษาค้นคว้าข้อมูลทางวิชาการ การรับฟังความคิดเห็นของภาคส่วนต่างๆ อาทิ หน่วยงานและผู้มีส่วนได้เสีย ที่เกี่ยวข้อง คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีความเห็นและข้อเสนอแนะ ดังนี้

๑. ประเด็นขอบเขตการบังคับใช้กฎหมาย

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เห็นว่าตามร่างพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจบัตรเครดิต พ.ศ. .... มาตรา ๔ บัญญัติว่า “พระราชบัญญัตินี้มิให้ใช้บังคับแก่ผู้ออกบัตรที่มีลักษณะเดียวกับบัตรเครดิตให้แก่ผู้อื่นเพื่อช�ำระค่าสินค้า ค่าบริการ หรือค่าใช้จ่ายอื่นใดอันเป็นธุรกิจของตนเอง” นั้น เป็นบทบัญญัติที่ใช้ส� ำหรับธุรกิจบัตรเครดิตที่เกี่ยวข้องกับ เรื่องเงินเท่านั้น ไม่เกี่ยวข้องกับกรณีบัตรเครดิตที่ออกเพื่อช�ำระค่าสินค้า ค่าบริการ หรือค่าใช้จ่ายอื่นใดอันเป็นธุรกิจ ของตนเอง ด้ ว ยเหตุ นี้ จึ ง มี ข ้ อ สั ง เกตว่ า บั ต รเครดิ ต เกษตรกรและบั ต รเครดิ ต พลั ง งานจะไม่ ต กอยู ่ ภ ายใต้ บั ง คับของ ร่างพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจบัตรเครดิต พ.ศ. .... ฉบับนี้ ๒. ประเด็ น เรื่ อ งคุ ณ สมบั ติ ข องกรรมการ ผู ้ จั ด การ หรื อ ผู ้ มี อ� ำ นาจในการจั ด การของผู ้ ป ระกอบธุ ร กิ จ บัตรเครดิต (ร่างมาตรา ๘)

101

คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย เห็ น ว่ า ให้ แ ก้ ไขถ้ อ ยค� ำ ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ก ารประกอบธุ ร กิ จ บั ต รเครดิ ต พ.ศ. .... มาตรา ๘ (๓) และมาตรา ๘ (๔) โดยปรั บ บทบั ญ ญั ติ เ ฉพาะประโยคที่ ว ่ า “เว้ น แต่ ไ ด้ รั บ อนุ ญ าตจาก ธนาคารแห่งประเทศไทย” ตามมาตราดังกล่าวเป็น “เว้นแต่จะเป็นไปตามหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการที่ธนาคาร แห่งประเทศไทยประกาศก�ำหนด” โดยเห็นว่า การให้อ�ำนาจธนาคารแห่งประเทศไทยอนุญาตได้ตามดุลพินิจของ ธนาคารนั้นเป็นเรื่องที่ไม่มีหลักเกณฑ์แน่นอน ดังนั้น ในประเด็นนี้การก�ำหนดให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการ ที่ธนาคารแห่งประเทศไทยก�ำหนดจะก่อให้เกิดความชัดเจนว่ากรณีใดที่กรรมการ ผู้จัดการ หรือผู้มีอ� ำนาจในการจัดการ จะสามารถเข้ามาเป็นกรรมการ ผู้จัดการ หรือผู้มีอ�ำนาจในการจัดการเกี่ยวกับการประกอบธุรกิจบัตรเครดิตได้

๓. ประเด็นเรื่องการทวงถามหนี้อย่างเป็นธรรม

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เห็นว่าควรมีการบัญญัติเรื่องการทวงถามหนี้บัตรเครดิตอย่างเป็นธรรมไว้ใน ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ก ารประกอบธุ ร กิ จ บั ต รเครดิ ต พ.ศ. .... เพื่ อ คุ ้ ม ครองผู ้ บ ริ โ ภคอย่ า งแท้ จ ริ ง ทั้ ง นี้ แม้ จ ะมี ก าร ร่างพระราชบัญญัติการติดตามทวงถามหนี้อย่างเป็นธรรม พ.ศ. .... เป็นกฎหมายที่ควบคุมการทวงถามหนี้ทุกประเภทของ สินเชื่อรวมทั้งบัตรเครดิตด้วยก็ตาม แต่ก็ไม่เป็นที่แน่นอนว่าร่างพระราชบัญญัติการติดตามทวงถามหนี้อย่างเป็นธรรม พ.ศ. .... จะมีการตราออกเป็นกฎหมายเพื่อให้มีผลใช้บังคับเมื่อใด และในทางปฏิบัติเมื่อเกิดกรณีการทวงถามหนี้ ที่ไม่ชอบธรรม ไม่ว่าจะเป็นการใช้ก�ำลังข่มขู่ คุกคาม และท�ำร้ายร่างกายก็ตาม แต่ทางสถาบันการเงินหรือผู้ประกอบการ ก็ไม่ได้เข้ามารับผิดชอบแต่อย่างใด เพียงแต่หากถูกร้องเรียนก็ด�ำเนินการเพียงการปลดเจ้าหน้าที่ผู้กระท�ำผิดออกจาก งานโดยอ้างว่าเป็นปัญหาการจัดการผิดพลาดส่วนบุคคล ดังนั้น ร่างพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจบัตรเครดิต พ.ศ. .... จะต้องมีบทบัญญัติให้สถาบันการเงินหรือผู้ประกอบการต้องร่วมรับผิดด้วย โดยจะต้องพิจารณาทั้งระบบ เกี่ยวกับการทวงถามหนี้อย่างเป็นธรรม ทั้ ง นี้ หลั ก การส� ำ คั ญ ที่ ค วรระบุ ไว้ ใ นร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ก ารประกอบธุ ร กิ จ บั ต รเครดิ ต พ.ศ. .... ในส่ ว น ที่เกี่ยวกับเรื่องการทวงถามหนี้บัตรเครดิตอย่างเป็นธรรม ได้แก่ กรณีการขึ้นทะเบียนบุคคลที่จะประกอบธุรกิจติดตาม ทวงถามหนี้ รูปแบบการติดตามทวงถามหนี้ต้องกระท�ำต่อลูกหนี้โดยตรงและไม่มีลักษณะที่ผิดกฎหมาย หรือเป็นการ ขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน ผู้ติดตามทวงถามหนี้ต้องแจ้งให้ลูกหนี้ทราบถึงชื่อของผู้ให้ สินเชื่อและจ�ำนวนหนี้ที่ลูกหนี้เป็นหนี้ให้ชัดเจน ให้ผู้ติดตามทวงถามหนี้ที่ได้เงินจากลูกหนี้หากมีหนี้หลายบัญชีและได้ ช�ำระหนี้บางส่วน ผู้ติดตามทวงถามหนี้ต้องน�ำไปช�ำระในแต่ละบัญชีตามสัดส่วนเว้นแต่ลูกหนี้จะได้แจ้งไว้เป็นอย่างอื่น และในกรณีเกิดความเสียหายจากการทวงหนี้ที่ไม่เป็นธรรมฝ่ายผู้ประกอบการต้องรับผิดร่วมกับตัวแทนหรือลูกจ้าง ที่ผู้ประกอบการได้ใช้ให้ไปด�ำเนินการทวงถามหนี้ เป็นต้น

๔. ประเด็นเรื่องการคิดอัตราดอกเบี้ยบัตรเครดิตและค่าธรรมเนียม (ร่างมาตรา ๑๔)

คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย เห็ น ว่ า ธนาคารแห่ ง ประเทศไทยควรทบทวนหลั ก เกณฑ์ ใ นการคิ ด อั ต รา ดอกเบี้ยบัตรเครดิต ให้เป็นรูปธรรมและให้มีรายละเอียดที่ชัดเจนขึ้น ทั้งนี้เนื่องจากการคิดดอกเบี้ยบัตรเครดิตกรณี ลูกหนี้ช�ำระหนี้บัตรเครดิตไม่ครบ ควรคิดดอกเบี้ยจากยอดคงค้างที่ผู้ถือบัตรไม่ได้ช�ำระเท่านั้นโดยให้คิดตั้งแต่วันที่ ช�ำระไม่ครบ จึงจะเป็นธรรมแก่ผู้ถือบัตร ไม่ควรคิดดอกเบี้ยไปถึงวันที่สถาบันการเงิน หรือ non-bank ทดรองจ่าย แม้ว่าอาจจะขัดกับหลักสากลที่ใช้และปฏิบัติกันทั่วโลกตามที่ผู้แทนธนาคารแห่งประเทศไทยได้นำ� เสนอก็ตาม ๕. ประเด็ น เรื่ อ งอ� ำ นาจหน้ า ที่ ข องพนั ก งานเจ้ า หน้ า ที่ ต ามมาตรา ๒๐ (๓) และมาตรา ๒๐ (๔) ของ ร่างพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจบัตรเครดิต พ.ศ. .... ขัดหรือแย้งต่อบทบัญญัติมาตรา ๓๓ ของรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

102

คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย เห็ น ว่ า อ� ำ นาจหน้ า ที่ ข องพนั ก งานเจ้ า หน้ า ที่ ต ามมาตรา ๒๐ (๓) ของ ร่างพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจบัตรเครดิต พ.ศ. .... ซึ่งบัญญัติให้ “เข้าไปในสถานที่ใดๆ ที่เกี่ยวข้องกับการ ประกอบธุรกิจบัตรเครดิต หรือการให้บริการแก่ผู้รับบัตร เพื่อตรวจสอบในกรณีที่มีเหตุอันควรสงสัยว่า มีการประกอบ ธุรกิจอันเป็นการฝ่าฝืนพระราชบัญญัตินี้หรือมีหลักฐานหรือเอกสารที่เกี่ยวกับการกระท� ำดังกล่าว ทั้งนี้ ในเวลาระหว่าง พระอาทิ ต ย์ ขึ้ น จนถึ ง พระอาทิ ต ย์ ต กหรื อ ในระหว่ า งเวลาท�ำ การของสถานที่ นั้ น และเมื่ อ ได้ เข้ า ไปและลงมื อ ท�ำ การ ตรวจสอบดังกล่าวแล้ว ถ้ายังด�ำเนินการไม่เสร็จจะกระท�ำต่อไปในเวลากลางคืนหรือนอกเวลาท�ำการของสถานที่นั้นได้ ต่อเมื่อได้รับอนุญาตจากธนาคารแห่งประเทศไทย” และมาตรา ๒๐ (๔) ซึ่งบัญญัติให้ “ยึดหรืออายัดทรัพย์สิน เอกสาร หรื อ สิ่ ง ของที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ การกระท� ำ ความผิ ด ตามพระราชบั ญ ญั ติ นี้ เ พื่ อ ประโยชน์ ใ นการตรวจสอบหรื อ ด� ำ เนิ น คดี ในการออกค�ำสั่งยึดหรืออายัดดังกล่าวจะต้องระบุเหตุผล ความจ�ำเป็น และสิทธิของผู้ถูกยึดหรืออายัดนั้น” ขัดหรือ แย้งต่อบทบัญญัติในมาตรา ๓๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ทั้งนี้เนื่องจากการระบุ กฎหมายในลักษณะนี้เป็นการลิดรอนสิทธิและเสรีภาพของประชาชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ดังนั้น ในทางปฏิบัติ ธนาคารแห่งประเทศไทยต้องขอหมายค้นจากศาล ไม่ควรท�ำโดยพลการ ควรปฏิบัติให้เป็นไปในแนวทาง เดียวกันกับหน่วยงานอื่น เช่น ส�ำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค ๖. ประเด็นภาระการพิสูจน์ของกรรมการ ผู้จัดการ หรือผู้มีอ�ำนาจจัดการของนิติบุคคล ตามมาตรา ๓๐ ของร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ก ารประกอบธุ ร กิ จ บั ต รเครดิ ต ฯ ขั ด หรื อ แย้ ง ต่ อ บทบั ญ ญั ติ ม าตรา ๓๙ รั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เห็นว่ามาตรา ๓๐ วรรคหนึ่งของร่างพระราชบัญญัติ การประกอบธุรกิจบัตร เครดิต พ.ศ. .... บัญญัติว่า “ในกรณีที่ผู้กระท�ำผิดตามมาตรา ๒๖ เป็นนิติบุคคล กรรมการ ผู้จัดการหรือผู้มีอ�ำนาจ ในการจัดการของนิติบุคคลนั้น ต้องรับโทษตามที่บัญญัติไว้ส�ำหรับความผิดนั้นๆ ด้วย เว้นแต่จะพิสูจน์ได้ว่าตนมิได้มี ส่วนร่วมในการกระท�ำความผิดนั้น” และมาตรา ๓๐ วรรคสองบัญญัติว่า “ในกรณีที่มีผู้กระท�ำความผิดตามมาตรา ๒๗ มาตรา ๒๘ หรือมาตรา ๒๙ กรรมการ ผู้จัดการ หรือผู้มีอ�ำนาจในการจัดการของนิติบุคคลนั้น ต้องรับโทษตามที่ บัญญัติไว้ส�ำหรับความผิดนั้นๆ ด้วย เว้นแต่จะพิสูจน์ได้ว่าตนมิได้มีส่วนร่วมในการกระท�ำความผิดนั้น” ขัดหรือแย้ง ต่อบทบัญญัติในมาตรา ๓๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ทั้งนี้ ตามค�ำวินิจฉัยของศาล รัฐธรรมนูญที่ ๑๒/๒๕๕๕ ตามพระราชบัญญัติขายตรงและตลาดแบบตรง พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๕๔ คณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมายจึงเสนอให้บัญญัติลักษณะของการกระท� ำอย่างใดของกรรมการผู้จัดการ ผู้จัดการ หรือบุคคลใดซึ่ง รับผิดชอบในการด�ำเนินงานของนิติบุคคลนั้นให้มีลักษณะเป็นฐานความผิดโดยน�ำไปบัญญัติไว้ในหมวดของบทก�ำหนด โทษแทน ทั้งนี้ หากจะบัญญัติให้กรรมการ ผู้จัดการ หรือผู้มีอ�ำนาจจัดการของนิติบุคคล ต้องรับผิดร่วมกับนิติบุคคล โดยไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ ควรปรับปรุงถ้อยค�ำในบทบัญญัติมาตรา ๓๐ ของร่างพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจ บัตรเครดิต พ.ศ. .... ให้สอดคล้องกับค�ำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ ๒/๒๕๕๖ โดยเทียบเคียงพระราชบัญญัติคุ้มครอง แรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ มาตรา ๑๕๘ ที่บัญญัติว่า “ในกรณีที่ผู้กระท� ำความผิดเป็นนิติบุคคล ถ้าการกระท�ำความผิดของ นิติบุคคลนั้นเกิดจากการสั่งการ หรือการกระท�ำของบุคคลใด หรือไม่สั่งการ หรือไม่กระท�ำการอันเป็นหน้าที่ต้องกระท�ำ ของกรรมการผู้จัดการ หรือบุคคลใด ซึ่งรับผิดชอบในการด�ำเนินงานของนิติบุคคลนั้น ผู้นั้นต้องรับโทษตามที่บัญญัติ ไว้ส�ำหรับความผิดนั้นๆ ด้วย” ซึ่งอยู่ในหมวด ๑๖ ว่าด้วยบทก�ำหนดโทษ อันเป็นบทบัญญัติที่ก�ำหนดตัวบุคคลที่ต้อง รับผิดในทางอาญาร่วมกับนิติบุคคลเนื่องจากนิติบุคคลเป็นบุคคลสมมติตามกฎหมาย ซึ่งไม่สามารถกระท� ำการใดๆ ได้ ด้วยตนเอง หรือไม่สามารถที่จะก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์กับบุคคลภายนอกได้ หากปราศจากบุคคลผู้มีอำ� นาจกระท�ำการ แทนนิติบุคคล หรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายให้มีอ�ำนาจกระท�ำการแทนนิติบุคคลนั้น ซึ่งถือว่าเป็นบทบัญญัติแห่งกฎหมาย

103

ที่ถือเอาพฤติกรรมหรือการกระท�ำของผู้ที่มีหน้าที่และความรับผิดชอบซึ่งก่อให้เกิดการกระท� ำความผิดของนิติบุคคลว่า ต้องรับผิดในผลของการกระท�ำของตนเอง จึงมิใช่บทสันนิษฐานความผิดของกรรมการผู้จัดการหรือบุคคลซึ่งมีหน้าที่ ในการด�ำเนินงานของนิติบุคคลเป็นผู้กระท�ำความผิดไว้ก่อนตั้งแต่เริ่มแรกคดี หากแต่โจทก์ยังคงต้องมีหน้าที่พิสูจน์ถึง การกระท�ำ หรืองดเว้นกระท�ำตามหน้าที่ของบุคคลดังกล่าวก่อนว่าเป็นผู้สั่งการ หรือไม่สั่งการ หรือกระท�ำการ หรือ ไม่กระท�ำการอันเป็นหน้าที่ต้องกระท�ำและมีความผิดตามที่พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ บัญญัติไว้ หรือไม่ สอดคล้องกับหลักเกณฑ์ทั่วไปของความรับผิดทางอาญาที่ผู้กระท�ำความผิดจะต้องรับผลแห่งการกระท�ำการ หรืองดเว้นกระท�ำการนั้น เมื่อมีกฎหมายบัญญัติไว้ว่าเป็นความผิด และการกระท�ำหรืองดเว้นกระท�ำการนั้นต้องครบ องค์ประกอบความผิด กล่าวคือเมื่อนิติบุคคลถูกกล่าวหาว่ากระท�ำความผิด โจทก์จะต้องพิสูจน์ให้ศาลเห็นโดยปราศจาก เหตุอันควรสงสัยว่า การกระท�ำความผิดนั้นเกิดขึ้นจากการสั่งการ หรือการไม่สั่งการ หรือการกระท�ำการ หรือการ ไม่กระท�ำการของกรรมการผู้จัดการ หรือบุคคลใดซึ่งรับผิดชอบในการด�ำเนินงานของนิติบุคคลนั้น และภาระพิสูจน์ การกระท�ำความผิดของบุคคลดังกล่าวยังคงต้องพิจารณาถึงมาตรฐานการพิสูจน์ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความ อาญา มาตรา ๒๒๗ ศาลจะพิพากษาลงโทษจ�ำเลยได้ก็ต่อเมื่อแน่ใจว่ามีการกระท�ำความผิดจริงตามที่กฎหมายบัญญัติ และในกรณีที่มีความสงสัยตามสมควรว่าจ�ำเลยได้กระท�ำความผิดหรือไม่ ศาลจะต้องยกประโยชน์แห่งความสงสัยให้ แก่จ�ำเลย และในระหว่างการพิจารณาของศาล หรือหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมอื่นนั้น กรรมการผู้จัดการ หรือ บุคคลซึ่งมีหน้าที่ในการด�ำเนินงานของนิติบุคคลนั้น ยังถือว่าเป็นผู้บริสุทธิ์อยู่จนกว่าศาลจะมีค�ำพิพากษาอันถึงที่สุดว่า จ�ำเลยได้กระท�ำการอันเป็นความผิดตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ จึงจะไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา ๓๙ วรรคสอง

๗. ประเด็นเรื่องการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เห็นว่าควรมีการบัญญัติเรื่องการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลของผู้ถือบัตรเครดิต ให้ชัดเจนไว้ในร่างพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจบัตรเครดิต พ.ศ. .... และก�ำหนดโทษทางอาญาไว้ส�ำหรับผู้ที่ฝ่าฝืน โดยน�ำข้อมูลส่วนบุคคลของผู้ถือบัตรไปใช้แล้วเป็นประการที่อาจจะก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ถือบัตรได้ ทั้งนี้ แม้ว่า จะมีการผลักดันร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. .... เป็นกฎหมายกลางใช้บังคับเป็นการทั่วไป แต่ก็ ไม่เป็นที่แน่นอนว่าร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. .... จะมีการตราออกเป็นกฎหมายเพื่อให้มีผล ใช้บังคับเมื่อใด

๘. ประเด็นเรื่องบทก�ำหนดโทษ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เห็นว่าควรก�ำหนดรายละเอียดของบทบัญญัติในมาตรา ๒๒ ของร่างพระราช บัญญัติการประกอบธุรกิจบัตรเครดิต พ.ศ. .... ซึ่งบัญญัติว่า “ผู้ประกอบธุรกิจบัตรเครดิตมีหน้าที่แจ้ง เปิดเผย หรือ ให้ข้อมูลแก่ผู้ถือบัตร รวมทั้งการเตือนเกี่ยวกับการทุจริตต่างๆ ในการใช้ข้อมูลหรือใช้บัตรเครดิต ทั้งนี้ตามหลักเกณฑ์ ที่ธนาคารแห่งประเทศไทยประกาศก� ำหนด” ไว้ให้ชัดเจน ทั้งนี้เนื่องจากการไม่แจ้งของผู้ประกอบการตามมาตรา ๒๒ จะมีโทษทางอาญาตามมาตรา ๒๗ ของร่างพระราชบัญญัติฯ ประกอบกับตามหลักกฎหมายอาญาระบุไว้ว่าการ ก� ำ หนดโทษทางอาญาต้ อ งบั ญ ญั ติ ก ฎหมายให้ ชั ด เจน เพื่ อ ให้ ม าตรการบั ง คั บ ใช้ โ ทษทางกฎหมายอาญาเกิ ด ความ ถูกต้องและเป็นธรรม และการก�ำหนดโทษทางอาญาหากไม่มีความชัดเจนก็อาจเป็นช่องทางการทุจริตของเจ้าพนักงาน ได้ เนื่องจากเป็นการเพิ่มอ�ำนาจให้กับเจ้าพนักงานเช่นกัน

๙. ประเด็นเรื่องอ�ำนาจของธนาคารแห่งประเทศไทยในการออกกฎหมายล�ำดับรอง

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เห็นว่าต้องก�ำหนดรายละเอียดไว้ในหมวด ๔ ว่าด้วยหน้าที่ของผู้ประกอบ ธุรกิจบัตรเครดิตและการคุ้มครองผู้ถือบัตรตามมาตรา ๒๒ ถึงมาตรา ๒๔ ของร่างพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจ บัตรเครดิต พ.ศ. .... ทั้งนี้ เพื่อให้มีบทบัญญัติในการวางกรอบและรายละเอียดที่จ� ำเป็นเพิ่มเติม รวมทั้งต้องมีการ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

104

ก�ำหนดกรอบระยะเวลาในส่วนที่ให้อ� ำนาจธนาคารแห่งประเทศไทยออกหลักเกณฑ์และประกาศนั้นด้วย และต้องมี การก� ำ หนดหน้ า ที่ ใ ห้ ผู ้ ป ระกอบธุ ร กิ จ บั ต รเครดิ ต ต้ อ งชี้ แจงให้ ผู ้ ถื อ บั ต รทราบถึ ง สิ ท ธิ แ ละหน้ า ที่ ข องผู ้ ถื อ บั ต รไว้ ใ น ร่างกฎหมายแทนที่จะประกาศไว้ในประกาศของธนาคารแห่งประเทศไทย

๑๐. ความร่วมมือระหว่างธนาคารแห่งประเทศไทย และส�ำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เห็นว่าการน� ำร่างพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจบัตรเครดิต พ.ศ. .... ฉบับนี้ออกใช้บังคับเป็นกฎหมายจะมีผลกระทบต่อการใช้อ�ำนาจของคณะกรรมการว่าด้วยสัญญาตามกฎหมายว่าด้วย การคุ้มครองผู้บริโภคของส�ำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค ดังนั้น จึงจ� ำเป็นต้องบัญญัติไว้ในเจตนารมณ์แห่ง ร่างพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจบัตรเครดิต พ.ศ. .... ให้ชัดเจนว่า จะไม่ซ�้ำหรือขัดแย้งกับบทบัญญัติของพระราช บัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๒๒ แต่ให้มีวัตถุประสงค์เป็นการสนับสนุนหรือส่งเสริมกัน โดยก�ำหนดบทเฉพาะกาล เพื่อไม่ให้เกิดผลกระทบถึงอ�ำนาจของคณะกรรมการว่าด้วยสัญญา

๑๑. การขอใบอนุญาต

คณะกรรมการปฏิรู ป กฎหมาย เห็ น ว่ า บทบั ญญั ติ เรื่ องการประกอบธุร กิจ บั ตรเครดิต จะท�ำ ได้ ต ่อ เมื่ อได้รับ ใบอนุญาตจากรัฐมนตรีโดยค�ำแนะน�ำของธนาคารแห่งประเทศไทย ตามมาตรา ๗ วรรคหนึ่ง ของร่างพระราชบัญญัติ การประกอบธุรกิจบัตรเครดิต พ.ศ. .... นั้นควรอยู่ในรูปของคณะกรรมการเพื่อพิจารณาในเรื่องการออกใบอนุญาต ทั้งนี้ เนื่องจากการพิจารณาอนุญาตหรือไม่อนุญาต หากอยู่ในรูปแบบของคณะกรรมการจะเกิดความเป็นธรรมมากกว่า ที่อยู่ในรูปแบบของการใช้ดุลพินิจจากรัฐมนตรีโดยค�ำแนะน�ำของธนาคารแห่งประเทศไทยซึ่งเป็นเรื่องของคนเพียง คนเดียว อาจขาดการตรวจสอบหรือการวินิจฉัยที่ละเอียดถี่ถ้วนได้และมีข้อสังเกตว่าในประเด็นการเพิกถอนใบอนุญาต ของผู ้ ป ระกอบการบั ต รเครดิ ต ตามมาตรา ๑๗ วรรคสามของร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ก ารประกอบธุ ร กิ จ บั ต รเครดิ ต พ.ศ. .... ซึ่งเป็นอ�ำนาจของรัฐมนตรีควรผ่านกระบวนการทางศาลจะเกิดความชอบธรรมมากขึ้น คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายพิ จ ารณาแล้ ว เห็ น ว่ า ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ก ารประกอบธุ ร กิ จ บั ต รเครดิ ต พ.ศ. .... มีความส�ำคัญต่อผู้ประกอบการและผู้บริโภคเป็นอย่างมาก เนื่องจากจะเป็นเครื่องมืออ�ำนวยความยุติธรรม ให้ เ กิ ด ขึ้ น ในสั ง คมและระบบเศรษฐกิ จ ของประเทศ แต่ ยั ง คงมี ป ระเด็ น ที่ ต ้ อ งปรั บ ปรุ ง ในร่ า งกฎหมายดั ง กล่ า วเพื่ อ ให้เกิดความชัดเจนและเป็นธรรมมากขึ้นตามที่ได้เสนอมาเป็นข้อสังเกตข้างต้น

(๗) ร่างพระราชบัญญัติความรับผิดทางแพ่งเพื่อความเสียหายจากมลพิษน�้ำมัน พ.ศ. ....

จากการศึ ก ษาพิ จ ารณาศึ ก ษาร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ค วามรั บ ผิ ด ทางแพ่ ง เพื่ อ ความเสี ย หายจากมลพิ ษ ทางน�้ ำ มั น พ.ศ. .... ที่เสนอเข้าสู่การพิจารณาแล้ว และจากการศึกษาค้นคว้าข้อมูลทางวิชาการ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย มีความเห็นและข้อเสนอแนะ ดังนี้

๑. หลักการและเหตุผลของพระราชบัญญัติ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้พิจารณาในส่วนของหลักการและเหตุผลของร่างพระราชบัญญัติ ฉบับนี้ ที่มีการเขียนในลักษณะว่าประเทศไทยได้เข้าเป็นภาคีอนุสัญญา CLC 1992 แล้ว แต่โดยข้อเท็จจริงปรากฏว่าประเทศไทย ยังไม่ได้ท�ำการเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาดังกล่าวแต่อย่างใด เป็นการเขียนไว้ล่วงหน้า และต่อมาเมื่อประเทศไทยได้เข้าเป็น ภาคีในอนาคตก็จะมีผลท�ำให้กฎหมายฉบับนี้ใช้บังคับโดยสมบูรณ์ได้โดยไม่ต้องท�ำการออกกฎหมายเพื่ออนุวัติการอีก

105

แต่อย่างไรก็ตาม คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีข้อเสนอแนะในประเด็นดังกล่าวว่า เมื่อมีการบัญญัติกฎหมาย ไว้ในลักษณะที่ประเทศไทยได้เข้าเป็นภาคีอนุสัญญา CLC 1992 แล้ว หากรัฐสภามีมติเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติฉบับ ดังกล่าวออกมาเป็นกฎหมายใช้บังคับเมื่อใด ให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะต้องรีบด�ำเนินการเข้าเป็นภาคีอนุสัญญา CLC 1992 โดยเร็ว มิเช่นนั้นในส่วนของหลักการและเหตุผลของพระราชบัญญัติก็จะเกิดความไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริง นอกจากนี้ เนื่องจากอนุสัญญา CLC ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมล่าสุดโดยพิธีสารแก้ไข ปี ค.ศ. ๒๐๐๐ และมีผลใช้บังคับ แล้ว ดังนั้น เพื่อความสอดคล้องกับหลักสากลจึงเห็นสมควรให้มีการพิจารณาแก้ไขปรับปรุงร่างพระราชบัญญัติฉบับ นี้ให้สอดคล้องกับพิธีสารแก้ไขฉบับล่าสุดด้วย

๒. กรณีการฟ้องคดีโดยพนักงานอัยการแทนผู้เสียหาย

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้พิจารณาส่วนการใช้ค� ำว่า “เอกชน” ไม่มีการให้ค� ำนิยามไว้โดยชัดเจนว่า เอกชนหมายถึงบุคคลใดบ้าง มีเพียงแต่ค�ำนิยามของค�ำว่า “บุคคล” เท่านั้นแล้ว เห็นสมควรให้มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลง เฉพาะค�ำว่า “เอกชน” ในมาตรา ๓๑ วรรคแรกของร่างพระราชบัญญัติเป็น “บุคคล” แทน ดังนี้ “ให้พนักงานอัยการ มีอ�ำนาจด�ำเนินการทั้งปวงเพื่อเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนเพื่อความเสียหายจากมลพิษตามพระราชบัญญัตินี้แทนบุคคล ผู้ได้รับความเสียหายได้ ทั้งนี้ ไม่เป็นการตัดสิทธิที่บุคคลผู้ได้รับความเสียหายจะฟ้องคดีด้วยตนเอง ในการด�ำเนินคดีของพนักงานอัยการตามวรรคหนึ่ง ให้ได้รับยกเว้นค่าฤชาธรรมเนียมทั้งปวงแต่ไม่รวมถึง ความรับผิดในค่าฤชาธรรมเนียมในชั้นที่สุด” คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้พิจารณาในส่วนการฟ้องคดีโดยพนักงานอัยการแทนผู้เสียหายตามมาตรา ๓๑ วรรคสอง ของร่างพระราชบัญญัติฯ ที่มีบทบัญญัติให้อ� ำนาจพนักงานอัยการด� ำเนินคดีแทนผู้เสียหายได้ และ ให้ได้รับยกเว้นค่าธรรมเนียมศาลแล้วเห็นว่ากรณีดังกล่าว หากน�ำหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการด�ำเนินคดีแบบกลุ่ม (Class Action) เข้ า มาปรั บ ใช้ ก็ จ ะท� ำ ให้ เ กิ ด ความเหมาะสมและครบถ้ ว นสมบู ร ณ์ เนื่ อ งจากหากใช้ ร ะบบการด� ำ เนิ น คดี แบบกลุ่มแล้ว ผู้เสียหายทั้งหมดก็จะได้รับช�ำระค่าสินไหมทดแทนตามค�ำพิพากษาได้โดยพนักงานอัยการไม่ต้องฟ้องคดี แทนผู้เสียหายทุกราย

๓. การมีกฎหมายเพื่อเข้าร่วมกองทุนน�้ำมันระหว่างประเทศ (Fund Convention)

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีความเห็นว่า หากมีกฎหมายความรับผิดทางแพ่งเพื่อความเสียหายจากมลพิษ น�้ำมันตามอนุสัญญา CLC ตามร่างพระราชบัญญัติความรับผิดทางแพ่งเพื่อความเสียหายจากมลพิษน�้ำมัน พ.ศ. ... นี้ ซึ่งก�ำหนดให้เจ้าของเรือสามารถจ�ำกัดความรับผิดจากความเสียหายอันเกิดจากมลพิษน�้ำมันได้โดยไม่มีผู้ใดเข้ามา รับผิดชอบต่อค่าเสียหายในส่วนที่เกินจากที่เจ้าของเรือจะต้องรับผิด หรือเจ้าของเรืออาจได้รับการยกเว้นความรับผิด เช่น กรณีที่เจ้าของเรือสามารถพิสูจน์ได้ว่าความเสียหายนั้นเกิดจากความประมาทเลินเล่อหรือการกระท�ำโดยมิชอบ ของรัฐหรือหน่วยงานซึ่งมีหน้าที่ดูแลหรือบ�ำรุงรักษาประภาคารหรือเครื่องมือช่วยการเดินเรืออื่นๆ ในการปฏิบัติหน้าที่ ดังกล่าวนั้น ซึ่งรัฐอาจต้องเข้ามารับผิดชอบค่าเสียหายทั้งหมดที่เกิดขึ้นเอง ก็อาจเกิดความไม่เหมาะสมได้ เพราะผู้เสียหาย อาจจะไม่ได้รับชดใช้ค่าเสียหายเต็มจ�ำนวนหรืออาจไม่ได้รับชดใช้ค่าเสียหายเลย คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายจึ ง เห็ น ว่ า นอกจากให้ มี ก ารเร่ ง ผลั ก ดั น ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ฉ บั บ นี้ แ ล้ ว ยั ง มี ความจ�ำเป็นที่จะต้องมีกฎหมายว่าด้วยกองทุนความรับผิดในเรื่องดังกล่าวตามหลักเกณฑ์สากลที่มีอนุสัญญาว่าด้วย การก่อตั้งกองทุนระหว่างประเทศเพื่อความรับผิดอันเกิดจากมลพิษน�้ำมัน หรือ Fund Convention ทั้งนี้ เพื่อให้มี กองทุนในการชดใช้ค่าเสียหายในส่วนที่เกินจากความรับผิดของเจ้าของเรือหรือตาม CLC 1992 ด้วย ถึงแม้ว่าการเข้าร่วม เป็ น สมาชิ ก กองทุ น น�้ ำ มั น ดั ง กล่ า วนั้ น ผู ้ น� ำ เข้ า น�้ ำ มั น จะต้ อ งท� ำ การสมทบเงิ น เข้ า สู ่ ก องทุ น น�้ ำ มั น ตามปริ ม าณที่ ต น น�ำเข้าด้วย อันอาจท�ำให้ราคาน�้ำมันสูงขึ้นบ้าง แต่เมื่อพิจารณาประโยชน์ที่จะได้รับกรณีที่เกิดความเสียหายจากการ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

106

รั่วไหลของน�้ำมันแล้วก็นับว่าคุ้มค่า และเมื่อประเทศไทยได้เข้าเป็นภาคีอนุสัญญา Fund Convention และมีกฎหมาย อนุ วั ติ ก ารแล้ ว ก็ จ ะท� ำ ให้ ร ะบบความรั บ ผิ ด ทางแพ่ ง เพื่ อ ความเสี ย หายอั น เกิ ด จากมลพิ ษ น�้ ำ มั น นั้ น ครบถ้ ว นสมบู ร ณ์ อันเป็นการสอดคล้องกับหลักเกณฑ์สากล ที่ให้ความคุ้มครองอย่างเป็นธรรมกับทั้งฝ่ายเจ้าของเรือและผู้เสียหายต่อไป

(๘) ร่างพระราชบัญญัติยุบเลิกกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. ....

จากการพิ จ ารณาศึ ก ษาร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ยุ บ เลิ ก กองทุ น การออมแห่ ง ชาติ พ.ศ. .... และการแก้ ไขเพิ่ ม เติ ม พระราชกฤษฎีกาก�ำหนดหลักเกณฑ์และอัตราการจ่ายเงินสมทบประเภทของผลประโยชน์ทดแทนของบุคคลซึ่งเป็น ผู้ประกันตน พ.ศ. ๒๕๕๔ และจากข้อมูลทางวิชาการและการรับฟังความคิดเห็นจากภาคส่วนต่างๆ คณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมายมีความเห็นและข้อเสนอแนะ ดังนี้

๑. ข้อเสนอแนะในเชิงหลักการและเจตนารมณ์ในการตราพระราชบัญญัติ

กระบวนการตราพระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๔ ในคราวประชุมสภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ ๒๓ ปีที่ ๓ ครั้งที่ ๑๘ (สมัยสามัญนิติบัญญัติ) วันพุธที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๓ ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรเห็นควร ให้น�ำร่างพระราชบัญญัติของคณะรัฐมนตรี (เมื่อครั้งนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เป็นนายกรัฐมนตรี) เป็นหลักในการ พิจารณา ประกอบกับร่างกฎหมายอีก ๒ ฉบับ ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร โดยหลักการและเหตุผลของกฎหมาย ว่าด้วยกองทุนการออมแห่งชาตินี้ ให้มีกฎหมายว่าด้วยกองทุนการออมแห่งชาติ เนื่องจากปัจจุบันประเทศไทยยังไม่มี ระบบการออมเพื่อการด�ำรงชีพในยามชราภาพที่ครอบคลุมแรงงานทุกประเภท แรงงานส่วนใหญ่ของประเทศจึงยัง ไม่ได้รับความคุ้มครองเพื่อการชราภาพอย่างทั่วถึง ซึ่งจะท� ำให้บุคคลเหล่านี้มีความเสี่ยงที่จะตกอยู่ในความยากจน ในวัยสูงอายุอันเนื่องมาจากไม่มีช่องทางหรือโอกาสเข้าถึงเครื่องมือการออมในขณะที่อยู่ในวัยท�ำงาน สมควรจัดตั้ง กองทุนเพื่อเป็นช่องทางการออมขั้นพื้นฐานให้แก่ผู้ที่ยังไม่ได้รับความคุ้มครองเพื่อการชราภาพให้ได้รับผลประโยชน์ ในรูปบ�ำนาญ อันเป็นการสร้างความเท่าเทียมและความเป็นธรรมในการดูแลจากภาครัฐและต่อมาในคราวประชุม สภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ ๒๓ ปีที่ ๔ ครั้งที่ ๒๒ (สมัยสามัญทั่วไป) วันพฤหัสบดีที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๔ ที่ประชุมสภา ผู้แทนราษฎรได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. .... ซึ่งวุฒิสภาได้แก้ไขเพิ่มเติม และได้ลงมติ เห็นชอบด้วยกับการแก้ไขเพิ่มเติมของวุฒิสภาจึงถือได้ว่าร่างพระราชบัญญัตินี้ได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา มาอย่าง สมบูรณ์แล้ว การที่ฝ่ายบริหารมีแนวความคิดที่จะเสนอให้ยุบเลิกกองทุนพระราชบัญญัตินี้ซึ่งได้ผ่านความเห็นชอบ มาโดยล�ำดับตั้งแต่ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่มุ่งประสงค์เพื่อที่จะให้มีระบบและการสร้างวินัยการออมและกองทุน ในลักษณะที่เป็นบ�ำนาญภาคประชาชน ดังนั้น การจะยุบเลิกกองทุนการออมแห่งชาติจึงต้องพิจารณาถึงเหตุผลและ ความจ�ำเป็นในการตรากฎหมายปรัชญาและเจตนารมณ์ของกฎหมายที่อยู่เบื้องหลังด้วย เหตุผลในการประกาศใช้พระราชบัญญัติการออมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๔ คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร ไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ “มาตรา ๘๔ (๔) บัญญัติให้รัฐต้องด� ำเนินการตามนโยบายเศรษฐกิจ คือ จัดให้มีการออมเพื่อ การด�ำรงชีพในยามชราที่ครอบคลุมประชาชน และเจ้าหน้าที่ของรัฐอย่างทั่วถึง “ดังนั้นการเสนอร่างพระราชบัญญัติ ยุบเลิกกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. .... ของกระทรวงการคลังนอกจากจะเป็นการตัดสาระส� ำคัญของสิทธิประโยชน์ ของประชาชนที่ จ ะได้ รั บ จากการจั ด ตั้ ง กองทุ น การออมแห่ ง ชาติ ตามพระราชบั ญ ญั ติ ก องทุ น การออมแห่ ง ชาติ พ.ศ. ๒๕๕๔ ซึ่งเป็นกฎหมายเพื่อประโยชน์สาธารณะที่ผ่านความเห็นชอบของฝ่ายนิติบัญญัติและมีส่วนร่วมผลักดัน จากทุกภาคส่วนมาอย่างกว้างขวาง การที่กระทรวงการคลังเสนอร่างพระราชบัญญัติยุบเลิกกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. .... จึงถือเป็นการยกเลิกพระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๔ นี้ด้วย เพราะมีผลเป็นการตัด สาระส� ำ คั ญ ของกฎหมายลงทั้ ง หมด โดยขาดเหตุ ผ ลที่ ห นั ก แน่ น เพี ย งพอที่ จ ะไปลบล้ า งประโยชน์ ส าธารณะที่ เ ป็ น

107

เจตจ�ำนงของฝ่ายนิติบัญญัติที่ตราพระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๔ ขึ้นมาดังนั้น หากกระทรวง การคลังหรือคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาจะยกเลิกกฎหมายดังกล่าวจะต้องมีเหตุผลที่แสดงให้เห็นชัดเจนและชอบธรรมว่า มีคุณค่าเหนือกว่ากฎหมายเดิม การร่างกฎหมายยุบเลิกกองทุนการออมแห่งชาติที่มีผลเป็นการยกเลิกพระราชบัญญัติ กองทุนการออมแห่งชาตินี้ กรณีจึงขัดแย้งกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๘๔ (๔) ที่ผู้ที่เกี่ยวข้องอาจ ถูกถอดถอนออกจากต�ำแหน่งตามมาตรา ๒๗๐ ได้

๒. หลักการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในการเสนอกฎหมายโดยฝ่ายบริหาร

โดยที่พระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๔ นี้ ส�ำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ได้ศึกษาวิเคราะห์ และวิจัยอย่างต่อเนื่องมาตั้งแต่ปี ๒๕๔๙ ส�ำรวจความเป็นไปได้และความต้องการของแรงงานและรับฟังความคิดเห็น จากทุกภาคส่วนเพื่อให้ได้ข้อสรุปของกองทุนการออมแห่งชาติ และส�ำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้ตรวจพิจารณา ตามที่คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบในหลักการของกองทุนการออมแห่งชาติจนถึงผ่านรัฐสภาและพระราชบัญญัตินี้ ได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันพุธที่ ๑๑ พฤษภาคม ๒๕๕๔ มีผลใช้บังคับแล้วตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศใน ราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป กล่าวคือ มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑๒ พฤษภาคม ๒๕๕๔ เป็นต้นมา โดยมีวัตถุประสงค์ ในการสร้างระบบการออมเพื่อการด�ำรงชีพ ในยามชราภาพที่ครอบคลุมประชาชนทุกกลุ่ม โดยเฉพาะประชากรภาค แรงงานส่วนใหญ่ของประเทศที่เป็นแรงงานนอกระบบ ตลอดจนสร้างความมั่นคงในบั้นปลายของชีวิตและเพื่อเป็นการ สร้างวินัยในการการออมของประชาชนคนไทยในวัยท�ำงาน แต่ผลปรากฏว่านับถึงปัจจุบันนี้ยังมิได้มีการด�ำเนินการให้ เป็นไปตามความมุ่งหมายหรือเจตนารมณ์ของกฎหมายฉบับนี้แต่ประการใด ทั้งๆ ที่กฎหมายได้ก�ำหนดไว้ชัดเจนว่าใน วาระเริ่มแรกให้รัฐบาลจัดสรรเงินเข้าบัญชีเงินกองกลางจ�ำนวนหนึ่งพันล้านบาทเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการด�ำเนินงาน ของกองทุน ให้มีคณะกรรมการหนึ่งคณะ ให้ผู้อ� ำนวยการส�ำนักงานเศรษฐกิจการคลังท�ำหน้าที่เลขาธิการของกองทุน ไปพลางก่อน อีกทั้งให้เลือกกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิและแต่งตั้งเลขาธิการกองทุนภายในเก้าสิบวันนับแต่วันที่กฎหมาย มีผลใช้บังคับ และหลังจากนั้น ให้เลือกกรรมการซึ่งเป็นสมาชิกภายในสามร้อยหกสิบวันนับแต่วันที่กองทุนเปิดรับ สมาชิกภายในหนึ่งปี คือภายใน ๑๒ พฤษภาคม ๒๕๕๕ ซึ่งรัฐบาลได้มีการจัดตั้งส�ำนักงาน จัดหาบุคลากรจ�ำนวนหนึ่ง และจั ด สรรเงิ น ทุ น บางส่ ว นในการด� ำ เนิ น การ รวมทั้ ง ออกระเบี ย บ ประกาศ ที่ จ� ำ เป็ น ไปแล้ ว ๗ ฉบั บ เพี ย งแต่ ร อ ให้ มี ก ารเปิ ด รั บ สมาชิ ก เพื่ อ ด� ำ เนิ น การจั ด ตั้ ง คณะกรรมการกองทุ น การออมแห่ ง ชาติ แ ต่ ก ลั บ ไม่ มี ก ารด� ำ เนิ น การ แม้จะมีการเรียกร้องและผลักดันจากภาคประชาชนรวมทั้งองค์กรต่างๆ อย่างต่อเนื่อง ดังนั้นการที่กระทรวงการคลังได้มีแนวความคิดที่จะยุบเลิกกองทุนการออมแห่งชาติ โดยส�ำนักงานเศรษฐกิจ การคลังได้ขอความเห็นหน่วยงานในสังกัดกระทรวงการคลัง กระทรวงแรงงาน กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคง ของมนุษย์ กระทรวงมหาดไทย ส�ำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เครือข่ายแรงงานนอกระบบ เครือข่ายบ�ำนาญ ภาคประชาชน และประชาชนทั่วไป เพื่อแสดงความคิดเห็นต่อร่างพระราชบัญญัติยุบเลิกกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. .... โดยไม่ มี ก ารประชาสั ม พั น ธ์ ชี้ แจงข้ อ มู ล ต่ อ ผู ้ ที่ ไ ด้ รั บ ผลกระทบหลายล้ า นคน และในจดหมายถึ ง ประธาน เครือข่ายบ�ำนาญภาคประชาชนก็ให้เวลาจ�ำกัดเพียงไม่ถึงหนึ่งสัปดาห์ในการตอบแบบส�ำรวจความคิดเห็นว่าเห็นด้วย หรือไม่ จึงมีความชัดเจนว่าประชาชนผู้มีส่วนได้เสียที่ได้รับผลกระทบต่อสิทธิจากการยุบเลิกกองทุนการออมแห่งชาติ ไม่ได้มีส่วนร่วมมาแต่ต้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง มีระยะเวลาที่จ�ำกัดที่จะแสดงความคิดเห็นต่อร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว ที่ ใ ห้ ยุ บ เลิ ก พระราชบั ญ ญั ติ ก องทุ น การออมแห่ ง ชาติ พ.ศ. ๒๕๕๔ จึ ง ขั ด ต่ อ หลั ก การมี ส ่ ว นร่ ว มของประชาชน ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ๓. กลไกการบริ ห ารกองทุ น การออมแห่ ง ชาติ มี ค วามเป็ น อิ ส ระและมี ส ่ ว นร่ ว มของผู ้ อ อม ที่ ชั ด เจนกว่ า กลไกบริหารกองทุนในมาตรา ๔๐ ของพระราชบัญญัติกองทุนประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

108

ตามพระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๔ ได้ก�ำหนดให้มีคณะกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า คณะกรรมการกองทุนการออมแห่งชาติ ซึ่งมีสัดส่วนการมีส่วนร่วมของสมาชิกกองทุนและผู้รับบ� ำนาญรวม ๗ คน เป็นกรรมการกองทุน และยังมีผู้ทรงคุณวุฒิอีก ๔ คน และมีเลขาธิการซึ่งคณะกรรมการฯ แต่งตั้งโดยความเห็นชอบ ของคณะรัฐมนตรีรับผิดชอบต่อคณะกรรมการฯ ในการบริหารกิจการของกองทุนมีระยะเวลา ๔ ปีนอกจากนี้ยังมี คณะอนุกรรมการการลงทุนท�ำหน้าที่ให้ค�ำปรึกษาด้านการลงทุนต่อคณะกรรมการฯ ดังนั้นการยุบเลิกกองทุนการออม แห่งชาติที่มีจุดเด่นที่ภาคประชาชนยอมรับโดยเฉพาะการมีคณะกรรมการฯ ที่มีบทบาทส่วนร่วมของสมาชิกกองทุน ที่ส่วนใหญ่เป็นแรงงานนอกระบบและก�ำหนดให้มีกองทุนเป็นหน่วยงานของรัฐและมีฐานะเป็นนิติบุคคล ที่ไม่เป็น ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจโดยมีเลขาธิการมาจากการสรรหา แต่การยุบเลิกกองทุนการออมแห่งชาติและน� ำไปอยู่ ในกองทุนประกันสังคม ที่มีภารกิจต่อผู้ประกันตนที่เป็นลูกจ้างนับสิบล้านคนและก�ำลังจะขยายความครอบคลุมเพิ่มขึ้น ประกอบกับยังมีปัญหาหลายประการ ที่ถูกวิจารณ์กว้างขวาง อาทิ ความไม่เป็นอิสระของส�ำนักงานประกันสังคม คณะกรรมการกองทุนประกันสังคมที่จ�ำกัด การมีส่วนร่วมผู้มีส่วนได้เสียเพราะเป็นการบริหารแบบไตรภาคีโดยตัวแทน รัฐ ลูกจ้างและนายจ้าง ซึ่งเป็นระบบของแรงงานในสถานประกอบการ การโอนภารกิจกองทุนการออมแห่งชาติไปให้ กองทุนประกันสังคมรับผิดชอบซึ่งจะมีสมาชิกและเงินทุนจ�ำนวนมากจะยิ่งเป็นการเพิ่มภาระ เพิ่มความเสี่ยง และอาจจะ ก่อให้เกิดปัญหาเรื่องประสิทธิภาพและการมีส่วนร่วมของสมาชิกกองทุน รวมทั้งภาครัฐเองยังมีภาระหนี้ต่อเงินสมทบ ของรัฐบาลในกองทุนประกันสังคมอยู่ในปัจจุบัน ๔. พระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๔ มีเจตนารมณ์เพื่อจัดให้มีการออมเพื่อการด�ำรงชีพ ในยามชราแก่ประชาชนอย่างทั่วถึง ในขณะที่พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ มีบทบัญญัติที่ยกเว้นไม่ใช้กับ ลูกจ้างบางกลุ่ม ท�ำให้มีลูกจ้างบางกลุ่มไม่มีสิทธิเป็นผู้ประกันตนในกองทุนประกันสังคม นอกจากนี้กฎหมายการจัดตั้ง หน่วยงานของรัฐ เช่น องค์การมหาชนเป็นต้น มักจะยกเว้นกิจการของส�ำนักงานของหน่วยงานนั้นๆ ไม่อยู่ภายใต้การ บังคับของกฎหมายว่าด้วยการประกันสังคม ดังนั้น อาจท�ำให้มีลูกจ้างหรือประชาชนบางกลุ่ม เช่น นักเรียน นักเรียน พยาบาล นิสิตหรือนักศึกษา หรือแพทย์ฝึกหัด ซึ่งเป็นลูกจ้างของโรงเรียน มหาวิทยาลัย หรือโรงพยาบาล ฯลฯ ไม่มี สิทธิออมเงินเพื่อการชราภาพ ตามมาตรา ๔๐ ทางเลือกที่ ๓

๕. ข้อสังเกต

(๑) เครื อ ข่ า ยบ� ำ นาญภาคประชาชน โดยผู ้ ฟ ้ อ งคดี ๒๙ รายได้ ยื่ น ฟ้ อ งนางสาวยิ่ ง ลั ก ษณ์ ชิ น วั ต ร นายกรัฐมนตรี นายกิตติรัตน์ ณ ระนอง รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและนายสมชัย สัจจพงษ์ ผู้อ�ำนวยการส�ำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ต่อศาลปกครอง ตามคดีหมายเลขด�ำที่ ๑๕๒๔/๒๕๒๖ เมื่อวันที่ ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๕๖ เพื่อขอให้ศาลมีค�ำสั่งด�ำเนินการบังคับใช้พระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๔ ให้มีการออกกฎกระทรวง และประกาศต่างๆ รวมทั้งด�ำเนินการที่เกี่ยวข้องเพื่อให้มีการรับสมัครสมาชิกกองทุนการ ออมแห่งชาติ โดยด่วน ดังนั้นการที่รัฐบาลด�ำเนินการเร่งรัดเสนอร่างพระราชบัญญัติยุบเลิกกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. .... ดังที่ปรากฏนี้ ถ้ารัฐบาลและรัฐสภาก�ำหนดเป็นนโยบายเร่งด่วนและด�ำเนินการรวดเร็ว อาจส่งผลให้มีกฎหมาย การยุบเลิกกองทุนการออมแห่งชาติก่อนการพิจารณาของศาลปกครองต่อไปได้ (๒) ในระยะยาวควรต้องพัฒนาหลักการส่งเสริมการออมตั้งแต่วัยท�ำงานในฐานะบ�ำนาญภาคประชาชน ให้อยู่ในกฎหมายเดียว เป็นหน่วยงานของรัฐ ซึ่งเป็นกฎหมายเฉพาะ มีโครงสร้างการมีส่วนร่วมชัดเจนในกฎหมาย และเปลี่ ย นแนวคิ ด จากการสงเคราะห์ ซึ่ ง พระราชบั ญ ญั ติ ก องทุ น การออมแห่ ง ชาติ พ.ศ. ๒๕๕๔ มี โ อกาสพั ฒ นา ให้ครอบคลุมและมีประสิทธิภาพมากกว่านี้ในระยะยาวเพื่อเป็นรากฐานการพัฒนาการออมแห่งชาติในอนาคต

109

กล่ า วโดยสรุ ป คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายเห็ น ว่ า รั ฐ บาลควรเร่ ง รั ด การบั ง คั บ ใช้ ก ารด� ำ เนิ น การตาม พระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๔ ซึ่งประกาศใช้แล้วไปก่อนตามเจตนารมณ์ ของกฎหมายและ การเล็งประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นทั้งต่อบุคคลและต่อการที่ประเทศจะมีเงินออมเพิ่มเติมความแข็งแกร่งให้กับฐานะการคลัง ของประเทศ แทนที่จะมีร่างพระราชบัญญัติยุบเลิกกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. .... โดยที่พระราชบัญญัติกองทุน การออมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๔ นี้ คณะรัฐมนตรีและรัฐสภาได้มีเจตจ�ำนงในการตรากฎหมายเพื่อให้เป็นไปตามแนว นโยบายแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มีการรับฟังความคิดเห็นจากทุกภาคส่วน และมีการเตรียมพร้อมจะด�ำเนินการให้มีผลบังคับใช้ จึงไม่มีเหตุผลและความจ�ำเป็นที่มีความชอบธรรมในการยุบเลิก อีกทั้งการเร่งรัดร่างพระราชบัญญัติยุบเลิกกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. .... และเสนอร่างพระราชกฤษฎีกาเพื่อเพิ่ม ทางเลือกที่ ๓ ในมาตรา ๔๐ พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ซึ่งจะขัดต่อเจตจ�ำนงดังกล่าวของฝ่ายนิติบัญญัติ และหลักการของกระบวนการตรากฎหมายและการมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวางและมีระยะเวลาเพียงพอ อีกทั้งยังมี ผลกระทบในการลดทอนการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียในเชิงการบริหารเงินกองทุน

(๙) ร่างพระราชบัญญัติยกเลิกกฎหมายบางฉบับที่หมดความจ�ำเป็นหรือซ�้ำซ้อนกับกฎหมายอื่น พ.ศ. ....

จากการศึ ก ษาพิ จ ารณาศึ ก ษาร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ย กเลิ ก กฎหมายบางฉบั บ ที่ ห มดความจ� ำ เป็ น หรื อ ซ�้ ำ ซ้ อ นกั บ กฎหมายอื่น พ.ศ. .... ที่คณะรัฐมนตรีได้เสนอ โดยบรรจุในระเบียบวาระการประชุมสภาผู้แทนราษฎร สมัยสามัญ นิติบัญญัติ ครั้งที่ ๒๕ วันพุธที่ ๒๗ มีนาคม ๒๕๕๖ (รอรับหลักการ) และจากการศึกษาค้นคว้าข้อมูลทางวิชาการ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีความเห็นและข้อเสนอแนะ ดังนี้

๑. พระราชบัญญัติที่เห็นสมควรยกเลิกตามร่างพระราชบัญญัติ จ�ำนวน ๕ ฉบับ

๑.๑ พระราชบัญญัติควบคุมและจัดการกิจการหรือทรัพย์สินของคนต่างด้าวบางจ� ำพวกในภาวะคับขัน พุทธศักราช ๒๔๘๔

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

110

คณะกรรมการปฏิรปู กฎหมายเห็นว่า พระราชบัญญัตคิ วบคุมและจัดการกิจการหรือทรัพย์สนิ ของคนต่างด้าว บางจ�ำพวกในภาวะคับขัน พุทธศักราช ๒๔๘๔ ได้ประกาศใช้บังคับเฉพาะคราว เพื่อควบคุมและจัดการกิจการหรือ ทรั พ ย์ สิ น ของคนต่ า งด้ า วบางจ� ำ พวกในช่ ว งเวลาที่ ร าชอาณาจั ก รไทยประกาศสงครามกั บ ฝ่ า ยสั ม พั น ธมิ ต รในสมั ย สงครามโลกครั้งที่สองซึ่งภาวการณ์ดังกล่าวได้สิ้นสุดลงแล้ว อีกทั้งพระราชบัญญัติฯ ฉบับนี้ ได้ก�ำหนดให้มีคณะกรรมการ คณะหนึ่งประกอบด้วยประธานกรรมการหนึ่งคนและกรรมการไม่น้อยกว่าสี่คนแต่งตั้งโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวง การเศรษฐกิ จ ด้ ว ยความเห็ น ชอบของคณะรั ฐ มนตรี ให้ เ ป็ น องค์ ก ารเพื่ อ ด� ำ เนิ น การควบคุ ม และจั ด การกิ จ การหรื อ ทรั พ ย์ สิ น ของคนต่ า งด้ า วบางจ� ำ พวก ซึ่ ง ปรากฏในทางปฏิ บั ติ ว ่ า มิ ไ ด้ มี ก ารตั้ ง คณะกรรมการขึ้ น ท� ำ หน้ า ที่ ต ามที่ พระราชบัญญัติฯ นี้ก�ำหนดแต่อย่างใด มีผลท�ำให้ไม่มีสภาพบังคับใช้ได้อย่างแท้จริงตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย อีกทั้ง บทบัญญัติเกี่ยวกับการเข้าไปควบคุมหรือจัดการกิจการหรือทรัพย์สินของบุคคลอื่น หรือกรณีการยกเว้นความรับผิด ของกรรมการหรือพนักงานเจ้าหน้าที่ที่ก่อให้เกิดความเสียหายใดๆ อันเนื่องจากการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติฯ นี้ อาจเข้าข่ายขัดหรือแย้งต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ดังนั้น หากมีความจ� ำเป็นต้องมีการควบคุม หรือจัดการกิจการหรือทรัพย์สินของคนต่างด้าวในภาวะคับขันเพื่อความมั่นคงของประเทศในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง ควรที่จะ ตราเป็นกฎหมายเฉพาะขึ้นมาบังคับใช้เป็นกรณีไป ๑.๒ พระราชบั ญ ญั ติ ค วบคุ ม การเช่ า เคหะและที่ ดิ น พ.ศ. ๒๕๐๔ และที่ แ ก้ ไขเพิ่ ม เติ ม ฉบั บ ที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๐๙ และฉบับที่ ๓ พ.ศ. ๒๕๑๑ รวม ๓ ฉบับ คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายเห็ น ว่ า พระราชบั ญ ญั ติ ค วบคุ ม การเช่ า เคหะและที่ ดิ น พ.ศ. ๒๕๐๔ เป็ น กฎหมายที่ ต ราขึ้ น โดยมี วั ต ถุ ป ระสงค์ เ พื่ อ ควบคุ ม การขึ้ น ค่ า เช่ า และการให้ เ ลิ ก เช่ า เคหะและที่ ดิ น เพื่ อ บรรเทา ความเดือดร้อนของประชาชนในภาวะขาดแคลนที่อยู่อาศัย อันเนื่องมาจากผลกระทบของสงครามมหาเอเชียบูรพา แต่โดยที่ปัจจุบันภาวะดังกล่าวได้ผ่านพ้นไปแล้ว จึงไม่มีความจ� ำเป็นที่จะก�ำหนดให้มีการควบคุมค่าเช่าในลักษณะ ดังกล่าวต่อไป อีกทั้งควรปล่อยให้การก� ำหนดอัตราค่าเช่าเป็นไปตามกลไกของตลาดและการตกลงกันของคู่สัญญา ตามหลักเสรีภาพในการท�ำสัญญา (Freedom of Contract)

๑.๓ พระราชบัญญัติสถานสินเชื่อท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๑๘

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า พระราชบัญญัติสถานสินเชื่อท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๑๘ เป็นกฎหมาย ที่ตราขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเปิดโอกาสให้มีการจัดตั้งสถานสินเชื่อท้องถิ่นได้ ประกอบกับช่วงเวลานั้นกฎหมาย โรงรั บ จ� ำ น� ำ ยั ง ไม่ รั ด กุ ม และสอดคล้ อ งกั บ สภาวการณ์ ป ั จ จุ บั น แต่ ใ นปั จ จุ บั น นโยบายเกี่ ย วกั บ การขออนุ ญ าตจั ด ตั้ ง โรงรับจ�ำน�ำมีลักษณะยืดหยุ่นมากขึ้น และมีพระราชบัญญัติโรงรับจ�ำน�ำ พ.ศ. ๒๕๐๕ ใช้บังคับอยู่แล้ว จึงไม่มีความจ�ำเป็น จะต้องมีกฎหมายฉบับนี้อีกต่อไป ๑.๔ พระราชบั ญ ญั ติ ก ารประกอบอาชี พ งานก่ อ สร้ า ง พ.ศ. ๒๕๒๒ และที่ แ ก้ ไขเพิ่ ม เติ ม ฉบั บ ที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๒๔ รวม ๒ ฉบับ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า พระราชบัญญัติการประกอบอาชีพงานก่อสร้าง พ.ศ. ๒๕๒๒ เป็ น กฎหมายที่ ต ราขึ้ น โดยมี วั ต ถุ ป ระสงค์ เ พื่ อ ต้ อ งการควบคุ ม การประกอบอาชี พ งานก่ อ สร้ า ง โดยก� ำ หนดให้ ผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างต้องท�ำการจดทะเบียนเป็นผู้รับงานก่อสร้างควบคุมจากคณะกรรมการสถาบันผู้รับงาน ก่อสร้าง (กกส.) แต่จนถึงปัจจุบันก็ยังไม่มีการตั้ง กกส. ท�ำให้กฎหมายฉบับนี้ไม่มีสภาพการบังคับใช้อย่างแท้จริง นอกจากนี้ คณะกรรมการกลั่นกรองเรื่องเสนอคณะรัฐมนตรี คณะที่ ๓ (ฝ่ายความมั่นคง) ได้เคยมีมติเมื่อวันที่ ๒๘ ตุลาคม ๒๕๔๘ เกี่ยวกับกฎหมายฉบับนี้ว่าปัจจุบันพระราชบัญญัติการประกอบอาชีพงานก่อสร้าง พ.ศ. ๒๕๒๒ ไม่มี สภาพบังคับใช้ในการควบคุมงานก่อสร้างของไทย แต่ขณะเดียวกันในเรื่องดังกล่าวมีพระราชบัญญัติวิศวกร พ.ศ. ๒๕๔๒

111

ใช้บังคับอย่างเป็นรูปธรรม และโดยที่กฎหมายเกี่ยวกับงานก่อสร้างของไทยมีอยู่หลายฉบับและมีความซ�้ ำซ้อนกัน กฎหมายจึงไม่มีสภาพบังคับและไม่มีความจ�ำเป็นจะต้องมีกฎหมายฉบับนี้อีกต่อไป

๑.๕ ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๕

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๕ เป็นกฎหมายที่ตราขึ้นโดยมี วัตถุประสงค์เพื่อจ�ำกัดเวลาในการเล่นโบว์ลิ่งและสเก๊ตของประชาชนทั่วไป โดยก�ำหนดเวลาการให้บริการของสถาน โบว์ลิ่งและสถานเล่นสเก๊ต อย่างไรก็ดี โบว์ลิ่งและสเก๊ตจัดอยู่ในประเภทของกีฬาชนิดหนึ่ง จึงไม่ควรมีเวลาจ�ำกัด ในการเล่นและการให้บริการไว้ตามข้อ ๑ และข้อ ๒ ของประกาศคณะปฏิวัติ นอกจากนี้กฎหมายดังกล่าวยังจ�ำกัดเวลา ในการขายและบริโภคอาหารและเครื่องดื่มในสถานที่ขายอาหารหรือเครื่องดื่มระหว่างเวลา ๐๑.๐๐ น. ถึง ๐๕.๐๐ น. ตามข้อ ๓ ของประกาศคณะปฏิวัติ ซึ่งในทางปฏิบัติปรากฏว่ามีการขายและบริโภคอาหารและเครื่องดื่มหลังเวลา ดั ง กล่ า วในเกื อ บทุ ก ท้ อ งที่ จึ ง เป็ น กรณี ที่ ก ฎหมายขาดสภาพการใช้ บั ง คั บ ส�ำ หรั บ กรณี ก ารจ� ำ กั ด เวลาในการแสดง มหรสพนั้น เนื่องจากกฎหมายว่าด้วยการป้องกันภยันตรายอันเกิดแต่การเล่นมหรสพได้ถูกยกเลิกไปโดยกฎหมาย ควบคุมอาคารแล้ว อีกทั้งศาลรัฐธรรมนูญได้มีค�ำวินิจฉัยที่ ๑๒/๒๕๕๒ ลงวันที่ ๑๙ สิงหาคม ๒๕๕๒ วินิจฉัยว่า เป็น ข้อก�ำหนดที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๙ วรรคหนึ่ง และมาตรา ๔๓ วรรคหนึ่งและ วรรคสอง ท�ำให้ข้อก�ำหนดดังกล่าวใช้บังคับมิได้ กรณีจึงไม่มีความจ�ำเป็นจะต้องมีกฎหมายฉบับนี้อีกต่อไป

๒. พระราชบัญญัติที่เห็นสมควรยกเลิกโดยมีเงื่อนไข จ�ำนวน ๑ ฉบับ

- ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๕๓

การพิจารณายกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๕๓ มีกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ๓ ฉบับ คือ พระราช บัญญัติสุรา พ.ศ. ๒๔๙๓ พระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ กฎกระทรวงก� ำหนดเวลาขายสุรา ส�ำหรับผู้ได้รับใบอนุญาตขายสุราประเภทที่ ๓ และประเภทที่ ๔ พ.ศ. ๒๕๔๘ พระราชบัญญัติสุรา พ.ศ. ๒๔๙๓ ได้ก�ำหนดใบอนุญาตขายสุราไว้ ๗ ประเภท โดยการอนุญาตให้จ� ำหน่าย ส�ำหรับประเภทที่ ๓ และประเภทที่ ๔ สามารถจ�ำหน่ายได้ในเวลาที่ก�ำหนดไว้ในกฎกระทรวง แต่ต่อมามีประกาศของ คณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๕๓ ลงวันที่ ๑๖ พฤศจิกายน ๒๕๑๕ อนุญาตการจ�ำหน่ายสุราและดื่มสุรา ณ สถานที่ขายสุรา ในเวลาที่ห้ามจ�ำหน่ายสุราในบางกรณี กล่าวคือ ตามข้อ ๒ ของประกาศคณะปฏิวัติก�ำหนดห้ามมิให้ผู้ได้รับอนุญาต ประเภทที่ ๓ ถึงประเภทที่ ๖ ขายสุราตามความในกฎหมายว่าด้วยสุรา (พระราชบัญญัติสุรา พ.ศ. ๒๔๙๓) จ�ำหน่ายสุรา ทุกชนิดในเวลาอื่น นอกจาก ๑๑.๐๐ น. ถึงเวลา ๑๔.๐๐ น. และ ๑๗.๐๐ น. ถึง ๒๔.๐๐ น. และต่อมาในปี ๒๕๔๘ กระทรวงการคลั ง ได้ อ อกกฎกระทรวงก� ำ หนดเวลาขายสุ ร าส� ำ หรั บ ผู ้ ไ ด้ รั บ ใบอนุ ญ าตขายสุ ร าประเภทที่ ๓ และ ประเภทที่ ๔ พ.ศ. ๒๕๔๘ ออกตามความในพระราชบัญญัติสุรา พ.ศ. ๒๔๙๓ มาตรา ๒๐ โดยความในข้อ ๒ ของ กฎกระทรวงดังกล่าว ก�ำหนดให้ผู้ได้รับใบอนุญาตขายสุราประเภทที่ ๓ หรือประเภทที่ ๔ สามารถจ�ำหน่ายสุราได้เฉพาะ ภายในเวลาตั้งแต่ ๑๑.๐๐ น. ถึง ๑๔.๐๐ น. และตั้งแต่เวลา ๑๗.๐๐ น. ถึง ๒๔.๐๐ น. จึงเห็นได้ว่า กฎกระทรวง ได้ก�ำหนดให้ผู้ได้รับอนุญาตให้จ�ำหน่ายสุราบางประเภท สามารถจ�ำหน่ายสุราในช่วงเวลาดังกล่าวโดยอาศัยอ� ำนาจ ตามพระราชบั ญ ญั ติ สุ ร า พ.ศ. ๒๔๙๓ แต่ ป รากฏว่ า กฎกระทรวงก� ำ หนดเฉพาะผู ้ ไ ด้ รั บ ใบอนุ ญ าตจ� ำ หน่ า ยสุ ร า ประเภทที่ ๓ หรือประเภทที่ ๔ และขายได้เฉพาะเวลาตั้งแต่ ๑๑.๐๐ น. ถึง ๑๔.๐๐ น. และตั้งแต่เวลา ๑๗.๐๐ น. ถึง ๒๔.๐๐ น. เท่านั้น แต่ไม่บัญญัติครอบคลุมถึงผู้ได้รับใบอนุญาตประเภทที่ ๕ และประเภทที่ ๖ ที่ประกาศของ คณะปฏิวัติที่ ๒๕๓ บัญญัติไว้แต่อย่างใด กรณีดังกล่าว คณะกรรมการกฤษฎีกาได้ให้ความเห็นว่า แม้กฎกระทรวงก�ำหนดเวลาขายสุราส�ำหรับผู้ได้รับ ใบอนุญาตขายสุราประเภทที่ ๓ และประเภทที่ ๔ พ.ศ. ๒๕๔๘ จะไม่ได้ก�ำหนดเงื่อนไขการจ�ำหน่ายสุราประเภทที่ ๕

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

112

และประเภทที่ ๖ ไว้ แต่หากรัฐต้องการควบคุมการจ�ำหน่ายสุราประเภทดังกล่าว สามารถอาศัยอ�ำนาจตามมาตรา ๒๘ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ โดยนายกรัฐมนตรี (ผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติ ควบคุ ม เครื่ อ งดื่ ม แอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑) โดยความเห็ น ชอบของคณะกรรมการนโยบายเครื่ อ งดื่ ม แอลกอฮอล์ แห่งชาติ ก�ำหนดวันและเวลาตามที่เห็นสมควรได้ ซึ่งให้จัดท�ำเป็นประกาศส�ำนักนายกรัฐมนตรี อย่างไรก็ตาม กระทรวงมหาดไทยในฐานะผู้รับผิดชอบการบังคับใช้พระราชบัญญัติสุรา พ.ศ. ๒๔๙๓ และกฎหมายที่เกี่ยวข้องเห็นว่า พระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ ไม่ได้บัญญัติมาตรการ อันเกี่ยวกับการก�ำหนดเวลาและสถานที่ในการจ�ำหน่ายสุราประเภทที่ ๕ และประเภทที่ ๖ อีกทั้ง ยังไม่มีการประกาศ ก�ำหนดวัน เวลา และสถานที่ในการห้ามจ�ำหน่ายสุราหรือห้ามบริโภคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ไว้ในขณะนี้ จึงเห็นควรคง ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๕๓ ไว้เพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายมีประสิทธิภาพ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายพิจารณาแล้วเห็นว่า ในปัจจุบันมีกฎหมายที่ออกมาก�ำหนดเกี่ยวกับการ จ�ำหน่ายสุราหรือเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ครบถ้วนแล้ว คือ พระราชบัญญัติสุรา พ.ศ. ๒๔๙๓ และพระราชบัญญัติควบคุม เครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ ซึ่งกฎหมายทั้ง ๒ ฉบับต่างให้อ�ำนาจหน่วยงานที่รับผิดชอบก�ำหนดรายละเอียด ในการจ�ำหน่ายสุราหรือเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ไว้ กล่าวคือ การอนุญาตให้ผู้รับใบอนุญาตประเภทที่ ๓ และประเภท ที่ ๔ จ�ำหน่ายสุราในวันและเวลาใด ให้เป็นไปตามที่ก�ำหนดไว้ในกฎกระทรวง ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็น ผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติ จึงมีอ�ำนาจในการออกกฎกระทรวง เพื่อก�ำหนดเงื่อนไขเวลาในการจ�ำหน่าย ส่วนผู้รับ ใบอนุญาตขายสุราประเภทอื่นๆ อันได้แก่ ประเภทที่ ๑ ประเภทที่ ๒ ประเภทที่ ๕ ประเภทที่ ๖ และประเภทที่ ๗ นั้น หากรัฐต้องการควบคุมการจ�ำหน่ายสุราของผู้รับอนุญาตในแต่ละประเภทดังกล่าว สามารถอาศัยอ� ำนาจตามความใน มาตรา ๒๘ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ ได้อยู่แล้ว เนื่องจากมาตราดังกล่าวบัญญัติ ห้ามมิให้ผู้ใด (ผู้รับใบอนุญาตทุกประเภท) ขายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ในวันและเวลาที่นายกรัฐมนตรีประกาศก� ำหนด โดยความเห็ น ชอบของคณะกรรมการนโยบายแอลกอฮอล์ แ ห่ ง ชาติ ซึ่ ง เครื่ อ งดื่ ม แอลกอฮอล์ นั้ น หมายความถึงสุรา ตามกฎหมายว่าด้วยสุรา จึงสามารถอาศัยอ�ำนาจตามกฎหมายดังกล่าวก�ำหนดเงื่อนเวลาแก่ผู้รับใบอนุญาตจ�ำหน่ายสุรา ได้ตามที่เห็นสมควร ดังนั้น จึงควรยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๕๓ เนื่องจากเป็นกฎหมายที่ซำ�้ ซ้อนกับ กฎหมายอื่นที่ให้อ�ำนาจหน่วยงานรับผิดชอบไว้อยู่แล้ว แต่อย่างไรก็ตาม เพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายเป็นไปอย่าง มีประสิทธิภาพตามความเห็นของกระทรวงมหาดไทย จึงเสนอให้มีการออกประกาศส�ำนักนายกรัฐมนตรีเพื่อก�ำหนด เงื่อนเวลาในการจ�ำหน่ายสุราใน ๒ กรณี ดังนี้ (๑) กรณีก�ำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตประเภทที่ ๕ และประเภทที่ ๖ จ�ำหน่ายสุราได้ในวันเวลาตามที่ เห็นสมควร (๒) กรณีการจ�ำหน่ายสุราหลังเวลา ๒๔.๐๐ น. ของผู้รับใบอนุญาตแต่ละประเภท เห็นควรก�ำหนด ข้อยกเว้นให้ผู้บัญชาการต�ำรวจแห่งชาติส�ำหรับพื้นที่กรุงเทพมหานคร หรือผู้ว่าราชการจังหวัดส�ำหรับพื้นที่ในจังหวัด อื่น ให้อนุญาตได้ตามที่เห็นสมควร ทั้ ง นี้ เห็ น ควรให้ ก ระทรวงมหาดไทยในฐานะผู ้ รั บ ผิ ด ชอบการใช้ บั ง คั บ กฎหมาย เป็ น ผู ้ เ สนอเรื่ องต่อ นายกรัฐมนตรีในฐานะผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ เพื่อพิจารณาต่อไป ตามกฎหมาย

๓. กฎหมายที่เห็นควรยกเลิกนอกเหนือจากที่ปรากฏในร่างพระราชบัญญัติยกเลิกฯ นี้

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้ส�ำรวจศึกษาข้อมูลเบื้องต้นพบว่ามีกฎหมายอีก ๓ ฉบับ ที่เห็นควรยกเลิก เนื่องจากหมดความจ�ำเป็นและซ�้ำซ้อนกับกฎหมายอื่น ได้แก่

113

๓.๑ พระราชบัญญัติจัดหางานให้คนไร้อาชีพ พ.ศ. ๒๔๘๔

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า เนื่องจากปัจจุบันพระราชบัญญัติดังกล่าวยังคงมีผลใช้บังคับอยู่ แต่ในทางปฏิบัติมิได้มีการใช้บังคับแต่ประการใด ประกอบกับเป็นกฎหมายที่มีลักษณะเป็นการบังคับให้ฝึกอาชีพ ขัดต่อ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เรื่องสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย ตามมาตรา ๔๓ และแนวนโยบายพื้นฐาน แห่งรัฐ ตามมาตรา ๘๔ (๗) และขัดต่อกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR) ที่ ก�ำหนดให้ประชาชนทั้งปวงมีสิทธิก�ำหนดเจตจ�ำนงของตนเองในการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรมของตนเอง รวมทั้งไม่สอดคล้องกับหลักปฏิญญาสากลว่าด้วยเรื่องสิทธิมนุษยชน ข้อ ๒๓ ว่าด้วยเรื่องบุคคลมีสิทธิที่จะท�ำงานและ เลือกงานอย่างเสรี และมีสภาวะการท�ำงานที่ยุติธรรมและพอใจที่จะได้รับการคุ้มครองจากการว่างงาน

๓.๒ พระราชบัญญัติอบรมและฝึกอาชีพบุคคลบางประเภท พ.ศ. ๒๕๑๘

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า แม้พระราชบัญญัติดังกล่าวยังคงใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน แต่ในทาง ปฏิบัติมิได้มีการน�ำมาบังคับใช้กฎหมายดังกล่าวแต่ประการใด เนื่องจากมีความล้าสมัย ประกอบกับเป็นกฎหมายที่มี ลักษณะเป็นการบังคับให้ฝึกอาชีพบุคคลอันธพาล อันเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เรื่องสิทธิและ เสรีภาพของชนชาวไทย ตามมาตรา ๔๓

๓.๓ พระราชบัญญัติจัดการฝึกและอบรมเด็กบางจ�ำพวก พ.ศ. ๒๔๗๙

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า ปัจจุบันพระราชบัญญัติดังกล่าวยังมีผลบังคับใช้อยู่แต่ในทางปฏิบัติ มิได้มีการบังคับใช้แต่ประการใดและเป็นบทบัญญัติที่ล้าสมัย เนื่องจากมีบทบัญญัติที่ให้อ� ำนาจเฆี่ยนด้วยไม้เรียวได้ อันเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญเรื่องสิทธิเสรีภาพส่วนบุคคล ตามมาตรา ๓๒ และขัดต่อกติการะหว่างประเทศว่าด้วย สิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR) ข้อ ๗ เรื่องสิทธิที่จะไม่ถูกทรมานหรือได้รับการลงโทษที่ไร้มนุษยธรรม รวมทั้งไม่สอดคล้องกลับหลักปฏิญญาสากลว่าด้วยเรื่องสิทธิมนุษยชน ข้อ ๕ ที่ก� ำหนดไว้ว่า บุคคลใดจะถูกกระท�ำ การทรมานหรือการปฏิบัติหรือการลงโทษที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรมหรือย�่ำยีศักดิ์ศรีไม่ได้ คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายพิ จ ารณาแล้ ว เห็ น ว่ า ควรมี ก ารยกเลิ ก กฎหมายจ� ำ นวน ๙ ฉบั บ ตาม ร่างพระราชบัญญัติยกเลิกกฎหมายบางฉบับที่หมดความจ�ำเป็นหรือซ�้ำซ้อนกับกฎหมายอื่น พ.ศ. .... ที่คณะรัฐมนตรี เสนอ และกฎหมายอีก ๓ ฉบับ ที่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นควรยกเลิกเพิ่มเติม รวมเป็น ๑๒ ฉบับ เนื่องจาก สภาวการณ์บ้านเมืองที่เปลี่ยนแปลงไป ท�ำให้หมดความจ�ำเป็นที่จะน�ำกฎหมายดังกล่าวมาบังคับใช้ ไม่มีสภาพบังคับ ที่สอดคล้องกับสภาวการณ์ในปัจจุบัน อีกทั้งกฎหมายดังกล่าวอาจจะขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ จ� ำกัดสิทธิและเสรีภาพ ของประชาชนภายในรัฐเกินความจ�ำเป็น แต่ในกรณีการยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๕๓ นั้น เพื่อให้การ บังคับใช้กฎหมายเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและต่อเนื่อง จึงควรด�ำเนินการให้มีการออกประกาศส�ำนักนายกรัฐมนตรี เพื่อก�ำหนดเงื่อนเวลาในการจ�ำหน่ายสุราในกรณีผู้รับใบอนุญาตประเภทที่ ๕ และประเภทที่ ๖ และกรณีการจ�ำหน่าย สุราหลังเวลา ๒๔.๐๐ น. เสียก่อน นอกจากนี้ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายขอเสนอให้มีการทบทวนกฎหมายที่ตราโดยคณะปฏิวัติหรือ คณะรัฐประหารที่ยังคงใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันว่าสมควรมีการปรับปรุงแก้ไขให้สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบันหรือ รัฐธรรมนูญหรือไม่ อย่างไร หากกฎหมายใดที่เห็นว่าควรปรับปรุงแก้ไขหรือกฎหมายใด ไม่จำ� เป็นต้องปรับปรุงแก้ไข ก็ควรมีการเปลี่ยนสถานะหรือชื่อของกฎหมายนั้นจากประกาศคณะปฏิวัติหรือประกาศของคณะรัฐประหารให้เป็น พระราชบัญญัติด้วยเพื่อให้มีความเป็นสากลมากยิ่งขึ้น

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

114

(๑๐) ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยหลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. ....

