วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ 1

Law Reform Journal

วารสารปฏิรูปกฎหมาย สำนักงำนคณะกรรมกำรปฏิรูปกฎหมำย

บทบรรณาธิการ

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม พ.ศ.๒๕๕๗ ISSN ๙๗๘-๙๗๔-๓๖๘-๘๐๘๙ พิมพ์ครั้งที่ จำนวน คณะผู้จัดทำวำรสำรปฏิรปู กฎหมำย เจ้ำของ สำนักงำนคณะกรรมกำรปฏิรูปกฎหมำย ที่ปรึกษำ ศ.ดร.คณิต ณ นคร นำงสุนี ไชยรส นำยสมชำย หอมลออ นำยไพโรจน์ พลเพชร นำยสุขุมพงศ์ โง่นคำ ศ.ดร.เสำวนีย์ อัศวโรจน์ รศ.ดร.กำชัย จงจักรพันธ์ นำยชัยสิทธิ์ สุขสมบูรณ์ รศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ นำยประสงค์ เลิศรัตนวิสุทธิ์ รศ.วิระดำ สมสวัสดิ์ บรรณำธิกำร ดร.ลัดดำวัลย์ ตันติวิทยำพิทกั ษ์ นำงสำวศยำมล ไกยูรวงศ์ กองบรรณำธิกำร สถำนที่ติดต่อ สำนักงำนคณะกรรมกำรปฏิรูปกฎหมำย อำคำร ซอฟต์แวร์ ปำร์ค ชั้น ๑๕ เลขที่ ๙๙ หมู่ ๔ ถนนแจ้งวัฒนะ ตำบลคลอง เกลือ อำเภอปำกเกร็ด จังหวัดนนทบุรี ๑๑๑๒๐ โทรศัพท์ ๐๒-๕๐๒-๖๐๐๐ ต่อ ๘๘๘๕ แฟกซ์ ๐๒-๕๐๒-๖๐๐๐ ต่อ ๘๒๗๔, ๘๒๗๗ อีเมล info@lrct.go.th เว๊ปไซต์ http://www.lrct.go.th/

รัฐธรรมนู ญแห่งรำชอำณำจัก รไทยในอดี ตหลำย ฉบับบัญญัติรับรองหลักกำรเกี่ยวกับปกครองท้องถิ่นไว้ โดยมี หลั ก กำรส ำคั ญ ว่ำ “ภายใต้ บั ง คับ มาตรา ๑ รัฐ จะต้อ งให้ ความเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักแห่ง การปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ ข องประชาชนใน ท้ อ งถิ่ น ” แต่ อ ย่ ำ งไรก็ ดี ก ำรกระจำยอ ำนำจให้ แ ก่ อ งค์ ก ร ปกครองส่วนท้องถิ่นยังคงประสบปัญหำและอุปสรรคหลำย ประกำร เช่น ปัญหำควำมเป็นอิสระ ปัญหำเงินงบประมำณที่ได้รับกำรอุดหนุนจำกรัฐบำลไม่ เพียงพอต่อกำรจัดทำบริกำรสำธำรณะ ปัญหำกำรกำกับดูแลที่มีควำมเคร่งครัด หรือปัญหำ ข้อขัดข้องอันเกิดจำกกฎหมำย ระเบียบ กฎเกณฑ์ และวิธีปฏิบัติของทำงรำชกำร เป็นต้น นอกจำกนี้รัฐธรรมนูญแห่งรำชอำณำจักรไทย (ฉบับชั่วครำว) พุทธศักรำช ๒๕๕๗ มำตรำ ๒๗ ได้กำหนดให้มีสภำปฏิรูปแห่งชำติมีหน้ำที่ศึกษำและเสนอแนะเพื่อให้เกิดกำรปฏิรูป ในด้ำนต่ำงๆ ซึ่งด้ำนหนึ่งที่เป็นประเด็นสำคัญในกำรปฏิรูปคือด้ำนกำรปกครองท้องถิ่น กอปร กับได้กำหนดให้คณะกรรมำธิกำรยกร่ำงรัฐธรรมนูญจัดทำร่ำงรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จภำยใน หนึ่งร้อยยี่สิบวันนับแต่วันที่ได้รับควำมเห็นหรือข้อเสนอแนะจำกสภำปฏิรูปแห่งชำติตำมมำตรำ ๓๑ (๒) แล้ ว เสนอต่ อ สภำปฏิ รู ป แห่ ง ชำติ เ พื่ อ พิ จ ำรณำในกำรจั ด ท ำร่ ำ งรั ฐ ธรรมนู ญ ให้ คณะกรรมำธิกำรยกร่ำงรัฐธรรมนูญนำควำมเห็นหรือข้อเสนอแนะของสภำปฏิรูปแห่งชำติตำม มำตรำ ๓๑ (๒) ควำมเห็นของสภำนิติบัญญัติแห่งชำติ คณะรัฐมนตรี และคณะรักษำควำมสงบ แห่งชำติ และควำมเห็นของประชำชนรวมทั้งหน่วยงำนที่เกี่ยวข้องมำประกอบกำรพิจำรณำ ด้วย

ผลงานวิจัยและบทความวิชาการที่ปรากฏในวารสารนี้ เป็นความคิดเห็นอิสระของผู้เขียน ผู้เขียน จะต้องเป็นผู้รับผิดชอบต่อผลทางกฎหมายใด ๆ ที่อาจจะเกิดขึ้นจากบทความนั้น กองบรรณาธิการ และคณะจัดทาวารสารฯไม่จาเป็นต้องเห็นด้วยเสมอไป

ดร.ลดำวัลย์ ตันติวิทยำพิทักษ์ เลขำธิกำรกรรมกำรปฏิรูปกฎหมำย

“When injustice becomes law, resistance becomes duty.” “เมื่อความอยุติธรรมกลายเป็นกฎหมาย การลุกขึ้นต่อต้านก็เป็นหน้าที”่ โทมัส เจฟเฟอร์สัน

สารบัญ วารสารปฏิรูปกฎหมาย (Law Reform Journal) ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗ บทบรรณาธิการ บทความ : การปกครองท้องถิ่นกับการปฏิรูปประเทศ โดย สรัน มารู บทความ : ไม่กระจายอานาจ ไม่ใช่การปฏิรูป โดย ชานาญ จันทร์เรือง รายงานพิเศษ : สรุปประเด็นการปาฐกถาพิเศษและเสวนาโต๊ะกลม “การปกครองท้องถิ่นกับการ ปฏิรูปประเทศ” ๗ สิงหาคม ๒๕๕๗ณ สานักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย โดย รัชดา วรกุล แนะนาร่างกฎหมายใหม่ : ร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... ข่าวกิจกรรม

๑-๙ ๑๑-๑๓ ๑๕-๑๙

๒๑-๕๕ ๕๗-๕๘

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

บทความวิชาการ

การปกครองท้องถิ่นกับการปฏิรูปประเทศ (ตอนที่ ๑) สรัน มารู

1

๑. บทนา สถานการณ์ทางการเมืองในปัจจุบันของไทย เป็นช่วงเวลาที่อ่อนไหว ต่อรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่เคยดารงอยู่ เนื่องจากถูกให้ความสนใจและตั้ง คาถามจากสังคมโดยเฉพาะอย่างยิ่งจากฝ่ายที่มององค์การปกครองส่วนท้องถิ่น2 ใน ภาพลบ โดยมีทัศนคติที่ยึดมั่นในหลักการรวมอานาจและมีมายาคติต่อการปกครอง ในรูปแบบการกระจายอานาจ นอกจากนี้ยังมีบ้างฝ่ายพยายามจากัดอานาจองค์การ ปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในลักษณะที่ให้สามารถควบคุมสั่งการได้ง่าย แต่อย่างไรก็ดี ประสบการณ์ของการกระจายอานาจให้แก่องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งมีความ ชัดเจนมากที่สุดเริ่มต้น ขึ้นตามรัฐธรรมนูญแห่ งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ จนกระทั่งถึงปัจจุบันเป็นระยะเวลา ๑๗ ปีแล้วที่การกระจายอานาจสู่ท้องถิ่นได้เริ่ม ขึ้นอย่างจริงจัง ซึ่งเมื่อเดือนสิงหาคม ๒๕๕๗ ที่ผ่านมาคณะผู้วิจัยของคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย นาโดย ศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา ที่ปรึกษาโครงการวิจัย และ ผศ.ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ หัวหน้าโครงการวิจัย ได้รายงานการศึกษาฉบับ สมบูร ณ์ (Final Report) โครงการศึกษาวิจัย เพื่อ ติดตามและประเมินผลการ กระจายอานาจของไทยระยะ ๑๕ ปี เสนอต่อสานักงานคณะกรรมการการกระจาย อานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สานักงานปลัดสานักนายกรัฐมนตรี ผล ประเมิ น การกระจายอ านาจในด้ า นต่ า ง ๆ มี ค วามน่ า สนใจอย่ า งยิ่ ง ทั้ ง ในแง่ ชาวเชียงใหม่ร่วมลงชือ่ ๑๐,๐๐๐ รายชือ่ เพือ่ ประสิทธิภาพที่ตอบสนองความต้องการของประชาชนซึ่งสะท้อนผลสาเร็จของการ เสนอร่างพระราชบัญญัติจังหวัดจัดการ กระจายอานาจในช่วงเวลาที่ผ่านมา และในแง่อื่นที่เป็นข้ออุปสรรคซึ่งทาให้การ ตนเอง พ.ศ. .... กระจายอานาจไปได้ไม่ไกล นอกจากนี้คณะผู้วิจัยได้เสนอแนะแนวทางการกระจาย อานาจในระยะต่อไป โดยผู้เขียนจะได้กล่าวถึงในลาดับต่อไป นอกจากนี้ ป รากฏการณ์ ที่ ท้ า ทายและเป็ น ประเด็ น น่ า สนใจของ วงการการปกครองส่วนท้องถิ่นอีกประการหนึ่ง คือ “การปกครองท้องถิ่น ” ถูก กาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗ เป็นหนึ่งในสิบเอ็ดประเด็นสาคัญให้สภาปฏิรูปแห่งชาติมีหน้าที่ศึกษาและเสนอแนะ เพื่อให้เกิดการปฏิรูปประเทศจึงเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญตระหนักถึงความสาคัญของการ ปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นเป็นอย่างยิ่งซึ่งมีข้อสังเกตว่า เพราะเหตุใดรัฐธรรมนูญฉบับนี้ 1

ผู้ช่วยนักวิชาการปฏิรูปกฎหมาย สานักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ในบทความนี้ผู้เขียนจะใช้คาว่า “องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น” แทนคาว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” เนื่องจากผู้เขียนมีความเห็น ว่าองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นการที่รัฐก่อตั้ง “องค์การ” (Organization) ของรัฐขึ้นแยกต่างหากจากรัฐซึ่งทาให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ตกอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของรัฐ หากเป็นการตกอยู่ภายใต้การกากับดูแล และในทางทฤษฎีก็ถือว่าเป็นนิติบุคคลมหาชนโดยแท้จริง มี ข้อสังเกตว่าแม้ในรัฐธรรมนูญจะใช้คาว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ” แต่ในกฎหมายจัดตั้งองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นต่าง ๆ กลับใช้คาว่า “องค์การ” เช่น “องค์การบริหารส่วนตาบล” หรือ “องค์การบริหารส่วนจังหวัด” ซึ่งเห็นว่าถูกต้องในทางทฤษฎีมากกว่า 2

๑

จึงได้ให้ความสาคัญต่อการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นเป็นพิเศษแยกออกต่างหากจากประเด็นการบริหารราชการแผ่นดิน และมี เรื่องที่ต้องเฝ้ารอติดตามต่อไปว่าการปฏิรูปประเทศโดยเฉพาะอย่างยิ่งด้านการปกครองท้องถิ่นที่จะเกิดขึ้นในครั้งนี้จะเป็นไปใน ทิศทางใด แต่อย่างไรก็ดีแม้ว่าการจัดทารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับถาวร) ที่ต้องจัดทาขึ้นในระยะเวลาไม่ช้านี้จะ ไม่ได้ถูกกาหนดให้นากลไกการออกเสียงประชามติมาใช้เพื่อให้ประชาชนได้แสดงเจตจานงในทางการเมืองในการแสดงความ เห็ น ชอบหรื อ ไม่ เ ห็ น ชอบรั ฐ ธรรมนู ญ เหมื อ นเช่ น ที่ เ คยก าหนดไว้ ใ นรั ฐ ธรรมนู ญ แห่ งราชอาณาจั ก รไทย (ฉบั บ ชั่ ว คราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ ก็ตาม เห็นว่าภาคประชาชนจะต้องสร้างพื้นที่การมีส่วนร่วมในการจัดทารัฐธรรมนูญในครั้ง นี้ในฐานะ “พลเมืองของรัฐ” ให้ได้ กล่าวอย่างถึงที่สุดคือ ภาคประชาชนไม่ควรนิ่งดูดายให้กระบวนการจัดทารัฐธรรมนูญและการปฏิรูป ประเทศครั้งประวัติศาสตร์นี้เกิดขึ้นแค่ในวงงานของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) สภานิติบัญญัติ คณะรัฐมนตรี สภา ปฏิรูปแห่งชาติ และกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเท่านั้น ขณะเดียวกันโจทย์ใหญ่ซึ่งท้าทายการปฏิรูปประเทศในครั้งนี้จึงมีอยู่ ว่าฝ่ายที่มีอานาจนา (Hegemony) จะยอมเปิดพื้นที่ให้ภาคประชาชนและภาคส่วนต่าง ๆ ได้เข้าไปมีบทบาทและส่วนร่วมใน การกาหนดเนื้อหาและสารัตถะของการปฏิรูปประเทศครั้งนี้มากน้อยเพี ยงใด เพราะฉะนั้นสิ่งเหล่านี้จึงเป็นเงื่อนไขที่สาคัญว่า การปฏิรูปประเทศครั้งนี้จะสาเร็จและดารงอยู่ได้อย่างยั่งยืนหรือไม่ อย่างไรก็ดีคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย3 ซึ่งมีหน้าที่หลักในการสารวจ ศึกษา และวิเคราะห์ทางวิชาการ รวม ตลอดทั้งวิจัยและสนับสนุนการวิจัยเพื่อประโยชน์ในการวางเป้าหมายนโยบาย และจัดทาแผนโครงการและมาตรการต่าง ๆ ในการดาเนินการปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศ โดยคานึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชน และมีหน้าที่สาคัญอีก ประการหนึ่งในการให้คาปรึกษาและสนับสนุนการดาเนินการร่างกฎหมายของประชาชนผู้มสี ิทธิเลือกตั้ง คณะกรรมการปฏิรูป กฎหมายเห็นความสาคัญเร่งด่วนของการปฏิรูปกฎหมายด้านการกระจายอานาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน จึงได้ กาหนดยุทธศาสตร์การปฏิรูปกฎหมายด้านการกระจายอานาจและการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นยุทธศาสตร์เร่งด่วน ประการหนึ่ง และได้มีคาสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายด้านการกระจายอานาจและการมีส่วน ร่วมของประชาชนขึ้น เพื่อสารวจ ศึกษา และวิเคราะห์ทางวิชาการ พิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายด้านดังกล่าว คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายด้านการกระจายอานาจและการมีส่วนร่วมของประชาชนได้จัดทาร่าง พระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... 4 ขึ้น โดยมีหลักการสาคัญเพื่อให้จังหวัดที่มีความพร้อมสามารถ พัฒนาเป็นองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่โดยคานึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดภายใต้หลักความเป็นรัฐ เดี่ยว ตลอดจนเพื่อแก้ไขปัญหาอุปสรรคที่เกิดขึ้นกับ กลไกการปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบัน อันจะนาไปสู่การส่งเสริมให้ องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทาบริการสาธารณะ และการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ปัญหาใน พื้นที่เพื่อประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชนในท้องถิ่น ซึ่งปัจจุบันคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้ให้คาปรึกษาและสนับสนุนการ ดาเนินการในการร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... (ฉบับประชาชน) แก่เครือข่ายภาคประชาชน เพื่อรณรงค์เข้าชื่อเสนอกฎหมายต่อรัฐสภา และจัดทาร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวในส่วนของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเสร็จ สิ้นแล้ว โดยอยู่ระหว่างการรอเสนอแก่องค์กรที่เกี่ยวข้องตามอานาจหน้าที่ต่อไป

3

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๘๑ (๓) กาหนดให้รัฐต้องดาเนินการจัดให้มีกฎหมายเพื่อจัดตั้งองค์กร เพื่อการปฏิรูปกฎหมายที่ดาเนินการเป็นอิสระ เพื่อปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศ รวมทั้งการปรับปรุงกฎหมายให้เป็น ไปตามรัฐธรรมนูญ โดยต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้ได้รับผลกระทบจากกฎหมายนั้นประกอบด้วย ต่อมารัฐสภาจึงตราพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓ เพื่อจัดตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายขึ้น 4 ผู้ที่สนใจศึกษาความเป็นมาของการพัฒนาร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... สามารถศึกษาค้นคว้าเพิ่มเติมได้จาก (๑) บรรเจิด สิงคะเนติ, การพัฒนาแนวความคิด “จังหวัดปกครองตนเอง” ในฐานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ มาสู่การร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. ...., วารสารนิติศาสตร์ ปีที่ ๔๓ ฉบับที่ ๒, คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ , มิถุนายน ๒๕๕๗, หน้า ๓๔๙ (๒) สรัล มารู, ร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... คาตอบหนึ่งของการปฏิรูปประเทศ, เครือข่ายกฎหมาย มหาชนไทย (เข้าถึงได้จาก http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?ID=1922)

๒

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

นอกจากนี้ได้คณะกรรมการ ฯ เห็นว่าในกระบวนการจัดทารัฐธรรมนูญฉบับถาวรที่จะเกิดขึ้นนี้จาเป็นต้องมีการ บัญญัติเพื่อรับรองหลักการการปกครองท้องถิ่นไว้ในรัฐธรรมนูญตามแนวทางที่รัฐธรรมนูญในอดีตเคยบัญญัติรับรองมา จึงได้ พิจารณากาหนดกรอบหลักการในเรื่องดังกล่าวตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เพื่อทาการศึกษาและรับฟังความคิดเห็นจากฝ่ายต่าง ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาคประชาชนและองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น โดยคณะกรรมการได้พิจารณากาหนดกรอบหลักการ พื้นฐานอย่างน้อย จานวน ๑๐ ประเด็น5 ที่เกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นซึ่งจาเป็นที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักไทยฉบับถาวร ต้องบัญญัติรับรองไว้ ประกอบด้วยหลักการ ดังนี้ หลักการเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นที่จาเป็นต้องบัญญัติรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญ ๑. เจตนารมณ์การปกครองตนเองขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่น ๒. โครงสร้างองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น ๓. ภารกิจขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่น ๔. การคลังและรายได้ขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่น ๕. การบริหารงานบุคคลขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่น ๖. การกากับดูแลองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น ๗. องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นกับการจัดการศึกษา บารุงรักษาศิลปวัฒนธรรม จารีตประเพณี และภูมิปัญญาท้องถิ่น ๘. การมีส่วนร่วมของประชาชน ๙. การตรวจสอบและธรรมาภิบาล ๑๐. การจัดการ การบารุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ในบทความฉบับนี้จะนาเสนอเนื้อหาสาระของหลักการปกครองส่วนท้องถิ่นที่รัฐธรรมนูญในอดีตให้การรับรอง ไว้ ตลอดจนรายละเอียดบางประการที่ได้ศึกษาค้นคว้ามาเบื้องต้นโดยมุ่งเน้นให้ความสาคัญกับเจตนามรณ์การปกครองตนเอง ขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นประการสาคัญ รวมถึงได้นาเสนอข้ออุปสรรคที่เกิดขึ้นจากการใช้บังคับรัฐธรรมนูญและ กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการปกครองท้องถิ่น และการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในช่วงเวลาที่ผ่านมา และท้ายที่สุดบทความฉบับนี้จะได้นาเสนอแง่คิด มุมมองจากศึกษาเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นกับการปฏิรูปประเทศเพื่อให้ เกิดการถกแถลงแลกเปลี่ยน อันจะนาไปสู่การระดมความคิดเพื่อเสนอแนะต่อองค์กรผู้มีหน้าที่ที่เกี่ยวข้องในโอกาสต่อไป ๒. หลักการปกครองส่วนท้องถิ่นที่ควรกาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ๒.๑ จุดเริม่ ต้นของการปกครองท้องถิน่ ในรัฐธรรมนูญไทย “การปกครองส่วนท้องถิ่น” เป็นการจัดรูปแบบหรือการจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินอย่างหนึ่ง ซึ่ง กระทาบนหลักการที่รัฐกระจายอานาจ (decentralization) ไปให้ประชาชนในท้องถิ่นได้ “ปกครองตนเอง” ตามเจตนารมณ์ ของประชาชน หรือเรียกว่า การปกครองส่วนท้องถิ่น (Local Self Government) ในขณะเดียวกันรัฐก็จะให้อานาจในการ จัดตั้งองค์การขึ้นเพื่อทาหน้าที่เป็นหน่วยในทางการปกครองส่วนท้องถิ่น และมอบฐานะของความเป็นนิติ บุคคลมหาชนให้ด้วย องค์การที่ รัฐจัดตั้งขึ้ นในรูปแบบนี้เป็นที่รู้ จักกันในชื่ อ “องค์ การปกครองตนเองส่วนท้องถิ่ น ”6 (หรื อในรัฐธรรมนูญแห่ ง ราชอาณาจักรไทยในอดีตเรียกว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น”)

5

เป็ นประเด็นที่คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายด้า นการกระจายอานาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน พิจารณากาหนดขึ้นเพื่อใช้เป็นกรอบในการศึกษาค้น การรับฟังความคิดเห็น เพื่อจัดทาความเห็นและข้อเสนอในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูป กฎหมายด้านการกระจายอานาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน เพื่อเสนอต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติ 6

วรเจตน์ ภาคีรัตน์, คาสอนว่าด้วยรัฐและหลักกฎหมายมหาชน, โครงการตาราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, พฤศจิกายน ๒๕๕๕,หน้า ๖๐

๓

เมื่อศึกษาค้นคว้าจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยในอดีตแล้ว พบว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๑๗ เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่บัญญัติรับรองหลักการปกครองท้องถิ่นไว้อย่างชัดเจนที่สุด ซึ่งมีบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง กับการปกครองท้องถิ่นจานวน ๔ มาตรา ตั้งแต่มาตรา ๒๑๔ ถึง มาตรา ๒๑๗ ดังนี้ “มาตรา ๒๑๔ การจัดระเบียบการปกครองส่วนท้องถิ่นรวมทั้งนครหลวง ต้องเป็นไปตาม หลัก แห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย ท้องถิ่นตามวรรคหนึ่งมีอิสระในการกาหนดนโยบายการปกครองท้องถิ่นของตน และมีอิสระใน ทางการภาษีอากรและการเงินแห่งท้องถิ่น ตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย มาตรา ๒๑๕ ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ ย่อมมีสิทธิ ปกครองตนเอง มาตรา ๒๑๖ การปกครองท้องถิ่นทุกระดับในทุกจังหวัดรวมทั้งนครหลวง ให้มีสภาท้องถิ่นและ หัวหน้าฝ่ายบริหารท้องถิ่นหรือคณะผู้บริหารท้องถิ่น มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในท้องถิ่นและต้องมีการ เลือกตั้งตามระยะเวลาที่กาหนดในกฎหมาย มาตรา ๒๑๗ การเลือกตั้งสมาชิกของสภาท้องถิ่น ให้ใช้วิธีออกเสียงลงคะแนนโดยตรงและลับ การเลือกตั้งหัวหน้าฝ่ายบริหารท้องถิ่นหรือคณะผู้บริหารท้องถิ่น จะใช้วิธีออกเสียงลงคะแนน โดยตรงและลับ หรือจะให้สภาท้องถิ่นเลือกตั้งจากสมาชิกของสภาท้องถิ่นก็ได้ ทั้งนี้ ตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย หลักเกณฑ์และวิธีการเลือกตั้งตามมาตรานี้ ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการนั้น” เมื่อพิจ ารณาจากบทบั ญญัติในรัฐธรรมนูญแห่ งราชอาณาจัก รไทย พ.ศ. ๒๕๑๗ ทาให้พ บหลักการสาคั ญ ประการหนึ่งของการปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นหลักการที่ส่งต่อมาถึงรัฐธรรมนูญฉบับต่อ ๆ มา หลักการดังกล่าวคือ “หลัก แห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น ” หรือหลักว่าด้วยความเป็นอิสระขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น (Local autonomy) ซึ่งหลักการปกครองตนเองขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหลักการที่รัฐส่วนกลาง ยินยอมกระจายอานาจทางปกครองบางส่วน ให้กับองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นโดยให้ฐานะความเป็นนิติบุคคลมหาชน ให้ ความเป็นอิสระในต่าง ๆ แก่ท้องถิ่น เช่น ความเป็นอิสระด้านการจัดทาภารกิจ ด้านการบริหารจัดการงบประมาณ กล่าวคือ องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นมีงบประมาณเป็นของตนเองโดยไม่ขึ้นต่อกระทรวง ทบวง กรม และความเป็นอิสระด้านการ บริหารงานบุคคล กล่าวคือองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นมีอานาจบรรจุ แต่งตั้ง พัฒนา ให้คุณ ให้โทษ แก่บุคลากรของตนได้เอง โดยไม่ยึดโยงกับระบบการบริหารบุคลากรของรัฐส่วนกลาง รัฐเดี่ยวที่มีการกระจายอานาจ ในทางวิชาการเป็นที่ยอมรับกันว่าหลักการกระจายอานาจให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถมีอิสระใน การปกครองตนได้นั้น เป็นสิ่งที่สามารถกระทาได้โดยไม่กระทบกระเทือนหลักความเป็นรัฐเดี่ยว เนื่องจากรัฐส่วนกลางไม่ได้ให้ อิสระแก่ท้องถิ่นเสียทีเดียว เพียงแต่กระจายอานาจในการปกครองให้หน่วยการปกครองท้องถิ่นได้มีการเลือกตั้งโดยอิสระ เพื่อ เลือกผู้แทนมาทาหน้าที่บริหารการปกครองท้องถิ่น ให้มีอานาจอิสระในบางประการ พร้อมความรับผิดชอบซึ่งตนสามารถที่จะ ใช้ได้โดยปราศจากการควบคุมของหน่วยการบริหารราชการส่วนกลางหรือภูมิภาค แต่ทั้งนี้หน่วยการปกครองท้องถิ่น ยังต้อง อยู่ภายใต้บังคับว่าด้วยอานาจสูงสุดของประเทศ ไม่ได้กลายเป็นรัฐอิสระใหม่แต่อย่างใด 7 นอกจากนี้รัฐส่วนกลางยังคงไว้ซึ่ง อานาจรัฐดั้งเดิมในการกากับดูแลองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น การกากับผ่านทางกฎหมาย กากับผ่ านทางตัวบุคคล และ กากับผ่านงบประมาณ เป็นต้น แต่อย่างไรก็ดีการกากับดูแลองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องกระทาเท่าที่จาเป็นและไม่ กระทบกระเทือนต่อหลักความเป็นอิสระขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งในเวลาต่อมารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๓๔ มาตรา ๑๙๖ ได้บัญญัติรับรองหลักความเป็นอิสระขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ว่า “การควบคุมหรือกากับ ดูแลการปกครองท้องถิ่นต้องทาเท่าที่จาเป็นเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็น 7