ระบบการน�ำทรัพย์สินมาเป็นหลักประกันการช�ำระหนี้เป็นมาตรการทางกฎหมายที่จ�ำเป็นส�ำหรับผู้ประกอบธุรกิจ ในการหาสินเชื่อมาใช้ในการประกอบธุรกิจและสร้างความมั่นใจให้แก่ผู้ให้สินเชื่อว่าจะได้รับช� ำระหนี้จากผู้ขอสินเชื่อ โดยมี ท รั พ ย์ สิ น เป็ น หลั ก ประกั น ในปั จ จุ บั น การประกั น การช� ำ ระหนี้ ด ้ ว ยทรั พ ย์ สิ น ตามประมวลกฎหมายแพ่งและ พาณิชย์มี ๒ รูปแบบ คือ จ�ำนองและจ�ำน�ำ ส�ำหรับจ�ำนองเป็นกรณีที่ผู้จ�ำนองน�ำทรัพย์สินตราไว้แก่ผู้รับจ�ำนองเพื่อเป็น ประกันการช�ำระหนี้โดยไม่ต้องส่งมอบทรัพย์สินที่เป็นหลักประกันแก่ผู้รับจ� ำนอง ส่วนจ�ำน�ำเป็นกรณีที่ผู้จ�ำน�ำส่งมอบ สังหาริมทรัพย์ให้แก่ผู้รับจ�ำน�ำเพื่อเป็นประกันการช�ำระหนี้ แต่การจ�ำนองและจ�ำน�ำต่างเป็นการประกันการช�ำระหนี้ ที่มีข้อจ�ำกัดในตัวเอง กล่าวคือ กรณีจ�ำน�ำ เฉพาะสังหาริมทรัพย์เท่านั้นที่น�ำมาจ�ำน�ำได้และต้องส่งมอบสังหาริมทรัพย์ นั้นให้แก่ผู้รับจ�ำน�ำ ซึ่งหลักการดังกล่าวไม่เปิดช่องให้ผู้ประกอบการน�ำสังหาริมทรัพย์ที่มีมูลค่าทางเศรษฐกิจบางอย่าง เช่น เครื่องจักร สินค้าคงคลัง วัตถุดิบที่ใช้ในการผลิต ฯลฯ ไปจ�ำน�ำเป็นประกันการช�ำระหนี้ได้ เนื่องจากผู้จ�ำน�ำต้อง ใช้สังหาริมทรัพย์เหล่านั้นในการประกอบธุรกิจ หากต้องส่งมอบทรัพย์สินดังกล่าวให้แก่ผู้รับจ�ำน�ำแล้วผู้ประกอบการ ไม่สามารถประกอบกิจการต่อไปได้ ส่วนกรณีจ�ำนอง แม้กฎหมายจะก�ำหนดไว้ว่าผู้จ�ำนองไม่ต้องส่งมอบทรัพย์สิน ที่จ�ำนองให้แก่ผู้รับจ�ำนอง แต่ทรัพย์สินที่สามารถน� ำไปจ�ำนองได้จ�ำกัดไว้เฉพาะอสังหาริมทรัพย์และสังหาริมทรัพย์ มีทะเบียนบางประเภทเท่านั้น จึงไม่สามารถน�ำทรัพย์สินอื่นที่มีมูลค่าทางเศรษฐกิจที่ผู้ประกอบการใช้ในการประกอบ ธุรกิจไปจ�ำนองเป็นประกันการช�ำระหนี้ได้ ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจึงได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและ พัฒนากฎหมายว่าด้วยหลักประกันทางธุรกิจขึ้น เพื่อท�ำการศึกษา วิเคราะห์ วิจัยกฎหมายว่าด้วยหลักประกันทางธุรกิจ ซึ่งปัจจุบัน คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยหลักประกันทางธุรกิจได้ดำ� เนินการยกร่างพระราชบัญญัติ หลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. .... ขึ้น โดยพัฒนาขึ้นจากร่างกฎหมายเดียวกันที่ส�ำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้ตรวจ พิจารณาแล้วเสร็จเมื่อ พ.ศ. ๒๕๔๕ และ พ.ศ. ๒๕๕๒ เพื่อสร้างระบบหลักประกันขึ้นใหม่นอกเหนือไปจากการจ�ำนอง จ�ำน�ำและค�้ำประกัน โดยมีหลักการส�ำคัญคือ เพื่อปรับปรุงระบบกฎหมายเกี่ยวกับหลักประกันให้สามารถน�ำทรัพย์สิน ที่มีมูลค่าทางเศรษฐกิจมาใช้เป็นหลักประกันในลักษณะที่ผู้ให้หลักประกันไม่จำ� เป็นต้องส่งมอบการครอบครองทรัพย์สิน ที่เป็นหลักประกันแก่ผู้รับหลักประกัน อันจะท�ำให้ผู้ประกอบการสามารถน�ำทรัพย์สินที่เป็นหลักประกันไปใช้ในการ ประกอบกิจการต่อไปได้ และท�ำให้ผู้ประกอบกิจการเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้ง่ายขึ้น นอกจากนี้ ร่างกฎหมายดังกล่าวนี้ ยังได้สร้างระบบการบังคับหลักประกันที่รวดเร็วและมีประสิทธิภาพเพื่อคุ้มครองสิทธิของผู้รับหลักประกันและเป็นการ ลดภาระของศาลและเจ้าพนักงานบังคับคดีในการเข้าไปเกี่ยวข้องกับกระบวนการบังคับหลักประกัน กฎหมายว่ า ด้ ว ยหลั ก ประกั น ทางธุ ร กิ จ จึ ง เป็ น ทางออกและแก้ ข ้ อ จ�ำ กั ด ระบบการประกั น ด้ ว ยทรั พ ย์ รู ป แบบ เดิ ม ตามประมวลกฎหมายแพ่ ง และพาณิ ช ย์ ก ล่ า วคื อ จ�ำ นองและจ� ำ น� ำ โดยอาจสรุ ป ประโยชน์ ข องกฎหมายว่ า ด้ ว ย หลักประกันทางธุรกิจได้ดังต่อไปนี้ (๑) เพิ่ ม โอกาสของผู ้ ป ระกอบธุ ร กิ จ และประชาชนให้ เข้ า ถึ ง แหล่ ง ทุ น ได้ ง ่ า ยยิ่ ง ขึ้ น เพื่ อ เพิ่ ม โอกาสของ ผู้ประกอบธุรกิจและประชาชนให้สามารถเข้าถึงแหล่งทุนได้ง่ายยิ่งขึ้น สมควรอย่างยิ่งที่ประเทศไทยจะต้องมีกฎหมาย ที่ขจัดข้อจ�ำกัดของแหล่งทุนด้วยการจ�ำน�ำและการจ�ำนองออกไปด้วยการรับรองให้ผู้ประกอบธุรกิจหรือประชาชน สามารถน�ำทรัพย์สินที่มีมูลค่าทางเศรษฐกิจอันน่าพอใจ มาใช้เป็นหลักประกันทางธุรกิจได้อย่างกว้างขวาง ท�ำนอง เดียวกันกับที่ปฏิบัติกันอยู่ในหลายๆ ประเทศทั่วโลก เพิ่มเติมจากการน�ำทรัพย์สินไปจ�ำน�ำหรือจ�ำนอง ซึ่งกฎหมายก็คือ กฎหมายว่าด้วยหลักประกันทางธุรกิจฉบับนี้

115

(๒) เพิ่ ม ความมั่ น ใจของแหล่ ง ทุ น ในการให้ สิ น เชื่ อ ได้ อ ย่ า งกว้ า งขวางยิ่ ง ขึ้ น นอกจากเพิ่ ม โอกาสของ ผู ้ ป ระกอบธุ ร กิ จ และประชาชนให้ ส ามารถเข้ า ถึ ง แหล่ ง ทุ น ได้ ง ่ า ยยิ่ ง ขึ้ น แล้ ว กฎหมายว่ า ด้ ว ยหลั ก ประกั น ทางธุ ร กิ จ ที่คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายว่าด้วยหลักประกันทางธุรกิจ ในคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พัฒนาขึ้นได้รับรองให้ผู้ประกอบธุรกิจหรือประชาชนสามารถน�ำทรัพย์สินที่มีมูลค่าทางเศรษฐกิจอันน่าพอใจมาใช้เป็น หลักประกันทางธุรกิจได้อย่างกว้างขวางเพิ่มเติมจากการน�ำทรัพย์สินไปจ�ำน�ำหรือจ�ำนอง เป็นการเพิ่มเครื่องมือ เพิ่ม ทางเลือกในการปล่อยสินเชื่อ และเพิ่มความมั่นใจของแหล่งทุนในการให้สินเชื่อแก่ผู้ประกอบธุรกิจมากยิ่งขึ้น (๓) ขจั ด แหล่ ง ทุ น นอกระบบ นอกจากเพิ่ ม โอกาสของผู ้ ป ระกอบธุ ร กิ จ และประชาชนให้ ส ามารถเข้ า ถึ ง แหล่งทุนได้ง่ายยิ่งขึ้นและเพิ่มความมั่นใจของแหล่งทุนในการให้สินเชื่อแก่ผู้ประกอบธุรกิจหรือประชาชนแล้ว กฎหมาย ว่าด้วยหลักประกันทางธุรกิจที่คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายว่าด้วยหลักประกันทางธุรกิจ ใน คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายพัฒนาขึ้นนี้ ยังเป็นกฎหมายที่ขจัดข้อจ�ำกัดของการจ�ำน�ำและการจ�ำนองซึ่งเป็นสาเหตุหนึ่ง ของการเกิดขึ้นของแหล่งทุนนอกระบบที่สร้างความเดือดร้อนอย่างยิ่งแก่ผู้ประกอบธุรกิจและประชาชน ทั้งยังส่งผลเสีย ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศโดยรวม ด้วยการท�ำให้ความจ�ำเป็นในการพึ่งพาแหล่งทุนนอกระบบของผู้ประกอบ ธุรกิจและประชาชนลดน้อยลงและในที่สุดย่อมเป็นผลดีต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศโดยรวมต่อไป (๔) สร้างความเป็นธรรมและคุ้มครองบุคคลที่เกี่ยวข้องอย่างเพียงพอ นอกจากเพิ่มโอกาสของผู้ประกอบธุรกิจ และประชาชนให้สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้ง่ายยิ่งขึ้นแล้ว กฎหมายว่าด้วยหลักประกันทางธุรกิจยังค�ำนึงถึงการสร้าง ความเป็นธรรมแก่คู่กรณีทั้งสองฝ่าย ได้แก่ การก�ำหนดห้ามคู่สัญญาก�ำหนดเหตุบังคับหลักประกันที่ขัดต่อความสงบ เรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชนเพื่อป้องกันไม่ให้คู่สัญญาฝ่ายที่มีอ� ำนาจต่อรองทางเศรษฐกิจสูงกว่าก�ำหนด เหตุ บั ง คั บ หลั ก ประกั น ที่ เ อาเปรี ย บและขั ด ต่ อ ความสงบเรี ย บร้ อ ยหรื อ ศี ล ธรรมอั น ดี ข องประชาชน การบั ง คั บ ให้ สั ญ ญาหลั ก ประกั น ทางธุ ร กิ จ ต้ อ งท� ำ เป็ น หนั ง สื อ เพื่ อ ให้ เ กิ ด ความชั ด เจนแก่ คู ่ ก รณี ทั้ ง สองฝ่ า ยในการปฏิ บั ติ ห รื อ การบังคับตามสัญญา การวางหลักให้ต้องมีการจดทะเบียนต่อเจ้าพนักงานทะเบียนจึงจะใช้ยันต่อบุคคลภายนอกได้ และการก�ำหนดให้หน่วยงานที่รับผิดชอบจัดท�ำข้อมูลเกี่ยวกับการจดทะเบียนและข้อมูลเกี่ยวกับผู้รับใบอนุญาตเพื่อให้ ประชาชนเข้าตรวจดูได้อันเป็นการคุ้มครองบุคคลภายนอกที่อาจเข้ามาเกี่ยวข้องกับทรัพย์สินที่เป็นหลักประกันทางธุรกิจ และประชาชนทั่วไป การวางหลักการเปิดช่องให้มีการตรวจสอบโดยศาลได้ในทุกขั้นตอนเพื่อประกันความเป็นธรรม ให้แก่คู่กรณี เช่น การคัดค้านค�ำวินิจฉัยของผู้บังคับหลักประกัน กรณีการก�ำหนดให้คืนเงินที่เหลือจากจ�ำหน่ายทรัพย์สิน ที่เป็นหลักประกันและดอกผลคืนให้แก่ผู้ให้หลักประกัน อีกทั้งแม้วางหลักให้ผู้รับหลักประกันอาจเรียกร้องจากผู้ให้ หลักประกันได้ในกรณีที่จ�ำหน่ายทรัพย์สินที่เป็นหลักประกันรวมทั้งดอกผลแล้วได้เงินจ�ำนวนสุทธิน้อยกว่าเงินที่ค้างช�ำระ แต่ก็ห้ามเรียกร้องจากผู้ให้หลักประกันในกรณีที่ผู้ให้หลักประกันไม่ได้เป็นลูกหนี้ เป็นต้น

๒.๔ ผลการด�ำเนินงานตามมาตรา ๑๙ (๔)

เสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับแผนการตรากฎหมายที่จ� ำเป็นต่อการด�ำเนินการตามนโยบายและแผนการ บริหารราชการแผ่นดินเพื่อประกอบการพิจารณา ด้วยคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ได้เสนอความเห็นและข้อเสนอแนะเกี่ยวกับแผนการตรากฎหมายที่จ� ำเป็น ต่อการด�ำเนินการตามนโยบายและแผนบริหารราชการแผ่นดินของคณะรัฐมนตรี (แผนนิติบัญญัติ) แล้ว เมื่อวันที่ ๒๘ ธันวาคม ๒๕๕๕ อันเป็นข้อเสนอแนะในการผลักดันกฎหมายที่จ�ำเป็นต่อการด�ำเนินการตามนโยบายของรัฐบาล ในภาพรวม และในปี พ.ศ. ๒๕๕๖ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้มีความเห็นและข้อเสนอแนะเกี่ยวกับร่างกฎหมาย ที่จัดอยู่ในแผนนิติบัญญัติของคณะรัฐมนตรี จ� ำนวน ๑ เรื่อง คือ ร่างพระราชบัญญัติองค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อม

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

116

ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ ซึ่งเป็นกฎหมายที่ต้องอนุวัติการตามบทบัญญัติ แห่งรัฐธรรมนูญ มาตรา ๖๗ วรคคสอง โดยร่ า งกฎหมายดั ง กล่ า วมี ก ารขั บ เคลื่ อ นการเข้ า ชื่ อ เสนอกฎหมายของประชาชนผู ้ มี สิ ท ธิ เ ลื อ กตั้ ง เพื่ อ เสนอต่อสภา ผูแ้ ทนราษฎรเพือ่ พิจารณา ประกอบกับคณะรัฐมนตรี (นายอภิสทิ ธิ์ เวชชาชีวะ เป็นนายกรัฐมนตรี) ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติ ดังกล่าวเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร แต่เมื่อมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๕๔ ร่างกฎหมาย ดังกล่าวจึงตกไป เป็นเหตุให้คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายต้องมีหนังสือถึงนายกรัฐมนตรี (นางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรี) เพื่อขอให้เร่งรัดด�ำเนินการผลักดันร่างพระราชบัญญัตินี้ให้เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาเพื่อตรา เป็นกฎหมายต่อไป โดยความเห็นและข้อเสนอแนะของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่เสนอต่อนายกรัฐมนตรีมสี าระส�ำคัญ ดังนี้

- ร่างพระราชบัญญัติองค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ พ.ศ. ....

จากการที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๖๗ วรรคสอง ได้บัญญัติให้การด�ำเนิน โครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ จะกระท�ำมิได้เว้นแต่จะได้ศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชน ในชุมชน และจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียก่อน รวมทั้งได้ให้องค์กรอิสระ ซึ่งประกอบด้วยผู้แทนองค์การเอกชนด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และผู้แทนสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการการศึกษาด้าน สิ่งแวดล้อมหรือทรัพยากรธรรมชาติหรือด้านสุขภาพให้ความเห็นประกอบก่อนมีการด�ำเนินการดังกล่าว ประกอบกับ คณะกรรมการประสานงานองค์กรพัฒนาเอกชน ได้มีหนังสือถึงประธานกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เรื่อง การเข้าชื่อ เสนอกฎหมายภาคประชาชนร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ อ งค์ ก ารอิ ส ระด้ า นสิ่ ง แวดล้ อ มและสุ ข ภาพ พ.ศ. .... เพื่ อ ให้ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายพิจารณาให้ความเห็นต่อร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว (หนังสือที่ กป.อพช ๐๑๔/๒๕๕๕ ลงวันที่ ๒๙ มีนาคม ๒๕๕๕) คณะกรรมการปฏิรปู กฎหมาย ได้ศกึ ษาและรับฟังความคิดเห็นของหน่วยงานทีเ่ กีย่ วข้องพบว่า ร่างพระราชบัญญัติ องค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพ พ.ศ. .... ได้รับการพิจารณาเข้าสู่ขั้นตอนการตรา เป็ น กฎหมายเนิ่ น นานร่ ว ม ๑๕ ปี โดยเฉพาะหากนั บ แต่ รั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจั ก รไทย พุ ท ธศั ก ราช ๒๕๔๐

117

มีผลบังคับใช้ ซึ่งส่งผลกระทบต่อความเชื่อมั่นของผู้ประกอบการลงทุนและภาคอุตสาหกรรม และการพัฒนาเศรษฐกิจ ของประเทศ รวมทั้งท�ำให้ไม่มีมาตรการในการคุ้มครองเพียงพอที่อาจส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพของประชาชนอย่างรุนแรงได้ คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย จึ ง มี ห นั ง สื อ ถึ ง นายกรั ฐ มนตรี เพื่ อ ให้ พิ จ ารณาเร่ ง รั ด ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ องค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพ พ.ศ. .... โดยมิจ�ำเป็นต้องกลับไปเริ่มต้นกระบวนการ รั บ ฟั ง ความคิ ด เห็ น และยกร่ า งกฎหมายใหม่ เพื่ อ เป็ น หลั ก ประกั น ทางคุ ณ ภาพในด้ า นสิ่ ง แวดล้ อ มและสุ ข ภาพของ ประชาชน ตามนโยบายของรัฐบาลและยังเป็นไปตามแผนนิติบัญญัติอีกด้วย

๒.๕ ผลการด�ำเนินงานตามมาตรา ๑๙ (๕)

เสนอความเห็นและข้อสังเกตต่อคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาเกี่ยวกับร่างกฎหมายฉบับหนึ่งฉบับใดที่เสนอโดย สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ศาล องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ตามที่เห็นสมควร ทั้งนี้ อาจจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของหน่วยงานและประชาชนที่เกี่ยวข้อง เพื่อประกอบการพิจารณาด้วย ด้วยรัฐธรรมนูญบัญญัติให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ศาล องค์กรอิสระ และประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง มีสิทธิ เสนอร่างกฎหมายต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาได้ ดังนั้น พระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓ จึง บัญญัติอ�ำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ให้มีหน้าที่เสนอแนะความเห็นหรือข้อสังเกตต่อร่างกฎหมาย ที่เสนอโดยกลุ่มบุคคลหรือหน่วยงานดังกล่าว หรือที่เสนอโดยภาคประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเข้าชื่อร่วมกันไม่น้อยกว่า ๑๐,๐๐๐ รายชื่ อ เพื่ อ ให้ ก ารพิ จ ารณาร่ า งกฎหมายของฝ่ า ยนิ ติ บั ญ ญั ติ ไ ด้ มี ค วามเห็ น และข้ อ สั ง เกตทางวิ ช าการ ที่ได้จากการส�ำรวจ ศึกษา วิเคราะห์ วิจัย และรับฟังความคิดเห็นของภาคประชาชน ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ใช้ประกอบการพิจารณา ส�ำหรับการด�ำเนินการตามอ�ำนาจหน้าที่มาตรา ๑๙ (๕) นั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีผลการด�ำเนินการ ในการเสนอความเห็นและข้อเสนอแนะต่อร่างกฎหมายที่คณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร องค์กรอิสระ หรือ ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง เสนอต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาจ�ำนวน ๗ เรื่อง โดยแบ่งออกเป็น ๒ กลุ่ม ดังนี้

(๑) ร่างกฎหมายที่ขับเคลื่อนโดยภาคประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง

(๑.๑) แนวทางการตรากฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาคระหว่างเพศ

(๑.๒) ร่างพระราชบัญญัติกองทุนพัฒนาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์ พ.ศ. ....

(๑.๓) ร่างพระราชบัญญัติป้องกันการทารุณกรรมและการจัดสวัสดิภาพสัตว์ พ.ศ. ....

(๑.๔) ร่างพระราชบัญญัติวิชาชีพการสาธารณสุขชุมชน พ.ศ. ....

(๑.๕) ร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ....

(๒) ร่างกฎหมายที่เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ

(๒.๑) ร่างพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ....

(๒.๒) กฎหมายเกี่ยวกับการนิรโทษกรรมและการปรองดองและร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ซึ่ง กระท�ำความผิดเนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมือง พ.ศ. ....

(๒.๓) ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ....

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

118

(๑) แนวทางการตรากฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาคระหว่างเพศ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้ด�ำเนินการส�ำรวจ ศึกษา วิเคราะห์ และรับฟังความคิดเห็นจากทุกภาคส่วน ที่เกี่ยวข้องกับร่างพระราชบัญญัติความเท่าเทียมระหว่างเพศ พ.ศ. .... ซึ่งคณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอ พร้อมทั้งได้ยก ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาคระหว่างเพศ พ.ศ. .... (ฉบับคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย) ประกอบการเสนอความเห็นและข้อเสนอแนะต่อร่าง พ.ร.บ. ความเท่าเทียมระหว่างเพศ พ.ศ. .... ดังนี้

๑. หลักการและเหตุผลในการตรากฎหมาย

เนื่องจากความเสมอภาคระหว่างเพศและการไม่ถูกเลือกปฏิบัติเพราะเหตุแห่งเพศเป็นสิทธิมนุษยชน ขั้นพื้นฐานของหลักการประชาธิปไตยที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้บัญญัติรับรองและคุ้มครองไว้ รวมถึงบัญญัติ ให้มาตรการที่รัฐก�ำหนดขึ้นเพื่อขจัดอุปสรรคหรือส่งเสริมให้บุคคลสามารถใช้สิทธิและเสรีภาพได้เช่นเดียวกับบุคคลอื่น

ย่อมไม่ถือเป็นการเลือกปฏิบัติ อีกทั้งประเทศไทยได้เป็นรัฐภาคีโดยการภาคยานุวัติในอนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการ เลือกปฏิบัติต่อสตรีในทุกรูปแบบ (Convention for the Elimination of All Forms of Discrimination against Women - CEDAW) ตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๒๘ และพิธีสารเลือกรับอนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อสตรีใน ทุกรูปแบบ ตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๔๓ ซึ่งประเทศไทยมีพันธกิจในการสร้างมาตรการและกฎหมายต่างๆ เพื่อขจัดการเลือกปฏิบัติ ทุกรูปแบบต่อผู้หญิง และเป็นพันธกรณีของรัฐภาคีที่จะให้หลักประกันว่า อนุสัญญานี้จะสามารถปฏิบัติได้อย่างเต็มที่ ในระบบนิติบัญญัติของรัฐภาคีเพื่อความก้าวหน้ารุ่งเรืองของประเทศยิ่งขึ้นไป กฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมโอกาสและ ความเสมอภาคระหว่างเพศที่จะตราขึ้นนี้จะต้องเพื่อบูรณาการมิติเพศภาวะในการด�ำเนินนโยบายของประเทศ เพื่อให้ มีการส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาคระหว่างเพศในทุกบริบทของสังคม ทั้งในครอบครัว ชุมชน และสังคม โดยให้มี การก�ำหนดนโยบาย มาตรการ กลไก แผนปฏิบัติงาน และประสานการด�ำเนินงานเพื่อส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาค ระหว่ า งเพศอย่ า งแท้ จ ริ ง ตลอดจนการคุ ้ ม ครองและป้ อ งกั น มิ ใ ห้ มี ก ารเลื อ กปฏิ บั ติ โ ดยไม่ มี ข ้ อ ยกเว้ น ใดๆ รวมถึ ง การช่วยเหลือคุ้มครองและบรรเทาทุกข์แก่ผู้เสียหายจากการเลือกปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินี้ ไม่ว่าเป็นการเลือก ปฏิบัติโดยรัฐ เอกชน และในทุกระดับ

119

๒. บททั่วไป

ให้นิยามความหมายที่สำ� คัญ ได้แก่ “เพศ” “เพศภาวะ” “เพศวิถี” “การส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาค ระหว่างเพศ” “การเลือกปฏิบตั เิ พราะเหตุแห่งเพศ” “ความรุนแรงเพราะเหตุแห่งเพศ” “การคุกคามทางเพศ” และ “บุคคล ที่ควรได้รับการส่งเสริมโอกาสเป็นพิเศษ” เพื่อให้เกิดความชัดเจนในการปฏิบัติงาน โดยไม่ต้องใช้ดุลยพินิจของพนักงาน เจ้าหน้าที่ในการตีความตามกฎหมาย และสอดคล้องกับอนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อสตรีในทุกรูปแบบ (Convention for the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (CEDAW))

๓. การห้ามเลือกปฏิบัติเพราะเหตุแห่งเพศ

เพื่อให้บรรลุถึงความเสมอภาคระหว่างเพศ จึงห้ามมิให้เลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมทั้งทางตรงและทางอ้อม ในด้านต่างๆ อย่างชัดเจน รวมถึงห้ามผู้ใดกระท�ำความรุนแรงเพราะเหตุแห่งเพศ และควบคุมการด�ำเนินงานของรัฐและ เอกชนในการวางนโยบาย กฎ ระเบียบ มาตรการ โครงการ หรือวิธีปฏิบัติของหน่วยงานรัฐ องค์กรเอกชน มิให้เกิดการ เลือกปฏิบัติเพราะเหตุแห่งเพศ อนึ่ง การก�ำหนดมาตรการพิเศษเพื่อขจัดอุปสรรคหรือส่งเสริมให้บุคคลสามารถใช้สิทธิ และเสรีภาพได้เท่าเทียมกับบุคคลอื่นไม่ถือเป็นการเลือกปฏิบัติ

๔. การคุ้มครองและส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาคระหว่างเพศ

หน่วยงานของรัฐและองค์กรเอกชนต้องคุ้มครองและป้องกันมิให้มีการเลือกปฏิบัติเพราะเหตุแห่งเพศ และความรุนแรงเพราะเหตุแห่งเพศ ต้องส่งเสริมโอกาสและเสริมสร้างความเสมอภาคระหว่างเพศในด้านต่างๆ ทุกมิติ อย่างทัว่ ถึงและเสมอภาคได้แก่ ด้านศาสนาและวัฒนธรรม ด้านการศึกษา การกีฬา นันทนาการ การฝึกอบรม และการพัฒนา ทักษะอาชีพที่มีคุณภาพได้มาตรฐานและทั่วถึง การก�ำหนดนโยบายและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมทั้งในระดับชาติ และระดับท้องถิ่น ส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของบุคคลในการตัดสินใจทางการเมือง การเสนอกฎหมาย รวมทั้ง การจั ด ท� ำ บริ ก ารสาธารณะ ส่ ง เสริ ม และสนั บ สนุ น การมี ส ่ ว นร่ ว มของประชาชนในการตรวจสอบการใช้ อ� ำ นาจรั ฐ ทุกระดับ ด้านแรงงาน รวมทั้งการเข้าถึงการท�ำงาน การจ้างงาน การศึกษา การฝึกอบรม การพัฒนาทักษะ การเลื่อนระดับ หรือต�ำแหน่ง ค่าตอบแทน สวัสดิการ สวัสดิภาพและความปลอดภัยในการท�ำงาน การคุ้มครองระหว่างตั้งครรภ์และ ภายหลังคลอด การเลือกบริการการวางแผนครอบครัวหรือการเข้าถึงบริการสุขภาพ สิทธิทางเพศ และสิทธิอนามัยการ เจริญพันธุ์ที่มีคุณภาพและได้มาตรฐาน ด้านการใช้ชีวิตและคู่สมรสในการเลี้ยงดูและให้การศึกษาแก่บุตร การหาเลี้ยง ครอบครัว และการจัดการทรัพย์สิน ด้านการใช้และมีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และ ความหลากหลายทางชีวภาพ ด้านการเข้าถึงอาชีพสื่อสารมวลชน การเสนอข่าวสารต้องเคารพในศักดิ์ศรีความเป็น มนุษย์ของบุคคล ทั้งไม่เสนอข่าวสารหรือโฆษณาที่ส่อไปในทางมีอคติหรือเหยียดหยามต่อบุคคลเพราะเหตุแห่งเพศ ด้านการประกอบกิจการ การเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร เทคโนโลยีสารสนเทศ ตลอดจนเข้าถึงแหล่งทุนหรือสินเชื่อด้าน การพาณิชย์ การบริการ เกษตรกรรม และอุตสาหกรรม ทั้งนี้ การส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาคระหว่างเพศนี้ หน่วยงานของรัฐและองค์กรเอกชนที่เกี่ยวข้องต้องค�ำนึงถึงสิทธิของบุคคลที่ควรได้รับการส่งเสริมโอกาสเป็นพิเศษ ล�ำดับแรกเสมอ ทั้งต้องสอดคล้องกับความต้องการและจ�ำเป็นของบุคคลดังกล่าวด้วย

๕. คณะกรรมการส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาคระหว่างเพศ (สคพช.)

ให้ มี ค ณะกรรมการส่ ง เสริ ม โอกาสและความเสมอภาคระหว่ า งเพศแห่ ง ชาติ เรี ย กโดยย่ อ ว่ า “คณะ กรรมการ สคพช.” ประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีเป็นประธานกรรมการ มีกรรมการโดยต�ำแหน่ง และผู้ทรงคุณวุฒิมา จากการสรรหา โดยคุณสมบัติของคณะกรรมการสรรหานั้นประการหนึ่งจะต้องไม่เคยเป็นผู้ที่ถูกลงโทษทางวินัยหรือ โทษอาญาเพราะการเลือกปฏิบัติเพราะเหตุแห่งเพศ หรือกระท�ำความรุนแรงเพราะเหตุแห่งเพศ และจะต้องเสนอ รายงานการประเมินผลเกี่ยวกับการปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินี้ต่อคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาอย่างน้อยปีละหนึ่งครั้ง

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

120

๖. คณะกรรมการวินิจฉัยการเลือกปฏิบัติเพราะเหตุแห่งเพศ (วลพ.)

ให้มีคณะกรรมการวินิจฉัยการเลือกปฏิบัติเพราะเหตุแห่งเพศ เรียกโดยย่อว่า “คณะกรรมการ วลพ.” มีอ�ำนาจหน้าที่ประการหนึ่ง เช่น วินิจฉัยค�ำร้องว่ามีการเลือกปฏิบัติเพราะเหตุแห่งเพศและความรุนแรงเพราะเหตุ แห่งเพศโดยมิชักช้า โดยให้มีอ�ำนาจตรวจสอบและไต่สวนข้อเท็จจริงเพื่อประกอบการวินิจฉัย และฟ้องคดีต่อศาลแทน ผู้เสียหายหรือยื่นเรื่องให้อัยการฟ้องแทน เป็นต้น ทั้งนี้ ในการได้มาซึ่งคณะกรรมการ วลพ. นั้น ต้องมีกรรมการสรรหา ที่มาจากผู้ที่มีผลงานหรือเคยปฏิบัติงานที่แสดงให้เห็นถึงการเป็นผู้มีความรู้และมีประสบการณ์ที่เป็นที่ประจักษ์ว่าเป็น ประโยชน์ต่อการส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาคระหว่างเพศ

๗. ส�ำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาคระหว่างเพศ

ให้จัดตั้งส�ำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาคระหว่างเพศ รับผิดชอบงานธุรการ และงานวิชาการของคณะกรรมการ สคพช. และคณะกรรมการ วลพ. โดยมีอ�ำนาจหน้าที่ เช่น รับค�ำร้องการเลือก ปฏิบัติเพราะเหตุแห่งเพศและการกระท�ำความรุนแรงเพราะเหตุแห่งเพศ และรวบรวมข้อมูลเบื้องต้นเพื่อท�ำความเห็น เสนอคณะกรรมการ วลพ. เป็นต้น ให้ส�ำนักงานดังกล่าวมีฐานะเป็นนิติบุคคลและอยู่ในก�ำกับของนายกรัฐมนตรี และ เป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่เป็นส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีงบประมาณหรือกฎหมายอื่น โดย ส� ำ นั ก งานจะต้ อ งจั ด ท� ำ รายงานผลการด� ำ เนิ น งานและการประเมิ น ผลเกี่ ย วกั บ การปฏิ บั ติ ต ามพระราชบั ญ ญั ติ นี้ อย่างน้อยปีละหนึ่งครั้งเสนอคณะกรรมการ สคพช. เพื่อเสนอต่อคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาและเผยแพร่ต่อสาธารณชน

๘. การยื่นค�ำร้องและการตรวจสอบการเลือกปฏิบัติเพราะเหตุแห่งเพศ

ให้ผู้ได้รับความเสียหายหรือผู้แทนกลุ่มบุคคลที่ได้รับความเสียหายหรือน่าจะได้รับความเสียหายจาก การกระท�ำในลักษณะที่เป็นการเลือกปฏิบัติเพราะเหตุแห่งเพศมีสิทธิยื่นค�ำร้องต่อคณะกรรมการ วลพ. เพื่อพิจารณา วินิจฉัยว่า มีการเลือกปฏิบัติเพราะเหตุแห่งเพศหรือไม่ ในกรณีที่มีการยื่นค�ำร้องต่อคณะกรรมการ วลพ. แล้ว ให้ถือ เสมือนว่าเป็นการร้องทุกข์ต่อพนักงานสอบสวน นอกจากนี้ คณะกรรมการ วลพ. มีอ� ำนาจออกค�ำสั่งก�ำหนดมาตรการ คุ ้ ม ครองชั่ ว คราวก่ อ นมี ค� ำ วิ นิ จ ฉั ย เพื่ อ คุ ้ ม ครองหรื อ บรรเทาทุ ก ข์ แ ก่ ผู ้ ร ้ อ งว่ า ถู ก เลื อ กปฏิ บั ติ เ พราะเหตุ แ ห่ ง เพศหรื อ ถูกกระท�ำความรุนแรงเพราะเหตุแห่งเพศเท่าที่จ�ำเป็นและสมควรแก่กรณีก็ได้ เมื่อคณะกรรรมการ วลพ. ออกค�ำสั่งก�ำหนด มาตรการหรือวิธีการเพื่อบรรเทาทุกข์อย่างหนึ่งหรือหลายอย่าง ให้เสนอมาตรการหรือวิธีการเพื่อบรรเทาทุกข์ต่อศาล ภายในสี่สิบแปดชั่วโมงนับแต่วันออกค�ำสั่งก�ำหนดมาตรการหรือวิธีการเพื่อบรรเทาทุกข์ หากศาลเห็นชอบกับค�ำสั่งก�ำหนด มาตรการหรือวิธีการเพื่อบรรเทาทุกข์ดังกล่าว ให้ค�ำสั่งก�ำหนดมาตรการหรือวิธีการเพื่อบรรเทาทุกข์มีผลต่อไป

๙. กองทุนส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาคระหว่างเพศ

ให้จัดตั้งกองทุนขึ้นกองทุนหนึ่งในส�ำนักงาน เรียกว่า “กองทุนส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาคระหว่าง เพศ” เพื่อเป็นทุนใช้จ่ายเกี่ยวกับการส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาคระหว่างเพศ และเพื่อเป็นทุนใช้จ่ายเกี่ยวกับการ ด�ำเนินงานของกองทุน ส�ำนักงาน และค่าใช้จ่ายอื่นๆ และให้มีคณะกรรมการบริหารกองทุนซึ่งแต่งตั้งโดยคณะกรรมการ สพคช.

กองทุนดังกล่าวประกอบด้วย

(๑) งบประมาณประจ�ำปี ร้อยละ ๑ ของงบประมาณแผ่นดินในปีนั้นๆ

(๒) เงินสนับสนุนจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาคระหว่างเพศ หรือจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

121

(๓) เงินหรือทรัพย์สินที่มีผู้บริจาคให้กองทุน

(๔) เงินสนับสนุนจากองค์การระหว่างประเทศ หน่วยงานหรือองค์กรทุนทั้งในและต่างประเทศ

(๕) เงินค่าปรับจากการลงโทษผู้กระท�ำความผิดตามพระราชบัญญัตินี้

(๖) ผลประโยชน์ที่เกิดจากกองทุน

(๗) เงินหรือทรัพย์สินที่ตกเป็นของกองทุนหรือที่กองทุนได้รับตามกฎหมายอื่น

(๘) รายได้อื่น

ซึ่งเงินและทรัพย์สินดังกล่าวนั้นให้ส่งเข้ากองทุนโดยไม่ต้องน�ำส่งคลังเป็นรายได้ของแผ่นดิน

๑๐. หมวดว่าด้วยการช่วยเหลือคุ้มครองสิทธิ การบรรเทาทุกข์ และชดเชยแก่ผู้เสียหาย

ผู้เสียหายมีสิทธิขอรับการช่วยเหลือคุ้มครอง การบรรเทาทุกข์ หรือชดเชย โดยยื่นค�ำขอต่อส�ำนักงาน ภายในสองปีนับแต่วันที่ได้รับค�ำวินิจฉัยของคณะกรรมการ วลพ.

๑๑. หมวดว่าด้วยบทก�ำหนดโทษ

ผู ้ ใ ดกระท� ำ การอั น เป็ น การเลื อ กปฏิ บั ติ เ พราะเหตุ แ ห่ ง เพศไม่ ว ่ า ทางตรงหรื อ ทางอ้ อ ม หากเป็ น การ กระท�ำโดยทุจริตหรือเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้เสียหายหรือบุคคลใดบุคคลหนึ่งเป็นการเฉพาะ ต้องระวางโทษจ� ำคุก ไม่เกินสามปีหรือปรับไม่เกินสามแสนหกหมื่นบาท หรือทั้งจ�ำทั้งปรับ และหากเป็นการกระท�ำแก่ผู้สืบสันดาน ศิษย์ซึ่ง อยู่ในความดูแล ลูกจ้าง ผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา ผู้มีอ�ำนาจหน้าที่ให้บริการตามวิชาชีพ ผู้อยู่ในความควบคุมตามหน้าที่ ราชการ หรืออยู่ในความปกครองในความพิทักษ์หรือในความอนุบาล ผู้กระท�ำต้องระวางโทษหนักขึ้นกว่าที่ก�ำหนดไว้ ข้างต้นหนึ่งในสาม บรรดาความผิ ด ตามพระราชบั ญ ญั ติ นี้ ถ้ า คณะกรรมการ วลพ. เห็ น ว่ า ผู ้ ก ระท�ำ ผิ ด ไม่ ค วรได้ รั บ โทษ จ�ำคุกหรือไม่ควรถูกฟ้องเมือ่ บุคคลนัน้ และผูเ้ สียหายยินยอมให้เปรียบเทียบ ให้คณะกรรมการ วลพ. เปรียบเทียบโดยก� ำหนด ให้บุคคลนั้นช�ำระค่าปรับตามจ�ำนวนที่เปรียบเทียบภายในสามสิบวันนับแต่วันเปรียบเทียบ และเมื่อผู้กระท�ำความผิด ได้ชำ� ระค่าปรับตามจ�ำนวนทีเ่ ปรียบเทียบตามวรรคหนึง่ แล้ว ให้ถอื ว่าคดีเลิกกันตามประมวลกฎหมายวิธพี จิ ารณาความอาญา แต่ไม่ลบล้างความผิดตามประมวลกฎหมายอาญาหรือกฎหมายอื่น

(๒) ร่างพระราชบัญญัติกองทุนพัฒนาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์ พ.ศ. ....

คณะกรรมการปฏิรูปความเห็นและข้อสังเกตต่อรัฐสภาในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยเรื่องนี้ ๓ ประเด็นหลัก ดังนี้

๑. กองทุนพัฒนาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์

๑.๑) วัตถุประสงค์ของกองทุน (มาตรา ๕)

- คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายเห็ น พ้ อ งกั บ การก� ำ หนดวั ต ถุ ป ระสงค์ ก องทุ น ตามร่ า ง พระราชบัญญัติกองทุนพัฒนาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์ พ.ศ. ….

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

122

๑.๒) ที่มาของกองทุนพัฒนาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์ (มาตรา ๑๑)

- คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายพิจารณาแล้วเห็นว่ากองทุนสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์ต้อง มีหลักประกันทางการเงินที่เพียงพอ จึงควรก�ำหนดให้มีการจัดสรรเงินแก่กองทุนพัฒนาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์โดย ก�ำหนดสัดส่วนที่แน่นอนของเงินกองทุนวิจัยและพัฒนากิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม เป็นประจ�ำทุกปี

๑.๓) กิจการของกองทุน (มาตรา ๗)

- แนวทางการตรากฎหมายโดยการก�ำหนดให้กิจการขององค์กรตามกฎหมายจัดตั้งองค์กร นั้นๆ ไม่อยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ และกฎหมายว่าด้วย กองทุนเงินทดแทนนั้นจะท�ำให้องค์กรต่างๆ ตามกฎหมายไม่อยู่ภายใต้มาตรฐานขั้นต�่ำในการคุ้มครองสิทธิและหน้าที่ ตามกฎหมายจึงไม่ควรบัญญัติไว้ในลักษณะดังกล่าว และอาจเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

๒. คณะกรรมการกองทุนพัฒนาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์ และคณะอนุกรรมการบริหารกองทุน พัฒนาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์

๒.๑) อ�ำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการกองทุนพัฒนาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นด้วยกับอ�ำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการกองทุนพัฒนาสื่อปลอดภัย และสร้างสรรค์ในการออกข้อบังคับว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการจัดสรรงบประมาณ

๒.๒) รองประธานกรรมการกองทุนพัฒนาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นด้วยกับการที่เสนอให้มีรองประธานกรรมการอีกต�ำแหน่งหนึ่ง มาจากกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งได้รับการสรรหาจากผู้ที่มีความรู้ความสามารถและประสบการณ์ ในด้านต่างๆ

123

๒.๓.) กรรมการกองทุนพัฒนาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์โดยต�ำแหน่ง

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายพิจารณาแล้วมีความเห็นว่า ไม่ควรก� ำหนดให้กระทรวงมหาดไทย เป็นองค์ประกอบของคณะกรรมการกองทุนพัฒนาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์

๒.๔) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นด้วยกับองค์ประกอบในส่วนของกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจ�ำนวน แปดคนและเห็นควรเพิ่มผู้ทรงคุณวุฒิด้านความเสมอภาคระหว่างเพศเพิ่มอีกด้านด้วย

๒.๕) การสรรหากรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นด้วยกับหลักการที่จะให้มีสัดส่วนขององค์ประกอบคณะกรรมการ สรรหาที่หลากหลาย จึงให้มีคณะกรรมการสรรหาคณะหนึ่งจ� ำนวนสิบเอ็ดคนท�ำหน้าที่คัดเลือกบุคคลที่สมควรได้รับ การแต่งตั้งเป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งประกอบด้วย

(๑) ผู้ที่ได้รับเลือกจากกรรมการโดย จ�ำนวน ๒ คน

(๒) คณบดีคณะหรือสาขาด้านนิเทศศาสตร์ หรือวารสารศาสตร์ หรือ สื่อสารมวลชนที่เป็น มหาวิทยาลัยของรัฐ หรือมหาวิทยาลัยของเอกชน ที่ขึ้นทะเบียน จ�ำนวน ๒ คน

(๓) ประธานสภาผู้ชมผู้ฟัง ตามกฎหมายว่าด้วยองค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะ แห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๕๑

(๔) ผู้แทนจากคณะอนุกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคในกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์

(๕) ผู้แทนองค์กรวิชาชีพสื่อสารมวลชน หรือ องค์กรวิชาชีพด้านเทคโนโลยีสารสนเทศและ การสื่อสารที่มาจากการคัดเลือกกันเอง โดยต้องเป็นองค์กรวิชาชีพที่มีการจดทะเบียนเป็นนิติบุคคล

(๖) ผู ้ แ ทนที่ เ ป็ น ผู ้ ท รงคุ ณ วุ ฒิ จ ากคณะกรรมการคุ ้ ม ครองเด็ ก ตามกฎหมายว่ า ด้ ว ยการ คุ้มครองเด็ก พ.ศ. ๒๕๔๖

(๗) ผู้แทนที่เป็นผู้ทรงคุณวุฒิจากคณะกรรมการส่งเสริมการพัฒนาเด็กและเยาวชนแห่งชาติ ตามกฎหมายว่าด้วยส่งเสริมการพัฒนาเด็กและเยาวชนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๐

(๘) ผู้แทนองค์กรภาคเอกชนที่ไม่แสวงก�ำไร จ�ำนวน ๒ คน

๒.๖) คณะอนุกรรมการบริหารกองทุนพัฒนาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์

- คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่าคณะอนุกรรมการบริหารกองทุนพัฒนาสื่อปลอดภัย และสร้างสรรค์ควรมาจากผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งไม่ได้มาจากภาครัฐ เนื่องจากคณะกรรมการมีองค์ประกอบที่มาจากภาครัฐ อยู่แล้ว การก�ำหนดกลไกการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนที่ชัดเจน: สมัชชาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์แห่งชาติ และ สภาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์ (มาตรา ๓๓ ถึงมาตรา ๓๙)

- คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นด้วยกับหลักการตามร่างพระราชบัญญัติกองทุนพัฒนา สื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์ พ.ศ. .... มาตรา ๓๓ และมาตรา ๓๔ ที่ได้ก�ำหนดให้มีสมัชชาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์ แห่งชาติ และสภาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์ การจัดท� ำกลไกในการท�ำงานของสมัชชาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์ แห่งชาติและสภาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์ไม่ควรมีความซับซ้อนหลายรูปแบบ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

124

- ควรให้คณะกรรมการกองทุนพัฒนาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์น�ำรายงานและข้อเสนอ ที่ได้จากการจัดสมัชชาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์แห่งชาติประจ�ำปีมาพิจารณาในการให้ความเห็นชอบแผนการด�ำเนินงาน ประจ�ำปี แผนการเงินและงบประมาณประจ�ำปีของกองทุนด้วย

(๓) ร่างพระราชบัญญัติป้องกันการทารุณกรรมและการจัดสวัสดิภาพสัตว์ พ.ศ. ....

คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายเห็ น ว่ า สั ต ว์ เ ป็ น สิ่ ง มี ชี วิ ต และเป็ น ส่ ว นหนึ่ ง ของสิ่ ง แวดล้ อ มที่ พึ ง ได้ รั บ การ คุ้มครอง จึงเห็นด้วยกับการตราพระราชบัญญัติป้องกันการทารุณกรรมและการจัดสวัสดิภาพสัตว์ขึ้น โดยมีข้อเสนอแนะ ดังต่อไปนี้ ๑. องค์ประกอบของคณะกรรมการป้องกันการทารุณกรรมและการจัดสวัสดิภาพสัตว์ ควรลดจ�ำนวน ข้าราชการในระดับปลัดกระทรวง และอธิบดีจากหน่วยงานที่ไม่เกี่ยวข้องโดยตรง เพิ่มสัดส่วนองค์ประกอบของกรรมการ ผู้ทรงคุณวุฒิ โดยก�ำหนดให้มีตัวแทนจากองค์กรเอกชนที่ท�ำงานด้านการป้องกันการทารุณกรรมและการจัดสวัสดิภาพ สัตว์ เข้าร่วมเป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในสัดส่วนที่เหมาะสม และควรให้กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิมาจากกระบวนการ สรรหาโดยคณะกรรมการสรรหา เพื่อให้ได้ผู้ที่มีประสบการณ์และมีความเหมาะสม ๒. การกระท�ำการอันเป็นการทารุณกรรมสัตว์ ร่างพระราชบัญญัติป้องกันการทารุณกรรมสัตว์และ การจัดสวัสดิภาพสัตว์ พ.ศ. .... มาตรา ๑๗ ที่บัญญัติว่า “ห้ามมิให้ผู้ใดกระท� ำการอันเป็นการทารุณกรรมสัตว์โดยไม่มี เหตุผลอันสมควร” นั้น ยังไม่มีความชัดเจนเพียงพอ และอาจเป็นประเด็นในการตีความ ประกอบกับมาตรา ๑๘ ได้ ก�ำหนดการกระท�ำที่ไม่ถือเป็นการทารุณกรรมสัตว์ไว้แล้วและมาตรา ๑๘ (๑๑) ได้เปิดช่องให้ออกกฎหมายล�ำดับรอง เพื่อก�ำหนดการกระท�ำที่ไม่ถือเป็นการทารุณกรรมสัตว์ในกรณีนอกเหนือจากที่พระราชบัญญัตินี้ก�ำหนด จึงเห็นควรให้ ตัดข้อความว่า “โดยไม่มีเหตุอันสมควร” ออกจากมาตรา ๑๗ นอกจากนีร้ า่ งบทบัญญัตใิ นมาตรา ๑๘ (๑) - (๖) เกีย่ วกับข้อยกเว้นการฆ่าสัตว์ทไี่ ม่ถอื ว่าเป็นการทารุณกรรมสัตว์ ในกรณีต่างๆ นั้น ยังไม่มีการก�ำหนดหลักเกณฑ์ว่าต้องด�ำเนินการเช่นใดบ้าง และในร่างมาตรา ๑๘ (๙) เกี่ยวกับการจัดให้มี การต่ อ สู ้ ข องสั ต ว์ ต ามประเพณี ท ้ อ งถิ่ น นั้ น คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย เห็ น ว่ า ควรมี ก ารก�ำ หนดหลั ก เกณฑ์และ มาตรการควบคุมจากภาครัฐ ๓. หน้าที่ในการออกกฎหมายล�ำดับรองหรือหลักเกณฑ์วิธีการต่างๆ ตามพระราชบัญญัตินี้ คณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมายเห็นควรเพิ่มบทบัญญัติการก�ำหนดระยะเวลาเพื่อเร่งรัดการตรากฎหมายล�ำดับรองหรือหลักเกณฑ์ วิธีการ ต่างๆ ในร่างพระราชบัญญัตินี้ เพื่อประโยชน์ในการบังคับใช้กฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพและทันต่อสถานการณ์

(๔) ร่างพระราชบัญญัติวิชาชีพการสาธารณสุขชุมชน พ.ศ. ....

คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายมี ค วามเห็ น ต่ อ ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ วิ ช าชี พ การสาธารณสุ ข ชุ ม ชน พ.ศ. .... ซึ่งวุฒิสภาลงมติแก้ไขเพิ่มเติม ในร่างมาตรา ๓ ค�ำนิยาม วิชาชีพการสาธารณสุขชุมชน และการประกอบวิชาชีพการ สาธารณสุขชุมชน และร่างมาตรา ๕๐ บทเฉพาะกาล ดังนี้

๑. ค�ำนิยามวิชาชีพการสาธารณสุขชุมชนและการประกอบวิชาชีพการสาธารณสุขชุมชน

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นพ้องในการให้ความหมาย วิชาชีพการสาธารณสุขชุมชน ตามร่าง พระราชบัญญัติวิชาชีพการสาธารณสุขชุมชน พ.ศ. .... ที่สภาผู้แทนราษฎรลงมติเห็นชอบ ซึ่งหมายความถึง การตรวจ วินิจฉัยและการบ�ำบัดรักษาโรคเบื้องต้น และเห็นด้วยกับวุฒิสภาที่ให้เพิ่มเติมความหมายวิชาชีพการสาธารณสุขชุมชน ให้หมายความรวมถึง การอาชีวอนามัยและอนามัยสิ่งแวดล้อม

125

ส่วนความหมายของการประกอบวิชาชีพสาธารณสุขชุมชนนั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า ไม่สมควรตัดความหมายในเรื่อง การบ�ำบัดรักษาโรคเบื้องต้น การตรวจวินิจฉัยและการบ�ำบัดรักษาโรคเบื้องต้น และ การตรวจประเมินอาการเจ็บป่วยออกจากค�ำนิยาม การประกอบอาชีพสาธารณสุขชุมชน ๒. คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายไม่ เ ห็ น ด้ ว ยกั บ การแก้ ไขเพิ่ ม เติ ม ของวุ ฒิ ส ภาในบทเฉพาะกาล ร่างมาตรา ๕๐ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า เนื่องจากกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ ในชั้นสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา มาจากการแต่งตั้งของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา เลือกบุคคลที่เป็นสมาชิกและ ไม่เป็นสมาชิกของสภาแห่งนั้น รวมทั้งกรรมาธิการวิสามัญหนึ่งในสามที่เป็นผู้แทนของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าชื่อ เสนอร่างพระราชบัญญัติและผู้ทรงคุณวุฒิที่มิใช่สมาชิกสภาแห่งนั้น เมื่อคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาเรื่องนั้น แล้วเสร็จ จะส่งให้แต่ละสภาเป็นผู้วินิจฉัยลงมติเห็นชอบ ดังนั้น กรรมาธิการวิสามัญจึงท�ำหน้าที่ศึกษาและพิจารณา กลั่นกรองเท่านั้น การตัดสินใจลงมติเห็นชอบ ขั้นสุดท้ายนั้น อยู่ที่สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา กรรมาธิการวิสามัญ ที่มาจากผู้ทรงคุณวุฒิและผู้แทนประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เสนอร่างพระราชบัญญัติที่มิใช่สมาชิกสภาแต่ละสภา จึง ไม่เป็นผู้มีส่วนได้เสีย

(๕) ร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ....

โดยเหตุที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่รับหลักการร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่..) พ.ศ. .... ที่นางสาว วิไลวรรณ แซ่เตีย กับประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง จ� ำนวน ๑๔,๒๖๔ คน เป็นผู้เสนอ กับร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่..) พ.ศ. .... ที่นายนคร มาฉิม กับคณะเป็นผู้เสนอ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจึงมีความเห็นและข้อเสนอแนะต่อรัฐสภาเกี่ยวกับการพิจารณาร่างพระราช บัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... เป็นสองประเด็นคือ ๑. กรณีสภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่รับหลักการร่างพระราชบัญญัติ การพิจารณาลงมติไม่รับหลักการ ร่างกฎหมายที่เข้าชื่อโดยประชาชนที่ไม่เป็นไปตามกระบวนการที่ก�ำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญมาตรา ๑๖๓ อาจท�ำให้ร่าง กฎหมายดังกล่าวไม่ชอบด้วยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ และอาจท�ำให้ประชาชนขาดความเชื่อถือต่อสถาบันรัฐสภาที่ อาจเกิดขึ้นได้ในอนาคต

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

126

๒. หลักการและสาระส�ำคัญของร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... คณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมายได้พิจารณาแล้วมีความเห็นและข้อเสนอแนะต่อร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. .... ดังนี้

(๒.๑) การขยายขอบเขตการคุ้มครอง

ควรให้ขยายหรือเปลี่ยนนิยาม ”ลูกจ้าง” และ “นายจ้าง” เพื่อให้ครอบคลุมแรงงานทั้งสองกลุ่ม ดังกล่าวนี้ด้วย เพื่อส่งผลให้แรงงานทั้งสองกลุ่มอยู่ในระบบประกันสังคม ตามมาตรา ๓๓ ซึ่งจะได้รับประโยชน์ทดแทน ทั้ง ๗ กรณีและผู้จ้างงานร่วมสมทบในเงินกองทุนประกันสังคม (๒.๒) ความเป็นอิสระของส� ำนักงานประกันสังคม เห็นควร ให้เปลี่ยนแปลงส� ำนักงานประกัน สังคมจากหน่วยงานราชการเป็นหน่วยงานของรัฐ มีฐานะเป็นนิติบุคคล ไม่เป็นส่วนราชการ และไม่เป็นรัฐวิสาหกิจ โดยอยู่ภายใต้การก�ำกับดูแลของนายกรัฐมนตรีเพื่อให้การบริหารงานเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ โปร่งใส ตรวจสอบ ได้ และมีความคล่องตัว และคงอ�ำนาจทางมหาชนของส�ำนักงานประกันสังคมเพื่อบังคับใช้กฎหมายและบริหารกองทุน ประกันสังคมอย่างมีประสิทธิภาพ และสามารถบรรลุเป้าหมายของระบบประกันสังคม ส่ ว นต� ำ แหน่ ง เลขาธิ ก ารส� ำ นั ก งานประกั น สั ง คมต้ อ งไม่ เ ป็ น ข้ า ราชการ มาจากการสรรหาของ คณะกรรมการประกันสังคม และอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของประธานกรรมการประกันสังคม โดยต้องเป็นผู้ที่มีความรู้ ความสามารถและประสบการณ์ที่เป็นผู้บริหารอาชีพเกี่ยวกับการบริหารงานประกันสังคม

(๒.๓) คณะกรรมการ

เพื่อให้การด�ำเนินการของส�ำนักงานประกันสังคมเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและบรรลุวัตถุประสงค์ จึงเห็นควรให้มกี ารก�ำหนดองค์ประกอบ และทีม่ าของโครงสร้างการบริหารงานของส�ำนักงานประกันสังคมทัง้ โครงสร้างเดิม และโครงสร้างที่เสนอใหม่ ดังมีรายละเอียดดังนี้ ๑) คณะกรรมการประกันสังคม ต�ำแหน่งประธานกรรมการของคณะกรรมการประกันสังคมต้องไม่เป็นข้าราชการ และ ได้มาจากการสรรหาโดยกรรมการผู้แทนฝ่ายนายจ้าง กรรมการผู้แทนฝ่ายผู้ประกันตน และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ซึ่ ง กรรมการผู ้ ท รงคุ ณ วุ ฒิ ค วรมาจากการสรรหาผู ้ ที่ มี ค วามรู ้ ค วามสามารถ ประสบการณ์ อาทิ งานประกั น สั ง คม หลักประกันสุขภาพ การแพทย์ การบริหารการลงทุน สิทธิมนุษยชน สวัสดิการสังคม และมีความเชี่ยวชาญเหมาะสม กับงานด้านประกันสังคม โดยเฉพาะต�ำแหน่งกรรมการที่เป็นผู้แทนฝ่ายนายจ้าง (หรือผู้จ้างงาน) และผู้แทนฝ่าย ผู้ประกันตนให้มาจากการคัดเลือกจากบุคคลและหรือองค์กรที่ฝ่ายนายจ้างหรือผู้จ้างงาน และฝ่ายผู้ประกันตนมีส่วนร่วม อย่างแท้จริงและทั่วถึง การจ�ำกัดกระบวนการคัดเลือกผู้แทนภายใต้ระบบไตรภาคีย่อมมิใช่กระบวนการที่เปิดโอกาสให้ ผู้จ้างงานและผู้ประกันตนมีส่วนร่วมในการคัดเลือกผู้แทนที่ครอบคลุมผู้ประกันตนอย่างถ้วนหน้า และทั้งนี้ ควรค�ำนึง ถึงการมีส่วนร่วมของหญิงและชายด้วย ๒) คณะกรรมการมาตรฐานบริการทางการแพทย์ ควรให้ก�ำหนดให้มีคณะกรรมการมาตรฐานบริการทางการแพทย์ประกอบด้วยผู้แทนจาก สภาวิชาชีพสาธารณสุข กล่าวคือ แพทย์ ทันตแพทย์ พยาบาล สาธารณสุข กายภาพบ�ำบัด เภสัชกร ผู้เชี่ยวชาญด้าน อาชีวเวชศาสตร์ ผู้ประกอบโรคศิลปะ และสาขาอื่นตามความจ�ำเป็น ผู้เชี่ยวชาญที่เสนอโดยผู้ประกันตน และนายจ้าง ฝ่ายละ ๑ คน ทั้งนี้ ให้คณะกรรมการประกันสังคมเป็นผู้ก�ำหนดคุณสมบัติ หลักเกณฑ์ และวิธีการได้มา เพื่อให้เกิด ประสิทธิภาพและเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อผู้ประกันตน

127

๓) คณะกรรมการการลงทุน องค์ ป ระกอบของคณะกรรมการการลงทุ น ควรประกอบด้ ว ย ผู ้ แ ทนกระทรวงการคลั ง ผู้แทนธนาคารแห่งประเทศไทย ผู้แทนส� ำนักงานคณะกรรมการก� ำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ ผู้แทนฝ่าย นายจ้าง และผู้แทนฝ่ายผู้ประกันตนฝ่ายละ ๒ คน ซึ่งมาจากการสรรหาผู้ทรงคุณวุฒิจากผู้ที่มีความรู้ ความเชี่ยวชาญ หรือประสบการณ์ในด้านการลงทุน ด้านเศรษฐศาสตร์ และด้านกฎหมาย อย่างน้อยสาขาละ ๑ คน รวมกันไม่เกิน จ�ำนวน ๗ คน และผู้แทนส�ำนักงานประกันสังคม

(๒.๔) สิทธิหรือประโยชน์ทดแทน

ยังมีข้อที่ควรแก้ไขปรับปรุงเพื่อพัฒนาหลักการของกฎหมายให้มีความครบถ้วนสมบูรณ์ยิ่งขึ้น จึง มีข้อเสนอในบางประเด็นเพิ่มเติมดังนี้ ๑) สิทธิประโยชน์ทดแทนกรณีว่างงาน ควรให้นิยามเรื่องว่างงานให้มีความชัดเจนครอบคลุม กรณีที่มิได้สมัครใจลาออกดังกล่าวด้วย ทั้งนี้ ให้ได้รับประโยชน์ทดแทนกรณีว่างงานนับแต่วันที่ว่างงาน ๒) กรณีมีเหตุขัดข้องเกี่ยวกับการหักค่าจ้างเพื่อน�ำส่งเงินสมทบกองทุนประกันสังคมของ ผู้ประกันตนโดยมิใช่ความผิดของผู้ประกันตน ควรให้ก� ำหนดมาตรการทางกฎหมายเพื่อรองรับให้ผู้ประกันตนยังคง มีสิทธิในหลักประกันสังคมเช่นปกติ ๓) การจ่ายเงินสมทบของผู้ประกันตนตามมาตรา ๓๙ กรณีผู้ประกันตนตามมาตรา ๓๙ ซึ่งเป็นลูกจ้างที่พ้นสภาพการเป็นลูกจ้าง ขาดรายได้และมีหน้าที่ต้องจ่ายเงินสมทบเองฝ่ายเดียว ควรให้มีมาตรการ ทางกฎหมายเพื่อรักษาสถานภาพของผู้ประกันตนตามมาตรา ๓๓ และให้สามารถออกระเบียบก�ำหนดระยะเวลาการ ให้ความคุ้มครอง ภายใต้กรอบเวลาที่เหมาะสม

(๖) ร่างพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ....

จากผลการพิ จ ารณาศึ ก ษาร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ก ารเลื อ กตั้ ง สมาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น หรื อ ผู ้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ที่คณะกรรมการการเลือกตั้งเสนอ โดยเปรียบเทียบกับร่างพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิก สภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ที่พลต�ำรวจโทวิโรจน์ เปาอินทร์ เป็นผู้เสนอ และร่างพระราช บัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ที่นายพีรพันธุ์ พาลุสุข เป็นผู้เสนอ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีความเห็นและข้อเสนอแนะ ดังนี้

๑. การลาออกจากต�ำแหน่งของผู้บริหารท้องถิ่นก่อนหมดวาระ

ในการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น โดยปกติจะจัดให้มีการเลือกตั้งพร้อมกันเนื่องจาก สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นสมาชิกสภาเทศบาลหรือสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด และนายกเทศมนตรีหรือนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ต่างมีวาระการด�ำรงต�ำแหน่งคราวละ ๔ ปี นับแต่วันเลือกตั้ง ดังนั้น เมื่อสิ้นสุดอายุของสภาท้องถิ่นใดแล้ว ผู้บริหารท้องถิ่นนั้นย่อมพ้นจากต�ำแหน่งตามวาระไปพร้อมกัน และจะ ต้องด�ำเนินการจัดการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นในคราวเดียวกัน แต่มีข้อเท็จจริงที่เป็นปัญหา ในทางปฏิบัติว่า มีการลาออกของผู้บริหารท้องถิ่นก่อนครบวาระการด�ำรงต�ำแหน่งตามที่กฎหมายก�ำหนด ในขณะที่ สภาท้องถิ่นยังคงปฏิบัติหน้าที่อยู่ ท�ำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องจัดให้มีการเลือกตั้งใหม่ ซึ่งเป็นปัญหาในทาง

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

128

ปฏิบัติและท�ำให้สิ้นเปลืองงบประมาณแผ่นดินโดยไม่จ� ำเป็น ซึ่งจะส่งผลกระทบอย่างหนักโดยเฉพาะในกรณีที่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีรายได้น้อย ประการส�ำคัญคือ การที่ฝ่ายบริหารและฝ่ายสภาท้องถิ่นมีวาระการด�ำรงต�ำแหน่ง เหลื่อมกันในลักษณะนี้ ก่อให้เกิดปัญหาในการติดตามและตรวจสอบการด�ำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า หากกรณีที่ผู้บริหารท้องถิ่นลาออกจากต�ำแหน่ง เป็นเหตุ ให้ต้องจัดให้มีการเลือกตั้งใหม่แทนต�ำแหน่งที่ว่างลง และวันที่จะจัดให้มีการเลือกตั้งดังกล่าว ห่างจากวันที่จะมีการ เลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นแทนสมาชิกสภาท้องถิ่นที่จะสิ้นสุดลงตามวาระไม่เกิน ๙๐ วัน เห็นควรให้รอการเลือกตั้ง ผู้บริหารท้องถิ่นไปจนกว่าสภาท้องถิ่นจะสิ้นสุดเสียก่อนเพื่อจัดให้มีการเลือกตั้งไปในคราวเดียวกัน ซึ่งสอดคล้องกับ ร่างมาตรา ๗/๑ ที่คณะกรรมการการเลือกตั้งเสนอ

๒. การแบ่งเขตเลือกตั้ง

การยกฐานะจากองค์การบริหารส่วนต�ำบลเป็นเทศบาล ท�ำให้ต้องมีการส�ำรวจเขตพื้นที่ และแบ่งเขตการ เลือกตั้งใหม่ซึ่งยังไม่แล้วเสร็จ ท�ำให้ไม่สามารถจัดการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นได้ ปัญหาการ แบ่งเขตเลือกตั้งของเทศบาลต�ำบลที่ยกฐานะมาจากองค์การบริหารส่วนต�ำบลที่มีพื้นที่ไม่ติดต่อกันนั้น คณะกรรมการ การเลือกตั้งได้แนะน�ำให้กระทรวงมหาดไทยด�ำเนินการยุบรวมพื้นที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มีพื้นที่ติดต่อกัน เพื่อคณะกรรมการการเลือกตั้งจะได้ด�ำเนินการแบ่งเขตเลือกตั้งตามมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสภา ท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๔ ซึ่งกระทรวงมหาดไทยเห็นว่า ตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติสภาต�ำบล และองค์การบริหารส่วนต�ำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๖ บัญญัติว่า “ต�ำบล” หมายความว่า ต�ำบลตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่ที่อยู่นอกเขตหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น และในกรณีที่ ต�ำบลใดมีพื้นที่อยู่ทั้งในและนอกเขตหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ให้หมายความถึงเฉพาะพื้นที่ที่อยู่นอกเขต

129

หน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ดังนั้น องค์การบริหารส่วนต�ำบลจึงมีพื้นที่ตามเขตต�ำบลตามกฎหมายว่าด้วย ลักษณะปกครองท้องที่ ยกเว้นส่วนที่อยู่ในเขตเทศบาลซึ่งอยู่ในเขตต�ำบลนั้น กรณีมีการจัดตั้งองค์การบริหารส่วนต�ำบล ขึ้นเป็นเทศบาลตามกฎหมายว่าด้วยการเทศบาล พื้นที่ของเทศบาลที่จัดตั้งขึ้นใหม่จึงเป็นพื้นที่เดิมขององค์การบริหาร ส่วนต�ำบล ซึ่งมีความเป็นไปได้ใน ๒ กรณี คือ

(๑) มีพื้นที่เต็มทั้งต�ำบลตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่

(๒) มีพื้นที่เพียงบางส่วนของต�ำบลตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่ ยกเว้นเขตของ เทศบาลอื่นซึ่งตั้งอยู่ในเขตต�ำบลนั้นก่อนวันที่พระราชบัญญัติสภาต�ำบลและองค์การบริหารส่วนต�ำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ จะมีผลใช้บังคับ ด้วยเหตุผลดังกล่าวจึงอาจเกิดกรณีที่เทศบาลต� ำบลซึ่งจัดตั้งจากองค์การบริหารส่วนต�ำบลมีเขตพื้นที่ ไม่ติดต่อกัน เนื่องจากมีพื้นที่ของเทศบาลอื่นกั้นอยู่ จึงเห็นได้ว่าปัญหาเรื่องเขตพื้นที่ของเทศบาลต�ำบลที่จัดตั้งขึ้นใหม่ และมีพื้นที่ไม่ติดต่อกัน เป็นปัญหาเรื่องการแบ่งเขตเลือกตั้งตามพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหาร ท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๔ ซึ่งหากคณะกรรมการการเลือกตั้งพิจารณาแล้วเห็นว่ากฎหมายดังกล่าวไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริง เรื่ อ งเขตการปกครองและเจตนารมณ์ ข องประชาชนในองค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ก็ ส มควรที่ จ ะพิ จ ารณาแก้ ไข เพิ่มเติมบทบัญญัติของกฎหมายให้เหมาะสมต่อไป เนื่องจากในการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น มีเจตนารมณ์ให้ประชาชนในแต่ละท้องถิ่นเลือกตัวแทนของตนเข้าไปท�ำหน้าที่ในการบริหารท้องถิ่นเพื่อตอบสนองการ จัดท�ำบริการสาธารณะ ซึ่งในเขตท้องถิ่นต่างๆ ต่างมีความเป็นชุมชนเดียวกัน มีวัฒนธรรมเดียวกัน ตลอดจนมีความ ต้องการในลักษณะเดียวกัน หากมีการแบ่งเขตเลือกตั้งให้พื้นที่ติดต่อกันได้เลือกผู้แทนกลุ่มเดียวกัน จะท� ำให้สามารถ ตอบสนองการจัดท�ำบริการสาธารณะแก่ประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ

๓. การเพิ่มจ�ำนวนคณะกรรมการประจ�ำหน่วยเลือกตั้ง

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายพิจารณาแล้วเห็นว่า การจัดการเลือกตั้งในระดับชาติ คือ การเลือกตั้ง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา กับการจัดการเลือกตั้งในระดับท้องถิ่น คือ การเลือกตั้งสมาชิก สภาท้องถิ่นหรือการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่น มีกลไกการบริหารจัดการที่ไม่แตกต่างกัน กล่าวคือ ในการเลือกตั้งสมาชิก สภาผู้แทนราษฎร ให้คณะกรรมการการเลือกตั้งประจ�ำจังหวัดมีอ�ำนาจแต่งตั้งผู้อ�ำนวยการการเลือกตั้งประจ�ำเขต และกรรมการการเลื อ กตั้ ง ประจ�ำ เขต และเมื่ อ จะมี ก ารจั ด การเลื อ กตั้ ง ขึ้ น ในครั้ ง ใด ให้ ค ณะกรรมการการเลื อ กตั้ ง ประจ�ำเขตเลือกตั้ง มีอ�ำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการการเลือกตั้งประจ�ำหน่วยเลือกตั้งไม่น้อยกว่า ๙ คน เพื่อท�ำหน้าที่ เกี่ยวกับการลงคะแนนและนับคะแนนเลือกตั้งของหน่วยเลือกตั้งแต่ละแห่ง เช่นเดียวกับการเลือกตั้งในระดับท้องถิ่น กฎหมายให้คณะกรรมการการเลือกตั้งประจ�ำจังหวัดแต่งตั้งคณะกรรมการการการเลือกตั้งประจ�ำองค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น แต่เมื่อจะมีการจัดการเลือกตั้งขึ้นในครั้งใด ให้คณะกรรมการการเลือกตั้งประจ�ำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มี อ� ำ นาจแต่ ง ตั้ ง คณะกรรมการประจ�ำ หน่ ว ยเลื อ กตั้ ง เพี ย งจ� ำ นวน ๗ คน เพื่ อ ท� ำ หน้ า ที่ เ กี่ ย วกั บ การลงคะแนนและ นับคะแนนเลือกตั้งในแต่ละหน่วยเลือกตั้ง เมื่อการจัดการเลือกตั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่นมีการด�ำเนินการในลักษณะเดียวกัน ซึ่งหลักการ ส�ำคัญของการจัดการเลือกตั้งคือ ต้องสามารถอ�ำนวยความสะดวกให้แก่ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในการลงคะแนนเสียง เลือกตั้งตามสิทธิของตนอย่างมีประสิทธิภาพ ตลอดจนต้องท�ำให้การเลือกตั้งเป็นไปโดยสุจริตเที่ยงธรรม โปร่งใส และ ตรวจสอบได้ เพื่อให้ได้ผู้แทนประชาชนที่เหมาะสม ดังนั้น เพื่อให้การจัดการ การเลือกตั้งเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และมีมาตรฐานเดียวกัน จึงควรก�ำหนดจ�ำนวนคณะกรรมการประจ�ำหน่วยเลือกตั้งในการเลือกตั้งท้องถิ่นที่จ�ำนวน

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

130

๙ คนเช่นเดียวกับการจัดการเลือกตั้งระดับชาติ แต่อย่างไรก็ตาม บางหน่วยเลือกตั้งอาจไม่สามารถแต่งตั้งกรรมการ ประจ� ำ หน่ ว ยได้ ค รบตามจ�ำ นวนดั ง กล่ า ว จึ ง เห็ น ควรใช้ ค�ำ ว่ า “คณะกรรมการประจ�ำ หน่ ว ยเลื อ กตั้ ง ไม่ เ กิ น เก้ า คน ประกอบด้วยประธานกรรมการหนึ่งคนและกรรมการไม่เกินแปดคน มีอ�ำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการลงคะแนนเลือกตั้ง และการนับคะแนนเลือกตั้งในที่เลือกตั้งของแต่ละหน่วยเลือกตั้ง” ซึ่งสอดคล้องกับร่างที่นายพีรพันธ์ พาลุสุข เป็นผู้เสนอ

๔. กรณีถึงเวลาเปิดการลงคะแนนเลือกตั้งแต่กรรมการประจ�ำหน่วยมาปฏิบัติหน้าที่ไม่ครบ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า เมื่อถึงเวลาเปิดการลงคะแนนเลือกตั้งแล้ว ควรก�ำหนดให้กรรมการ ประจ�ำหน่วยเลือกตั้งที่มาอยู่ ณ หน่วยเลือกตั้งสามารถเริ่มปฏิบัติหน้าที่ได้ โดยต้องมีจ�ำนวนกรรมการประจ�ำหน่วย เลือกตั้งในขณะเปิดหีบไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของกรรมการประจ�ำหน่วยเลือกตั้งทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ เพื่อให้การด�ำเนินการ ลงคะแนนเสี ย งเลื อ กตั้ ง เป็ น ไปตามก� ำ หนดเวลาและเป็ น ไปด้ ว ยความเรี ย บร้ อ ย จึ ง เห็ น สอดคล้ อ งกั บ หลั ก การของ ร่างมาตรา ๗ ตามที่นายพีรพันธุ์ พาลุสุข กับคณะ เป็นผู้เสนอ แต่เพื่อให้มีจ�ำนวนกรรมการประจ�ำหน่วยเลือกตั้งใน ขณะเปิดการลงคะแนนที่เหมาะสม จึงควรมีกรรมการประจ�ำหน่วยเลือกตั้งไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งจึงจะปฏิบัติหน้าที่ได้ โดยขอแก้ไขข้อความตามร่างของนายพีรพันธุ์ฯ จากค�ำว่า “ในวันเลือกตั้ง ถ้าถึงเวลาเปิดการลงคะแนนเลือกตั้งแล้วมี กรรมการประจ� ำ หน่ ว ยเลื อ กตั้ ง มาปฏิ บั ติ ห น้ า ที่ ไ ม่ ค รบตามจ� ำ นวนที่ แ ต่ ง ตั้ ง ไว้ ให้ ก รรมการประจ� ำ หน่ ว ยเลื อ กตั้ ง เท่ า ที่ มี อ ยู ่ ใ นขณะนั้ น เป็ น กรรมการประจ� ำ หน่ ว ยเลื อ กตั้ ง จนครบไปพลางก่ อ น จนกว่ า ......” เป็ น “ในวั น เลื อ กตั้ ง ถ้าถึงเวลาเปิดการลงคะแนนเลือกตั้งแล้ว มีกรรมการประจ�ำหน่วยเลือกตั้งมาปฏิบัติหน้าที่ไม่ครบตามจ�ำนวนที่แต่งตั้งไว้ แต่หากมีกรรมการประจ�ำหน่วยเลือกตั้งซึ่งมาปฏิบัติหน้าที่มีจ�ำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่ง ให้กรรมการประจ�ำหน่วยเลือกตั้ง เท่าที่มีอยู่ในขณะนั้นเริ่มปฏิบัติหน้าที่ได้ไปพลางก่อน จนกว่า......”