Harris G. Mongtagu. (๑๙๘๔). Comparative local governmen. p. ๕๗๔. อ้างใน เลิศศักดิ์ ต้นโตและสรัล มารู, งานศึกษา ค้นคว้าเบื้องต้น เรื่อง อานาจการจัดการตนเองในทางพื้นที่ของประชาชน: จังหวัดจัดการตนเอง , เอกสารประกอบการรับฟังความคิดเห็นเพื่อ พัฒนา ร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... , สานักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย, พฤษภาคม ๒๕๕๖, หน้า ๖

๔

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

ส่วนรวม” แต่อย่างไรก็ดีมีข้อน่าสังเกตว่าในมาตรานี้กล่าวถึง “หลักการควบคุม” การปกครองท้องถิ่นไว้ด้วย ซึ่งทาให้เห็นว่า การกระจายอานาจให้แก่ท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังไม่อาจกล่าวได้ว่าเป็นการกระจายอานาจที่แท้จริงเนื่องจากรัฐ ส่วนกลางยังคงไว้ซึ่งอานาจในการควบคุมการปกครองท้องถิ่นอยู่ แต่อย่างไรก็ดีหลักความเป็นอิสระขององค์การปกครองส่วน ท้องถิ่นได้รับการประกันให้มีความมั่นคงยิ่งขึ้นในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ ซึ่งจะได้กล่าวถึงต่อไปใน ประเด็นเกี่ยวกับการกากับดูแล การปกครองท้องถิ่นกับการพัฒนาประชาธิปไตยจากฐานราก นอกจากนี้การกระจายอานาจสู่ท้องถิ่นให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นได้ปกครองดูแลตนเองนั้น ยังมีคุณูปการ ต่อกระบวนการประชาธิปไตยเป็นอย่างยิ่งด้วยเหตุผลที่ว่า ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยซึ่งเป็นระบบมหภาค อัน เป็นการเมืองการปกครองบริหารภาพรวมจะมีลักษณะครบถ้วนทุกประการในระดับจุลภาคในองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น ในองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องผ่านกระบวนการเลือกตั้ง จะมีสภาท้องถิ่นซึ่งจะต้องมีการประชุมเพื่อออกบัญญัติ ท้องถิ่น อภิปรายงบประมาณ และจะต้องมีฝ่ายบริหารซึ่งจะต้องทาหน้าที่ในการบริหารท้องถิ่นนั้นๆ นอกจากนั้นยังต้องมี กฎระเบียบต่างๆ มีพนักงานเจ้าหน้าที่ดูแลบริหารท้องถิ่น ซึ่งเป็นเสมือนหนึ่งการบริหารประเทศเล็ก ๆ ประเทศหนึ่งให้ ถูกต้องตามครรลอง ท้องถิ่นจึงเป็นจุลภาคที่มีลักษณะเหมือนมหภาคทุกประการที่เรียกว่า microcosm และจุลภาคเล็กๆ เหล่านี้เปรียบได้กับเซลล์ในองคาพยพของมนุษย์ที่ก่อตัวขึ้นมาเป็นชีวภาพที่สมบูรณ์ กลายเป็นหน่วยใหญ่ มองในส่วนนี้ความ แข็งแกร่งของจุลภาคย่อมส่งผลต่อความแข็งแรงของมหภาค คือ การเมืองการปกครองบริหารระดับชาติ ดังนั้น จึงเห็นว่า องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นมีคุณูปการต่อระบอบประชาธิปไตยและการปกครองโดยภาพรวมของประเทศ ดังนี้8 ประการแรก องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นที่ประสบความสาเร็จและดาเนินการด้วยดีย่อมจะส่งผลในทางบวก ต่อการพัฒนาระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยในระดับชาติ นี่คือความสาคัญในทางการเมืองขององค์การปกครองส่วน ท้องถิ่น ประการที่สอง องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นทาหน้าที่เหมือนกับโรงเรียนฝึกหัดประชาธิปไตย ประการที่สาม ประชาชนในท้องถิ่นมีโอกาสที่จะเข้าไปสัมผัสการทางานที่แท้จริงในทางการเมืองการปกครอง ได้อย่างใกล้ชิด ประการที่สี่ การปกครองท้องถิ่นเป็นกลไกของการพัฒนาวัฒนธรรมทางการเมืองแบบประชาธิปไตย ซึ่งจะ เป็นฐานสาคัญของการเมืองระดับชาติโดยรวม และ ประการสุดท้าย องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นยังเป็นองค์กรที่ช่วยฝึกการบริหารราชการแผ่นดิน การวาง นโยบายก็ดี การจัดสรรงบประมาณก็ดี การบริหารงานบุคลากรก็ดี รวมทั้งการบริหารหน่วยงานที่รับผิดชอบ เช่น โรงเรียน โรงพยาบาล หรือบริการสาธารณะขั้นพื้นฐาน ฯลฯ ก็ดี ย่ อมเป็นเวทีสาคัญยิ่งของการฝึกทักษะเกี่ยวกับการปกครองบริหาร ให้กับผู้บริหาร ผู้แทนประชาชนและคนในท้องถิ่นนั้นๆ นอกจากนี้ยังมีผู้เห็นว่าหัวใจของการกระจายอานาจสู่ท้องถิ่นให้ปกครองตนเอง คือการสร้างประชาธิปไตยใน ระดับท้องถิ่นให้เข้มแข็ง โดยเห็นว่าน่าจะถึงเวลาที่ต้องเอาความคิดเรื่องประชาธิปไตยเป็นยุทธศาสตร์กากับการปฏิรูปท้องถิ่น9 อย่างไรก็ดีการกระจายอานาจสู่องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยนั้น ผ่านยุคสมัยของการเมืองการปกครองมาทั้งในยุคที่ ประเทศชาติอยู่ในการปกครองระบอบประชาธิปไตยเต็มใบ ยุคประชาธิปไตยครึ่งใบ หรือยุคยุคเผด็จการทหาร เป็นต้น ซึ่งการ กระจายอานาจให้องค์การปกครองท้องถิ่นได้ปกครองตนเองก็ยังคงดารงอยู่เรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน ดังที่ได้กล่าวไปแล้วในชั้นต้น ว่าหากจะนับหมุดหมาย (Milestone) ของการกระจายอานาจที่เป็นกิจจะลักษณะในทางรูปแบบอย่างแท้จริงนั้น คงต้องตั้งต้น นับที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ เป็นต้นมา จนกระทั้งปัจจุบันเป็นเวลากว่า ๑๗ ปีแล้ว และเห็นว่าหาก ประเทศไทยยังคงยืนยันการปกครองในระบอบประชาธิปไตยต่อไป การกระจายอานาจให้ท้องถิ่นได้ปกครองตนเองก็คงเป็น เรื่องยากที่จะปฏิเสธได้ 8

ลิขิต ธีรเวคิน,ความสาคัญของการปกครองตนเอง,หนังสือพิมพ์สยามรัฐ, ๖ กันยายน ๒๕๕๒ ผู้สนใจศึกษาต่อได้จาก บทที่ ๓ ประชาธิปไตยที่ประชาชนปกครองตนเอง และ บทที่ ๔ ประชาธิปไตยสองระดับ : ชี้นาการกระจาย อานาจสู่ทอ้ งถิ่น ใน เอนก เหล่าธรรมทัศน์, การเมืองของพลเมืองสู่สหัสวรรษใหม่,โครงการจัดพิมพ์คบไฟ, ธันวาคม ๒๕๕๖ หน้า ๕๕-๗๑ 9

๕

พัฒนาการการปกครองท้องถิ่นจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ ถึงรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ เป็นจุดเริ่มที่บังคับให้รัฐต้องดาเนินการกระจายอานาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผ่านการกาหนดกฎกติกา ซึ่งกลายเป็นบทบัญญัติสาคัญในสองหมวดคือ หมวด ๕ แนวนโยบาย พื้นฐานแห่งรัฐ และหมวด ๙ การปกครองส่วนท้องถิ่น10 รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นรัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการปกครอง ท้องถิ่นและการกระจายอานาจที่มีเนื้อหาสาระที่ลึกซึ้งและกว้างขวางครอบคลุมประเด็นต่าง ๆ มากที่สุดฉบับหนึ่ง11 ในช่วงรัฐธรรมนูญฉบับนี้การกระจายอานาจเกิดขึ้นอย่างกว้างขวาง เช่น เกิดการพัฒนา “สภาตาบล” มาเป็น “องค์การบริหารส่วนตาบล (อบต.)” เต็มเกือบทุกพื้นที่ในประเทศ ประชาชนมีสิทธิเลือกผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรง เกิดกฎหมาย เปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลมาเป็นเทศบาล ตลอดจนมีกฎหมายว่าด้วยองค์การบริหารส่วนจังหวัดขึ้นเพื่อเปลี่ยนแปลง ฐานะสภาจังหวัดเป็นองค์การบริหารส่วนจังหวัดที่สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของ ประชาชน และประการที่สาคัญเกิดกฎหมายว่าด้วยการกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น เพื่ อกาหนดอานาจหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะ และการจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากรขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นให้มีความชัดเจน จึงอาจกล่าวได้ว่าการกระจายอานาจในช่วงรัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นยุคทองของการ กระจายอานาจก็ว่าได้ ต่อมารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ ได้รับเอาหลักการเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่น ส่วนใหญ่ตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ มาบัญญัติไว้ แต่อย่างไรก็ดีมีหลักการบางประการที่ได้เพิ่มเติมเข้ามาจาก เดิมที่ไม่มีบัญญัติไว้ เช่น มาตรา ๒๘๒ ที่กาหนดให้การกากับดูแลมีมาตรฐานกลางเป็นแนวทางให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเลือกไป ปฏิบัติได้ รวมทั้งมีกลไกตรวจสอบการดาเนินงานโดยประชาชนเป็นหลัก มาตรา ๒๘๓ ที่ยืนยันหลักการปกครองสวนท้องถิ่นให้เป็นอิสระอย่างแท้จริงเพื่อประโยชน์ของท้องถิ่นเป็น สาคัญ เพื่อแก้ปญหาความไมชัดเจนในอานาจหน้าที่ของท้องถิ่น บทบัญญัติแหงมาตรานี้จึงกาหนดใหองคกรปกครองส่วนทอง ถิ่นมีอานาจทั่วไปโดยอิสระในการกาหนดนโยบาย การบริหาร การจัดทาบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงินและ การคลัง เพื่อจัดบริการสาธารณะแกประชาชนในทองถิ่น แตต้องคานึงถึงความสอดคล้องกับการพัฒนาจังหวัดและประเทศโดย ส่วนรวม มาตรา ๒๘๔ ที่กาหนดให้มีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ที่มีโครงสร้างการบริหารที่ แตกต่างจากที่บัญญัติไว้ก็ได้ แต่สภาท้องถิ่นและผู้บริหารต้องมาจากการเลือกตั้ง มาตรา ๒๘๗ ที่กาหนดให้ประชาชนในท้องถิ่นมีสิทธิมีส่วนร่วมในการบริหารกิจการขององค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น การกระทาใดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีผลกระทบต่อประชาชนในท้องถิ่น ต้องมีการแจ้งข้อมูลรายละเอียด ให้ ท ราบเป็ น เวลาพอสมควร และหากมี ก ารร้อ งขอต้ องจั ด ให้มี ก ารรั บฟั งความคิ ด เห็ นก่ อ น หรื อ ให้ ลงประชามติ ก่ อ น ดาเนินการ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ มาตรา ๒๘๘ ที่กาหนดให้พนักงานส่วนท้องถิ่นเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่น และมีองค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรม ของข้าราชการส่วนท้องถิ่น เพื่อสร้างระบบคุ้มครองคุณธรรมและจริยธรรมในการบริหารบุคคลทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ หลักการปกครองท้องถิ่นที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจัก รไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ รับรองไว้ถือว่ามีความก้าวหน้า เท่าที่ควร เช่น มีกาหนดให้การกากับดูแลมีมาตรฐานกลางเพื่อเป็นแนวทางให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นเลือกไปปฏิบัติได้ เอง มิใช่การกากับในแต่ละกิจกรรม ตลอดจนเป็นหลักประกันการกากับดูแลอย่างเหมาะสมเพื่อมิให้ขัดกับหลักการปกครอง ตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นนั้น ๆ

10

อภิชาต สถินิรมัย, รัฐธรรมนูญ การกระจายอานาจ และการมีส่วนร่วมของประชาชน, สานักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริม สุขภาพ (สสส.), กรกฎาคม ๒๕๕๕, หน้า ๑๔ 11 สมคิด เลิศไพฑูรย์, “รัฐธรรมนูญกับการปกครองส่วนท้องถิ่น” สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย, สถาบันพระปกเกล้า วิทยาลัย พัฒนาการปกครองท้องถิ่น, ๒๕๔๗

๖

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

ประการที่สาคัญในมาตรา ๒๘๓ ได้กาหนดอานาจหน้าที่ทั่วไปไว้ให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมมีอานาจ หน้าที่โดยทั่วไปในการดูแลและจัดทาบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น และย่อมมีความเป็นอิสระในการ กาหนดนโยบาย การบริหาร การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง และมีอานาจหน้าที่ของ ตนเองโดยเฉพาะ โดยต้องคานึงถึงความสอดคล้องกับการพัฒนาของจังหวัดและประเทศเป็นส่วนรวมด้วย 12 ซึ่งหลักการใน มาตรานี้เป็นหลักการใหม่ที่เพิ่มเข้ามาจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ โดยหลักการดังกล่าวเป็นบทที่มายืนยันหลักการปกครอง ตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น ซึ่งเจตนารมณ์รัฐธรรมนูญมุ่งหมาย และถือเป็นการสนับสนุนหลักการใน มาตรา ๒๘๑ ที่เพิ่มเติมมาจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ กล่าวคือกาหนดให้รัฐมีหน้าที่ต้อง “ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทาบริการสาธารณะ และมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ไขปัญหาในพื้นที่” เพราะฉะนั้น จึงเห็นได้อย่างชัดเจนว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๕๐ มีเจตนารมณ์ต้องการให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักใน การจัดทาบริการสาธารณะ และจัดการแกไขปัญหาในพื้นที่ โดยให้รัฐมีหน้าที่ส่งเสริมการดาเนินการให้มีความเป็นอิสระเพื่อ ดาเนินการให้เป็นไปตามความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น ซึ่งในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ ไม่ได้กาหนดหลักการดังกล่าวไว้ อย่างชัดเจน ประการต่อมา ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๕๐ ได้บัญญัติรับรองการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบพิเศษว่าเป็นสิ่งที่ สามารถกระทาได้ ซึ่งหลักการดังกล่าวสอดคล้องกับหลักการในทางวิชาการที่ยอมรับการว่าการปกครองท้องถิ่นสามารถมี รูปแบบพิเศษหรือรูปแบบที่หลากหลายแตกต่างกันไปตามบริบทหรือสภาพของแต่ละท้องถิ่นได้ เพื่อให้องค์การปกครองส่วน ท้องถิ่นสามารถเป็นหน่วยที่ตอบสนองความต้องการพื้นฐานให้กับประชาชนในท้องถิ่นอย่างแท้จริง แต่อย่างไรก็ดีรัฐธรรมนูญมี บทบังคับไว้ชัดเจนว่า “สภาท้องถิ่นและผู้บริหารต้องมาจากการเลือกตั้ง” นอกจากนี้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๕๐ ได้ให้การรับรองสิทธิในการมีส่วนร่วมในการบริหารกิจการขององค์การ ปกครองส่วนท้องถิ่นไว้อย่างชัดเจน กล่าวคือการกระทาใดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีผลกระทบต่อประชาชนใน ท้องถิ่น ต้องมีการแจ้งข้อมูลรายละเอียดให้ทราบเป็นเวลาพอสมควร และหากมีการร้องขอต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็น ก่อน หรือให้ลงประชามติก่อนดาเนินการ หลักการดังกล่าวเป็นการเปิดพื้นที่เพื่อส่งเสริมให้ประชาชนในท้องถิ่นสามารถเข้าไป มีส่วนร่วมในกิจการของท้องถิ่นและสามารถตัดสินใจในเรื่องที่สาคัญ ๆ โดยนาเอากลไกการออกเสียงประชามติมาใช้ในระดับ ท้องถิ่น แม้ว่าตลอดระยะเวลาที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ใช้บังคับอยู่กลไกการออกเสียงประชามติในระดับท้องถิ่นจะไม่ได้ถูกนามาใช้ ก็ตามเนื่องจากรัฐสภาและคณะรัฐมนตรีไม่รับผิดชอบหรือผูกพันตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในการตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับ เพื่อรับรองสิทธิดังกล่าวของประชาชน ตลอดจนกาหนดรายละเอียดของการใช้สิทธิในการมีส่วนร่วมบริหารกิจการขององค์การ ปกครองส่วนท้องถิ่น และการออกเสียงประชามติในระดับท้องถิ่นก็เกิดขึ้นไม่ได้เนื่องจากไม่มีบทกฎหมายกาหนดรายละเอียด เช่นเดียวกัน แต่อย่างไรก็ดีหลักการดังกล่าวเป็นหลักการที่ดีซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับต่อไปควรบัญญัติรับรองไว้ ประการสุ ด ท้ า ย ในรั ฐ ธรรมนู ญ พ.ศ. ๒๕๕๐ ได้ ก าหนดให้ มี ร ะบบพิ ทั ก ษ์ คุ ณ ธรรมเพื่ อ ดู แ ล ขาราชการเป็ น หลั กประกั นในการปฏิบั ติห น้ าที่ โดยไมถู ก แทรกแซงจากผู้ บ ริห ารโดยมิชอบ ซึ่งพระราชบั ญญั ติ ระเบี ย บ ข้าราชการกรุงเทพมหานครและบุคลากรกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๕๔ เป็นกฎหมายท้องถิ่นฉบับแรกและฉบับเดียวใน ปัจจุบันที่มีองค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรม ดังนั้น จึงเห็นว่าหลักการนี้รัฐธรรมนูญฉบับต่อไปควรบัญญัติยืนยันไว้เช่นเดิม

12

คณะกรรมาธิการวิสามัญบันทึกเจตนารมณ์ จดหมายเหตุและตรวจรายงานการประชุม สภาร่างรัฐธรรมนูญ, บันทึกเจตนารมณ์ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ , หน้า ๒๗๑

๗

การกระจายอานาจของไทยในระยะ ๑๕ ปี ดังที่ได้กล่าวไว้แล้วว่าหากนับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ เป็นจุดเริ่มที่บังคับให้รัฐต้องดาเนินการกระจายอานาจ ให้แก่องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น จวบจนถึงปัจจุบันก็เป็นเวลากว่า ๑๗ ปีของการกระจายอานาจ ซึ่งเพิ่งมีการศึกษาวิจัย เพื่อติดตามและประเมินผลการกระจายอานาจของไทยระยะ ๑๕ ปี13 จากผลการวิจัยพบว่าในภาพรวมถือว่าการกระจาย อานาจ ๑๕ ปีที่ผ่านมาประสบความสาเร็จพอสมควร แต่ในขณะเดียวกันก็มีหลายส่วนที่ยังไม่ประสบผลสาเร็จที่ชัดเจน ผลสาเร็จประการแรก คือ องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นได้ทาให้ประชาชนสามารถเข้าถึงบริการสาธารณะที่ จาเป็นขั้นพื้นฐาน โดยเฉพาะบริการการศึกษา และสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอย่างทั่วถึง ซึ่งมีความแตกต่างจากช่วงก่อนการ กระจายอานาจ (ก่อนปี พ.ศ.๒๕๔๐) อย่างชัดเจน โดยเฉพาะประชาชนในระดับฐานรากที่เดิมขาดแคลนโอกาสจะเข้าถึงบริการ สาธารณะที่จาเป็น ผลสาเร็จประการที่สอง โครงการวิจัยพบว่าการกระจายอานาจมีส่วนร่วมช่วยให้ประชาชนในระดับฐานราก เข้าถึงบริการขั้นพื้นฐานที่จาเป็นได้มากขึ้นกว่าแต่เดิมก่อนสมัยการกระจายอานาจ ประชากรกลุ่มยากจนมีความพึงพอใจใน ระดับสูงมากต่อบริการสาธารณะประเภทต่าง ๆ ที่จัดขึ้นโดยองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น และช่วยทาให้คุณภาพชีวิตของ ประชากรกลุ่มยากจนดี ขึ้น เข้ าถึงบริก ารได้ส ะดวกขึ้ น และมีส่ วนช่ วยเพิ่ม รายได้ และ/หรือ ลดค่ าใช้จ่า ยในการดาเนิ น ชีวิตประจาวันลง ข้อบ่งชี้ถึงผลสาเร็จประการต่อมา คือ การวางรากฐานระบบการกระจายอานาจให้สามารถดาเนินการอย่าง ต่อเนื่องมาได้ตลอดระยะเวลา ๑๕ ปีที่ผ่านมา มีการรับรองสิทธิการปกครองตนเองของชุมชนท้องถิ่นไว้ในรัฐธรรมนูญ มี กฎหมายประกอบอื่น ๆ มีหน่วยงานรับผิดชอบนโยบายการกระจายอานาจ มีแผนงาน งบประมาณ และระบบปฏิบัติการต่าง ๆ ไว้อย่างชัดเจน ผู้บริหารขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นมีสถานภาพและได้รับการยอมรั บอย่างกว้างขวางมากขึ้นใน สังคมไทย เพราะฉะนั้นจึงเห็นได้ว่างานวิจัยฉบับนี้เป็นหลักฐานในทางวิชาการชิ้นสาคัญที่ยืนยันได้ว่า เจตนารม ณ์ของ รัฐธรรมนูญในอดีตทั้งรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. ๒๕๔๐ และ พ.ศ. ๒๕๕๐ ที่มุ่งเน้นให้รัฐกระจายอานาจให้แก่องค์การปกครอง ส่วนท้องถิ่นได้ปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ข องประชาชนในท้องถิ่นนั้ น ดาเนินมาถูกทิศถูกทางแล้ว ท้องถิ่นสามารถ ตอบสนองความต้องการขั้นพื้นฐานและเป็นที่พึ่ง ให้กับประชาชนได้ ด้วยเหตุนี้ข้อท้าท้ายจึงอยู่ที่ว่าการปฏิรูปการปกครอง ท้องถิ่นหรือการจัดทารัฐธรรมนูญฉบับถาวรในครั้งนี้ จะทาให้การกระจายอานาจสู่องค์กรปกครองท้องถิ่นนั้นเติบโตอย่างก้าว กระโดดได้มากน้อยเพียงใด ขณะเดียวกันงานวิจัยฉบับดังกล่าวก็ได้เสนอแนะทิศทางการกระจายอานาจในอนาคตไว้แล้วว่า ควรจะเป็นไปในทิศทางใด ซึ่งคณะผู้วิจัยได้มีข้อเสนอแนะสาคัญหลายประการ เช่น รัฐต้องกระจายอานาจให้กว้างขว้างและ เข้มข้นมากยิ่งขึ้น โดยปรับปรุงแนวคิดในการถ่ายโอนภารกิจสู่ท้องถิ่นเสียใหม่ ตลอดจนยุติกุศโลบายการกระจายอานาจแบบ “สมัครใจ” อีกทั้งต้องปรับระบบบริหารนโยบายกระจายอานาจให้มีพลังขับเคลื่อน หรือต้องมีการทบทวนและยกเลิกมาตรการ ควบคุมท้องถิ่นที่ “ไม่จาเป็น” เช่นมาตรการจากัดรายจ่ายบุคลากร ตลอดจนการตีความกฎหมายหรือตีความอานาจหน้าที่ของ องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นให้ขัดหรือแย้งกับหลักความเป็ นอิสระขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นตามเจตนารมณ์ของ รัฐธรรมนูญและกฎหมาย ถึงที่สุดแล้วคณะผู้วิจัยเสนอว่าต้องยกระดับประสิทธิภาพและขีดความสามารถในการบริหารจัด การเมืองและชุมชนชนบทของท้องถิ่น โดยการปรับโครงสร้างการปกครองส่วนภูมิภาคและท้องถิ่นเสียใหม่ ยุบรวมจังหวั ด (ใน ฐานะหน่วยการปกครองส่วนภูมิภาค) และองค์การบริหารส่วนจังหวัดเข้าด้วยกัน และจัดการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษให้มี พื้นที่ครอบคลุมทั้งจังหวัด หรือที่เรียกว่า “จังหวัดปกครองตนเอง” เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการปกครองส่วนท้องถิ่นให้สามารถ บริหารจัดการเมืองและชุมชนชนบทในพื้นที่จังหวัดหนึ่ง ๆ ให้ดารงอยู่ร่วมกันได้อย่างสมดุลและยั่งยืน

13

ผู้สนใจสามารถศึกษาค้นคว้าต่อได้จาก “รายงานการศึกษาฉบับสมบูรณ์ (Final Report) โครงการศึกษาวิจัยเพือ่ ติดตามและ ประเมินผลการกระจายอานาจของไทยระยะ ๑๕ ปี โดยคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เสนอต่อสานักงานคณะกรรมการการกระจาย อานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สานักงานปลัดสานักนายกรัฐมนตรี”, สิงหาคม ๒๕๕๗