๕. คุณสมบัติของผู้มีสิทธิเลือกตั้งเรื่องการมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้าน

คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายเห็ น ว่ า การก�ำ หนดคุ ณ สมบั ติ ข องผู ้ มี สิ ท ธิ เ ลื อ กตั้ ง กรณี ก ารมี ชื่ อ อยู ่ ใ น ทะเบียนบ้าน เห็นควรใช้หลักการเดิม คือ “เป็นเวลาติดต่อกันไม่น้อยกว่าหนึ่งปี” และสอดคล้องกับร่างของนายพีรพันธุ์ พาลุสุข เนื่องจากระยะเวลาเก้าสิบวัน อาจมีปัญหาเรื่องการโยกย้ายคนเข้ามาในทะเบียนบ้านเพื่อทุจริตในการเลือกตั้ง และคนที่ ย ้ า ยเข้ า มาในพื้ น ที่ ไ ม่ มี ค วามผู ก พั น กั บ ท้ อ งถิ่ น เท่ า ที่ ค วร การเลื อ กตั้ ง ท้ อ งถิ่ น ควรเป็ น เรื่ อ งของท้ อ งถิ่ น ที่อยู่ด้วยกันตามระยะเวลาที่พอสมควร จึงไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขร่างมาตรา ๘ และร่างมาตรา ๙ ของคณะกรรมการ การเลือกตั้งที่เสนอไว้

๖. ระยะเวลาการยื่นบัญชีรายรับและรายจ่ายของผู้สมัครรับเลือกตั้ง

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า ก�ำหนดระยะเวลาการยื่นบัญชีรายรับและรายจ่ายในการเลือกตั้ง ตามร่างที่คณะกรรมการการเลือกตั้งและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสนอว่าต้องยื่นภายใน ๙๐ วัน หลังจากวันเลือกตั้ง นั้นน้อยเกินไป เนื่องจากบางรายการไม่สามารถท�ำได้โดยง่ายและอาจต้องขอหลักฐานและเอกสารต่างๆ หลายส่วน จึงเห็นควรให้เพิ่มระยะเวลาดังกล่าวจาก ๙๐ วัน เป็น ๑๒๐ วัน ทั้งนี้ ควรให้ยื่นภายหลังวันเลือกตั้งตามหลักการ ที่คณะกรรมการการเลือกตั้งเสนอ และสอดคล้องกับข้อเสนอของตัวแทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ๗. การให้ ส มาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น หรื อ ผู ้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น ที่ ล าออกจากต�ำ แหน่ ง ก่ อ นครบวาระต้ อ งรั บ ผิ ด ชดใช้ค่าใช้จ่ายส�ำหรับการเลือกตั้งใหม่ ในการเข้ า สู ่ ต� ำ แหน่ ง สมาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น หรื อ ผู ้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น ผ่ า นระบบการเลื อ กตั้ ง นั้ น เมื่ อ ผู้สมัคร รับเลือกตั้งได้รับเลือกให้เป็นสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นแล้ว การพ้นจากต�ำแหน่งย่อมเป็นไปตามที่บัญญัติ ไว้ในกฎหมาย เช่น การตาย การพ้นจากต�ำแหน่งตามวาระ หรือการลาออก เป็นต้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า การพ้นจากต�ำแหน่งของสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นโดยการลาออกเป็นสิทธิที่พึงกระท� ำได้ ดังนั้น แม้

131

การลาออกจะเป็นเหตุท�ำให้คณะกรรมการการเลือกตั้งต้องด�ำเนินการจัดให้มีการเลือกตั้งใหม่เพื่อให้มีผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง แทนต�ำแหน่งที่ว่าง และมีค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้งใหม่เกิดขึ้น ย่อมเป็นกระบวนการและภาระของหน่วยงานรัฐตาม ปกติ แต่ในกรณีที่สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นได้ลาออกจากต�ำแหน่งไปแล้ว แต่กลับลงสมัครรับเลือกตั้ง ใหม่อีกครั้งในต�ำแหน่งที่ตนลาออก เป็นการก่อให้เกิดภาระค่าใช้จ่ายในการจัดให้มีการเลือกตั้งโดยไม่จ�ำเป็น ดังนั้น เพื่อป้องกันมิให้เกิดปัญหาในเรื่องนี้ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เห็นว่า กรณีลาออกก่อนครบวาระแต่มิได้ลงสมัคร รับเลือกตั้งในต�ำแหน่งเดิมอีก ย่อมเป็นสิทธิของสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นรายนั้นสามารถกระท� ำได้โดย ไม่จ�ำเป็นต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นอันเนื่องจากต้องจัดให้มีการเลือกตั้งใหม่ เว้นแต่เป็นกรณีลาออกก่อนครบ วาระ เพื่อลงสมัครรับเลือกตั้งในต�ำแหน่งเดิมที่ลาออก ถือเป็นข้อยกเว้นที่บุคคลนั้นต้องเป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่าย ในการจั ด การเลื อ กตั้ ง ใหม่ ใ นครั้ ง นั้ น ซึ่ ง เป็ น มาตรการเดี ย วกั น กั บ ในกรณี ผู ้ ล งสมั ค รรั บ เลื อ กตั้ ง กระท�ำ ผิ ด กฎหมาย เลือกตั้งตามมาตรา ๕๖ จนถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง และต้องเป็นผู้รับผิดชอบชดใช้ค่าเสียหายโดยไม่เกินค่าใช้จ่าย ในการที่ต้องจัดให้มีการเลือกตั้งใหม่ ตามมาตร ๙๙ แห่งพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหาร ท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๕

๘. บทก�ำหนดโทษ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า พระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๕ ไม่ได้บัญญัติบทลงโทษผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นที่ฝ่าฝืนมาตรา ๔๔ หรือมาตรา ๔๕ กรณีรู้ว่าตนไม่มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ซึ่งแตกต่าง จากบทบัญญัติตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการได้มาซึ่งสมาชิก วุ ฒิ ส ภา ที่ ก� ำ หนดบทลงโทษผู ้ ส มั ค รที่ ฝ ่ า ฝื น การกระท� ำ ผิ ด กรณี รู ้ ว ่ า ตนไม่ มี สิ ท ธิ รั บ สมั ค รเลื อ กตั้ ง เป็ น สมาชิ ก สภา ผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภา ยังคงสมัครรับเลือกตั้ง จะต้องระวางโทษจ�ำคุกและปรับ และต้องถูกศาลสั่งเพิกถอน สิทธิเลือกตั้งมีก�ำหนด ๑๐ ปี ดังนั้น เมื่อการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นมีกลไกการเข้าสู่อำ� นาจ นิติบัญญัติของท้องถิ่นและอ�ำนาจบริหารของราชการส่วนท้องถิ่นผ่านระบบการเลือกตั้งเช่นเดียวกับการเลือกตั้งระดับ ชาติ จึงควรก�ำหนดบทบัญญัติให้สอดคล้องกัน จึงเห็นควรเพิ่มเติมบทก�ำหนดโทษไว้ในร่างพระราชบัญญัตินี้ (๗) ร่างพระราชบัญญัตนิ ริ โทษกรรมแก่ผซู้ งึ่ กระท�ำความผิดเนือ่ งจาก การชุมนุมทางการเมือง การแสดงออก ทางการเมืองของประชาชน พ.ศ. .... คณะกรรมการปฏิรปู กฎหมายเคยมีความเห็นและข้อเสนอแนะเรือ่ งกฎหมายนิรโทษกรรมและกฎหมายปรองดอง แล้ว ๒ ครั้ง (หนังสือส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่ คปก.๐๖/๑๓ ลงวันที่ ๑๓ มิถุนายน ๒๕๕๖ เรื่อง ความเห็น และข้อเสนอแนะเรื่องร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยความปรองดองแห่งชาติ พ.ศ. .... และที่ คปก.๐๑/๙๓๒ ลงวันที่ ๑๓ สิงหาคม ๒๕๕๖ เรื่อง ความเห็นและข้อเสนอแนะเรื่องกฎหมายเกี่ยวกับการนิรโทษกรรมและการปรองดอง) โดยความเห็ น และข้ อ เสนอแนะ เรื่ อ ง ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ นิ ร โทษกรรมแก่ ผู ้ ซึ่ ง กระท�ำ ความผิ ด เนื่ อ งจากการชุ ม นุ ม ทางการเมื อ ง การแสดงออกทางการเมื อ งของประชาชน พ.ศ. .... คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายมี ค วามเห็ น และ ข้อเสนอแนะ ดังนี้

๑. การแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๓ ขัดกับกระบวนการตราพระราชบัญญัติ

เมื่ อ พิ จ ารณาหลั ก การแห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ จ ากบั น ทึ ก หลั ก การและเหตุ ผ ลของร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ที่ น�ำเสนอและสภาผู้แทนราษฎรได้มีมติรับหลักการประกอบการพิจารณาในวาระที่หนึ่ง ทั้งในส่วนของชื่อร่างพระราชบัญญัติ หลักการ และเนื้อหาในร่างมาตรา ๓ พบว่าหลักการของร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้คือการนิรโทษกรรมให้แก่การกระท�ำ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

132

ความผิดของบุคคลเนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมืองของประชาชน การแก้ไขเพิ่มเติม ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ฯ มาตรา ๓ มี ก ารขยายขอบเขตการนิ ร โทษกรรมให้ ค รอบคลุ ม ถึ ง บุ ค คล “ที่ ถู ก กล่ า วหาว่ า เป็นผู้กระท�ำความผิดโดยคณะบุคคลหรือองค์กรที่จัดตั้งขึ้นภายหลังการรัฐประหาร เมื่อวันที่ ๑๙ กันยายน พ.ศ. ๒๕๔๙ รวมทั้งองค์กรหรือหน่วยงานที่ด�ำเนินการในเรื่องดังกล่าวสืบเนื่องต่อมา ไม่ว่าผู้กระท�ำจะได้กระท�ำในฐานะตัวการ ผู้สนับสนุน ผู้ใช้ให้กระท�ำ หรือผู้ถูกใช้ หากการกระท�ำนั้นผิดต่อกฎหมาย ก็ให้ผู้กระท�ำพ้นจากความผิดและความรับผิด โดยสิ้ น เชิ ง ” การแก้ ไขเพิ่ ม เติ ม ดั ง กล่ า วเป็ น การขยายขอบเขตการนิ ร โทษกรรมให้ ร วมถึ ง การกระท�ำ อั น เกี่ ย วกั บ การทุจริตและประพฤติมิชอบ ซึ่งไม่ได้เป็นการนิรโทษกรรมให้แก่การกระท�ำความผิดของบุคคลเนื่องจากการชุมนุม ทางการเมือง การแสดงออกทางการเมือง จึงขัดกับหลักการที่สภาผู้แทนราษฎรได้ลงมติให้ความเห็นชอบในวาระ ที่ ๑ จึงถือได้ว่ากระบวนการตราร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ขัดต่อข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๑ ข้อ ๑๑๗ และข้อ ๑๒๓ ซึ่งออกโดยอาศัยอ�ำนาจตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๑๓๔

๒. การนิรโทษกรรมให้กับการกระท�ำความผิดเกี่ยวกับการทุจริต

โดยทั่ ว ไปการนิ ร โทษกรรมจะใช้ ส� ำ หรั บ การกระท� ำ ความผิ ด ที่ มี ลั ก ษณะในทางการเมื อ ง ซึ่ ง ในอดี ต ที่ผ่านมาการนิรโทษกรรมในประเทศไทยเป็นการนิรโทษกรรมความผิดทางการเมืองทั้งสิ้นจ� ำนวน ๒๒ ฉบับ กรณี การนิรโทษกรรมในหลายประเทศที่ท�ำให้เกิดเหตุการณ์ความขัดแย้งทางการเมืองที่รุนแรง เช่น แอฟริกาใต้ เกาหลี เป็นต้น ก็เป็นการนิรโทษกรรมส�ำหรับผู้ที่กระท�ำความผิดอันเนื่องมาจากวัตถุประสงค์ทางการเมืองเช่นเดียวกัน เหตุที่ การนิรโทษกรรมมักใช้กับการกระท�ำที่มีลักษณะทางการเมืองเพราะผู้กระท�ำผิดเหล่านั้นไม่ใช่อาชญากรโดยสันดาน และเพื่อลดความขัดแย้ง สร้างความปรองดอง อีกทั้งการมุ่งแต่จะลงโทษทางอาญาต่อการกระท�ำของบุคคลดังกล่าว จึงอาจไม่เหมาะสมและไม่น� ำไปสู่การปรองดองในอนาคต ดังนั้นจึงควรมีการให้อภัยแก่ผู้กระท� ำความผิด ส�ำหรับการ กระท�ำความผิดเกี่ยวกับการทุจริตนั้นไม่ถือว่าเป็นความผิดที่มีลักษณะทางการเมืองอันควรได้รับการนิรโทษกรรม การ ที่ร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมฉบับนี้ก�ำหนดให้มีการนิรโทษกรรมให้แก่การกระท�ำความผิดเกี่ยวกับการทุจริตโดย

133

ผู้กระท�ำความผิดหลุดพ้นจากความผิดและความรับผิดโดยสิ้นเชิงย่อมเป็นการขัดต่อหลักการนิรโทษกรรมดังกล่าว และขัดต่ออนุสัญญาขององค์การสหประชาชาติเพื่อการต่อต้านการทุจริต (United Nations Convention against Corruption : UNCAC 2003) ซึ่งรัฐบาลไทยได้ให้สัตยาบันเมื่อวันที่ ๑ มีนาคม ๒๕๕๔ เพราะฉะนั้นรัฐบาลไทย จึงต้องปฏิบัติตามอนุสัญญาฯ ดังกล่าวอันเป็นไปตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๘๒ นอกจากนี้ การนิรโทษกรรมให้แก่ผู้กระท� ำความผิดเกี่ยวกับการทุจริต ยังไม่สอดคล้องกับนโยบายของ รัฐบาลที่แถลงต่อรัฐสภาว่า “จะฟื้นฟูประชาธิปไตย และป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในภาครัฐ อย่างจริงจัง รวมทั้งการเสริมสร้างมาตรฐานด้านคุณธรรม จริยธรรม และธรรมาภิบาลของบุคลากรภาครัฐ ตลอดจน ปลูกฝังจิตส�ำนึกและค่านิยมของสังคมให้ยึดมั่นในความซื่อสัตย์สุจริตและถูกต้อง ชอบธรรม”

๓. การนิรโทษกรรมให้กับการกระท�ำอันเป็นการละเมิดสิทธิในชีวิต

ร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมฉบับนี้มีลักษณะเป็นการนิรโทษกรรมแบบครอบคลุมทั่วไป (Blanket Amnesty) ไม่มีการแยกแยะลักษณะการกระท�ำที่ควรจะนิรโทษกรรมให้ชัดเจนและเป็นการนิรโทษกรรมโดยปราศจาก เงื่อนไข หากกฎหมายฉบับนี้มีผลบังคับจะมีผลเป็นการนิรโทษกรรมแก่การกระท�ำที่เป็นการละเมิดสิทธิในชีวิต ซึ่งเป็น สิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานที่ส�ำคัญที่ถูกรับรองไว้ในกฎหมายระหว่างประเทศและรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย ตามกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองถือว่าสิทธิในชีวิต เป็นสิทธิอันส�ำคัญ ที่ห้ามไม่ให้รัฐหรือบุคคลใดพรากสิทธิดังกล่าวไปจากบุคคลใดได้โดยอ�ำเภอใจ แม้ในภาวะฉุกเฉินที่คุกคามความอยู่รอด ปลอดภัยของประเทศ และเมื่อมีการละเมิดสิทธิในชีวิตขึ้น จึงเป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องมีการสืบสวน สอบสวนและ น�ำตัวผู้ที่ละเมิดสิทธิดังกล่าวเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมและลงโทษอย่างเหมาะสม รวมทั้งต้องมีการเยียวยาอย่างเป็น ผลแก่ผู้เสียหาย การนิรโทษกรรมแก่การละเมิดสิทธิในชีวิตจึงเป็นการขัดต่อหน้าที่ของรัฐตามกติการะหว่างประเทศ ข้างต้น อีกทั้งยังขัดต่อนโยบายสหประชาชาติที่ระบุไว้ในเอกสารบันทึกทางเทคนิคเกี่ยวกับกฎหมายระหว่างประเทศ และนโยบายแห่งสหประชาชาติในการก�ำหนดระเบียบด้านการนิรโทษกรรม รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ได้รับรองสิทธิเสรีภาพในชีวิตและร่างกายไว้ในมาตรา ๓๒ วรรคแรกว่า “บุคคลย่อมมีสิทธิและเสรีภาพในชีวิตและร่างกาย” การที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้เช่นนี้รัฐจึงต้องผูกพันในการคุ้มครอง สิทธิเสรีภาพในชีวิตร่างกายตามที่รัฐธรรมนูญก�ำหนดไว้ โดยต้องไม่ละเมิดสิทธิในชีวิตและมีหน้าที่ปกป้องและคุ้มครอง มิให้มีการละเมิดสิทธิในชีวิตและร่างกายของบุคคล ดั ง นั้ น การตรากฎหมายนิ ร โทษกรรมให้ กั บ การละเมิ ด สิ ท ธิ ใ นชี วิ ต โดยปราศจากเงื่ อ นไข โดยละเว้ น ไม่น�ำบุคคลที่กระท�ำการละเมิดสิทธิในชีวิตเข้าสู่กระบวนการเพื่อพิสูจน์ความจริง การส� ำนึกผิดและขอโทษ การท�ำให้ ครอบครัวของผู้เสียชีวิตพอใจ ถือเป็นการขัดต่อหน้าที่ของรัฐตามตามหลักการที่กล่าวไว้แล้วข้างต้น และเป็นการ ส่งเสริมวัฒนธรรมการไม่ต้องรับผิด (Impunity) อันจะน� ำไปสู่การใช้ความรุนแรงต่อกันขึ้นอีกในอนาคต อีกทั้งยังเป็น การละเมิดต่อสิทธิของผู้เสียหายในการที่จะได้ทราบความจริงและได้รับการเยียวยาเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมอีกด้วย

๔. ร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมฯ ขัดต่อหลักความแน่นอนชัดเจนของกฎหมาย

การก�ำหนดระยะเวลาที่ยาวนานโดยเริ่มตั้งแต่ปี ๒๕๔๗ จนถึงวันที่ ๘ สิงหาคม ๒๕๕๖ อันมีความเกี่ยวข้อง กับหลายเหตุการณ์ ประกอบกับถ้อยค�ำที่ก�ำหนดไว้กว้างๆ ในกฎหมาย ได้แก่ การชุมนุมทางการเมือง การแสดงออก ทางการเมือง หรือความขัดแย้งทางการเมือง ซึ่งค� ำว่า “การเมือง” สามารถตีความได้กว้างขวาง ซึ่งอาจจะไม่ได้จ� ำกัด เฉพาะเหตุการณ์การชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมือง หรือความขัดแย้งทางการเมืองที่มุ่งล้มล้างรัฐบาล เท่านั้น

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

134

นอกจากนี้การแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๓ โดยระบุว่า “...หรือที่ถูกกล่าวหาว่าเป็นผู้กระท� ำผิดโดยคณะบุคคล หรือองค์กรที่จัดตั้งขึ้นภายหลังการรัฐประหารเมื่อวันที่ ๑๙ กันยายน พ.ศ. ๒๕๔๙ รวมทั้งองค์กรหรือหน่วยงานที่ ด�ำเนินการในเรื่องดังกล่าวสืบเนื่องต่อมาที่เกิดขึ้นระหว่าง พ.ศ. ๒๕๔๗ ถึงวันที่ ๘ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๕๖ ไม่ว่าผู้กระท�ำ จะกระท�ำในฐานะตัวการ ผู้สนับสนุน ผู้ใช้ให้กระท�ำ หรือผู้ถูกใช้ หากการกระท�ำนั้นผิดต่อกฎหมายก็ให้ผู้กระท�ำพ้นจาก ความผิดและความรับผิดโดยสิ้นเชิง” ก็เป็นถ้อยค�ำที่ใช้อย่างคลุมเครือไม่ชัดเจนว่าหมายถึงคณะบุคคลหรือองค์กรใด การใช้ถ้อยค�ำดังกล่าวข้างต้นถือเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมที่ขัดต่อ “หลักความแน่นอนชัดเจนของกฎหมาย” เพราะไม่สามารถก�ำหนดได้อย่างแน่นอนชัดเจนว่าหมายถึงการกระท� ำของใคร และใครเป็นผู้ได้รับผลจากร่างกฎหมาย ดังกล่าว ประกอบกับมิได้ก�ำหนดกลไกเพื่อท�ำให้เกิดความชัดเจนในเรื่องดังกล่าว คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีความเห็นและข้อเสนอแนะว่า วุฒิสภาชอบที่จะยับยั้งร่างพระราชบัญญัติ นี้ ไว้ ก ่ อ นและส่ ง ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ คื น ไปยั ง สภาผู ้ แ ทนราษฎรเพื่ อ ด� ำ เนิ น การให้ ต กไป และเมื่ อ มี ก ารยั บ ยั้ ง ร่ า ง พระราชบั ญ ญั ติ ดั ง กล่ า วแล้ ว รั ฐ บาลและรั ฐ สภาควรแสดงเจตจ� ำ นงทางการเมื อ งอย่ า งแน่ ว แน่ ใ นการสร้ า งความ ปรองดอง โดยการน� ำ ข้ อ เสนอของคณะกรรมการอิ ส ระตรวจสอบและค้ น หาความจริ ง เพื่ อ การปรองดองแห่ ง ชาติ (คอป.) มาปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรม และน� ำความเห็นและข้อเสนอแนะของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) เกี่ยวกับการนิรโทษกรรมที่เคยเสนอไว้ว่า หากจะมีการนิรโทษกรรมชอบที่จะด�ำเนินกระบวนการอื่นๆ เสียก่อน เช่น การใช้มาตรการตามกระบวนการยุติธรรมปกติเพื่อสร้างความเป็นธรรม การค้นหาความจริง การยอมรับความผิด การขอโทษ การให้อภัย การชดใช้เยียวยาผู้ได้รับผลกระทบ การปฏิรูปสถาบัน (กระบวนการยุติธรรมและกองทัพ) และการป้องกันความรุนแรงไม่ให้เกิดขึ้นอีกในอนาคต

(๘) ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ....

จากการพิ จ ารณาศึ ก ษาร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ป ระกอบรั ฐ ธรรมนู ญ ว่ า ด้ ว ยวิ ธี พิ จ ารณาของศาลรั ฐ ธรรมนู ญ พ.ศ. .... ทั้ง ๒ ฉบับ ที่เสนอโดยศาลรัฐธรรมนูญ และนายพีรพันธุ์ พาลุสุข ทั้งจากข้อมูลทางวิชาการและการรับฟัง ความคิดเห็นจากหลายภาคส่วน คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีความเห็นและข้อเสนอแนะ ดังนี้

๑. การละเมิดอ�ำนาจศาล

บทบัญญัติเกี่ยวกับการละเมิดอ�ำนาจศาลมีความมุ่งหมายเพื่อให้กระบวนพิจารณาคดีของศาลรัฐธรรมนูญ เป็ น ไปด้ ว ยความสงบเรี ย บร้ อ ยและรวดเร็ ว ซึ่ ง ปั จ จุ บั น ศาลรั ฐ ธรรมนู ญ อาศั ย ข้ อ ก� ำ หนดศาลรั ฐ ธรรมนู ญ ว่ า ด้ ว ยวิ ธี พิจารณาและการท�ำค�ำวินิจฉัย พ.ศ. ๒๕๕๐ ในการที่จะน� ำประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาใช้บังคับในเรื่อง เกี่ยวกับการละเมิดอ�ำนาจศาล และจากการตรวจสอบระบบของศาลไทยในเรื่องที่เกี่ยวกับการละเมิดอ�ำนาจศาลพบว่า ศาลยุติธรรมและศาลปกครองมีการบัญญัติความผิดฐานละเมิดอ�ำนาจศาลไว้เป็นการเฉพาะ โดยศาลยุติธรรมมีการ ออกข้อก�ำหนดเพื่อรักษาความเรียบร้อยในบริเวณศาล และให้การพิจารณาคดีของศาลเป็นไปด้วยความเที่ยงธรรม และรวดเร็ว ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา ๓๐ และการกระท�ำความผิดฐานละเมิดอ�ำนาจศาล โดยตรงตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาตรา ๓๑ ถึงมาตรา ๓๓ ส่วนศาลปกครองมีการก�ำหนดไว้ใน พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๖๔ และมาตรา ๖๕ นอกจากนี้ ยังพบว่าในศาลรัฐธรรมนูญของต่างประเทศหลายประเทศก็มีการบัญญัติความผิดฐานละเมิดอ� ำนาจศาลไว้ในกฎหมาย เฉพาะของศาลรัฐธรรมนูญ ดังนั้น จึงควรมีการบัญญัติความผิดฐานละเมิดอ� ำนาจศาลรัฐธรรมนูญให้มีความชัดเจนและ มีความเป็นเอกภาพ โดยไม่จ�ำต้องน�ำกฎหมายอื่นมาใช้บังคับโดยอนุโลม

135

เมื่ อพิ จารณาบทบัญ ญัติใ นร่า งมาตรา ๑๖ และมาตรา ๑๗ ที่ ศาลรั ฐธรรมนู ญ เสนอคณะกรรมการฯ เห็นว่าร่างมาตรา ๑๖ เป็นการก�ำหนดหลักเกณฑ์การรักษาความสงบเรียบร้อยในบริเวณศาล หากผู้ใดฝ่าฝืนหลักเกณฑ์ ดังกล่าวถือว่าผู้นั้นกระท�ำผิดฐานละเมิดอ�ำนาจศาล แต่ตามร่างมาตรา ๑๖ ดังกล่าวก็ มิได้มีการก�ำหนดให้เป็นความผิด ไว้แต่อย่างใด จึงควรแก้ไขเพิ่มเติมความในวรรคสองของร่างมาตรา ๑๖ ดังนี้ “ผู ้ ใ ดฝ่ า ฝื น ค� ำ สั่ ง ศาลหรื อ ระเบี ย บตามวรรคหนึ่ ง ให้ ถื อ ว่ า กระท� ำ ความผิ ด ฐานละเมิ ด อ� ำ นาจศาล ให้ศาลมีอ�ำนาจดังต่อไปนี้” นอกจากนี้ ตามร่างมาตรา ๑๗ ที่ก�ำหนดให้การวิจารณ์การพิจารณาคดีหรือค�ำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ โดยมีเงื่อนไขว่าต้องกระท�ำโดยสุจริตและเพื่อประโยชน์สาธารณะหรือไปในทางวิชาการ ไม่ถือเป็นความผิดฐานละเมิด อ�ำนาจศาล จึงเห็นควรปรับปรุงถ้อยค�ำให้สอดคล้องกับร่างมาตรา ๑๖ และแก้โทษให้การกระท�ำดังกล่าวเทียบเคียง กับประมวลวิธีพิจารณาความแพ่ง กล่าวคือ จ�ำคุกไม่เกิน ๑ เดือน ปรับไม่เกิน ๕๐๐ บาท จึงควรแก้ไขเพิ่มเติมร่าง มาตรา ๑๗ ดังนี้ “มาตรา ๑๗ การวิจารณ์การพิจารณาคดีหรือค�ำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อประโยชน์สาธารณะ หรือเป็นวิธีการในทางวิชาการซึ่งได้หรือกระท�ำโดยสุจริต ย่อมกระท�ำได้โดยไม่มีความผิดฐานละเมิดอ�ำนาจศาล ผู้ใดวิจารณ์ที่ไม่เป็นไปตามวรรคหนึ่ง ให้ศาลมีอ�ำนาจตักเตือน โดยจะมีค�ำต�ำหนิเป็นลายลักษณ์อักษรด้วย ตามมาตรา ๑๖ (๑) หรือไม่ก็ได้ หรือลงโทษจ�ำคุกไม่เกิน ๑ เดือน หรือ ปรับไม่เกินห้าร้อยบาท และให้น�ำมาตรา ๑๖ วรรคสาม มาใช้บังคับโดยอนุโลม”

๒. การท�ำค�ำวินิจฉัยหรือค�ำสั่ง

ในการท�ำค�ำวินิจฉัยหรือค�ำสั่งของศาลรัฐธรรมนูญนั้น เมื่อศาลมีค� ำสั่งให้รับค�ำร้องไว้พิจารณาวินิจฉัย แล้ว การวินิจฉัยประเด็นปัญหาต่างๆ ตุลาการซึ่งเป็นองค์คณะ จะไม่รับวินิจฉัยประเด็นปัญหา โดยอ้างว่าตนปฏิเสธ ไม่รับค�ำร้องไว้พิจารณาไม่ได้ และเมื่อมีการก�ำหนดประเด็นที่รับวินิจฉัยแล้ว จะไม่ออกเสียงไม่ได้ และจะอ้างว่าตน เป็นเสียงข้างน้อยในการวินิจฉัยก่อนหน้าไม่ได้ จึงเห็นควรปรับปรุงร่างมาตรา ๔๓ ที่ศาลรัฐธรรมนูญเสนอ โดยให้นำ� หลักการตามร่างมาตรา ๔๘ ที่เสนอโดยนายพีรพันธุ์ฯ มาก�ำหนดรวมไว้ เพื่อให้ตุลาการที่เป็นองค์คณะทุกคนได้วินิจฉัย ในเนื้อหา และออกเสียงวินิจฉัยในประเด็นต่างๆ แม้จะไม่ได้รับค�ำร้องไว้พิจารณาในเบื้องต้นก็ตาม จึงควรแก้ไขเพิ่ม เติมร่างมาตรา ๔๓ ของศาลรัฐธรรมนูญ ดังนี้ “มาตรา ๔๓ เมื่อศาลมีค�ำสั่งให้รับค�ำร้องไว้พิจารณาวินิจฉัยแล้ว การวินิจฉัยคดีของศาล ตุลาการที่เป็น องค์คณะทุกคนงดออกเสียงในประเด็นแห่งคดีมิได้ ตุลาการที่เป็นองค์คณะต้องวินิจฉัยประเด็นแห่งคดี”

๓. การท�ำความเห็นในการวินิจฉัยของตุลาการ

ค� ำ วิ นิ จ ฉั ย ของศาลรั ฐ ธรรมนู ญ นั้ น ตุ ล าการซึ่ ง เป็ น องค์ ค ณะทุ ก คนต้ อ งท� ำ ความเห็ น ในการวิ นิ จ ฉั ย ในส่วนของตนเป็นหนังสือ และเมื่อได้แถลงด้วยวาจาตามค�ำวินิจฉัยของตนต่อที่ประชุมก่อนลงมติแล้ว ให้ยื่นค�ำวินิจฉัย ของตนต่ อ ประธานศาลรั ฐ ธรรมนู ญ ทั น ที ก ่ อ นการลงมติ และเมื่ อ พิ จ ารณาร่ า งมาตรา ๔๔ ที่ ศ าลรั ฐ ธรรมนู ญ เสนอ ก็ไม่ปรากฏว่ามีการบัญญัติถึงหลักการดังกล่าวไว้ จึงเห็นควรให้ปรับปรุงแก้ไข โดยตัดข้อความในวรรคสามออก แล้วน� ำ หลักการตามร่างมาตรา ๗๑ และมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง ที่เสนอโดยนายพีรพันธุ์ฯ มาใช้เป็นแนวทางในการแก้ไข เพิ่มเติมร่างมาตรา ๔๔ ของศาลรัฐธรรมนูญ ดังนี้

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

136

“มาตรา ๔๔ ค�ำวินิจฉัยของศาลอย่างน้อยต้องประกอบด้วยความเป็นมาหรือค�ำกล่าวหา สรุปข้อเท็จจริง ที่ได้มาจากการพิจารณา เหตุผลในการวินิจฉัยในปัญหาข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย และบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ และกฎหมายที่ยกขึ้นอ้างอิง ให้ ศ าลวิ นิ จ ฉั ย ชี้ ข าดทุ ก ข้ อ ตามประเด็ น ที่ ศ าลก� ำ หนด ห้ า มมิ ใ ห้ วิ นิ จ ฉั ย ชี้ ข าดเกิ น ค� ำ ขอหรื อ นอกจาก ที่ปรากฏในค�ำร้อง เว้นแต่เป็นการอธิบายหรือก�ำหนดแนวทางปฏิบัติให้เป็นไปตามค�ำวินิจฉัยนั้น ตุ ล าการซึ่ ง เป็ น องค์ ค ณะทุ ก คนต้ อ งท�ำ ความเห็ น ในการวิ นิ จ ฉั ย ในส่ ว นของตนเป็ น หนั ง สื อ และเมื่ อ ได้ แถลงด้วยวาจาตามค�ำวินิจฉัยของตนต่อที่ประชุมก่อนลงมติแล้ว ให้ยื่นค�ำวินิจฉัยของตนต่อประธานศาลรัฐธรรมนูญ ทันทีก่อนการลงมติ เมื่อตุลาการซึ่งเป็นองค์คณะได้ลงมติแล้ว ต้องท�ำค�ำวินิจฉัยตามมติของศาล ซึ่งอย่างน้อยต้องประกอบด้วย ความเป็นมาหรือค�ำกล่าวหา สรุปข้อเท็จจริงที่ได้มาจากการพิจารณา เหตุผลในการวินิจฉัยในปัญหาข้อเท็จจริงและ ข้อกฎหมาย และบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่ยกขึ้นอ้างอิง ค�ำวินิจฉัยของศาล หากมีความจ�ำเป็นจะต้องบังคับให้เป็นไปตามค�ำวินิจฉัย ให้ศาลมีอ�ำนาจก�ำหนด ค�ำบังคับโดยให้ระบุองค์กร หน่วยงานของรัฐ หรือบุคคลใดเป็นผู้มีหน้าที่ในการบังคับให้เป็นไปตามค�ำวินิจฉัยของศาล ในกรณีตามวรรคห้า ศาลอาจก�ำหนดเงื่อนไขหรือมาตรการในการบังคับอย่างหนึ่งอย่างใดเพื่อให้องค์กร หน่วยงานของรัฐ หรือบุคคลที่มีหน้าที่ในการบังคับ ด�ำเนินการตามที่ศาลก�ำหนด ตุลาการซึ่งเป็นองค์คณะทุกคนที่วินิจฉัยต้องลงลายมือชื่อในค�ำวินิจฉัยนั้น ถ้าตุลาการคนใดมีเหตุจ�ำเป็น ไม่สามารถลงลายมือชื่อได้ และองค์คณะพิจารณาแล้วเห็นว่ามีเหตุจ�ำเป็นดังกล่าว ให้มอบหมายตุลาการคนนั้นหรือ ตุลาการคนอื่น จดแจ้งเหตุดังกล่าวพร้อมเหตุผลแล้วกลัดรวมไว้กับค�ำวินิจฉัย ค�ำวินิจฉัยของศาลและความเห็นในการวินิจฉัยของตุลาการที่เป็นองค์คณะทุกคน ให้ส่งไปประกาศใน ราชกิจจานุเบกษาโดยเร็วนับแต่วันอ่าน”

๔. การคุ้มครองประโยชน์ของคู่กรณีหรือประโยชน์สาธารณะ

เมื่อพิจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญจะเห็นได้ว่ามีการก�ำหนดมาตรการคุ้มครองประโยชน์ของคู่กรณี หรือป้องปัดภยันตรายอันอาจเกิดขึ้นแก่ประโยชน์สาธารณะไว้แล้ว แต่มีบางเรื่องที่รัฐธรรมนูญยังมิได้กำ� หนดไว้ ได้แก่ กรณีตามมาตรา ๖๘ มาตรา ๒๑๒ มาตรา ๒๑๔ มาตรา ๒๔๕ และมาตรา ๒๕๗ ของรัฐธรรมนูญ ซึ่งยังไม่มีมาตรการ คุ้มครองดังกล่าว ดังนั้น เพื่อให้เกิดความชัดเจนในการพิทักษ์รัฐธรรมนูญในอันที่จะคุ้มครองประโยชน์ของประชาชน เท่าที่จ�ำเป็น จึงเห็นสอดคล้องกับร่างมาตรา ๓๒ ที่เสนอโดยนายพีรพันธุ์ฯ ซึ่งก�ำหนดให้ศาลมีอ�ำนาจก�ำหนดวิธีการ ชั่วคราวก่อนรับค�ำร้องหรือก่อนมีค�ำวินิจฉัย จึงควรแก้ไขเพิ่มเติมร่างมาตรา ๓๒ ของนายพีรพันธุ์ฯ เพื่อให้มีความ ชัดเจนและเหมาะสมยิ่งขึ้น ดังนี้ “มาตรา ๓๒ ในชั้นการพิจารณารับค�ำร้องหรือในระหว่างการพิจารณาของศาล ตามมาตรา ๖๘ มาตรา ๒๑๒ มาตรา ๒๑๔ มาตรา ๒๔๕ และมาตรา ๒๕๗ ของรัฐธรรมนูญ ในกรณีมีเหตุจ�ำเป็น เพื่อคุ้มครองประโยชน์ของ คู่กรณีหรือป้องปัดภยันตรายอันอาจเกิดขึ้นแก่ประโยชน์สาธารณะ เมื่อคู่กรณีร้องขอหรือศาลเห็นสมควร ศาลอาจ ก�ำหนดวิธีการชั่วคราวก่อนรับค� ำร้องหรือก่อนมีค� ำวินิจฉัยได้ โดยให้ศาลก� ำหนดระยะเวลาการคุ้มครองชั่วคราวได้ ไม่เกินหกเดือน แต่หากล่วงพ้นระยะเวลาดังกล่าวแล้ว ยังมีความจ� ำเป็นต้องใช้วิธีการชั่วคราวต่อไปอีก ให้ศาลมีอ�ำนาจ ขยายระยะเวลาการบังคับใช้วิธีการชั่วคราวออกไปได้ ทั้งนี้ ศาลต้องแสดงเหตุผลประกอบด้วย”

137

๕. การปรับปรุงแก้ไขร่างพระราชบัญญัติ

นอกจากความเห็นและข้อเสนอแนะในประเด็นส�ำคัญตามข้อ ๔.๑ - ๔.๔ ต่อร่างพระราชบัญญัติประกอบ รั ฐ ธรรมนู ญ ว่ า ด้ ว ยวิ ธี พิ จ ารณาของศาลรั ฐ ธรรมนู ญ พ.ศ. .... แล้ ว คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย ยั ง มี ค วามเห็ น ในการแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว แต่มิได้เป็นการเปลี่ยนแปลงในสาระส�ำคัญ ทั้งนี้ รายละเอียดปรากฏ ตามตารางเปรี ย บเที ย บร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ป ระกอบรั ฐ ธรรมนู ญ ว่ า ด้ ว ยวิ ธี พิ จ ารณาของศาลรั ฐ ธรรมนู ญ พ.ศ. .... ๓ ฉบับ ได้แก่ ร่างของศาลรัฐธรรมนูญ ร่างของนายพีรพันธ์ พาลุสุข และร่างที่เป็นความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูป กฎหมาย

๖. ความเห็นอื่นเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัตินี้

โดยที่ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. .... เป็น กฎหมายที่ต้องตราขึ้นใช้บังคับตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๖ วรรคหก และมาตรา ๓๐๐ วรรคห้า ซึ่งนับแต่รัฐธรรมนูญ มี ผ ลใช้ บั ง คั บ ตั้ ง แต่ ป ี พ.ศ. ๒๕๕๐ จนถึ ง ปั จ จุ บั น ยั ง ไม่ ส ามารถตรากฎหมายดั ง กล่ า วขึ้ น ใช้ บั ง คั บ ได้ ส่ ง ผลให้ ศ าล รัฐธรรมนูญต้องไปอาศัยข้อก� ำหนดศาลรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาและการท� ำค�ำวินิจฉัย พ.ศ. ๒๕๕๐ ซึ่งเป็น ข้อก�ำหนดที่ศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้ก�ำหนดขึ้นเอง โดยยังขาดความสมบูรณ์ ไม่ครอบคลุมและไม่สอดคล้องกับหลักสากล บางเรื่องก�ำหนดให้น�ำหลักเกณฑ์ทั่วไปของประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาใช้ เช่น เรื่องการละเมิดอ�ำนาจ ศาลหรือวิธีการชั่วคราวก่อนพิพากษา เป็นต้น ซึ่งไม่ครอบคลุมและท� ำให้เกิดปัญหาการตีความต่างๆ และบทบัญญัติ ของประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งบางเรื่องไม่สอดคล้องกับคดีรัฐธรรมนูญ อีกทั้งเมื่อพิจารณาถึงคดีที่เข้าสู่การพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญจะเห็นได้ว่าคู่กรณีส่วนใหญ่จะเป็น องค์กรฝ่ายบริหาร ไม่ว่าจะเป็นหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น แทบทั้งสิ้น หากยั ง ไม่ มี ก ารตราพระราชบั ญ ญั ติ ป ระกอบรั ฐ ธรรมนู ญ ฯ ดั ง กล่ า วมาบั ง คั บ ใช้ การท�ำ งานขององค์ ก รฝ่ า ยบริ ห าร ก็อาจได้รับผลกระทบจากวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญที่ยังคงใช้ข้อก�ำหนดที่ยังไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ดังกล่าว เมื่อ โดยสภาพของศาลรัฐธรรมนูญถือเป็นองค์กรที่มีความเกี่ยวพันหรือเชื่อมโยงกับประชาชน จึงต้องมีคุณลักษณะพิเศษ บางประการที่แตกต่างไปจากระบบศาลโดยทั่วไป การก�ำหนดวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญจึงต้องอยู่ในรูปของการ บัญญัติเป็นกฎหมายที่ผ่านระบบรัฐสภาซึ่งมีจุดเกาะเกี่ยวและเชื่อมโยงกับประชาชน ซึ่งจะส่งผลให้การปฏิบัติหน้าที่ของ ศาลรัฐธรรมนูญเป็นไปตามหลักนิติธรรม และจะเป็นประโยชน์โดยรวมทั้งต่อองค์กรของรัฐและประชาชนมากยิ่งขึ้น

๒.๖ ผลการด�ำเนินงานตามมาตรา ๑๙ (๖)

ให้ค�ำปรึกษาและสนับสนุนการด�ำเนินการในการร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ตามหลักเกณฑ์ และวิธีการที่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายก�ำหนด ในการด�ำเนินการตามอ�ำนาจหน้าที่มาตรา ๑๙ (๖) นั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้ออกระเบียบคณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมายว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการให้คำ� ปรึกษาและสนับสนุนในการร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง พ.ศ. ๒๕๕๕ เพื่อรองรับภารกิจการให้ค�ำปรึกษาและสนับสนุนภาคประชาชนตามอ�ำนาจหน้าที่ที่ก�ำหนดไว้ในกฎหมาย

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

138

โดยคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้มอบหมายให้คณะกรรมการเฉพาะเรื่องหรือคณะอนุกรรมการได้ด�ำเนินการ หารื อ และร่ ว มจั ด ท� ำ ร่ า งกฎหมายให้ กั บ ประชาชนผู ้ มี สิ ท ธิ เ ลื อ กตั้ ง โดยมี ส� ำ นั ก ส่ ง เสริ ม การมี ส ่ ว นร่ ว มและพั ฒ นา เครือข่าย ร่วมด�ำเนินงาน โดยเน้นพัฒนาองค์ความรู้และการด�ำเนินการเสริมสร้างความรู้ ความเข้าใจของประชาชน เกี่ยวกับการมีส่วนร่วมปฏิรูปกฎหมาย อย่างไรก็ตาม ร่างกฎหมายที่ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งได้รวบรวมรายชื่อเพื่อเสนอต่อรัฐสภานั้น อยู่ในขั้นตอนต่างๆ ของกระบวนการรัฐสภา ซึ่งส�ำนักส่งเสริมการมีส่วนร่วมและพัฒนาเครือข่าย ได้รวบรวมข้อมูล พบว่า ร่างกฎหมายที่มี ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเสนอนั้นอยู่ในขั้นรอลงมติในสภาผู้แทนราษฎร หลังผ่านการพิจารณาของคณะกรรมาธิการ ร่วมสองสภา ๑ ฉบับ เป็นกฎหมายที่บังคับใช้แล้ว ๓ ฉบับ ร่างกฎหมายที่อยู่ในกระบวนการของสภาผู้แทนราษฎร ๖ ฉบับ ร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินที่รอนายกรัฐมนตรีพิจารณาให้ค�ำรับรอง ๙ ฉบับ ร่างกฎหมายที่อยู่ในกระบวนการ การตรวจสอบเอกสาร ๑ ฉบับ อยู่ในกระบวนการยกร่าง ๑๐ ฉบับ รวมทั้งสิ้น ๒๙ ฉบับ ทั้งนี้ไม่นับรวมร่างกฎหมายที่ อยู่ระหว่างการยกร่างและรวบรวมรายชื่อจ� ำนวน ๑๙ ฉบับ ซึ่งในระยะเวลา ๑๖ ปีที่ผ่านมา มีร่างกฎหมายที่ประชาชน ผู้มีสิทธิเลือกตั้งเข้าชื่อเสนอกฎหมายผ่านกระบวนการออกมาเป็นกฎหมายบังคับใช้ ๕ ฉบับ โดยในปี ๒๕๕๖ หลังจากที่มีการประกาศยุบสภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ ๙ ธันวาคม ๒๕๕๖ ส่งผลให้ร่างกฎหมาย ที่เสนอโดยประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งต้องรอให้คณะรัฐมนตรีชุดใหม่พิจารณาว่าจะยืนยันร่างกฎหมายที่ค้างพิจารณา อยู่ในรัฐสภาเดิมได้กลับเข้าสู่การพิจารณาอีกครั้งหรือไม่ และต้องเสนอให้รัฐสภาชุดใหม่เห็นชอบด้วย ซึ่งส� ำนักส่งเสริม การมีส่วนและพัฒนาเครือข่ายได้ด�ำเนินการสรุปการขอรับค�ำปรึกษาและสนับสนุนในการร่างกฎหมายของประชาชน ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ตามกลุ่มสถานะร่างกฎหมายที่ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งได้เข้าชื่อเสนอกฎหมาย ดังนี้

139

การขอรับค�ำปรึกษาและสนับสนุนในการร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ล�ำดับ ปี

เรื่อง

ผู้เสนอ

ผู้รับผิดชอบ

หมายเหตุ

กฎหมายที่บังคับใช้แล้ว ๑ ๒๕๕๕

นายอร่าม อามระดิษ กับ ประชาชนผู้มี สิทธิเลือกตั้ง จ�ำนวน ๑๐,๒๒๗ คน วันที่เสนอ ๑๑ มิถุนายน ๒๕๕๑

คณะกรรมการ พิจารณาปรับปรุง แ ล ะ พั ฒ น า กฎหมายด้าน สวัสดิการสังคม

คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย มี ความเห็นและข้อเสนอแนะต่อประธาน สภาผู้แทนราษฎร และประธานวุฒิสภา

นายไพศาล บางชวด กับ ประชาชนผู้มี สิทธิเลือกตั้ง จ�ำนวน ๑๔,๘๙๒ คน วันที่เสนอ ๒๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓

คณะกรรมการ พิจารณาปรับปรุง แ ล ะ พั ฒ น า กฎหมายด้าน สวัสดิการสังคม

คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายมี ความเห็ น และข้ อ เสนอแนะต่ อ นายก รั ฐ มนตรี ประธานสภาผู ้ แ ทนราษฎร และประธานวุฒิสภา

(๑) นายภูมิ คณะกรรมการ ร่างพระราช มูลศิลป์ กับ เฉพาะเรื่ อ งด้ า น บัญญัติว่าด้วย การเข้าชื่อ ประชาชนผู้มีสิทธิ ก า ร ก ร ะ จ า ย เสนอกฎหมาย เลือกตั้ง จ�ำนวน อ� ำ นาจและการ ๑๐,๗๕๑ คน มี ส ่ ว นร่ ว มของ พ.ศ. .... วันที่เสนอ ๑๔ ประชาชน ตุลาคม ๒๕๕๓

คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายให้ ความเห็ น และข้ อ เสนอแนะต่ อ นายก รั ฐ มนตรี ประธานสภาผู ้ แ ทนราษฎร และประธานวุฒิสภา เรื่อง ร่างพระราช บัญญัติ ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. ....

ร่างพระราช บัญญัติ วิชาชีพ แพทย์แผนไทย พ.ศ. ....

๒ ๒๕๕๕

๓ ๒๕๕๕

ร่างพระราช บัญญัติ วิชาชีพ การสาธารณสุข พ.ศ. ....

(๒) ศ.ดร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ กับ ประชาชนผู้มีสิทธิ เลือกตั้ง จ�ำนวน ๑๒,๔๔๖ คน วันที่เสนอ ๓ กันยายน ๒๕๕๔

ปัจจุบนั ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ใช้ บั ง คั บ เป็ น กฎหมาย เมื่ อ วั น ที่ ๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๖

ปัจจุบนั ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ใช้ บั ง คั บ เป็ น กฎหมาย เมื่ อ วั น ที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๕๖

ปัจจุบนั ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ใช้ บั ง คั บ เป็ น กฎหมาย เมื่ อ วั น ที่ ๑๗ ธันวาคม ๒๕๕๖

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

140

การขอรับค�ำปรึกษาและสนับสนุนในการร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ล�ำดับ ปี

เรื่อง

ผู้เสนอ

ผู้รับผิดชอบ

หมายเหตุ

ร่างกฎหมายที่อยู่ในกระบวนการของสภาผู้แทนราษฎร ๔ ๒๕๕๕

๕ ๒๕๕๕

คณะกรรมการปฏิรปู กฎหมายมีความ เห็นและข้อเสนอแนะ เสนอต่อประธาน สภาผู้แทนราษฎร

ร่างพระราช นางสาวเข็มพร บัญญัติ กองทุน วิรุณราพันธ์ กับประชาชน พัฒนาสื่อ ผู้มีสิทธิ ปลอดภัยและ เลือกตั้งจ�ำนวน สร้างสรรค์ ๑๒,๐๔๖ คน พ.ศ. .... วันที่เสนอ ๑๗ สิงหาคม ๒๕๕๕ รับหลักการ ๑๖ มกราคม ๒๕๕๖

คณะกรรมการ พิจารณาปรับปรุง แ ล ะ พั ฒ น า กฎหมายด้าน สวัสดิการสังคม

นายสวรรค์ ร่างพระราช บัญญัติป้องกัน แสงบัลลังค์ กับ การทารุณกรรม ประชาชนผู้มีสิทธิ เลือกตั้งจ�ำนวน และการจัด สวัสดิภาพสัตว์ ๑๑,๕๑๐ คน วันที่เสนอ พ.ศ. .... ๕ เมษายน ๒๕๕๕ รับหลักการ ๑๐ ตุลาคม ๒๕๕๕

ส� ำ นั ก ง า น คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายมี คณะกรรมการ ความเห็นและข้อเสนอแนะ เสนอต่อนายก ปฏิรูปกฎหมาย รัฐมนตรี และประธานสภาผู้แทนราษฎร ส� ำ นั ก ส ่ ง เ ส ริ ม ปัจจุบันร่างพระราชบัญญัติป้องกัน การมีสว่ นร่วมและ การทารุณกรรมและการจัดสวัสดิภาพสัตว์ พัฒนาเครือข่าย พ.ศ. ... คณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จ แล้ว ก่อนมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรเมื่อ วันที่ ๙ ธันวาคม ๒๕๕๖

๖ ๒๕๕๕ (๑) ร่างพระราช บัญญัติคุ้มครอง ผู้เสียหายจาก การรับบริการ สาธารณสุข พ.ศ. ....

(๑) นางสาว สารี อ๋องสมหวัง กับประชาชน ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง จ�ำนวน ๑๐,๖๓๑ คน วันที่เสนอ ๕ มิถุนายน ๒๕๕๒ บรรจุ ระเบียบวาระ ๑๒ พฤษภาคม ๒๕๕๓

ปัจจุบันร่างพระราชบัญญัติกองทุน พัฒนาสือ่ ปลอดภัยและสร้างสรรค์ พ.ศ. .... (ฉบับประชาชน) อยู่ระหว่างการพิจารณา ของคณะกรรมาธิการวิสามัญสภาผู้แทน ราษฎรวาระ ๒ ก่อนมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรเมื่อ วันที่ ๙ ธันวาคม ๒๕๕๖

141

การขอรับค�ำปรึกษาและสนับสนุนในการร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ล�ำดับ ปี

เรื่อง

ผู้เสนอ

ผู้รับผิดชอบ

(๒) ร่างพระราช (๒) นางอรพรรน์ คณะอนุกรรมการ บัญญัติ ผู้ได้รับ เมธาดิลกกุล ปฏิ รู ป กฎหมาย ผลกระทบจาก กับประชาชน ด้านการคุ้มครอง ผู้มีสิทธิเลือก ผู ้ เ สี ย ห า ย จ า ก การรับบริการ ตั้งจ�ำนวน ก า ร รั บ บ ริ ก า ร สาธารณสุข ๑๐,๙๙๔ คน สาธารณสุข พ.ศ…. วันที่เสนอ ๙ กันยายน ๒๕๕๓ บรรจุ ระเบียบวาระ ๒๖ มกราคม ๒๕๕๔

๗ ๒๕๕๕

นางสาว ร่างพระราช วิไลวรรณ แซ่เตีย บัญญัติ กับประชาชน ประกันสังคม ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง (ฉบับที่ ..) จ�ำนวน พ.ศ. .... ๑๔,๒๖๔ คน วันที่เสนอ ๒๔ พฤศจิกายน ๒๕๕๓

คณะกรรมการ พิจารณาปรับปรุง แ ล ะ พั ฒ น า กฎหมายด้าน สวัสดิการสังคม

หมายเหตุ บรรจุระเบียบวาระการประชุมเพื่อ รอการพิ จ ารณาในวาระที่ ๑ ของสภา ผู้แทนราษฎร ก่อนมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรเมื่อ วันที่ ๙ ธันวาคม ๒๕๕๖ คณะอนุ ก รรมการปฏิ รู ป กฎหมาย ด้ า นการคุ ้ ม ครองผู ้ เ สี ย หายจากการรั บ บริการสาธารณสุขได้ประชุมรับฟังความ เห็ น จากทุ ก ภาคส่ ว นเพื่ อ พิ จ ารณาร่ า ง พระราชบั ญ ญั ติ คุ ้ ม ครองผู ้ เ สี ย หายจาก การรับบริการสาธารณสุข พ.ศ. .... (ฉบับ ประชาชน) ทั้งสองฉบับ พบว่ามีประเด็น ความขัดแย้งในหลักการทั้งสองร่าง จึง เห็นควรให้มีการยกร่างพระราชบัญญัติ คุ ้ ม ครองผู ้ เ สี ย หายจากการรั บ บริ ก าร สาธารณสุ ข พ.ศ. ....(ฉบั บ คปก) ซึ่ ง คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายมี ม ติ เห็นชอบแล้ว รอท� ำความเห็นเสนอต่อ คณะรัฐมนตรีและรัฐสภาต่อไป คณะกรรมการปฏิรปู กฎหมาย มีความ เห็นและข้อเสนอแนะต่อนายกรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎร และประธาน วุฒิสภา เรื่อง ร่างพระราชบัญญัติประกัน สังคม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... รั ฐ สภามี ม ติ ไ ม่ รั บ หลั ก การของร่ า ง พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. .... (ฉบับประชาชน) กับร่างพระราชบัญญัติ ประกันสังคม พ.ศ. .... (ฉบับนายนคร มาฉิม ส.ส. พรรคประชาธิปัตย์) เมื่อวันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖ โดยรับหลักการร่าง พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. .... (ฉบั บ คณะรั ฐ มนตรี ) และร่ า งพระราช บัญญัติประกันสังคม พ.ศ. .... (ฉบับนาย เรวัติ อารีรอบ ส.ส. พรรคประชาธิปัตย์) ซึ่ ง คณะกรรมาธิ ก ารสภาผู ้ แ ทนราษฎร ได้พิจารณาเสร็จแล้ว

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

142

การขอรับค�ำปรึกษาและสนับสนุนในการร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ล�ำดับ ปี

เรื่อง

ผู้เสนอ

ผู้รับผิดชอบ

หมายเหตุ ก่อนมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรเมื่อ วันที่ ๙ ธันวาคม ๒๕๕๖

๘ ๒๕๕๖

ดร.สุธีรา ร่างพระราช วิจิตรานนท์ บัญญัติ สภาต�ำบล และ กับประชาชน ผู้มีสิทธิ องค์การบริหาร เลือกตั้งจ�ำนวน ส่วนต�ำบล ๔๐,๕๔๒ คน (ฉบับที่ ..) วันที่เสนอ พ.ศ. .... ๗ พฤษภาคม ๒๕๕๑ บรรจุ ระเบียบวาระ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๑

คณะกรรมการ พิจารณาปรับปรุง แ ล ะ พั ฒ น า กฎหมายด้าน กระจายอ� ำ นาจ แ ล ะ ก า ร มี ส่วนร่วมของ ประชาชน

บรรจุระเบียบวาระการประชุมเพื่อ รอการพิ จ ารณาในวาระที่ ๑ ของสภา ผูแ้ ทนราษฎร (ไม่มกี ารเสนอร่างกฎหมาย โดยคณะรัฐมนตรี) ก่ อ นมี ก ารยุ บ สภาผู ้ แ ทนราษฎร เมื่อวันที่ ๙ ธันวาคม ๒๕๕๖

ร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ที่รอนายกรัฐมนตรีพิจารณาให้ค�ำรับรองตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๒ (สมัยรัฐบาลนายกรัฐมนตรีนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ระหว่างวันที่ ๒๖ สิงหาคม ๒๕๕๔ - ๒๕๕๖) ๙ ๒๕๕๔

๑๐ ๒๕๕๕

นายอร่าม ส�ำนักส่งเสริมการ ร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ที่รอ ร่างพระราช บัญญัติสมุนไพร อามระดิษ กับ มี ส ่ ว นร่ ว มและ นายกรัฐมนตรีพิจารณาให้ค�ำรับรองตาม ประชาชน พัฒนาเครือข่าย รัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๒ แห่งชาติ ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง พ.ศ. …. จ�ำนวน ๑๑,๐๖๖ คน วันที่เสนอ ๗ กันยายน ๒๕๕๔ ร่างพระราช บัญญัติยา พ.ศ. ....

ส�ำนักส่งเสริมการ ร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ที่รอ ผศ.นิยดา เกียรติยิ่งอังศุลี มี ส ่ ว นร่ ว มและ นายกรัฐมนตรีพิจารณาให้ค�ำรับรองตาม กับประชาชน พัฒนาเครือข่าย รัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๒ ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง จ�ำนวน ๑๐,๒๕๔ คน วันที่เสนอ ๑๙ มกราคม ๒๕๕๕

143

การขอรับค�ำปรึกษาและสนับสนุนในการร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ล�ำดับ ปี ๑๑ ๒๕๕๕

เรื่อง

ผู้เสนอ

นางสุนทรี ร่างพระราช เซ่งกิ่ง กับ บัญญัติ ประชาชน องค์กรอิสระ ผู้มีสิทธิ ด้านสิ่งแวดล้อม และสุขภาพ เลือกตั้ง จ�ำนวน ๑๑,๐๙๕ คน พ.ศ. .... วันที่เสนอ ๒๒ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๕

ผู้รับผิดชอบ

หมายเหตุ

- คณะกรรมการ พิจารณาปรับปรุง แ ล ะ พั ฒ น า กฎหมายด้าน ที่ ดิ น ทรั พ ยากร ธ ร ร ม ช า ติ และสิ่งแวดล้อม

คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและ พัฒนากฎหมายที่ดินฯ ได้ท�ำจดหมายถึง นายกรัฐมนตรีเพื่อให้เร่งรัดการพิจารณา ลงนามรับรองร่างกฎหมายฉบับนี้

- ส� ำ นั ก ส่ ง เสริ ม การมี ส ่ ว นร่ ว ม แ ล ะ พั ฒ น า เครือข่าย

ร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ที่รอ นายกรัฐมนตรีพิจารณาให้ค�ำรับรองตาม รัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๒

๑๒ ๒๕๕๕

นายสมชาย ส�ำนักส่งเสริมการ ร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ที่รอ ร่างพระราช บัญญัติ โคนมและ ด�ำทะริส กับ มี ส ่ ว นร่ ว มและ นายกรัฐมนตรีพิจารณาให้ค�ำรับรองตาม ประชาชน พัฒนาเครือข่าย รัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๒ ผลิตภัณฑ์นม ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง พ.ศ. .... จ�ำนวน ๑๐,๐๘๖ คน วันที่เสนอ ๑๙ มิถุนายน ๒๕๕๕

๑๓ ๒๕๕๕

นายภานุพงศ์ ส�ำนักส่งเสริมการ ร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ที่รอ ร่างพระราช ภัทรคนงาม กับ มี ส ่ ว นร่ ว มและ นายกรัฐมนตรีพิจารณาให้ค�ำรับรองตาม บัญญัติ ประชาชน พัฒนาเครือข่าย รัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๒ ข้าวชาวนาไทย ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง พ.ศ. .... จ�ำนวน ๑๑,๘๙๘ คน วันที่เสนอ ๒๐ มิถุนายน ๒๕๕๕

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

144

การขอรับค�ำปรึกษาและสนับสนุนในการร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ล�ำดับ ปี

เรื่อง

ผู้เสนอ

ผู้รับผิดชอบ

หมายเหตุ

๑๔ ๒๕๕๕

ร่างพระราช บัญญัติ แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. ....

นายชาลี ลอยสูง กับ ประชาชน ผู้มีสิทธิเลือก ตั้งจ�ำนวน ๑๒,๑๓๐ คน วันที่เสนอ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๕๕

- คณะกรรมการ พิจารณาปรับปรุง แ ล ะ พั ฒ น า กฎหมายด้าน สวัสดิการสังคม

อยู ่ ร ะหว่ า งการศึ ก ษาและรั บ ฟั ง ความคิดเห็น โดยคณะกรรมการพิจารณา ปรั บ ปรุ ง และพั ฒ นากฎหมายด้ า น สวัสดิการสังคม

ร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ที่รอ - ส� ำ นั ก ส่ ง เสริ ม นายกรัฐมนตรีพิจารณาให้ค�ำรับรองตาม การมี ส ่ ว นร่ ว ม รัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๒ แ ล ะ พั ฒ น า เครือข่าย

๑๕ ๒๕๕๕

นายพิพัฒน์ ส�ำนักส่งเสริมการ ร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ที่รอ ร่างพระราช บัญญัติ ระเบียบ วรสิทธิด�ำรง กับ มี ส ่ ว นร่ ว มและ นายกรัฐมนตรีพิจารณาให้ค�ำรับรองตาม ประชาชน พัฒนาเครือข่าย รัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๒ ข้าราชการ ส่วนท้องถิ่น ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง จ�ำนวน พ.ศ. .... ๑๐,๒๓๕ คน วันที่เสนอ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๕๕

๑๖ ๒๕๕๕

ร่างพระราช นายมนัส โกศล คณะอนุกรรมการ กับประชาชน ปฏิรูปแรงงาน บัญญัติ คุ้มครองแรงงาน ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ส�ำนักส่งเสริมการ จ�ำนวน (ฉบับที่..) มี ส ่ ว นร่ ว มและ ๑๐,๑๑๒ คน พัฒนาเครือข่าย พ.ศ. …. วันที่เสนอ ๒๖ ธันวาคม ๒๕๕๕

อยูร่ ะหว่างการศึกษาและรับฟังความ คิดเห็นโดยคณะอนุกรรมการปฏิรปู แรงงาน

คณะกรรมการ พิจารณาปรับปรุง แ ล ะ พั ฒ น า กฎหมายด้าน ความเสมอภาค ระหว่างเพศ ส�ำนัก ส ่ ง เ ส ริ ม ก า ร มี ส ่ ว นร่ ว มและ พัฒนาเครือข่าย

คณะกรรมการพิ จ ารณาปรั บ ปรุ ง และพัฒนากฎหมายด้านความเสมอภาค ระหว่ า งเพศได้ ไ ด้ รั บ ฟั ง ความเห็ น จาก ผู ้ เ ชี่ ย วชาญและภาคประชาชน เพื่ อ ปรับปรุงและพัฒนาร่าง พ.ร.บ. ส่งเสริม โอกาสและความเสมอภาคระหว่างเพศ พ.ศ. .... (ฉบั บ ประชาชน) และจั ด ท� ำ แนวทางการตรา ร่าง พ.ร.บ. ส่งเสริมโอกาส และความเสมอภาคระหว่างเพศ พ.ศ. ....

๑๗ ๒๕๕๕

นางสาวอุษา ร่างพระราช บัญญัติส่งเสริม เลิศศรีสันทัด กับประชาชน โอกาสและ ความเสมอภาค ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง จ�ำนวน ระหว่างเพศ ๑๔,๙๕๓ คน พ.ศ. .... วันที่เสนอ ๓๑ ตุลาคม ๒๕๕๕

ร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ที่รอ นายกรัฐมนตรีพิจารณาให้ค�ำรับรองตาม รัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๒

145

การขอรับค�ำปรึกษาและสนับสนุนในการร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ล�ำดับ ปี

เรื่อง

ผู้เสนอ

ผู้รับผิดชอบ

หมายเหตุ ซึ่งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย มีมติ เห็นชอบ และเสนอต่อนายกรัฐมนตรีแล้ว ร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ที่รอ นายกรัฐมนตรีพิจารณาให้ค�ำรับรองตาม รัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๒

ร่างกฎหมายที่อยู่ในกระบวนการตรวจสอบร่างชื่อประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ๑๘ ๒๕๕๕

นายช�ำนาญ ร่างพระราช บัญญัติระเบียบ จันทร์เรือง กับ ประชาชน บริหารราชการ ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง เชียงใหม่ จ�ำนวน มหานคร ๑๐,๖๐๐ คน พ.ศ. .... วันที่เสนอ ๒๖ ตุลาคม ๒๕๕๖

คณะกรรมการ เฉพาะเรื่ อ งด้ า น การกระจาย อ� ำ นาจและการ มี ส ่ ว นร่ ว มของ ประชาชน

คณะกรรมการเฉพาะเรื่องด้านการ กระจายอ�ำ นาจและการมี ส ่ ว นร่ ว มของ ประชาชน ได้รับฟังความคิดเห็นของภาค ประชาชนเพื่อพัฒนาร่างพระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานคร พ.ศ. .... และรับเอาหลักการดังกล่าวมา พัฒนาเป็นร่างพระราชบัญญัติการบริหาร จังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... ร่างกฎหมายอยูใ่ นระหว่างการด�ำเนิน การของเจ้าหน้าที่ ส�ำนักงานเลขาธิการ สภาผู้แทนราษฎร

ร่างกฎหมายที่อยู่ในกระบวนการยกร่างพระราชบัญญัติ ๑๙ ๒๕๕๕

ร่างพระราช บัญญัติแร่ พ.ศ. ....

นายเลิศศักดิ์ ค�ำคงศักดิ์ ตัวแทนเครือข่าย ประชาชน ผู้เป็น เจ้าของแร่

คณะอนุกรรมการ ปฏิ รู ป กฎหมาย ด้านแร่และ พลังงาน

อยู่ระหว่างการพิจารณารับฟังความ คิ ด เห็ น และยกร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ แร่ พ.ศ. .... โดยคณะอนุ ก รรมการปฏิ รู ป กฎหมายด้ า นแร่ แ ละพลั ง งาน ร่ ว มกั บ เครือข่ายภาคประชาชน

๒๐ ๒๕๕๖

ร่างพระราช บัญญัติ ทรัพยากรน�้ำ พ.ศ. ....

นายหาญณรงค์ คณะอนุกรรมการ เยาวเลิศ สมัชชา ปฏิ รู ป กฎหมาย องค์กรเอกชน ด้านทรัพยากรน�้ำ ด้านการคุ้มครอง สิ่งแวดล้อม และอนุรักษ์ ทรัพยากรธรรมชาติ (สคส.)

อยู ่ ร ะหว่ า งการพิ จ ารณารั บ ฟั ง ความคิดเห็นและยกร่างพระราชบัญญัติ ทรัพยากรน�ำ้ พ.ศ. .... โดยคณะอนุกรรมการ ปฏิรูปกฎหมายด้านทรัพยากรน�้ำ ร่วมกับ เครือข่ายภาคประชาชน

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

146

การขอรับค�ำปรึกษาและสนับสนุนในการร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ล�ำดับ ปี

เรื่อง

ผู้เสนอ

ผู้รับผิดชอบ

๒๑ ๒๕๕๖

ร่างพระราช บัญญัติธนาคาร ที่ดิน พ.ศ. ....

นายประยงค์ ดอกล�ำไย กับเครือข่าย ขบวนการ ประชาชน เพื่อสังคม ที่เป็นธรรม

คณะอนุกรรมการ อยู่ระหว่างการพิจารณารับฟังความ ปฏิ รู ป กฎหมาย คิดเห็นและยกร่างพระราชบัญญัตธิ นาคาร ที่ ดิ น พ.ศ. .... โดยคณะอนุ ก รรมการ ที่ดิน ปฏิ รู ป กฎหมายที่ ดิ น ร่ ว มกั บ เครื อ ข่ า ย ภาคประชาชน

๒๒ ๒๕๕๖

ร่างพระราช บัญญัติภาษีที่ดิน อัตราก้าวหน้า พ.ศ. ....

นายประยงค์ ดอกล�ำไย กับเครือข่าย ขบวนการ ประชาชน เพื่อสังคม ที่เป็นธรรม

คณะอนุกรรมการ อยู ่ ร ะหว่ า งการพิ จ ารณารั บ ฟั ง ปฏิ รู ป กฎหมาย ความคิดเห็นและยกร่างพระราชบัญญัติ ภาษีที่ดินอัตราก้าวหน้า พ.ศ. .... โดย ด้านที่ดิน คณะอนุ ก รรมการปฏิ รู ป กฎหมายที่ ดิ น ร่วมกับเครือข่ายภาคประชาชน

๒๓ ๒๕๕๖

ร่างพระราช บัญญัติ สิทธิใน การจัดการที่ดิน และทรัพยากร พ.ศ. ....

นายประยงค์ ดอกล�ำไย กับเครือข่าย ขบวนการ ประชาชน เพื่อสังคม ที่เป็นธรรม

คณะอนุกรรมการ อยู่ระหว่างการพิจารณารับฟังความ ปฏิ รู ป กฎหมาย คิ ด เห็ น และยกร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ สิ ท ธิ ในการจั ด การที่ ดิ น และทรั พ ยากร ด้านที่ดิน พ.ศ. …. โดยคณะอนุ ก รรมการปฏิ รู ป กฎหมายที่ ดิ น ร่ ว มกั บ เครื อ ข่ า ยภาค ประชาชน

๒๔ ๒๕๕๖

ร่างพระราช บัญญัติส่งเสริม และรักษาคุณภาพ สิ่งแวดล้อม พ.ศ. ….

นายหาญณรงค์ เยาวเลิศ สมัชชา องค์กรเอกชน ด้านการคุ้มครอง สิ่งแวดล้อมและ อนุรักษ์ทรัพยากร ธรรมชาติ (สคส.)

คณะกรรมการ พิจารณาปรับปรุง แ ล ะ พั ฒ น า ก ฎ ห ม า ย ที่ ดิ น ท รั พ ย า ก ร ธ ร ร ม ช า ติ แ ล ะ สิ่งแวดล้อม

หมายเหตุ

อยู ่ ร ะหว่ า งการพิ จ ารณารั บ ฟั ง ความคิดเห็นและยกร่างพระราชบัญญัติ ส่ ง เสริ ม และรั ก ษาคุ ณ ภาพสิ่ ง แวดล้ อ ม พ.ศ. .... โดยคณะกรรมการพิ จ ารณา ปรั บ ปรุ ง และพั ฒ นากฎหมายที่ ดิ น ทรั พ ยากรธรรมชาติ แ ละสิ่ ง แวดล้ อ ม ร่วมกับเครือข่ายภาคประชาชน

147

การขอรับค�ำปรึกษาและสนับสนุนในการร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ล�ำดับ ปี

เรื่อง

ผู้เสนอ

ผู้รับผิดชอบ

หมายเหตุ

๒๕ ๒๕๕๖

ร่างพระราช บัญญัติคู่ชีวิต พ.ศ. ....