๘

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

บทความ

ไม่กระจายอานาจ ไม่ใช่การปฏิรูป14 ชำนำญ จันทร์เรือง

กระแสการขับเคลื่อนของการกระจายอานาจของไทยมีมาโดยตลอดตั้งแต่อดีตจวบจนปัจจุบันที่จะมีการตั้งสภา ปฏิรูปขึ้นมาเพื่อปฏิรูปประเทศ การขับเคลื่อนเพื่อการกระจายอานาจที่เห็นเป็นรูปธรรมนับตั้งแต่ 30-40 กว่าปีก่อนที่คุณ ไกรสร ตันติพงศ์อดีต สส.พรรคประชาธิปัตย์จังหวัดเชียงใหม่ ได้เสนอแนวความคิดที่จะให้เชียงใหม่มีกฎหมายเป็นของตนเอง แต่พอคุณไกรสรได้เป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงเกษตรและอุตสาหกรรมความคิดดังกล่าวก็เลือนหายไป ตามมาด้วยคุณ ถวิล ไพรสณฑ์ อดีตสส.พรรคประชาธิปัตย์และอาจารย์ธเนศวร์ เจริญเมืองก็ออกมารณรงค์ให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด แต่ก็ถูกต่อต้านอย่างรุนแรง ที่เกือบจะเป็นมรรคผลก็ตอนที่พรรคพลังธรรมของพลตรีจาลอง ศรีเมือง เสนอต่อพรรคร่วมรัฐบาล ที่มีพรรคประชาธิปัตย์โดยมีคุณชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรีให้แถลงนโยบายต่อสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้มีการเลือกตั้งผู้ว่า ราชการจังหวัดทั่วประเทศ แต่ก็ถูกต่อรองจนต้องแก้เป็นว่า “ในจังหวัดที่มีความพร้อม” ซึ่งก็ยังไม่บังเกิดผลอันใดเลยจวบจน ปัจจุบันเพราะพวกที่ยังหวงอานาจต่างก็อ้างว่า “ยังไม่พร้อมๆๆๆ” เว้นแต่กรุงเทพมหานครซึ่งดาเนินการไปก่อนแล้วโดยไม่ เกี่ยวกับข้อเสนอที่ว่านี้ จุดเปลี่ยนสาคัญคือปี 2552 ได้เกิดวิกฤตทางการเมืองว่าด้วยเหลืองแดงจนเกิดการรวมตัวของเหลืองและแดง ขึ้นมาเพื่อแก้ไขวิกฤตของเชียงใหม่ที่เกิ ดการปะทะกันจนทาให้เศรษฐกิจของเชียงใหม่แทบจะพังพินาศ โดยร่วมกันวิเคราะห์ เหตุของปัญหาว่าเกิดจากการรวมศูนย์อานาจการเมืองการปกครองและการตัดสินใจไว้ที่ส่วนกลาง ทาให้ท้องถิ่นไม่มีอานาจใน การตัดสินในแก้ไขปัญหาของตนเอง จึงได้พบปะและแลกเปลี่ยนความคิดเห็นตามเวทีต่างๆอยู่เสมอ จวบจนเดือนมกราคม 2554 จึงได้มีการยกร่าง พรบ.ระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานครฯ ขึ้นมา โดยมีหลักการที่สาคัญ คือ 1) ยกเลิกการบริหารราชการส่วนภูมิภาค เหลือเพียงราชการส่วนกลาง และราชการส่วนท้องถิ่นเต็มพื้นที่ โดยราชการส่วนท้องถิ่นมีอานาจในการกาหนดแนวนโยบาย ระเบียบ ข้อบัญญัติ การจัดงบประมาณ การคลัง การจัดการ บริหารบุคลากร ได้ครอบคลุมทุกเรื่องยกเว้น 4 เรื่องหลัก คือ การทหาร ระบบเงินตรา การศาลและการต่างประเทศ โดยแบ่ง 14

เผยแพร่ครั้งแรกในกรุงเทพธุรกิจฉบับประจาวันพุธที่ 25 มิถุนายน 255

๙

การปกครองเป็น 2 ระดับ(two tiers)แบบญี่ปุ่น คือระดับบน (เชียงใหม่มหานคร) และระดับล่าง (เทศบาล) ทาให้สามารถดูแล ครอบคลุมเต็มพื้นที่โดยทั้ง 2 ระดับมีการบริหารที่อิสระต่อกันเป็นลักษณะการแบ่งหน้าที่การทางานให้ชัดเจน 2) ทาให้การเมืองมีความโปร่งใส มีคุณธรรม จริยธรรม ทาให้ระบบการตรวจสอบ มีความเข้มแข็ง และทางาน ได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยการสร้างดุลยภาพ 3 ส่วน คือผู้ว่าราชการเชียงใหม่มหานคร สภาเชียงใหม่มหานคร และสภา พลเมือง (civil juries หรือ citizen juries) รวมถึงการสนับสนุนให้ประชาชนสามารถใช้อานาจโดยตรงในการกาหนดทิศทางการพัฒนา ตรวจสอบการ ทางานหน่วยงาน ผู้บริหารและเจ้าหน้าที่ทุกระดับ และเข้าถึงการใช้งบประมาณ ผ่านกระบวนการกลไกต่าง ๆ เช่น สภา พลเมือง การไต่สวนสาธารณะ กรรมาธิการด้านต่าง ๆ เช่น การศึกษา เกษตร ฯลฯ 3) การปรับโครงสร้างด้านภาษี โดยภาษีทุกชนิดที่เก็บได้ในพื้นที่ จะส่งคืนรัฐบาลส่วนกลางร้อยละ 30 และ คงไว้ที่จังหวัดร้อยละ 70 ประจวบเหมาะกับการที่คณะกรรมการปฏิรูปประเทศ(คปร.)ที่มีคุณอานันท์ ปันยารชุน เป็นประธานได้สรุปมติ เมื่อ 18 เมษายน 2554 ว่าหากจะปฏิรูปประเทศไทยให้สาเร็จต้องยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคและปฏิรูปการจัดการเกี่ยวกับ ที่ดิน กระแสการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคจึงได้รับการตอบรับอย่างกว้างขวาง แต่น่าเสียดายที่กระแสการปฏิรูปที่ดินกลับ ไม่ได้รับการตอบรับเท่าที่ควร หลังจากนั้นจังหวัดต่างๆจวบจนปัจจุบันนับได้ 48 จังหวัดได้มีการรณรงค์เกี่ยวกับเรื่องนี้ อาทิ ปัตตานีมหานคร ระยองมหานคร ภูเก็ตมหานคร ฯลฯ และในที่สุดคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย(คปก.) ได้มีการแนวความคิดที่จะเส นอร่าง พรบ.จังหวัดปกครองตนเองฯเพื่อที่จะใช้เป็นกฎหมายกลางสาหรับทุกๆจังหวัดที่จะได้ไม่ต้องไประดมรายชื่อเพื่อเสนอกฎหมาย แบบที่จังหวัดเชียงใหม่ได้ดาเนินการมาจนมีการยื่นต่อสภาผู้แทนราษฎรไปแล้วเมื่อ 26 ตุลาคม 2556 โดยมีรองประธานสภา ฯไปรับด้วยตนเองถึงที่จังหวัดเชียงใหม่ ขณะนีอยู่ที่สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรและรอรัฐธรรมนูญใหม่จะว่าอย่างไร เกี่ยวกับเรื่องการเข้าชื่อเสนอกฎหมายนี้ โดยยังไม่ถือว่ากฎหมายฉบับนี้ตกไปแต่อย่างใด เพราะยังไม่ได้มีการนาเข้าไปบรรจุใน วาระการประชุม ตอนนี้ก็คงเพียงแต่รอให้มีรัฐสภาเกิดขึ้น(หรือจะชื่ออื่นใดก็ตาม)ก็สามารถนามาพิจารณาได้ การปฏิรูปโครงสร้างอานาจในระดับบนมีข้อถกเถียงไม่เป็นข้อยุติ ไม่ว่าจะเป็นสภาเดียวหรือสองสภา เลือกตั้ง หรือแต่งตั้ง มีองค์กรอิสระดีหรือไม่ดี ฯลฯ ยากที่จะเห็นพ้องร่วมกันได้ง่าย แต่เกี่ยวกับการกระจายอานาจนั้นทุกสีทุกฝ่ายต่ าง เห็นพ้องต้องกันเพราะเป็นสิทธิพื้นฐานในการจัดการเกี่ยวกับชีวิตของตนเอง(Self Determination Rights)ที่ทั่วโลกและ สหประชาชาติให้การรับรอง การกระจายอานาจจะเป็นคาตอบของการปรองดองและสมานฉันท์ เพราะทุกฝ่ายทุกสีมีผลประโยชน์ร่วมกัน การริเริ่มของกระบวนขับเคลื่อนเชี ยงใหม่มหานครหรือเชียงใหม่จัดการตนเองจนล่าสุดคือจังหวัดปกครองตนเองนั้นได้เป็น ตัวอย่างที่สถาบันการศึกษา สถาบันที่ทางานเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาความขัดแย้ง ฯลฯ ได้นาไปศึกษากันอย่างกว้างขวาง และ มีผู้ศึกษาวิจัยได้ลงพื้นที่มาสัมภาษณ์สอบถามกันอยู่อย่างต่อเนื่อง จะช้าหรือเร็ว จะมากหรือน้อยการกระจายอานาจต้อง เกิดขึ้น และหากจะต้องการให้การปฏิรูปเป็นมรรคเป็นผลแท้จริงก็ต้องมีเรื่องของการกระจายอานาจ ส่วนรูปแบบวิธีการหรือ ข้อสงสัย เช่น เป็นการแบ่งแยกรัฐ/กระทบต่อความมั่นคง/รายได้ท้องถิ่นยังไม่เพียงพอ/อบจ.,อบต.,เทศบาลจะมีอยู่ หรือไม่/จะ เอา ข้าราชส่วนภูมิภาคไปไว้ไหน,นายอาเภอยังมีอยู่หรือไม่ /เขตพื้นที่อาเภอ ตาบล หมู่บ้าน จะหายไป/กานันผู้ใหญ่บ้าน ยังคงมีอยู่หรือไม่ หากยังคงมีอยู่จะมีบทบาทอะไร/ประชาชนยังไม่พร้อม ยังไม่มีการศึกษาที่ดีพอ/นักเลงครองเมือง/ซื้อสิทธิ์ ขายเสียง/ทุจริตคอรัปชัน,เปลี่ยนโอนอานาจจากอามาตย์ใหญ่ไปสู่อามาตย์เล็ก/ผิดกฎหมาย ฯลฯ นั้น มีผู้เขียนอธิบายไว้เยอะ มากแล้ว แทบจะไม่ต้องไปศึกษาใหม่เลย เพียงแต่พิมพ์คาว่า เชียงใหม่มหานคร หรือจังหวัดจัดการตนเอง หรือยกเลิกราชการ ส่วนภูมิภาค ฯลฯ เข้าไปถามอาจารย์กู(google) เท่านั้น ก็จะแสดงผลออกมามากมายครับ ๑๐

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

รายงานพิเศษ

สรุปประเด็นการปาฐกถาพิเศษและเสวนาโต๊ะกลม “การปกครองท้องถิ่นกับการปฏิรูปประเทศ” ๗ สิงหาคม ๒๕๕๗ณ สานักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รัชดา วรกุล15

“ทิศทางการปฏิรูปประเทศไทยใน ขณะนีค้ อื ลดการรวมศูนย์ กระจายอานาจให้ อปท.มากขึน้ ลดบทบาทภูมิภาค ตัง้ จังหวัด ปกครองตนเอง จะสามารถ แก้ไขปัญหาต่าง ๆ สร้างความ เท่าเทียมและแก้ปญ ั หาความ เหลือ่ มล้าของสังคมไทยได้อย่าง แน่นอน”

15

ตามที่คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายด้านการ กระจายอานาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน ในคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจัด ปาฐกถาพิ เ ศษและเสวนาทางวิ ชาการ หั ว ข้ อ “การปกครองท้ อ งถิ่ น กั บ การปฏิ รู ป ประเทศ” โดยมีภาคีเครือข่ายที่ร่วมขับเคลื่อนการกระจายอานาจสู่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น ๘ องค์กร ประกอบ สภาพัฒนาการเมือง สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) คณะนิติศาสตร์ สถาบันบัณฑิ ตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า) สมาคม องค์การบริหารส่วนจังหวัดแห่งประเทศไทย สมาคมองค์การบริหารส่วนตาบลแห่ง ประเทศไทย มูลนิธิส่งเสริมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สานักงานประสานการพัฒนา สังคมสุขภาวะ (สปพส.)สถาบันการศึกษาและองค์กรปกครองส่วนท้องส่วนท้องถิ่นทั่ว ประเทศเข้าร่วมงาน ศาสตราจารย์ ดร.จรัส สุวรรณมาลา อาจารย์ประจาคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้แสดงปาฐกถาพิเศษ โดยกล่าวถึงผลวิจัยการกระจาย อานาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยระยะ ๑๕ ปี (พ.ศ.๒๕๔๐-๒๕๕๖) พบว่าการเมืองระดับชาติแบบศูนย์รวมอานาจจูงใจให้นักธุรกิจการเมืองทั้งในระดับชาติ และระดั บ ท้ อ งถิ่ น เข้ า มาแย่ ง ชิ ง และเข้ า ครอบครองอ านาจงบประมาณและ ทรัพยากรธรรมชาติของรัฐ เพื่อประโยชน์ของกลุ่มตนเองและการวิจัยยังพบว่าแม้

นักวิชาการปฏิรูปกฎหมายอาวุโส กลุ่มงานสื่อสานองค์กร สานักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๑๑

การถ่ายโอนภารกิจของท้องถิ่นทั้งด้านงบประมาณและทรัพยากรบุคคลอยู่ภายใต้ข้อจากัด องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่ นก็ยัง สามารถทาหน้าที่จัดบริการพื้นที่กับการสร้างความเท่าเทียมและลดความเหลื่อมล้าได้ดีกว่ารัฐบาลและหน่วยงานส่วนภูมิภาค ได้ชัดเจน โดยเฉพาะเรื่องถนนและโครงสร้างทางกายภาพการจัดการศึกษา และการบริการด้านสุขภาพและสวัสดิการสังคม สาหรับผู้สูงอายุ การรักษาความสงบเรียบร้อยความปลอดภัยและการบรรเทาสาธารณภัย การส่งเสริมอาชีพและการรักษา เสถียรภาพตลาดผลผลิตของท้องถิ่น ซึ่งประชาชนมีความพึงพอใจจากการรับบริการที่ทั่วถึง ดังนั้น การปฏิรูปประเทศต้องลด การรวมศูนย์และรัฐบาลต้องกระจายอานาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) อย่างจริงจั ง ภาพรวมประเทศใน ๑๐ – ๒๐ ปีข้างหน้า จังหวัดและชุมชนท้องถิ่นจะมีการเปลี่ยนแปลงด้านโครงสร้างและสภาวะทางเศรษฐกิจสังคมและจะเป็น ลักษณะที่แตกต่างกันมาก คนกระจุกตัวในเมืองพื้นที่การเกษตรลดลงจะเกิดความไม่มั่นคงทางด้านอาหาร ดังนั้นทิศทางการ กระจายอานาจและการปกครองส่วนท้องถิ่นในอีก ๑๐ ปีข้างหน้าควรมีการเปลี่ยนแปลง ๔ เรื่องด้วยกัน คือ เรื่องที่หนึ่ง การจากัดการกระจายอานาจลงสู่ อปท.ขนาดเล็กให้บริการบางเรื่องและรวมพื้นที่ อปท.ขนาดเล็กเข้ากับเทศบาลขนาดใหญ่ และขนาดกลาง เรื่องที่สอง เพิ่มการกระจายอานาจให้ อปท.ขนาดใหญ่ด้านการจัดการการพัฒนาเศรษฐกิจการศึกษา การผัง เมือง การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยและจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเองให้เป็นจังหวัดที่ทาเต็มที่โดยยุบรวมภูมิภาคเข้า เป็นส่วนหนึ่งของจังหวัดปกครองตนเอง และให้โอนงบประมาณภูมิภาค เรื่องที่สาม ปรับโครงสร้างการปกครองส่วน ภูมิภาคโดยลดบทบาทด้านปฏิบัติการให้เหลือเฉพาะการสนับสนุนวิชาการแก่ อปท.และการบังคับใช้กฎหมายท้องถิ่น และ เรื่องที่สี่ ให้มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้หลากหลายรูปแบบจังหวัดปกครองตนเองเทศบาลนครเทศบาลเมืองและองค์กร ปกครองส่ วนท้ องถิ่น รูปแบบพิเ ศษมี ฐานะเทีย บเท่า เทศบาลและกรุงเทพมหานคร นอกจากนั้ นยังพบว่า ประเทศไทยมี เศรษฐกิจนอกระบบมากถึงร้อยละ ๕๓ เกิดจากการไม่จัดระบบเศรษฐกิจของรัฐบาล ทาให้จัดไม่สามารถเก็บภาษีทางตรงได้ หากให้ อปท.เข้ามามีบทบาทหน้าที่จัดระบบเศรษฐกิจจะช่วยให้เศรษฐกิจนอกระบบกลับมาอยู่ในระบบเพิ่มมากขึ้นและ สามารถเก็บภาษีทางตรงและทางอ้อมได้ ทาให้เศรษฐกิจภูมิภาคขยายตัวเร็วขึ้น ซึ่งศาสตราจารย์ ดร. จรัส สุวรรณมาลา ให้ความเห็นว่าทิศทางการปฏิรูปประเทศไทยในขณะนี้คือ ลดการรวมศูนย์กระจายอานาจให้ อปท.มากขึ้น ลดบทบาท ภูมิภาค ตั้งจังหวัดปกครองตนเอง จะสามารถแก้ไขปัญหาต่ าง ๆ สร้างความเท่าเทียมและแก้ปัญหาความเหลื่อมล้าของ สังคมไทยได้อย่างแน่นอน ต่อจากนั้นเป็นการเสวนาโต๊ะกลมในหัวข้อ “การปกครองท้องถิ่นกับการปฏิรูปประเทศ” ซึ่งมีผู้นาในการเสวนา ได้แก่ ๑.นายไพโรจน์ พลเพชร กรรมการปฏิรูปกฎหมาย ๒.นายชัยมงคล ไชยรบ นายกสมาคมองค์การบริหารส่วนจังหวัดแห่ง ประเทศไทย ๓. รศ.ตระกูล มีชัย อาจารย์ประจาคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และ ๔. นายสวิง ตันอุด แกนนา เครือข่ายภาคประชาชน “เชียงใหม่จัดการตนเอง” โดยมี ดร.ลัดดาวัลย์ ตันติวิทยาพิทักษ์ เลขาธิการคณะกรรมการปฏิรูป กฎหมาย เป็นผู้ดาเนินการเสวนา นายไพโรจน์ พลเพชร กรรมการปฏิรูปกฎหมาย ในฐานะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมาย ด้านการกระจายอานา กล่าวในเวทีเสวนาทางวิชาการว่าการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นผ่านมา มีการกาหนดหลักการที่สาคัญ ทิศทางให้ท้องถิ่นเป็นอิสระ กาหนดการมีส่วนร่วมของประชาชน ภารกิจเรื่ องการศึกษา การจัดการสิ่งแวดล้อม ตลอดจน โครงสร้างงบประมาณและการบริหารบุคคลที่ชัดเจน โดยเชื่อว่าการใช้แผนการกระจายอานาจเป็นเครื่องมือได้การถ่ายโอน อานาจสู่ท้องถิ่น งานวิจัยชี้ให้เห็นว่าการกระจายอานาจที่ผ่านมาไม่สาเร็จ เนื่องจากไม่ได้เปลี่ยนแปลงโครงสร้างอานาจและ กากับความสัมพันธ์ส่วนกลาง และท้องถิ่นแบบเดิมที่เพิกถอนยุบสภาท้องถิ่นได้ โดยรวมแนวทางการกากับแบบนี้ทาให้การ กระจายอานาจไม่สาเร็จ และที่ผ่านมาต้องลดอานาจส่วนกลางถ่ายโอนอานาจสู่ท้องถิ่น ข้อเสนอที่ให้อานาจไว้ที่ส่วนกลางมี เพียง ๔ เรื่องสาคัญคือ ๑.การป้องกันประเทศ ๒.การต่างประเทศ ๓.การคลังและระบบเงินตรา และ ๔.การศาลและยุติธรรม นอกนั้นให้เป็นเรื่องของท้องถิ่น ส่วนประเด็นความสัมพันธ์ส่วนกลางกับท้องถิ่นนั้น เห็นว่าบทบาทของภูมิภาค ยังเป็นความ ซ้าซ้อนและการให้อานาจผู้ว่าราชการเสนองบประมาณด้วยตนเอง และการแก้ พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. ๒๔๕๗ ในช่วงที่ผ่านมาเพื่อสร้างกลไกในหมู่บ้านให้แผนพัฒนาไปอยู่ที่หมู่บ้านลดอานาจ อบต. ดังนั้น จึงเห็นว่าต้องจัด ความสัมพันธ์ให้ อปท. มีอิสระมากขึ้น ทาให้เกิดกระจายอานาจอย่างกว้างคิดว่าเป็นกุญแจสาคัญให้เกิดการเปลี่ยนแปลงอย่าง แท้จ ริงเพื่อส่ งเสริม ให้ อปท. น าทุน ไปสู่การพัฒ นาตกผลึ กทางความคิด เพื่ อน าไปสู่การเปลี่ยนแปลงท้ องถิ่ น มีการใช้ ทรัพยากรท้องถิ่น ช่วยกันผลักดันและการเข้าสู่ซึ่งในโลกยุคโลกาภิวัฒน์ จะเกิดการแย่งชิงทรัพยากรกันอย่างกว้างขวางและ เชื่อว่าชุมชนท้องถิ่นเป็นกาลังต่อรองกับกลุ่มทุนที่จะเข้ามามีบทบาท อาศัยพลังชุมชนท้องถิ่น และท้องถิ่นสามารถจัดการ และเติบโตเองได้ ต้องให้การคลังมีอิสระ ดังนั้น การเสนอ ร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... ของ ๑๒

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

คณะกรรมการพิจารณาปรั บปรุงและพัฒ นากฎหมายด้ านการกระจายอานาจและการมีส่วนร่ วมของประชาชน ร่วมกั บ เครือข่ายภาคประชาชน นั้น จึงมีแนวคิดให้มีสถาบันการมีส่วนร่วมที่ชัดเจน เกิดองค์กรที่เป็นสภาพลเมือง เพื่อกาหนด ทิศทางจังหวัดในภารกิจ 3 เรื่องกาหนดทิศทางพัฒนาจังหวัดติดตามและตรวจสอบทิศทางที่กาหนด และสร้างความเข้มแข็ง ของประชาชนในพื้นที่ ดังนั้น การเสนอร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง แท้จริงแล้วจึงเป็นการดารง เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญพ.ศ. ๒๕๕๐ และ ๒๕๔๐ ที่มีเจตนารมณ์ให้ประชาชนมีเจตจานงในการกาหนดชีวิตและพึ่งพา ตนเองและปัญหาชุมชนด้วยตนเอง โดยสามารถจัดตั้งเป็นองค์ก รปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ทั้งจังหวัดตามหลักการ ปกครองตนเองขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่น นายชัยมงคล ไชยรบ นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสกลนคร ในฐานะนายกสมาคมองค์การบริหาร ส่วนจังหวัดแห่งประเทศไทย กล่าวว่า ทาอย่างไรให้เกิดการพัฒนาท้องถิ่นเป็นจริงขึ้นได้ สิ่ งที่ต้องการคือกระจายอานาจให้ ประชาชน ที่ผ่านมายังเป็นการรวมศูนย์อานาจ แบบบังคับ จัดตั้ง มีข้อจากัดด้านงบประมาณและบุคลากร วิวัฒนาการของ สภาตาบล เทศบาลองค์การบริหารส่วนจังหวัด มักมองข้ามการส่วนร่วมของประชาชน การกระจายอานาจนั้น จะเป็นการ ร่วมคิด แบ่งทา และการมีส่วนร่วมของประชาชน เรื่องท้องถิ่นเป็นเรื่องของประชาชนปกครองตนเอง ไม่เชื่อว่าคนที่มา จากการแต่งตั้งจะดีว่าคนที่มาจากการเลือกตั้ง เรื่องที่สาคัญจึงอยู่ที่ว่าทาอย่างไรจะให้เกิดการพัฒนาหลักการปกครอง ท้องถิ่น ซึ่งเห็ นว่าการกระจายอานาจที่ผ่านมายั งไม่ ก้า วหน้า จึงสนับ สนุนให้ มีการจั ดการตนเอง โดยอยากเห็นสภา พลเมืองมากากับดูแลประชาชนของเขาหากจะยุบองค์กรบริหารส่วนจังหวัด ก็ต้องขึ้นมีหน่วยการปกครองท้องถิ่นอื่นขึ้น ดูแลภาพรวมจังหวัดทั้งจังหวัด เพื่อเป็นการทดแทน อบจ. การกระจายอานาจในปัจจุบันยังมีปัญหาอยู่มาก จึ งขอเสนอให้ คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ทาให้เกิดการกระจายอานาจแก่ท้องถิ่นอย่างแท้จริง เพื่อประโยชน์ของประชาชนใน ท้องถิ่น และเพื่อประโยชน์โดยรวมร่วมกันของสังคม รศ.ตระกูล มีชัย อาจารย์ประจาคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ชี้ให้เห็นถึงสถานการณ์ที่เกิดขึ้น ในปัจจุบันจะส่งผลกระทบต่อการกระจายอานาจอย่างไร ซึ่งมีการวิเคราะห์สถานการณ์ในกลุ่มนักวิชาการว่า ระบอบอา มาตยาธิปไตยจะกลับมาจริงหรือไม่ ซึ่งระบบความหมายนักวิชาการฝรั่ง หมายถึง ระบบการปกครองและการบริหารจะย้อน ยุคไปสมัยจอมพล ป. พิบูลสงครามและจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ที่เข้าควบคุมอานาจฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ และอีก ประเด็นหนึ่งจากงานเขียนวิทยานิพนธ์ของตนในช่วงที่ศึกษาชั้นปริญญาโท โดยตนได้วิเคราะห์การเมืองยุคนั้น ว่าเมื่อใดที่ อานาจทางการเมืองเปลี่ยน โดยการเมืองที่มีกลุ่มทหาร กลุ่มข้าราชการ กลุ่มนักวิชาการเทคโนแครต กลุ่มผลประโยชน์ทาง ธุรกิจ หรือกลุ่มทุน ที่รวมตัวกันจะส่งผลกระทบการบริหารต่อบ้านเมืองอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ประชาธิปไตยท้องถิ่นและภาค ประชาสังคมและภาคประชาชนจะถูกครอบงา สังเกตได้จากการที่เมื่อมีการประกาศยุทธศาสตร์ ๙ ประการตามแผนพัฒนา เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับปัจจุบัน ซึ่งภาวะเช่นนี้คล้ายคลึงระบบกึ่งประชาธิปไตยในช่วงปี ๒๕๒๓ – ๒๕๓๑ จะมีสิ่งที่ เกิดขึ้นในระบบโครงสร้างใหญ่ เพราะฉะนั้นจึงมีประเด็นที่ขอตั้งคาถามต่อการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น ๕ ข้อ คาถามที่ ๑ ในระดับจังหวัดพื้นที่ของประชาชนพบว่ามีปัญหาด้านเศรษฐกิจสังคมและการเมืองที่สืบเนื่องมา ๒๐ ปีในเรื่องหนี้สินประชาชน ระบบและกลไกของรัฐที่มีอยู่ทั้งส่วนกลางและภูมิภาคจะแก้ปัญหานี้สาเร็จหรือไม่ แม้มีความ พยายามแต่ไม่สามารถแก้ปัญหานี้ได้อย่างแท้จริง คาถามที่ ๒ ความเป็นประชาธิปไตยที่สมบูรณ์แบบ จะวางกลไกระดับชาติประชาธิปไตยระดับล่างหรือ ท้องถิ่น ไม่เ ข้ม แข็ง จะสร้า งประชาธิ ปไตยระดั บบนได้ อย่า งไร เกิด ความล้ มเหลวของประชาธิ ปไตยระดับ บน การเกิ ด รัฐประหารหลายครั้งที่หยุดยั้งการเติบโตประชาธิปไตยท้องถิ่น คาถามที่ ๓ จะให้ประชาชนมีที่อยู่ที่ยืนที่ไหน ประชาชนมีบทบาทและมีส่วนร่วมทางการเมืองไม่ต่าว่า ๒๐ ปี และมีความตื่นตัวสูง หากแก้ไขโดยไม่คานึงถึงประชาชนอาจจะเกิดปัญหาขึ้นได้ คาถามที่ ๔ ถามว่าเราจะวางทิศทางของประเทศอย่างไร ถ้าต้องการปฏิรูปการกระจายอานาจ ปฏิรูปการ ปกครองท้องถิ่น จะต้องมีแผนที่ชัดเจนและตอบสนองต่อภาคประชาชนระดับท้องถิ่นได้อย่างแท้จริง ค าถามที่ ๕ การปฏิ รู ป การปกครองท้ อ งถิ่ น นั้ น ต้ อ งดู ร ะบบราชการประกอบด้ ว ย เพราะมี ลั ก ษณะ ความสัมพันธ์ซึ่งกันและกัน กระจายอานาจให้ท้องถิ่นทา แต่ราชการและภูมิภาคยังควบคุมอานาจก็ไม่สามารถแก้ปัญหาได้