นางสาว ฉันทลักษณ์ รักษาอยู่ (มูลนิธิ เพื่อสิทธิและ ความเป็นธรรม ทางเพศ)

คณะกรรมการ พิจารณาปรับปรุง แ ล ะ พั ฒ น า กฎหมายด้าน ความเสมอภาค ระหว่างเพศ

อยู ่ ร ะหว่ า งการพิ จ ารณายกร่ า ง พระราชบัญญัติคู่ชีวิต พ.ศ. .... โดยคณะ ท�ำงานฯ คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุง และพัฒนากฎหมายด้านความเสมอภาค ระหว่างเพศ ร่วมกับกลุ่มเครือข่ายภาค ประชาชน

๒๖ ๒๕๕๖

นายวีรวิชญ์ ร่างพระราช เธียรชัยนันท์ บัญญัติผู้ลี้ภัย มูลนิธิไทยเพื่อคน พ.ศ. .... มีปัญหาสิทธิและ สถานะบุคคล

คณะอนุกรรมการ อยู ่ ร ะหว่ า งการศึ ก ษาและรั บ ฟั ง ปฏิ รู ป กฎหมาย ความคิดเห็น โดยคณะอนุกรรมการปฏิรูป ด้ า นประชาคม กฎหมายด้านประชาคมอาเซียน อาเซียน

๒๗ ๒๕๕๖

ร่างพระราช มูลนิธิเครือข่าย ครอบครัว บัญญัติกิจการ สลากเพื่อสังคม (นายธนากร คมกฤส) พ.ศ. ....

คณะกรรมการ พิจารณาปรับปรุง แ ล ะ พั ฒ น า กฎหมายด้าน สวัสดิการสังคม

อยู ่ ร ะหว่ า งการศึ ก ษาและรั บ ฟั ง ความเห็ น เพื่ อ เสนอแนะเพิ่ ม เติ ม ต่ อ เครือข่ายภาคประชาชน โดยคณะกรรมการ พิ จ ารณาปรั บ ปรุ ง และพั ฒ นากฎหมาย ด้านสวัสดิการสังคม

๒๘ ๒๕๕๖

ร่างพระราช มูลนิธิเครือข่าย ครอบครัว บัญญัติกองทุน (นายธนากร ส่งเสริม คมกฤส) การพัฒนา ภาคประชาสังคม พ.ศ. ....

คณะกรรมการ พิจารณาปรับปรุง แ ล ะ พั ฒ น า กฎหมายด้าน สวัสดิการสังคม

อยู ่ ร ะหว่ า งการศึ ก ษาและรั บ ฟั ง ความเห็ น เพื่ อ เสนอแนะเพิ่ ม เติ ม ต่ อ เครือข่ายภาคประชาชน โดยคณะกรรมการ พิ จ ารณาปรั บ ปรุ ง และพั ฒ นากฎหมาย ด้านสวัสดิการสังคม

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

148

๒.๗ ผลการด�ำเนินงานตามมาตรา ๑๙ (๗)

ออกระเบี ย บหรื อ ประกาศเกี่ ย วกั บ การบริ ห ารงานทั่ ว ไป การบริ ห ารบุ ค คล การงบประมาณ การเงิ น และ ทรัพย์สิน การรักษาการแทนและการปฏิบัติการแทน การก�ำหนดอัตราเงินเดือนและค่าตอบแทน สวัสดิการหรือ การสงเคราะห์อื่นแก่พนักงานและลูกจ้างของส�ำนักงานฯ และการด�ำเนินการอื่นของส�ำนักงานฯ

ในการด�ำเนินการตามอ�ำนาจหน้าที่มาตรา ๑๙ (๗) นั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีผลการด�ำเนินการ ดังนี้

(๑) การออกระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

ล�ำดับ

ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ปี ๒๕๕๖

วันที่ลงนาม

๑

ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายว่าด้วยการก�ำกับดูแลการบริหารงาน ๒๕ มิถุนายน ๒๕๕๖ และการปฏิบัติหน้าที่ของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๖

๒

ระเบียบคณะกรรมการบริหารงานบุคคลว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับ ๑๐ กรกฎาคม ๒๕๕๖ การสอบสวน พ.ศ. ๒๕๕๖

๓

ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายว่าด้วยสวัสดิการเกี่ยวกับการรักษา พยาบาลของพนักงานและลูกจ้างของส�ำนักงาน (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๖

๕ สิงหาคม ๒๕๕๖

๔

ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายว่าด้วยการบริหารงานบุคคล (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๕๖

๓๐ สิงหาคม ๒๕๕๖

๕

ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายว่าด้วยเลขาธิการคณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๖

๓๐ สิงหาคม ๒๕๕๖

๖

ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายว่าด้วยการจ่ายเงินค่าตอบแทน การปฏิบัติงานนอกเวลาท�ำการ พ.ศ. ๒๕๕๖

๒๔ กันยายน ๒๕๕๖

๗

ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายว่าด้วยการปรับเงินเดือนแก่พนักงาน ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๕๖ ที่ผ่านการทดลองปฏิบัติงาน พ.ศ. ๒๕๕๖

๘

ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ว่าด้วยค่าใช้จ่ายในการประชุม ๒๓ ธันวาคม ๒๕๕๖ การฝึกอบรม การจัดงาน การเดินทางไปปฏิบัติงาน และการเลี้ยงรับรอง ของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๖

รวมทั้งสิ้น

๘ ฉบับ

149

(๒) การออกประกาศคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

ล�ำดับ

ประกาศคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ปี ๒๕๕๖

วันที่ลงนาม

๑

ประกาศคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เรื่อง สรรหาและคัดเลือกบุคคล เพื่อแต่งตั้งให้ด�ำรงต�ำแหน่งเลขาธิการคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๓๑ กรกฎาคม ๒๕๕๖

๒

ประกาศคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เรื่อง ขยายระยะเวลาการรับสมัคร เลขาธิการคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๓๐ สิงหาคม ๒๕๕๖

รวมทั้งสิ้น

๒ ฉบับ

กล่าวโดยสรุป นับแต่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเข้ารับหน้าที่เมื่อวันที่ ๒๕ พฤษภาคม ๒๕๕๔ มาถึง ปั จ จุ บั น มี ผ ลการด� ำ เนิ น การเกี่ ย วกั บ การออกระเบี ย บหรื อ ประกาศส� ำ หรั บ การด� ำ เนิ น การของคณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมายและส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจ�ำนวนทั้งสิ้น ๔๑ เรื่อง แบ่งเป็น ระเบียบคณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมาย จ�ำนวน ๓๓ เรื่อง และประกาศคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย จ�ำนวน ๘ เรื่อง

โดยระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่ส�ำคัญอันควรเผยแพร่ต่อสาธารณชนได้รับทราบ ดังนี้

๑. ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการให้ค� ำปรึกษาและสนับสนุน การ ด�ำเนินการร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง พ.ศ. ๒๕๕๕

๒. ระเบียบคณะกรรมการว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๕

๓. ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายว่าด้วยการก�ำกับดูแลการบริหารงานและการปฏิบัติหน้าที่ของ ส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๖

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

150

151

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

152

153

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

154

155

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

156

157

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

158

159

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

160

161

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

162

163

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

164

165

๒.๘ ผลการด�ำเนินงานตามมาตรา ๑๙ (๘)

จัดท�ำรายงานผลการปฏิบัติหน้าที่ประจ�ำปีเสนอต่อคณะรัฐมนตรี รัฐสภา และเผยแพร่ต่อสาธารณชนโดย ค�ำนึงถึงประสิทธิภาพในการเข้าถึงข้อมูลดังกล่าว

ในการด�ำเนินการตามอ�ำนาจหน้าที่มาตรา ๑๙ (๘) นั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย มีผลการด�ำเนินการ ดังนี้

(๑) จัดส่งรายงานผลการปฏิบัติหน้าที่ประจ�ำปี ๒๕๕๕ ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายต่อคณะรัฐมนตรี จ�ำนวน ๒๐๐ เล่ม (๒) จัดส่งรายงานผลการปฏิบัติหน้าที่ประจ�ำปี ๒๕๕๕ ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายต่อสภาผู้แทน ราษฎร จ�ำนวน ๑,๒๐๐ เล่ม (๓) จัดส่งรายงานผลการปฏิบัติหน้าที่ประจ�ำปี ๒๕๕๕ ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายต่อวุฒิสภา จ�ำนวน ๗๐๐ เล่ม (๔) จัดส่งรายงานผลการปฏิบัติหน้าที่ประจ�ำปี ๒๕๕๕ ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายให้แก่ส่วนราชการ องค์กรอิสระ และหน่วยงานของรัฐ หน่วยงานละ ๒ เล่ม (๕) จัดส่งรายงานผลการปฏิบัติหน้าที่ประจ�ำปี ๒๕๕๕ ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายให้กับกรรมการ เฉพาะเรื่องและอนุกรรมการที่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายแต่งตั้ง (๖) เผยแพร่ ร ายงานผลการปฏิ บั ติ ห น้ า ที่ ป ระจ� ำ ปี ๒๕๕๕ ของคณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายในการ จัดโครงการสัมมนาของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายและคณะกรรมการอื่นๆ (๗) เผยแพร่รายงานผลการปฏิบัติหน้าที่ประจ�ำปี ๒๕๕๕ ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายบนเว็บไซต์ของ ส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ที่ www.lrct.go.th

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

166

๒.๙ ผลการด�ำเนินงานตามมาตรา ๑๙ (๙)

ปฏิบัติการอื่นตามที่ก�ำหนดไว้ในพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓ หรือกฎหมายอื่น หรือตามที่คณะรัฐมนตรีมอบหมาย ในการด�ำเนินการตามอ�ำนาจหน้าที่มาตรา ๑๙ (๙) นั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย มีผลการด�ำเนินการตาม ที่ได้รับมอบหมาย หรือตามที่กฎหมายอื่นบัญญัติไว้ จ�ำนวน ๓ เรื่อง ดังนี้ (๑) ความเห็นและข้อเสนอแนะ เรื่อง ร่างประกาศคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ เรื่อง หลักเกณฑ์การก�ำกับดูแลเนื้อหารายการในกิจการกระจายเสียงและกิจการ โทรทัศน์ พ.ศ. ....

ความเป็นมา

ด้วยประชาชนท�ำหนังสือเสนอให้คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายด� ำเนินการพิจารณาและให้ความเห็นและ ข้อเสนอแนะ กรณีเกี่ยวกับร่างประกาศคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคม แห่งชาติ เรื่อง หลักเกณฑ์การก�ำกับดูแลเนื้อหารายการในกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ พ.ศ. .... ประกอบกับ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้เล็งเห็นถึงความส�ำคัญในประเด็นดังกล่าว จึงได้มีการหยิบยกขึ้นมาพิจารณา คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายซึ่ ง มี อ� ำ นาจหน้ า ที่ ห ลั ก ในการปรั บ ปรุ ง และพั ฒ นากฎหมายของประเทศ รวมทั้งปรับปรุงและพัฒนากฎหมายให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ บนพื้นฐานองค์ความรู้ทางวิชาการและการมีส่วนร่วม ของประชาชนซึ่งอาจได้รับผลกระทบจากกฎหมาย ได้พิจารณาแล้วเห็นว่าการก�ำหนดหลักเกณฑ์ในการก�ำกับดูแล เนื้อหารายการในกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ตามร่างประกาศฯ หากมีผลใช้บังคับเป็นกฎหมายอาจมี ผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพทั้งในด้านเสรีภาพของสื่อ เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น และสิทธิการรับรู้ข้อมูล ข่าวสารของประชาชน ดังนั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจึงได้มีการส�ำรวจ ศึกษา และวิเคราะห์ทางวิชาการ เพื่อ น�ำมาสู่ข้อสรุปและข้อเสนอแนะต่อ กสทช. เพื่อประกอบการพิจารณาร่างประกาศฯ ดังกล่าว

167

ความเห็นและข้อเสนอแนะ

จากการพิจารณาศึกษาและรับฟังความคิดเห็นของภาคส่วนที่เกี่ยวข้องกับร่างประกาศฯ อันเป็นร่างที่เกี่ยวกับ การก�ำหนดเนื้อหารายการที่ต้องห้ามมิให้ออกอากาศและมาตรการการก�ำกับมิให้มีการออกอากาศรายการที่มีเนื้อหา ต้องห้ามของผู้ประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจึงมีความเห็นต่ออ� ำนาจ ในการออกประกาศคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ เรื่อง หลักเกณฑ์ การก�ำกับดูแลเนื้อหารายการในกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ในการก�ำหนดเนื้อหารายการที่ต้องห้ามมิให้ ออกอากาศ ดังนี้ ๑) การออกประกาศฯ ก�ำหนดเนื้อหารายการที่ต้องห้ามมิให้ออกอากาศ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจาก ร่างประกาศฯ อ้างบทบัญญัติตามมาตรา ๓๗ แห่ง พ.ร.บ. การประกอบกิจการกระจายเสียงฯ เป็นกรอบในการวาง หลักเกณฑ์และแนวทางการก�ำกับดูแลเนื้อหารายการที่ต้องห้ามมิให้ออกอากาศ ซึ่งบทบัญญัติมาตรา ๓๗ มีลักษณะ เป็ น กฎหมายจ� ำ กั ด สิ ท ธิ แ ละเสรี ภ าพบางประการของบุ ค คลตามรั ฐ ธรรมนู ญ ให้ ก ารรั บ รองไว้ การตี ค วามกฎหมาย ดังกล่าวจึงต้องตีความอย่างเคร่งครัดเพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ที่แท้จริงของบทบัญญัติ อีกทั้งเพื่อเป็นหลักประกัน การคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลไม่ให้รัฐหรือหน่วยงานในองค์กรของรัฐใช้อำ� นาจในการออกกฎหมายที่จะมีผล เป็นการละเมิดหรือลิดรอนสิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยที่ไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ไม่ได้ เมื่อพิจารณาบทบัญญัติในมาตรา ๓๗ เห็นว่าเพียงก�ำหนดประเภทเนื้อหารายการที่ต้องห้ามมิให้ออกอากาศ ตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ แต่ไม่ได้บัญญัติให้อ�ำนาจ กสทช. ในการออกประกาศใดเพิ่มเติม ซึ่งแตกต่างจากบทบัญญัติ ในมาตราอื่นๆ ในพระราชบัญญัติการประกอบกิจการกระจายเสียงฯ เช่น มาตรา ๓๓ มาตรา ๓๔ จะมีข้อความระบุว่า “ตามหลั ก เกณฑ์ ที่ ค ณะกรรมการประกาศก�ำ หนด” ดั ง นั้ น จะเห็ น ได้ ว ่ า มาตรา ๓๗ ของพระราชบั ญ ญั ติ นี้ ไม่ ไ ด้ มี วั ต ถุ ป ระสงค์ ใ นการให้ อ�ำ นาจ กสทช. ออกหลั ก เกณฑ์ ใ ดเพิ่ ม เติ ม อี ก ทั้ ง การก�ำ หนดเนื้ อ หารายการที่ ต ้ อ งห้ า มมิ ใ ห้ ออกอากาศตามความในมาตรา ๓๗ ก็เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแล้ว ๒) การอ้างอ�ำนาจตามมาตรา ๕ แห่ง พ.ร.บ. การประกอบกิจการกระจายเสียงฯ ที่ก�ำหนดเป็นการทั่วไปว่า กสทช. สามารถออกประกาศเพื่ อ ปฏิ บั ติ ก ารตามพระราชบั ญ ญั ติ นั้ น คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายเห็ น ว่ า ยั ง ไม่ สอดคล้องกับหลักความชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากบทบัญญัติมาตรา ๓๗ เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพของประชาชน การออกประกาศฯ ก� ำหนดรายละเอียดเนื้อหาสาระที่เป็นองค์ประกอบเกินกว่ากรอบกฎหมายแม่บทซึ่งเป็นบ่อเกิด ของอ�ำนาจ (มาตรา ๓๗) โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เนื้อหาของร่างประกาศฯ ข้อ ๖ ถึงข้อ ๑๑ ได้ขยายความเนื้อหาสาระ ของรายการที่ต้องห้ามมิให้ออกอากาศเกินเลยไปกว่ากรอบบทบัญญัติมาตรา ๓๗ แห่ง พ.ร.บ. การประกอบกิจการ กระจายเสียงฯ แม้แต่พระราชบัญญัติการประกอบกิจการกระจายเสียงฯ มาตรา ๓๗ ที่ตราโดยรัฐสภา ก็ยังไม่อาจ ก�ำหนดการจ�ำกัดสิทธิเสรีภาพในเรื่องดังกล่าวนอกเหนือจากที่รัฐธรรมนูญก�ำหนดไว้ได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการจ�ำกัด เสรีภาพสื่อมวลชนถือเป็นการจ� ำกัดเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น ความเชื่อ การสื่อสารเผยแพร่และการเข้าถึง ข้อมูลข่าวสารของประชาชน ซึ่งถือเป็นเสรีภาพพื้นฐานของสังคมประชาธิปไตย การจ� ำกัดเสรีภาพดังกล่าว จะต้อง กระท� ำ โดยความจ� ำ เป็ น อย่ า งยิ่ ง และจะต้ อ งมี ก ฎหมายให้ อ� ำ นาจไว้ โ ดยแจ้ ง ชั ด และเป็ น การเฉพาะเท่ า นั้ น กสทช. ซึ่งเป็นเพียงหน่วยงานหนึ่งทางด้านบริหาร จึงไม่มีอ�ำนาจก�ำหนดให้เกินเลยไปกว่าบทบัญญัติตาม พ.ร.บ. การประกอบ กิจการกระจายเสียงฯ และรัฐธรรมนูญได้ ดังนั้น การที่ กสทช. จะออกประกาศฯ ซึ่งเป็นกฎหมายที่มีศักดิ์ต�่ำกว่าพระราชบัญญัติในลักษณะดังกล่าวนี้ จึงเป็นการออกประกาศฯ โดยไม่มีอ�ำนาจและขัดต่อทฤษฎีล�ำดับชั้นของกฎหมาย (hierarchy of law) ทั้งพระราช บัญญัติและรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นหลักกฎหมายมหาชนและยังเป็นหลักการพื้นฐานของหลักนิติรัฐ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

168

๓) ถ้อยค�ำตามร่างประกาศฯ ดังกล่าวยังคงคลุมเครือขาดความชัดเจนแน่นอน ทั้งการออกอากาศเนื้อหา รายการใดจะขัดต่อบทบัญญัติมาตรา ๓๗ แห่ง พ.ร.บ. การประกอบกิจการกระจายเสียงฯ หรือไม่ ต้องพิจารณา ข้อเท็จจริง เนื้อหาความเป็นมา เจตนา สภาพแวดล้อมและบริบททางสังคม การเมือง และวัฒนธรรมเป็นกรณีไป โดยที่บริบทดังกล่าว ย่อมมีพัฒนาการแตกต่างกันไปตามกาลเวลาและสถานการณ์ การก�ำหนดองค์ประกอบความผิด ในลักษณะตายตัว อาจเป็นเหตุให้คณะกรรมการ เจ้าหน้าที่และผู้ได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการกระจายเสียงหรือ กิจการโทรทัศน์ ตีความและบังคับใช้กฎหมายไปในทางที่เป็นการจ�ำกัดเสรีภาพสื่อมวลชนเกินสมควรแก่เหตุและไม่มี มาตรฐานที่สอดคล้องกัน ก่อให้เกิดการใช้ดุลยพินิจบังคับใช้กฎหมายในลักษณะที่เป็นการแทรกแซงและจ�ำกัดสิทธิ เสรีภาพประการต่างๆ ที่รัฐธรรมนูญให้การรับรองและตามที่ก�ำหนดไว้ในกฎหมายระหว่างประเทศเกินสมควรแก่กรณี ซึ่งอาจก่อให้เกิดประโยชน์แก่กลุ่มธุรกิจ กลุ่มการเมือง กลุ่มผู้มีอ�ำนาจ มากกว่าที่จะก่อให้เกิดประโยชน์ต่อสาธารณะ ดังนั้น ร่างประกาศฯ ดังกล่าวจึงยังไม่สอดคล้องกับหลักความพอสมควรแก่เหตุ (principle of proportionality) ตามบทบัญญัติมาตรา ๔๕ ประกอบกับมาตรา ๒๙ ของรัฐธรรมนูญฯ ซึ่งวางหลักในการลิดรอนเสรีภาพ สื่อมวลชนจักต้องกระท�ำเพียงเท่าที่จ�ำเป็นและเพียงพอที่จะบรรลุวัตถุประสงค์ในการรักษาความมั่นคงของรัฐ การ คุ้มครองสิทธิ เสรีภาพ เกียรติยศ ชื่อเสียง สิทธิในครอบครัวหรือความเป็นอยู่ส่วนตัวของบุคคลอื่น การรักษาความ สงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือการป้องกันหรือระงับความเสื่อมทรามทางจิตใจหรือสุขภาพของ ประชาชน อีกทั้งต้องค�ำนึงถึงประโยชน์ในการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพประการใดๆ ที่รัฐธรรมนูญได้รับรอง คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า กสทช. ไม่มีอ�ำนาจในการจัดท�ำร่างประกาศฯ เนื่องจากการจัดท�ำ ร่างประกาศฯ อาจขัดต่อหลักความชอบด้วยกฎหมาย ทั้งนี้เป็นไปตามเหตุผลที่ได้กล่าวไว้แล้วข้างต้น (๒) ความเห็นเกี่ยวกับกฎหมายที่ตราโดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เรื่อง การผลักดันกฎกระทรวงเพื่อ ให้เกิดการบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับการจ�ำนองรถยนต์ตามพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. ๒๕๒๒ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๑๕) พ.ศ. ๒๕๕๑

ความเป็นมา

ด้วยคณะอนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้านการขนส่ง ภายใต้คณะกรรมการเฉพาะเรื่องด้านกฎหมายเอกชน และธุรกิจ ได้เล็งเห็นความส�ำคัญของการทบทวนกฎหมายที่ตราโดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ๒๕๕๐ (กฎหมายสนช.) จึงได้น�ำพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. ๒๕๒๒ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๑๕) พ.ศ. ๒๕๕๑ พิจารณาให้ความเห็นและ ข้อเสนอแนะ ซึ่งเป็นไปตามภารกิจ หน้าที่ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ในช่ ว งระยะเวลาที่ ผ ่ า นมาเกิ ด แนวคิ ด ในการให้ ร ถยนต์ เ ป็ น ทรั พ ย์ สิ น ที่ จ�ำ นองได้ ต ามกฎหมาย เพื่ อ แก้ ไข ปัญหาหรือข้อจ�ำกัดของการท�ำสัญญาจ�ำน�ำรถยนต์และการท�ำสัญญาเช่าซื้อรถยนต์ดังที่กล่าวไว้ข้างต้น ซึ่งในช่วงปี พ.ศ. ๒๕๕๐ คณะสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้มีการเสนอแก้ไขพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. ๒๕๒๒ เพิ่มเติม ฉบับที่ ๑๕ พ.ศ. ๒๕๕๑ โดยเพิ่มมาตรา ๑๗/๑ ก�ำหนดให้รถยนต์ที่จดทะเบียนแล้ว รถพ่วง รถบดถนน และรถแทรกเตอร์ ที่จดทะเบียนแล้วให้เป็นทรัพย์สินประเภทที่จ�ำนองเป็นประกันหนี้ได้ตามกฎหมาย และให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่าผู้มีชื่อ เป็นเจ้าของในทะเบียนรถยนต์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ การที่กฎหมายบัญญัติไว้เช่นนี้เนื่องจากเหตุผลที่ว่ารถยนต์ตาม พระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. ๒๕๒๒ เป็นสังหาริมทรัพย์ที่มีมูลค่าสูง แต่ไม่สามารถจดทะเบียนจ�ำนองเป็นประกันหนี้ได้ ตามกฎหมาย ดังนั้น ในกรณีที่ต้องใช้รถยนต์เป็นประกันหนี้ ในทางปฏิบัติจะใช้วิธีการโอนขายแก่เจ้าหนี้และท�ำเป็น สัญญาเช่าซื้อ ซึ่งต้องเสียค่าธรรมเนียมและอัตราดอกเบี้ยในอัตราที่สูงอันเป็นการสร้างภาระแก่ผู้บริโภคเป็นอย่างมาก ดังนั้น การแก้ไขกฎหมายดังกล่าวข้างต้นจึงมีวัตถุประสงค์เพื่อให้สอดคล้องกับสภาวะเศรษฐกิจและสังคมในปัจจุบัน ที่มีการใช้รถยนต์อย่างแพร่หลาย

169

อย่างไรก็ดี แม้ว่าในปัจจุบันจะมีการออกกฎหมายเพื่อให้น� ำรถยนต์มาจ�ำนองได้ก็ตาม แต่เนื่องจากกระทรวง คมนาคมยังไม่ได้มีการออกกฎกระทรวงมารองรับเพื่อให้การจ� ำนองรถยนต์มีผลใช้บังคับตามที่บัญญัติไว้ในพระราช บัญญัติรถยนต์ (ฉบับที่ ๑๕) พ.ศ. ๒๕๕๑ จึงส่งผลให้กฎหมายฉบับนี้ยังไม่สามารถน�ำมาใช้ได้ตามเจตนารมณ์ของ กฎหมายอย่างแท้จริง

ความเห็นและข้อเสนอแนะ

ในการพิจารณาศึกษาพระราชบัญญัติรถยนต์ (ฉบับที่ ๑๕) พ.ศ. ๒๕๕๑ และกรณีข้อโต้แย้งของหน่วยงาน ต่างๆ ที่เห็นว่าการจ�ำนองรถยนต์น่าจะเกิดปัญหาในทางปฏิบัติในแง่มุมต่างๆ ตามที่ได้กล่าวข้างต้น คณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมายได้มีข้อคิดเห็นและข้อสังเกต ดังต่อไปนี้

๑) ข้อคิดเห็นเกี่ยวกับการจ�ำนองรถยนต์ตามพระราชบัญญัติรถยนต์ (ฉบับที่ ๑๕) พ.ศ. ๒๕๕๑

๑.๑) การแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. ๒๕๒๒ โดยพระราชบัญญัติรถยนต์ (ฉบับที่ ๑๕) พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๑๗/๑ บัญญัติให้รถยนต์ที่จดทะเบียนแล้ว รถพ่วง รถบดถนน และรถแทรกเตอร์ที่จดทะเบียน แล้ว เป็นทรัพย์สินประเภทที่จ�ำนองเป็นประกันหนี้ได้ตามกฎหมายนั้น เป็นการแก้ไขกฎหมายเพื่อให้สอดคล้องกับสภาพ เศรษฐกิจและสังคมในปัจจุบัน ที่แต่เดิมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ได้บัญญัติให้เฉพาะอสังหาริมทรัพย์และ สังหาริมทรัพย์ชนิดพิเศษ อาทิ เรือมีระวางตั้งแต่ห้าตันขึ้นไป แพหรือสัตว์พาหนะเป็นทรัพย์ที่จ�ำนองได้เท่านั้น แต่ใน ปัจจุบันกิจกรรมต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นการเดินทาง การค้าขาย หรือการประกอบธุรกิจได้ใช้รถยนต์เป็นหลัก ไม่ได้ใช้เรือแพ หรือสัตว์พาหนะดังเช่นในอดีต และการที่กฎหมายเปิดช่องให้สามารถน�ำรถยนต์มาเป็นหลักประกันการช�ำระหนี้โดย วิธีการจ�ำนองได้ ถือว่าเป็นการเพิ่มทางเลือกให้แก่ประชาชนและผู้ประกอบการในการจัดหาเงินทุนเพื่อน� ำมาใช้ในการ ประกอบธุรกิจโดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้ประกอบการในธุรกิจเกษตรกรรมและธุรกิจก่อสร้าง เนื่องจากรถพ่วง รถบดถนน รถแทรกเตอร์คันหนึ่งเป็นรถที่มีขนาดใหญ่และมีราคาสูง ซึ่งก็จะเป็นประโยชน์ต่อผู้ประกอบการเป็นอย่างมาก ๑.๒) ตามข้ออ้างของกรมขนส่งทางบกที่เห็นว่าการแก้ไขกฎหมายให้รถยนต์เป็นสังหาริมทรัพย์ที่จำ� นอง ได้ขัดต่อหลักการจ�ำนองตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์นั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า การก�ำหนด ให้รถยนต์เป็นสังหาริมทรัพย์ประเภทที่จ�ำนองได้ เป็นการตรากฎหมายโดยอาศัยอ�ำนาจแห่งประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์ มาตรา ๗๐๓ (๔) ที่บัญญัติว่า “สังหาริมทรัพย์อื่นๆ ซึ่งกฎหมายหากบัญญัติไว้ให้จดทะเบียนเฉพาะการ” เช่นเดียวกับการจดทะเบียนจ�ำนองเครื่องจักรตามพระราชบัญญัติการจดทะเบียนเครื่องจักร พ.ศ. ๒๕๑๔ และการ จดทะเบียนจ�ำนองเรือตามพระราชบัญญัติการจ�ำนองเรือและบุริมสิทธิทางทะเล พ.ศ. ๒๕๓๗ ก็ได้อาศัยอ�ำนาจแห่ง บทบัญญัติมาตรา ๗๐๓ (๔) ตราเป็นกฎหมายเฉพาะเช่นกัน ดังนั้นการแก้ไขกฎหมายให้รถยนต์เป็นสังหาริมทรัพย์ที่ จ�ำนองได้จึงไม่ได้ขัดต่อหลักการจ�ำนองตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ตามข้ออ้างของกรมการขนส่งทางบก แต่อย่างใด ๑.๓) ในปัจจุบันมีการประกอบธุรกิจการซื้อขายรถยนต์มือสอง โดยผู้ประกอบการจ� ำหน่ายรถยนต์ มือสองมักจะให้ผู้ขายรถยนต์ลงนามในชุดโอนทะเบียนรถยนต์หรือที่เรียกว่า “โอนทะเบียนรถยนต์ลอย” ไว้ก่อนโดยไม่มี การเปลี่ยนชื่อในคู่มือทะเบียนรถยนต์เป็นผู้ประกอบการจ�ำหน่ายรถยนต์นั้น ซึ่งเป็นการหลีกเลี่ยงการเสียค่าธรรมเนียม การโอนรถยนต์ให้แก่รัฐ ดังนั้น การที่มาตรา ๑๗/๑ วรรคสองของพระราชบัญญัติรถยนต์ฯ ก�ำหนดให้สันนิษฐาน ไว้ก่อนว่าผู้มีชื่อเป็นเจ้าของในทะเบียนรถยนต์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์นั้นจะสามารถแก้ปัญหาการโอนทะเบียนรถยนต์ ลอยในการซื้อขายรถยนต์มือสองดังกล่าวได้ นอกจากนี้ บทสันนิษฐานที่ก�ำหนดให้ผู้มีชื่อเป็นเจ้าของในทะเบียนรถยนต์ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์สามารถลดความเสี่ยงของสถาบันการเงินในการพิจารณาว่าผู้ที่น� ำรถยนต์มาจ�ำนองเป็นเจ้าของ รถยนต์ที่แท้จริงหรือไม่

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

170

๑.๔) ในปัจจุบันมีการประกอบธุรกิจการให้สินเชื่อโดยการจ�ำน�ำทะเบียนรถยนต์ ซึ่งมีปัญหาข้อกฎหมาย ว่าการน�ำทะเบียนรถยนต์มาเป็นประกันการช�ำระหนี้โดยไม่ต้องส่งมอบรถยนต์นั้น ผู้รับจ�ำน�ำมีสิทธิบังคับเอากับรถยนต์ ได้อย่างไร เพราะฉะนั้นหากมีกฎหมายก�ำหนดให้สามารถน�ำรถยนต์เป็นประกันการช�ำระหนี้โดยวิธีการจ�ำนองได้ ก็จะ เป็นทางเลือกให้กับผู้ขอสินเชื่อแทนการน�ำทะเบียนรถยนต์ไปจ�ำน�ำกับสถาบันการเงินได้ ๑.๕) ในประเด็นข้อกังวลที่ว่ารถยนต์เป็นทรัพย์สินที่เคลื่อนที่ได้ ท�ำให้ลูกหนี้สามารถน�ำรถยนต์ที่เป็น หลั ก ประกั น หลบหนี จ ากการถู ก บั ง คั บ จ� ำ นองได้ นั้ น คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายเห็ น ว่ า ในปั จ จุ บั น อุ ต สาหกรรม การผลิตรถยนต์ได้มีการพัฒนาเทคโนโลยีมากขึ้น โดยรถยนต์ส่วนใหญ่ก็มีการน�ำระบบ GPS (Global Positioning System) มาใช้ ซึ่งสามารถเป็นเครื่องมือในการติดตามรถยนต์มาบังคับจ�ำนองได้ นอกจากนี้ ในการพิจารณาให้สินเชื่อ ด้วยวิธีการจ�ำนองรถยนต์ สถาบันการเงินอาจมีการก�ำหนดข้อสัญญาในการให้สินเชื่อโดยเพิ่มเงื่อนไขให้ลูกหนี้ซึ่งเป็น ผู้จ�ำนองต้องติดตั้งเครื่องติดตามดังกล่าว ซึ่งจะสามารถป้องกันปัญหากรณีลูกหนี้จะน�ำรถยนต์หลบหนีการบังคับคดี ได้ด้วย ๒) ข้อคิดเห็นต่อการจ�ำนองรถยนต์ตามพระราชบัญญัติรถยนต์ (ฉบับที่ ๑๕) พ.ศ. ๒๕๕๑ เพื่อให้มี การบังคับใช้อย่างมีประสิทธิภาพ ๒.๑) เพื่อให้กฎหมายการจ�ำนองรถยนต์มีผลใช้บังคับได้อย่างมีประสิทธิภาพและเป็นทางเลือกให้กับ ประชาชนผู้บริโภคและผู้ประกอบการที่จะน�ำรถยนต์ซึ่งเป็นทรัพย์สินที่มีความส�ำคัญทางเศรษฐกิจสามารถน�ำมาใช้ ประโยชน์ได้มากขึ้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นควรให้กระทรวงคมนาคมด�ำเนินการออกกฎกระทรวงก�ำหนด หลักเกณฑ์วิธีการจ�ำนองรถยนต์ รถพ่วง รถบดถนน และรถแทรกเตอร์ที่จดทะเบียนแล้ว และก�ำหนดอัตราค่าธรรมเนียม การจดทะเบียนจ�ำนอง เพื่อให้เกิดการบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับการจ�ำนองรถยนต์ตามพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. ๒๕๒๒ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๑๕) พ.ศ. ๒๕๕๑ โดยเร็วต่อไป ทั้งนี้ในการออกกฎกระทรวงดังกล่าว กระทรวงคมนาคม ควรจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนด้วย ๒.๒) กระทรวงคมนาคมควรปรั บ ปรุ ง ระบบการจดทะเบี ย นรถยนต์ เ พื่ อ ให้ คู ่ มื อ ทะเบี ย นรถยนต์เป็น เอกสารที่แสดงกรรมสิทธิ์ในรถยนต์ เนื่องจากในปัจจุบันการโอนกรรมสิทธิ์ในรถยนต์สามารถโอนกรรมสิทธิ์โดยการ ส่งมอบรถยนต์เท่านั้น คู่มือทะเบียนรถยนต์เป็นเพียงเอกสารควบคุมการใช้รถยนต์และการเสียภาษีรถยนต์ประจ�ำปี ของรัฐเท่านั้น มิใช่เอกสารส�ำคัญที่แสดงถึงความเป็นเจ้าของในรถยนต์ ดังนั้น หากก�ำหนดให้หลักฐานทางทะเบียน รถยนต์เป็นเอกสารที่สามารถแสดงกรรมสิทธิ์ของผู้เป็นเจ้าของรถยนต์และสามารถใช้ยันต่อบุคคลภายนอก โดยให้มี การจดแจ้งการจ�ำนองในทะเบียนรถยนต์ดังกล่าว โดยผู้จ�ำนองไม่ต้องส่งมอบทรัพย์สินที่จ�ำนองให้แก่ผู้รับจ�ำนอง ท�ำให้ ผู้จ�ำนองสามารถใช้ประโยชน์ในรถยนต์ได้ต่อไป นอกจากนี้ การก�ำหนดให้ทะเบียนรถยนต์เป็นทะเบียนกรรมสิทธิ์ ยังเป็นมาตรการส�ำคัญที่เสริมสร้างความมั่นใจให้แก่สถาบันการเงินในการพิจารณาให้สินเชื่อแก่ผู้ขอสินเชื่อที่น�ำรถยนต์ มาจ�ำนองเป็นประกันการช�ำระหนี้ในการขอสินเชื่อจากสถาบันการเงินอีกด้วย ๒.๓) ภาครัฐควรมีการก�ำหนดนโยบายหรือก�ำหนดมาตรการโดยการส่งเสริมสนับสนุนให้สถาบันการเงิน ภาครัฐเข้ามาเป็นผู้น�ำร่องในการให้สินเชื่อโดยการจ�ำนองรถยนต์แก่ประชาชน เพื่อให้การจ�ำนองรถยนต์ถูกน�ำไปใช้ อย่ า งกว้ า งขวางและเพื่ อ ให้ ก ารจ� ำ นองรถยนต์ เ ป็ น ทางเลื อ กให้ กั บ ประชาชนสมดั ง เจตนารมณ์ ข องกฎหมายตาม พระราชบัญญัติรถยนต์ (ฉบับที่ ๑๕) พ.ศ. ๒๕๕๑ ได้

171

(๓) การด�ำเนินงานตามกฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของราชการ

ด้วยพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. ๒๕๔๐ มีเจตนารมณ์ที่ต้องการให้ประชาชน มีโอกาส ในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการด�ำเนินการต่างๆ ของหน่วยงานของรัฐ เพื่อจะได้รู้ถึงสิทธิของตนอย่างเต็มที่ และเป็นการส่งเสริมให้การบริหารจัดการของภาครัฐเป็นไปตามหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี อีกทั้งยังเป็นการ สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๕๖ ที่ให้ประชาชนมีสิทธิได้รับทราบข้อมูล หรือ

ข่าวสารสาธารณะในครอบครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น เพราะฉะนั้น ในการด�ำเนินการปฏิรูปกฎหมายของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งได้บัญญัติให้มีส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเป็นหน่วยงานของรัฐที่มีอ�ำนาจหน้าที่ด�ำเนินงาน เพื่อประโยชน์แก่การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย จึงมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติข้อมูล ข่าวสารของราชการ พ.ศ. ๒๕๔๐ เพื่อให้บริการข้อมูลข่าวสารของราชการแก่ประชาชน ดังนั้น เพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่ ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายและส�ำนักงานเป็นไปโดยถูกต้องและสอดคล้องกับพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสาร ของราชการ พ.ศ. ๒๕๔๐ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจึงวางระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายว่าด้วยข้อมูล ข่าวสารของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๕ โดยระเบียบ ข้อ ๕ ประกอบกับ ข้อ ๗ ก�ำหนดให้มี คณะกรรมการข้ อ มู ล ข่ า วสารของส� ำ นั ก งานคณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย เพื่ อ ท� ำ หน้ า ที่ ใ ห้ ข ้ อ เสนอแนะแก่ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย หรือส�ำนักงานในการปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของราชการ อาทิเช่น ให้ ข ้ อ เสนอแนะแก่ ส� ำ นั ก งานในการก� ำ หนดหลั ก เกณฑ์ แ ละมาตรการเกี่ ย วกั บ การบริ ห าร การจั ด ระบบ การขอ การอนุญาต และการบริการข้อมูลข่าวสารอันเป็นการปฏิบัติงานด้านข้อมูลข่าวสารของส�ำนักงานฯ และการก�ำหนด หลักเกณฑ์ เงื่อนไข และขอบเขตการเปิดเผยเรื่องปฏิรูปกฎหมายแล้วเสร็จของส� ำนักงานนอกเหนือจากที่ก�ำหนดไว้ใน ระเบียบ เพื่อให้สอดคล้องและเป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของราชการ เป็นต้น คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารฯ ได้เริ่มมีการประชุมครั้งแรกเมื่อวันที่ ๑๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๖ และได้มีการ ประชุมเป็นประจ�ำอย่างต่อเนื่องอย่างน้อยเดือนละ ๑ ครั้ง รวมทั้งสิ้นจ�ำนวน ๘ ครั้ง เพื่อพิจารณาให้ข้อเสนอแนะ และด�ำเนินการต่างๆ เพื่อให้คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายและส� ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีการปฏิบัติ ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. ๒๕๔๐ โดยมีสาระส�ำคัญ ดังนี้

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

172

๑. แผนการด�ำเนินงานของคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารฯ ประจ�ำปีงบประมาณ ๒๕๕๖ : ได้มีการจัดท�ำ แผนงานการด�ำเนินงานเพื่อให้เป็นไปตามยุทธศาสตร์ของมติคณะรัฐมนตรี ประจ�ำปี พ.ศ. ๒๕๕๕ ถึง พ.ศ. ๒๕๕๘ เพื่อให้ข้อเสนอแนะแก่ส�ำนักงานฯ ในการปฏิบัติตามยุทธศาสตร์ มติคณะรัฐมนตรี และกฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสาร ของราชการ ๒. การด�ำเนินการเกี่ยวกับข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคล ตามมาตรา ๒๓ (๓) แห่งพระราชบัญญัติข้อมูล ข่าวสารของราชการ พ.ศ. ๒๕๔๐ : ได้มีการพิจารณาและให้ข้อเสนอแนะแก่ส� ำนักงานฯ เพื่อจัดท�ำประกาศส�ำนักงาน คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เรื่อง การด�ำเนินการตามเกี่ยวกับข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคล ตามมาตรา ๒๓ (๓) แห่ง พระราชบั ญ ญั ติ ข ้ อ มู ล ข่ า วสารของราชการ พ.ศ. ๒๕๔๐ ทั้ ง นี้ ส� ำ นั ก งานฯ ได้ รั บ เอาข้ อ เสนอแนะจากที่ ป ระชุ ม คณะกรรมการฯ มาด�ำเนินการเพื่อปรับปรุงแก้ไขและด�ำเนินการ ในส่วนที่เกี่ยวข้องต่อไป ๓. แผ่นพับประชาสัมพันธ์ศูนย์ข้อมูลข่าวสารของส�ำนักงานฯ : ได้มีการพิจารณาและให้ข้อเสนอแนะ แก่ ส� ำ นั ก งานฯ ในการจั ด ท� ำ แผ่ น พั บ ประชาสั ม พั น ธ์ ดั ง กล่ า วเพื่ อ ประชาสั ม พั น ธ์ แ ละเผยแพร่ ข ้ อ มู ล ข่ า วสารของ ส�ำนักงานฯ แก่ประชาชนที่สนใจ ทั้งนี้ ส�ำนักงานฯ ได้รับเอาข้อเสนอแนะจากที่ประชุมคณะกรรมการฯ มาเพื่อปรับปรุง แก้ไข และด�ำเนินการต่อไป

173

๔. การศึกษาดูงานข้อมูลข่าวสาร : ให้ข้อเสนอแนะแก่ส�ำนักงานฯ เพื่อให้มีการศึกษาดูงานข้อมูล ข่าวสารที่หน่วยงานต่างๆ เช่น การทางพิเศษแห่งประเทศไทย ส�ำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ ส�ำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง และศาลปกครอง ทั้งนี้ เมื่อวันพฤหัสบดีที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๕๖ คณะกรรมการ ข้อมูลข่าวสารฯ พร้อมด้วยบุคลากรของส�ำนักงานฯ ได้ด�ำเนินการเข้าศึกษาดูงานข้อมูลข่าวสาร ณ ศูนย์ข้อมูลข่าวสาร ของการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ส�ำนักงานใหญ่ ถนนพหลโยธิน เขตจตุจักร กรุงเทพมหานคร และรับฟังการบรรยาย ภาพรวมการด�ำเนินงานด้านข้อมูลข่าวสารจากผู้บริหารของการทางพิเศษแห่งประเทศไทย รวมทั้งประชุมร่วมกันเพื่อ แลกเปลี่ยนประสบการณ์เกี่ยวกับการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. ๒๕๔๐ ณ โรงแรม มารวย การ์เด้น กรุงเทพมหานคร ๕. การอบรมพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. ๒๕๔๐ ผ่านระบบสื่ออิเล็กทรอนิกส์ (E-learning) : ให้ข้อเสนอแนะแก่ส� ำนักงาน เพื่อให้มีการจัดอบรมความรู้และความเข้าใจเกี่ยวกับกฎหมายว่าด้วย ข้อมูลข่าวสารแก่บุคลากรของส�ำนักงาน ผ่านระบบ E-learning (http://ocsc.chulaonline.net) ทั้งนี้ ส�ำนักงานได้ ด�ำเนินการจัดอบรมดังกล่าวให้แก่บุคลากรรวมทั้งสิ้น ๔๖ คน โดยเริ่มด�ำเนินการจัดอบรมตั้งแต่ช่วงเดือนพฤษภาคม ๒๕๕๖ เป็ น ต้ น มา ซึ่ ง ได้ ด� ำ เนิ น การจั ด อบรมและท� ำ การทดสอบความรู ้ เ สร็ จ สิ้ น เป็ น ที่ เรี ย บร้ อ ยแล้ ว โดยคะแนน การประเมินก่อนการอบรมของผู้เข้าร่วมทั้งหมดได้ค่าเฉลี่ยที่ระดับคะแนน ๗.๖ และคะแนนการประเมินหลังการอบรม ได้ค่าเฉลี่ยที่ระดับคะแนน ๙.๙ จากคะแนนเต็ม ๑๐ คะแนน

๖. คู่มือการปฏิบัติงานด้านข้อมูลข่าวสารของส�ำนักงานฯ : ได้มีการพิจารณาและให้ข้อเสนอแนะ แก่ส�ำนักงานฯ ในการจัดท�ำคู่มือการปฏิบัติงานด้านข้อมูลข่าวสารที่ประกอบไปด้วยหลักเกณฑ์และมาตรฐานในการ ปฏิบัติงานด้านข้อมูลข่าวสาร และความรู้พื้นฐานเกี่ยวกับกฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของราชการ เพื่อใช้ส�ำหรับ เป็นแนวทางการปฏิบัติงานของส�ำนักงานฯ และเผยแพร่ความรู้พื้นฐานเกี่ยวกับกฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของ ราชการให้แก่ประชาชนทั่วไป ทั้งนี้ ส�ำนักงานฯ ได้รับเอาข้อเสนอแนะจากที่ประชุมคณะกรรมการฯ มาด�ำเนินการ เพื่อปรับปรุงแก้ไขการด�ำเนินการต่อไป

177

ส่วนที่ ๓ ส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓ ได้ก�ำหนดให้มีส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เป็นหน่วยงานของรัฐ มีฐานะเป็นนิติบุคคล อยู่ภายใต้การก�ำกับดูแลของประธานกรรมการ ซึ่งได้ก�ำหนดให้ส�ำนักงาน คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีอำ� นาจหน้าที่ตามที่กฎหมายบัญญัติ นอกจากนั้นส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ยังมีหน้าที่ในการปฏิบัติตามยุทธศาสตร์ที่ส�ำคัญของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายในด้านต่างๆ ด้วย

๑. ผู้บริหารส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

ดร.ลัดดาวัลย์ ตันติวิทยาพิทักษ์ (Dr.Laddawan Tantivitayapitak) เลขาธิการคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ประวัติการศึกษา - Bachelor Science on Social Work, Asian Social Institute, Manila, Philippines

ทุนการศึกษาจากเยอรมัน - รัฐประศาสนศาสตรมหาบัณฑิต จุฬาลงกรณ์ มหาวิทยาลัย (รปม. รุ่น C ๖) - ปรัชญาดุษฎีบัณฑิต วิทยาลัยสหวิทยาการ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ - ประกาศนียบัตรกฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และส�ำนักงาน คณะกรรมการกฤษฎีกา - หลักสูตรประกาศนียบัตรชั้นสูงการบริหารงาน ภาครัฐและกฎหมายมหาชน (ปรม. ๙) - Asia Leadership Fellowship, Japan (พ.ศ. ๒๕๔๐) ทุน Japan Foundation - Nonaka Knowledge - Based Management for Asia Training course, Japan (พ.ศ. ๒๕๕๔) ทุน JICA

ประสบการณ์ - รองเลขาธิการคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (ฝ่ายวิชาการ) (พ.ศ. ๒๕๕๕ - ๒๕๕๖) - รองประธานสภาพัฒนาการเมือง (พ.ศ. ๒๕๕๑ - ๒๕๕๕) - รองประธานคณะกรรมการกองทุนพัฒนาการเมือง ภาคพลเมือง (พ.ศ. ๒๕๕๑ - ๒๕๕๕) - ผู้เชี่ยวชาญด้านการมีส่วนร่วม - รองผู้อ�ำนวยการ ส�ำนักการมีส่วนร่วมในกระบวนการเลือกตั้ง ในส�ำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง (ท�ำงาน ในส�ำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง นับแต่ช่วง ก่อตั้ง พ.ศ. ๒๕๔๐ - ๒๕๕๕ เป็นเวลา ๑๕ ปี) - กรรมการและผู้ช่วยเลขานุการในคณะกรรมการ องค์กรกลางการเลือกตั้ง (พ.ศ. ๒๕๓๕ - ๒๕๔๐) - ผู้ประสานงานโครงการสันติภาพและการพัฒนา (พ.ศ. ๒๕๒๘ - ๒๕๓๓) (ได้รับรางวัล UN Peace Messenger ปี ๒๕๒๙) เจ้าหน้าที่เต็มเวลากลุ่มประสานงานศาสนา เพื่อสังคม (พ.ศ. ๒๕๑๙ ถึง ๒๕๒๕)

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

178

โครงสร้างส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ผู้ตรวจสอบ ภายใน

ส�ำนัก เลขาธิการ

เลขาธิการคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

รองเลขาธิการ (ฝ่ายบริหาร)

รองเลขาธิการ (ฝ่ายวิชาการ) กลุ่มงานกฎหมาย

ส�ำนักอ�ำนวยการ ส�ำนักบริหารการ ประชุมและข้อมูล ส�ำนักส่งเสริมการมีส่วนร่วม และพัฒนาเครือข่าย

ส�ำนักสนับสนุนการวิจัย

179

๒. โครงสร้างและบุคลากรส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ตามประกาศคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ว่าด้วยการแบ่งส่วนงานภายในส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๕ ได้ก�ำหนดโครงสร้างภายในส� ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เพื่อรองรับภารกิจด้านการปฏิรูป กฎหมายตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓ โดยมีการแบ่งส่วนงานภายในของส�ำนักงาน คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายและมีบุคลากรปฏิบัติงาน ดังนี้

ส�ำนักเลขาธิการ

มี ห น้ า ที่ รั บ ผิ ด ชอบ ในการท� ำ หน้ า ที่ ห น่ ว ยเลขานุ ก ารของเลขาธิ ก าร ติ ด ตามความก้ า วหน้ า ของงานและร่ ว ม บริหารจัดการแก้ไขปัญหาในการปฏิบัติงานของส�ำนักงาน ศึกษา เตรียมการและวางแนวทางการติดต่อสื่อสารกับ ส่วนราชการที่เป็นเลขานุการของคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาที่มีประสิทธิภาพและรวดเร็ว บริหารจัดการเพื่อสนองต่อ การที่คณะกรรมการจะเสนอความเห็น เสนอแนะ เสนอข้อสังเกต ติดตามผลการเสนอความเห็นและรายงานผลการ ปฏิบัติหน้าที่ประจ�ำปีตามที่กฎหมายก�ำหนดต่อรัฐบาลและรัฐสภาได้โดยสมบูรณ์ ประสานงานกับองค์กร หน่วยงาน และบุคคลที่เกี่ยวข้องทั้งในส่วนที่เกี่ยวข้องกับรัฐบาลและรัฐสภาเพื่อให้เกิดสัมพันธภาพที่ดีและราบรื่นส่งผลต่อความ ส�ำเร็จในการปฏิรูปกฎหมายโดยรวม บริหารจัดการเกี่ยวกับบุคลากรที่ปฏิบัติหน้าที่สนับสนุนกรรมการและผู้บริหาร ส�ำนักงาน รับผิดชอบในงานที่เกี่ยวกับกิจการต่างประเทศและการประสานความร่วมมือ งานสื่อสารองค์กร และเป็น ฝ่ายเลขานุการคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายอันเป็นอีกหนึ่งภารกิจหลัก

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

180

ส�ำนักอ�ำนวยการ

มีหน้าที่รับผิดชอบในการควบคุมดูแลงานสารบรรณและงานธุรการทั่วไปของส�ำนักงาน สรรหา บรรจุ แต่งตั้ง งานวินัย งานทะเบียนประวัติ ตลอดจนการควบคุมตรวจสอบการปฏิบัติงานของพนักงานและลูกจ้างปฏิบัติงานเกี่ยวกับ การบริหารและพัฒนาบุคคลของส�ำนักงาน ตลอดจนด�ำเนินการพัฒนาบุคลากรของส�ำนักงานให้มีความพร้อมในการ ปฏิบัติงาน จัดท�ำนิติกรรมสัญญา กฎ ระเบียบ และข้อบังคับ ตลอดจนด�ำเนินการด้านวินัยและสวัสดิการของพนักงาน ควบคุ ม ดู แ ลงานการเงิ น บั ญ ชี การคลั ง และการเบิ ก จ่ า ยงบประมาณของส�ำ นั ก งาน ควบคุ ม ดู แ ลงานการพั ส ดุ แ ละ ครุภัณฑ์ของส�ำนักงาน จัดท�ำแผนงาน โครงการ แผนปฏิบัติงาน การจัดท�ำค�ำของบประมาณรายจ่ายประจ�ำปี รวมทั้ง การประสานงานด้านแผน การติดตามประเมินผล และจัดท�ำรายงานผลการปฏิบัติงานของส�ำนักงาน ควบคุมดูแล และบริหารจัดการงานระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศของส� ำนักงาน ควบคุมดูแลงานอาคารสถานที่และยานพาหนะ งานพิธีการ งานรักษาความปลอดภัย

181

ส�ำนักบริหารการประชุมและข้อมูล

มีหน้าที่รับผิดชอบในการอ� ำนวยการงานด้านฝ่ายเลขานุการของคณะกรรมการ คณะกรรมการเฉพาะเรื่องและ คณะอนุ ก รรมการที่ ค ณะกรรมการแต่ ง ตั้ ง จั ด การประชุ ม และด� ำ เนิ น งานที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ การประชุ ม ทั้ ง หมดของ คณะกรรมการ คณะกรรมการเฉพาะเรื่องและคณะอนุกรรมการที่คณะกรรมการแต่งตั้ง จัดกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับ การประชุม การจัดสัมมนา และกิจกรรมอื่นๆ ของคณะกรรมการ คณะกรรมการเฉพาะเรื่อง และคณะอนุกรรมการที่ คณะกรรมการแต่งตั้ง รวมทั้งกิจกรรมที่คณะกรรมการด�ำเนินการร่วมกับองค์กรภาครัฐ ภาคเอกชน องค์กรทางสังคม ประชาชน และองค์กรระหว่างประเทศ จัดระบบข้อมูลเกี่ยวกับการปฏิบัติงานของคณะกรรมการและส�ำนักงานเพื่อ ใช้ประโยชน์ ในการด�ำเนินงานของส่วนงานภายในของส�ำนักงาน ประสานงานกับส่วนงานภายใน ส่วนราชการหรือ หน่วยงานอื่นในการรวบรวมข้อมูล สถิติตัวเลข และจัดท�ำระบบข้อมูลที่เกี่ยวข้องเพื่อใช้ในการปฏิบัติงานหรือเผยแพร่

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

182

ส�ำนักส่งเสริมการมีส่วนร่วมและพัฒนาเครือข่าย

มีหน้าที่รับผิดชอบในการให้ค�ำปรึกษา สนับสนุนการด�ำเนินการในการร่างกฎหมายแก่ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ตามที่คณะกรรมการก�ำหนด ด�ำเนินกิจกรรมเพื่อรับฟังความคิดเห็นสาธารณะตามสถานการณ์ในเวทีต่างๆ เสริมสร้าง ความรู้ ความเข้าใจของประชาชนเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมปฏิรูปกฎหมายอย่างต่อเนื่อง โดยใช้สื่อและกิจกรรมในรูปแบบ ต่ า งๆ ร่ ว มมื อ กั บ ทุ ก ภาคส่ ว นในการเข้ า ถึ ง ประชาชน และสร้ า งความเข้ า ใจที่ ดี เ กี่ ย วกั บ บทบาทของคณะกรรมการ ส่งเสริม สนับสนุนและพัฒนาความร่วมมือโดยท�ำเป็นเครือข่ายในรูปแบบต่างๆ ทั้งในและต่างประเทศในด้านการ ปฏิรูปกฎหมาย การเชื่อมโยงทุกภาคส่วนอย่างมีปฏิสัมพันธ์โดยรวดเร็ว และทั่วถึง ตลอดจนมีความพร้อมในการใช้ เทคโนโลยีที่ทันสมัย

183

กลุ่มงานกฎหมาย

มีหน้าที่รับผิดชอบในการศึกษา ติดตาม วิเคราะห์ ประเมินสภาพปัญหาและวิจัยเกี่ยวกับกฎหมายในด้านต่างๆ เพื่อแก้ไข ปรับปรุง เพิ่มเติม พัฒนา และด�ำเนินการเกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมาย ศึกษาพิจารณาเกี่ยวกับร่างกฎหมาย ที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ศาล องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง เพื่อน�ำเสนอต่อคณะกรรมการในการท�ำความเห็นและข้อสังเกตเสนอต่อคณะรัฐมนตรีและรัฐสภา ประมวล สังเคราะห์ และจัดประชุมระดมความคิดเห็นเพื่อน�ำไปสู่การร่างกฎหมายที่จะเสนอคณะกรรมการ ประสานและร่วมมือกับทุกฝ่าย ที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการพัฒนากฎหมายทุกๆ ขั้นตอน ด�ำเนินการในรูปแบบคณะท� ำงานหรือภารกิจพิเศษ เพื่อ ปรับปรุงพัฒนากฎหมาย โดยเชื่อมโยงกับคณะกรรมการหรือที่ปรึกษาในรูปแบบอื่นๆ ที่จัดตั้งขึ้น

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

184

ส�ำนักสนับสนุนการวิจัย

มีหน้าที่รับผิดชอบในการส�ำรวจ ศึกษา วิเคราะห์ข้อมูล และติดตามค้นคว้าองค์ความรู้ในด้านต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง กับการปรับปรุงและพัฒนากฎหมาย เพื่อจัดระบบองค์ความรู้ด้านปฏิรูปกฎหมายให้ทันสมัย สนับสนุนการวิจัยเกี่ยวกับ การปรับปรุงและพัฒนากฎหมายเพื่อใช้ประโยชน์ในการปฏิรูปกฎหมาย จัดให้มีห้องสมุดเพื่อให้เป็นศูนย์รวมองค์ความรู้ เพื่อใช้ประโยชน์ในการปฏิรูปกฎหมาย เผยแพร่ผลงานวิจัยและบทความที่เกี่ยวข้องกับผลงานวิจัยให้เป็นที่แพร่หลาย เพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปกฎหมาย ประสานเชื่อมโยงกับองค์กร สถาบันวิชาการ ในการแลกเปลี่ยนและร่วมมือกัน ด้านการวิจัยในเรื่องการปฏิรูปกฎหมายที่ต้องการด�ำเนินการ รวบรวมข้อมูลเกี่ยวกับสถาบันและผู้ทรงคุณวุฒิทางด้าน กฎหมายทุกประเภทเพื่อเป็นคลังสมองและแหล่งวิทยากรในการปรับปรุงและพัฒนากฎหมาย

ผู้ตรวจสอบภายใน

มีหน้าที่รับผิดชอบปฏิบัติงานในส�ำนักงาน ท�ำหน้าที่เป็นผู้ตรวจสอบภายในเกี่ยวกับการเงิน การบัญชี และการ พัสดุของส�ำนักงาน รายงานผลการตรวจสอบเกี่ยวกับการเงิน การบัญชี และการพัสดุของส�ำนักงาน ให้คณะกรรมการ ทราบอย่างน้อยปีละครั้ง รับผิดชอบการปฏิบัติหน้าที่ขึ้นตรงต่อคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

185

๓. ผลการด�ำเนินการของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เป็นหน่วยงานของรัฐมีฐานะเป็นนิติบุคคลตามมาตรา ๒๒ แห่งพระราช บัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓ มีหน้าที่หลักในการสนับสนุนการด�ำเนินการของคณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมายที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติดังกล่าว รวมทั้งมีอ�ำนาจหน้าที่หลักในการด�ำเนินการตามที่บัญญัติไว้ตาม มาตรา ๒๓ ด้วย โดยในรอบปี พ.ศ. ๒๕๕๖ ส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย มีผลการด�ำเนินการตามอ�ำนาจ หน้าที่ ดังนี้

(๑) รับผิดชอบเกี่ยวกับกิจการทั่วไปและงานธุรการของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ตามมาตรา ๒๓ (๑)

ส� ำ นั ก งานคณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายจั ด ตั้ ง ขึ้ น ตามพระราชบั ญ ญั ติ ค ณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย โดยมี วัตถุประสงค์หลักเพื่อท�ำหน้าที่สนับสนุนการด�ำเนินงานของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายให้บรรลุเป้าหมาย ส�ำนักงาน คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายจึ ง มี ห น้ า ที่ รั บ ผิ ด ชอบเกี่ ย วกั บ กิ จ การทั่ ว ไปและงานธุ ร การของคณะกรรมการ โดยที่ ส� ำ นั ก งานคณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายจะมี การแบ่ ง ส่ ว นงานภายในเพื่ อ ให้ ร องรั บ และสอดคล้ อ งกั บ ภารกิ จ หน้ า ที่ ของคณะกรรมการ อาทิ ส� ำ นั ก เลขาธิ ก ารซึ่ ง มี ห น้ า ที่ ส� ำ คั ญ ในการบริ ห ารจั ด การเพื่ อ สนองต่ อ การที่ ค ณะกรรมการ จะเสนอความเห็น เสนอแนะ เสนอข้อสังเกต และรายงานผลการปฏิบัติหน้าที่ประจ�ำปีตามที่กฎหมายก�ำหนดต่อรัฐบาล และรัฐสภาได้โดยสมบูรณ์ ส�ำนักอ�ำนวยการซึ่งมีหน้าที่ส�ำคัญในการควบคุมดูแลงานสารบรรณและงานธุรการทั่วไป ของส� ำ นั ก งาน ส� ำ นั ก บริ ห ารการประชุ ม และข้ อ มู ล มี ห น้ า ที่ ส� ำ คั ญ ในการอ� ำ นวยการงานด้ า นฝ่ า ยเลขานุ ก ารของ คณะกรรมการ รวมถึงการจัดการประชุมและด�ำเนินงานที่เกี่ยวข้องกับการประชุมทั้งหมดของคณะกรรมการ เป็นต้น (๒) ศึกษา วิจัย และวิเคราะห์ข้อมูลเกี่ยวกับกฎหมายและระบบกฎหมายรวมทั้งข้อมูลอื่นเพื่อประโยชน์แก่การปฏิบัติ หน้าที่ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ตามมาตรา ๒๓ (๒)

โดยที่พันธกิจ ยุทธศาสตร์ รวมถึงภารกิจและหน้าที่ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายนั้น จ�ำต้องอาศัยองค์ความรู้ ที่รอบด้าน เพื่อให้การด�ำเนินงานเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และมีความน่าเชื่อถือ ส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูป กฎหมายจึงมีหน้าที่ในการศึกษา วิจัย และวิเคราะห์ข้อมูลเกี่ยวกับกฎหมายและระบบกฎหมาย รวมถึงข้อมูลอื่นๆ เพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการ โดยได้มีการด�ำเนินการศึกษาและวิจัย ดังนี้ (๑) โครงการวิจัย “ประสบการณ์” กับ “การเข้าถึงความยุติธรรม”: การศึกษาวิจัยแบบอัตชีวประวัติของ ผู้หญิงชาติพันธุ์ (๒) โครงการวิจัย “เรื่องเล่าและบทเรียนของผู้หญิงที่ถูกกระท�ำด้วยความรุนแรงในครอบครัวและผู้หญิง ที่ถูกกระท�ำความรุนแรงทางเพศ” (๓) โครงการวิจัยการเข้าถึงความยุติธรรมของผู้หญิงในระบบยุติธรรมพหุลักษณ์กรณีผู้หญิงม้งและผู้หญิง มาเลย์ - มุสลิม (Plural Legal Systems and Women’s Access to Justice in Thailand: Focusing on Ethnic Hmong in the North and Malay-Muslim in the Deep South) (๔) โครงการจ้ า งเหมาบริ ก ารผู ้ มี ค วามเชี่ ย วชาญเรื่ อ ง UCC Article 9 Secured Transactions และ เพื่อแปลตัวบทกฎหมายจัดท�ำตารางเปรียบเทียบกฎหมายในส่วนของ Uniform Commercial Code ของประเทศ สหรัฐอเมริกากับร่างพระราชบัญญัติหลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. .... (๕) โครงการศึกษาตามแผนปฏิบัติการประจ�ำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๖ ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เรื่อง กฎหมายกลางว่าด้วยการจัดสวัสดิการสังคมของประเทศไทย

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

186

(๖) โครงการศึกษาวิจัยตามแผนปฏิบัติการประจ�ำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๖ ของคณะกรรมการปฏิรูป กฎหมาย เรื่อง การพัฒนากระบวนวิธีพิจารณาคดีแรงงานในระบบไต่สวน (๗) การศึกษา รวบรวม และจัดท�ำสรุปสาระส�ำคัญของรายงานการศึกษาผลงานวิจัย มาตรฐานแรงงาน สากลและมาตรฐานแรงงานอาเซียน สิทธิและมาตรฐานด้านแรงงานข้ามชาติในไทยและประเทศกลุ่มอาเซียนรวมทั้ง กลไกการคุ้มครองสิทธิ

(๘) การศึกษาและจัดท�ำข้อเสนอกลไกที่เหมาะสมส�ำหรับการคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิแรงงานอาเซียน

(๙) โครงการวิจัยค้นคว้าและศึกษาเปรียบเทียบกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับแนวคิดในการจัดท�ำร่างพระราชบัญญัติ หลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. .... ในเรื่องหลักและแนวคิดกฎหมายเรื่องหลักประกันลอย (Floating Charge) ในกฎหมาย จารีตประเพณี (Common Law) และพระราชบัญญัติต่างๆ ที่เกี่ยวข้องของประเทศอังกฤษ (๓) จัดท�ำข้อเสนอหรือความเห็นเกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมายเสนอต่อคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเพื่อพิจารณา ตามมาตรา ๒๓ (๓)

โดยที่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีอ�ำนาจหน้าที่ส�ำคัญในการปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศ รวมทั้ง การปรับปรุงกฎหมายให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ โดยต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่ได้รับผลกระทบจากกฎหมายนั้น ประกอบด้วย ส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจึงมีหน้าที่ในการจัดท�ำข้อเสนอหรือความเห็นเกี่ยวกับการปฏิรูป กฎหมายเพื่อเสนอต่อคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเพื่อพิจารณา ทั้งนี้ กระบวนการจัดท�ำความเห็นและข้อเสนอแนะ ในการปฏิรูปกฎหมายนั้น กระท�ำโดยการศึกษาค้นคว้าข้อมูลทางวิชาการ ทั้งในประเทศและต่างประเทศ เพื่อใช้ศึกษา เปรี ย บเที ย บกั บ บริ บ ทของสั ง คมไทย นอกจากนี้ มี ก ระบวนการมี ส ่ ว นร่ ว มของประชาชนทุ ก ภาคส่ ว น โดยเฉพาะ อย่างยิ่งภาคประชาสังคมที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายนั้นหรืออาจได้รับผลกระทบจากกฎหมายนั้นประกอบ ซึ่งอาจเชิญ มาให้ความคิดเห็นและข้อเสนอแนะในลักษณะผู้ทรงคุณวุฒิหรือจัดเวทีระดมความคิดเห็น ทั้งในพื้นที่ส่วนกลางและ ทุกภูมิภาคทั่วประเทศ เมื่อได้ข้อมูลต่างๆ ที่เห็นว่าครบถ้วนถูกต้องแล้ว ส�ำนักงานฯ ในฐานะฝ่ายเลขานุการจะด�ำเนินการ ยกร่ า งความเห็ น และข้ อ เสนอแนะ หรื อ ยกร่ า งกฎหมายประกอบการเสนอความเห็ น และข้ อ เสนอแนะเสนอต่ อ คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายเพื่ อ พิ จ ารณา เมื่ อ คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายเห็ น ชอบกั บ ข้ อ เสนอแนะใดๆ แล้ ว ส�ำนักงานฯ มีหน้าที่จัดส่งให้คณะรัฐมนตรีและรัฐสภาเพื่อใช้ประกอบการพิจารณาต่อไป ส่วนในภาคประชาชน ส�ำนักงานฯ ก็จะด�ำเนินการขับเคลื่อนเพื่อผลักดันร่วมกับภาคประชาชนต่อไปด้วยเช่นกัน (๔) ติดตามและประเมินผลการด�ำเนินการตามเป้าหมาย นโยบาย และแผนโครงการและมาตรการตามมาตรา ๑๙ (๑) แล้วรายงานผลต่อคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รวมทั้งให้ความเห็นเกี่ยวกับการเร่งรัด ปรับปรุง หรือเลิกล้มแผนโครงการ หรือมาตรการเมื่อเห็นสมควร ตามมาตรา ๒๓ (๔)

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้ด�ำเนินการก�ำหนดนโยบายและแผนการปฏิรูปกฎหมาย เพื่อให้งานด้านการปฏิรูป กฎหมายเกิดประโยชน์สูงสุดต่อประเทศชาติและประชาชน จึงได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการเฉพาะเรื่องเพื่อพิจารณา ศึกษาแนวทางและวิธีการปรับปรุงพัฒนากฎหมายในด้านต่างๆ อาทิเช่น คณะกรรมการเฉพาะเรื่องด้านเอกชนและ ธุ ร กิ จ , คณะกรรมการเฉพาะเรื่ อ งด้ า นความเสมอภาคระหว่ า งเพศ, คณะกรรมการเฉพาะเรื่ อ งด้ า นการตรวจสอบ การใช้อ�ำนาจรัฐ, คณะกรรมการเฉพาะเรื่องด้านสวัสดิการสังคม, คณะกรรมการเฉพาะเรื่องด้านกระบวนการยุติธรรม, คณะกรรมการปรับปรุงและพัฒนากฎหมายว่าด้วยหลักประกันทางธุรกิจ, คณะกรรมการเฉพาะเรื่องด้านการกระจาย อ�ำนาจและการมีส่วนร่วม

187

และในปี ๒๕๕๖ นี้ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้ก�ำหนดตัวชี้วัดประกอบการพิจารณาจัดสรรงบประมาณ ต่อคณะรัฐมนตรีประจ�ำปี ๒๕๕๖ คือจ�ำนวนร่างกฎหมายที่มีการเสนอความเห็นและข้อเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรี ที่เกี่ยวกับแผนการให้มีกฎหมายหรือการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายหรือร่างกฎหมาย ที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรี สภาผู้แทน ราษฎร ศาล และองค์กรอิสระ จ�ำนวน ๑๘ เรื่อง แต่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้ด�ำเนินการเสร็จจ�ำนวน ๒๔ เรื่อง ดังนั้น ผลงานดังกล่าวมีความส�ำเร็จเกินกว่าที่ก�ำหนดไว้ในแผนงาน ทั้งนี้ มีรายละเอียดดังต่อไปนี้ ล�ำดับ

คณะกรรมการเฉพาะเรื่อง

ความเห็นและข้อเสนอแนะ

๑.

ด้านกฎหมายเอกชนและธุรกิจ

๑. การแก้ ไขปรั บ ปรุ ง พระราชบั ญ ญั ติ ว ่ า ด้ ว ยธุ ร กรรมทาง อิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๔๔

๒. การผลักดันกฎหมายว่าด้วยการขนส่งทางน�้ำ

๓. ร่างพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจ บัตรเครดิต พ.ศ. ....

๔. ร่างพระราชบัญญัติความรับผิดทางแพ่งเพื่อความเสียหาย จากมลพิษทางน�้ำมัน พ.ศ. ....

๒.

ด้านความเสมอภาคระหว่างเพศ

แนวทางการตรากฎหมายว่ า ด้ ว ยการส่ ง เสริ ม โอกาสและ ความเสมอภาคระหว่างเพศ

๓.

ด้านสวัสดิการสังคม

๑. ร่างพระราชบัญญัติกองทุนพัฒนาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์ พ.ศ. ....

๒. การบังคับใช้พระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๔

๓. ร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ....

๔. ร่างพระราชบัญญัติยุบเลิกกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. ....

๕. ร่างพระราชบัญญัติวิชาชีพการสาธารณสุขชุมชน พ.ศ. ....

๔.

ด้านที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม

๑. ร่างพระราชบัญญัติองค์การอิสระ ด้านสิ่งแวดล้อม ทรัพยากร ธรรมชาติ และสุขภาพ พ.ศ. ....

๒. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ส ่ ง เสริ ม การบริ ห ารจั ด การทรั พ ยากร ทางทะเลและชายฝั่ง พ.ศ. ....

ด้านกระบวนการยุติธรรม

๑. ร่างกฎกระทรวงก�ำหนดฐานะและเงื่อนไขการอยู่ใน ราชอาณาจักรไทยของผู้เกิดในราชอาณาจักรไทย ซึ่งไม่ได้ สัญชาติไทย พ.ศ. .... (ออกตามความในมาตรา ๗ แห่ง พระราชบัญญัติสัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๕๑

๕.

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

188

ล�ำดับ

คณะกรรมการเฉพาะเรื่อง

ความเห็นและข้อเสนอแนะ ๒. กฎหมายเกี่ยวกับนิรโทษกรรมและการปรองดองและ ร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรม แก่ผู้ซึ่งกระท�ำความผิด เนื่องจากการชุมนุมทางการเมืองการแสดงออกทางการเมือง พ.ศ. ....

๖.

ด้านการตรวจสอบการใช้อ�ำนาจรัฐ ๑. ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับที่ ..)

พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา ๖๘ และมาตรา ๒๓๗)

๒. ร่างพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิก สภาท้องถิ่นหรือ ผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ....

๓. ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย วิธีพิจารณา ของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ....

๗.

ด้านอื่นๆ

๑. ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่..) พุทธศักราช .... (แก้ไขที่มาวุฒิสภา)

๒. ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขมาตรา ๑๙๐)

๓. ร่างพระราชบัญญัตยิ กเลิกกฎหมายบางฉบับทีห่ มดความจ�ำเป็น หรือซ�้ำซ้อนกับกฎหมายอื่น พ.ศ. ....

๔. ร่างประกาศคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ เรื่องหลักเกณฑ์การก�ำกับ ดูแลเนื้อหารายการในการกระจายเสียง และกิจการโทรทัศน์ พ.ศ. ....

๕. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ป ้ อ งกั น การทารุ ณ กรรมและการจั ด สวัสดิภาพสัตว์ พ.ศ. ....

๖. ร่างพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ....

๗. ร่างพระราชบัญญัติให้อ�ำนาจกระทรวงการคลังกู้เงิน เพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่ง ของประเทศ พ.ศ. ....

รวม

๒๔ ฉบับ

189

(๕) ติดตามและประเมินผลการด�ำเนินการตามความเห็นหรือข้อเสนอแนะหรือค�ำปรึกษาของคณะกรรมการตามมาตรา ๑๙ (๓) (๔) (๕) และ (๖) แล้วรายงานผลต่อคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ตามมาตรา ๒๓ (๕)

เพื่อให้การด�ำเนินงานของคณะกรรมการเป็นไปอย่างครบถ้วนและบรรลุเป้าหมาย ส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูป กฎหมายจึงได้ด�ำเนินการติดตามและประเมินผลการด�ำเนินการตามความเห็นหรือข้อเสนอแนะหรือค�ำปรึกษาของ คณะกรรมการซึ่งได้เสนอต่อคณะรัฐมนตรีและรัฐสภา และได้รายงานผลต่อคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเพื่อทราบ ๒ ครั้ง ครั้งที่ ๑ ในคราวประชุมคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ครั้งที่ ๓๑/๒๕๕๖ วันพุธที่ ๒๘ สิงหาคม ๒๕๕๖ และ ครั้งที่ ๒ ในคราวประชุมคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ครั้งที่ ๔๗/๒๕๕๖ วันพุธที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๖ ทั้งนี้เพื่อเป็น ประโยชน์ในการพิจารณาศึกษาต่อไป ๕.๑) ติดตามการด�ำเนินการตามความเห็นหรือข้อเสนอแนะหรือค�ำปรึกษาของคณะกรรมการตามมาตรา ๑๙ (๓) (๔) (๕) ดังนี้ จากผลการด�ำเนินงานของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่ผ่านมา คณะกรรมการฯ ได้ด�ำเนินการเสนอแนะ ต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับแผนการให้มีกฎหมาย หรือการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายโดยพิจารณาภาพรวมของกฎหมาย เรื่องนั้นหรือกลุ่มกฎหมายที่เกี่ยวข้องที่มีความสัมพันธ์กันในเรื่องนั้น แผนการตรากฎหมายที่จ�ำเป็นต่อการด�ำเนินการ ตามนโยบายและแผนการบริหารราชการแผ่นดิน ตลอดจนเสนอความเห็นและข้อสังเกตต่อคณะรัฐมนตรีและรัฐสภา เกี่ยวกับร่างกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่งที่เสนอโดยสภาผู้แทนราษฎร ศาล องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ หรือประชาชน ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง รวมทั้งสิ้น ๕๘ เรื่อง โดยเป็นความเห็นและข้อเสนอแนะที่เสนอในช่วงปี ๒๕๕๕ จ�ำนวน ๓๓ เรื่อง และที่เสนอในปี ๒๕๕๖ จ�ำนวน ๒๕ เรื่อง ซึ่งส�ำนักงานได้ติดตามผลการด�ำเนินการตามความเห็นและข้อเสนอแนะ มาโดยต่อเนื่องตามสถานะปัจจุบันของร่างกฎหมายที่คณะกรรมการฯ ได้เสนอความเห็น ตามรายละเอียด ดังนี้

สรุปการติดตามความเห็นและข้อเสนอแนะของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

เรื่อง/เสนอร่างโดย

คปก. เสนอ ความเห็นต่อ (วันที่เสนอ)

ได้รับแจ้ง ความคืบหน้า

สถานะปัจจุบัน

๑. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - ประธานวุฒิสภา สัญชาติ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... (๒๗ ม.ค. ๒๕๕๕) /คณะรัฐมนตรี, ส.ส.