๑๓

ดังนั้น ประเด็นที่น่าสนใจที่กระแสการปรับตัวครั้งใหญ่ของระบบราชการเมื่อศึกษาถึงการกระจายอานาจ จะ พบว่าอุปสรรคที่เกิดขึ้นจะเกิดจากระบบราชการส่วนกลาง เกิดจากกระทรวงทบวงกรมทั้งหมด และภูมิภาคที่มีทิศทาง แนวโน้มที่ตัวแทนส่วนราชการระดับกรมมักไม่ให้อานาจท้องถิ่น ดังนั้นกฎหมายจัดการตนเองจะเกี่ ยวข้องกับอานาจราชการ ส่วนกลางที่บัญญัติไว้ในกฎหมายหลายร้อยฉบับจะเกิดปัญหากับกฎหมายที่ส่วนกลางครอบคลุมจะไม่เกิดการกระจายอานาจได้ และสิ่งที่ต้องจับตามองในกระบวนการสภานิติบัญญัติ สภาปฏิรูปแห่งชาติ คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ จะมีตัวแทน ระดับท้องถิ่นเข้าไปมีส่วนร่วมและบทบาทแค่ไหน แต่องค์ประกอบที่มีอยู่เห็นได้ว่ามีข้าราชการประจาเข้าไปจานวนมาก มอง กลไกลระบบราชการทั้งปัจจุบันและอดีตทิศทางระบบควบคุมของรัฐเป็นลักษณะการปรับตัวเพื่อปกป้องตนเองมากกว่าเพื่อ ปกป้องประชาชน งานวิจัยได้ชี้ให้เห็นชัดเจนว่า การกระจายอานาจ ช่วยลดความเหลื่อมล้าของประชาชนระหว่างเขตเมือง และชนบท และประชาชนในชนบทมีความพึงพอใจต่อการทางานของท้องถิ่นระดับสูงมาก ดังนั้น เครือข่ายร่วมผลักดันต้อง ยึดถือเป้าหมายที่ชัดเจนและย้าที่ท้องถิ่นสามารถให้ความสุขกับท้องถิ่นได้ นายสวิง ตันอุด กรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายด้านการกระจายอานาจ ฯ และในฐานะ เครือข่ายเชียงใหม่จัดการตนเอง กล่าวว่าปัญหาที่พบพื้นที่เกิดจากการรวมศูนย์ที่ส่วนกลาง โดยพื้นที่ไม่ได้คิดแก้ปัญหาเอง เครือข่ายเชียงใหม่ จึงเกิดการเคลื่อนไหวและยกร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเชี ยงใหม่มหานคร พ.ศ. .... ขึ้น โดยเปลี่ยนวิธีคิดประชาชนจากมีการส่วนร่วมให้มาเป็นเจ้าของจังหวัด ซึ่งเชียงใหม่มีวิจัยพบว่าความเดือนร้อนของประชาชน หลายต่อหลายครั้งที่เสนอต่อผู้ว่าราชการจังหวัดให้ทาการแก้ไขปัญหาให้ พบว่าระดับจังหวัดไม่สามารถดาเนินการได้ต้องรอ อนุมัติจากส่วนกลาง ตัวอย่าง เช่น ในการจะสร้างสะพานต้องผ่านการอนุมัติของ ๗ กรมเกิดปัญหาความล่าช้าซึ่งต้องใช้เวลา หลายมีเพื่อรอการอนุมัติจากส่วนกลาง และที่ชัดเจนด้านงบประมาณร้อยละ ๒๗ ของงบประมาณแผ่นดินที่ลงมาสู่ท้องถิ่นจะ ถูกบังคับใช้จ่ายไปกับภารกิจหลายเรื่องที่ ไม่ใช้ภารกิจของท้องถิ่น แต่เป็นนโยบายประชานิยมของรัฐบาล ดังนั้น ปัญหาที่ เกิดขึ้นพอสรุปประเด็นปัญหาได้ ดังนี้ ประเด็นที่ ๑ การรวมศูนย์อานาจการบริหารที่ส่วนกลางการทาสัญญาจะเปลี่ยนจากรัฐต่อรัฐ (G to G) ซึ่ง ต่อไปแนวโน้มโลกาภิวัตน์และการเริ่มต้นของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (AEC) รูปแบบความสัมพันธ์จะเปลี่ยนไปเป็น ลักษณะเมืองต่อเมืองมากขึ้น รัฐบาลส่วนกลางจะเตรียมรับมือกับสิ่งเหล่านี้อย่างไร เอส่งเสริมความสัมพันธ์ในด้านต่าง ๆ ระหว่างท้องถิ่นกับท้องถิ่นในกลุ่มประเทศอาเซียน ประเด็นที่ ๒ การปฏิรูปการเมืองครั้งนี้ ผู้ปกครองต้องเข้าใจปัญหาที่เกิดขึ้นจากการรวมศูนย์อานาจประชาชน เช่น การที่ประชาชนหลายพื้นที่ไม่ต้องการโครงการภาครัฐและแสดงออกเพื่อรคัดค้าน เนื่องจากที่ได้รับผลกระทบในพื้นที่ส่วน ผลประโยชน์อยู่ที่ส่วนกลาง จะเห็นบทเรียนที่ต่างประเทศรัฐใดรวมศูนย์อานาจจะเกิดวิกฤตบ้านเมือง นอกจากนี้พบว่ากฎหมายของไทยจานวนหลายร้อยฉบับ เขียนให้อานาจส่วนกลางทั้งสิ้น เดิมประชาชนเป็น เจ้าของป่า เจ้าของน้า จัดการป่าและน้าด้วยตนเอง ขณะนี้ภาครัฐจัดการทั้งหมดประชาชน จึงเกิดการสร้างกระแสรวม เพื่อขับเคลื่อนและต่อสู้ ดังนั้น จึงเสนอแนวคิดการปฏิรูปประเทศให้ยกเครื่องใหม่ จัดความสัมพันธ์เชิงอานาจใหม่ หากการ ปฏิรูปกระชับพื้นที่ลักษณะแบบเดิมก็จะเกิดปัญหา ขณะนี้เครือข่ายประชาชนในหลายภาคจะรณรงค์เคลื่อนไหว โดยจะ ขับเคลื่อนกฎหมายภาคประชาชน ๒๐ – ๓๐ ฉบับและร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนแข่งกับกรรมาธิ การยกร่าง ฯ และสภา ปฏิรูปแห่งชาติ เชื่อว่าในการทาเรื่องนี้ต้องพัฒนาเป็นประชาธิปไตยทางตรงมากขึ้น ทาให้ประชาชนมีส่วนร่วมในท้องถิ่นใน เมืองและประเทศมากขึ้น และมีสภาพลเมือง และต้องกาหนดให้มีเรื่องประชาวิจารณ์ประชาวิจัยที่หลายประเทศได้ มี ประเด็นสาธารณะสาคัญจะนาเข้าคูหาถามประชาชนในพื้นที่ ซึ่งเป็นประชาธิปไตยทางตรง หากต้องการผู้ว่าราชการจังหวัด จะเลือกตั้งหรือแต่งตั้งจะมีจังหวัดปกครองตนเองก็เข้าคูหาลงประชามติเพื่อถามประชาชน ดังนั้น ต้องพัฒนาประชาธิปไตย ให้ประชาชนมามีส่วนร่วมเป็นเจ้าของท้องถิ่นเจ้าของประเทศจึงจะแก้ปัญหาเหล่านี้ได้

๑๔

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

แนะนาร่างกฎหมายใหม่

หลักการและสาระสาคัญ ร่างพระราชบัญญัติ การบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. …. ๑. เหตุผลและความจาเป็น โดยที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๗๘ (๓) กาหนดให้รัฐ ต้องกระจายอานาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพึ่ งตนเองและตัดสินใจในกิจการของ ท้องถิ่นได้เอง ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการดาเนินการตาม แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและ สาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่น ให้ทั่วถึงและเท่าเทียม กันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ขนาดใหญ่ โดยคานึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น แต่เนื่องจากปัจจุบันยัง ไม่มีกฎหมายรองรับหลักการดังกล่าว อีกทั้งการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นในรูปแบบปัจจุบันตามที่กาหนดในกฎหมายต่าง ๆ ยังไม่ส่งเสริมให้เกิดการ กระจายอานาจไปสู่ท้องถิ่นอย่างแท้จริง ดังนั้น เพื่อให้การปกครองส่วนท้องถิ่นบรรลุ เจตนารมณ์ของรัฐธรรมแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๘๑ ที่ต้องการให้ความเป็น อิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ ของประชาชนในท้องถิ่นภายใต้หลักความเป็นรัฐเดี่ยวตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร ไทย ตลอดจนเพื่อแก้ไขปัญหาอุปสรรคที่เกิดขึ้นกับกลไกการปกครองส่วนท้องถิ่นใน ปัจจุบัน อันจะนาไปสู่การส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักใน การจัดทาบริการสาธารณะ และการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ปัญหาในพื้นที่เพื่อ ประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชนในท้องถิ่น ตลอดจนการพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้ เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ ตามเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น จึงจาเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้

๑๕

๒. สาระสาคัญของร่างพระราชบัญญัติ ร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. …. มีทั้งหมด ๑๓๕ มาตรา แบ่งออกเป็น ๑๐ หมวด ดังนี้ (๑) (๒) (๓) (๔) (๕) (๖)