ตราเป็นกฎหมายแล้ว “พระราชบัญญัติ สัญชาติ (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๕๕”

๒. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - ประธานวุฒิสภา ว่ า ด้ ว ยการเข้ า ชื่ อ เสนอ (๖ ก.พ. ๒๕๕๕) กฎหมาย พ.ศ. .... (ครั้งที่ ๑)/ส.ส.

ตราเป็นกฎหมายแล้ว “พระราชบัญญัติ ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๖”

๓. การพั ฒ นาและบริ ห าร จั ด การระบบโลจิ ส ติ ก ส์ เชิ ง อิเล็กทรอนิกส์ (e-Logistics)

- เลขาธิการ คณะรัฐมนตรี - เลขาธิการ ส�ำนักงาน

(ไม่มีการรายงานความ ส� ำ นั ก งานฯ มี ห นั ง สื อ ไปยั ง ส� ำ นั ก คื บ ห น ้ า ก ลั บ ม า ใ ห ้ เลขาธิ ก ารคณะรั ฐ มนตรี ไ ด้ รั บ แจ้ ง ว่ า ส�ำนักงานฯ ทราบ) ส�ำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจ และสั ง คมแห่ ง ชาติ ยั ง ไม่ ไ ด้ ร วบรวม

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

190

เรื่อง/เสนอร่างโดย

คปก. เสนอ ความเห็นต่อ (วันที่เสนอ)

ได้รับแจ้ง ความคืบหน้า

สถานะปัจจุบัน

คณะกรรมการ พัฒนาการ เศรษฐกิจและ สังคมแห่งชาติ (๘ ก.พ. ๒๕๕๕)

ผลการด�ำเนินงานดังกล่ าวส่งให้ส�ำนัก เลขาธิการ ครม. แต่อย่างใด

๔. ร่างระเบียบส�ำนักนายก - นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีวา่ ด้วยกองทุนพัฒนา (๑๖ ก.พ. ๒๕๕๕) บทบาทสตรี พ.ศ. ๒๕๕๕ / คณะรัฐมนตรี

ออกระเบี ย บใช้ บั ง คั บ แล้ ว “ระเบี ย บ ส�ำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยกองทุน พั ฒ นาบทบาทสตรี พ.ศ. ๒๕๕๕” และ “ระเบียบส�ำนักนายกรัฐมนตรีว่า ด้วยกองทุนพัฒนาบทบาทสตรี พ.ศ. ๒๕๕๕ ฉบับที่ ๒”

๕. ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราช - ประธานรัฐสภา อาณาจั ก รไทย แก้ ไขเพิ่ ม (๒๐ ก.พ. ๒๕๕๕) เติม (ฉบับ ..) พุทธศักราช .... (แก้ ไขมาตรา ๒๙๑)/ ประชาชน, คณะรัฐมนตรี

รอการพิ จ ารณาในวาระที่ ๓ ของที่ ประชุมรัฐสภา

๖. ร่ า งพระราชกฤษฎี ก า - นายกรัฐมนตรี จั ด ตั้ ง สถาบั น ส่ ง เสริ ม ความ (๒๗ มี.ค. ๒๕๕๕) ปลอดภัย อาชีวอนามัยและ (๓๐ ส.ค.๒๕๕๕) สภาพแวดล้อมในการท�ำงาน พ.ศ. .... /คณะรัฐมนตรี

ส� ำ นั ก เลขาธิ ก ารนายก อยู่ระหว่างการพิจารณาของ ก.พ.ร. รั ฐ มนตรี ไ ด้ แจ้ ง ให้ ร อง นายกรัฐมนตรี (ร.ต.อ. เฉลิม อยู่บ�ำรุง) ในฐานะ ก�ำกับกระทรวงแรงงาน และส่ ง ให้ ก ระทรวง แรงงานพิ จ ารณาแล้ ว (๑๙ กันยายน ๒๕๕๕)

๗. ร่ า งกฎหมายโดยการ - นายกรัฐมนตรี เ ข ้ า ชื่ อ ข อ ง ป ร ะ ช า ช น - ประธานรัฐสภา ตามรั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราช (๒๘ มี.ค. ๒๕๕๕) อาณาจักรไทย/คปก. เสนอ ให้ รั ฐ บาลผลั ก ดั น กฎหมาย ที่ประชาชนเสนอ ๘ ฉบับ ๘. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ว ่ า - ประธานสภา ด้วยความปรองดองแห่งชาติ ผู้แทนราษฎร (๑๓ มิ.ย. ๒๕๕๕) พ.ศ. ..../ส.ส.

ผู้เสนอขอถอน (ตกไป) สมัยสามัญทั่วไป สภาผู้แทนฯ ครั้งที่ ๒๒ วันพฤหัสบดีที่ ๗ พ.ย. ๒๕๕๖

191

เรื่อง/เสนอร่างโดย

คปก. เสนอ ความเห็นต่อ (วันที่เสนอ) ๙. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ -ประธานสภา กองทุ น พั ฒ นาสื่ อ ปลอดภั ย ผู้แทนราษฎร และสร้ า งสรรค์ พ.ศ. .... (๓๐ ส.ค. ๒๕๕๕) (ครั้งที่ ๑) /คณะรัฐมนตรี, ประชาชน ๑๐. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - นายกรัฐมนตรี ส่งเสริมและพัฒนาคุณภาพ - ประธานสภา ชี วิ ต คนพิ ก าร (ฉบั บ ที่ ..) ผู้แทนราษฎร พ.ศ. .... /คณะรั ฐ มนตรี , - ประธานวุฒิสภา ประชาชน (๓๐ ส.ค. ๒๕๕๕)

ได้รับแจ้ง ความคืบหน้า

สถานะปัจจุบัน

- ส�ำนักเลขาธิการนายก ตราเป็นกฎหมายแล้ว “พระราชบัญญัติ รั ฐ มนตรี ไ ด้ แจ้ ง ให้ ร อง ส่ ง เสริ ม และพั ฒ นาคุ ณ ภาพชี วิ ต คน นายกรั ฐ มนตรี (นาย พิการ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๖” ยงยุ ท ธ วิ ชั ย ดิ ษ ฐ์ ) ใน ฐานะก� ำ กั บ กระทรวง การพั ฒ นาสั ง คมและ ความมั่ น คงของมนุ ษ ย์ และประธานวิปรัฐบาล พิ จ ารณาแล้ ว (๑๙ กันยายน ๒๕๕๕) - ค ณ ะ ก ร ร ม า ธิ ก า ร วิ ส ามั ญ ฯ (สภาผู ้ แ ทน ราษฎร) ได้ พิ จ ารณา โดยสอดคล้องกับความ เห็ น ของ คปก. อย่ า ง ครบถ้ ว นแล้ ว และได้ ส่ ง ประธานสภาผู ้ แ ทน ราษฎรพิ จ ารณาแล้ ว (๒๖ กันยายน ๒๕๕๕)

๑๑. ร่างพระราชบัญญัติสภา - นายกรัฐมนตรี ทีป่ รึกษาเศรษฐกิจ และสังคม -ประธานสภา แห่งชาติ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ผู้แทนราษฎร /คณะรัฐมนตรี - ประธานวุฒิสภา (๔ ก.ย. ๒๕๕๕)

- ส� ำ นั ก เลขาธิ ก ารสภา ผู ้ แ ทนราษฎรได้ ส ่ ง ให้ วิปรัฐบาล วิปฝ่ายค้าน และคณะกรรมาธิ ก าร วิ ส ามั ญ กิ จ การวุ ฒิ ส ภา ประกอบการพิ จ ารณา แล้ ว (๑๘ กั น ยายน ๒๕๕๖)

เรื่องอยู่ในวาระการประชุมสภาผู้แทน ราษฎร เรื่องด่วนที่ ๒ ครั้งที่ ๒๗ (๑๘ เมษายน ๒๕๕๖) - เรื่องอยู่ในวาระการประชุมสภาผู้แทน ราษฎร เรื่องด่วนที่ ๒ (สมัยสามัญทั่วไป) ๗ ส.ค. ๒๕๕๖ - คณะกรรมการประสานงานสภาผูแ้ ทนฯ ไม่ เ ห็ น ชอบ และให้ ห น่ ว ยงานกลั บ ไป ทบทวน

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

192

คปก. เสนอ เรื่อง/เสนอร่างโดย ความเห็นต่อ

(วันที่เสนอ) ๑๒. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - นายกรัฐมนตรี คณะกรรมการสิทธิมนุษยชน - ประธานสภา แห่ ง ชาติ พ.ศ. .... / ผู้แทนราษฎร คณะรัฐมนตรี - ประธานวุฒิสภา (๑๘ ก.ย. ๒๕๕๕)

ได้รับแจ้ง ความคืบหน้า - ส�ำนักเลขาธิการ สภา ผู้แทนราษฎรได้ส่งเรื่อง ให้ วิปรัฐบาล วิปฝ่ายค้าน และ กมธ. วิสามัญกิจการ วุ ฒิ ส ภา เพื่ อ ประกอบ การพิ จ ารณาแล้ ว (๔ ตุลาคม ๒๕๕๖) - ส�ำนักเลขาธิการนายก รัฐมนตรีได้ส่งให้ รมต. ประจ�ำส�ำนักนายกฯ (นาย วรวัจน์ เอื้ออภิญญากุล) และประธานวิปรัฐบาล พิจารณาแล้ว

สถานะปัจจุบัน

เรื่องอยู่ในวาระการประชุม สภาผู้แทน ราษฎร เรื่องด่วนที่ ๑ ครั้งที่ ๒๗ (๑๘ เมษายน ๒๕๕๖) - เรื่ อ งอยู ่ ใ นวาระการประชุ ม สภา ผู้แทนราษฎร เรื่องด่วนที่ ๑ (สมัยสามัญ ทั่วไป) ๗ ส.ค. ๒๕๕๖ - เรื่ อ งอยู ่ ใ นวาระประชุ ม สภาผู ้ แ ทนฯ สมัยสามัญ ครั้งที่ ๑๙ เรื่องด่วนที่ ๑ วันพฤหัสบดีที่ ๑๗ ตุลาคม ๒๕๕๖ - เรื่ อ งอยู ่ ใ นวาระประชุ ม สภาผู ้ แ ทนฯ สมัยสามัญ ครั้งที่ ๒๐ เรื่องด่วนที่ ๑ วันพุธที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๕๖

๑๓. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - ประธานสภา วิ ช าชี พ การแพทย์ แ ผนไทย ผู้แทนราษฎร พ.ศ. .... /ประชาชน, ส.ส., - ประธานวุฒิสภา ครม. (๑๘ ก.ย. ๒๕๕๕)

ตราเป็นกฎหมายแล้ว “พระราชบัญญัติ วิ ช าชี พ การแพทย์ แ ผนไทย พ.ศ. ๒๕๕๖”

๑๔. ความเห็นและข้อเสนอ - นายกรัฐมนตรี แนะเรื่ อ งการตรากฎหมาย (๒๖ ก.ย. ๒๕๕๕) ล�ำดับรองตามพระราชบัญญัติ ผู ้ รั บ งานไปท� ำ ที่ บ ้ า น พ.ศ. ๒๕๕๓ /คณะรัฐมนตรี

- ส�ำนักงานฯ ท�ำหนังสือสอบถามความ คื บ หน้ า ไปยั ง เลขาธิ ก ารคณะรั ฐ มนตรี และได้ รั บ หนั ง สื อ แจ้ ง กลั บ ว่ า ยั ง มิ ไ ด้ รั บ เรื่ อ งดั ง กล่ า วมาเพื่ อ ด� ำ เนิ น การแต่ อย่างใด

๑๕. การขอให้ ช ะลอการ - นายกรัฐมนตรี พิจารณาร่างพระราชบัญญัติ - ประธานสภา ๓ ฉบั บ (ประมง, กองทุ น ผู้แทนราษฎร สื่อปลอดภัยและชายฝั่งทาง (๒ ต.ค. ๒๕๕๕) ทะเล)

- ส�ำนักเลขาธิการนายก รัฐมนตรีได้แจ้งรองนายก รั ฐ มนตรี (ร.ต.อ.เฉลิ ม อยู่บ�ำรุง, พล.อ.ยุทธศักธิ์ ศศิ ป ระภา และ นาย ชุ ม พ ล ศิ ล ป อ า ช า ) และ รมต.ประจ�ำส�ำนัก นายกฯ (นายวรวั จ น์ เอื้ออภิญญากุล) ที่ก�ำกับ กระทรวงที่ เ กี่ ย วข้ อ ง

- ไม่ได้ชะลอการร่างกฎหมายตามความ เห็น เนื่องจาก พบว่าคณะกรรมาธิการ สภาผู้แทนราษฎร ยังมีการพิจารณาร่าง กฎหมายอยู่

193

เรื่อง/เสนอร่างโดย

คปก. เสนอ ความเห็นต่อ (วันที่เสนอ)

ได้รับแจ้ง ความคืบหน้า

สถานะปัจจุบัน

พิจารณา และได้ส่งให้ ป ร ะ ธ า น วิ ป รั ฐ บ า ล พิจารณาด้วยแล้ว (๑๖ พฤศจิกายน ๒๕๕๕) ๑๖. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - นายกรัฐมนตรี - ส� ำ นั ก เ ล ข า ธิ ก า ร มหาวิทยาลัยกาฬสินธุ์ พ.ศ. - ประธานสภา นายกรั ฐ มนตรี ไ ด้ แ จ้ ง .... /ครม. / ส.ส. ผู้แทนราษฎร ให้ ร องนายกรั ฐ มนตรี ( พ ล . อ . ยุ ท ธ ศั ก ดิ์ - ประธานวุฒิสภา ศศิประภา) ในฐานะก�ำกับ (๑๐ ต.ค. ๒๕๕๕) กระทรวงศึ ก ษาธิ ก าร พิ จ ารณาแล้ ว (๒๖ ตุลาคม ๒๕๕๕)

- รับหลักการ (สมัยสามัญทั่วไป) ครั้งที่ ๓๒ วันพุธที่ ๒๑ พฤศจิกายน ๒๕๕๕ - คณะกรรมการวิสามัญพิจารณาเสร็จ แล้วในวาระการประชุมวุฒิสภา ครั้งที่ ๑๗ (๑๘ เมษายน ๒๕๕๖)

- บรรจุในวาระประชุมสภาผูแ้ ทนฯ ชุดที่ ๒๔ ปีที่ ๕ ครั้งที่ ๑๙ (สมัยสามัญทั่วไป) วันพุธที่ ๑๖ ตุลาคม ๒๕๕๖ (เรื่องที่ - ประธานวุฒิสภาได้ส่ง คณะกรรมาธิ ก ารวิ ส ามั ญ พิ จ ารณา เรื่องให้คณะกรรมาธิการ เสร็จแล้ว การศึกษาเพื่อพิจารณา (๖ ธันวาคม ๒๕๕๕)

๑๗. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - นายกรัฐมนตรี วิชาชีพการสาธารณสุขชุมชน - ประธานสภา พ.ศ. .... /ประชาชน, ครม., ผู้แทนราษฎร ส.ส.

- ประธานวุฒิสภา (๒๕ ต.ค. ๒๕๕๕)

- ส�ำนักเลขาธิการนายก - ตราเป็นกฎหมายแล้ว “พระราชบัญญัติ รั ฐ มนตรี ไ ด้ แ จ้ ง รอง วิ ช าชี พ การสาธารณสุ ข ชุ ม ชน พ.ศ. นายกรั ฐ มนตรี (นาย ๒๕๕๖” ปลอดประสพ สุรัจสวดี) ที่ ก� ำ กั บ ก ร ะ ท ร ว ง ที่ เกีย่ วข้องพิจารณา และได้ ส่งให้ประธานวิปรัฐบาล พิจารณาด้วยแล้ว (๑๖ พฤศจิกายน ๒๕๕๕)

๑๘. ร่างพระราชบัญญัติการ - นายกรัฐมนตรี รับขนของทางถนนระหว่าง - ประธานสภา ประเทศ พ.ศ. .... /คณะ ผู้แทนราษฎร รัฐมนตรี, ส.ส.

- ประธานวุฒิสภา (๒๒ ต.ค. ๒๕๕๕)

- ส�ำนักเลขาธิการนายก ตราเป็นกฎหมายแล้ว “พระราชบัญญัติ รัฐมนตรีได้แจ้งรองนายก การรับขนของทางถนนระหว่างประเทศ รัฐมนตรี (นายกิตติรัตน์ พ.ศ. ๒๕๕๖” ณ ระนอง) ที่ ก� ำ กั บ กระทรวงที่ เ กี่ ย วข้ อ ง พิ จ ารณา และได้ ส ่ ง ให้ ป ระธานวิ ป รั ฐ บาล พิจารณาด้วยแล้ว (๑๖ พฤศจิกายน ๒๕๕๕)

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

194

คปก. เสนอ เรื่อง/เสนอร่างโดย ความเห็นต่อ

(วันที่เสนอ) ๑๙. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - นายกรัฐมนตรี ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย - ประธานสภา ก า ร ต ร ว จ เ งิ น แ ผ ่ น ดิ น ผู้แทนราษฎร (ฉบับที่..) พ.ศ. .... /ส.ส., ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน - ประธานวุฒิสภา (๒๔ ต.ค. ๒๕๕๕)

ได้รับแจ้ง ความคืบหน้า - ส�ำนักเลขาธิการนายก รัฐมนตรีได้แจ้งรองนายก รัฐมนตรี นายพงศ์เทพ เทพกาญจนา) ที่ก�ำกับ กระทรวงที่ เ กี่ ย วข้ อ ง พิจ ารณา และได้ส่งให้ ป ร ะ ธ า น วิ ป รั ฐ บ า ล พิจารณาด้วยแล้ว (๑๖ พฤศจิกายน ๒๕๕๕)

สถานะปัจจุบัน

- รับหลักการ (สมัยสามัญทั่วไป) ครั้ง ที่ ๒๐ วันพุธที่ ๑๐ ตุลาคม ๒๕๕๕ - คณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้ว (สมั ย สามั ญ นิ ติ บั ญ ญั ติ ) ครั้ ง ที่ ๑๕ วันพุธที่ ๒๐ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๖ - เห็ น ชอบ (สมั ย สามั ญ ทั่ ว ไป) ครั้ ง ที่ ๑๗ วันพุธที่ ๙ ตุลาคม ๒๕๕๖ - รับหลักการ (สมัยสามัญทั่วไป) ครั้งที่ ๑๘ วันอังคารที่ ๒๒ ตุลาคม ๒๕๕๖ - อยู ่ ร ะหว่ า งการพิ จ ารณาของคณะ กรรมาธิการวุฒิสภา

๒๐. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - นายกรัฐมนตรี ป้ อ งกั น และปราบปราม - ประธานสภา การฟอกเงิ น (ฉบั บ ที่ ..) ผู้แทนราษฎร พ.ศ. .... /คณะรั ฐ มนตรี , - ประธานวุฒิสภา/ ส.ส. (๑ พ.ย. ๒๕๕๕)

- ตราเป็นกฎหมายแล้ว “พระราชบัญญัติ ป้ อ งกั น และปราบปรามการฟอกเงิ น (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๕๖”

๒๑. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - นายกรัฐมนตรี ป้ อ งกั น และปราบปราม - ประธานสภา การสนั บ สนุ น ทางการเงิ น ผู้แทนราษฎร แก่การก่อการร้าย (ฉบับที่ ..)

- ประธานวุฒิสภา พ.ศ. .... /คณะรัฐมนตรี (๑ พ.ย. ๒๕๕๕)

- ตราเป็นกฎหมายแล้ว “พระราชบัญญัติ ป้องกันและปราบปรามการสนับสนุน ทางการเงิ น แก่ ก ารก่ อ การร้ า ย พ.ศ. ๒๕๕๖”

๒๒. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - นายกรัฐมนตรี การให้ เ อกชนร่ ว มลงทุ น - ประธานสภา ในกิจการของรัฐ พ.ศ. .... / ผู้แทนราษฎร คณะรัฐมนตรี - ประธานวุฒิสภา (๒ พ.ย. ๒๕๕๕)

ตราเป็นกฎหมายแล้ว “พระราชบัญญัติ การให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของ รัฐ พ.ศ. ๒๕๕๖”

๒๓. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - นายกรัฐมนตรี องค์ ก ารอิ ส ระ เพื่ อ การ - ประธานสภา คุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. .... ผู้แทนราษฎร /ประชาชน, ครม., ส.ส.

- ประธานวุฒิสภา (๖ พ.ย. ๒๕๕๕)

- รับหลักการ (สมัยสามัญนิติบัญญัติ) ครั้งที่ ๖ วันพุธที่ ๖ ตุลาคม ๒๕๕๓ - คณะกรรมาธิ ก ารร่ ว ม พิ จ ารณา เสร็จแล้ว เมื่อวันที่ ๙ กันยายน ๒๕๕๖ (ที่ ป ระชุ ม วุ ฒิ ส ภาเห็ น ชอบกั บ ร่ า ง พ.ร.บ. ๑๑๑ เสียง

195

เรื่อง/เสนอร่างโดย

คปก. เสนอ ความเห็นต่อ (วันที่เสนอ)

ได้รับแจ้ง ความคืบหน้า

สถานะปัจจุบัน

- วุฒิสภาเห็นชอบ (สมัยสามัญทั่วไป) ครั้งที่ ๗ วันจันทร์ที่ ๙ ก.ย. ๒๕๕๖ ที่ประชุมวุฒิสภามีมติเห็นชอบด้วยกับ ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ดั ง กล่ า ว ที่ ค ณะ กรรมาธิการร่วมกันพิจารณาเสร็จแล้ว ตามหนังสือที่ สว ๐๐๐๗/๕๔๒๐ ลงวันที่ ๑๑ ก.ย. ๒๕๕๖ - บรรจุอยู่ในระเบียบวาระการประชุม สภาผู ้ แ ทนราษฎร ชุ ด ที่ ๒๔ ปี ที่ ๓ ครั้งที่ ๑๓ (สมัยสามัญทั่วไป) วันพุธที่ ๒๕ กันยายน ๒๕๕๖ วาระ ๒.๘ รับทราบ เรื่ อ งวุ ฒิ ส ภาได้ ล งมติ เ ห็ น ชอบด้ ว ยกั บ ร่างพระราชบัญญัติซึ่งคณะกรรมาธิการ ร่วมกันพิจารณาเสร็จแล้ว ๒๔. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - นายกรัฐมนตรี การอ�ำนวยความสะดวกใน - ประธานสภา การขนส่งข้ามพรมแดน พ.ศ. ผู้แทนราษฎร .... /คณะรัฐมนตรี - ประธานวุฒิสภา (๑๓ พ.ย. ๒๕๕๕)

ตราเป็นกฎหมายแล้ว “พระราชบัญญัติ การอ�ำนวยความสะดวกในการขนส่ง ข้ามพรมแดน พ.ศ. ๒๕๕๖”

๒๕. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - นายกรัฐมนตรี ศุลกากร (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... - ประธานสภา (อนุวตั กิ ารตามความตกลงว่า ผู้แทนราษฎร ด้วยการอ�ำนวยความสะดวก ในการขนส่ ง ข้ า มพรมแดน - ประธานวุฒิสภา ภายในอนุภาคลุ่มน�้ำโขงตอน (๑๓ พ.ย. ๒๕๕๕) บน) /คณะรัฐมนตรี

- รับหลักการ (สมัยสามัญทั่วไป) ครั้งที่ ๑๒ วันพุธที่ ๑๒ กันยายน ๒๕๕๕ - คณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้ว (สมั ย สามั ญ นิ ติ บั ญ ญั ติ ) ครั้ ง ที่ ๑๑ วันพุธที่ ๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๖ - เห็นชอบ (สมัยสามัญนิตบิ ญ ั ญัต)ิ ครัง้ ที่ ๑๕ วันพุธที่ ๒๐ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๖ - รับร่างไว้พจิ ารณา (สมัยสามัญนิตบิ ญั ญัต)ิ ครั้งที่ ๑๕ วันจันทร์ที่ ๔ มีนาคม ๒๕๕๖ - ระเบียบวาระการประชุม (วุฒสิ ภา) ครัง้ ที่ ๒๔ เป็นพิเศษ (สมัยสามัญนิติบัญญัติ) วันศุกร์ที่ ๑๙ เมษายน ๒๕๕๖ คณะ กรรมาธิการวิสามัญพิจารณาเสร็จแล้ว/ วุฒสิ ภา ได้มมี ติ ส่งเรือ่ งให้สภาฯ พิจารณา

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

196

เรื่อง/เสนอร่างโดย

คปก. เสนอ ความเห็นต่อ (วันที่เสนอ)

ได้รับแจ้ง ความคืบหน้า

สถานะปัจจุบัน

- บรรจุ ร ะเบี ย บวาระการประชุ ม สภา ผู้แทนราษฎร ชุดที่ ๒๔ ปีที่ ๓ ครั้งที่ ๒ (สมัยสามัญทั่วไป) วันพุธที่ ๗ สิงหาคม ๒๕๕๖ - รับหลักการ (สมัยสามัญทั่วไป) ครั้งที่ ๓๐ วันพุธที่ ๑๔ พฤศจิกายน ๒๕๕๕

๒๖. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - นายกรัฐมนตรี ประมง พ.ศ. .... /ครม., ส.ส. - ประธานสภา ผู้แทนราษฎร

- อยุ ่ ร ะหว่ า งการพิ จ ารณาของคณะ กรรมาธิการสภาผู้แทน

- ประธานวุฒิสภา (๑๔ พ.ย. ๒๕๕๕) ๒๗. กระบวนการยุ ติ ธ รรม - อธิบดีผู้พิพากษา ด้ า นแรงงานและร่ า งข้ อ ศาลแรงงานกลาง ก�ำหนดศาลแรงงานว่าด้วย (๒๓ พ.ย. ๒๕๕๕) การด�ำเนินกระบวนพิจารณา คดีแรงงาน พ.ศ. .... ๒๘. การก� ำ หนดให้ มี ก าร - นายกรัฐมนตรี ต่ออายุใบอนุญาตประกอบ - ประธานสภา วิ ช าชี พ เวชกรรม (ตามที่ ผู้แทนราษฎร ผู ้ ต รวจการแผ่ น ดิ น ร้ อ งขอ - ประธานวุฒิสภา ให้ช่วยด�ำเนินการ) - (เลขาธิการแจ้ง ให้ผู้ตรวจการ แผ่นดินทราบด้วย) (๒๐ ธ.ค. ๒๕๕๕) ๒๙. ก า ร ป รั บ ป รุ ง แ ก ้ ไข - คณะกรรมการ ประกาศคณะกรรมการ สิทธิมนุษยชนแห่ง คุ ้ ม ค ร อ ง ข ้ อ มู ล เ ค ร ดิ ต ชาติ (๒๘ ธ.ค. ๒๕๕๕) เรื่อง อายุของข้อมูลในการ ประมวลผลของบริษัทข้อมูล เครดิต ลงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๕๕

- ประธานวุ ฒิ ส ภาได้ ส่ ง ให้ ค ณะกรรมาธิ การ สาธารณสุขพิจารณาแล้ว (๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๖) - ส� ำ นั ก เลขาธิ ก ารสภา ผู้แทนราษฎร ได้ส่งเรื่อง ให้กระทรวงสาธารณสุข พิ จ ารณาแล้ ว (๒๕ มกราคม ๒๕๕๖)

- ส�ำนักนายกรัฐมนตรี แจ้งว่า ได้ส่งเรื่อง ให้กระทรวงสาธารณสุขพิจารณาตามที่ เห็นควรต่อไป (หนังสือที่ นร ๐๑๐๖/๓๗ ลงวันที่ ๒๖ ธ.ค. ๒๕๕๖)

197

คปก. เสนอ ได้รับแจ้ง เรื่อง/เสนอร่างโดย ความเห็นต่อ ความคืบหน้า

(วันที่เสนอ) ๓๐. ร่างพระราชบัญญัติสภา - นายกรัฐมนตรี - ส� ำ นั ก เ ล ข า ธิ ก า ร พัฒนาการเมือง พ.ศ. .... / - ประธานสภา นายกรั ฐ มนตรี ไ ด้ แ จ้ ง คณะรัฐมนตรี ผู้แทนราษฎร ให้รองเลขาธิการนายก รัฐมนตรี (นายพงษ์เทพ - ประธานวุฒิสภา เทพกาญจนา) ในฐานะ - ประธานสภา สั่ ง ก า ร ส� ำ นั ก ง า น พัฒนาการเมือง คณะกรรมการกฤษฎีกา (๒๘ ธ.ค. ๒๕๕๕) และ รมต. ประจ�ำส�ำนัก นายกฯ (นายวราเทพ รัตนากร) และประธาน วิปรัฐบาล พร้อมส่งให้ กฤษฎี ก าพิ จ ารณาด้ ว ย แล้ ว (๒๒ มกราคม ๒๕๕๖)

สถานะปัจจุบัน

- ส� ำ นั ก งานฯ ได้ ท� ำ หนั ง สื อ สอบถาม ค ว า ม คื บ ห น ้ า ไ ป ยั ง เ ล ข า ธิ ก า ร คณะรั ฐ มนตรี และได้ รั บ หนั ง สื อ แจ้ ง กลั บ ว่ า ยั ง มิ ไ ด้ รั บ เรื่ อ งดั ง กล่ า ว มาเพื่อด�ำเนินการแต่อย่างใด

๓๑. แผนการตรากฎหมาย - นายกรัฐมนตรี ที่จ�ำเป็นต่อการด�ำเนินการ (๒๘ ธ.ค. ๒๕๕๕) ตามนโยบายและแผนการ บริหารราชการแผ่นดิน (แผน นิติบัญญัติ)

- ส� ำ นั ก เ ล ข า ธิ ก า ร ค ณ ะ รั ฐ ม น ต รี ส ่ ง ใ ห ้ ส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง ให้ ค วามเห็ น ก่ อ นเสนอ ครม. พิ จ ารณา (๑๗ มกราคม ๒๕๕๖)

- ส� ำ นั ก งานฯ ได้ ท� ำ หนั ง สื อ สอบถาม ค ว า ม คื บ ห น ้ า ไ ป ยั ง เ ล ข า ธิ ก า ร คณะรัฐมนตรี และได้รับหนังสือ แจ้งว่า อยู ่ ร ะหว่ า งการพิ จ ารณาของนายก รัฐมนตรี

๓๒. กฎหมายที่ ต ้ อ งอนุ วั ติ - นายกรัฐมนตรี ก า ร ต า ม บ ท บั ญ ญั ติ (๒๘ ธ.ค. ๒๕๕๕) แห่ ง รั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราช อาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐

- ส� ำ นั ก เ ล ข า ธิ ก า ร ค ณ ะ รั ฐ ม น ต รี ส ่ ง ใ ห ้ ส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง ให้ ค วามเห็ น ก่ อ นเสนอ ครม. พิ จ ารณา (๑๗ มกราคม ๒๕๕๖)

- ส� ำ นั ก งานฯ ได้ ท� ำ หนั ง สื อ สอบถาม ค ว า ม คื บ ห น ้ า ไ ป ยั ง เ ล ข า ธิ ก า ร คณะรัฐมนตรี และได้รับหนังสือ แจ้งว่า อยู ่ ร ะหว่ า งการพิ จ ารณาของนายก รัฐมนตรี

๓๓. การทบทวนกฎหมายที่ - นายกรัฐมนตรี - ส� ำ นั ก เ ล ข า ธิ ก า ร - ครม. รั บ ทราบ (จากการประชุ ม ต ร า โ ด ย ส ภ า นิ ติ บั ญ ญั ติ (๒๘ ธ.ค. ๒๕๕๕) ค ณ ะ รั ฐ ม น ต รี ส ่ ง ใ ห ้ คณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๒๐ สิงหาคม ส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง ๒๕๕๖) แห่งชาติ ๒๕๕๐ ให้ ค วามเห็ น ก่ อ นเสนอ ครม. พิ จ ารณา (๑๔ มกราคม ๒๕๕๖)

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

198

คปก. เสนอ เรื่อง/เสนอร่างโดย ความเห็นต่อ

(วันที่เสนอ) ๓๔. ก า ร แ ก ้ ไข ป รั บ ป รุ ง - นายกรัฐมนตรี พ ร ะ ร า ชบั ญ ญั ติ ว ่ า ด้ ว ย - ประธานสภา ธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ ผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๔๔ - ประธานวุฒิสภา (๑๘ ม.ค. ๒๕๕๖)

ได้รับแจ้ง ความคืบหน้า

สถานะปัจจุบัน

- ส�ำนักเลขาธิการนายก รัฐมนตรีแจ้งให้รองนายก รั ฐ มนตรี (นายสุ ร พงษ์ โตวิจักษ์ชัยกุล) และส่ง ให้กระทรวง ICT แล้ว (ข้อมูล ณ ๒๐ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๖)

- ท� ำ หนั ง สื อ สอบถามความคื บ หน้ า ไปยั ง เลขาธิ ก ารคณะรั ฐ มนตรี และ ได้รับแจ้งว่า ยังมิได้รับเรื่องดังกล่าวมา เพื่อด�ำเนินการแต่อย่างใด

- ส� ำ นั ก เ ล ข า ธิ ก า ร - รอการพิ จ ารณาของคณะกรรมการ นายกรั ฐ มนตรี ได้ แจ้ ง ประสานงานสภาผู้แทนฯ (ร่าง พรบ. ร อ ง น า ย ก รั ฐ ม น ต รี ความเท่าเทียมระหว่างเพศ) (ร.ต.อ.เฉลิม อยู่บ�ำรุง) ในฐานะก�ำกับกระทรวง - ประธานวิปฝ่าย การพัฒนาสังคมฯ ทราบ และส่ ง ให้ ก ระทรวง ค้าน - ผู้น�ำฝ่ายค้านฯ พั ฒ นาสั ง คมฯ ทราบ (๒๘ ม.ค. ๒๕๕๖) ด้ ว ยแล้ ว (๑ มี น าคม ๒๕๕๖)

๓๕. แ น ว ท า ง ก า ร ต ร า - นายกรัฐมนตรี กฎหมายว่าด้วยการส่งเสริม - ประธานสภา โอกาสและความเสมอภาค ผู้แทนฯ ระหว่างเพศ - ประธานวุฒิสภา

- นายกรัฐมนตรี ๓๖. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ กองทุ น พั ฒ นาสื่ อ ปลอดภั ย - ประธานสภา และสร้ า งสรรค์ พ.ศ. …. ผู้แทนราษฎร ประชาชน/คณะรัฐมนตรี - - ประธานวุฒิสภา ส.ส.

- ประธาน * หมายเหตุ เสนอครั้งที่ ๑ วิปรัฐบาล ปี ๒๕๕๕ วั น ที่ เ สนอ ๓๐ - ประธาน ส.ค. ๕๖ วิปฝ่ายค้าน - ประธาน กมธ. วิสามัญ (สภา ผู้แทนราษฎร) (๘ ก.พ. ๒๕๕๖)

- ส�ำนักเลขาธิการนายก รั ฐ มนตรี แจ้ ง รองนายก รัฐมนตรี (นายพงษ์เทพ เทพกาญจนา) ซึ่งก�ำกับ กระทรวงวัฒนธรรม และ แจ้ ง ประธานวิ ป รั ฐ บาล โดยประธานวิ ป รั ฐ บาล ได้ แจ้ ง ให้ ก รรมการวิ ป รั ฐ บาลที่ เ ป็ น กมธ. วิสามัญทราบด้วยแล้ว

- รับหลักการ (สมัยสามัญนิติบัญญัติ) ครั้งที่ ๕ วันพุธที่ ๑๖ มกราคม ๒๕๕๖ - อยู ่ ร ะหว่ า งการพิ จ ารณาของคณะ กรรมาธิการวิสามัญสภาผู้แทนราษฎร

199

คปก. เสนอ เรื่อง/เสนอร่างโดย ความเห็นต่อ

(วันที่เสนอ) ๓๗. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - นายกรัฐมนตรี อ ง ค ์ ก า ร อิ ส ร ะ ด ้ า น - ประธานสภา สิ่ ง แวดล้ อ ม ทรั พ ยากร ผู้แทนราษฎร ธรรมชาติ และสุ ข ภาพ พ.ศ. .... /คณะรัฐมนตรี - ประธานวุฒิสภา (๘ ก.พ. ๒๕๕๖)

ได้รับแจ้ง ความคืบหน้า

สถานะปัจจุบัน

- ส�ำนักเลขาธิการนายก รัฐมนตรี ได้แจ้งให้รอง นายกรั ฐ มนตรี (นาย ปลอดประสพฯ) ใน ฐานะก� ำ กั บ กระทรวง ทรั พ ยากรฯ รั ฐ มนตรี ป ร ะ จ� ำ ส� ำ นั ก น า ย ก รัฐมนตรี (นายวราเทพ รัตนากร) และประธาน วิปรัฐบาล ทราบแล้ว (๖ มีนาคม ๕๖)

- ท�ำหนังสือสอบถามความคืบหน้า ไป ยังเลขาธิการคณะรัฐมนตรี และได้รับ หนังสือ แจ้งว่า ยังมิได้รับเรื่องดังกล่าว มาเพื่อด�ำเนินการแต่อย่างใด

- ส� ำ นั ก เ ล ข า ธิ ก า ร นายกรัฐมนตรีได้แจ้งให้ ร อ ง น า ย ก รั ฐ ม น ต รี (นายปลอดประสพฯ) ในฐานะก�ำกับกระทรวง ทรั พ ยากรฯ ประธาน วิปรัฐบาล และประธาน กรรมาธิ ก ารวิ ส ามั ญ ฯ (ส.ส.) ทราบแล้ว (๒๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๖)

- รับหลักการ (สมัยสามัญนิติบัญญัติ) ครั้งที่ ๙ วันพุธที่ ๓๐ มกราคม ๒๕๕๖

๓๙. การบั ง คั บ ใช้ พ ระราช - นายกรัฐมนตรี - ส�ำนักเลขาธิการนายก บัญญัติกองทุนการออมแห่ง - ประธานสภา รั ฐ มนตรี แ จ้ ง ให้ ท ราบ ชาติ พ.ศ. ๒๕๕๔ ผู้แทนราษฎร ว่ า ได้ แจ้ ง ให้ ร องนายก รัฐมนตรี (กิตติรัตน์ ณ - ประธานวุฒิสภา ระนอง) ในฐานะก�ำกับ - รมว. การคลัง ก ร ะ ท ร ว ง ก า ร ค ลั ง รั ฐ มนตรี ป ระจ� ำ ส� ำ นั ก - ประธาน นายกรั ฐ มนตรี (นาย วิปฝ่ายค้าน (๑๙ ก.พ. ๒๕๕๖) วราเทพ รัตนากร) ในฐานะ

- ประธานวุ ฒิ ส ภาได้ ม อบให้ ค ณะ กรรมาธิการการพัฒนาสังคมและกิจการ เด็ก เยาวชน สตรี ผู้สงอายุ คนพิการ และผู ้ ด ้ อ ยโอกาส ของวุ ฒิ ส ภาแล้ ว (๒๕ มีนาคม ๒๕๕๖)

๓๘. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - นายกรัฐมนตรี ส่ ง เสริ ม การบริ ห ารจั ด การ - ประธานสภา ทรั พ ยากรทางทะเล และ ผู้แทนราษฎร ชายฝั่ง พ.ศ. .... /ประชาชน, - ประธานวุฒิสภา คณะรัฐมนตรี - ประธาน วิปรัฐบาล - ประธาน วิปฝ่ายค้าน - ประธาน กมธ. วิสามัญ (สภา ผู้แทนราษฎร) (๑๑ ก.พ. ๒๕๕๖)

- กรรมาธิการวิสามัญ (ส.ส.) ประชุม พิจารณาเสร็จแล้ว - คณะกรรมาธิการสภาผูแ้ ทนฯ พิจารณา เสร็จแล้ว สมัยสามัญทั่วไป ครั้งที่ ๑๓ วันพุธที่ ๒๕ ก.ย. ๒๕๕๖ - ปรากฏในระเบี ย บวาระการประชุ ม สภาผู้แทนฯ ชุดที่ ๒๔ ปีที่ ๓ ครั้งที่ ๑๙ (สมั ย สามั ญ ทั่ ว ไป) วั น พุ ธ ที่ ๑๖ ตุลาคม ๒๕๕๖

- กระทรวงการคลั ง มี แ นวคิ ด ที่ จ ะขอ ยกเลิก พรบ. ดังกล่าว ซึ่งอยู่ระหว่าง การรับฟังความคิดเห็นจากผู้ที่เกี่ยวข้อง)

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

200

เรื่อง/เสนอร่างโดย

คปก. เสนอ ความเห็นต่อ (วันที่เสนอ)

ได้รับแจ้ง ความคืบหน้า

สถานะปัจจุบัน

ผู ้ ป ระสานงานระหว่ า ง ครม. กั บ รั ฐ สภา และ ประธานวิปรัฐบาลแล้ว (๑๓ มีนาคม ๒๕๕๖) ๔๐. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - นายกรัฐมนตรี ป้ อ งกั น การทารุ ณ กรรม - ประธานสภา และการจั ด สวั ส ดิ ภ าพสั ต ว์ ผู้แทนราษฎร พ.ศ. .... /ประชาชน /ส.ส.

- ประธานวุฒิสภา คณะรัฐมนตรี (๒๘ ก.พ. ๒๕๕๖)

- ส�ำนักเลขาธิการนายก รัฐมนตรี ได้แจ้งให้รอง นายกรั ฐ มนตรี (นาย สุรพงษ์ โตวิจักษ์ชัยกุล) ในฐานะก�ำกับกระทรวง เกษตรและสหกรณ์ รั ฐ มนตรี ป ระจ� ำ ส� ำ นั ก นายกรั ฐ มนตรี (นาย ว ร า เ ท พ รั ต น า ก ร ) ประธานวิปรัฐบาล และ กรรมาธิ ก ารวิ ส ามั ญ ที่ เป็นวิปรัฐบาลทราบแล้ว (๑๘ มีนาคม ๒๕๕๖)

- รับหลักการ (สมัยสามัญทั่วไป) ครั้ง ที่ ๒๐ วันพุธที่ ๑๐ ตุลาคม ๒๕๕๕ - คณะกรรมาธิ ก ารวิ ส ามั ญ พิ จ ารณา เสร็จแล้วในวาระการประชุมสภาผู้แทน ราษฎร ครั้งที่ ๒๗ (๑๘ เมษายน ๒๕๕๖) - บรรจุ ร ะเบี ย บวาระการประชุ ม สภา ผู้แทนฯ ชุดที่ ๒๔ ปีที่ ๓ ครั้งที่ ๒๐ (สมัยสามัญทั่วไป) วันพุธที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๕๖ เรื่องที่ประชุมเห็นชอบให้เลื่อน ขึ้นมาพิจารณาก่อน - อยู ่ ร ะหว่ า งการพิ จ ารณาของคณะ กรรมาธิการวิสามัญสภาผูแ้ ทนฯ เนือ่ งจาก ประธานคณะกรรมาธิการวิสามัญ ขอถอน ร่างเพื่อน�ำกลับไปปรับปรุงให้สมบูรณ์ ในการประชุมสภาผู้แทนชุดที่ ๒๔ ปีที่ ๓ ครั้งที่ ๒๐ (สมัยสามัญทั่วไป วันพุธที่ ๓๐ ต.ค. ๒๕๕๖ - บ ร ร จุ เข ้ า ม า พิ จ า ร ณ า ใ ห ม ่ ใ น กรรมาธิการสภาผูแ้ ทนฯ สมัยสามัญทัว่ ไป ครั้งที่ ๒๕ วันพุธที่ ๒๐ พ.ย. ๒๕๕๖

๔๑. ร่างกฎกระทรวงก�ำหนด - นายกรัฐมนตรี ฐานะและเงื่อนไขการอยู่ใน - รัฐมนตรี ราชอาณาจักรไทยของผู้เกิด ว่าการกระทรวง ในราชอาณาจักรไทยซึ่งไม่ได้ มหาดไทย สัญชาติไทย พ.ศ. .... (ออก ๘ มี.ค. ๒๕๕๖ ตามความในมาตรา ๗ แห่ง (ให้ความเห็น) พระราชบั ญ ญั ติ สั ญ ชาติ ๑๘ มี.ค. ๕๖ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๕๑ / (ขอให้ชะลอ) กระทรวงมหาดไทย

- ท�ำหนังสือสอบถามไปยัง เลขาธิการ คณะรั ฐ มนตรี และได้ รั บ หนั ง สื อ แจ้ ง กลับ (ที่ นร.๐๕๐๓/๓๘๓๕๐ ลงวันที่ ๒๙ ตุลาคม ๒๕๕๖) แจ้งว่า รองนายก รัฐมนตรี (ร.ต.อ.เฉลิม อยู่บ�ำรุง) มีค�ำสั่ง อนุมัติให้ถอนตามที่กระทรวงมหาดไทย เสนอแล้ว

201

คปก. เสนอ เรื่อง/เสนอร่างโดย ความเห็นต่อ

(วันที่เสนอ) ๔๒. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - ประธานสภา วิชาชีพการสาธารณสุขชุมชน ผู้แทนราษฎร พ.ศ. .... ที่ วุ ฒิ ส ภาแก้ ไข - ประธานวุฒิสภา เพิ่มเติม (๑๒ มี.ค. ๒๕๕๖) หมายเหตุ เสนอความเห็ น ครั้งที่ ๑ ๒๕ ต.ค. ๒๕๕๕ (ล�ำดับที่ ๑๗) /-ประชาชน -ครม., ส.ส.

ได้รับแจ้ง ความคืบหน้า

สถานะปัจจุบัน

- ตราเป็นกฎหมายแล้ว “พระราชบัญญัติ วิ ช าชี พ การสาธารณสุ ข ชุ ม ชน พ.ศ. ๒๕๕๖” ประกาศราชกิ จ จานุ เ บกษา วันที่ ๑๖ ธ.ค. ๒๕๕๖ เล่ม ๑๓๐ ตอนที่ ๑๑๘ ก

๔๓. ร่างพระราชบัญญัติการ - นายกรัฐมนตรี - เ ล ข า ธิ ก า ร น า ย ก กีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. - ประธานสภา รั ฐ มนตรี ไ ด้ แจ้ ง ให้ ร อง .... /คณะรัฐมนตรี, ส.ส. ผู้แทนราษฎร นายกรั ฐ มนตรี (นาย ยุคล ลิ้มแหลมทอง) ใน - ประธานวุฒิสภา ฐานะก� ำ กั บ กระทรวง การท่ อ งเที่ ย วและกี ฬา - ประธาน ประธานวิปรัฐบาล และ วิปรัฐบาล ได้ แจ้ ง ให้ ก รรมาธิ ก าร - ประธาน วิสามัญที่เป็นวิปรัฐบาล วิปฝ่ายค้าน ทราบแล้ว (๑๑ เมษายน - ประธาน ๒๕๕๖) คณะกรรมาธิการ วิสามัญ (สภา ผู้แทนราษฎร) (๒๑ มี.ค. ๒๕๕๖)

- รับหลักการ (สมัยสามัญทั่วไป) ครั้งที่ ๓๒ วันพุธที่ ๒๑ พฤศจิกายน ๒๕๕๕

- ส� ำ นั ก เ ล ข า ธิ ก า ร นายกรั ฐ มนตรี ไ ด้ แ จ้ ง ให้ ร องนายกรั ฐ มนตรี (ร.ต.อ.เฉลิม อยู่บ�ำรุง) ในฐานะก�ำกับกระทรวง - ประธานคณะ แรงงาน และประธาน กรรมาธิการ วิ ป รั ฐ บาล ทราบแล้ ว วิสามัญ (สภา (๑๑ เมษายน ๒๕๕๖) ผู้แทนราษฎร) ส ภ า ผู ้ แ ท น ร า ษ ฎ ร (๑ เม.ย. ๒๕๕๖) (สผ ๐๐๐๑/๖๖๒๒ ลง วั น ที่ ๒ พ.ค. ๒๕๕๖) แจ้ ง ว่ า ได้ ส ่ ง เรื่ อ งให้

- รั บ หลั ก การ (สมั ย สามั ญ นิ ติ บั ญ ญั ติ ครั้งที่ ๒๔ วันพฤหัสบดีที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖

๔๔. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - นายกรัฐมนตรี ประกั น สั ง คม (ฉบั บ ที่ ..) - ประธานสภา พ.ศ. .... /ประชาชน, คณะ ผู้แทนราษฎร รัฐมนตรี, ส.ส.

- ประธานวุฒิสภา

- คณะกรรมาธิการสภาผูแ้ ทนฯ พิจารณา เสร็จแล้ว (สมัยสามัญทั่วไป ครั้งที่ ๑๓ วันพุธที่ ๒๕ ก.ย. ๒๕๕๖ - ปรากฏในระเบียบวาระการประชุมสภา ผู้แทนฯ ชุดที่ ๒๔ ปีที่ ๓ ครั้งที่ ๒๐ สมัย สามัญทั่วไป วันพุธที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๕๖

- กรรมาธิ ก ารวิ ส ามั ญ สภาผู ้ แ ทนฯ พิจารณาเสร็จแล้ว - คณะกรรมาธิการสภาผูแ้ ทนฯ พิจารณา เสร็จแล้ว สมัยสามัญทั่วไป ครั้งที่ ๒ วัน พุธที่ ๗ สิงหาคม ๒๕๕๖ (ระเบียบวาระ การประชุมสภาผู้แทนฯ ชุดที่ ๒๔ ปีที่ ๓ ครั้งที่ ๒๐ สมัยสามัญทั่วไป วันพุธที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๕๖

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

202

เรื่อง/เสนอร่างโดย

คปก. เสนอ ความเห็นต่อ (วันที่เสนอ)

ได้รับแจ้ง ความคืบหน้า คณะกรรมการประสาน งานสภาผู ้ แ ทนราษฎร คณะกรรมการประสาน งานพรรคร่วมฝ่ายค้าน และคณะกรรมาธิ ก าร วิสามัญ พิจารณา

สถานะปัจจุบัน

หมายเหตุ ร่าง พรบ. ประกันสังคม ทีเ่ สนอ โดย น.ส.วิไลวรรณ แซ่เตีย สภาไม่รับ หลักการ (ตกไป) สมัยสามัญนิติบัญญัติ ครัง้ ที่ ๒๔ วันพฤหัสบดีที่ ๒๑ มี.ค. ๒๕๕๖

๔๕. การผลั ก ดั น กฎหมาย - นายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการขนส่งทางน�้ำ (๒๘ มิ.ย. ๒๕๕๖)

- ส� ำ นั ก งานฯ ได้ ท� ำ หนั ง สื อ สอบถาม ความคื บ หน้ า ไปยั ง เลขาธิ ก ารคณะ รัฐมนตรี และได้รับหนังสือแจ้งกลับว่า ยังมิได้รับเรื่องดังกล่าวมาเพื่อด�ำเนินการ แต่อย่างใด

๔๖. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - นายกรัฐมนตรี ให้อ�ำนาจกระทรวงการคลัง - ประธานสภา กู ้ เ งิ น เพื่ อ พั ฒ นาโครงสร้ า ง ผู้แทนฯ พื้นฐานด้านคมนาคมขนส่ง ของประเทศไทย พ.ศ. .... / - ประธานวุฒิสภา ครม.

- ประธาน วิปฝ่ายค้าน

- รับหลักการ (สมัยสามัญนิติบัญญัติ) ครั้งที่ ๒๗ วันศุกร์ที่ ๒๙ มีนาคม ๒๕๕๖ - คณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้ว (สมัยสามัญทัว่ ไป) ครัง้ ที่ ๑๐ วันพฤหัสบดี ที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๕๖

- ประธาน กมธ. วิสามัญพิจารณา ร่าง พ.ร.บ. ให้ อ�ำนาจกระทรวง การคลังกู้เงินเพื่อ พัฒนาโครงสร้าง พื้นฐานด้าน คมนาคมขนส่งของ ประเทศไทย พ.ศ. ......

- เห็นชอบ (สมัยสามัญทั่วไป) ครั้งที่ ๒๖ วันพุธที่ ๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๖ ผ่าน การพิจารณาจากวุฒิสภาแล้ว เมื่อวันที่ ๒๐ พ.ย. ๒๕๕๖ โดยมีมติเห็นชอบตาม ร่างที่สภาผู้แทนฯ เสนอมา

- ประธาน วิปรัฐบาล (๒ ก.ค. ๒๕๕๖)

- เห็ น ชอบ (สมั ย สามั ญ ทั่ ว ไป) ครั้ ง ที่ ๑๕ วั น ศุ ก ร์ ที่ ๒๐ กั น ยายน ๒๕๕๖ รั บ ร่ า งไว้ พิ จ ารณา (สมั ย สามั ญ ทั่วไป) ครั้งที่ ๑๕ วันอังคารที่ ๘ ตุลาคม ๒๕๕๖

- มีการยืน่ เรือ่ งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินจิ ฉัย - ศาลรั ฐ ธรรมนู ญ วิ นิ จ ฉั ย ว่ า พ.ร.บ. ดังกล่าวขัดรัฐธรรมนูญทั้งกระบวนการ และเนือ้ หา (วันพุธที่ ๑๒ มีนาคม ๒๕๕๗)

203

คปก. เสนอ เรื่อง/เสนอร่างโดย ความเห็นต่อ

(วันที่เสนอ) ๔๗. ร่างพระราชบัญญัติการ - นายกรัฐมนตรี ประกอบธุ ร กิ จ บั ต รเครดิ ต - ประธานสภา พ.ศ. .... /ครม., ส.ส. ผู้แทนราษฎร - ประธานวุฒิสภา - ประธาน วิปฝ่ายค้าน - ประธาน กมธ. วิสามัญพิจารณา ร่าง พรบ. การ ประกอบธุรกิจ บัตรเครดิต พ.ศ. ....

ได้รับแจ้ง ความคืบหน้า

สถานะปัจจุบัน

- รับหลักการ (สมัยสามัญทั่วไป) ครั้งที่ ๓๒ วันพุธที่ ๒๑ พฤศจิกายน ๒๕๕๕ - คณะกรรมาธิการสภาผูแ้ ทนฯ พิจารณา เสร็จแล้ว (สมัยสามัญทั่วไป) ครั้งที่ ๑๗ วันพุธที่ ๙ ตุลาคม ๒๕๕๖ - ปรากฏในระเบี ย บวาระการประชุ ม สภาผู้แทนฯ ชุดที่ ๒๔ ปีที่ ๓ ครั้งที่ ๒๐ (สมัยสามัญทั่วไป) วันพุธ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๕๖

- ประธาน วิปรัฐบาล (๙ ก.ค. ๒๕๕๖) ๔๘. ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราช - นายกรัฐมนตรี อาณาจั ก รไทย (ฉบั บ ที่ . ..) - ประธานสภา พุทธศักราช.... (แก้ไขเพิม่ เติม ผู้แทนราษฎร มาตรา ๖๘ และมาตรา ๒๓๗) /ส.ส. และ ส.ว. จ� ำ นวน - ประธานวุฒิสภา ๓๑๑ คน - ประธาน วิปฝ่ายค้าน - ประธาน กมธ. วิสามัญพิจารณา ร่างรัฐธรรมนูญ แห่งราช อาณาจักรไทย (ฉบับที่...) พุทธศักราช.... (แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา ๖๘ และ มาตรา ๒๓๗)

รับหลักการ (ประชุมร่วม) ครั้งที่ ๔ สมัย สามัญนิติบัญญัติ วันพุธที่ ๓ เมษายน ๒๕๕๖ - คณะกรรมาธิการของรัฐสภาพิจารณา เสร็จแล้ว ครั้งที่ ๑ (สมัยสามัญทั่วไป) วันอังคารที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๕๖) - อยู่ระหว่างการพิจารณาของรัฐสภา

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

204

เรื่อง/เสนอร่างโดย

คปก. เสนอ ความเห็นต่อ (วันที่เสนอ) - ประธาน วิปรัฐบาล

ได้รับแจ้ง ความคืบหน้า

สถานะปัจจุบัน

- ผู้น�ำฝ่ายค้านใน สภาผู้แทนราษฎร (๕ ส.ค. ๒๕๕๖) ๔๙. กฎหมายเกีย่ วกับนิรโทษ - ประธาน กมธ. กรรมและการปรองดอง/ส.ส. วิสามัญพิจารณา ร่าง พ.ร.บ. นิรโทษกรรมแก่ ผู้ซึ่งกระท�ำ ความผิดเนื่องจาก การชุมนุม ทางการเมือง การแสดงออก ทางการเมืองของ ประชาชน พ.ศ.... สภาผู้แทนราษฎร

บรรจุระเบียบวาระ (สมัยสามัญนิตบิ ญ ั ญัต)ิ ครัง้ ที่ ๓๖ วันพุธที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๕๕ ผู ้ เ สนอขอถอน (ตกไป) (สมั ย สามั ญ ทั่ ว ไป) ครั้ ง ที่ ๒๒ วั น พฤหั ส บดี ที่ ๗ พฤศจิกายน ๒๕๕๖

- ประธาน วิปรัฐบาล - ประธาน วิปฝ่ายค้าน (๑๓ ส.ค. ๒๕๕๖) ๕๐. ร่าง พ.ร.บ. นิรโทษกรรม - นายกรัฐมนตรี แก่ ผู ้ ซึ่ ง กระท� ำ ความผิ ด - ประธานวุฒิสภา เนื่องจากการชุมนุมทางการ เมื อ ง การแสดงออกทาง - ประธานสภา การเมื อ งของประชาชน ผู้แทนราษฎร (๗ พ.ย. ๒๕๕๖) พ.ศ..../ส.ส.

- รับหลักการ (สมัยสามัญทั่วไป) ครั้งที่ ๓ วันพฤหัสบดีที่ ๘ สิงหาคม ๒๕๕๖ - เห็ น ชอบ (สมั ย สามั ญ ทั่ ว ไป) ครั้ ง ที่ ๒๑ เป็นพิเศษ วันศุกร์ที่ ๑ พฤศจิกายน ๒๕๕๖ - ไม่เห็นชอบ ๑๑ พ.ย. ๒๕๕๖ วุฒิสภา ไม่รับพิจารณาร่าง พ.ร.บ. นิรโทษกรรมฯ ๑๔๑ เสียง

205

เรื่อง/เสนอร่างโดย

คปก. เสนอ ความเห็นต่อ (วันที่เสนอ)

ได้รับแจ้ง ความคืบหน้า

สถานะปัจจุบัน

- ยับยั้งตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๙ ประกอบมาตรา ๑๔๘ สภาจะยกขึ้ น มาพิจารณาได้เมื่อพ้น ๑๘๐ วัน นับแต่ วุฒิสภาส่งร่างคืนสภาผู้แทนฯ ๕๑. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - นายกรัฐมนตรี ความรั บ ผิ ด ทางแพ่ ง ความ - ประธานสภา เสียหายจากมลพิษทางน�ำ้ มัน ผู้แทนราษฎร พ.ศ. .... /ครม.

- ประธานวุฒิสภา (๑๓ ส.ค. ๒๕๕๖)

รับหลักการ (สมัยสามัญทั่วไป) ครั้งที่ ๒๒ วันพุธที่ ๖ พฤศจิกายน ๒๕๕๖

๕๒. ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราช - นายกรัฐมนตรี อาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม - ประธานสภา (ฉบับที่..) พุทธศักราช .... ผู้แทนราษฎร (แก้ไขที่มาวุฒิสภา) /ส.ส., - ประธาน ส.ว. วิปรัฐบาล

รับหลักการ (ประชุมร่วม) ครั้งที่ ๔ (สมัย สามัญนิติบัญญัติ) วันพุธที่ ๓ เมษายน ๒๕๕๖

- ประธาน วิปฝ่ายค้าน (๒๒ สิงหาคม ๒๕๕๖)

- อยู ่ ร ะหว่ า งการพิ จ ารณาของคณะ กรรมาธิการสภาผู้แทนฯ

- คณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้ว ครั้งที่ ๑ (สมัยสามัญทั่วไป) วันอังคาร ที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๕๖ รัฐสภาเห็นชอบ วาระ ๒ (สมัยสามัญทั่วไป) ครั้งที่ ๘ วัน พฤหัสบดีที่ ๑๒ กันยายน ๒๕๕๖ - รัฐสภาเห็นชอบวาระ ๓ (สมัยสามัญ ทัว่ ไป) ครัง้ ที่ ๑๑ วันเสาร์ที่ ๒๘ กันยายน ๒๕๕๖ - นายกรัฐมนตรี ได้น�ำทูลเกล้าเพื่อลง พระปรมาภิไธย ต่อมาโฆษกประจ�ำส�ำนัก นายกรัฐมนตรีได้แถลงข่าวเมื่อวันที่ ๘ ธ.ค. ๒๕๕๖ ว่านายกฯ ได้กราบบังคมทูล ขอพระบรมเดชานุญาตถอนร่างดังกล่าว แล้ว - อนึง่ ได้มกี ารยืน่ เรือ่ งให้ศาลรัฐธรรมนูญ วินิจฉัย ว่าชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่ ศาลรัฐธรรมนูญได้วนิ จิ ฉัยว่ากระบวนการ ตรากฎหมายไม่ชอบ และเนื้อหาไม่ชอบ ด้วยรัฐธรรมนูญ มาตรา ๖๘

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

206

คปก. เสนอ เรื่อง/เสนอร่างโดย ความเห็นต่อ

(วันที่เสนอ) ๕๓.ร่างพระราชบัญญัติยุบ - นายกรัฐมนตรี เลิกกองทุนการออมแห่งชาติ - ประธานสภา พ.ศ. .... /กระทรวงการคลัง ผู้แทนราษฎร (ส�ำนักเศรษฐกิจการคลัง) - ประธานวุฒิสภา - ผู้น�ำพรรค ฝ่ายค้านในสภา ผู้แทนราษฎร - รมว. การคลัง (๒๓ สิงหาคม ๒๕๕๖) ๕๔. ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราช - นายกรัฐมนตรี อาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม - ประธานรัฐสภา (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช ....

- ประธาน (แก้ไขมาตรา ๑๙๐) /ส.ส. วิปรัฐบาล และ ส.ว. จ�ำนวน ๓๑๔ คน - ประธาน วิปฝ่ายค้านรัฐบาล (๑๐ กันยายน ๒๕๕๖)

ได้รับแจ้ง ความคืบหน้า

สถานะปัจจุบัน

- ส� ำ นั ก งานฯ ได้ มี ห นั ง สื อ สอบถาม ความคื บ หน้ า ไปยั ง เลขาธิ ก ารคณะ รั ฐ มนตรี และได้ รั บ แจ้ ง ว่ า ยั ง มิ ไ ด้ รั บ เรื่องดังกล่าวมาเพื่อเนินการแต่อย่างใด

รับหลักการ (ประชุมร่วม) ครั้งที่ ๔ (สมัย สามัญนิติบัญญัติ) วันพุธที่ ๓ เมษายน ๒๕๕๖ คณะกรรมาธิ ก ารสภาผู ้ แ ทนราษฎร พิ จ ารณาเสร็ จ แล้ ว (ครั้ ง ที่ ๑) (สมั ย สามัญทั่วไป) วันอังคารที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๕๖ - รัฐสภามีมติเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติม ด้วยคะแนนเสียง ๓๘๑ ต่อ ๑๖๕ (ลงมติวันที่ ๔ พฤศจิกายน ๒๕๕๖) มติศาลรัฐธรรมนูญในคดีนี้ คณะตุลาการ เสียงข้างมาก ๖ : ๓ เห็นว่า การพิจารณา และลงมติแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของ ผู้ถูกร้องทั้งหมดในคดีนี้เป็นการกระท�ำที่ ไม่ชอบด้วยกระบวนการตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๓ วรรคสอง และมาตรา ๑๒๕ วรรคหนึ่ง และมติเสียงข้างมาก ๗ : ๒ ที่ เ ห็ น ว่ า การที่ ผู ้ ถู ก ร้ อ งร่ ว มกั น แก้ ไข เนือ้ หารัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๙๐ เป็นการ กระท�ำที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ มาตรา ๓, ๔, ๕, ๘๗ และมาตรา ๑๒๒ อัน เป็นการกระท�ำให้บุคคลหรือคณะบุคคล ได้มาซึ่งอ�ำนาจในการปกครองประเทศ

207

เรื่อง/เสนอร่างโดย

คปก. เสนอ ความเห็นต่อ (วันที่เสนอ)

ได้รับแจ้ง ความคืบหน้า

สถานะปัจจุบัน

โดยวิธีการที่ไม่เป็นวิถีทางที่บัญญัติไว้ใน รัฐธรรมนูญ ฝ่าฝืนรัฐธรรมนูญ มาตรา ๖๘ วรรคหนึ่ง ๕๕. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - นายกรัฐมนตรี การเลื อ กตั้ ง สมาชิ ก สภา - ประธานสภา ท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ผู้แทนราษฎร พ.ศ. .... /กกต., ส.ส.

- ประธานวุฒิสภา (๑๐ กันยายน ๒๕๕๖)

- บรรจุระเบียบวาระการประชุม (สมัย สามัญทั่วไป) ครั้งที่ ๒ วันพุธที่ ๗ ส.ค. ๒๕๕๖ ค้างพิจารณาในระเบียบวาระที่ ๑ (รอรับหลักการ)

๕๖. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - นายกรัฐมนตรี ยกเลิ ก กฎหมายบางฉบั บ - ประธานสภา ที่ ห มดความจ� ำ เป็ น หรื อ ผู้แทนราษฎร ซ�้ ำ ซ้ อ นกั บ กฎหมายอื่ น - ประธานวุฒิสภา พ.ศ. .... /ครม. (๔ ต.ค. ๒๕๕๖)

ค้างพิจารณาในระเบียบวาระที่ ๑ (รอรับ หลั ก การ) บรรจุ ร ะเบี ย บวาระ (สมั ย สามัญนิติบัญญัติ) ครั้งที่ ๒๔ วันพุธที่ ๒๗ มี.ค. ๒๕๕๖

๕๗. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ - นายกรัฐมนตรี ประกอบรั ฐ ธรรมนู ญ ว่ า - ประธานสภา ด้ ว ยวิ ธี พิ จ ารณาของศาล ผู้แทนราษฎร รัฐธรรมนูญ พ.ศ. .... /ส.ส.

- ประธานวุฒิสภา (๑๕ พ.ย. ๒๕๕๖)

อยู่ในวาระการประชุมสภาผู้แทนฯ สมัย สามัญ ครั้งที่ ๒๕ เรื่องด่วนที่ ๘ วันพุธ ที่ ๒๐ พ.ย. ๒๕๕๖ (รอรับหลักการ)

๕๘. ร ่ า ง ป ร ะ ก า ศ ค ณ ะ - ประธานวุฒิสภา กรรมการกิ จ การกระจาย - ประธาน เสียง กิจการโทรทัศน์ และ กรรมการสิทธิ กิ จ การโทรคมนาคมแห่ ง มนุษยชนแห่งชาติ ชาติ เรื่ อ งหลั ก เกณฑ์ ก าร - ประธาน ก� ำ กั บ ดู แ ลเนื้ อ หารายการ ผู้ตรวจการ ในการกระจายเสี ย ง และ แผ่นดิน กิจการโทรทัศน์ พ.ศ. .... / กสทช.

- ประธาน กสทช. (๑๗ ธ.ค. ๒๕๕๖)

- ส� ำ นั ก งานฯ ได้ ท� ำ หนั ง สื อ สอบถาม ความคื บ หน้ า ไปยั ง เลขาธิ ก ารคณะ รัฐมนตรี และได้รับแจ้งว่ายังมิได้รับเรื่อง ดังกล่าวมาเพื่อด�ำเนินการแต่อย่างใด

- ส� ำ นั ก งานเลขาธิ ก าร วุฒิสภา มีหนังสือ เรียน ประธาน คปก. เรื่ อ ง แจ้ ง ผลการพิ จ ารณา โดยแจ้ ง ว่ า ได้ ส ่ ง เรื่ อ ง นี้ ใ ห้ ค ณะกรรมาธิ ก าร ก า ร วิ ท ย า ศ า ส ต ร ์ เทคโนโลยี ก ารสื่ อ สาร และโทรคมนาคมเพื่ อ พิจารณา (หนังสือที่ สว ๐๐๐๑/๐๐๐๑๖ ลงวันที่ ๓ มกราคม ๒๕๕๗)

กสท. มีมติมอบหมายให้สำ� นักงาน กสทช. ส่ ง เรื่ อ งให้ ส� ำ นั ก งานคณะกรรมการ กฤษฎี ก า พิ จ ารณาในประเด็ น ว่ า กสทช. มี อ� ำ นาจออกประกาศหรื อ ไม่ อย่ า งไร และเนื้ อ หาในร่ า งประกาศฯ มีลักษณะเป็นการขยายขอบเขตอ�ำนาจ ของ กสทช. หรือไม่อย่างไร (ข้อมูลเมื่อ ๑๓ มกราคม ๒๕๕๗)

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

208

๕.๒) ติดตามการด�ำเนินการตามความเห็นหรือข้อเสนอแนะหรือค� ำปรึกษาของคณะกรรมการตามมาตรา ๑๙ (๖) ความตามมาตรา ๑๙ (๖) ก�ำหนดให้คณะกรรมการฯ มีอ�ำนาจหน้าที่ให้ค�ำปรึกษาและสนับสนุนการด�ำเนินการ ในการร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง กอปรกับยุทธศาสตร์ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายประการหนึ่ง คือ การสนับสนุนและสร้างความเข้มแข็งและการมีส่วนร่วมของประชาชน ส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย โดย มีส�ำนักส่งเสริมการมีส่วนร่วมและพัฒนาเครือข่ายเป็นหน่วยงานด�ำเนินด�ำเนินการในการให้ค�ำปรึกษาและสนับสนุน การร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง โดยด�ำเนินการตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่คณะกรรมการประกาศ ก�ำหนด โดยในระยะเวลาปี พ.ศ. ๒๕๕๖ ที่ผ่านมา คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย คณะกรรมการเฉพาะเรื่อง และ คณะอนุกรรมการเฉพาะด้านในชุดต่างๆ ได้ร่วมกับส�ำนักส่งเสริมการมีส่วนร่วมและพัฒนาเครือข่าย ด�ำเนินกิจกรรม เพื่อรับฟังความคิดเห็นเครือข่ายประชาชนผู้เสนอกฎหมายผ่านการประชุมทั้งสิ้น ๔ ครั้ง สรุปได้ดังนี้ (๑) “การผลักดันกฎหมายเข้าชื่อโดยภาคประชาชน หลังรัฐสภาไม่รับหลักการของร่างพระราชบัญญัติ ประกันสังคม ภาคประชาชน” เมื่อวันที่ ๒๒ เมษายน ๒๕๕๖ ซึ่งมีผู้เข้าร่วมประชุม ๔๗ คน เป็นตัวแทนภาคประชาชน ที่ผลักดันร่างกฎหมายทั้งสิ้น ๒๖ ฉบับ โดยที่ประชุมได้สะท้อนถึงปัญหาในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของภาคประชาชน หลายประเด็น เช่น ค่าใช้จ่ายของภาคประชาชนในการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ประชาชนยังขาดความรู้ ความเข้าใจในการ ร่างกฎหมาย ค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจากการผลักดันร่างกฎหมายของประชาชนที่ต้องใช้เงินจ�ำนวนค่อนข้างสูง ขั้นตอน การตรวจสอบรายชื่อเอกสารที่ใช้เวลานาน ร่างกฎหมายภาคประชาชนต้องรอร่างกฎหมายของคณะรัฐมนตรีในการ พิจารณา ร่างกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงินที่ต้องรอให้นายกรัฐมนตรีลงนามรับรองก่อนเข้าสู่วาระพิจารณาในรัฐสภา ซึ่งไม่ได้ก�ำหนดระยะเวลา ฯลฯ ทั้งนี้ ที่ประชุมได้มีข้อเสนอให้มีการพิจารณาปรับปรุงแก้ไขขบวนการเสนอกฎหมาย ของภาคประชาชนเพื่อให้กระบวนการพิจารณาร่างกฎหมายของภาคประชาชนเป็นวาระพิเศษของรัฐสภาและมีการ ตั้งสมัชชาเพื่อการผลักดันร่างกฎหมายที่ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเป็นผู้เสนอต่อรัฐสภา (๒) การประชุมกลุ่มย่อย (Focus group) เรื่องการผลักดันร่างกฎหมายของภาคประชาชน ในวันพุธที่ ๑๒ มิถุนายน ๒๕๕๖ ซึ่งมีผู้เข้าร่วมประชุม ๓๐ คน และเป็นการประชุมต่อเนื่องจากการประชุมครั้งแรกภายใต้กรอบ คิดการเป็นคณะท�ำงานผลักดันร่างกฎหมายที่ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเป็นผู้เสนอต่อรัฐสภา โดยที่ประชุมได้หารือเพื่อ หาข้อสรุปแนวทางการท�ำงานร่วมกันของเครือข่ายประชาชนผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมาย โดยได้มีการทบทวนร่างกฎหมาย ของภาคประชาชนในฉบับต่างๆ ที่อยู่ในกระบวนการและขั้นตอนต่างๆ ในกระบวนการรัฐสภา พร้อมทั้งเสนอแนวทาง ผลักดันและสนับสนุนร่างกฎหมายที่ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเป็นผู้เสนอต่อไป (๓) “เวที ร ะดมความเห็ น เพื่ อ การผลั ก ดั น ร่ า งกฎหมายที่ เข้ า ชื่ อ โดยภาคประชาชน” วั น จั น ทร์ ที่ ๒ กันยายน ๒๕๕๖ ซึ่งมีผู้เข้าร่วมประชุม ๔๐ คน โดยในที่ประชุมได้มีมติให้คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย โดยส�ำนัก ส่ ง เสริ ม การมี ส ่ ว นร่ ว มและพั ฒ นาเครื อ ข่ า ย ท� ำ หน้ า ที่ ส ร้ า งความเข้ า ใจให้ กั บ ประชาชนในเนื้ อ หาของร่ า งกฎหมาย เพราะประชาชนทั่วไปมักมีความรู้สึกว่ากฎหมายเป็นเรื่องที่ห่างไกลจากประชาชน ซึ่งอาจต้องมีการใช้สื่อในรูปแบบ ต่างๆ เป็นเครื่องมือในการน�ำเสนอข้อมูลที่เข้าถึงได้ง่าย โดยศึกษาจากบทเรียนการพิจารณาร่างกฎหมายของรัฐสภา และมีมติจัดเวทีสาธารณะ “บทเรียน ๑๖ ปี สิทธิประชาธิปไตยทางตรงในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน” ในวันเสาร์ที่ ๕ ตุลาคม ๒๕๕๖ เวลา ๐๘.๐๐ - ๑๖.๐๐ น. ณ ห้องประชุม จี๊ด เศรษฐบุตร คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัย ธรรมศาสตร์ (ท่าพระจันทร์) แขวงพระบรมมหาราชวัง เขตพระนคร กรุงเทพฯ โดยมีเครือข่ายภาคประชาชนที่เข้าชื่อ เสนอร่างกฎหมายร่วมกับคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (๔) “บทเรี ย น ๑๖ ปี สิ ท ธิ ป ระชาธิ ป ไตยทางตรงในการเข้ า ชื่ อ เสนอกฎหมายของประชาชน” ณ ห้ อ งประชุ ม จี๊ ด เศรษฐบุ ต ร มหาวิ ท ยาลั ย ธรรมศาสตร์ ในวั น เสาร์ ที่ ๕ ตุ ล าคม ๒๕๕๖ โดยในเวที สั ม มนาฯ ได้

209

ข้อสรุปว่า เครือข่ายภาคประชาชนที่เข้มแข็งต้องสร้างองค์ความรู้และเสริมสร้างความเข้มแข็งให้กับภาคประชาชน ที่เพิ่งเริ่มต้น แม้ว่าประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจะมีสิทธิในการเสนอกฎหมาย แต่ขั้นตอนและกระบวนการยังมีความ ซับซ้อนส�ำหรับประชาชน ในขณะที่อ�ำนาจในการออกกฎหมายยังอยู่ที่สมาชิกรัฐสภา ซึ่งประกอบด้วยสมาชิกสภาผู้ แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา

๕.๓) ประเมินผลการด�ำเนินงานตามความเห็นหรือข้อเสนอแนะของคณะกรรมการฯ

ในส่วนนีจ้ ะเป็นการประเมินผลสัมฤทธิข์ องความเห็นและข้อเสนอแนะทีม่ ตี อ่ ตัวบทกฎหมายทีไ่ ด้รบั การตราขึน้ มา หรือมีผลต่อการยับยั้งกฎหมายหรือกฎระเบียบใดๆ ตามที่คณะกรรมการได้มีความเห็นและข้อเสนอแนะต่อองค์กรใน กระบวนการนิติบัญญัติหรือหน่วยงานที่เป็นผู้ออกกฎหรือข้อบัญญัติต่างๆ เหล่านั้นจ�ำนวนรวม ๑๘ ฉบับ จ�ำแนกตาม สถานภาพของกฎหมายเป็น ๓ ลักษณะ ดังต่อไปนี้ ๕.๓.๑) มีการตราเป็นกฎหมายโดยการประกาศในราชกิจจานุเบกษาเรียบร้อยแล้ว จ�ำนวนรวมทั้งสิ้น ๑๑ ฉบับ เป็นพระราชบัญญัติ ๑๐ ฉบับ และเป็นระเบียบ ๑ ฉบับ ซึ่งพบว่ามีการน�ำเอาความเห็นและข้อเสนอแนะ ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายไปใช้เพียงบางส่วนในบางมาตราของแต่ละฉบับ กฎหมายที่มีการตราเป็นกฎหมาย และมีผลบังคับใช้แล้ว ได้แก่

(๑) พระราชบัญญัติสัญชาติ (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๕๕

(๒) พระราชบัญญัติวิชาชีพการแพทย์แผนไทย พ.ศ. ๒๕๕๖

(๓) พระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาคุณภาพชีวิตคนพิการ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๖

(๔) พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๕๖

(๕) พระราชบัญญัตปิ อ้ งกันและปราบปรามการสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้าย พ.ศ. ๒๕๕๖

(๖) พระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. ๒๕๕๖

(๗) พระราชบัญญัติการอ�ำนวยความสะดวกในการขนส่งข้ามพรมแดน พ.ศ. ๒๕๕๖

(๘) พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๖

(๙) พระราชบัญญัติการรับขนของทางถนนระหว่างประเทศ พ.ศ. ๒๕๕๖

(๑๐) พระราชบัญญัติวิชาชีพการสาธารณสุขชุมชน พ.ศ. ๒๕๕๖

(๑๑) ระเบียบส�ำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยกองทุนพัฒนาบทบาทสตรี พ.ศ. ๒๕๕๕

๕.๓.๒) มีการชะลอการออกกฎกระทรวง ระเบียบ ข้อบังคับ ฯลฯ จ�ำนวน ๑ ฉบับ ตามความเห็นของ คณะกรรมการปฎิรูปกฎหมาย คือ (๑๒) ร่ า งกฎกระทรวงก� ำ หนดฐานะและเงื่ อ นไขการอยู ่ ใ นราชอาณาจั ก รไทยของผู ้ เ กิ ด ใน ราชอาณาจักรไทยซึ่งไม่ได้สัญชาติไทย พ.ศ. .... ๕.๓.๓) ผ่านกระบวนการทางนิติบัญญัติ/อยู่ในกระบวนการนิติบัญญัติ แต่ในที่สุดไม่มีการตราเป็น กฎหมายให้มีผลบังคับใช้ได้ จ�ำนวน ๕ ฉบับ เป็นร่างพระราชบัญญัติ ๓ ฉบับ และเป็นร่างรัฐธรรมนูญ (แก้ไขมาตรา...) ๒ ฉบับ อันสอดคล้องกับความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่ไม่เห็นด้วยกับเนื้อหาสาระของร่างกฎหมาย ดังกล่าว ได้แก่

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

210

(๑๓) ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยความปรองดองแห่งชาติ

(๑๔) ร่ างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ซึ่งกระท�ำความผิดเนื่องจากการชุมนุมทางการ เมือง การแสดงออกทางการเมืองของประชาชน พ.ศ. .... (๑๕) ร่างพระราชบัญญัติให้อ�ำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... (๑๖) ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่..) พุทธศักราช .... (แก้ไข เพิ่มเติมมาตรา ๑๑๑ มาตรา ๑๑๒ มาตรา ๑๑๕ มาตรา ๑๑๖ วรรคสอง มาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ มาตรา ๑๒๐ และมาตรา ๒๔๑ วรรคหนึ่ง และยกเลิกมาตรา ๑๑๓ และมาตรา ๑๑๔)) (๑๗) ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไข เพิ่มเติมมาตรา ๑๙๐) โดยจะได้น�ำเสนอผลสัมฤทธิ์ของความเห็นและข้อเสนอแนะของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ต่อกฎหมาย/ ร่างกฎหมายที่ส�ำคัญๆ ดังต่อไปนี้ ๑. พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๖ (ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อ ๑๗ ธันวาคม ๒๕๕๖) สาระส�ำคัญของกฎหมายที่ประกาศใช้ในประเด็นที่ คปก. ให้ความเห็น

ความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ๑. ไม่ควรก�ำหนดให้มีผู้ริเริ่มจ�ำนวน ๒๐ คน เป็น ผูร้ เิ ริม่ เสนอกฎหมาย เพือ่ เสนอให้ประธานรัฐสภาตรวจสอบ ร่างพระราชบัญญัติว่ามีหลักการเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพ ของประชาชนหรือแนวนโยบายพืน้ ฐานแห่งรัฐตามทีบ่ ญ ั ญัติ ไว้ในรัฐธรรมนูญ เนื่องจากเป็นการตัดตอนและลดทอน กระบวนการมี ส ่ ว นร่ ว มของประชาชนผู ้ มี สิ ท ธิ เ ลื อ กตั้ ง ซึ่ ง ร่ ว มลงชื่ อ เสนอร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ค นอื่ น ๆ ซึ่ ง ควร มี โ อกาสเข้ า ร่ ว มในการพั ฒ นากฎหมายตั้ ง แต่ เริ่ ม ต้ น อย่างกว้างขวางมากที่สุด เพื่อให้ร่างกฎหมายที่เสนอให้ สภาผู้แทนราษฎรพิจารณานั้นสะท้อนเจตจ�ำนง ในการ ร่วมเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง จ�ำนวน ๑๐,๐๐๐ คน อย่างแท้จริงและเป็นการเพิ่มภาระ เกินความจ�ำเป็นให้แก่ประชาชน

สรุปการวิเคราะห์เปรียบเทียบ ๑. ไม่มีการน�ำความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูป กฎหมายไปแก้ไขปรับปรุง กล่าวคือยังมีการก�ำหนดให้มี ผู้ริเริ่ม แต่จ�ำนวนผู้ริเริ่มได้มีการก�ำหนดให้มีผู้ริเริ่มจ�ำนวน ขั้นต�่ำ คือ ไม่น้อยกว่า ๒๐ คน แต่ไม่ได้ก�ำหนดขั้นสูงไว้ กล่ า วคื อ มี ก ารขยายโอกาสให้ มี ผู ้ ร ่ ว มลงชื่ อ เสนอร่ า ง เป็นผู้ริเริ่มได้มากขึ้น (มาตรา ๖ ในการเข้าชื่อเสนอร่างพระราชบัญญัติ ต่ อ ประธานรั ฐ สภา ต้ อ งมี ผู ้ ริ เริ่ ม ซึ่ ง เป็ น ผู ้ มี สิ ท ธิ เ ลื อ ก ตั้ ง จ� ำ นวนไม่ น ้ อ ยกว่ า ยี่ สิ บ คนเพื่ อ ด� ำ เนิ น การจั ด ให้ มี การรวบรวมลายมื อ ชื่ อ ของผู ้ มี สิ ท ธิ เ ลื อ กตั้ ง โดยแจ้ ง ให้ ประธานรั ฐ สภาทราบเป็ น หนั ง สื อ พร้ อ มด้ ว ยเอกสาร ดังต่อไปนี้…………………………………………). อย่างไรก็ดี ในพระราชบัญญัติดังกล่าวยังได้ก�ำหนด ให้มีผู้แทนของผู้ซึ่งเสนอร่างพระราชบัญญัติจ�ำนวนไม่เกิน หกสิบคนตามที่ผู้ริเริ่มก�ำหนดอีกด้วย (มาตรา ๙ เมื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้งร่วมกันเข้าชื่อเสนอร่าง พระราชบัญญัติตามมาตรา ๗ ได้จ�ำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่ง หมื่นคน ให้ผู้ริเริ่มยื่นค�ำร้องขอต่อประธานรัฐสภา โดย ต้องมีเอกสารดังต่อไปนี้ยื่นมาพร้อมกับค�ำร้องขอด้วย

211

ความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

สรุปการวิเคราะห์เปรียบเทียบ

(๑) ..................................................

(๓) รายชือ่ ของผูแ้ ทนของผูซ้ งึ่ เสนอร่างพระราชบัญญัติ จ�ำนวนไม่เกินหกสิบคนตามที่ผู้ริเริ่มก�ำหนด) ๒. ประชาชนผูเ้ ข้าชือ่ เสนอกฎหมายควรมีสทิ ธิเสนอ ให้คณะกรรมการการเลือกตัง้ (กกต.) ด�ำเนินการจัดให้มกี าร เข้ า ชื่ อ เสนอกฎหมายดั ง เช่ น ที่ เ คยบั ญ ญั ติ ไว้ ใ นพระราช บัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๔๒

๒. จากการยกเลิกพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อ เสนอกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ปรากฏมาตราใดในกฎหมาย ใหม่ที่ระบุให้คณะกรรมการการเลือกตั้งเข้ามาด�ำเนินการ จัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย (มาตรา ๓ ให้ยกเลิกพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อ เสนอกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๔๒)

๓. ควรก�ำหนดให้กองทุนพัฒนาการเมืองภาคพลเมือง เป็นองค์กรสนับสนุนการด�ำเนินการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ของประชาชน เนื่องจาก ในการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย โดยประชาชนนั้ น มี ค ่ า ใช้ จ ่ า ยในการด� ำ เนิ น การจ� ำ นวน มาก จึ ง สมควรก� ำ หนดให้ ก องทุ น พั ฒ นาการเมื อ งภาค พลเมืองซึ่งมีเจตนารมณ์ตามรัฐธรรมนูญเพื่อช่วยเหลือ การด�ำเนินกิจกรรมสาธารณะของชุมชน รวมทั้งสนับสนุน การด�ำเนินการของกลุ่มประชาชนที่รวมตัวกันในลักษณะ เครือข่ายทุกรูปแบบให้ส ามารถแสดงความคิดเห็นและ เสนอความต้องการของชุมชนในพื้นที่ เพื่อเป็นกองทุน ส�ำหรับสนับสนุนการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน ด้วย เพื่อให้เกิดความชัดเจนในอ�ำนาจหน้าที่และถือเป็น ภารกิจที่มีความส�ำคัญของกองทุนพัฒนาการเมืองภาค พลเมืองในการสนับสนุนการมีส่วนร่วมด�ำเนินการเข้าชื่อ เสนอกฎหมายของประชาชน จึงสมควรบัญญัติเชื่อมโยง ไว้ในร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ด้วย

๓. ได้นำ� ความเห็นของคณะกรรมการปฏิรปู กฎหมาย ไปแก้ไขปรับปรุง แม้จะมิได้มีการก�ำหนดโดยเฉพาะเจาะจง แต่ใช้คำ� ว่า “อาจจะ” กล่าวคือ ก�ำหนดว่า ในการด�ำเนินการ เข้ า ชื่ อ เสนอกฎหมายตามพระราชบั ญ ญั ติ นี้ อาจขอรั บ การสนับสนุนค่าใช้จ่ายจากกองทุนพัฒนาการเมืองภาค พลเมืองตามกฎหมายว่าด้วยสภาพัฒนาการเมืองได้

๔. การตรวจสอบรายชือ่ ผูม้ สี ทิ ธิเข้าชือ่ เสนอกฎหมาย ควรเพิ่ ม ช่ อ งทางการประกาศแจ้ ง รายชื่ อ ผู ้ ร ่ ว มลงชื่ อ เสนอกฎหมายเพิ่ ม เติ ม ได้ แ ก่ ๑.) การแจ้ ง ให้ ผู ้ เข้ า ชื่ อ เสนอกฎหมายได้ ท ราบผ่ า นไปรษณี ย ์ ต อบรั บ ถึ ง บุ ค คล ผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยตรง และ ๒.) การประสานแจ้ง รายชื่อผ่านองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อปิดประกาศ รายชื่ อ เนื่ อ งจากการก� ำ หนดช่ อ งทางในการเผยแพร่ รายชื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้งซึ่งร่วมลงชื่อเสนอกฎหมายทางสื่อ เทคโนโลยี ส ารสนเทศของส� ำ นั ก งานสภาผู ้ แ ทนราษฎร และจัดเอกสารไว้ให้ตรวจสอบรายชื่อ ณ ส�ำนักงานสภา

๔. ได้นำ� ความเห็นของคณะกรรมการปฏิรปู กฎหมาย ไปแก้ไขปรับปรุงส�ำหรับการประกาศรายชื่อ คือ ได้มีการ เพิ่มช่องทางการประกาศเพิ่มเติม โดยให้มีหนังสือแจ้งไป ยังผู้มีรายชื่อนั้น

(มาตรา ๖ วรรคสาม ในการด�ำเนินการเข้าชื่อเสนอ กฎหมายตามพระราชบัญญัตินี้ อาจขอรับการสนับสนุน ค่ าใช้จ่ ายจากกองทุนพัฒนาการเมืองภาคพลเมืองตาม กฎหมายว่าด้วยสภาพัฒนาการเมืองได้)

(มาตรา ๑๐ เมื่อได้รับค�ำร้องขอตามมาตรา ๙ แล้ว ให้ ประธานรัฐสภาตรวจสอบความถูกต้องและครบถ้วนของ เอกสารตามมาตรา ๙ ให้แล้วเสร็จภายในสี่สิบห้าวัน หาก ปรากฏว่ ามีลายมือชื่อของผู้มีสิทธิเลือกตั้งจ�ำนวนไม่ถึง หนึ่งหมื่นคนหรือมีเอกสารไม่ถูกต้องหรือไม่ครบถ้วน ให้ ประธานรัฐสภาแจ้งเป็นหนังสือไปยังผู้ริเริ่มเพื่อด�ำเนินการ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

212

ความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

สรุปการวิเคราะห์เปรียบเทียบ

ผู้แทนราษฎรเพื่อให้ตรวจสอบรายชื่อ ตามมาตรา ๑๐ ให้ถูกต้องครบถ้วนต่อไป เมื่อเห็นว่าถูกต้องครบถ้วนแล้ว ไม่เพียงพอและเป็นช่องทางที่ประชาชนทั่วไปเข้าถึงได้ยาก ให้ ป ระธานรั ฐ สภาจั ด ให้ มี ก ารประกาศรายชื่ อ ผู ้ เข้ า ชื่ อ เสนอร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ท างสื่ อ เทคโนโลยี ส ารสนเทศ และเป็นไปได้ยากในทางปฏิบัติ ของส� ำ นั ก งานเลขาธิ ก ารสภาผู ้ แ ทนราษฎร และจั ด เอกสารไว้เพื่อให้ประชาชนได้ตรวจสอบ ณ ส�ำนักงาน เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร และให้มีหนังสือแจ้งไปยัง ผู้มีรายชื่อนั้นด้วย) ๕. ควรก�ำหนดให้นายกรัฐมนตรีพจิ ารณาให้คำ� รับรอง ร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการเงินที่เสนอโดยประชาชน ภายในระยะเวลาที่ก�ำหนดนับจากที่ประธานสภาผู้แทน ราษฎรส่งร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว เพื่อเป็นการเร่งรัด ให้รัฐสภาพิจารณาร่างกฎหมายโดยเร็ว

๖. ไม่ควรก�ำหนดฐานความผิดและบทลงโทษทาง อาญา เนื่องจากการเข้าชื่อเสนอกฎหมายเป็นสิทธิตาม รัฐธรรมนูญที่มุ่งหมายเพื่อส่งเสริมการมีส่วนร่วมทางการ เมืองของประชาชน ทั้งการก�ำหนดโทษทางอาญาไว้ใน ร่างกฎหมายฉบับนีอ้ าจท�ำให้เกิดความไม่มนั่ ใจในการใช้สทิ ธิ เข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน เนื่องจากเกรงว่าการ เข้าร่วมลงชื่อเสนอกฎหมายจะสุ่มเสี่ยงต่อการมีความผิด ที่เป็นโทษทางอาญาที่ค่อนข้างรุนแรง และท�ำให้ไม่บรรลุ เจตนารมณ์ของกฎหมาย

๕. ไม่ได้น�ำความเห็นและข้อเสนอแนะของคณะ กรรมการปฏิรูปกฎหมายไปแก้ไขปรับปรุง (มาตรา ๑๑ วรรคสาม ในกรณีที่มีค�ำวินิจฉัยตามบท บั ญ ญั ติ ข องรั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจั ก รไทย ว่ า ร่ า ง พระราชบัญญัตทิ เี่ สนอนัน้ เกีย่ วด้วยการเงิน ให้ประธานสภา ผู้แทนราษฎรส่งร่างพระราชบัญญัตินั้นต่อนายกรัฐมนตรี เพื่อพิจารณาให้ค�ำรับรองก่อน) ๖. ไม่ได้น�ำความเห็นและข้อเสนอแนะของคณะ กรรมการปฏิรูปกฎหมายไปแก้ไขปรับปรุง (มาตรา ๑๓ ผู้ใดกระท�ำการดังต่อไปนี้ ต้องระวางโทษ จ�ำคุกไม่เกินห้าปีหรือปรับไม่เกินหนึ่งแสนบาท (๑) ให้ ขอให้ หรือรับว่าจะให้ทรัพย์สินหรือประโยชน์ อื่นใดแก่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งเพื่อจูงใจให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งริเริ่ม เข้าชื่อ ร่วมลงชื่อ ไม่ให้ลงชื่อ หรือให้ถอนชื่อในการเข้า ชื่อเสนอร่ างพระราชบัญญัติหรือญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญ (๒) หลอกลวง บังคับ ขูเ่ ข็ญ หรือใช้อทิ ธิพลคุกคามเพือ่ ให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งร่วมลงชื่อ ไม่ให้ลงชื่อหรือให้ถอนชื่อ ในการเข้าชื่อเสนอร่างพระราชบัญญัติหรือญัตติขอแก้ไข เพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ)

๗. การพิจารณาร่างกฎหมายของประชาชนทีอ่ าจไม่ ๗. ไม่ได้น�ำความเห็นและข้อเสนอแนะของคณะ สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการ กรรมการปฏิรูปกฎหมายไปแก้ไขปรับปรุง ปฏิ รู ป กฎหมายเห็ น ว่ า ควรแก้ ไขปั ญ หาต่ า งๆ ข้ า งต้ น (ไม่มีการก�ำหนดในมาตราใดๆ) ดังต่อไปนี้ ๑) ควรก�ำหนดระยะเวลาในการพิจารณาร่างกฎหมาย ของประชาชนว่ า ต้ อ งให้ แ ล้ ว เสร็ จ ภายในระยะเวลาที่ ก�ำหนด เช่น ไม่เกิน ๒ สมัยประชุม เป็นต้น

213

ความเห็นและข้อเสนอแนะ

สรุปผลการติดตาม

๒) ควรก� ำ หนดให้ ถื อ ว่ า ร่ า งกฎหมายของภาค ประชาชนต้องได้รับการพิจารณาโดยเร็วไม่ว่าจะมีร่างของ รัฐบาลหรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสนอขึ้นมาประกบ ตามธรรมเนียมปฏิบัติหรือไม่ก็ตาม ๓) ในกรณีที่มีการยุบสภาผู้แทนผู้แทนราษฎร หรือ อายุของสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงให้คณะรัฐมนตรีต้อง ถามตัวแทนประชาชนที่เสนอเข้าชื่อเสนอกฎหมายว่าจะ ยืนยันให้รัฐสภา พิจารณาร่างกฎหมายนั้นต่อไปในสมัยการ ประชุมครั้งต่อมาหลังการเลือกตั้งทั่วไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๕๓ หรือไม่ภายในก�ำหนดเวลา ๖๐ วัน ซึ่งหาก มีการยืนยันเช่นนั้นแล้ว รัฐสภาควรเร่งพิจารณาต่อไป ๒. ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ นิ ร โทษกรรมแก่ ผู ้ ซึ่ ง กระท� ำ ความผิ ด เนื่ อ งจากการชุ ม นุ ม ทางการเมื อ ง การ แสดงออกทางการเมืองของประชาชน พ.ศ. .... ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ฯ ดั ง กล่ า วตกไปเนื่ อ งจากวุ ฒิ ส ภาไม่ เ ห็ น ชอบ (ยั บ ยั้ ง ตามรั ฐ ธรรมนู ญ มาตรา ๑๔๗ ประกอบมาตรา ๑๔๘ สภาฯ จะยกขึ้นมาพิจารณาได้เมื่อพ้น ๑๘๐ วัน นับแต่วุฒิสภาส่งร่างคืนไปสภา) รายละเอียด ของสรุปผลการติดตามที่สัมพันธ์กับความเห็นและข้อเสนอแนะของคณะกรรมการฯ น�ำเสนอโดยตาราง

ความเห็นและข้อเสนอแนะ การเข้าชื่อเสนอร่างพระราชบัญญัติหรือญัตติขอแก้ไข เพิ่มเติมความเห็น ๑ การแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๓ ขัดกับกระบวนการ ตราพระราชบัญญัติ การแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติฯ มาตรา ๓ มี ก ารขยายขอบเขตการนิ ร โทษกรรมให้ ค รอบคลุ ม ถึ ง บุคคล “ที่ถูกกล่าวหาว่าเป็นผู้กระท�ำความผิดโดยคณะ บุ ค คลหรื อ องค์ ก รที่ จั ด ตั้ ง ขึ้ น ภายหลั ง การรั ฐ ประหาร เมื่อวันที่ ๑๙ กันยายน พ.ศ. ๒๕๔๙ รวมทั้งองค์กรหรือ หน่วยงานที่ด�ำเนินการในเรื่องดังกล่ าวสืบเนื่องต่อมา ไม่ว่าผู้กระท�ำจะได้กระท�ำในฐานะตัวการ ผู้สนับสนุน ผู้ใช้ให้กระท�ำ หรือผู้ถูกใช้ หากการกระท�ำนั้นผิดต่อ กฎหมาย ก็ ใ ห้ ผู ้ ก ระท� ำ พ้ น จากความผิ ด และความ รับผิดโดยสิ้นเชิง” การแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าวเป็นการ ขยายขอบเขตการนิ ร โทษกรรมให้ ร วมถึ ง การกระท� ำ อั น เกี่ ย วกั บ การทุ จ ริ ต และประพฤติ มิ ช อบ ซึ่ ง ไม่ ไ ด้ เป็นการนิรโทษกรรมให้แก่การกระท�ำความผิดของบุคคล

สรุปผลการติดตาม สภาผู้แทนราษฎร - รับหลักการ (สมัยสามัญทั่วไป) ครั้งที่ ๓ วันพฤหัสบดีที่ ๘ สิงหาคม ๒๕๕๖ - เห็นชอบ (สมัยสามัญทั่วไป) ครั้งที่ ๒๑ เป็นพิเศษ วันศุกร์ที่ ๑ พฤศจิกายน ๒๕๕๖ สาระส� ำ คั ญ ของร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ฯ ที่ ผ ่ า นความ เห็นชอบของสภาผู้แทนราษฏร มาตรา ๓ ให้บรรดาการกระท�ำทัง้ หลายทัง้ สิน้ ของบุคคล หรือประชาชนที่เกี่ยวเนื่องกับการชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมื อ ง หรื อ ความขั ด แย้ ง ทาง การเมือง หรือที่ถูกกล่าวหาว่าเป็นผู้กระท�ำผิดโดยคณะ บุ ค คลหรื อ องค์ ก รที่ จั ด ตั้ ง ขึ้ น ภายหลั ง การรั ฐ ประหาร เมื่อวันที่ ๑๙ กันยายน พ.ศ. ๒๕๔๙ รวมทั้งองค์กร หรื อ หน่ ว ยงานที่ ด� ำ เนิ น การในเรื่ อ งดั ง กล่ า วสื บ เนื่ อ ง ต่อมาที่เกิดขึ้นระหว่าง พ.ศ. ๒๕๔๗ ถึงวันที่ ๘ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๕๖ ไม่ว่าผู้กระท�ำจะได้กระท�ำในฐานะตัวการ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

214

ความเห็นและข้อเสนอแนะ เนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทาง การเมือง จึงขัดกับหลักการที่สภาผู้แทนราษฎรได้ลงมติ ให้ความเห็นชอบในวาระที่ ๑ จึงถือได้ว่ากระบวนการ ตราร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ฉ บั บ นี้ ขั ด ต่ อ ข้ อ บั ง คั บ การ ประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๑ ข้อ ๑๑๗ และ ข้อ ๑๒๓ ซึ่งออกโดยอาศัยอ�ำนาจตามรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย มาตรา ๑๓๔ ๒ การนิรโทษกรรมให้กบั การกระท�ำความผิดเกีย่ วกับ การทุจริต โดยทั่วไปการนิรโทษกรรมจะใช้ส�ำหรับการกระท�ำ ความผิดที่มีลักษณะในทางการเมือง ซึ่งในอดีตที่ผ่านมา การนิรโทษกรรมในประเทศไทยเป็นการนิรโทษกรรม ความผิ ด ทางการเมื อ งทั้ ง สิ้ น จ� ำ นวน ๒๒ ฉบั บ กรณี การนิรโทษกรรมในหลายประเทศที่ท�ำให้เกิดเหตุการณ์ ความขัดแย้งทางการเมืองทีร่ นุ แรง ก็เป็นการนิรโทษกรรม ส�ำหรับผู้ที่กระท�ำความผิดอันเนื่องมาจากวัตถุประสงค์ ทางการเมืองเช่นเดียวกัน เหตุทกี่ ารนิรโทษกรรมมักใช้กบั การกระท�ำที่มีลักษณะทางการเมืองเพราะผู้กระท�ำผิด เหล่านั้นไม่ใช่อาชญากรโดยสันดาน และเพื่อลดความ ขัดแย้ง สร้างความปรองดอง อีกทั้งการมุ่งแต่จะลงโทษ ทางอาญาต่อการกระท�ำของบุคคลดังกล่าวจึงอาจไม่ เหมาะสมและไม่น�ำไปสู่การปรองดองในอนาคต ดังนั้น จึงควรมีก ารให้อภัยแก่ผู้กระท�ำความผิด ส�ำหรับการ กระท�ำความผิดเกีย่ วกับการทุจริตนัน้ ไม่ถอื ว่าเป็นความผิด ที่มีลักษณะทางการเมืองอันควรได้รับการนิรโทษกรรม การทีร่ า่ งพระราชบัญญัตนิ ริ โทษกรรมฉบับนีก้ ำ� หนด ให้มีการนิรโทษกรรมให้แก่การกระท�ำความผิดเกี่ยวกับ การทุ จ ริ ต โดยผู ้ ก ระท� ำ ความผิ ด หลุ ด พ้ น จากความผิ ด และความรับผิดโดยสิ้นเชิงย่อมเป็นการขัดต่อหลักการ นิรโทษกรรมดังกล่าว และขัดต่ออนุสัญญาขององค์การ สหประชาชาติ เ พื่ อ การต่ อ ต้ า นการทุ จ ริ ต (United Nations Convention against Corruption : UNCAC 2003) ซึ่งรัฐบาลไทยได้ให้สัตยาบันเมื่อวันที่ ๑ มีนาคม ๒๕๕๔ เพราะฉะนั้ น รั ฐ บาลไทยจึ ง ต้ อ งปฏิ บั ติ ต าม อนุสญ ั ญาฯ ดังกล่าวอันเป็นไปตามบทบัญญัตริ ฐั ธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๘๒

สรุปผลการติดตาม ผู้สนับสนุน ผู้ใช้ให้กระท�ำ หรือผู้ถูกใช้ หากการกระท�ำ นั้ น ผิ ด ต่ อ กฎหมาย ก็ ใ ห้ ผู ้ ก ระท� ำ พ้ น จากความผิ ดและ ความรับผิดโดยสิ้นเชิงการกระท�ำตามวรรคหนึ่ง ไม่รวมถึง การกระท�ำผิดตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา ๑๑๒ มาตรา ๔ เมื่อพระราชบัญญัตินี้มีผลใช้บังคับแล้ว ถ้าผู้กระท�ำการตามมาตรา ๓ ยังมิได้ถูกฟ้องต่อศาลหรือ อยู ่ ใ นระหว่ า งการสอบสวน ให้ พ นั ก งานสอบสวนผู ้ ซึ่ ง มีอ�ำนาจสอบสวน หรือพนักงานอัยการระงับการสอบสวน หรือการฟ้องร้อง หากถูกฟ้องต่อศาลแล้วให้พนักงาน อัยการ หรือองค์กรที่เกี่ยวข้องระงับการฟ้อง ถ้าผู้นั้น อยู ่ ใ นระหว่ า งการพิ จ ารณาคดี ไ ม่ ว ่ า จ� ำ เลยร้ อ งขอหรื อ ศาลเห็นเอง ให้ศาลพิพากษายกฟ้องหรือมีค�ำสั่งจ�ำหน่าย คดี ในกรณีที่ได้มีค�ำพิพากษาถึงที่สุดให้ลงโทษบุคคลใด ก่อนวันทีพ่ ระราชบัญญัตนิ มี้ ผี ลใช้บงั คับ ให้ถอื ว่าบุคคลนัน้ ไม่เคยต้องค�ำพิพากษาว่าได้กระท�ำความผิด ในกรณีที่ บุคคลใดอยู่ระหว่างการรับโทษให้การลงโทษนั้นสิ้นสุดลง และปล่ อ ยตั ว ผู ้ นั้ น ทั้ ง นี้ ให้ ทุ ก องค์ ก รหรื อ หน่ ว ยงาน ที่เกี่ยวข้องปฏิบัติต่อผู้กระท�ำการตามมาตรา ๓ ให้เป็นไป ตามหลักนิติธรรมตามรัฐธรรมนูญโดยเคร่งครัดต่อไป การประชุมสภาผู้แทนราษฎร ในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร (ในวันที่ ๓๑ ตุลาคม ๒๕๕๖) ได้มีการอภิปรายของสมาชิกสภาผู้แทนฯ ซึ่งเป็น กรรมาธิการเสียงข้างน้อยและได้ขอสงวนความเห็น โดย ขอให้แก้ไขเพิ่มเติมความในค�ำปรารภ เป็นดังนี้ “โดยที่ เป็ น การสมควรมี ก ฎหมายว่ า ด้ ว ยนิ ร โทษกรรมแก่ ผู ้ซึ่ ง กระท�ำความผิดเนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง และ การแสดงออกทางการเมืองของประชาชน อันเป็นการ ใช้ สิ ท ธิ ต ามรั ฐ ธรรมนู ญ ” โดยผู ้ ข อสงวนความเห็ น ได้ ให้ เ หตุ ผ ลว่ า การที่ จ ะนิ ร โทษกรรมผู ้ ใ ดนั้ น ต้ อ งอยู ่ บ น พื้นฐานการใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งจะเป็นกรอบให้เห็น ความชัดเจนในแต่ละกรณีว่ากรณีใดควรนิรโทษกรรม และ กรณีใดไม่ควรนิรโทษกรรม และกรรมาธิการ บางท่าน ขอสงวนความเห็ น โดยขอแก้ ไ ขเพิ่ ม เติ ม ความใน ค�ำปรารภ ว่า “โดยที่เป็นการสมควรมีกฎหมายว่าด้วย นิรโทษกรรมแก่ผู้ซึ่งกระท�ำความผิดเนื่องจากการชุมนุม ทางการเมือง การแสดงออกทางการเมืองของประชาชน

215

ความเห็นและข้อเสนอแนะ นอกจากนี้ การนิ ร โทษกรรมให้ แ ก่ ผู ้ ก ระท� ำ ความ ผิดเกี่ยวกับการทุจริต ยังไม่สอดคล้องกับนโยบายของ รัฐบาลที่แถลงต่อรัฐสภาว่า “จะฟื้นฟูประชาธิปไตย และ ป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบใน ภาครัฐอย่างจริงจัง รวมทั้งการเสริมสร้างมาตรฐานด้าน คุณธรรม จริยธรรม และธรรมาภิบาลของบุคลากรภาครัฐ ตลอดจนปลูกฝังจิตส�ำนึกและค่านิยมของสังคมให้ยึดมั่น ในความซื่อสัตย์สุจริตและถูกต้องชอบธรรม”

สรุปผลการติดตาม โดยสงบและปราศจากอาวุธ” โดยให้เหตุผลว่าไม่เห็นด้วย กั บ การนิ ร โทษกรรมให้ แ ก่ ผู ้ ที่ ก ่ อ ความไม่ ส งบและมี อาวุธรวมถึงการใช้อาวุธท�ำร้ายผู้อื่น ซึ่งเป็นความเห็น ที่ พ ้ อ งกั บ ความเห็ น ของคณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย ในประเด็นของสิทธิในชีวิตและร่างกายของบุคคล ตามที่ รัฐธรรมนูญรับรองไว้ วุฒิสภา

ไม่เห็นชอบ (สมัยสามัญทั่วไป) ครั้งที่ ๒๓ วันจันทร์ที่ ๓ การนิ ร โทษกรรมให้ กั บ การกระท� ำ อั น เป็ น การ ๑๑ พฤศจิกายน ๒๕๕๖ ละเมิดสิทธิในชีวิต (ยับยั้งตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๗ ประกอบมาตรา ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ นิ ร โทษกรรมฉบั บ นี้ มี ลั ก ษณะ ๑๔๘ สภาฯ จะยกขึ้นมาพิจารณาได้เมื่อพ้น ๑๘๐ วัน เป็ น การนิ ร โทษกรรมแบบครอบคลุ ม ทั่ ว ไป (Blanket นับแต่วุฒิสภาส่งร่างคืนไปสภา) Amnesty) ไม่มีการแยกแยะลักษณะการกระท�ำที่ควร จะนิรโทษกรรมให้ชัดเจนและเป็นการนิรโทษกรรมโดย ความเห็นพ้องของนักวิชาการและภาคประชาชน ปราศจากเงื่อนไข หากกฎหมายฉบับนี้มีผลบังคับจะมี นอกจากความเห็นพ้องต่อความเห็นและข้อเสนอแนะ ผลเป็นการนิรโทษกรรมแก่การกระท�ำที่เป็นการละเมิด ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่ปรากฏในการประชุม สิทธิในชีวิต ซึ่งเป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานที่ส�ำคัญที่ถูก ของสภาผู ้ แ ทนราษฎรและการประชุ ม ของวุ ฒิ ส ภาซึ่ ง รับรองไว้ในกฎหมายระหว่ างประเทศและรัฐธรรมนูญ ส่ ง ผลให้ วุ ฒิ ส ภามี ม ติ เ ป็ น เอกฉั น ท์ ไ ม่ รั บ ร่ า ง พ.ร.บ. แห่งราชอาณาจักรไทย ดังกล่าวและส่งคืนสภาผู้แทนราษฎรในที่สุดแล้ว ยังมี ตามกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและ ความเห็ น พ้ อ งของนั ก วิ ช าการและประชาชนในการ สิทธิทางการเมืองถือว่าสิทธิในชีวติ เป็นสิทธิอนั ส�ำคัญทีห่ า้ ม คัดค้านร่างกฎหมายฉบับดังกล่าว โดยได้มีการแสดงออก ไม่ให้รัฐหรือบุคคลใดพรากสิทธิดังกล่าวไปจากบุคคลใด ทางความเห็นในทางกฎหมายและการชุมนุมคัดค้านของ ได้โดยอ�ำเภอใจ แม้ในภาวะฉุกเฉินที่คุกคามความอยู่รอด ประชาชนมาโดยล� ำ ดั บ จนแม้ จ ะมี ก ารยุ บ สภาไปแล้ ว ปลอดภัยของประเทศ และเมื่อมีการละเมิดสิทธิในชีวิตขึ้น ก็ ต าม ซึ่ ง ความเห็ น และข้ อ คั ด ค้ า นดั ง กล่ า วมี ค วาม จึงเป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องมีการสืบสวน สอบสวนและ สอดคล้องกับความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย น�ำตัวผู้ที่ละเมิดสิทธิดังกล่าวเข้าสู่กระบวนการยุติธรรม ทุกประการ พอสรุปได้ ดังนี้ และลงโทษอย่ า งเหมาะสม รวมทั้ ง ต้ อ งมี ก ารเยี ย วยา ๑. การนิรโทษกรรมตามที่ปรากฏในร่างพระราช อย่ า งเป็ น ผลแก่ ผู ้ เ สี ย หาย การนิ ร โทษกรรมแก่ ก าร บัญญัติฯ ครอบคลุมไปถึงบรรดาเจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งหลาย ละเมิ ด สิ ท ธิ ใ นชี วิ ต จึ ง เป็ น การขั ด ต่ อ หน้ า ที่ ข องรั ฐ ตาม ที่เกี่ยวข้องกับการสลายการชุมนุมอันน�ำไปสู่การบาดเจ็บ กติการะหว่างประเทศข้างต้น อีกทั้งยังขัดต่อนโยบาย ล้มตายของประชาชนที่เข้าร่วมในการชุมนุมนั้น นอกจาก สหประชาชาติ ที่ ร ะบุ ไว้ ใ นเอกสารบั น ทึ ก ทางเทคนิ ค จะไม่เป็นธรรมต่อผู้สูญเสียในเหตุการณ์สลายการชุมนุม เกี่ ย วกั บ กฎหมายระหว่ า งประเทศและนโยบายแห่ ง แล้ว ยังขัดต่อพันธกรณีระหว่างประเทศด้วย โดยเฉพาะ สหประชาชาติในการก�ำหนดระเบียบด้านการนิรโทษกรรม อย่างยิ่งกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ได้รับรองสิทธิ สิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil เสรีภาพในชีวิตและร่างกายไว้ในมาตรา ๓๒ วรรคแรกว่า and Political Rights : ICCPR)

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

216

ความเห็นและข้อเสนอแนะ

สรุปผลการติดตาม

“บุ ค คลย่ อ มมี สิ ท ธิ แ ละเสรี ภ าพในชี วิ ต และร่ า งกาย” การที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้เช่นนี้รัฐจึงต้องผูกพันในการ คุ้มครองสิทธิเสรีภาพในชีวิตร่างกายตามที่รัฐธรรมนูญ ก� ำ หนดไว้ โดยต้ อ งไม่ ล ะเมิ ด สิ ท ธิ ใ นชี วิ ต และมี ห น้า ที่ ปกป้องและคุ้มครองมิให้มีการละเมิดสิทธิในชีวิตและ ร่างกายของบุคคล

๒. การทีค่ ณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ได้พจิ ารณาและ มีมติแก้ไขร่างพระราชบัญญัติฯ ดังกล่าว โดยขยายการ นิรโทษกรรมครอบคลุมไปถึง “บรรดาการกระท�ำทัง้ หลาย ทั้งสิ้นของบุคคลหรือประชาชนที่เกี่ยวเนื่องกับการชุมนุม ทางการเมือง การแสดงออกทางการเมือง ความขัดแย้ง ทางการเมือง หรือที่ถูกกล่าวหาว่าเป็นผู้กระท�ำผิดโดย คณะบุคคลหรือองค์กรทีจ่ ดั ตัง้ ขึน้ ภายหลังการรัฐประหาร เมื่อวันที่ ๑๙ กันยายน พ.ศ. ๒๕๔๙ รวมทั้งองค์กรหรือ หน่ ว ยงานที่ ด� ำ เนิ น การในเรื่ อ งดั ง กล่า วสื บ เนื่ อ งต่อมา ที่ เ กิ ด ขึ้ น ระหว่ า ง พ.ศ. ๒๕๔๗ ถึ ง วั น ที่ ๘ สิ ง หาคม พ.ศ. ๒๕๕๖ ไม่ว่าผู้กระท�ำจะได้กระท�ำในฐานะตัวการ ผู้สนับสนุน ผู้ใช้ให้กระท�ำ หรือผู้ถูกใช้ หากการกระท�ำ นั้นผิดต่อกฎหมาย ก็ให้ผู้กระท�ำพ้นจากความผิดและ ความรับผิดโดยสิ้นเชิง” แต่ไม่นิรโทษกรรมให้แก่บุคคล ซึ่งกระท�ำความผิดตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา ๑๑๒ นั้ น เป็ น การแก้ ไขเพิ่ ม เติ ม ที่ ขั ด กั บ หลั ก การ แห่งร่างพระราชบัญญัติฯ ที่ผ่านการพิจารณาของสภา ผู้แทนราษฎรในวาระที่หนึ่ง อันเป็นการต้องห้ามตามข้อ ๑ วรรคสามแห่งข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๑ ซึ่งท�ำให้กระบวนการตราพระราชบัญญัติฯ ดังกล่าวนี้ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ

ดั ง นั้ น การตรากฎหมายนิ ร โทษกรรมให้ กั บ การ ละเมิดสิทธิในชีวิตโดยปราศจากเงื่อนไข โดยละเว้นไม่น�ำ บุคคลที่กระท�ำการละเมิดสิทธิในชีวิตเข้าสู่กระบวนการ เพื่อพิสูจน์ความจริง การส�ำนึกผิดและขอโทษ การท�ำให้ ครอบครัวของผู้เสียชีวิตพอใจ ถือเป็นการขัดต่อหน้าที่ ของรั ฐ ตามตามหลั ก การที่ ก ล่ า วไว้ แ ล้ ว ข้ า งต้ น และ เป็นการส่งเสริมวัฒนธรรมการไม่ต้องรับผิด (Impunity) อันจะน�ำไปสู่การใช้ความรุนแรงต่อกันขึ้นอีกในอนาคต อีกทั้งยังเป็นการละเมิดต่อสิทธิของผู้เสียหายในการที่ จะได้ทราบความจริงและได้รับการเยียวยาเพื่อให้เกิด ความเป็นธรรมอีกด้วย ๔ ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ นิ ร โทษกรรมฯ ขั ด ต่ อ หลั ก ความแน่นอนชัดเจนของกฎหมาย การก� ำ หนดระยะเวลาที่ ย าวนานโดยเริ่ ม ตั้ ง แต่ ปี ๒๕๔๗ จนถึงวันที่ ๘ สิงหาคม ๒๕๕๖ อันมีความ เกี่ ย วข้ อ งกั บ หลายเหตุ ก ารณ์ ประกอบกั บ ถ้ อ ยค� ำ ที่ ก� ำ หนดไว้ ก ว้า งๆ ในกฎหมาย ได้ แ ก่ การชุ ม นุ ม ทาง การเมือง การแสดงออกทางการเมือง หรือความขัดแย้ง ทางการเมือง ซึ่งค�ำว่า “การเมือง” สามารถตีความ ได้ ก ว้ า งขวาง ซึ่ ง อาจจะไม่ ไ ด้ จ� ำ กั ด เฉพาะเหตุ ก ารณ์ การชุ ม นุ ม ทางการเมื อ ง การแสดงออกทางการเมื อ ง หรือความขัดแย้งทางการเมืองที่มุ่งล้มล้างรัฐบาลเท่านั้น นอกจากนี้การแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๓ โดยระบุว่า “...หรือที่ถูกกล่าวหาว่าเป็นผู้กระท�ำผิดโดยคณะบุคคล หรือองค์กรที่จัดตั้งขึ้นภายหลังการรัฐประหารเมื่อวันที่ ๑๙ กันยายน พ.ศ. ๒๕๔๙ รวมทั้งองค์กรหรือหน่วยงาน ที่ ด� ำ เนิ น การในเรื่ อ งดั ง กล่ า วสื บ เนื่ อ งต่ อ มาที่ เ กิ ด ขึ้ น ระหว่าง พ.ศ. ๒๕๔๗ ถึงวันที่ ๘ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๕๖

๓. เนือ่ งจากร่าง พ.ร.บ. นิรโทษกรรมในครัง้ นี้ มีผล กับการกระท�ำความผิดที่เกิดขึ้นระหว่าง พ.ศ. ๒๕๔๗ ถึ ง วั น ที่ ๘ สิ ง หาคม พ.ศ. ๒๕๕๖ ซึ่ ง ครอบคลุ ม เหตุ ก ารณ์ จ� ำ นวนมาก มี บุ ค คลที่ อ าจได้ รั บ ประโยชน์ จากร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ฯ ฉบั บ นี้ ห ลายกลุ ่ ม ในการ ถูกด�ำเนินคดีในขั้นตอนที่แตกต่างกัน ท�ำให้เกิดความ ซั บ ซ้ อ นจนหลายกรณี ไ ม่ อ าจระบุ ล งไปให้ แ น่ ชั ด ได้ ว ่า บุคคลใดบ้างเข้าข่ายได้รับการนิรโทษกรรม ๔. การก�ำหนดให้บคุ คลทีถ่ กู กล่าวหาว่าเป็นผูก้ ระท�ำ ความผิดโดยคณะบุคคลหรือองค์กรที่จัดตั้งขึ้นภายหลัง การรัฐประหารเมื่อวันที่ ๑๙ กันยายน พ.ศ. ๒๕๔๙ รวมทั้งองค์กรหรือหน่วยงานที่ด�ำเนินการในเรื่องดังกล่าว สืบต่อเนื่องมา ไม่ว่าบุคคลที่ถูกกล่าวหาดังกล่าวจะได้ กระท�ำในฐานะตัวการ ผู้สนับสนุน ผู้ใช้ให้กระท�ำ หรือ

217

ความเห็นและข้อเสนอแนะ

สรุปผลการติดตาม

ไม่ ว ่ า ผู ้ ก ระท� ำ จะกระท� ำ ในฐานะตั ว การ ผู ้ ส นั บ สนุ น ผู้ถูกใช้ หากการกระท�ำนั้นผิดต่อกฎหมายก็ให้บุคคลนั้น ผู ้ ใช้ ใ ห้ ก ระท� ำ หรื อ ผู ้ ถู ก ใช้ หากการกระท� ำ นั้ น ผิ ด ต่ อ พ้นจากความผิดและความรับผิดโดยสิ้นเชิงนั้น ส่งผลถึง กฎหมายก็ให้ผู้กระท�ำพ้นจากความผิดและความรับผิด คดีทุจริตและประพฤติมิชอบด้วย โดยสิ้นเชิง” ก็เป็นถ้อยค�ำที่ใช้อย่างคลุมเครือไม่ชัดเจน ว่าหมายถึงคณะบุคคลหรือองค์กรใด การใช้ถอ้ ยค�ำดังกล่าวข้างต้นถือเป็นการแก้ไขเพิม่ เติม ที่ขัดต่อ “หลักความแน่นอนชัดเจนของกฎหมาย” เพราะ ไม่สามารถก�ำหนดได้อย่างแน่นอนชัดเจนว่าหมายถึงการ กระท�ำของใคร และใครเป็นผู้ได้รับผลจากร่างกฎหมาย ดั ง กล่ า ว ประกอบกั บ มิ ไ ด้ ก� ำ หนดกลไกเพื่ อ ท� ำ ให้ เ กิ ด ความชัดเจนในเรื่องดังกล่าว ข้อเสนอแนะ คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายมี ค วามเห็ น และ ข้อเสนอแนะว่า วุฒสิ ภาชอบทีจ่ ะยับยัง้ ร่างพระราชบัญญัตนิ ี้ ไว้ ก ่ อ นและส่ ง ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ คื น ไปยั ง สภาผู ้ แ ทน ราษฎรเพื่อด�ำเนินการให้ตกไป เมื่ อ มี ก ารยั บ ยั้ ง ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ดั ง กล่ า วแล้ ว รั ฐ บาลและรั ฐ สภาควรแสดงเจตจ� ำ นงทางการเมื อ ง อย่ า งแน่ ว แน่ ใ นการสร้ า งความปรองดอง โดยการน� ำ ข้อเสนอของคณะกรรมการอิสระตรวจสอบและค้นหา ความจริงเพื่อการปรองดองแห่งชาติ (คอป.) มาปฏิบัติ อย่างเป็นรูปธรรม และน�ำความเห็นและข้อเสนอแนะ ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) เกี่ยวกับการ นิรโทษกรรมที่เคยเสนอไว้ว่า หากจะมีการนิรโทษกรรม ชอบที่จะด�ำเนินกระบวนการอื่นๆ เสียก่อน เช่น การใช้ มาตรการตามกระบวนการยุติธรรมปกติเพื่อสร้างความ เป็ น ธรรม การค้ น หาความจริ ง การยอมรั บ ความผิ ด การขอโทษ การให้อภัย การชดใช้เยียวยาผูไ้ ด้รบั ผลกระทบ การปฏิรูปสถาบัน (กระบวนการยุติธรรมและกองทัพ) และการป้องกันความรุนแรงไม่ให้เกิดขึ้นอีกในอนาคต

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

218

๓. ร่างพระราชบัญญัติให้อ�ำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคม ขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... ร่างพระราชบัญญัติฯ นี้ แม้จะผ่านความเห็นชอบของทั้งสองสภาโดยเสียงข้างมากแล้วก็ตาม แต่ยังมีประเด็น ข้อขัดแย้งว่า พ.ร.บ. นี้ขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ และพรรคฝ่ายค้านได้มีการส่งเรื่องผ่านประธานสภาผู้แทนฯ ให้ศาล รัฐธรรมนูญวินิจฉัยภายหลังผ่านความเห็นชอบของทั้งสองสภาเรียบร้อยแล้ว ศาลรัฐธรรมนูญได้มีค�ำวินิจฉัยคดีดังกล่าว ในวันที่ ๑๒ มีนาคม ๒๕๕๗ ว่าร่างพระราชบัญญัติขัดรัฐธรรมนูญทั้งกระบวนการและเนื้อหา รายละเอียดของสรุป ผลการติดตามที่สัมพันธ์กับความเห็นและข้อเสนอแนะของคณะกรรมการฯ น�ำเสนอโดยตาราง:

ความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

สรุปผลการติดตาม

สาระส�ำคัญของร่างพระราชบัญญัติให้อ�ำนาจกระทรวง การคลั ง กู ้ เ งิ น เพื่ อ การพั ฒ นาโครงสร้ า งพื้ น ฐานด้ า น ๑) หลักความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ คมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... ที่ผ่านความเห็น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ชอบของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา ๒๕๕๐ หมวด ๘ ว่าด้วย การเงิน การคลัง และงบประมาณ ในมาตรา ๑๖๙ บั ญ ญั ติ ไว้ ว ่ า “การจ่ า ยเงิ น แผ่ น ดิ น หมวด ๑ การกู้เงินและการบริหารจัดการเงินกู้ จะกระท� ำ ได้ เ ฉพาะที่ ไ ด้ อ นุ ญ าตไว้ ใ นกฎหมายว่ า ด้ ว ย มาตรา ๕ ให้ ก ระทรวงการคลั ง โดยอนุ มั ติ งบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ คณะรัฐมนตรี มีอ�ำนาจกู้เงินบาทหรือเงินตราต่างประเทศ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่า ในนามรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทย เพื่อน�ำไปใช้จ่าย ด้วยเงินคงคลัง...” ดังนี้ เมื่อการกู้เงินตามร่างพระราช ในการพั ฒ นาโครงสร้ า งพื้ น ฐานด้ า นคมนาคมขนส่ ง บัญญัติฯ อยู่ในความดูแลของกระทรวงการคลังอันเป็น ของประเทศ ทั้งนี้ ตามยุทธศาสตร์และแผนงาน และ หน่วยงานของรัฐ เงินกู้จึงเป็นเงินแผ่นดิน ซึ่งในการจ่าย ภายในวงเงินที่ก�ำหนดไว้ในบัญชีท้ายพระราชบัญญัตินี้ เงินแผ่นดินนั้นจะต้องเป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญก�ำหนดไว้ การกู ้ เ งิ น ตามวรรคหนึ่ ง ให้ มี มู ล ค่ า รวมกั น ไม่ เ กิ น ความเห็น

๒) หลั ก ความพอสมควรแก่ เ หตุ (Principle of Proportionality)

สองล้านล้านบาท และให้กระท�ำได้ภายในก�ำหนดเวลา ไม่เกิน วันที่ ๓๑ ธันวาคม ๒๕๖๓

๒.๑) หลักความเหมาะสม (Geeignetheit) หรือ (Principle of Suitability) กล่ า วคื อ มาตรการ ทีเ่ หมาะสมนัน้ เป็นมาตรการทีอ่ าจท�ำให้บรรลุวตั ถุประสงค์ ตามที่ก�ำหนดไว้ได้

มาตรา ๖ เงินที่ได้จากการกู้ตามมาตรา ๕ ให้น�ำไป จ่ายตามวัตถุประสงค์ในการกู้โดยไม่ต้องน�ำส่งคลังตาม กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายว่าด้วย เงินคงคลัง กระทรวงการคลังอาจน�ำเงินที่ได้จากการกู้ ไปให้ กู ้ ต ่ อ แก่ ห น่ ว ยงานของรั ฐ เพื่ อ ให้ น� ำ ไปใช้ จ ่ า ยใน การพั ฒ นาโครงสร้ า งพื้ น ฐานด้ า นคมนาคมขนส่ ง ของ ประเทศก็ ไ ด้ แต่ ต ้ อ งเป็ น การใช้ จ ่ า ยเพื่ อ ด� ำ เนิ น การ ตามยุ ท ธศาสตร์ แ ละแผนงานที่ ก� ำ หนดไว้ ใ นบั ญ ชี ท้ายพระราชบัญญัตินี้เท่านั้น

๒.๒) หลั ก ความจ� ำ เป็ น (Erforderlickeit) หรื อ (Principle of Necessity) หมายถึงมาตรการหรือวิธีการ ทีอ่ าจบรรลุวตั ถุประสงค์ตามทีก่ ำ� หนดได้ และเป็นมาตรการ หรือวิธีการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบน้อยที่สุด ๒.๓) หลั ก ความพอสมควรแก่ เ หตุ ใ นความหมาย อย่ า งแคบ (Verhaeltnismaessigkeit imengeren Sinne) หรือ (Principle of Proportionality stricto sensu) กล่าวคือ เป็นการพิจารณาความสมดุลระหว่าง

มาตรา ๗ วงเงินกู้ การจัดการเงินกู้ และวิธกี ารเกีย่ วกับ การกู ้ เ งิ น ในแต่ ล ะปี ง บประมาณให้ เ ป็ น ไปตามที่ คณะรัฐมนตรีอนุมัติ

219

ความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

สรุปผลการติดตาม

สิทธิขั้นพื้นฐานที่ถูกกระทบกับผลประโยชน์ส่วนรวมที่ มาตรา ๘ ค่าใช้จ่ายในการกู้เงินและการออกและ เกิดจากการกระทบสิทธิขั้นพื้นฐานดังกล่าว จัดการตราสารหนี้ อาจจ่ายจากเงินที่ตั้งไว้ในงบประมาณ การปรับปรุงโครงสร้างพืน้ ฐานด้านคมนาคมขนส่งของ รายจ่ายประจ�ำปีหรือเงินกู้รายนั้นก็ได้

ประเทศตามยุ ท ธศาสตร์ แ ละแผนงานตามที่ ก� ำ หนด ไว้ ท ้ า ยร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ซึ่ ง เมื่ อ พิ จ ารณาตามหลั ก ความเหมาะสมแล้วมาตรการต่างๆ ดังที่ก�ำหนดไว้นั้น ย่อมอาจท�ำให้บรรลุวัตถุประสงค์ได้ถือได้ว่าเป็นไปตาม หลั ก ความเหมาะสม แต่ ห ากพิ จ ารณาตามหลั ก ความ จ�ำเป็น และหลักความพอสมควรแก่เหตุในความหมาย อย่างแคบแล้ว จะเห็นได้ว่า รัฐสามารถด�ำเนินการเพื่อ บรรลุ วั ต ถุ ป ระสงค์ ดั ง กล่า วโดยวิ ธี การอื่ น ได้ กล่า วคื อ รั ฐ อาจใช้ วิ ธี ก ารให้ เ อกชนร่ ว มลงทุ น การใช้ เ งิ น กู ้ ต าม ระบบงบประมาณปกติ เป็นต้น

มาตรา ๙ ให้กระทรวงการคลังโดยอนุมตั คิ ณะรัฐมนตรี มี อ� ำ นาจปรั บ โครงสร้ า งหนี้ เ งิ น กู ้ ต ามมาตรา ๕ โดย ด� ำ เนิ น การกู ้ เ งิ น รายใหม่ เ พื่ อ ช� ำ ระหนี้ เ ดิ ม แปลงหนี้ ช�ำระหนี้ก่อนถึงก�ำหนด ช�ำระขยายหรือย่นระยะเวลา การช�ำระหนี้ ต่ออายุ ซื้อคืนหรือไถ่ถอนตราสารหนี้ของ รัฐบาลหรือท�ำธุรกรรมทางการเงินอื่นที่เป็นประโยชน์ ต่อการปรับโครงสร้างหนี้เงินกู้

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๖๖ และมาตรา ๖๗ บัญญัติถึงสิทธิของบุคคลที่ จะมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการอนุรักษ์ บ�ำรุงรักษา และการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพ ทัง้ นีก้ ารคุม้ ครอง ส่งเสริม และรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมที่จะไม่ก่อให้เกิดอันตราย ต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ หรือคุณภาพชีวิตของตน ย่อมได้รับความคุ้มครอง และการด�ำเนินโครงการที่อาจ ก่ อ ให้ เ กิ ด ผลกระทบต่ อ ชุ ม ชนอย่ า งรุ น แรงจะกระท� ำ มิได้ ยกเว้นจะได้ศึกษาและประเมินผลกระทบ และจัด ให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและ ผู ้ มี ส ่ ว นได้ เ สี ย ก่ อ น และยั ง ได้ บั ญ ญั ติ ใ ห้ ชุ ม ชนมี สิ ท ธิ ฟ้องรัฐได้ หากสิทธิของชุมชนที่ปรากฏตามรัฐธรรมนูญ ไม่ได้รับความคุ้มครอง การด�ำเนินการของรัฐ ควรต้อง พิจารณาในประเด็นต่อไปนี้ด้วย

หมวด ๒ การเสนอและการบริหารจัดการโครงการ

มาตรา ๑๓ นอกจากกรณี ที่ ไ ด้ บั ญ ญั ติ ไว้ แ ล้ ว ใน พระราชบัญญัตินี้ให้น�ำบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วย การบริ ห ารหนี้ ส าธารณะมาใช้ บั ง คั บ กั บ การบริ ห าร ๓) หลักสิทธิชุมชนและสิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชน เงินกู้ตาม พระราชบัญญัตินี้โดยอนุโลม

๓.๑ สิทธิการได้รับรู้ข้อมูลข่าวสาร รัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจั ก รไทย พุ ท ธศั ก ราช ๒๕๕๐ มาตรา ๕๗ ได้ บั ญ ญั ติ ร องรั บ สิ ท ธิ ข องบุ ค คลในการได้ รั บ ข้ อ มู ล ค�ำชี้แจง และเหตุผลจากหน่วยราชการ หน่วยงานของ รัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่น ก่อนการอนุญาต หรือการด�ำเนินโครงการหรือกิจกรรมใดที่อาจมีผลกระทบ

มาตรา ๑๔ ให้ ห น่ ว ยงานเจ้ า ของโครงการจั ด ท� ำ รายละเอี ย ดการด� ำ เนิ น โครงการที่ ส อดคล้ อ งกั บ ยุทธศาสตร์และแผนงานท้ายพระราชบัญญัตินี้ เสนอต่อ คณะรั ฐ มนตรี เ พื่ อ พิ จ ารณาอนุ มั ติ ก ารด� ำ เนิ น โครงการ และการจั ด สรรเงิ น กู ้ เ พื่ อ การด� ำ เนิ น โครงการตาม พระราชบัญญัตินี้ .................................................. ก่อนที่จะมีการเสนอคณะรัฐมนตรีตามวรรคหนึ่ง ให้ หน่วยงานเจ้าของโครงการโดยความเห็นชอบของกระทรวง เจ้ า สั ง กั ด เสนอโครงการต่ อ ส� ำ นั ก งานคณะกรรมการ พัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ส�ำนักงบประมาณ และกระทรวงการคลั ง เพื่ อ พิ จ ารณากลั่ น กรอง และ เสนอความเห็นประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี เกี่ยวกับความพร้อมของโครงการ กรอบวงเงินด�ำเนินการ และแผนการด�ำเนินงาน มาตรา ๑๕ เมือ่ คณะรัฐมนตรีมมี ติอนุมตั ใิ ห้มกี ารด�ำเนิน โครงการและจัดสรรเงินกู้เพื่อการด�ำเนินโครงการแล้ว ให้ บ ริ ห ารจั ด การโครงการและจั ด สรรเงิ น กู ้ ตามวงเงิ น ที่ อ นุ มั ติ ต ่ อ ไป ทั้ ง นี้ ตามหลั ก เกณฑ์ แ ละวิ ธี ก ารที่ คณะรัฐมนตรีก�ำหนด

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

220

ความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรื อ ส่ ว นได้ เ สี ย ส� ำ คั ญ อื่ น ใดที่ เ กี่ ย วกั บ ตนหรื อ ชุ ม ชน ท้องถิน่ ประกอบกับความในมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติ ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ ได้ บั ญ ญั ติ ว ่ า “เพื่ อ ประโยชน์ ใ นการร่ ว มกั น ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมของชาติ บุคคล อาจมี สิ ท ธิ แ ละหน้า ที่ ดั ง ต่ อ ไปนี้ (๑) การได้ รั บ ทราบ ข้ อ มู ล หรื อ ข่ า วสารสาธารณะในครอบครองของ หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการ ส่ ว นท้ อ งถิ่ น และข่ า วสารจากทางราชการในเรื่ อ ง เกี่ยวกับการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม...” การก�ำหนดโครงการไว้อย่างกว้าง โดยยังไม่มีการ ระบุ ร ายละเอี ย ดในการด� ำ เนิ น การอย่ า งชั ด เจนนั้ น บางโครงการอาจส่งผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย หรือคุณภาพชีวิต จึงควรมีการด�ำเนินการ เพื่อให้ประชาชนได้รับสิทธิในการเข้าถึงข้อมูล ค�ำชี้แจง และเหตุผลจากรัฐเกี่ยวกับการด�ำเนินการตามโครงการ อย่างครบถ้วนก่อนที่จะมีการด�ำเนินการ ๓.๒ สิ ท ธิ ก ารเสนอความคิ ด เห็ น ของประชาชน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ หมวด ๓ สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย มาตรา ๕๗ วรรคสอง บัญญัตวิ า ่ “การวางแผนพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ การเมือง และวัฒนธรรม การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ การ วางผังเมือง การก�ำหนดเขตการใช้ประโยชน์ในที่ดิน และ การออกกฎที่อาจมีผลกระทบต่อส่วนได้เสียส�ำคัญของ ประชาชน ให้รัฐจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็น ของประชาชนอย่างทั่วถึง” และในมาตรา ๖๗ วรรคสอง บั ญ ญั ติ ว ่ า “การด� ำ เนิ น โครงการหรื อ กิ จ กรรมที่ อ าจ ก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้าน คุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ จะกระท�ำมิได้ เว้นแต่จะได้ศึกษาและประเมินผลกระทบ ต่ อ คุ ณ ภาพสิ่ ง แวดล้ อ มและสุ ข ภาพของประชาชน ในชุมชน และจัดให้มกี ระบวนการรับฟังความคิดเห็นของ ประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียก่อน...” ซึ่งในรายละเอียด แต่ละโครงการตามแผนยุทธศาสตร์จ�ำเป็นที่รัฐจะต้อง

สรุปผลการติดตาม มาตรา ๑๖ เมื่ อ แผนงานใดได้ ด� ำ เนิ น การเสร็ จ สิ้ น แล้ ว ถ้ า แผนงานนั้ น มี เ งิ น กู ้ เ หลื อ จ่ า ยให้ น� ำ ส่ ง คลั ง เป็นรายได้แผ่นดิน มาตรา ๑๗ ให้หน่วยงานเจ้าของโครงการรายงาน การเบิกจ่ายเงินกูข้ องโครงการและผลการด�ำเนินโครงการ ต่อกระทรวงเจ้าสังกัดอย่างต่อเนื่องจนสิ้นสุดโครงการ ให้กระทรวงเจ้าสังกัดของหน่วยงานเจ้าของโครงการ ติ ด ตามและประเมิ น ผลโครงการและแผนงาน และ รายงานผลการติ ด ตามและประเมิ น ผลโครงการและ แผนงานต่ อ กระทรวงการคลั ง ทั้ ง นี้ ตามหลั ก เกณฑ์ และวิธีการที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังก�ำหนด *มาตรา ๑๘ ภายในหนึ่งร้อยยี่สิบวันนับแต่วันสิ้นปี งบประมาณให้ ค ณะรั ฐ มนตรี ร ายงานการกู ้ เ งิ น ตาม พระราชบัญญัตินี้ที่กระท�ำในปีงบประมาณที่ล่วงมาแล้ว ผลการด� ำ เนิ น งานและการประเมิ น ผลการด� ำ เนิ น การ ตามแผนงานในแต่ละยุทธศาสตร์ต่อสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภาเพื่อทราบ แม้ว่าร่างกฎหมายที่ผ่านความเห็นชอบของทั้งสอง สภา ยังคงยืนตามร่างเดิมของคณะรัฐมนตรี โดยมิได้ มีก ารปรับเปลี่ยนตามความเห็นและข้อเสนอแนะของ คณะกรรมการปฏิรปู กฎหมายแต่ประการใด แต่ความเห็น และข้ อ เสนอแนะของคณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย ก็ ไ ด้ รั บ การเห็ น พ้ อ งและหยิ บ ยกขึ้ น มาน� ำ เสนอในการ อภิปรายของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และการอภิปราย ในที่ประชุมวุฒิสภาในสาระหลักๆ ของทั้งสองสภา ดังนี้ ๑. ในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร (เมื่อ ๑๙ ๒๐ กันยายน ๒๕๒๖) โดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคฝ่ายค้าน สาระส�ำคัญ คือ ๑.๑ เรื่ อ งวิ นั ย การเงิ น การคลั ง ที่ ฝ ่ า ยค้ า น ไม่ ขั ด ข้ อ งกั บ การพั ฒ นาโครงสร้า งพื้ น ฐาน แต่ เ ห็ น ว่า ไม่ จ� ำ เป็ น ต้ อ งท� ำ ด้ า นคมนาคมอย่ า งเดี ย ว สามารถ ด�ำเนินการด้านการศึกษาและสาธารณสุขด้วย โดยไม่ จ�ำเป็นต้องกู้เงินเพียงอย่างเดียว สามารถใช้วิธีอื่น เช่น การร่วมทุน ที่จะลดภาระหนี้ได้

221

ความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย จั ด ให้ มี ก ระบวนการรั บ ฟั ง ความคิ ด เห็ น ของประชาชน อย่างทั่วถึง เสียก่อน และที่ส�ำคัญ โครงการจ�ำนวนมาก ยังไม่ผ่านการศึกษาผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ อีกทั้งเป็นโครงการขนาดใหญ่และมีวงเงินลงทุนสูง

สรุปผลการติดตาม ๑.๒ ความไม่พร้อมของโครงการ หลายโครงการ ยังไม่ได้ศึกษาผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมมาก่อน

๑.๓ กรอบกฎหมายที่ เ ห็ น ว่ า การกู ้ เ งิ น นี้ เป็นเงินของแผ่นดิน จึงต้องปฏิบัติตาม พ.ร.บ. ที่เกี่ยวกับ งบประมาณ ๔ ฉบับ ตามที่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ๔) หลักนิติธรรม หลักนิติธรรม (Rule of Law) หมายถึง “หลักพื้นฐาน เคยให้ความเห็นไว้ หากไม่น�ำไปใช้ตาม พ.ร.บ. ทั้ง ๔ แห่ ง กฎหมาย ที่ ก ฎหมาย และกระบวนการยุ ติ ธ รรม ฉบับนี้ อาจจะผิดกฎหมายได้ จะต้ อ งไม่ ฝ ่ า ฝื น ขั ด หรื อ แย้ ง ต่ อ หลั ก นิ ติ ธ รรม และ ๒. ในการประชุมวุฒสิ ภา (เมือ่ ๑๘ - ๑๙ พฤศจิกายน หลักนิติธรรมนี้จะถูกล่วงละเมิดไม่ได้” ซึ่งรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๖) มีสาระที่ส�ำคัญ คือ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ได้มีการ ๒.๑ โครงการก่อสร้างตาม พ.ร.บ. นี้ส่วนใหญ่ น�ำมาบัญญัติไว้ ปรากฏในมาตรา ๓ วรรคสอง “การปฏิบัติ เป็นโครงการขนาดใหญ่ยังไม่ผ่ านการศึกษาผลกระทบ หน้า ที่ ข องรั ฐ สภา คณะรั ฐ มนตรี ศาล รวมทั้ ง องค์ ก ร และสิ่งแวดล้อมซึ่งจะต้องใช้ระยะเวลาและมีความจ�ำเป็น ตามรัฐธรรมนูญ และหน่วยงานของรัฐ ต้องเป็นไปตาม เพราะเป็นขั้นตอนที่รัฐธรรมนูญก�ำหนด หลักนิติธรรม ๒.๒ เงินกู้ตาม พ.ร.บ. ถือเป็นเงินแผ่นดินที่จะ ดังนั้นการด�ำเนินการในโครงการใดๆ ของรัฐต้องเป็น ต้องด�ำเนินการตามมาตรา ๑๖๙ คือ จะกระท�ำได้ก็เฉพาะ ไปตามที่กฎหมายบัญญัติ การใช้อ�ำนาจย่อมต้องมีลักษณะ ที่ ไ ด้ อ นุ ญ าตไว้ ใ นกฎหมายว่ า ด้ ว ยวิ ธี ก ารงบประมาณ ที่เป็นไปโดยหลักนิติธรรม ไม่ขัดหรือแย้งกับสิ่งที่บัญญัติ กฎหมายเกี่ ย วด้ ว ยการโอนงบประมาณ หรื อ กฎหมาย ไว้ในกฎหมาย ว่าด้วยเงินคงคลัง ฯลฯ ๕) หลักดุลยภาพแห่งอ�ำนาจ อนึ่ง พ.ร.บ. ดังกล่าวแม้จะผ่านความเห็นชอบโดย โดยที่ประเทศไทยปกครองในระบอบประชาธิปไตย เสี ย งข้ า งมากของทั้ ง สองสภาแล้ ว แต่ ยั ง มี ป ระเด็ น ข้ อ ซึ่งแบ่งอ�ำนาจอธิปไตยออกเป็น ๓ อ�ำนาจ โดยมีหลักการ ขัดแย้งว่า พ.ร.บ. นี้ขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ และพรรค ถ่วงดุลอ�ำนาจซึ่งกันและกัน เพื่อมิให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมี ฝ่ายค้านได้มีการส่งเรื่องผ่ านประธานสภาผู้แทนฯ ให้ อ� ำ นาจเบ็ ด เสร็ จ เด็ ด ขาดเกิ น ไป ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ฯ ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยภายหลังผ่านความเห็นชอบของ ดังกล่าวมีหลักการให้อ�ำนาจกระทรวงการคลังกู้เงิน โดยมี ทั้งสองสภาเรียบร้อยแล้ว ซึ่งศาลได้มีการไต่สวนผู้ร้อง ก�ำหนดระยะเวลาการช�ำระหนี้ในปีที่ ๑๑ นับแต่กฎหมาย ผู้ถูกร้อง และพยาน เพื่อมีค�ำวินิจฉัยต่อไป มีผลใช้บังคับและให้จัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจ�ำปี ต่อมา (๑๒ ก.พ. ๒๕๕๗) คณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อการช�ำระหนี้ให้เสร็จภายใน ๕๐ ปี นั้น เป็นกรณีที่ ได้ ไ ต่ ส วนพยานในค� ำ ร้ อ งที่ ป ระธานสภาผู ้ แ ทนราษฎร ฝ่ายบริหารนอกจากจะใช้อ�ำนาจในการเสนอกฎหมาย ส่ ง ความเห็ น ของสมาชิ ก รั ฐ สภาขอให้ ศ าลรั ฐ ธรรมนู ญ เพื่อกู้เงินแผ่นดินจ�ำนวนมากในคราวเดียว และสามารถ วินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๑๕๔ วรรคหนึ่ง (๑) ว่า ก�ำหนดรายละเอียดในการด�ำเนินการเป็นเวลาถึง ๗ ปี ร่าง พ.ร.บ. ให้อ�ำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อพัฒนา อันส่งผลให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีอ�ำนาจพิจารณาตรวจสอบ โครงสร้ า งพื้ น ฐานด้ า นคมนาคมขนส่ ง ของประเทศ การใช้อ�ำนาจของฝ่ายบริหารได้เพียงคราวเดียว ซึ่งใน มีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๖๙ วรรค การด�ำเนินการของฝ่ายบริหารตามร่างพระราชบัญญัติ หนึ่ง และมาตรา ๑๗๐ หรือตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตาม ดังกล่าวมีระยะเวลานาน แต่ฝ่ายนิติบัญญัติไม่สามารถ รัฐธรรมนูญหรือไม่ โดยมีพยานผูเ้ ชีย่ วชาญมาให้ถอ้ ยค�ำเพิม่

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

222

ความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ตรวจสอบการด�ำเนินการตามแผนยุทธศาสตร์ของฝ่าย บริ ห ารได้ จึ ง อาจขั ด ต่ อ หลั ก การถ่ ว งดุ ล อ� ำ นาจ ควร ด�ำเนินการโดยจัดท�ำเป็นร่างพระราชบัญญัติงบประมาณ รายจ่ายประจ�ำปี ในแต่ละปี ทั้งนี้เพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติ สามารถพิจารณาตรวจสอบเพื่อเป็นการรักษาดุลยภาพ แห่งอ�ำนาจตามหลักอ�ำนาจอธิปไตย นอกจากกรณีที่ฝ่ายนิติบัญญัติจะไม่มีโอกาสได้ตรวจ สอบฝ่ายบริหารเป็นเวลา ๗ ปี แล้ว การกู้เงินดังกล่าว ย่อมมีผลผูกพันรัฐบาลชุดต่อไปด้วย ซึ่งถือได้ว่าเป็นการ ก้ า วล่ ว งอ� ำ นาจของฝ่ า ยบริ ห ารด้ ว ยกั น ท� ำ ให้ รั ฐ บาล ชุ ด ต่ อ ไปไม่ มี อิ ส ระในการปฏิ เ สธโครงการเหล่ า นี้ ห รื อ เสนอโครงการพัฒนาใหม่ๆ ได้อีก ๖) สถานะการเงินการคลังในอนาคตและความคุ้มค่า ทางการเงิน/เศรษฐกิจ โดยทั่วไป สถานะการเงินการคลังของประเทศอาจ พิจารณาจากแนวโน้มหนี้สาธารณะ ดังนั้น จึงจ�ำเป็น ต้องมีการบริหารหนี้สาธารณะให้มีพื้นที่การคลัง (Fiscal space) มากพอที่จะรองรับความจ�ำเป็นในอนาคตที่อาจ มี ก ารขาดดุ ล เกิ ด ขึ้ น การลงทุ น ในโครงสร้า งดั ง กล่ า ว น่าจะมีส่วนช่วยให้เศรษฐกิจขยายตัวในระดับสูง หากมี การจัดการใช้จ่ายให้เกิดประสิทธิภาพมากที่สุด มีการ รั่วไหลน้อย และมีการด�ำเนินการได้อย่างรวดเร็ว แต่ เท่าที่ปรากฏการบริหารจัดการในส่วนนี้ของโครงการ ยังไม่มีความชัดเจน และยังไม่มีมาตรการใดๆ ที่วางไว้ เพื่ อ รองรั บ กั บ ปั จ จั ย เสี่ ย งที่ จ ะเกิ ด ขึ้ น ในอนาคตทั้ ง ในระยะสั้ น และในระยะยาว นอกจากนั้ น โครงการ จ�ำนวนมากตามแผนยุทธศาสตร์แนบท้ายร่างพระราช บั ญ ญั ติ ดั ง กล่ า วยั ง ไม่ ผ ่ า นการศึ ก ษาความคุ ้ ม ค่ า ทาง การเงิ น และเศรษฐกิ จ และหากโครงการด� ำ เนิ น การ ไม่ ไ ด้ ห รื อ ด� ำ เนิ น การล่ า ช้ า หรื อ ไม่ เ กิ ด ความต่ อ เนื่ อ ง ตามระยะเวลาที่ ว างไว้ หรื อ เร่ ง รี บ สรุ ป ผลการศึ ก ษา เพื่อให้ด�ำเนินการได้ทันภายใน ๗ ปี อาจท�ำให้ไม่คุ้มค่า กับการลงทุน หรือจัดประเภทการลงทุนที่ไม่เหมาะสม ถือเป็นการวางแผนการลงทุนที่ไม่คุ้มค่า เสี่ยงต่อปัญหา ทางการเงินของประเทศในอนาคต และเป็นภาระหนี้สิน

สรุปผลการติดตาม จ�ำนวน 5 คน ประกอบด้วย นายภัทรชัย ชูชว่ ย ผูอ้ ำ� นวยการ ส�ำนักกฎหมาย ส�ำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ในฐานะ ผู ้ แ ทนผู ้ ว ่ า การตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น นายพิ สิ ฐ ลี้ อ าธรรม อดี ต ส.ส.ร. น.ส.สุ ภ า ปิ ย ะจิ ต ติ รองปลั ด กระทรวง การคลัง นายทนง พิทยะ อดีต รมว. คลัง และนายธีระชัย ภูวนารถนรานุบาล อดีตรมว. คลัง ซึ่งทุกคนให้ความเห็น ที่ ส อดคล้ อ งกั น ว่ า เงิ น กู ้ ดั ง กล่ า วถื อ เป็ น เงิ น แผ่ น ดิ น ว่า การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระท�ำได้ จะต้องด�ำเนินการ ตามที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมาย ๔ ส่วน ได้แก่ กฎหมาย งบประมาณว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย, กฎหมายว่าด้วย วิ ธี ก ารงบประมาณ, กฎหมายเกี่ ย วด้ ว ยวิ ธี ก ารโอน งบประมาณ และกฎหมายว่ า ด้ ว ยเงิ น คงคลั ง ตามที่ ก�ำหนดในรัฐธรรมนูญมาตรา ๑๖๙ เพื่อให้เป็นไปตาม กรอบวิ นั ย การเงิ น การคลั ง ตามมาตรา ๑๖๗ ของ รัฐธรรมนูญ กรณีเป็นเงินแผ่นดินจะสามารถตรวจสอบ และกลั่ น กรองได้ โ ดยรั ฐ สภาและสามารถด� ำ เนิ น กระบวนการประเมิ น ผลกระทบและความคุ ้ ม ค่ า ของ โครงการได้อย่างรัดกุม อย่างไรก็ตาม ภายหลังการไต่สวนเสร็จสิน้ คณะตุลาการ ได้มีค�ำสั่งให้นายค�ำนูณ สิทธิสมาน ส.ว. สรรหา ในฐานะ ผู้เสนอความเห็น, นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ หัวหน้าพรรค ประชาธิปัตย์ ในฐานะผู้ร้อง และน.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรั ฐ มนตรี ในฐานะผู ้ ถู ก ร้ อ ง ยื่ น ค� ำ แถลงปิ ด คดี ภายในวันที่ ๒๗ ก.พ. ๒๕๕๗ หากไม่ยื่นถือว่าไม่ติดใจ ศาลรั ฐ ธรรมนู ญ ได้ มี ค� ำ ตั ด สิ น ชี้ ข าดคดี ดั ง กล่ า ว ในวั น ที่ ๑๒ มี น าคม ๒๕๕๗ โดยวิ นิ จ ฉั ย ว่ า พ.ร.บ. ให้ อ� ำ นาจกระทรวงการคลั ง กู ้ เ งิ น ฯ ขั ด รั ฐ ธรรมนู ญ ทั้งกระบวนการและเนื้อหา

223

ความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย สะสมของภาครัฐโดยต่อเนื่อง ข้อเสนอแนะ ๑) การทีร่ ฐั จะกูเ้ งินจ�ำนวนมากซึง่ เป็นการกูใ้ นนาม ประเทศไทยอันจะส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจและดุลยภาพ ทางการเงินการคลังของประเทศ รัฐสามารถด�ำเนินการ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติรองรับไว้ซึ่งมีมาตรการ การก�ำกับการด�ำเนินงานทีม่ คี วามรัดกุม และลดความเสีย่ ง ทางการเงิ น การคลั ง ของประเทศ ซึ่ ง รั ฐ บาลสามารถ ด�ำเนินการในรูปแบบงบประมาณประจ�ำปี และสามารถ ใช้วิธีการแสวงหาเงินทุนในรูปแบบที่กฎหมายก�ำหนดไว้ เป็นทางเลือกได้ อาทิ การให้เอกชนร่วมลงทุน โดยไม่ จ�ำต้องตราเป็นพระราชบัญญัติที่นอกเหนือจากวิธีการทาง งบประมาณซึ่งเป็นวิธีการที่เป็นไปตามวินัยทางการเงิน การคลังของประเทศ ๒) ควรมีการศึกษาในแต่ละโครงการอย่างรอบด้าน เสียก่อนและด�ำเนินการโครงการเฉพาะเท่าที่จ�ำเป็น ทั้งนี้ เพื่อเป็นการรักษาดุลยภาพทางเศรษฐกิจและลดจ�ำนวน เงินกู้ที่จะต้องเกิดขึ้น

๓) การก� ำ หนดโครงการและมาตรการต่ า งๆ ควรมี ก ารศึ ก ษาผลกระทบสิ่ ง แวดล้ อ มและสุ ข ภาพ ให้ครบถ้วน นอกจากนั้นควรให้ข้อมูลในการด�ำเนินการ ผลกระทบ รวมไปถึงรายละเอียดต่างๆ ของโครงการต่อ ประชาชนอย่างทั่วถึง รวมไปถึงการจัดให้มีกระบวนการ รั บ ฟั ง ความคิ ด เห็ น ของประชาชนอย่ า งเพี ย งพอและ รอบด้าน เพื่อให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมตามเจตนารมณ์ ของรัฐธรรมนูญ

สรุปผลการติดตาม

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

224

๔. ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา ๑๑๑ มาตรา ๑๑๒ มาตรา ๑๑๕ มาตรา ๑๑๖ วรรคสอง มาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ มาตรา ๑๒๐ และ มาตรา ๒๔๑ วรรคหนึ่ง และยกเลิกมาตรา ๑๑๓ และมาตรา ๑๑๔) ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติมฯ ฉบับนี้ได้ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาโดยมติเสียง ข้างมาก แต่ในที่สุดศาลรัฐธรรมนูญได้มีค�ำวินิจฉัยเมื่อวันที่ ๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๖ ว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญ เรื่อง ที่มาของสมาชิกวุฒิสภาขัดต่อรัฐธรรมนูญ ทั้งกระบวนการและเนื้อหา รายละเอียดของสรุปผลการติดตามที่สัมพันธ์ กับความเห็นและข้อเสนอแนะของคณะกรรมการฯ น�ำเสนอโดยตาราง:

ความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

สรุปผลการติดตาม - ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญดังกล่าวมีการยื่นต่อ ประธาน รัฐสภา โดย ส.ส. พรรครัฐบาล ในฐานะประธานวิปรัฐบาล ในขณะนั้น โดยมีผู้ร่วมลงชื่อยื่นเสนอจ�ำนวน ๓๑๒ คน ประกอบด้วย ส.ส. ๒๖๒ คน และ ส.ว. ๕๐ คน (๒๐ มีนาคม ๒๕๕๖) สาระของร่างรัฐธรรมนูญที่มีการแก้ไข

๑. การแก้ไขคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้มีสิทธิ มาตรา ๕ ให้ ย กเลิ ก ความในมาตรา ๑๑๕ ของ เลื อ กตั้ ง หรื อ เข้า รั บ การสรรหาเป็ น สมาชิ ก วุ ฒิ ส ภาและ รั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจั ก รไทย และให้ ใช้ ค วาม การแก้ไขข้อห้ามการด�ำรงต�ำแหน่งของสมาชิกวุฒิสภา ต่อไปนี้แทน <มาตราที่ยกเลิก: “มาตรา ๑๑๕ บุคคลผู้มีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะ ต้ อ งห้ า มดั ง ต่ อ ไปนี้ เ ป็ น ผู ้ มี สิ ท ธิ ส มั ค รรั บ เลื อ กตั้ ง เป็ น สมาชิกวุฒิสภา ๑.๑ การยกเลิกมาตรา ๑๑๕ (๕) ที่ก�ำหนดคุณสมบัติ (๕) “ไม่เป็นบุพการี คู่สมรส หรือบุตรของผู้ด�ำรง และลักษณะต้องห้ามของผู้สมัครเป็นสมาชิกวุฒิสภาว่า ต�ำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง ต้องไม่เป็นบุพการี คู่สมรส หรือบุตรของผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง ทางการเมือง” สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการ เมื อ งนั้ น เพื่ อ แก้ ไขปั ญ หาการครอบง� ำ โดยบุ ค คลที่ อ ยู ่ ในครอบครัวเดียวกัน เช่น บุพการี คู่สมรส บุตร เพื่อให้ การด�ำเนินงานของสมาชิกวุฒสิ ภามีความเป็นกลาง โปร่งใส และปลอดจากการแทรกแซง ท�ำให้สมาชิกวุฒิสภามีอิสระ ในการปฏิบัติหน้าที่อย่างแท้จริง ดังนั้น การยกเลิกมาตรา ๑๑๕ (๕) จึ ง อาจจะท� ำ ให้ ไ ด้ ส มาชิ ก วุ ฒิ ส ภาที่ มี ค วาม ใกล้ชิดกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในลักษณะเครือญาติ อันอาจส่งผลให้ก ารท�ำหน้ าที่ของวุฒิสภาถูกแทรกแซง จากฝ่ายการเมือง ท�ำให้ขาดความเป็นอิสระในการท�ำหน้าที่ ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญมาตรา ๑๑๕ (๕) ด้วย เหตุผลดังกล่าว การแก้ไขคุณสมบัติและลักษณะต้องห้าม ดังกล่าว ย่อมไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ที่ต้องการให้ วุ ฒิ ส ภามี ค วามเป็ น กลาง โปร่ ง ใส และปลอดจากการ

225

ความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

สรุปผลการติดตาม

แทรกแซง สภาพการณ์ ดั ง กล่ า วเคยเกิ ด ประสบการณ์ ในช่วงปลายของการใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ ดังนั้น ที่ ม าของคุ ณ สมบั ติ แ ละลั ก ษณะต้ อ งห้ า มในประการนี้ จึ ง มี ที่ ม าจากข้ อ เท็ จ จริ ง ที่ เ คยเกิ ด ขึ้ น เมื่ อ ปราศจาก เหตุผลในการสนับสนุนทีห่ นักแน่นในการแก้ไขในประเด็นนี้ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย จึงเห็นควรให้คงคุณสมบัติ และลักษณะต้องห้ามดังกล่าวไว้ ๑.๒ มาตรา ๑๑๕ (๖) การยกเลิก ข้อความ “หรือ เคยเป็ น สมาชิ ก หรื อ เคยด� ำ รงต� ำ แหน่ ง และพ้ น จากการ เป็นสมาชิกหรือการด�ำรงต�ำแหน่งใดๆ ในพรรคการเมือง มาแล้วยังไม่เกินห้าปีนับถึงวันสมัครรับเลือกตั้ง”

(๖) “ไม่เป็นสมาชิกหรือผู้ด�ำรงต�ำแหน่งใดในอื่นของ พรรคการเมืองหรือเคยเป็นสมาชิกหรือเคยด�ำรงต�ำแหน่ง และพ้นจากการเป็นสมาชิกหรือการด�ำรงต�ำแหน่งใดๆ ในพรรคการเมื อ งมาแล้ ว ยั ง ไม่ เ กิ น ห้ า ปี นั บ ถึ ง วั น สมั ค ร รับเลือกตั้ง

มาตรา ๑๑๕ (๗) การยกเลิก ข้อความ “หรือเคยเป็น (๗) “ไม่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือเคยเป็น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและพ้นจากการเป็นสมาชิกสภา สมาชิ ก สภาผู ้ แ ทนราษฎรและพ้ น จากการเป็ น สมาชิ ก ผูแ้ ทนราษฎรมาแล้วไม่เกินห้าปีนบั ถึงวันสมัครรับเลือกตัง้ ” สภาผู ้ แ ทนราษฎรมาแล้ ว ไม่ เ กิ น ห้ า ปี นั บ ถึ ง วั น สมั ค ร รับเลือกตั้ง” มาตรา ๑๑๕ (๙) การยกเลิก ข้อความ “หรือผู้บริหาร (๙) “ไม่เป็นรัฐมนตรีหรือผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการ ท้องถิ่น หรือเคยเป็นรัฐมนตรีหรือผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทาง เมืองอื่นซึ่งมิใช่สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาท้องถิ่น หรือ การเมืองอื่นซึ่งมิใช่สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาท้องถิ่น ผู้บริหารท้องถิ่น หรือเคยเป็นรัฐมนตรีหรือผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง หรือผู้บริหารท้องถิ่น แต่พ้นจากต�ำแหน่งดังกล่าวมาแล้ว ทางการเมืองอืน่ ซึง่ มิใช่สมาชิกวุฒสิ ภา สมาชิกสภาท้องถิน่ ยังไม่เกินห้าปี” หรือผู้บริหารท้องถิ่น แต่พ้นจากต�ำแหน่งดังกล่าวมาแล้ว การก� ำ หนดให้ ส มาชิ ก วุ ฒิ ส ภาต้ อ งไม่ เ ป็ น สมาชิ ก ยังไม่เกินห้าปี” หรือผูด้ ำ� รงต�ำแหน่งใดในพรรคการเมือง หรือไม่เป็นสมาชิก การประชุมร่วมกันของรัฐสภา สภาผู้แทนราษฎร หรือไม่เป็นรัฐมนตรีหรือผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง เมื่อวันที่ ๒๗ ส.ค. ๒๕๕๖ ในการประชุมร่วมกันของ ทางการเมืองอื่นซึ่งมิใช่สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาท้องถิ่น รัฐสภาเพื่อพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร หรื อ เคยเป็ น แต่ พ ้ น จากต� ำ แหน่ ง ดั ง กล่ า วมาแล้ ว ยั ง แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติม ไม่เกินห้าปี เพื่อให้วุฒิสภามีความเป็นกลาง ปราศจาก มาตรา ๑๑๑ มาตรา ๑๑๒ มาตรา ๑๑๕ มาตรา ๑๑๖ การแทรกแซงทางการเมือง การตัดข้อความระยะเวลา วรรคสอง มาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ มาตรา ๑๒๐ และ ๕ ปีดังกล่าว ย่อมส่งผลให้การได้มาของสมาชิกวุฒิสภา มาตรา ๒๔๑ วรรคหนึ่ง และยกเลิกมาตรา ๑๑๓ และ มี โ อกาสสู ญ เสี ย ความเป็ น กลาง และมี ก ารแทรกแซง มาตรา ๑๑๔) ในวาระที่ ๒ ในมาตรา ๓ เป็นการแก้ไข จากฝ่ายการเมือง เพราะเป็นการเปิดโอกาสให้สมาชิก มาตรา ๑๑๑ เพื่อให้ ส.ว. มาจากการเลือกตั้ง จ�ำนวน สภาผู ้ แ ทนราษฎร หรื อ ผู ้ ด� ำ รงต� ำ แหน่ ง ทางการเมื อ ง ๒๐๐ คน และแก้ไขมาตรา ๑๑๒ ว่าด้วยการได้มาซึ่ง อื่ น ใด เมื่ อ ลาออกจากต� ำ แหน่ ง ก็ ส ามารถมาสมั ค รรั บ สมาชิกวุฒิสภา เลื อ กตั้ ง เป็ น สมาชิ ก วุ ฒิ ส ภาได้ ทั น ที ท� ำ ให้ อิ ท ธิ พ ลของ ฝ่ายการเมืองเข้ามามีบทบาทต่ออ�ำนาจของวุฒิสภามาก - ประธานวิปฝ่ายค้าน ได้หารือถึงกรณีที่คณะกรรมการ ขึ้น ย่อมส่งผลกระทบต่อดุลยภาพของระบบรัฐสภาไทย ปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ส่งหนังสือบันทึกความคิดเห็นถึง และไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของมาตรา ๑๑๕ (๖) ประธานรัฐสภาและสมาชิกรัฐสภา เพื่อแสดงความเห็นว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญที่มา ส.ว. นั้นส่อขัดต่อเจตนารมณ์ มาตรา ๑๑๕ (๗) และมาตรา ๑๑๕ (๙) ของรัฐธรรมนูญ ดังนั้นประเด็นดังกล่าวจะมีการพิจารณา

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

226

ความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

สรุปผลการติดตาม

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เห็นว่ารัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มีเจตนารมณ์ ทีจ่ ะสร้างความโปร่งใสและสร้างดุลยภาพในฝ่ายนิตบิ ญ ั ญัติ โดยการก� ำ หนดให้ ส มาชิ ก วุ ฒิ ส ภา ซึ่ ง มี ห น้ า ที่ ส� ำ คั ญ ในการตรวจสอบและกลั่นกรองกระบวนการนิติบัญญัติ รวมถึงการพิจารณาเลือก แต่งตั้งให้ค�ำแนะน�ำ หรือให้ ความเห็นชอบให้บุคคลด�ำรงต�ำแหน่งในองค์กรต่างๆ ตาม รัฐธรรมนูญ และการถอดถอนบุคคลออกจากต�ำแหน่ง วุฒิสภาจึงควรมีความเป็นกลาง ปราศจากการแทรกแซง ทางการเมือง ดังนั้น การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญดังกล่าว จึงควรค�ำนึงถึงเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญประกอบด้วย

อย่างไร เพื่อไม่ให้การพิจารณาของที่ประชุมรัฐสภาขัดต่อ รัฐธรรมนูญ - ซึ่ ง ประธานวุ ฒิ ส ภา ในฐานะรองประธานรั ฐ สภา ชี้ แ จงว่ า ได้ รั บ หนั ง สื อ ดั ง กล่ า วแล้ ว และเห็ น ว่ า เป็ น ประโยชน์ ดั ง นั้ น ขอให้ เ จ้ า หน้ า ที่ ห ้ อ งประชุ ม แจกเอกสารดั ง กล่ า วให้ กั บ สมาชิ ก ด้ ว ย ซึ่ ง ความเห็ น ของ คปก. ควรเอามาประกอบการพิจารณา โดยเฉพาะ ใน มาตรา ๕ เกี่ยวกับคุณสมบัติ ส.ว.

- มีการอภิปรายในที่ประชุมรัฐสภา โดย ส.ส. พรรค ฝ่ายค้านและ ส.ว. สรรหามีความเห็นพ้องกับความเห็น ของ คปก. โดยสรุป ดังนี้ (๑) การแก้ไขรัฐธรรมนูญ ที่ว่าด้วยที่มาของ ส.ว. เป็นการเปลี่ยนแปลงโครงสร้าง เปลี่ยนแปลงคุณสมบัติให้ บุพการี คูส่ มรส และบุตรของนักการเมือง และให้นกั การเมือง ที่ลาออกจากต�ำแหน่งลงสมัครรับเลือกตั้งเป็น ส.ว. ได้ ถื อ เป็ น การแก้ ไขรั ฐ ธรรมนู ญ ที่ ขั ด ต่ อ เจตนารมณ์ ข อง รัฐธรรมนูญ ที่ต้องการให้ ส.ว. เป็นกลาง ถ่วงดุล ซึ่งจะ ก่อให้เกิดการขาดดุลยภาพในองค์กรนิติบัญญัติ (๒) ส่งผลต่อการตรวจสอบและถ่วงดุลกัน ระหว่าง ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิตบิ ญ ั ญัติ และในระหว่างฝ่ายนิตบิ ญ ั ญัติ ด้วยกันเองในสมาชิกสภาผู้แทนฯ และสมาชิกวุฒิสภา (๓) มีผลต่อองค์กรอิสระซึ่งเป็นองค์กรตรวจสอบ รัฐบาล อาทิ ป.ป.ช. ศาลรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ กรรมการ องค์กรอิสระที่ได้รับการสรรหาจะต้องได้รับความเห็นชอบ จากวุฒิสภาเสียก่อน ถ้าผลการตัดสินขององค์กรอิสระ ไม่เป็นไปตามที่ต้องการ ส.ว. (ซึ่งเป็นอันหนึ่งอันเดียว กับรัฐบาล) ก็สามารถถอดถอนองค์กรอิสระได้ด้วย - ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญ เรื่องที่มา ส.ว. ขัดต่อรัฐธรรมนูญ ดังนี้ มติ ๖ : ๓ กระบวนการการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เรือ่ งทีม่ า ส.ว. “ขัดรัฐธรรมนูญ” เพราะมีการปลอมแปลงเอกสาร ก�ำหนดวันแปรญัตติสั้นเกินไป และมี ส.ส. กดบัตรแทนกัน และ มติ ๕ : ๔ เนือ้ หาการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เรือ่ งทีม่ า ส.ว. “ขัดรัฐธรรมนูญ” เพราะการแก้ไขให้ ส.ว. กลับไปมี ที่มาจากการเลือกตั้งเพียงอย่างเดียว จะท�ำลายกลไกการ ตรวจสอบถ่วงดุล เปิดโอกาสให้ฝ่ายการเมืองมีอ�ำนาจคุม รัฐสภาเบ็ดเสร็จเด็ดขาด (๒๐ พ.ย. ๒๕๕๖)

227

๕. ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา ๑๙๐) รัฐสภามีมติเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๙๐) ด้วยเสียงข้างมาก แต่ต่อมาศาลรัฐธรรมนูญมีมติเมื่อวันที่ ๘ มกราคม ๒๕๕๗ ว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญดังกล่าว ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ทั้งกระบวนการและเนื้อหา รายละเอียดของสรุปผลการติดตามที่สัมพันธ์กับความเห็นและ ข้อเสนอแนะของคณะกรรมการฯน�ำเสนอโดยตาราง:-

ความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

สรุปผลการติดตาม คณะกรรมาธิ ก ารสภาผู ้ แ ทนราษฎรพิ จ ารณา เสร็จแล้ว (ครั้งที่ ๑) (สมัยสามัญทั่วไป) วันอังคารที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๕๖

ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๙๐) ที่ ค ณะกรรมาธิ ก ารพิ จ ารณาแล้ ว เสร็ จ นั้ น ได้ ย กเลิ ก หนั ง สื อ สั ญ ญาสองประเภทตามมาตรา ๑๙๐ ของ รั ฐ ธรรมนู ญ ฯ ได้ แ ก่ หนั ง สื อ สั ญ ญาที่ มี ผ ลกระทบ ต่ อ ความมั่ น คงทางเศรษฐกิ จ หรื อ สั ง คมของประเทศ อย่ า งกว้ า งขวาง และหนั ง สื อ สั ญ ญาที่ มี ผ ลผู ก พั น ด้ า น การค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่าง มี นั ย ส� ำ คั ญ โดยมี ก ารคงไว้ เ ฉพาะหนั ง สื อ สั ญ ญามี บ ท เปิดเสรีด้านการค้าการลงทุนเท่านั้น

ในการประชุมกรรมาธิการ มีกรรมาธิการบางท่าน ขอสงวนความเห็น โดยขอแก้ไขเพิ่มเติมความในมาตรา ๑๙๐ โดยเพิ่ ม ความในวรรคสองว่ า “... หรื อ มี บ ท เปลี่ ย นแปลงหลั ก เกณฑ์ ใ นการคุ ้ ม ครอง หรื อ การ จั ด การด้ า นทรั พ ยากรธรรมชาติ แ ละสิ่ ง แวดล้ อ ม โดยมิ ใช่ เรื่ อ งความร่ ว มมื อ ทางวิ ช าการ ต้ อ งได้ รั บ ความเห็นชอบของรัฐสภา”

รัฐธรรมนูญ (มาตรา ๑๙๐เดิม) ได้ก�ำหนด ให้มี กฎหมายว่าด้วยการก�ำหนดประเภท กรอบการเจรจา ขั้นตอนและวิธีการจัดท�ำหนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อ ความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่าง กว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรือ งบประมาณของประเทศอย่างมีนยั ส�ำคัญ รวมทัง้ การแก้ไข หรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือ สัญญาดังกล่าว โดยค�ำนึงถึงความเป็นธรรมระหว่างผู้ที่ ได้ประโยชน์กับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตาม หนั ง สื อ สั ญ ญานั้ น และประชาชนทั่ ว ไป โดยก� ำ หนดให้ มีกฎหมายดังกล่าวภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่ประกาศใช้ รั ฐ ธรรมนู ญ นี้ แต่ จ นถึ ง ปั จ จุ บั น กฎหมายดั ง กล่ า ว ยังไม่ได้มีการตราขึ้นเมื่อใช้บังคับ ----

สาระส�ำคัญของร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร ไทย แก้ไขเพิม่ เติม (ฉบับที.่ .) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิม่ เติม มาตรา ๑๙๐)

แต่คณะกรรมาธิการไม่เห็นด้วย

มาตรา ๓ ให้ ย กเลิ ก ความในมาตรา ๑๙๐ ของ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พุทธศักราช ๒๕๕๔ และให้ใช้ความต่อไปนี้แทน “มาตรา ๑๙๐ พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราช อ�ำนาจในการท�ำหนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่น กับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่าง ประเทศ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

228

ความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

สรุปผลการติดตาม

หนั ง สื อ สั ญ ญาใดมี บ ทเปลี่ ย นแปลงอาณาเขตไทย หรือเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตย หรื อ มี เขตอ� ำ นาจตามหนั ง สื อ สั ญ ญาหรื อ ตามกฎหมาย ระหว่างประเทศโดยชัดแจ้งเขตอ�ำนาจแห่งรัฐ หรือจะต้อง ออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา ๑. ในการแก้ไข ได้กำ� หนดประเภทหนังสือสัญญากับ หรือมีบทให้เปิดเสรีด้านการค้าหรือการลงทุนต้องได้รับ นานาประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศที่ต้องได้รับ ความเห็นชอบของรัฐสภา ความเห็นชอบของรัฐสภาไว้เพียง ๔ ประเภท คือ ดังนัน้ จึงควรมีการเสนอกฎหมายอนุวตั กิ ารให้เป็นไป ตามรัฐธรรมนูญมากกว่าที่จะเสนอให้มีการแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญ อันเป็นการแสดงให้เห็นถึงความรับผิดชอบ ต่อรัฐธรรมนูญที่รัฐบาลหรือสภาผู้แทนราษฎรพึงปฏิบัติ เป็นอย่างยิ่ง

๑) หนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนอาณาเขตไทย

๒) หนั ง สื อ สั ญ ญาที่ มี บ ทเปลี่ ย นแปลงพื้ น ที่ นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขต อ� ำ นาจตามหนั ง สื อ สั ญ ญาหรื อ ตามกฎหมายระหว่ า ง ประเทศโดยชัดแจ้ง ๓) หนังสือสัญญาที่ต้องออกพระราชบัญญัติ ให้เป็นไปตามหนังสือสัญญา ๔) หนังสือสัญญาที่มีบทเปิดเสรีด้านการค้า การลงทุน หนังสือสัญญาที่มีบทเปิดเสรีด้านการค้าการลงทุน ยั ง ไม่ ค รอบคลุ ม เพี ย งพอกั บ การเปลี่ ย นแปลงหนั ง สื อ สั ญ ญาระหว่ า งประเทศ แม้ ว ่ า ปั จ จุ บั น จะมี แ นวโน้ ม การท�ำสนธิสัญญาเพื่อเปิดเสรีด้านการค้าการลงทุนเป็น จ�ำนวนมาก ในขณะเดียวกันโลกยุคปัจจุบันก็มีการแย่งชิง ทรั พ ยากรธรรมชาติ แ ละสิ่ ง แวดล้ อ มอย่ า งกว้ า งขวาง ดังนั้น เมื่อมีการท�ำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่มี บทเกี่ ย วข้ อ งกั บ การเปลี่ ย นแปลงไปซึ่ ง ทรั พ ยากรและ สิ่งแวดล้อมในด้ านต่างๆ และในปัจจุบันยังมีแนวโน้ม ที่ ฝ ่ า ยบริ ห ารไปท� ำ หนั ง สื อ สั ญ ญาที่ มี ผ ลผู ก พั น และ ผลกระทบต่อการเงินการคลังของประเทศอย่างมีนยั ส�ำคัญ แม้ ว ่ า การกระท� ำ ดั ง กล่ า วจะเป็ น การใช้ อ� ำ นาจของ คณะรัฐมนตรีในฐานะฝ่ายบริหาร

229

ความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

สรุปผลการติดตาม

ดังนั้นหากฝ่ายบริหารไปด�ำเนินการท�ำสนธิสัญญาที่ เกี่ยวข้องกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่มิใช่ เพื่อความร่วมมือทางวิชาการหรือการท�ำหนังสือสัญญา ที่ มี ผ ลกระทบต่ อ การเงิ น การคลั ง ของประเทศอย่ า งมี นั ย ส� ำ คั ญ อาจจ� ำ เป็ น ต้ อ งมี ก ารตรวจสอบถ่ ว งดุ ล จาก ฝ่ า ยนิ ติ บั ญ ญั ติ ใ นฐานะผู ้ แ ทนของปวงชนชาวไทยด้ ว ย เพื่ อ ความโปร่ ง ใส รอบคอบ และเพื่ อ เป็ น การรั ก ษา ประโยชน์ของประเทศชาติ ๒. การก� ำ หนดให้ จั ด ท� ำ กฎหมายว่ า ด้ ว ยการให้ ประชาชนสามารถเข้าถึงรายละเอียดและการรับฟังความ คิดเห็นของประชาชนเกี่ยวกับหนังสือหนังสือสัญญา และ การด�ำเนินการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจาก หนังสือสัญญาดังกล่าว ........

ให้มีกฎหมายว่าด้วยการให้ประชาชนสามารถเข้าถึง รายละเอี ย ดของหนั ง สื อ สั ญ ญา และการแก้ ไขหรื อ เยียวยาผูไ้ ด้รบั ผลกระทบจากการปฏิบตั ติ ามหนังสือสัญญา โดยค�ำนึงถึงความเป็นธรรมระหว่างผู้ที่ได้ประโยชน์กับ ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญานั้น การก�ำหนดให้มีกฎหมายดังกล่าว เป็นการเพิ่มช่อง และประชาชนทั่วไป ทางให้ ป ระชาชนสามารถเข้ า ถึ ง และรั บ ทราบข้ อ มู ล เกี่ยวกับการด�ำเนินการขององค์กรฝ่ายบริหารในฐานะ ผู้ใช้อ�ำนาจอธิปไตยส่วนหนึ่ง กรณีเป็นการท�ำหนังสือ สัญญาประเภทที่มีบทให้เปิดการค้าเสรีด้านการค้าและ การลงทุน ควรต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการเสนอกรอบ การเจรจาต่อรัฐสภา การศึกษาถึงผลประโยชน์ของหนังสือ สัญญาและผลกระทบต่อประชาชนหรือผู้ประกอบการ และการด� ำ เนิ น การแก้ ไขหรื อ เยี ย วยาผู ้ ป ระกอบการ และผู ้ ไ ด้ รั บ ผลกระทบจากหนั ง สื อ สั ญ ญาดั ง กล่ า วด้ ว ย เพราะถือเป็นการเพิ่มพูนข้อมูลมิติต่างๆ เพื่อประกอบ การให้ ค วามเห็ น ชอบของฝ่ า ยนิ ติ บั ญ ญั ติ ซึ่ ง เป็ น กลไก การตรวจสอบถ่วงดุลในกระบวนการท�ำสนธิสัญญาของ ฝ่ายบริหาร ทั้งยังเป็นประโยชน์ต่อหน่วยงานของรัฐที่ เกี่ยวข้องในฐานะที่อาจต้องมีหน้าที่ปฏิบัติให้เป็นไปตาม หนั ง สื อ สั ญ ญา นอกจากนี้ ยั ง ท� ำ ให้ ป ระชาสั ง คมได้ มี ส่วนร่วมในกระบวนการติดตามสอดส่องการท�ำงานของ ฝ่ายบริหารไปในตัว อันจะเป็นการเสริมสร้างธรรมาภิบาล ในการบริหารราชการแผ่นดินของฝ่ายบริหารอีกทางหนึ่ง

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

230

ความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

สรุปผลการติดตาม

เมื่ อ มี ก ารเพิ่ ม เติ ม การท� ำ หนั ง สื อ สั ญ ญาระหว่ า ง ประเทศทีเ่ กีย่ วข้องกับทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้อม ดังกล่าวแล้ว ควรก�ำหนดให้มีกฎหมายว่าด้วยการก�ำหนด ประเภท ขั้นตอนและวิธีการจัดท�ำหนังสือสัญญาระหว่าง ประเทศที่ มี บ ทให้ เ ปิ ด เสรี ด ้ า นการค้ า หรื อ การลงทุ น การท� ำ หนั ง สื อ สั ญ ญาระหว่ า งประเทศที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ ทรั พ ยากรธรรมชาติ แ ละสิ่ ง แวดล้ อ ม ที่ มิ ใช่ เ พื่ อ ความ ร่วมมือทางวิชาการ รวมทั้งการท�ำหนังสือสัญญาระหว่าง ประเทศที่มีผลกระทบต่อการเงินการคลังของประเทศ อย่างมีนัยส�ำคัญด้วย เพื่อเป็นแนวทางให้กับฝ่ายบริหาร พิจารณาวินิจฉัยว่าหนังสือสัญญาระหว่างประเทศใดบ้าง ที่ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา นอกจากนี้ยังเป็นการ ก� ำ หนดแนวทางปฏิ บั ติ ใ ห้ กั บ หน่ ว ยงานราชการหรื อ เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องให้สามารถให้ค�ำแนะน�ำในประเด็น ปัญหาดังกล่าวต่อคณะรัฐมนตรีได้ ๓. การทีห่ นังสือสัญญาใดเป็นหนังสือทีจ่ ะต้องเสนอ รัฐสภาให้ความเห็นชอบหรือไม่นั้น เป็นอ�ำนาจของฝ่าย บริหารที่จะเสนอให้ฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้พิจารณา และ ฝ่ายบริหารมีกลไกหรือสามารถจัดตั้งกลไกพิจารณาเรื่อง ดังกล่าวได้ เช่น กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย ส�ำนักงาน คณะกรรมการกฤษฎีกา และคณะกรรมการพิเศษเพื่อ พิจารณาอนุสัญญาต่างๆ ที่คณะรัฐมนตรีแต่งตั้งขึ้น ซึ่ง น่าจะเป็นองค์กรที่มีความรู้ความสามารถและมีความ เชี่ ย วชาญในประเด็ น ทางข้ อ เท็ จ จริ ง และข้ อ กฎหมาย ทีเ่ กีย่ วข้องกับการท�ำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ และ หากมีการเสนอเรื่องเพื่อขอความเห็นชอบจากรัฐสภาใน การท�ำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ รัฐสภาก็มีอ�ำนาจ ในการวินจิ ฉัยอีกชัน้ หนึง่ ว่าหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ ที่คณะรัฐมนตรีเสนอให้รัฐสภาเห็นชอบนั้น เป็นหนังสือ สัญญาระหว่างประเทศทีอ่ ยูใ่ นข่ายทีต่ อ้ งขอความเห็นชอบ จากรัฐสภาหรือไม่ ดังนั้น จึงเห็นว่าไม่ควรก�ำหนดให้ เป็นอ�ำนาจหน้าทีข่ องศาลรัฐธรรมนูญในการวินจิ ฉัยชีข้ าด อีกต่อไป หากมีปัญหาใดๆ ก็ควรให้เป็นการตรวจสอบ ถ่วงดุลกันระหว่ างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ และ

ในกรณี ที่ มี ป ั ญ หาว่ า หนั ง สื อ สั ญ ญาใดเป็ น หนั ง สื อ สัญญาทีจ่ ะต้องเสนอรัฐสภาให้ความเห็นชอบตามวรรคสอง ให้ เ ป็ น อ� ำ นาจของศาลรั ฐ ธรรมนู ญ ที่ จ ะวิ นิ จ ฉั ย ชี้ ข าด โดยให้น�ำบทบัญญัติมาตรา ๑๕๔ (๑) และ (๒) มาใช้ บังคับกับการเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยอนุโลม ทั้งนี้ ให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาดให้แล้วเสร็จภายใน สิบห้าวันนับแต่วันที่รับเรื่อง” - รัฐสภามีมติเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิม่ เติม (ฉบับที่..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๙๐) ด้วยคะแนนเสียง ๓๘๑ ต่อ ๑๖๕ (ลงมติวันจันทร์ที่ ๔ พฤศจิกายน ๒๕๕๖)

- มติศาลรัฐธรรมนูญ

ในคดีนี้ คณะตุลาการเสียงข้างมาก ๖:๓ เห็นว่า การ พิจารณาและลงมติแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของผู้ถูกร้อง ทั้งหมดในคดีนี้เป็นการกระท�ำที่ไม่ชอบด้วยกระบวนการ

231

ความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

สรุปผลการติดตาม

หากกฎหมายในเรื่องดังกล่าวมีความชัดเจนแล้ว ปัญหา ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๓ วรรคสอง และมาตรา ๑๒๕ ว่ า หนั ง สื อ สั ญ ญาใดเป็ น หนั ง สื อ สั ญ ญาที่ จ ะต้ อ งเสนอ วรรคหนึ่ง และมติเสียงข้ างมาก ๗:๒ ที่เห็นว่า การที่ ผู้ถูกร้องร่วมกันแก้ไขเนื้อหารัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๙๐ รัฐสภาให้ความเห็นชอบหรือไม่ย่อมเกิดขึ้นได้ยาก เป็นการกระท�ำที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ มาตรา ๓, ๔, ๕, ๘๗ และมาตรา ๑๒๒ อันเป็นการกระท�ำให้บุคคลหรือ ๔. การก�ำหนดบทเฉพาะกาลในกรณีที่ยังไม่มีการ คณะบุคคลได้มาซึ่งอ�ำนาจในการปกครองประเทศ โดย ตรากฎหมายว่ า ด้ ว ยการให้ ป ระชาชนสามารถเข้ า ถึ ง วิธีการที่ไม่เป็นวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ฝ่าฝืน รายละเอียดและการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน รัฐธรรมนูญ มาตรา ๖๘ วรรคหนึ่ง (๘ มกราคม ๒๕๕๗) เกี่ยวกับหนังสือสัญญา และการด�ำเนินการแก้ไขหรือ เยี ย วยาผู ้ ไ ด้ รั บ ผลกระทบจากหนั ง สื อ สั ญ ญาดั ง กล่ า ว ใช้บังคับ ให้คณะรัฐมนตรีจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็น ของประชาชนในการจัดท�ำหนังสือสัญญาตามมาตรา ๑๙๐ หากร่างรัฐธรรมนูญฯ ฉบับนี้ ผ่านการพิจารณาของ รัฐสภาและมีผลประกาศใช้บังคับแล้ว เห็นว่า เป็นหน้าที่ ของคณะรัฐมนตรีและสภาผู้แทนราษฎรที่จะต้องริเริ่ม ให้มีการเสนอกฎหมายฉบับดังกล่าวเข้าสู่การพิจารณา ของรัฐสภาเพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของการแก้ไข รัฐธรรมนูญ ดังนั้น ควรเพิ่มถ้อยค�ำในมาตรา ๔ บทเฉพาะกาลว่า “ให้คณะรัฐมนตรีริเริ่มด�ำเนินการจัดให้มีกฎหมายตาม มาตรา ๑๙๐ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยรัฐธรรมนูญนี้ ภายในหนึ่งปีนับแต่ วันที่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้” เพื่อเป็นการก�ำหนดหน้าที่ ให้คณะรัฐมนตรีอย่างชัดแจ้ง อันเป็นการป้องกันมิให้ เกิดความล่าช้าในการตรากฎหมายดังกล่าวขึ้นใช้บังคับ

(๖) ฝึกอบรมและพัฒนาพนักงานและลูกจ้างของส�ำนักงานในด้านการปฏิรูปกฎหมาย รวมทั้งเผยแพร่ ความรู้ความเข้าใจในด้านการปฏิรูปกฎหมายแก่บุคคลทั่วไป

๖.๑ ฝึกอบรมและพัฒนาพนักงานและลูกจ้างของส�ำนักงานในด้านการปฏิรูปกฎหมาย

ส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้ให้ความส�ำคัญในการพัฒนาองค์ความรู้ของบุคลากรเพื่อให้ สามารถน�ำไปปรับใช้กับงานปฏิรูปกฎหมาย ทั้งนี้ ในปี ๒๕๕๖ ส�ำนักงานฯ ได้ด�ำเนินการอบรมด้านองค์ความรู้เกี่ยวกับ ด้านงานวิชาการ เพื่อให้บุคลากรสามารถน�ำไปปรับใช้ในการปฏิบัติงานเพื่อรองรับภารกิจของคณะกรรมการปฏิรูป กฎหมาย โดยมีรายละเอียด ดังนี้

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

232

๑. การอบรมเชิงปฏิบัติการองค์ความรู้ว่าด้วยความเสมอภาคระหว่างเพศส�ำหรับบุคลากรส�ำนักงาน คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (วันศุกร์ที่ ๒๑ - วันอาทิตย์ที่ ๒๓ มิถุนายน ๒๕๕๖)

วัตถุประสงค์

๑) เพื่อน�ำเสนอองค์ความรู้ว่าด้วยความเสมอภาคระหว่างเพศต่อผู้เข้าร่วม

๒) เพือ่ ชีใ้ ห้เห็นถึงอคติทางเพศในระบบกฎหมายและการละเมิดสิทธิมนุษยชนผูห้ ญิงในระบบกฎหมายไทย

๓) เพื่อให้ผู้เข้าร่วมเป็นผู้มีความละเอียดอ่อนทางเพศภาวะ สามารถบูรณาการมิติด้านสิทธิมนุษยชน ของผู้หญิงในการปฏิบัติงานของตนเองได้ ๔) เพื่อให้ผู้เข้าร่วมได้ร่วมแลกเปลี่ยนความคิดเห็นเกี่ยวกับประเด็นการส่งเสริมคุ้มครองความเสมอภาค ระหว่างเพศ ทั้งนี้ เนื้อหาในการอบรมดังกล่าวเพื่อให้บุคลากรของส�ำนักงานฯ เกิดการพัฒนาองค์ความรู้เพื่อการ ขับเคลื่อนผลักดันเกี่ยวกับการเสริมสร้างความเข้มแข็งของระบบยุติธรรมที่ค�ำนึงถึงสิทธิมนุษยชนของผู้หญิงตามกรอบ มาตรฐานสากลขึ้นภายในองค์กร พร้อมทั้งเสริมสร้างให้บุคลากรของส�ำนักงานฯ บุคลากรในกระบวนการยุติธรรม รวมถึง ภาคประชาสังคมที่ต้องท�ำงานเกี่ยวข้องกับประเด็นผู้หญิง เป็นผู้มีความละเอียดอ่อนทางเพศภาวะ สามารถบูรณาการ มิติด้านสิทธิมนุษยชนของผู้หญิงในการปฏิบัติงานของตนเองได้

๒. การอบรมพื้นฐานการวิจัยทางนิติศาสตร์เพื่อการปฏิรูปกฎหมาย (วันศุกร์ที่ ๒ สิงหาคม ๒๕๕๖)

วัตถุประสงค์

๑) เพื่อสร้างองค์ความรู้เกี่ยวกับการวิจัยในขั้นพื้นฐาน และสามารถที่จะค้นคว้าทั้งข้อเท็จจริงและ ข้อมูลทางวิชาการ ทั้งที่เป็นเอกสารและข้อมูลจากภาคสนาม การสร้างทักษะเกี่ยวกับการเขียนงานวิจัย การเรียบเรียง ข้อมูล การวิเคราะห์และสังเคราะห์ข้อมูล เพื่อน�ำไปสู่การพัฒนางานวิจัยของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ในอนาคต ๒) เพื่อให้บุคลากรของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจัดท�ำข้อเสนองานวิจัยเกี่ยวกับการ ปฏิรูปกฎหมายในด้านต่างๆ ที่อยู่ในความรับผิดชอบของตนเอง เพื่อพัฒนาไปสู่การน�ำงานวิจัยนั้นมาใช้ประโยชน์ ในฐานะเป็นองค์ความรู้เพื่อการพัฒนาปรับปรุงกฎหมายในเชิงคุณค่าต่อไป ในการอบรมครั้งนี้ได้รับเกียรติจากรองศาสตราจารย์ ดร.ธานี วรภัทร์ จากคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัย ธุรกิจบัณฑิตย์ มาอบรมความรู้แก่บุคลากรของส�ำนักงาน ทั้งนี้ โดยมีเนื้อหาในการบรรยายประกอบด้วย

๑) ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับการท�ำวิจัย

๒) รูปแบบการวิจัย

๓) เทคนิคการค้นคว้าข้อมูลและการอ้างอิง

๔) เทคนิคการเขียนงานวิจัย

๕) การวิเคราะห์และสังเคราะห์งานวิจัย

๖) การเขียนโครงการวิจัยและงบประมาณ และเทคนิคการน�ำเสนองานวิจัย

233

๓. การอบรมสิทธิเสรีภาพและหลักนิติธรรมตามรัฐธรรมนูญ (วันจันทร์ที่ ๒๖ สิงหาคม ๒๕๕๖)

วัตถุประสงค์

๑) เพื่อสร้างองค์ความรู้และแนวคิดที่เกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพและหลักนิติธรรมอันเป็นหลักการพื้นฐาน ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ให้กับบุคลากรของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ๒) เพือ่ ให้บคุ ลากรของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรปู กฎหมายสามารถน�ำแนวคิดเกีย่ วกับสิทธิเสรีภาพและ หลักนิติธรรมไปวิเคราะห์และสังเคราะห์ เพื่อการพัฒนาการร่างกฎหมาย การให้ความเห็นทางกฎหมาย และการพิจารณา ปรับปรุงกฎหมายต่อไป ในการอบรมครั้งนี้ได้รับเกียรติจากศาสตราจารย์พิเศษ ดร.วรพจน์ วิศรุตพิชญ์ จากตุลาการศาลปกครอง สูงสุด มาอบรมความรู้แก่บุคลากรของส�ำนักงาน ทั้งนี้ โดยมีเนื้อหาในการบรรยายประกอบด้วย

๑) สิทธิเสรีภาพ

๒) หลักนิติธรรม

๓) โครงสร้างและกฎหมายปกครอง

๔) ตัวอย่างและปัญหาการปรับใช้สิทธิเสรีภาพและหลักนิติธรรมในค�ำวินิจฉัยของศาล

๔. การอบรมพื้นฐานการร่างกฎหมาย (วันจันทร์ที่ ๒๖ สิงหาคม ๒๕๕๖)

วัตถุประสงค์

๑) เพื่อสร้างองค์ความรู้เกี่ยวกับการร่างกฎหมายในขั้นพื้นฐาน เพื่อเตรียมความพร้อมและพัฒนาทักษะ ในการให้ค�ำปรึกษาและสนับสนุนการด�ำเนินการในร่างกฎหมายให้แก่ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ๒) เพือ่ ให้ทราบแนวทางในการก�ำหนดหลักเกณฑ์ วิธกี ารในการให้ค�ำปรึกษาและสนับสนุนการด�ำเนินการ ในการร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง และค�ำอธิบายโครงสร้างของกฎหมายและเหตุผลในการร่างกฎหมาย แต่ละมาตรา เพื่อให้ประชาชนทั่วไปสามารถเข้าใจกลไก กระบวนการต่างๆ และเจตนารมณ์ของกฎหมายต่างๆ ได้ และ สามารถน�ำเสมอให้คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้พิจารณาหลักเกณฑ์และวิธีการดังกล่าวเพื่อมีมติให้เป็นระเบียบ ของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายต่อไป

ในการอบรมครั้งนี้ได้รับเกียรติจาก ดร.ประสาท พงษ์สุวรรณ อธิบดีศาลปกครองขอนแก่นมาอบรมความรู้ แก่บุคลากรของส�ำนักงาน โดยมีเนื้อหาในการบรรยายประกอบด้วย

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

234

๑) หัวใจส�ำคัญของการร่างกฎหมาย : ต้องสร้าง Mechanisms ที่มีประสิทธิภาพ

๒) ประเภทและล�ำดับศักดิ์ของกฎหมาย (Hierarchy of law)

๓) หลักความชอบด้วยกฎหมาย (Legality principle)

๔) ร่างกฎหมายที่มีคุณภาพ

๕) คุณสมบัติของผู้ร่างกฎหมาย

๖) การท�ำความเข้าใจกระบวนการร่างกฎหมาย

๗) ความส�ำคัญของ “แบบ” ของร่างกฎหมาย

๕. การอบรมพื้นฐานงานวิจัยกฎหมายทางสังคมศาสตร์ (วันจันทร์ที่ ๙ กันยายน ๒๕๕๖)

วัตถุประสงค์

๑) เพื่อสร้างองค์ความรู้เกี่ยวกับการวิจัยกฎหมายทางสังคมศาสตร์ขั้นพื้นฐานคู่ขนานกับการวิจัยทาง นิติศาสตร์เพื่อการปฏิรูปกฎหมายส�ำหรับการพัฒนาทักษะเกี่ยวกับการศึกษาวิจัย การเรียบเรียงและน�ำเสนอข้อมูล เพื่อสนับสนุนงานวิชาการส�ำหรับคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายและสังคม ๒) เพื่อให้บุคลากรของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจัดท�ำข้อเสนองานวิจัยเกี่ยวกับการ ปฏิรูปกฎหมายในประเด็นต่างๆ ที่อยู่ในความรับผิดชอบของตนเอง เพื่อพัฒนาไปสู่การวิจัยส�ำหรับการพัฒนาปรับปรุง กฎหมายในเชิงคุณค่าและในเชิงปรากฏการณ์ทางสังคมต่อไป ในการอบรมครั้งนี้ได้รับเกียรติจากรองศาสตราจารย์ สมชาย ปรีชาศิลปะกุล หัวหน้าศูนย์วิจัยและพัฒนา กฎหมาย อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ มาอบรมความรู้แก่บุคลากรของส�ำนักงาน ทั้งนี้ โดยเป็นการ แลกเปลี่ยนเรียนรู้แบบบูรณาการเกี่ยวกับแนวคิดและทฤษฎีทางสังคมศาสตร์และงานวิจัยกฎหมายทางสังคมศาสตร์ โดยให้ผู้เข้าร่วมอบรมศึกษาเนื้อหาในเอกสารเกี่ยวกับการร่างกฎหมายไว้ล่วงหน้าก่อนเข้าร่วมโครงการ โดยเป็นการ ศึกษาเกี่ยวกับ

๑) ระเบียบวิธีวิจัยกฎหมายทางสังคมศาสตร์

๒) แนวคิดและทฤษฎีทางสังคมศาสตร์ที่ส�ำคัญ

๓) ตัวอย่างงานวิจัยกฎหมายทางสังคมศาสตร์ที่น่าสนใจ

235

๖. การอบรมเชิงปฏิบัติการหลักสิทธิมนุษยชนส�ำหรับการปฏิรูปกฎหมาย (วันศุกร์ที่ ๑๓ - วันเสาร์ที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๖)

วัตถุประสงค์

๑. เพื่ อ ให้ บุ ค ลากรส� ำ นั ก งานฯ เข้ า ใจบริ บ ทสั ง คม เศรษฐกิ จ การเมื อ งไทยและระหว่ า งประเทศ อันเป็นมูลเหตุของการจัดตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ๒. เพื่อให้บุคลากรของส�ำนักงานฯ ทุกคนมีความรู้ความเข้าใจเรื่องหลักสิทธิมนุษยชนนิติธรรมและ ประชาธิปไตยในเบื้องต้น เพื่อใช้เป็นพื้นฐานของการปฏิรูปกฎหมาย อ�ำนวยความยุติธรรมได้อย่างมีประสิทธิภาพและ ประสิทธิผล ๓. เพื่อให้บุคลากรของส�ำนักงานฯ น�ำหลักการที่ได้รับจากการพัฒนาบุคลากรไปใช้ในการปฏิบัติหน้าที่ เพื่อการปฏิรูปกฎหมาย อันจะน�ำไปสู่ การลดความเหลื่อมล�้ำและสร้างความเป็นธรรมในสังคมไทย

ทั้งนี้ ขอบเขตและเนื้อหาที่ใช้ในการอบรมได้มีการแบ่งเนื้อหาการอบรมแบ่งเป็นสามส่วน คือ

ส่วนแรก เป็นเรื่องหลักสิทธิมนุษยชนที่จ�ำเป็นส�ำหรับการปฏิรูปกฎหมาย คือ

๑. หลักสิทธิมนุษยชน ประกอบด้วย

๑.๑ หลั ก สิ ท ธิ ม นุ ษ ยชนเบื้ อ งต้ น สิ ท ธิ ม นุ ษ ยชนคื อ อะไร หลั ก ศั ก ดิ์ ศ รี ค วามเป็ น มนุ ษ ย์ แ ละหลั ก ความเสมอภาคและห้ามเลือกปฏิบัติ

๑.๒ ความเป็นมาและสาระส�ำคัญของปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน

ได้แก่

๑.๓ สาระส�ำคัญของสนธิสัญญาสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ ๗ ฉบับ ที่ประเทศไทยเป็นภาคี

๑.๓.๑) กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR)

๑.๓.๒) กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจและสังคม (ICESCR)

๑.๓.๓) อนุสัญญาว่าด้วยการต่อต้านการทรมาน และการปฏิบัติ หรือการลงโทษอื่นที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือย�่ำยีศักดิ์ศรี (CAT)

๑.๓.๔) อนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อสตรีในทุกรูปแบบ (CEDAW)

๑.๓.๕) อนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก (CRC)

๑.๓.๖) อนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติในทุกรูปแบบ (CERD)

๑.๓.๗) อนุสัญญาว่าด้วยสิทธิคนพิการ (CRPD)

๑.๓.๘) อนุ สั ญ ญาระหว่ า งประเทศว่ า ด้ ว ยการปกป้ อ งบุ ค คลทุ ก คนจากการถู ก บั ง คั บ ให้ หายสาบสูญ (ยังไม่เข้าเป็นภาคี)

๑.๓.๙) อนุสัญญาคุ้มครองคนท�ำงานย้ายถิ่นและครอบครัว (ยังไม่เข้าเป็นภาคี)

ส่วนที่สอง หลักนิติธรรม และสิทธิมนุษยชนตามรัฐธรรมนูญ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

236

ส่วนที่สาม หลักธรรมาภิบาลและหลักประชาธิปไตย

๖.๒ เผยแพร่ความรู้ความเข้าใจในด้านการปฏิรูปกฎหมายแก่บุคคลทั่วไป

โดยที่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีอ�ำนาจหน้าที่ในการปรับปรุงและพัฒนากฎหมายให้เป็นไปตาม รัฐธรรมนูญโดยค� ำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชน ตลอดจนให้ค� ำปรึกษาและสนับสนุนในการร่างกฎหมายของ ประชาชน ได้เล็งเห็นความส�ำคัญต่อการสร้างความเข้มแข็งของภาคประชาชนซึ่งกลไกการสร้างความเข้มแข็งของ ภาคประชาชนประการหนึ่งคือการเผยแพร่ความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมาย เพื่อจะน�ำมาสู่การตระหนักรู้ และตื่ น ตั ว ในการพั ฒ นาแก้ ไขปรั บ ปรุ ง กฎหมายให้ มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ สอดคล้ อ งสั ง คมในปั จ จุ บั น คณะกรรมการโดย คณะกรรมการเฉพาะเรื่องด้านต่างๆ จึงได้ก�ำหนดให้มีโครงการสัมมนารับฟังความคิดเห็นภาคประชาชนเพื่อเป็นการ เผยแพร่ความรู้ความเข้าใจ รวมทั้งเพื่อเป็นเวทีแลกเปลี่ยนความคิดเห็นด้วย นอกจากนั้นคณะกรรมการยังได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการบริหารงานด้านสื่อสารองค์กรโดยมีอ�ำนาจหน้าที่ ในการวางแผนเผยแพร่อ�ำนาจหน้าที่ ผลการด�ำเนินงาน กิจกรรม การใช้สื่อสารมวลชนและสื่ออื่นๆ เพื่อท�ำความเข้ากับ ประชาชนเกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมายและสามารถเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายได้อย่างกว้างขวางและทั่วถึง ซึ่งในปี ๒๕๕๖ ได้มีการเผยแพร่ความรู้ความเข้าใจตามแผนงานต่างๆ ดังนี้ ๑. เผยแพร่ ค วามรู ้ เ กี่ ย วกั บ การปฏิ รู ป กฎหมายตามโครงการสั ม มนารั บ ฟั ง ความคิ ด เห็ น ภาค ประชาชนของคณะกรรมการเฉพาะเรื่อง ๗ คณะ

สิ่งแวดล้อม

๑) คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมาย ด้านที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติและ

๑.๑) การประชุ ม เรื่ อ ง การบู ร ณาการกฎหมายทรั พ ยากรธรรมชาติ แ ละสิ่ ง แวดล้ อ ม (ดิน น�้ำ ป่า ทะเล และสิ่งแวดล้อม) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นเวทีให้เครือข่ายภาคประชาชน องค์กรพัฒนาเอกชน และประชาชนทั่วไปซึ่งมีความสนในการเข้าชื่อเพื่อเสนอกฎหมายด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ได้มีโอกาส แลกเปลี่ยนแนวคิดในการเสนอร่างกฎหมายประชาชนฉบับต่างๆ และเกิดการเชื่อมโยงกฎหมายแต่ละฉบับให้มีความ สอดคล้องกันทั้งระบบ และเพื่อให้เกิดการประสานงานและความร่วมมือกันระหว่างเครือข่ายภาคประชาชน องค์กร พัฒนาเอกชนในการผลักดันกฎหมายประชาชนฉบับต่างๆ ๑.๒) การประชุมรับฟังความคิดเห็นเรื่อง “ร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน�้ำแห่งชาติ พ.ศ. ....” โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อรับฟังความเห็นและข้อเสนอแนะจากหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน สถาบันการศึกษา นักวิชาการ และประชาชนทั่วไปเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน�้ำแห่งชาติ พ.ศ. …. เพื่อน�ำมาเป็นข้อมูลใน การท�ำการศึกษา วิเคราะห์ ปรับปรุง และพัฒนาร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน�้ำแห่งชาติ พ.ศ. …. (ฉบับประชาชน เข้าชื่อ) รวมทั้งเผยแพร่ให้ความรู้แก่หน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน สถาบันการศึกษา นักวิชาการ และประชาชนทั่วไป เกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน�้ ำแห่งชาติ พ.ศ. …. เพื่อให้ทราบและเข้าใจถึงหลักการ ความส�ำคัญ และความ จ�ำเป็นในการปรับปรุงพระราชบัญญัติดังกล่าว

๒) คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายด้านกระบวนการยุติธรรม

๒.๑) โครงการการบรรยายและเสวนาแลกเปลี่ยนความคิดเห็นในหัวข้อ “การเข้าถึง ความยุติธรรมและการลงโทษประหารชีวิต” โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นการแลกเปลี่ยนข้อมูลและความคิดเห็นเกี่ยวกับ ปัญหาและอุปสรรคในการเข้าถึงความยุติธรรมของผู้เสียหายและครอบครัว ตลอดจนความเหมาะสมของการก�ำหนด โทษประหารชีวิต และแลกเปลี่ยนองค์ความรู้ด้านอาชญาวิทยา ทัณฑวิทยา และกฎหมายอาญา

237

๒.๒) โครงการประชุมวิชาการ เรื่อง หลักการสากลว่าด้วยการให้ความช่วยเหลือทาง กฎหมาย ในคดีอาญา : การให้ความช่วยเหลือทางกฎหมายในคดีอาญาของประเทศต่างๆ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อ ให้ทราบถึงหลักการและแนวทางสหประชาชาติว่าด้วยการเข้าถึงความช่วยเหลือทางกฎหมายในกระบวนการยุติธรรม ทางอาญา (United Nations Principle and Guideline on Access to Legal Aid in Criminal Justice System) และการปฏิรูปการให้ความช่วยเหลือทางกฎหมายในคดีอาญาในประเทศต่างๆ รวมทั้งเป็นการแลกเปลี่ยนความรู้ และประสบการณ์ระหว่างผู้ที่มีหน้าที่ให้ความช่วยเหลือประชาชนทางกฎหมายและผู้ที่เกี่ยวข้อง ทั้งในด้านแนวคิด วัตถุประสงค์ ลักษณะ ขอบเขต สภาพปัญหาและอุปสรรคในการช่วยเหลือประชาชนทางกฎหมาย ทั้งประเทศไทย และตัวอย่างของต่างประเทศ และร่วมแสวงหาแนวทางการพัฒนาการให้ความช่วยเหลือทางกฎหมายในคดีอาญา ให้สอดคล้องกับหลักการของรัฐธรรมนูญและหลักการสากล

๓) คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายด้านสวัสดิการสังคม

๓.๑) โครงการเวทีสาธารณะ เรื่อง แนวทางการปรับปรุงและพัฒนากฎหมายสวัสดิการ สั ง คมเพื่ อ ผู ้ สู ง อายุ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ทราบถึงปัญหาและอุปสรรคเกี่ยวกับการที่ผู้สูงอายุไม่สามารถเข้าถึง สวัสดิการสังคมที่รัฐได้ด�ำเนินการจัดให้ รวมถึงเพื่อเป็นการรวบรวมข้อมูลและร่วมกันหาแนวทางพัฒนากฎหมายและ เสริมสร้างการจัดสวัสดิการสังคมแก่ผู้สูงอายุให้เป็นรูปธรรม นอกจากนั้นยังเป็นรองรับการประสานความร่วมมือใน อนาคตระหว่างหน่วยงานภาครัฐและภาคประชาสังคม กับคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๔) คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายหลักประกันทางธุรกิจ

๔.๑) โครงการประชุมรับฟังความคิดเห็นกลุม่ ย่อยเกีย่ วกับร่างพระราชบัญญัตหิ ลักประกัน ทางธุรกิจ พ.ศ. .... โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นการระดมความคิดเห็นและข้อเสนอแนะเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติ หลักประกันทางธุรกิจ พ.ศ. .... อันจะเป็นข้อมูลในการท�ำการศึกษา วิเคราะห์ ปรับปรุง และพัฒนาร่างพระราชบัญญัติ ดังกล่าวต่อไป

๕) คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายด้านความเสมอภาคระหว่างเพศ

๕.๑) เวที ขั บ เคลื่ อ นเพื่ อ การปรั บ ปรุ ง และพั ฒ นากฎหมายด้ า นความเสมอภาค ระหว่างเพศ “ผู้หญิงชาติพันธุ์กับการเข้าถึงความยุติธรรม” โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้เกิดการขับเคลื่อนกระบวนการ เข้าถึงความยุติธรรมของผู้หญิงชาติพันธุ์ เกิดการพัฒนากฎหมายที่จะเป็นเครื่องมือในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม ของผู้หญิงชาติพันธุ์ และเป็นการเผยแพร่ ประชาสัมพันธ์ ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาคระหว่าง เพศ พ.ศ. .... (ฉบับคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย)

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

238

๕.๒) เวทีขับเคลื่อนเพื่อการปรับปรุงและพัฒนากฎหมายด้านความเสมอภาคระหว่าง เพศ “การเข้าถึงความยุติธรรมของแรงงานหญิงในภาคอุตสาหกรรม” โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้เกิดการขับเคลื่อน กระบวนการเข้ าถึ งความยุติธรรมของแรงงานหญิงทั้งในและนอกระบบ เกิดการพัฒนากฎหมายที่จะเป็นเครื่องมือ ในการเข้าถึงกระบวนการยุตธิ รรมของแรงงานหญิงทัง้ ในและนอกระบบ และเพือ่ เผยแพร่ ประชาสัมพันธ์ ร่างพระราชบัญญัติ ส่งเสริมโอกาสและความเสมอภาคระหว่างเพศ พ.ศ. .... (ฉบับคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย)

๖) คณะกรรมการเฉพาะเรื่องเกี่ยวกับการตรวจสอบการใช้อ�ำนาจรัฐ

๖.๑) โครงการรั บ ฟั ง ความคิ ด เห็ น ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ คุ ้ ม ครองข้ อ มู ล ส่ ว นบุ ค คล พ.ศ. .... โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นเวทีรับฟังความคิดเห็นและข้อเสนอแนะจากผู้แทนหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน ภาคธุรกิจ เครือข่ายภาคประชาชน และนักวิชาการ เกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. .... รวมทั้งเป็นการเผยแพร่ประชาสัมพันธ์องค์กร ผลการด�ำเนินงาน และกิจกรรมต่างๆ ของคณะกรรมการ ๖.๒) โครงการศึกษาปัญหาเพื่อพัฒนาปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับการตรวจสอบการใช้ อ�ำนาจรัฐ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเผยแพร่ข้อมูลเกี่ยวกับอ�ำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย องค์กรอิสระ ตามรัฐธรรมนูญ และองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญแก่ประชาชนในภูมิภาค และแนวทางการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน ในการสรรหาและแต่งตั้ง ตลอดจนปรับปรุงอ�ำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆ ในการตรวจสอบอ�ำนาจรัฐ และเป็นการ รับฟังความคิดเห็นของประชาชนเกี่ยวกับองค์ประกอบและการได้มาขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ และองค์กรอื่น ตามรัฐธรรมนูญ รวมทั้งข้อเสนอแนะในการปรับปรุงพระราชบัญญัติขององค์กรดังกล่าวให้มีความเหมาะสมยิ่งขึ้น

๗) คณะกรรมการพัฒนากฎหมายด้านการกระจายอ�ำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน

๗.๑) โครงการพัฒนา (ร่าง) พระราชบัญญัติการบริหารราชการโดยใช้พื้นที่เป็นฐาน : จังหวัดจัดการตนเอง โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเชื่อมโยงเครือข่ายการเรียนรู้ และขับเคลื่อนแนวคิดจังหวัดจัดการตนเอง ในระดับชาติ ยกร่าง “พระราชบัญญัติการบริหารราชการโดยใช้พื้นที่เป็นฐาน : จังหวัดจัดการตนเอง” และเพื่อจัดวาง ยุทธศาสตร์ แผนการขับเคลื่อนร่างกฎหมาย

๒. การเผยแพร่ความรู้เกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมายและการประชาสัมพันธ์ตามแผนงาน

ส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ภายใต้การด�ำเนินงานของคณะอนุกรรมการบริหารงานด้าน สื่อสารองค์กร1 ซึ่งมีภารกิจส�ำคัญในการวางแผนงานเผยแพร่อ�ำนาจหน้าที่ ผลการด�ำเนินงาน กิจกรรมและการสื่อสาร ท�ำความเข้าใจกับประชาชนเกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมาย รวมถึงวางแผนการใช้สื่อสารมวลชนและสื่ออื่นๆ เพื่อให้การ เผยแพร่อ�ำนาจหน้าที่ ผลการด�ำเนินงาน กิจกรรมต่างๆ เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายได้อย่าง กว้างขวางและทั่วถึง นั้น คณะอนุกรรมการบริหารงานด้านสื่อสารองค์กร จึงได้ก�ำหนดแผนงานและโครงการเพื่อ เผยแพร่ความรู้เกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมาย ประจ�ำปี ๒๕๕๖ ดังนี้ ๒.๑ การเผยแพร่ ค วามรู ้ เ กี่ ย วกั บ การปฏิ รู ป กฎหมายผ่ า นสถานี วิ ท ยุ โดยจั ด ท�ำ รายการสั ม ภาษณ์ พิเศษ “หยิบมาถก ยกมาคุยกับ คปก.” อันเป็นการด�ำเนินงานต่อเนื่องจากปีงบประมาณ ๒๕๕๕ โดยรูปแบบรายการ จะเป็นการสัมภาษณ์กรรมการปฏิรูปกฎหมายและวิทยากรผู้ทรงคุณวุฒิในด้านต่างๆ ในประเด็นส�ำคัญเกี่ยวกับการ ปฏิรูปกฎหมายตามแต่สถานการณ์ที่สอดคล้องต่อสภาพสังคมเพื่อเป็นการสร้างองค์ความรู้ให้ความรู้แก่ประชาชน ทั่วไปรวมถึงเป็นการประชาสัมพันธ์ผลการด�ำเนินงานของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้วย เช่น การออกอากาศ สัมภาษณ์ ตอน “ปฏิรูปกฎหมายภาคประชาชน ถอดบทเรียนกฎหมายเข้าชื่อฯ” โดยนายไพโรจน์ พลเพชร กรรมการ 1

ค�ำสั่งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ที่ ๑๒/๒๕๕๕ ลงวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๕๕ เรื่อง แต่งตั้งคณะอนุกรรมการบริหารงานด้านสื่อสารองค์กร

239

ปฏิรูปกฎหมาย และ ผศ.วนิดา แสงสารพันธ์ อาจารย์ประจ�ำคณะนิติศาสตร์ ม.กรุงเทพ, การออกอากาศสัมภาษณ์ ตอน “ปฏิรูประบบและกฎหมายประกันสังคม” โดยนางสุนี ไชยรส รองประธานกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เป็นต้น ซึ่งจะออกอากาศทุกวันจันทร์ เวลา ๑๖.๐๕ - ๑๖.๓๐ น. ช่องสถานีวิทยุจุฬาฯ เริ่มออกอากาศครั้งแรกเมื่อวันจันทร์ ที่ ๒ กรกฎาคม ๒๕๕๕ ๒.๒ การเผยแพร่ความรู้เกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมายผ่านเคเบิลทีวี โดยจัดท�ำบันทึกเทปและเผยแพร่ การประชุมนอกสถานที่และการลงพื้นที่ในต่างจังหวัดของคณะกรรมการ นอกจากนั้นได้ด�ำเนินการออกอากาศผ่าน รายการสัมภาษณ์ทางเคเบิลทีวีในรายการ “ปฏิรูปกฎหมายกับ คปก.” ซึ่งเป็นการด�ำเนินงานต่อเนื่องจากปีงบประมาณ ๒๕๕๕ ออกอากาศครั้งแรกเมื่อวันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๕ ทางช่อง BANGKOK TV ทุกวันจันทร์ เวลา ๑๓.๓๐ น. ซึ่งจะมีการก�ำหนดประเด็นการสัมภาษณ์ให้สอดคล้องกับการเผยแพร่ผ่านสถานีวิทยุจุฬาฯ ๒.๓ การเผยแพร่ความรู้เกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมายผ่าน Thai TV Global Network โดยเช่าเวลา ออกอากาศรายการ “ปฏิรูปกฎหมายกับ คปก.” จ�ำนวน ๔๔ ตอน ในช่วงเวลา ๕ เดือน ตั้งแต่เดือนสิงหาคม ๒๕๕๖ ธันวาคม ๒๕๕๖ ตอนละ ๒๕ นาที (ไม่รวมเวลาโฆษณา) ออกอากาศสัปดาห์ละ ๒ ตอน ทุกวันอังคาร ระหว่างเวลา ๒๐.๔๕ - ๒๑.๔๐ น. ทั้งนี้เพื่อเป็นการเพิ่มช่องทางในการเผยแพร่อ� ำนาจหน้าที่ ผลการด�ำเนินงาน กิจกรรมและ การสื่อสารท�ำความเข้าใจกับประชาชนเกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมายให้กว้างขวางและทั่วถึง ๒.๔ วางแผนจัดท�ำข้อมูล ข่าวสารเพื่อการเผยแพร่สาธารณะ โดยจะมีการจัดท�ำข้อมูลทั้งในด้าน ความรู้ทั่วไปเกี่ยวกับองค์กร และข้อมูลในการด�ำเนินงานของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายและส�ำนักงาน เพื่อให้ ประชาชนเข้าใจในภาพรวมเกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมาย เช่น การจัดท�ำ Press Release บันทึกความเห็นและข้อเสนอแนะ ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เป็นต้น ๒.๕ เผยแพร่ ค วามรู ้ ค วามเข้ า ใจในด้ า นการปฏิ รู ป กฎหมายผ่ า นทางสื่ อ สั ง คมออนไลน์ (Social Media) ซึ่ ง ปั จ จุ บั น ได้ มี ก ารเผยแพร่ ข ้ อ มู ล อย่ า งเป็ น ทางการผ่ า นเว็ บ ไซต์ ส� ำ นั ก งานคณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย รวมถึงการเผยแพร่ข่าวสาร กิจกรรม ผลการด�ำเนินงานของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายผ่าน Facebook และ Twitter

(๗) ปฏิบัติการอื่นตามที่คณะกรรมการมอบหมาย

ส�ำนักงานในฐานะที่เป็นหน่วยธุรการของคณะกรรมการ มีหน้าที่ส�ำคัญในการสนับสนุนการด�ำเนินงานของ คณะกรรมการเพื่อให้บรรลุเป้าหมายตามยุทธศาสตร์ พันธกิจที่ก�ำหนดไว้ ซึ่งในระยะที่ผ่านมาคณะกรรมการได้มอบหมาย ให้ส�ำนักงานปฏิบัติการอื่นในด้านต่างๆ ดังนี้

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

240

๑. การด�ำเนินการตามนโยบายที่ได้รับมอบหมาย

๑.๑ โครงการสัมมนาวิชาการคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย “๒ ปี คปก. กับการปฏิรูปกฎหมาย สร้างความเป็นธรรม ขจัดความเหลื่อมล�้ำ” ในวันที่ ๑๕ พฤษภาคม ๒๕๕๖ ณ โรงแรมรามาการ์เด้นส์ กรุงเทพฯ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้ด�ำเนินการตามพันธกิจโดย ส�ำรวจ ศึกษา วิเคราะห์ และวิจัยเพื่อ ปรับปรุงและพัฒนากฎหมายให้ทันสมัยและเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ โดยให้ความส�ำคัญกับการมีส่วนร่วมของประชาชน เสนอความเห็นและข้อสังเกตต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับแผนการให้มีกฎหมาย แก้ไขเพิ่มเติม หรือตรากฎหมายที่จ�ำเป็น ตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐและการบริหารราชการแผ่นดิน และเสนอความเห็นและข้อสังเกตต่อคณะรัฐมนตรีและ รัฐสภาเกี่ยวกับร่างกฎหมาย รวมทั้งให้ค�ำปรึกษาและสนับสนุนกระบวนการจัดท�ำกฎหมายของประชาชนและให้ความ ส�ำคัญกับการสร้างความเข้มแข็งของประชาชนโดยการให้ข้อมูลและความรู้ด้านกฎหมายแก่ประชาชน คณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมายเล็งเห็นถึงความส�ำคัญในเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญและบทบัญญัติตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓ ว่าการปฏิรูปกฎหมายจะต้องเป็นไปอย่างการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน ทั้งหน่วยงาน ภาครัฐ หน่วยงานภาคเอกชน ภาคประชาสังคม และประชาชนทั่วไป เพื่อร่วมเสนอแนะและร่วมก�ำหนดทิศทางการ ปฏิรูปกฎหมาย จึงได้มอบนโยบายให้ส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายด�ำเนินการจัดโครงการสัมมนาวิชาการ เพื่ อ ให้ ส าธารณชนได้ ท ราบถึ ง ความเป็ น มา อ� ำ นาจหน้ า ที่ ผลการด�ำ เนิ น งานที่ ผ ่ า นมาและแนวทางการด�ำ เนิ น งาน ในระยะต่ อ ไปของคณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย รวมถึ ง เพื่ อ เป็ น เวที แ ลกเปลี่ ย นความคิ ด เห็ น ทางวิ ช าการด้ านการ ปฏิรูปกฎหมายจากทุกภาคส่วนและสร้างความร่วมมืออันดีกับองค์กรภาครัฐ เอกชน องค์กรอิสระ และภาคประชาชน ในโอกาสเดียวกันด้วย

241

โครงการสัมมนาวิชาการคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย “๒ ปี คปก. กับการปฏิรูปกฎหมาย สร้างความ เป็นธรรม ขจัดความเหลื่อมล�้ำ” ได้จัดขึ้นเมื่อวันที่ ๑๕ พฤษภาคม ๒๕๕๖ ณ โรงแรมรามาการ์เด้นส์ กรุงเทพฯ โดย ได้รับเกียรติจาก นายเจริญ จรรย์โกมล รองประธานสภาผู้แทนราษฎร คนที่ ๑ นายนิคม ไวยรัชพานิช ประธาน วุฒิสภา นายพงศ์เทพ เทพกาญจนา รองนายกรัฐมนตรี ร่วมปาฐกถาพิเศษในหัวข้อ “ข้อเสนอและความร่วมมือ ของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และรัฐบาล กับคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายในการปฏิรูปกฎหมาย” นอกจาก นั้นยังได้มีการร่วมอภิปรายในหัวข้อ “การปฏิรูปกฎหมาย : การสร้างความเป็นธรรมและขจัดความเหลื่อมล�้ ำ” ซึ่งมี ศาสตราจารย์ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ศาสตราจารย์วิทิต มันตาภรณ์ นางจินตนา แก้วขาว และนายไพโรจน์ พลเพชร เข้าร่วมอภิปรายในหัวข้อดังกล่าวด้วย

๑.๒ การปรับปรุงแก้ไขระเบียบและประกาศของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

โดยที่ ค ณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายมี อ�ำ นาจหน้ า ที่ ใ นการออกระเบี ย บหรื อ ประกาศด้ า นต่ า งๆ เกี่ ย วกั บ การด� ำ เนิ น งานของส� ำ นั ก งาน เพื่ อ เป็ น แนวปฏิ บั ติ ใ นการด� ำ เนิ น งานของส� ำ นั ก งานให้ เ ป็ น ไปอย่ า งถู ก ต้ อ ง รวดเร็วและมีประสิทธิภาพ ซึ่งระยะเวลาที่ผ่านมาได้มีการออกระเบียบและประกาศต่างๆ รวมทั้งสิ้นกว่า ๓๐ ฉบับ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นควรประมวลรวบรวมระเบียบหรือประกาศที่มีความเกี่ยวข้องกันไว้ในฉบับเดียวกัน ยกเลิกระเบียบหรือประกาศฯ ที่หมดความจ�ำเป็น รวมถึงส�ำรวจเพื่อแก้ไขปรับปรุงให้การปฏิบัติงานของส� ำนักงาน คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเป็นไปตามหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี จึงได้มอบหมายให้ส�ำนักงานส�ำรวจและ พิจารณาระเบียบและประกาศของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงานเพื่อเสนอแก้ไขปรับปรุง ต่อคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายต่อไป

๒. การประสานงานกับส่วนราชการหรือหน่วยงานต่างๆ

โดยที่การด�ำเนินงานของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่ส�ำคัญประการหนึ่ง คือ การศึกษา วิเคราะห์และ วิจัยร่างกฎหมายเพื่อจัดท�ำความเห็นและข้อเสนอแนะประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฎร หรือ วุฒิสภา ซึ่งกระบวนการจัดท�ำความเห็นและข้อเสนอแนะจะต้องมีการศึกษาค้นคว้าข้อมูลทั้งในและต่างประเทศ รวมถึง การรับฟังความเห็นอย่างรอบด้าน ทั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิ นักวิชาการ และประชาชนผู้อาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมาย นั้ น ๆ และเพื่ อ ให้ ก ารจั ด ท� ำ ความเห็ น และข้ อ เสนอแนะต่ อ ร่ า งกฎหมายสามารถด� ำ เนิ น การได้ ทั น ต่ อ การพิ จ ารณา ของคณะรัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฎร หรือวุฒิสภา หรือ สามารถด�ำเนินการได้ครบถ้วนตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย คณะกรรมการจึงได้มอบหมายให้ส�ำนักงานประสานงานส่วนราชการหรือหน่วยงานต่างๆ เกี่ยวกับร่างกฎหมายที่เสนอ ต่อคณะรัฐมนตรี เพื่อที่คณะกรรมการจะได้พิจารณาท�ำความเห็นต่อร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องต่อไป ทั้งนี้ ส�ำนักงาน ได้ประสานไปยังส่วนราชการและหน่วยงานต่างๆ จ�ำนวน ๔๖ หน่วยงาน โดยมีร่างกฎหมายที่อยู่ระหว่างด�ำเนินการ ของส่วนราชการและหน่วยงานต่างๆ จ�ำนวน ๔๗ ฉบับ

๓. การสร้างเครือข่ายในประเทศและต่างประเทศ

ภารกิจส�ำคัญอีกประการหนึ่งของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย คือ การปรับปรุงและพัฒนากฎหมาย ให้เกิดความเหมาะสมและเกิดประโยชน์สูงสุด จึงได้ตระหนักเห็นถึงความส�ำคัญในการพัฒนาระบบเครือข่ายความรู้ ความร่วมมือกับองค์กรทั้งในประเทศและต่างประเทศ เพื่อให้ได้รับองค์ความรู้อย่างรอบด้านอันน�ำมาสู่การปฏิรูป กฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพ ทั้งนี้ในการด�ำเนินการของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้มีการประสานความร่วมมือ กับเครือข่ายทั้งในและต่างประเทศ ดังนี้

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

242

๓.๑ การเข้าพบ หารือเพื่อแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกับหน่วยงานต่างๆ

๑) โครงการศึ ก ษาดู ง านของคณะท� ำ งานยกร่ า งประมวลกฎหมายแพ่ ง ลาว เมื่ อ วั น ที่ ๑๗ มกราคม ๒๕๕๖ คณะท�ำงานยกร่างประมวลกฎหมายแพ่งลาว (The Working Group of Legal Experts of The Lao Civil Code Drafting Team) กระทรวงยุติธรรม สาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว ได้เข้าพบและร่วม ประชุมหารือกับคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายในประเด็นเกี่ยวกับกระบวนการท� ำงาน และองค์ความรู้ทางวิชาการ ที่เกี่ยวข้องกับการจัดท�ำกฎหมายรวมถึงการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ๒) คณะกรรมการแผนพัฒนาการเมือง สภาพัฒนาการเมือง ได้เข้าพบหารือคณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมายเกี่ยวกับกรอบแนวทางการน�ำแผนพัฒนาการเมืองไปสู่การปฏิบัติ เมื่อวันที่ ๒ ตุลาคม ๒๕๕๖ โดยได้ มีการอภิปรายเกี่ยวกับอ�ำนาจหน้าที่และอุปสรรคของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รวมถึงแนวทางการด�ำเนินงาน ร่วมกันขององค์กร และเห็นตรงกันว่ายุทธศาสตร์ส�ำคัญของทั้งสององค์กรมีความคล้ายกันบางประการ เช่น ในด้าน การกระจายอ� ำ นาจ ด้ า นการตรวจสอบอ� ำ นาจรั ฐ ด้ า นที่ ดิ น ทรั พ ยากรธรรมชาติ แ ละสิ่ ง แวดล้ อ ม และด้ า นความ เสมอภาคระหว่างเพศ ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อการร่วมมือกันในอนาคต อันจะน�ำไปสู่การผลักดันให้เกิดความเป็นธรรม ในกระบวนการยุติธรรมและกฎหมายต่อไป ๓) หน่วยงานพัฒนาและบริการสังคม สภาคริสตจักรในประเทศไทย ได้น�ำคณะกรรมการ ประสานงานสิทธิมนุษยชนคริสตจักรชนเผ่า เข้าเยี่ยมและศึกษาดูงานของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เมื่อวันที่ ๘ ตุลาคม ๒๕๕๖ โดยได้มีการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นในบทบาทของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายต่อการสนับสนุน และให้ ค วามช่ ว ยเหลื อ กลุ ่ ม เครื อ ข่ า ยชนเผ่ า และร่ ว มกั น อภิ ป รายในบทบาทที่ เ กี่ ย วกั บ สิ ท ธิ ม นุ ษ ยชนขั้ น พื้ น ฐานใน ๓ ประเด็นหลัก ได้แก่ สัญชาติสถานะบุคคล สิทธิการจัดการป่าไม้ที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และแรงงานอพยพข้ามชาติ การค้ามนุษย์ เพื่อให้ชุมชนท้องถิ่นได้ด�ำเนินการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นของตนเองได้อย่างเกิดผล

๓.๒ การประสานความร่วมมือทางวิชาการกับหน่วยงานต่างๆ

๑) การประสานความร่วมมือกับองค์การเพื่อการส่งเสริมความเสมอภาคระหว่างเพศ และ เพิ่มพลังของผู้หญิงแห่งสหประชาชาติ (UN Women) ศูนย์สตรีศึกษา คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ มูลนิธิผู้หญิง กฎหมายและการพัฒนาชนบท และ Asia Pacific Forum on Women, Law and Development (APWLD) เพื่อส�ำรวจ ศึกษา วิเคราะห์เกี่ยวกับการวิจัย ประสบการณ์กับการ เข้าถึงความยุติธรรม : การศึกษาวิจัยแบบอัตชีวประวัติของผู้หญิงชาติพันธุ์ การวิจัย เรื่องเล่าและบทเรียนของผู้หญิง ที่ถูกกระท�ำด้วยความรุนแรงในครอบครัวและผู้หญิงที่ถูกกระท�ำความรุนแรงทางเพศ และการวิจัย การเข้าถึงความ ยุติธรรมของผู้หญิงในระบบยุติธรรมพหุลักษณ์กรณีผู้หญิงม้งและผู้หญิงมาเลย์มุสลิม ๒) การประสานความร่ ว มมื อ กั บ มู ล นิ ธิ เ อเชี ย ในการสนั บ สนุ น การด� ำ เนิ น งานของคณะ อนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้านนิติวิทยาศาสตร์ ๓) การประสานความร่ ว มมื อ กั บ ส� ำ นั ก งานประสานการพั ฒ นาสั ง คมสุ ข ภาวะ (สปพส.) เพื่อด�ำเนินการศึกษา วิเคราะห์ รับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับแนวทางการร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครอง ตนเอง พ.ศ. .... ๔) การประสานความร่ ว มมื อ กั บ สมั ช ชาองค์ ก รเอกชนด้ า นการคุ ้ ม ครองสิ่ ง แวดล้ อ มและ อนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ มูลนิธิเอเชีย และโครงการสานเสวนาในภูมิภาคลุ่มน�้ำโขง (Maekong Water Dialogues) เพื่อศึกษา วิเคราะห์ รับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับแนวทางการร่างกฎหมายน�้ำ รวมทั้ง จัดท�ำแผนงานรณรงค์ สร้าง ความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน�้ำ พ.ศ. ....

243

๕) การประสานความร่ ว มมื อ กั บ ส� ำ นั ก งานโครงการพั ฒ นาแห่ ง สหประชาชาติ (UNDP) เพื่อด�ำเนินการตามแผนงานการปฏิรูปกฎหมายเพื่อเสริมสร้างพลังสังคมด้านสิทธิมนุษยชน

๔. การจัดท�ำความเห็นและข้อเสนอแนะ

ในการด�ำเนินงานที่ผ่านมา คณะกรรมการได้มอบหมายให้สำ� นักงานจัดท�ำบันทึกความเห็นและข้อเสนอแนะ ต่อร่างกฎหมายที่คณะกรรมการได้พิจารณาแล้วเห็นว่ามีความส�ำคัญและจ�ำเป็นเร่งด่วน โดยส�ำนักงานได้ด�ำเนินการ ศึกษา วิเคราะห์ รวบรวมข้อมูลทางวิชาการ รวมถึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นภาคส่วนที่เกี่ยวข้องประกอบในการจัดท�ำ ความเห็นและข้อเสนอแนะเสนอต่อคณะกรรมการเพื่อพิจารณา จ�ำนวน ๕ เรื่องได้แก่ (๑) ร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ ป ้ อ งกั น การทารุ ณ และการจั ด สวั ส ดิ ภ าพสั ต ว์ พ.ศ. .... เสนอเมื่ อ วั น ที่ ๒๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๖

(๒) ร่างพระราชบัญญัติการกีฬา แห่งประเทศไทย พ.ศ. .... เสนอเมื่อวันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖

(๓) ร่างพระราชบัญญัติให้อ�ำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคม ขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... เสนอเมื่อวันที่ ๒ กรกฎาคม ๒๕๕๖

(๔) ร่างพระราชบัญญัติที่หมดความจ�ำเป็นหรือซ�้ำซ้อนกับกฎหมายอื่น พ.ศ. ....

(๕) ร่างประกาศคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ เรื่อง หลักเกณฑ์การก�ำกับดูแลเนื้อหารายการในกิจการโทรทัศน์ พ.ศ. .... เสนอเมื่อวันที่ ๑๗ ธันวาคม ๒๕๕๖ ทั้งนี้ สามารถศึกษาความเห็นและข้อเสนอแนะทั้ง ๕ เรื่อง ได้ในส่วนที่ ๒ รายงานผลงานของคณะ กรรมการปฏิรูปกฎหมาย

247

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

248

249

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

250

251

255

ส่วนที่ ๕ ปัญหาและอุปสรรคและข้อเสนอแนะ การด�ำเนินงานของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ประจ�ำปี พ.ศ. ๒๕๕๖ ถือเป็นการท�ำงาน ในปีที่ ๓ ของการจัดตั้ง คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายและส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูป กฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งเป็นการด�ำเนินการจัดระบบงานของส�ำนักงานฯ ในระยะต่อเนื่องควบคู่ไปกับการด�ำเนินการ ตามอ�ำนาจหน้าที่ตามมาตรา ๔ และมาตรา ๑๙ ในการขับเคลื่อนการปฏิรูปกฎหมายในมิติต่างๆ ตามยุทธศาสตร์ของ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

ปัญหาอุปสรรค ปัญหาและอุปสรรคที่ท�ำให้คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายและส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายไม่สามารถ ด�ำเนินให้บรรลุผลตามภารกิจได้อย่างเต็มที่ อาจแบ่งได้เป็น ๒ ลักษณะ ดังนี้

๑. ปัญหาอุปสรรคในการขับเคลื่อนภารกิจตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย

๑.๑ การเสนอความเห็นและข้อเสนอแนะต่อรัฐสภาและคณะรัฐมนตรี กล่าวได้ว่าเป็นปัญหาทั้งในส่วน ของการให้ความส�ำคัญของความเห็นและข้อเสนอแนะของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายในชั้นการพิจารณาของคณะ รัฐมนตรีและในส่วนของกระบวนการพิจารณากฎหมายในชั้นรัฐสภา ที่มิได้น�ำความเห็นและข้อเสนอแนะของคณะ กรรมการปฏิรูปกฎหมาย ใช้ประกอบการพิจารณาอย่างมีประสิทธิภาพเท่าที่ควร ทั้งที่ความเห็นและข้อเสนอแนะของ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้ผ่านกระบวนการและขั้นตอนในการรับฟังความเห็นทั้งจากนักวิชาการ ประชาชน และผู้มีส่วนได้เสีย มีการสังเคราะห์และวิเคราะห์จากความรู้ทางวิชาการและจากการศึกษาวิจัย ก่อนที่จะประมวล สรุปน�ำสู่การพิจารณาและวิพากษ์ในที่ประชุมคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เพื่อให้ได้เป็นความเห็น ข้อสังเกต และ ข้อเสนอแนะของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย น�ำเสนอต่อรัฐสภาและคณะรัฐมนตรีในที่สุด อย่างไรก็ตาม มีสมาชิก รัฐสภาบางส่วนได้ให้ความสนใจและสนับสนุนความเห็นและข้อเสนอแนะฯ ดังกล่าวอยู่บ้าง ถึงกระนั้นก็ตามความเห็น และข้อเสนอแนะของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่ส� ำคัญหลายประการมิได้ถูกหยิบยกและน� ำไปใช้ประโยชน์ใน การตรากฎหมายเท่าที่ควร ๑.๒ การสนั บ สนุ น การเข้ า ชื่ อ เสนอกฎหมายของประชาชนผู ้ มี สิ ท ธิ เ ลื อ กตั้ ง กล่ า วได้ ว ่ า วั ต ถุ ป ระสงค์ ที่ ส� ำ คั ญ ประการหนึ่ ง ของการให้ มี ค ณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย ก็ เ พื่ อ ให้ ก ารสนั บ สนุ น แก่ประชาชน ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายทั้งในส่วนของการให้ค� ำปรึกษาในการเสนอ กฎหมาย การยกร่างกฎหมาย และการด�ำเนินการกระบวนการต่างๆ เพื่อให้กฎหมายภาคประชาชนเข้าสู่ การพิจารณาของรัฐสภา ปัญหาที่เกิดขึ้น คือ กฎหมายภาคประชาชนที่เสนอเข้าสู่กระบวนการนิติบัญญัติ ไม่ได้มีการให้ความส�ำคัญเท่าที่ควร เป็นผลให้กฏหมายที่ประชาชนเข้าชื่อเสนอหลายๆ ฉบับต้องตกไป โดยไม่ได้รับการพิจารณา และการปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมายเข้าชื่อที่มีกระบวนการที่ใช้เวลาท�ำให้

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

256

กฎหมายที่เสนอโดยภาคประชาชนมีความล่าช้า ดังนั้น เมื่อมีการยุบสภาผู้แทนราษฎร ส่งผลให้กฎหมายทุกฉบับที่ยังอยู่ ในกระบวนการของรัฐสภาต้องสะดุดหยุดลง ซึง่ รวมทัง้ ร่างกฎหมายทีป่ ระชาชนเข้าชือ่ เสนอด้วย จะต้องรอให้มคี ณะรัฐมนตรี ชุดใหม่เพื่อยืนยันร่างดังกล่าว และพบว่ากฎหมายภาคประชาชนอีกหลายฉบับยังอยู่ในขั้นตอนของการตรวจสอบรายชื่อ ของส�ำนักเลขาธิการ สภาผู้แทนราษฎร และอีกอย่างน้อย ๑๒ ฉบับที่รอการลงนามของนายกรัฐมนตรีเนื่องจากเป็น ร่างกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน แม้ว่าจะมีการปรับปรุงแก้ไข พระราชบัญญัติการเข้าชื่อเสนอกฎหมายขึ้นใหม่ ในชื่อว่า “พระราชบัญญัติการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๖” แต่ยังมีความไม่แน่ชัดในร่างกฎหมายที่รอการรับรองจาก นายกรัฐมนตรีว่าอาจต้องไปเริ่มต้นกระบวนการใหม่เพื่อให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๖ ที่เพิ่งออกใหม่หรือไม่ เนื่องจากมีรายละเอียดที่แตกต่างไปจากพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเสนอกฎหมายฉบับเดิม ซึ่งจะเป็นการเพิ่มภาระให้แก่ประชาชน ผู้ทรงสิทธิในการเสนอกฎหมายและไม่ควรจะได้รับผลกระทบจากการนี้

๒. การบริหารจัดการองค์กร

๒.๑ การบริหารจัดการทรัพยากรบุคคล

การบริหารจัดการทรัพยากรบุคคลภายในส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ถือเป็นภารกิจหนึ่งที่ส�ำคัญ ของส�ำนักงานฯ ที่จะต้องบริหารจัดการบุคลากรให้สามารถปฏิบัติงานรองรับวิสัยทัศน์ พันธกิจ และยุทธศาสตร์ ตลอดจน แผนงานโครงการต่างๆ ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เพื่อให้คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายสามารถผลักดันและ ขับเคลื่อนการปฏิรูปกฎหมายตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญและกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรปฏิรูปกฎหมาย ได้อย่างมีประสิทธิภาพ การบริหารจัดการทรัพยากรบุคคลของส�ำนักงานฯ ยังคงมีปัญหาในเรื่องอัตราก�ำลังบุคลากรที่ไม่เพียงพอ เนื่ อ งด้ ว ยภารกิ จ หลั ก ของคณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายคื อ การผลั ก ดั น การปฏิ รู ป กฎหมาย โดยอาศั ย ฐานที่ ส� ำ คั ญ ๒ ประการ คือ ฐานองค์ความรู้ทางวิชาการและฐานการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน กับภารกิจหลักของส�ำนักงานฯ คือ การสนับสนุนภารกิจด้านวิชาการของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ควบคู่กับการจัดระบบงานและโครงสร้าง การท�ำงานของส� ำนักงานฯ ภารกิจทั้ง ๒ ด้านถือว่าได้ว่าเป็นงานหนักที่องค์กรจะต้องด� ำเนินการควบคู่กันไป แต่ ขณะเดียวกัน ส�ำนักงานฯ มีบุคลากรประจ�ำที่ปฏิบัติงานมีเพียง ๔๒ คน และมากกว่าครึ่งได้รับการบรรจุและเริ่มปฏิบัติงาน เมื่อช่วงต้นปี พ.ศ. ๒๕๕๖ ส�ำนักงานฯ จึงยังขาดบุคลากรที่มีประสบการณ์ และความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน กอรปกับ ปริ ม าณงานที่ ม ากและเป็ น หน่ ว ยงานใหม่ ที่ ก ารวางระบบงานยั ง อยู ่ ใ นระหว่ า งการพั ฒ นาให้ ส อดคล้ อ งกั บ ภารกิ จ การปฏิบัติงานของส�ำนักงานฯ จึงคงมีปัญหาในเรื่องประสิทธิภาพของการด�ำเนินการ

257

อย่างไรก็ตาม ปัญหาและอุปสรรคในเรื่องการบริหารจัดการทรัพยากรบุคคลที่กล่าวไว้ข้างต้น ส�ำนักงานฯ ได้ พยายามแก้ไขปัญหาแล้วในระดับหนึ่ง โดยในส่วนอัตราก�ำลังบุคลากรนั้น ส�ำนักงานฯ ได้ด�ำเนินการรับบุคลากรเพิ่มเติมแล้ว ในปี พ.ศ. ๒๕๕๗ ซึ่งคาดว่าจะได้บุคลากรมาปฏิบัติงานเพิ่มเติมในระดับบริหารจนถึงระดับปฏิบัติการไม่น้อยกว่า ๑๒ คน เพื่อรองรับงานในส่วนที่มีบุคลากรไม่เพียงพอ และขณะเดียวกันส�ำนักงานฯ ได้ด�ำเนินการเกี่ยวกับการพัฒนา หรือฝึกอบรมบุคลากรที่มีอยู่ในด้านต่างๆ ทั้งวิชาการและบริหารเพื่อเพิ่มเติมศักยภาพของบุคลากรให้สามารถปฏิบัติงาน ได้ อ ย่ า งมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพและประสิ ท ธิ ผ ลมากยิ่ ง ขึ้ น โดยส�ำ นั ก งานฯ คาดหมายว่ า ปั ญ หาเกี่ ย วกั บ การบริ ห ารจั ด การ ทรัพยากรบุคคลจะบรรเทาเบาบางและมีทิศทางที่ดีขึ้นปีต่อไป

๒.๒ การปฏิบัติตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงาน

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายถือเป็นหน่วยงานอิสระในการด�ำเนินงาน โดยมีส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูป กฎหมายที่เป็นหน่วยงานของรัฐไม่สังกัดส่วนราชการใดๆ ท�ำหน้าที่สนับสนุนภารกิจด้านต่างๆ โดยในการบริหารงาน ของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายไม่ว่าจะเป็นด้านการบริหารงานทั่วไป การบริหารงานบุคคล การบริหาร การงบประมาณ การเงินและทรัพย์สิน การก�ำหนดค่าตอบแทน สวัสดิการหรือการสงเคราะห์แก่บุคลากร ตลอดจน การด�ำเนินการอื่นของส�ำนักงาน พระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓ มาตรา ๑๙ (๗) ให้อ�ำนาจ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายสามารถออกระเบียบหรือประกาศได้เองในเรื่องดังกล่าว ด้วยสถานะของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่เป็นหน่วยงานของรัฐได้รับการจัดสรรงบประมาณ จากรัฐบาลในการด�ำเนินงาน การก�ำหนดระเบียบหรือประกาศของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายในการด� ำเนินการ ในช่วงแรกบางส่วนไม่สามารถก�ำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขอย่างอิสระ อีกทั้งการจัดสรรงบประมาณ และการใช้จ่าย งบประมาณ มีไม่เพียงพอ และไม่มีความคล่องตัวหรือยืดหยุ่นพอในการที่จะปฏิบัติงานให้บรรลุผลตามแผนงานโครงการ ที่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายวางไว้ ทั้งนี้เนื่องด้วยการด�ำเนินงานของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายตามเจตนารมณ์ ของรัฐธรรมนูญและกฎหมายมีลักษณะที่แตกต่างจากการด� ำเนินงานของหน่วยงานอื่น ท�ำให้กฎหมายหรือระเบียบ ข้อบังคับบางเรื่องไม่สามารถตอบสนองภารกิจหรืองานของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้เท่าที่ควร อย่างไรก็ตาม ปัญหาและอุปสรรคในเรื่องการปฏิบัติตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงาน ข้างต้น ส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้พยายามทบทวนและประมวลปัญหาที่เกิดขึ้นในช่วงรอบปี พ.ศ. ๒๕๕๖ ที่ผ่านมา และได้มีการน�ำเสนอคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายให้มีการทบทวนเพื่อปรับปรุงแก้ไขระเบียบหรือ ออกระเบียบใหม่ให้งานของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากที่สุดเท่าที่จะท� ำได้

๒.๓ การประชาสัมพันธ์

จากการที่ภารกิจของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายในการปฏิรูปกฎหมายจะต้องค� ำนึงถึงหลักการที่ส�ำคัญ ที่นอกเหนือจากหลักความเป็นอิสระ หลักนิติธรรมและหลักธรรมาภิบาลแล้ว การมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนถือเป็น หลักการที่ส�ำคัญในการด�ำเนินงานของคณะกรรมการ การแสวงหาความร่วมมือจากภาคส่วนต่างๆ จ�ำเป็นที่จะต้อง ให้ข้อมูลและความรู้ความเข้าใจแก่บุคคล กลุ่มบุคคล และองค์กรต่างๆ ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม ต่างๆ ถึงการมีอยู่ อ�ำนาจหน้าที่ และการด�ำเนินการของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา คณะกรรมการฯ ได้มีการด�ำเนินการเผยแพร่การด�ำเนินงานและประชาสัมพันธ์ องค์กร หน้าที่ความรับผิดชอบ กิจกรรมการด�ำเนินงานของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมาโดยล�ำดับและโดยต่อเนื่อง โดยผ่านสื่อต่างๆ ทั้งสื่อบุคคล สื่อมวลชน สื่อเครือข่ายสังคมและสื่ออิเล็กทรอนิกส์ แต่การที่คณะกรรมการปฏิรูป กฎหมายเป็นองค์กรที่มีที่ท�ำการอยู่ในส่วนกลางเพียงแห่งเดียวประกอบกับการประชาสัมพันธ์องค์กรที่จะให้เข้าถึง ทุกกลุ่มเป้าหมายจ�ำเป็นต้องใช้ทั้งการวางแผนการประชาสัมพันธ์ที่ครอบคลุมและแพร่หลายในวงกว้างและในทุกรูปแบบ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

258

และมีเนื้อหาแตกต่างกันไปในแต่ละกลุ่มเป้าหมาย การด�ำเนินการเพื่อให้เข้าถึงประชาชนทุกกลุ่มจ�ำเป็นต้องใช้ทั้งทีมงาน และงบประมาณที่ค่อนข้างสูง แต่โดยข้อเท็จจริง ทรัพยากรในส่วนนี้เป็นข้อจ�ำกัด การประชาสัมพันธ์ที่ผ่านมาจึงเน้น ความประหยัดและคุ้มค่าในทางเศรษฐศาสตร์ มีผลให้การเข้าถึงกลุ่มประชาชนในวงกว้างและครอบคลุมยังเป็นปัญหา ของการด�ำเนินการ นอกจากนี้ การประชาสัมพันธ์เพื่อให้ประชาชนมีความรู้ความเข้าใจในกฎหมาย และตระหนักว่ากฎหมาย มีผลกระทบต่อตนเองไม่โดยทางตรงก็ทางอ้อมเป็นสิ่งที่มีความส�ำคัญ รวมถึงการให้แนวทาง ค�ำปรึกษา หรือการสนับสนุน ในการด�ำเนินการร่างกฎหมายของประชาชน ซึ่งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายให้ความส�ำคัญในล�ำดับต้นๆ แต่การที่ กฎหมายที่น� ำเสนอโดยภาคประชาชนจะเข้าสู่การพิจารณาของคณะกรรมการฯ ประชาชนผู้เสนอกฎหมายจะต้อง ได้รับทราบถึงบทบาทภารกิจในส่วนนี้ของคณะกรรมการฯ แต่การรับรู้ของประชาชนเหล่านั้นยังอยู่ในแวดวงจ�ำกัด ดังนั้น การประชาสัมพันธ์จะต้องมีการพัฒนาแนวทางการด�ำเนินการทั้งรูปแบบ วิธีการ และเนื้อหาสาระ และ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเพื่อเป็นการเพิ่มหรือขยายฐานการประชาสัมพันธ์ การใช้สื่อควรจะเป็นสื่อสารมวลชนประเภท สื่อวิทยุโทรทัศน์ เนื่องจากสื่อประเภทนี้เป็นสื่อที่เข้าถึงกลุ่มประชาชนทุกระดับ แต่ต้องใช้ทรัพยากรด�ำเนินการที่สูงมาก จึงต้องได้รับการสนับสนุนทั้งงบประมาณและความร่วมมือในทุกรูปแบบจากองค์กรที่เกี่ยวข้องให้มากยิ่งขึ้นกว่าเดิม

๒.๔ การเข้าถึงเครือข่ายภาคประชาชน

บทบาทของคณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายที่ จ ะต้ อ งให้ ค� ำ ปรึ ก ษาและสนั บ สนุ น ในการร่ า งกฎหมายของ ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง อันมีส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเป็นหน่วยสนับสนุนการด�ำเนินงานของคณะ กรรมการปฏิรูปกฎหมาย แต่เนื่องจากส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีส�ำนักงานอยู่ที่ส่วนกลางเพียงแห่งเดียว ในขณะที่การด�ำเนินการปฏิรูปกฎหมายจะต้องเป็นไปโดยการมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วนและโดยค�ำนึงถึงผลกระทบ ต่อประชาชนในวงกว้าง การเข้าถึงเครือข่ายภาคประชาชนที่มีผลกระทบหรือมีส่วนได้เสียกับร่างกฎหมายฯ ฉบับนั้นๆ เป็นปัญหาที่ส�ำคัญในล�ำดับต้นๆ ของการด�ำเนินการเพื่อการปฏิรูปกฎหมาย ในการด�ำเนินงานประสานเครือข่ายภาคประชาชนของส�ำนักงาน ยังอยู่ในระยะเริ่มต้นเท่านั้น เนื่องจากยังขาด ความพร้อมทั้งในเรื่องของบุคลากร งบประมาณ และการวางแนวทางการด�ำเนินงานที่เป็นรูปธรรม ที่ต้องอาศัยทั้ง ศาสตร์และศิลป์ในการด�ำเนินงานจากการที่เป็นหน่วยงานที่ตั้งขึ้นใหม่ ในขณะที่การด�ำเนินงานในส่วนนี้ต้องอาศัย ทั้ ง บุ ค ลากร ทรั พ ยากรในการด� ำ เนิ น งาน และการบริ ห ารจั ด การที่ มี ลั ก ษณะเฉพาะ ตลอดจนต้ อ งอาศั ย ระยะเวลา เนื่องจากเครือข่ายภาคประชาชนเป็นกลุ่มเป้าหมายหลักของการด�ำเนินการปฏิรูปกฎหมายเพราะการรับฟังความคิดเห็น จากเครื อ ข่ า ยภาคประชาชนที่ ไ ด้ รั บ ผลกระทบหรื อ มี ส ่ ว นได้ เ สี ย จะเป็ น ส่ ว นส�ำ คั ญ ที่ ท�ำให้การปฏิรูปกฎหมายของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายด� ำเนินไปภายใต้หลักการ มี ส ่ ว นร่ ว มจากทุ ก ภาคส่ ว น ซึ่ ง หากสามารถก�ำ หนดแนวทางการด�ำเนิ น งานในส่วนนี้ ได้เต็มรูปแบบโดยปราศจากข้อจ�ำกัดจะช่วยพัฒนาการด�ำเนินงานของคณะกรรมการฯ ในการปฏิรูปกฎหมายให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจ สังคม ของประเทศและในระดับ ภูมิภาคของอาเซียนได้ในที่สุด

259

๒.๕ งบประมาณ

การด�ำเนินการของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายภายใต้ภารกิจที่ได้รับมอบหมายจะต้องด�ำเนินการทั้งเชิงรุก และเชิงรับ และสิ่งส�ำคัญที่ถือเป็นหัวใจของการด�ำเนินการ คือ การรับฟังความคิดเห็นจากทุกภาคส่วน โดยมีจุดเน้น อยู่ที่ประชาชน เพื่อเป็นการสนับสนุนการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ซึ่งเป็น หลักการที่ส�ำคัญในการปฏิรูปกฎหมายตามที่ก�ำหนดในพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓ ในระยะเวลาที่ผ่านมานับแต่ก่อตั้งส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูป กฎหมายได้รับงบประมาณในจ�ำนวนที่จ�ำกัด เนื่องจากการจัดสรรงบประมาณเป็นลักษณะเดียวกันกับหน่วยงานราชการ อื่นๆ ที่ตั้งมานาน ที่ใช้วิธีคิดด้วยการเพิ่มเป็นสัดส่วนจากฐานงบประมาณที่ได้รับในปีก่อน ขณะที่ส�ำนักงานอยู่ในช่วง เริ่มจัดตั้งองค์กร ไม่มีทั้งสถานที่ปฏิบัติงาน และยังอยู่ในช่วงสรรหาบุคลากรมาปฏิบัติงานในระยะเริ่มแรก งบประมาณ ที่ได้รับมาในปีแรกเป็นเพียงงบประมาณที่พอเพียงเฉพาะส�ำหรับการริเริ่มด�ำเนินการบางส่วนเท่านั้น โดยในปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๔ ได้รับงบประมาณแรกเริ่มเพียง ๔๒ ล้านบาท ต่อมาในปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๕ และปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๖ ได้รับงบประมาณเพียง ๘๔ ล้านบาท และ ๙๓ ล้านบาท ตามล�ำดับ ซึ่งจะเห็นได้ว่า ภารกิจของคณะกรรมการ ปฏิ รู ป กฎหมายและส� ำ นั ก งานคณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมายที่ ต ้ อ งด� ำ เนิ น การตามเจตนารมณ์ ข องรั ฐ ธรรมนู ญ และ กฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กร ยังได้รับการจัดสรรงบประมาณที่น้อยไม่เพียงพอต่อการด� ำเนินการในหลายส่วน เช่ น การวางแผนงานโครงการเกี่ ย วกั บ การศึ ก ษาวิ จั ย กฎหมาย การรั บ ฟั ง ความคิ ด เห็ น ของประชาชนทุ ก ภาคส่ ว น การปรับปรุงอาคารสถานที่เพื่อใช้รองรับภารกิจด้านต่างๆ ตลอดจนงบประมาณที่ใช้รองรับบุคลากรเพิ่มเติม เป็นต้น

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

260

ส�ำหรับการด�ำเนินโครงการในระยะเวลาที่ผ่านมา ส�ำนักงานฯ ต้องใช้งบประมาณเพื่อการบริหาร การด�ำเนินงาน ทั้งในเรื่องของสถานที่ บุคลากร และการบริหารการด�ำเนินงานต่างๆ ในขณะที่ภารกิจในการปฏิรูปกฎหมายแต่ละด้าน แต่ละฉบับ แต่ละประเด็น จ�ำเป็นต้องอาศัยวิธีการ รูปแบบ และขั้นตอนที่หลากหลาย เพื่อให้สามารถระดมความคิดเห็น จากผู้ที่ได้รับผลกระทบและผู้มีส่วนเกี่ยวข้องให้ได้มากที่สุด โดยมุ่งหวังผลสัมฤทธิ์ของการด�ำเนินการเป็นส�ำคัญ รูปแบบ ที่ได้มีการด�ำเนินการในช่วงระยะเวลาที่ผ่านมา อาทิ การจัดประชุม สัมมนา การจัดเวทีรับฟังความคิดเห็น การระดมสมอง การสอบถาม การสั ม ภาษณ์ ฯลฯ โดยใช้ ส ถานที่ ทั้ ง ภายในส� ำ นั ก งาน และภายนอกส� ำ นั ก งาน ในส่ ว นกลางและ ส่วนภูมิภาค เพื่อการเข้าถึงในแต่ละกลุ่มเป้าหมายให้มากที่สุด การด�ำเนินการนั้นจ�ำเป็นต้องใช้ทั้งทรัพยากรบุคคล และงบประมาณในจ�ำนวนที่มาก แต่จากการได้รับจัดสรรงบประมาณด้วยวิธีคิดแบบเป็นสัดส่วนเพิ่มจากงบประมาณ ปีแรกๆ ท�ำให้ที่ผ่านมาส�ำนักงานฯ ได้รับงบประมาณที่จ�ำกัดมาก ไม่เพียงพอต่อการด�ำเนินการตามภารกิจที่จ�ำเป็น และก่อให้เกิดปัญหาอุปสรรคต่อผลสัมฤทธิ์ของโครงการ การด�ำเนินโครงการใหม่ๆ หลายโครงการไม่สามารถกระท�ำได้ ในทั น ที หลายโครงการต้ อ งชะลอการด� ำ เนิ น งาน กิ จ กรรมหลายอย่ า งต้ อ งถู ก ระงั บ หรื อ ปรั บ ลดเพื่ อ ให้ เ ป็ น ไปตาม งบประมาณที่ได้รับ ท�ำให้ประสิทธิผลของการด�ำเนินงานไม่สามารถเติมเต็มวัตถุประสงค์ของโครงการได้โดยสมบูรณ์ และเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาและขยายฐานการด�ำเนินงาน เพื่อให้รองรับกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนไปและสอดคล้อง กับสภาพสังคมและเศรษฐกิจของประเทศและเตรียมความพร้อมกับการก้าวเข้าสู่ประชาคมอาเซียนต่อไป

261

ข้อเสนอแนะ ปัญหาอุปสรรคของการขับเคลื่อนตามภารกิจที่ได้รับมอบหมายและการบริหารจัดการภายในองค์กรนั้น ส่วนใหญ่ มีสาเหตุมาจากปัจจัยและสภาพแวดล้อมภายนอกองค์กรที่นอกเหนือการควบคุม แต่อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอแนะต่อไปนี้ น่าจะเป็นประโยชน์อันจะช่วยแก้ไขหรือลดทอนปัญหาดังกล่าวไปได้ (๑) ควรให้ ความส�ำ คั ญ กั บ ร่ า งกฎหมายของประชาชนเป็ น ล�ำ ดั บ แรก และในกรณี ที่ น ายกรั ฐ มนตรี ต ้ อ งรั บ รอง ร่างกฎหมายเกี่ยวกับการเงินที่ประชาชนเสนอ ควรให้มีการพิจารณาอย่างเร่งด่วน เพื่อให้ร่างกฎหมายดังกล่าวเข้าสู่ วาระการพิจารณาของรัฐสภาโดยเร็ว (๒) เมื่อครบวาระสภาผู้แทนราษฎรหรือยุบสภาผู้แทนราษฎร และมีรัฐบาลชุดใหม่ คณะรัฐมนตรีต้องเสนอต่อ รัฐสภาเพื่อยืนยันร่างกฎหมายเข้าชื่อของประชาชนให้รัฐสภาพิจารณาต่อไปทุกฉบับ เพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ ของรัฐธรรมนูญ และเคารพสิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมของประชาชน (๓) ในส่วนของการบริหารจัดการองค์กร ที่ส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้พยายามแก้ไขปรับปรุง มาโดยตลอดและต่อเนื่อง อย่างไรก็ตาม งบประมาณยังเป็นเงื่อนไขที่จ�ำเป็นและส�ำคัญอย่างยิ่งที่ส�ำนักงบประมาณ คณะรัฐมนตรี และรัฐสภา พึงต้องให้ความส�ำคัญกับการสนับสนุนงบประมาณที่เพียงพอต่อการด�ำเนินงานและภารกิจ ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เพื่อให้การปฏิรูปกฎหมายสามารถด�ำเนินการได้ครบถ้วน และสามารถสัมฤทธิ์ผล ตามเจตนารมณ์ของการปฏิรูปกฎหมายตามที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายบัญญัติไว้ทุกประการ

265

ภาคผนวก

๑. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ (มาตรา ๘๑ (๓) และ มาตรา ๓๐๘)

๒. พระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓

๓. ประกาศส�ำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง แต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๔. ค�ำสั่งแต่งตั้งเลขาธิการคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๕. คณะกรรมการเฉพาะเรื่องและคณะอนุกรรมการในคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

ลงวันที่ ๒๓ พฤษภาคม ๒๕๕๔

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

266

267

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

268

269

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

270

271

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

272

273

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

274

275

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

276

277

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

278

279

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

280

281

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

282

283

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

284

285

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

286

คณะกรรมการเฉพาะเรื่องและคณะอนุกรรมการ ในคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ๑. คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายด้านการกระจายอ� ำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน

๑. ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ

ประธานกรรมการ

๒. นายไพโรจน์ พลเพชร

กรรมการ

๓. นางสุนี ไชยรส

กรรมการ

๔. ศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา

กรรมการ

๕. รศ.ฉันทนา บรรพศิริโชติ หวันแก้ว

กรรมการ

๖. นายพิชัย นวลนภาศรี

กรรมการ

๗. นายสมพงษ์ พัดปุย

กรรมการ

๘. นายสวิง ตันอุด

กรรมการ

๙. ผศ.ดร.อรทัย ก๊กผล

กรรมการ

๑๐. ศ.อุดม ทุมโฆสิต

กรรมการ

๑๑. ศ.ดร.ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์

กรรมการ

๑๒. นายอาจหาญ ศิริพูล

กรรมการ

๑๓. นายวสันต์ ฉัตรสอน

เลขานุการ

๑๔. นายสรัล มารู

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๕. นายเลิศศักดิ์ ต้นโต

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๖. นายภูมิดล สร้อยส�ำราญ

ผู้ช่วยเลขานุการ

๒. คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายด้านสวัสดิการสังคม

๑. นางสุนี ไชยรส

ประธานกรรมการ

๒. ศ.ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์

กรรมการ

๓. นายชัยสิทธิ์ สุขสมบูรณ์

กรรมการ

๔. รศ.ดร.กิติพัฒน์ นันทปัทมะดุลย์

กรรมการ

๕. นายชฤทธิ์ มีสิทธิ์

กรรมการ

๖. ดร.โชคชัย สุทธาเวศ

กรรมการ

287

๗. นพ.พงศธร พอกเพิ่มดี

กรรมการ

๘. ศ.(เกียรติคุณ) นพ.วิฑูรย์ อึ้งประพันธ์

กรรมการ

๙. รศ.ดร.วิจิตรา (ฟุ้งลัดดา) วิเชียรชม

กรรมการ

๑๐. นางสาววิไลวรรณ แซ่เตีย

กรรมการ

๑๑. นายอัครพงษ์ เวชยานนท์

เลขานุการ

๑๒. นางสาวกนกกาญจน์ ว่างขุนทด

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๓. นางสาวนิศาชล ตุ่นเฮ้า

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๔. นายณัฐวุฒิ เรืองวงศ์โรจน์

ผู้ช่วยเลขานุการ

(๑) คณะอนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้านการคุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข

๑. นางสุนี ไชยรส

ประธานอนุกรรมการ

๒. นายชัยสิทธิ์ สุขสมบูรณ์

อนุกรรมการ

๓. ศ.(เกียรติคุณ) นพ.วิฑูรย์ อึ้งประพันธ์

อนุกรรมการ

๔. นายชฤทธิ์ มีสิทธิ์

อนุกรรมการ

๕. ศ.แสวง บุญเฉลิมวิภาส

อนุกรรมการ

๖. นายอัครพงษ์ เวชยานนท์

เลขานุการ

๗. นางนุชจณี นนทผล

ผู้ช่วยเลขานุการ

๘. นางสาวกนกกาญจน์ ว่างขุนทด

ผู้ช่วยเลขานุการ

๙. นางชญฎานันท์ ศรีเมฆ

ผู้ช่วยเลขานุการ

(๒) คณะอนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้านประชาคมอาเซียน

๑. นางระกาวิน ลีชนะวานิชพันธ์

ที่ปรึกษา

๒. นางสุนี ไชยรส

ประธานอนุกรรมการ

๓. ศ.ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์

อนุกรรมการ

๔. นายชัยสิทธิ์ สุขสมบูรณ์

อนุกรรมการ

๕. นายสมชาย หอมลออ

อนุกรรมการ

๖. ดร.ศรีประภา เพชรมีศรี

อนุกรรมการ

๗. ดร.ธเนศ สุจารีกุล

อนุกรรมการ

๘. นางสุนทรี หัตถี เซ่งกิ่ง

อนุกรรมการ

๙. นายอดิศร เกิดมงคล

อนุกรรมการ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

288

๑๐. นางสาวปรีดา ศิริสวัสดิ์

อนุกรรมการ

๑๑. นางขวัญฤทัย ศิริพัฒนโกศล

อนุกรรมการ

๑๒. รศ.ดร.กฤตยา อาชวนิจกุล

อนุกรรมการ

๑๓. นายศราวุฒิ ประทุมราช

เลขานุการ

๑๔. นางนุชจณี นนทผล

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๕. นางสาวกนกกาญจน์ ว่างขุนทด

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๖. นายจุลศักดิ์ แก้วกาญจน์

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๗. นายภูมิดล สร้อยส�ำราญ

ผู้ช่วยเลขานุการ

(๓) คณะอนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้านแรงงาน

๑. นางสุนี ไชยรส

ประธานอนุกรรมการ

๒. นายชัยสิทธิ์ สุขสมบูรณ์

อนุกรรมการ

๓. นายชฤทธิ์ มีสิทธิ์

อนุกรรมการ

๔. นายโชคชัย สุทธาเวศ

อนุกรรมการ

๕. นายสุวิจักขณ์ นาควัชระชัย

อนุกรรมการ

๖. นายเอกพร รักความสุข

อนุกรรมการ

๗. นายโกวิท บุรพธานินทร์

อนุกรรมการ

๘. รศ.มาลี พฤกษ์พงศาวลี

อนุกรรมการ

๙. นายอดิศร เกิดมงคล

อนุกรรมการ

๑๐. นางสาวปรีดา ศิริสวัสดิ์

อนุกรรมการ

๑๑. นางขวัญฤทัย ศิริพัฒนโกศล

อนุกรรมการ

๑๒. นายอัครพงษ์ เวชยานนท์

เลขานุการ

๑๓. นางนุชจณี นนทผล

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๔. นางสาวกนกกาญจน์ ว่างขุนทด

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๕. นางสาวคุ้มเกล้า ส่งสมบูรณ์

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๖. นายณัฐวุฒิ เรืองวงศ์โรจน์

ผู้ช่วยเลขานุการ

289

๓. คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายด้านความเสมอภาคระหว่างเพศ

๑. รศ.วิระดา สมสวัสดิ์

ประธานกรรมการ

๒. นายสมชาย หอมลออ

กรรมการ

๓. รศ.ดร.นงเยาว์ เนาวรัตน์

กรรมการ

๔. นางสาวนัยนา สุภาพึ่ง

กรรมการ

๕. รศ.ภาวดี ทองอุไทย

กรรมการ

๖. นางสาวเยาวลักษ์ อนุพันธ์

กรรมการ

๗. ผศ.ดร.สุชาดา ทวีสิทธิ์

กรรมการ

๘. รศ.ดร.สุวรรณา สถาอานันท์

กรรมการ

๙. นางสาวอารีวรรณ จตุทอง

เลขานุการ

๑๐. นางสาวณิชาภา หนูเนียม

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๑. นางสาวพูนสุข ขันธาโรจน์

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๒. นางสาวนนทพร เป็งจันทร์

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๓. นางสาวสิริญชา สาธุเม

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๔. นายธนกร อุดมธนพงษ์

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๕. นางสาววิไลรัตน์ แสงเพ็ชร

ผู้ช่วยเลขานุการ

๔. คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายด้านที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม

๑. นายไพโรจน์ พลเพชร

ประธานกรรมการ

๒. ศ.ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์

กรรมการ

๓. ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ

กรรมการ

๔. ดร.บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์

กรรมการ

๕. ศ.ดร.บุญศรี มีวงศ์อุโฆษ

กรรมการ

๖. ผศ.ดร.ประภาส ปิ่นตบแต่ง

กรรมการ

๗. ดร.เพิ่มศักดิ์ มกราภิรมย์

กรรมการ

๘. นายสุรชัย ตรงงาม

กรรมการ

๙. นายวีรวัธน์ ธีรประสาธน์

กรรมการ

๑๐. นางสาวศยามล ไกยูรวงศ์

กรรมการ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

290

๑๑. รศ.ดร.อรพรรณ ณ บางช้าง ศรีเสาวลักษณ์

กรรมการ

๑๒. นายเอนก บุญมา

เลขานุการ

๑๓. นางสาวสุรินธร ภมรโชคประสพ

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๔. นางสาววัลยา เจริญผล

ผู้ช่วยเลขานุการ

(๑) คณะอนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้านที่ดิน

๑. นายไพโรจน์ พลเพชร

ประธานอนุกรรมการ

๒. ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ

อนุกรรมการ

๓. นายเพิ่มศักดิ์ มกราภิรมย์

อนุกรรมการ

๔. ผศ.ประภาส ปิ่นตบแต่ง

อนุกรรมการ

๕. นายโสภณ ชมชาญ

อนุกรรมการ

๖. ผศ.ดวงมณี เลาวกุล

อนุกรรมการ

๗. นายกิตติพงศ์ กมลธรรมวงศ์

อนุกรรมการ

๘. นายประยงค์ ดอกล�ำใย

อนุกรรมการ

๙. นายเอนก บุญมา

เลขานุการ

๑๐. นางสาวสุรินธร ภมรโชคประสพ

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๑. นายประทีป มีคติธรรม

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๒. นางสาวพูนสุข พูนสุขเจริญ

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๓. นางสาววัลยา เจริญผล

ผู้ช่วยเลขานุการ

(๒) คณะอนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้านสิทธิชุมชน

๑. รศ.ดร.กิตติศักดิ์ ปรกติ

ที่ปรึกษา

๒. นายไพโรจน์ พลเพชร

อนุกรรมการ

๓. ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ

อนุกรรมการ

๔. นายเพิ่มศักดิ์ มกราภิรมย์

อนุกรรมการ

๕. นายสมพงษ์ พัดปุย

อนุกรรมการ

๖. นายสัญชัย สูติพันธ์วิหาร

อนุกรรมการ

๗. นายไพสิฐ พาณิชย์กุล

อนุกรรมการ

๘. นายกิตติ ชยางคกุล

อนุกรรมการ

๙. นางสุนทรี หัตถี เซ่งกิ่ง

อนุกรรมการ

291

๑๐. นายสุมิตรชัย หัตถสาร

อนุกรรมการ

๑๑. นายประทีป มีคติธรรม

เลขานุการ

๑๒. นายศักดิ์ณรงค์ มงคล

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๓. นายเอนก บุญมา

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๔. นางสาวสุรินธร ภมรโชคประสพ

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๕. นางสาวพูนสุข พูนสุขเจริญ

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๖. นางชญฎานันท์ ศรีเมฆ

ผู้ช่วยเลขานุการ

(๓) คณะอนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้านสิ่งแวดล้อม

๑. นายไพโรจน์ พลเพชร

อนุกรรมการ

๒. ศ.บุญศรี มีวงศ์อุโฆษ

อนุกรรมการ

๓. นายวีรวัธน์ ธีรประสาธน์

อนุกรรมการ

๔. นายสุรชัย ตรงงาม

อนุกรรมการ

๕. นายบัณฑูร เศรษฐศิโรตม์

อนุกรรมการ

๖. นายกฤษฎา บุญชัย

อนุกรรมการ

๗. นายสัญชัย สูติพันธ์วิหาร

อนุกรรมการ

๘. นางสาวเพ็ญโฉม แซ่ตั้ง

อนุกรรมการ

๙. นางภารณี สวัสดิรักษ์

อนุกรรมการ

๑๐. นายหาญณรงค์ เยาวเลิศ

อนุกรรมการ

๑๑. นายเอนก บุญมา

เลขานุการ

๑๒. นางสาวสุรินธร ภมรโชคประสพ

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๓. นายประทีป มีคติธรรม

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๔. นางสาวพูนสุข พูนสุขเจริญ

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๕. นายณัฐวุฒิ เรืองวงศ์โรจน์

ผู้ช่วยเลขานุการ

(๔) คณะอนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้านแร่และพลังงาน

๑. นายเดชรักษ์ สุขก�ำเนิด

ที่ปรึกษา

๒. นายไพโรจน์ พลเพชร

อนุกรรมการ

๓. นายสุรชัย ตรงงาม

อนุกรรมการ

๔. รศ.ดร.วิจิตรา วิเชียรชม

อนุกรรมการ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

292

๕. นางสาวจันทิมา ธนาสว่างกุล

อนุกรรมการ

๖. ผศ.ดร.ประสาท มีแต้ม

อนุกรรมการ

๗. ผศ.ดร.นนทวัชร์ นวตระกุลพิสุทธิ์

อนุกรรมการ

๘. นายเลิศศักดิ์ ค�ำคงศักดิ์

อนุกรรมการ

๙. นายสุวิทย์ กุหลาบวงษ์

อนุกรรมการ

๑๐. นายอิฐบูรณ์ อ้นวงษา

อนุกรรมการ

๑๑. นางสาวสุรินธร ภมรโชคประสพ

เลขานุการ

๑๒. นายเอนก บุญมา

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๓. นายประทีป มีคติธรรม

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๔. นางสาวพูนสุข พูนสุขเจริญ

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๕. นางชญฎานันท์ ศรีเมฆ

ผู้ช่วยเลขานุการ

(๕) คณะอนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้านทรัพยากรน�้ำ

๑. นายไพโรจน์ พลเพชร

ประธานอนุกรรมการ

๒. นายวีรวัธน์ ธีรประสาธน์

อนุกรรมการ

๓. นายเลอศักดิ์ ริ้วตระกูลไพบูลย์

อนุกรรมการ

๔. รศ.กอบกุล รายะนาคร

อนุกรรมการ

๕. นางยุพา ภูสาหัส

อนุกรรมการ

๖. นายหาญณรงค์ เยาวเลิศ

อนุกรรมการ

๗. นายธวัชชัย รัตนซ้อน

อนุกรรมการ

๘. นายแมน ปุโรทกานนท์

อนุกรรมการ

๙. นายกมล เปี่ยมสมบูรณ์

อนุกรรมการ

๑๐. นางนิรวาน พิพิธสมบัติ

อนุกรรมการ

๑๑. นางสาวสุรินธร ภมรโชคประสพ

เลขานุการ

๑๒. นายเอนก บุญมา

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๓. นายประทีป มีคติธรรม

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๔. นางสาวพูนสุข พูนสุขเจริญ

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๕. นายภูมิดล สร้อยส�ำราญ

ผู้ช่วยเลขานุการ

293

๕. คณะกรรมการเฉพาะเรื่องเกี่ยวกับการตรวจสอบการใช้อ�ำนาจรัฐ

๑. นายสุขุมพงศ์ โง่นค�ำ

ประธานกรรมการ

๒. ศ.ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์

กรรมการ

๓. นายสมชาย หอมลออ

กรรมการ

๔. ดร.จตุรงค์ บุณยรัตนสุนทร

กรรมการ

๕. นายจเร พันธุ์เปรื่อง

กรรมการ

๖. นายดิสทัต โหตระกิตย์

กรรมการ

๗. นายสงัด ปัถวี

กรรมการ

๘. นายสมศักดิ์ สุริยมงคล

กรรมการ

๙. นายนทีธร มีชัย

กรรมการ

๑๐. ผศ.ดร.ภูมิ มูลศิลป์

กรรมการ

๑๑. นายสิทธิชัย ลิ้มเลิศเจริญวนิช

กรรมการ

๑๒. นายสรัล สินุธก

กรรมการ

๑๓. นายขรรค์ชัย คงเสน่ห์

กรรมการ

๑๔. นายประทีป คงสนิท

กรรมการ

๑๕. นายมณเฑียร เจริญผล

กรรมการ

๑๖. นางสาวอ�ำพา วาณิชชัชวาล์

เลขานุการ

๑๗. นางสาวพัชร์วลัย มังคละศิริ

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๘. นางสาววิไลรัตน์ แสงเพ็ชร

ผู้ช่วยเลขานุการ

๖. คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายด้านกระบวนการยุติธรรม

๑. ดร.กิตติพงษ์ กิตยารักษ์

ที่ปรึกษา

๒. นายสมชาย หอมลออ

ประธานกรรมการ

๓. นายไพโรจน์ พลเพชร

กรรมการ

๔. นายสุขุมพงศ์ โง่นค�ำ

กรรมการ

๕. ศ.ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์

กรรมการ

๖. นายประสงค์ เลิศรัตนวิสุทธิ์

กรรมการ

๗. รศ.วิระดา สมสวัสดิ์

กรรมการ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

294

๘. นายชาญเชาวน์ ไชยานุกิจ

กรรมการ

๙. นางสาวญาดา หัตถธรรมนูญ

กรรมการ

๑๐. รศ.ณรงค์ ใจหาญ

กรรมการ

๑๑. ผศ.ดร.ธานี วรภัทร์

กรรมการ

๑๒. นายรัษฎา มนูรัษฎา

กรรมการ

๑๓. นายเรืองรวี พิชัยกุล

กรรมการ

๑๔. ศ.ดร.อุดม รัฐอมฤต

กรรมการ

๑๕. นายวัลลภ นาคบัว

กรรมการ

๑๖. รศ.ดร.จุฑารัตน์ เอื้ออ�ำนวย

กรรมการ

๑๗. นายศราวุฒิ ประทุมราช

เลขานุการ

๑๘. นางภัทรินทร์ สั้นนุ้ย

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๙. นายจุลศักดิ์ แก้วกาญจน์

ผู้ช่วยเลขานุการ

๒๐. นางสาวกัญญรัตน์ วิภาตะวัต

ผู้ช่วยเลขานุการ

๒๑. นางสาววัลยา เจริญผล

ผู้ช่วยเลขานุการ

(๑) คณะอนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้านนิติวิทยาศาสตร์

๑. นายนิตสิต ระเบียบธรรม

ที่ปรึกษา

๒. นายวสันต์ พานิช

ที่ปรึกษา

๓. ศ.(เกียรตคุณ) นพ.วิฑูรย์ อึ้งประพันธ์

ที่ปรึกษา

๔. นายสมชาย หอมลออ

ประธานอนุกรรมการ

๕. นายสุขุมพงศ์ โง่นค�ำ

อนุกรรมการ

๖. นพ.กันต์ ทองแถม ณ อยุธยา

อนุกรรมการ

๗. นางสาวฐิตารีย์ เอื้ออ�ำนวย

อนุกรรมการ

๘. รศ.ณรงค์ ใจหาญ

อนุกรรมการ

๙. นายปรีดา นาคผิว

อนุกรรมการ

๑๐. นพ.พรเพชร ปัญจปิยะกุล

อนุกรรมการ

๑๑. นางยุพา ภูสาหัส

อนุกรรมการ

๑๒. นพ.วิสูตร ฟองศิริไพบูลย์

อนุกรรมการ

๑๓. นายศักดิ์ชัย อัศวินอานันท์

อนุกรรมการ

295

๑๔. นายสิทธิพงศ์ จันทรวิโรจน์

อนุกรรมการ

๑๕. เลขาธิการ คปก.

อนุกรรมการ

๑๖. นางสาวกัญญรัตน์ วิภาตะวัต

อนุกรรมการและเลขานุการ

๑๗. นางภัทรินทร์ สั้นนุ้ย

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๘. นายจุลศักดิ์ แก้วกาญจน์

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๙. นายธีรพงศ์ เพ็ชรสุก

ผู้ช่วยเลขานุการ

(๒) คณะอนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้านการศึกษานิติศาสตร์

๑. รศ.ดร.วรากรณ์ สามโกเศศ

ที่ปรึกษา

๒. ศ.วิทิต มันตาภรณ์

ที่ปรึกษา

๓. นายไพโรจน์ พลเพชร

ประธานอนุกรรมการ

๔. รศ.วิระดา สมสวัสดิ์

อนุกรรมการ

๕. รศ.ดร.กิตติศักดิ์ ปรกติ

อนุกรรมการ

๖. รศ.ดร.จุฑารัตน์ เอื้ออ�ำนวย

อนุกรรมการ

๗. รศ.ดร.เดชา สังขวรรณ

อนุกรรมการ

๘. ผศ.ดร.ธานี วรภัทร์

อนุกรรมการ

๙. ดร.นฤมล ทับจุมพล

อนุกรรมการ

๑๐. รศ.มาลี พฤกษ์พงศาวลี

อนุกรรมการ

๑๑. ผศ.ดร.วิชัย ศรีรัตน์

อนุกรรมการ

๑๒. รศ.สมชาย ปรีชาศิลปกุล

อนุกรรมการ

๑๓. นางภัทรินทร์ สั้นนุ้ย

เลขานุการ

๑๔. นางนุชจณี นนทผล

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๕. นายเลิศศักดิ์ ต้นโต

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๖. นางสาวพูนสุข พูนสุขเจริญ

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๗. นายภูมิดล สร้อยส�ำราญ

ผู้ช่วยเลขานุการ

(๓) คณะอนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายเกี่ยวกับยาเสพติด

๑. นายชาญเชาวน์ ไชยยานุกิจ

ที่ปรึกษา

๒. ศ.ดร.อุดม รัฐอมฤต

ประธานอนุกรรมการ

๓. นายกอบกุล จันทวโร

อนุกรรมการ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

296

๔. นพ.โกวิท ยงวานิชจิต

อนุกรรมการ

๕. รศ.ดร.เดชา สังขวรรณ

อนุกรรมการ

๖. ผศ.ดร.ธานี วรภัทร์

อนุกรรมการ

๗. นางเรืองรวี พิชัยกุลนาย

อนุกรรมการ

๘. นายวีระพันธ์ งามมี

อนุกรรมการ

๙. นางสาวสุภัทรา นาคะผิว

อนุกรรมการ

๑๐. นางสาวหทัยกาญจน์ เรณุมาศ

อนุกรรมการ

๑๑. นางอัญชลี ศิริทรัพย์

อนุกรรมการ

๑๒. นพ.จิโรจ สินธวานนท์

อนุกรรมการ

๑๓. นางสาวรื่นวดี สุวรรณมงคล

อนุกรรมการ

๑๔. นายศราวุฒิ ประทุมราช

เลขานุการ

๑๕. นางภัทรินทร์ สั้นนุ้ย

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๖. นางสาวณิชาภา หนูเนียม

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๗. นายภาณุวุฒิ อยู่เย็น

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๘. นายธีรพงศ์ เพ็ชรสุก

ผู้ช่วยเลขานุการ

(๔) คณะอนุกรรมการพิจารณาร่างกฎหมายเกี่ยวกับการนิรโทษกรรมและการปรองดอง

๑. รศ.ดร.โคทม อารียา

ประธานอนุกรรมการ

๒. นายไพโรจน์ พลเพชร

อนุกรรมการ

๓. รศ.ดร.กฤตยา อาชวนิจกุล

อนุกรรมการ

๔. รศ.ดร.กิตติศักดิ์ ปรกติ

อนุกรรมการ

๕. ดร.นฤมล ทับจุมพล

อนุกรรมการ

๖. นายปรีดา เตียสุวรรณ์

อนุกรรมการ

๗. ศ.สุริชัย หวันแก้ว

อนุกรรมการ

๘. นายอดุลย์ เขียวบริบูรณ์

อนุกรรมการ

๙. นายศราวุฒิ ประทุมราช

เลขานุการ

๑๐. นายเลิศศักดิ์ ต้นโต

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๑. นางสาวกัญญรัตน์ วิภาตะวัต

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๒. นายบัณฑิต หมอเกษ

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๓. นางสาวจุฑามาศ อ�่ำส�ำโรง

ผู้ช่วยเลขานุการ

297

(๕) คณะอนุกรรมการพิจารณาร่างกฎหมายด้านการศึกษาการด�ำเนินคดีที่เป็นธรรม (Fair Trial)

๑. ศ.(พิเศษ) กุลพล พลวัน

ที่ปรึกษา

๒. Ms.Kalpalata Dutta

อนุกรรมการ

๓. นายสมชาย หอมลออ

อนุกรรมการ

๔. นางสาวจันทิมา ธนาสว่างกุล

อนุกรรมการ

๕. ผศ.ดร.ธานี วรภัทร์

อนุกรรมการ

๖. ดร.พญ.ปานใจ โวหารดี

อนุกรรมการ

๗. พ.อ.ปิยะวัฒก์ กิ่งเกตุ

อนุกรรมการ

๘. นางเรืองรวี พิชัยกุล

อนุกรรมการ

๙. รศ.สมชาย ปรีชาศิลปกุล

อนุกรรมการ

๑๐. นายน�้ำแท้ มีบุญสล้าง

อนุกรรมการ

๑๑. นายศราวุฒิ ประทุมราช

เลขานุการ

๑๒. นางภัทรินทร์ สั้นนุ้ย

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๓. นายจุลศักดิ์ แก้วกาญจน์

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๔. นางสาวกัญญรัตน์ วิภาตะวัต

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๕. นางสาวภัทรานิษฐ์ เยาด�ำ

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๖. นายบัณฑิต หอมเกษ

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๗. นางสาวพัณณ์ชิตา อิทธิมงคลวัฒน์

ผู้ช่วยเลขานุการ

๗. คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายว่าด้วยหลักประกันทางธุรกิจ

๑. ศ.ดร.ก�ำชัย จงจักรพันธ์

ประธานกรรมการ

๒. นายสุขุมพงศ์ โง่นค�ำ

กรรมการ

๓. นายกฤษฎา จีนะวิจารณะ

กรรมการ

๔. นายทวีศักดิ์ เดชเดโช

กรรมการ

๕. รศ.ธวัชชัย สุวรรณพานิช

กรรมการ

๖. นายธีรเดช นรัตถรักษา

กรรมการ

๗. นายพสิษฐ์ อัศววัฒนาพร

กรรมการ

๘. นายธีรวัฒน์ ธัญลักษณ์ภาคย์

กรรมการ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

298

๙. ศ.ดร.ศักดา ธนิตกุล

กรรมการ

๑๐. ผู้แทนคณะกรรมการร่วม ๓ สถาบัน

กรรมการ

๑๑. ผู้แทนสมาคมธนาคารไทย

กรรมการ

๑๒. รศ.ไพฑูรย์ คงสมบูรณ์

กรรมการ

๑๓. นายชัยรินทร์ ธรรมอมรพงศ์

เลขานุการ

๑๔. นายปองพล ประยงค์

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๕. นายคงฤทธิ์ สงวนศักดิ์

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๖. นางสาวพัณณ์ชิตา อิทธิมงคลวัฒน์

ผู้ช่วยเลขานุการ

๘. คณะกรรมการเฉพาะเรื่องด้านกฎหมายเอกชนและธุรกิจ

๑. ศ.ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์

ประธานกรรมการ

๒. นายสุขุมพงศ์ โง่นค�ำ

กรรมการ

๓. รศ.จักรพงษ์ เล็กสกุลไชย

กรรมการ

๔. นางจุมพิตา เรืองวิชาธร

กรรมการ

๕. ดร.ธเนศ สุจารีกุล

กรรมการ

๖. รศ.ธิติพันธุ์ เชื้อบุญชัย

กรรมการ

๗. นายบดินทร์ อัศวาณิชย์

กรรมการ

๘. นายบ�ำรุง ตันจิตติวัฒน์

กรรมการ

๙. ผศ.ดร.พินัย ณ นคร

กรรมการ

๑๐. นายรุจิระ บุนนาค

กรรมการ

๑๑. ศ.สุษม ศุภนิตย์

กรรมการ

๑๒. เลขาธิการ คปก.

กรรมการ

๑๓. นายธีรวัฒน์ จันทรสมบูรณ์

กรรมการ

๑๔. ผู้แทนสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย

กรรมการ

๑๕. ศ.ดร.ไผทชิต เอกจริยกร

กรรมการ

๑๖. นายชัยรินทร์ ธรรมอมรพงศ์

เลขานุการ

๑๗. นางสาวพจนาวรรณ พุฒิภาษ

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๘. นายคงฤทธิ์ สงวนศักดิ์

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๙. นางชญฎานันท์ ศรีเมฆ

ผู้ช่วยเลขานุการ

299

(๑) คณะอนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้านการขนส่ง

๑. ศ.ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์

ประธานอนุกรรมการ

๒. ผศ.ชยันติ ไกรกาญจน์

อนุกรรมการ

๓. นายทวีศักดิ์ เอื้ออมรวนิช

อนุกรรมการ

๔. นายบดินทร์ อัศวาณิชย์

อนุกรรมการ

๕. ศ.ดร.ไผทชิต เอกจริยากร

อนุกรรมการ

๖. นายพสิษฐ์ อัศววัฒนาพร

อนุกรรมการ

๗. รศ.ดร.รุธิร์ พนมยงศ์

อนุกรรมการ

๘. นายสุจินต์ ชัยมังคลานนท์

อนุกรรมการ

๙. ผู้แทนกรมเจ้าท่า

อนุกรรมการ

๑๐. ผู้แทนกระทรวงคมนาคม

อนุกรรมการ

๑๑. นายสมชาย พิพุธวัฒน์

อนุกรรมการ

๑๒. นายคงฤทธิ์ สงวนศักดิ์

เลขานุการ

๑๓. นางสาวพจนาวรรณ พุฒิภาษ

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๔. นางชญฎานันท์ ศรีเมฆ

ผู้ช่วยเลขานุการ

(๒) คณะอนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้านการคุ้มครองผู้บริโภค

๑. ศ.สุษม ศุภนิตย์

ประธานอนุกรรมการ

๒. รศ.จักรพงษ์ เล็กสกุลไชย

อนุกรรมการ

๓. ดร.ดวงทิพย์ บุญปลูก

อนุกรรมการ

๔. นายธีรวัฒน์ จันทรสมบูรณ์

อนุกรรมการ

๕. นายพสิษฐ์ อัศววัฒนาพร

อนุกรรมการ

๖. นายสุขุมพงศ์ โง่นค�ำ

อนุกรรมการ

๗. ศ.ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์

อนุกรรมการ

๘. ผู้แทนหอการค้าไทย

อนุกรรมการ

๙. ผู้แทนสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย

อนุกรรมการ

๑๐. ผู้แทนสภาทนายความ

อนุกรรมการ

๑๑. ผู้แทนสมาคมธนาคารไทย

อนุกรรมการ

๑๒. เลขาธิการมูลนิธิเพื่อผู้บริโภค

อนุกรรมการ

๑๓. นางสาวพัชร์วลัย มังคละศิริ

เลขานุการ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

300

(๓) คณะอนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้านธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์

๑. ผศ.ดร.พินัย ณ นคร

ประธานอนุกรรมการ

๒. นายบ�ำรุง ตันจิตติวัฒน์

อนุกรรมการ

๓. นายพสิษฐ์ อัศววัฒนาพร

อนุกรรมการ

๔. นายไพบูลย์ อมรภิญโญเกียรติ

อนุกรรมการ

๕. นายมาร์ค เจริญวงศ์

อนุกรรมการ

๖. ศ.ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์

อนุกรรมการ

๗. นายสุขุมพงศ์ โง่นค�ำ

อนุกรรมการ

๘. ผศ.อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ์

อนุกรรมการ

๙. ผู้แทนกระทรวง ICT

อนุกรรมการ

๑๐. ผู้แทนกรมพัฒนาธุรกิจการค้า

อนุกรรมการ

๑๑. ผู้แทนกรมศุลกากร

อนุกรรมการ

๑๒. นายกสมาคมการขายตรงไทย

อนุกรรมการ

๑๓. นางสาวพัชร์วลัย มังคละศิริ

เลขานุการ

(๔) คณะอนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้านการแข่งขันทางการค้าและการป้องกันการผูกขาด

๑. ศ.ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์

ประธานอนุกรรมการ

๒. รศ.ดร.ถวิล นิลใบ

อนุกรรมการ

๓. ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์

อนุกรรมการ

๔. นายวิชช์ จีระแพทย์

อนุกรรมการ

๕. นายปรีดา เตียสุวรรณ์

อนุกรรมการ

๖. นายสันติชัย สารถวัลย์แพศย์

อนุกรรมการ

๗. ศ.ดร.ศักดา ธนิตกุล

อนุกรรมการ

๘. ผู้แทนมูลนิธิเพื่อผู้บริโภค

อนุกรรมการ

๙. รศ.ดร.ลาวัณย์ ถนัดศิลปกุล

อนุกรรมการ

๑๐. นายการุณ กิตติสถาพร

อนุกรรมการ

๑๑. ดร.กมลวรรณ จิรวิศิษฎ์

อนุกรรมการ

๑๒. นายปองพล ประยงค์

เลขานุการ

๑๓. นางสาวพัชร์วลัย มังคละศิริ

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๔. นางสาวพัณณ์ชิตา อิทธิมงคลวัฒน์

ผู้ช่วยเลขานุการ

301

(๕) คณะอนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้านการประกอบธุรกิจคนต่างด้าว การส่งเสริมการลงทุน และการธนาคาร

๑. ศ.ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์

ประธานอนุกรรมการ

๒. นายโกศล ฉันธิกุล

อนุกรรมการ

๓. รศ.ดร.พิศวาท สุคนธพันธ์

อนุกรรมการ

๔. รศ.ดร.ลาวัณย์ ถนัดศิลปกุล

อนุกรรมการ

๕. ผศ.อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ์

อนุกรรมการ

๖. นายสทร โตโพธิ์ไทย

อนุกรรมการ

๗. นายธวัชชัย ทิพยโสภณ

อนุกรรมการ

๘. รศ.นเรศร์ เกษะประกร

อนุกรรมการ

๙. นายประเสริฐ ภู่พงษ์

อนุกรรมการ

๑๐. นางสาวลัคนา ลักษณ์ศิริ

เลขานุการ

๑๑. นางสาวพัชร์วลัย มังคละศิริ

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๒. นายธีรพงศ์ เพ็ชรสุก

ผู้ช่วยเลขานุการ

๙. คณะกรรมการเฉพาะเรื่องด้านการปรับปรุงและพัฒนากฎหมายเกี่ยวกับการปฏิรูปการศึกษา

๑. ศ.ดร.คณิต ณ นคร

ประธานกรรมการ

๒. นางสุนี ไชยรส

กรรมการ

๓. ศ.ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์

กรรมการ

๔. ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ

กรรมการ

๕. นายสมชาย หอมลออ

กรรมการ

๖. นายสุขุมพงศ์ โง่นค�ำ

กรรมการ

๗. รศ.วิระดา สมสวัสดิ์

กรรมการ

๘. ศ.ดร.นครินทร์ เมฆไตรรัตน์

กรรมการ

๙. รศ.ดร.สมนึก เอื้อจิระพงษ์พันธ์

กรรมการ

๑๐. ศ.ดร.อุดม รัฐอมฤต

กรรมการ

๑๑. รองเลขาธิการ คปก. (ฝ่ายวิชาการ)

กรรมการ

๑๒. ศ.ดร.สุรพล นิติไกรพจน์

กรรมการ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

302

๑๓. นางสาวลัดดาวัลย์ ตันติวิทยาพิทักษ์

เลขานุการ

๑๔. นายศราวุฒิ ประทุมราช

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๕. นางภัทรินทร์ สั้นนุ้ย

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๖. นายเลิศศักดิ์ ต้นโต

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๗. นางสาวพัณณ์ชิตา อิทธิมงคลวัฒน์

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๐. คณะกรรมการเฉพาะเรื่องโครงการความร่วมมือทางวิชาการระหว่างคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายกับส� ำนักงาน โครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP)

๑. นายสมชาย หอมลออ

ประธานกรรมการ

๒. นายไพโรจน์ พลเพชร

กรรมการ

๓. นางเรืองรวี พิชัยกุล

กรรมการ

๔. นางสาวพรเพ็ญ คงขจรเกียรติ

กรรมการ

๕. นางสาวสฤณี อาชวานันทกุล

กรรมการ

๖. ผู้แทนกระทรวงยุติธรรม

กรรมการ

๗. ผู้แทน UNDP

กรรมการ

๘. ผู้แทนส�ำนักงานความร่วมมือ

เพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศ

กระทรวงการต่างประเทศ

๙. นางสาวลัดดาวัลย์ ตันติวิทยาพิทักษ์

เลขานุการ

๑๐. นายวิสัน คุณานิธิพงศ์

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๑. นายศราวุฒิ ประทุมราช

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๒. นางสาวอารีวรรณ จตุทอง

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๓. นางสาววรลักษณ์ ศรีใย

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๔. นางสาวสุปรีชา ศิริเอี่ยม

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๕. นางสาวกัญญรัตน์ วิภาตะวัต

ผู้ช่วยเลขานุการ

กรรมการ

303

๑๑. คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๑. ศ.ดร.ก�ำชัย จงจักรพันธ์

ประธานกรรมการ

๒. พล.อ.ชนินทร์ จันทรโชติ

กรรมการ

๓. นางเตือนใจ เจริญพงษ์

กรรมการ

๔. นายไพโรจน์ เบญจมานนท์

กรรมการ

๕. นายวัลลภ นาคบัว

กรรมการ

๖. รศ.ร.ต.อ.สรพลจ์ สุขทรรศนีย์

กรรมการ

๗. นางสาวสุนันท์ จ�ำรูญพานิชยกุล

กรรมการ

๘. นายสุรเกียรติ ลิ้มเจริญ

กรรมการ

๙. นายสุรชัย เชื้อค�ำเพ็ง

กรรมการ

๑๐. นางสาวสุปรีชา ศิริเอี่ยม

เลขานุการ

๑๑. นางสาวสุรินธร ภมรโชคประสพ

ผู้ช่วยเลขานุการ

๑๒. นายณัฐวุฒิ เรืองวงศ์โรจน์

ผู้ช่วยเลขานุการ

(๑) คณะอนุกรรมการบริหารงานด้านสื่อสารองค์กร

๑. นายประสงค์ เลิศรัตนวิสุทธิ์

ประธานอนุกรรมการ

๒. นางสาวอุไรลักษณ์ โนนพลกรัง

อนุกรรมการ

๓. นางสาวสุวรรณา สมบัติรักษาสุข

อนุกรรมการ

๔. นายวิชิต เอื้ออารีวรกุล

อนุกรรมการ

๕. เลขาธิการ คปก.

อนุกรรมการ

๖. ผอ.ส�ำนักเลขาธิการ

อนุกรรมการ

๗. นางสาวภัทราภรณ์ ศรีทองแท้

เลขานุการ

๘. นางสาวนิธินันท์ พินิจสุขใจ

ผู้ช่วยเลขานุการ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รายงานประจำ�ปี ๒๕๕๖

304

คณะผู้จัดท�ำรายงานประจ�ำปี ๒๕๕๖ (๑) นายสุขุมพงศ์ โง่นค�ำ

กรรมการปฏิรูปกฎหมาย

(๒) ดร.ลัดดาวัลย์ ตันติวิทยาพิทักษ์

คณะท�ำงาน

นิติกร

(๑๑) นายนิตินันท์ ศรีเมฆ

คณะท�ำงาน

ผู้ช่วยนักวิชาการปฏิรูปกฎหมาย

(๑๐) นางสาวนิชาภา หนูเนียม

คณะท�ำงาน

ผู้ช่วยนักวิชาการปฏิรูปกฎหมาย

(๙) นายสรัล มารู

คณะท�ำงาน

พนักงานบริหารงานปฏิรูปกฎหมาย ๒

(๘) นางสาวนิธินันท์ พินิจสุขใจ

คณะท�ำงาน

พนักงานบริหารงานปฏิรูปกฎหมายอาวุโส

(๗) นางสาวสุนิษา บุญมั่งมี

คณะท�ำงาน

นักวิชาการปฏิรูปกฎหมายช�ำนาญการพิเศษ

(๖) นางสาวสุปรีชา ศิริเอี่ยม

คณะท�ำงาน

นักวิชาการปฏิรูปกฎหมายช�ำนาญการพิเศษ

(๕) นางสาวอารีวรรณ จตุทอง

คณะท�ำงาน

ที่ปรึกษาด้านการปฏิรูปกฎหมาย

(๔) นางวรรณี วงศาสุลักษณ์

ประธานคณะท�ำงาน

เลขาธิการคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

(๓) นางสาวลัคนา ลักษณ์ศิริ

ที่ปรึกษาคณะท�ำงาน

นักวิชาการปฏิรูปกฎหมาย

เลขานุการคณะท�ำงาน