หมวด ๑ ว่าด้วยบททั่วไป หมวด ๒ ว่าด้วยจังหวัดปกครองตนเอง หมวด ๓ ว่าด้วยการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง หมวด ๔ ว่าด้วยการบริหารเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตาบล หมวด ๕ ว่าด้วยอานาจหน้าที่ของจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบล หมวด ๖ ว่าด้วยความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับจังหวัดปกครองตนเองและจังหวัดปกครองตนเองกับ เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบล (๗) หมวด ๗ ว่าด้วยการคลังและรายได้ (๘) หมวด ๘ ว่าด้วยการมีส่วนร่วมของประชาชน (๙) หมวด ๙ ว่าด้วยคณะกรรมการตรวจสอบ (๑๐) หมวด ๑๐ ว่าด้วยคณะกรรมการส่งเสริมการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง (๑๑) ว่าด้วยบทเฉพาะกาล สาหรับสาระสาคัญของร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. …. มีดังต่อไปนี้ ๒.๑ การกาหนดบทนิยาม กาหนดบทนิยามของบทบัญญัติที่สาคัญในกฎหมายนี้ เช่น กาหนดบทนิยามคาว่า “จังหวัดปกครองตนเอง” ให้หมายความว่าจังหวัดที่มีความพร้อมโดยประชาชนในจังหวัดได้แสดงเจตนารมณ์เพื่อจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ขนาดใหญ่ทั้งจังหวัดตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร ไทยให้การรับรอง และนิยามคาว่า “พระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเอง เป็นต้น (ร่างมาตรา ๓) ๒.๒ การกาหนดบทบัญญัติเพื่อป้องกันการขัดกันของบทบัญญัติแห่งกฎหมาย กาหนดให้บ ทบัญญัติแห่งกฎหมาย กฎ ข้อบังคับ ระเบียบ หรือคาสั่งอื่นใดที่อ้างถึงจังหวัด อาเภอ ตาบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตาบล ให้ถือว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมาย กฎ ข้อบังคับ ระเบียบ หรือ คาสั่งนั้น อ้างถึงจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบล ตามพระราชบัญญัตินี้ แล้วแต่กรณี เท่าที่ไม่ขัด หรือแย้งกับพระราชบัญญัตินี้ (ร่างมาตรา ๔) ๒.๓ การกาหนดผู้รักษาการตามกฎหมาย กาหนดให้นายกรัฐมนตรีรักษาการตามพระราชบัญญัตินี้ และให้มีอานาจออกกฎกระทรวง ประกาศและ ระเบียบ เพื่อปฏิบัติการตามพระราชบัญญัตินี้ โดยให้กฎกระทรวง ประกาศและระเบียบนั้น เมื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษา แล้ว ให้ใช้บังคับได้ (ร่างมาตรา ๕) ๒.๔ การจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเอง กาหนดให้พระราชบัญญัตินี้มีลักษณะเป็นกฎหมายกลางเช่นเดียวกับกฎหมายว่าด้วยองค์การมหาชน กล่าวคือ เมื่อประชาชนในจังหวัดใดมีความพร้อมตามเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น มีสิทธิแสดงเจตนารมณ์เพื่อจัดตั้งจังหวัด ปกครองตนเอง โดยการจั ดตั้งจังหวัด ปกครองตนเองนั้น ให้ ตราเป็น พระราชกฤษฎี กาจั ดตั้งจังหวัด ปกครองตนเองตาม พระราชบัญญัตินี้ การแสดงเจตนารมณ์ของประชาชนเพื่อ จัดตั้งจังหวัดปกครองตนเองนั้น ให้กระทาโดยการออกเสียง ประชามติตามกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ซึ่งกระบวนการเสนอให้มีการออกเสียงประชามติสามารถกระทาได้โดย ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งภายในจังหวัดจานวนไม่น้อยกว่าห้าพันคน เข้าชื่อเสนอต่อนายกรัฐมนตรีเพื่อให้มีการจัดทาประชามติ จัดตั้งจังหวัดปกครองตนเอง ในขั้นตอนการออกเสียงประชามติต้องมีผู้มาออกเสียงเกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิออกเสียงในจังหวัด นั้น และต้องมีผลคะแนนออกเสียงประชามติจานวนสามในห้าของผู้มาออกเสียงเห็นชอบให้จัดตั้งจังหวัดปกครองตนเอง และ ๑๖

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

เมื่อประชาชนในจังหวั ดใดลงประชามติเห็นชอบให้มีการจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเองแล้ว ให้มีการดาเนินการออกพระราช กฤษฎีกาจัดตั้งตามพระราชบัญญัตินี้ภายในหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่วันที่ได้ประกาศผลการออกเสียงประชามติ (ร่างมาตรา ๖) ๒.๕ การกาหนดให้ยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคในจังหวัดที่ได้จัดตั้งเป็นจังหวัดปกครองตนเอง ก าหนดให้ เมื่ อ มี ก ารประกาศใช้ พ ระราชกฤษฎี ก าจั ด ตั้ ง จั ง หวั ด ปกครองตนเองในจั ง หวั ด ใด ให้ถือว่าพระราชบัญญัตินี้มีผลยกเลิกกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งจังหวัดนั้น กล่าวคือ เมื่อจังหวัดใดได้จัดตั้งเป็นจังหวัดปกครอง ตนเองตามพระราชบัญญัตินี้แล้ว โดยผลของพระราชบัญญัตินี้จะทาให้จังหวัดและอาเภอในฐานะที่เป็นราชการส่วนภูมิภาค ตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดินนั้นยกเลิกไป ตัวอย่างเช่น เมื่อกฎหมายฉบับนี้ประกาศใช้บังคับแล้ว หาก ประชาชนในจังหวัดใดแสดงเจตนารมณ์ผ่านการออกเสียงประชามติต้องการให้จังหวัดนั้ นเปลี่ยนรูปแบบมาเป็นองค์การ ปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ทั้งจังหวัด และเมื่อคณะรัฐมนตรีดาเนินการออกพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งจังหวัดปกครองตนขึ้น ในจังหวัดนั้นแล้ว เมื่อพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวประกาศใช้บังคับแล้วก็จะเป็นเงื่อนไขให้กฎหมายว่าด้วยการตั้งจังหวัดนั้น ตลอดจนอาเภอต่าง ๆ ในจังหวัดนั้นในฐานะที่เป็นราชการส่วนภูมิภาคถูกยกเลิกไปโดยผลของพระราชบัญญัติฉบับนี้ (ร่าง มาตรา ๘) นอกจากนี้เมื่อได้ประกาศใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเองในจังหวัดใดแล้ว ก็จะทาให้ พระราชบัญญัติฉบับนี้ก่อตั้งฐานะนิติบุคคลให้กับจังหวัดปกครองตนเองนั้น โดยถือว่าจังหวัดปกครองตนเองที่ได้ก่อตั้งขึ้น เป็น ราชการส่วนท้องถิ่นตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหาราชการแผ่นดิน และมีอาณาเขตท้องที่ตามที่จังหวัดนั้นมีอยู่เดิม (ร่าง มาตรา ๙) ๒.๖ การกาหนดหลักการพื้นฐานของการปกครองส่วนท้องถิ่น ก าหนดให้ จั ง หวั ด ปกครองตนเอง เทศบาลและองค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นต าบลตามพระราชบั ญ ญั ติ นี้ มีความเป็นอิสระในการกาหนดนโยบาย การบริหาร การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงินการคลังและ การงบประมาณ รวมทั้งมีอานาจหน้าที่ในการจัดการ การบารุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดล้อม ความหลากหลายทางชีวภาพที่อยู่ในเขตพื้นที่อย่างสมดุลและยั่งยืน ซึ่งหลักการดังกล่าวเป็นหลักการพื้นฐานทั่วไป ของการปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักการแห่งการกระจายอานาจที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยให้การรับรอง การที่รัฐ ส่วนกลางกระจายอานาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นมีความเป็นอิสระทั้งในการจัดทาบริการสาธารณะ งานบริหารงาน ทั่วไปตามอานาจหน้าที่ การบริหารงบประมาณและการบริหารงานบุคคล เมื่อรัฐส่วนกลางได้กระจายอานาจให้แก่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว รัฐส่วนกลางจะคงไว้ซึ่งอานาจกากับดูแล โดยการกากับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องทาเท่าที่ จาเป็นและมีหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่ชัดเจนสอดคล้องและเหมาะสมกับรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดย ต้องเป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม และจะกระทบถึง สาระสาคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น หรือนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้มิได้ (ร่างมาตรา ๑๐ และร่างมาตรา ๑๑) ๒.๗ การกาหนดหลักการทั่วไปของจังหวัดปกครองตนเอง ๒.๗.๑ กาหนดให้การปกครองส่วนท้องถิ่นภายในจังหวัดปกครองตนเองมีสองระดับ คือ องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นระดับบน ได้แก่ จังหวัดปกครองตนเองมีเขตพื้นที่การปกครองครอบคลุมทั้งจังหวัด และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ระดับล่าง ได้แก่ เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบลมีเขตพื้นที่การปกครองบางส่วนของจังหวัด นอกจากนี้ยังกาหนดให้ จัดตั้งสภาพลเมืองขึ้นภายในจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบล (ร่างมาตรา ๑๒) ๒.๗.๒ กาหนดให้มีคณะกรรมการคณะหนึ่งขึ้นในจังหวัดปกครองตนเอง เรียกว่า “คณะกรรมการประสาน แผนและทิศทางการพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ” ประกอบด้วย ผู้ว่าการจังหวัดปกครองตนเอง ผู้แทนสภาพลเมือง จังหวัดปกครองตนเอง ผู้แทนเทศบาลและผู้แทนองค์การบริหารส่วนตาบล เพื่อทาหน้าที่ประสานอานาจหน้าที่ระหว่างองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น ประสานแผนและทิศทางในการพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตลอดจนการจัดสรรงบประมาณ ระหว่างจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาล องค์การบริหารส่วนตาบลและสภาพลเมือง โดยให้กาหนดรายละเอียดเกี่ยวกับ คณะกรรมการดังกล่าวในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งซึ่งออกตามความในพระราชบัญญัตินี้ นอกจากนี้ได้กาหนดข้อพิจารณาเพื่อ ๑๗

เป็นหลักการของการประสานอานาจหน้าที่ของคณะกรรมการชุดดังกล่าวไว้ว่า การกาหนดโครงการ แผนงานและทิศทางการ พัฒนาในเขตพื้นที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใด จะต้องเป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นเป็นสาคัญ อนึ่งเพื่อเป็นหลักประกันในการคุ้มครองประโยชน์ของพื้นที่นั้น ๆ เป็นหลัก (ร่างมาตรา ๑๓) ๒.๗.๓ กาหนดหลักการพื้นฐานทั่วไปในเรื่องอานาจหน้าที่ของจัง หวัดปกครองตนเองซึ่งเป็นองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นระดับบน โดยกาหนดให้จังหวัดปกครองตนเองมีอานาจหน้าที่ในการจัดทาบริการสาธารณะและภารกิจอื่นเฉพาะ ในส่วนที่ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อประชาชนทั้งพื้นที่การปกครองครอบคลุมทั้งจังหวัด หรือภารกิจที่จังหวัดปกครองตนเองเป็น ผู้จัดทาจะก่อให้เกิดการประหยัดต่อขนาดและการลงทุนซึ่งเทศบาลไม่สามารถดาเนินการได้เอง หรือหากเทศบาลหรือองค์การ บริหารส่วนตาบลดาเนินการจะไม่ก่อให้เกิดผลประโยชน์คุ้มค่าเมื่อเทียบกับการให้จังหวัดปกครองตนเองเป็นผู้จัดทา หรือให้ การสนับสนุนภารกิจของเทศบาลหรือองค์การบริ หารส่วนตาบลตามที่มีการร้องขอ หรืออาจจัดทาบริการสาธารณะอื่นตาม ความตกลงร่วมกันกับเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตาบล ทั้งนี้ ตามที่กาหนดในพระราชบัญญัตินี้และพระราชกฤษฎีกา จัดตั้ง ส่วนรายละเอียดอานาจหน้าที่ของจังหวัดปกครองตนเองนั้น กาหนดไว้ในหมวดว่าด้วยอานาจหน้าที่ของจังหวัดปกครอง ตนเอง (ร่างมาตรา ๑๔) ๒.๗.๔ กาหนดหลักการพื้นฐานทั่วไปในเรื่องอานาจหน้าที่ของเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบลซึ่งเป็น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง โดยกาหนดให้มีอานาจหน้าที่ในการจัดทาบริการสาธารณะและภารกิจอื่นเพื่อประโยชน์ สุขของประชาชนในเขตพื้นที่ และมีอานาจขอให้จังหวัดปกครองตนเองสนับสนุนการจัดทาบริการสาธารณะหรือภารกิจอื่นที่ จ าเป็ น หรื อ อาจจั ด ท าบริ ก ารสาธารณะอื่ น ตามความตกลงร่ ว มกั น กั บ จั ง หวั ด ปกครองตนเอง ทั้ ง นี้ ตามที่ ก าหนดใน พระราชบัญญัตินี้และพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง (ร่างมาตรา ๑๕) ๒.๘ การกาหนดให้การบริหารจังหวัดปกครองตนเอง ประกอบด้วยโครงสร้าง ๓ ส่วน ๒.๘.๑ ส่วนที่ ๑ สภาจังหวัดปกครองตนเอง ๒.๘.๑.๑ กาหนดให้สภาจังหวัดปกครองตนเองมีหน้าที่ที่สาคัญ คือ การให้ความเห็นชอบแผนพัฒนา จังหวัดและร่างข้อบัญญัติ การควบคุมการปฏิบัติงานของผู้ว่าการจังหวัดปกครองตนเอง และการส่งเสริม สนับสนุน และให้ ความร่วมมือกับสภาพลเมือง ทั้งนี้ สมาชิกสภาจังหวัดปกครองตนเองมีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน มีวาระคราว ละ ๔ ปี โดยการกาหนดเขตเลือกตั้งและจานวนสมาชิกสภาจังหวัดปกครองตนเองต้องคานึงถึงเขตพื้นที่และจานวนประชาชน (ร่างมาตรา ๑๗ – ร่างมาตรา ๒๐, ร่างมาตรา ๒๓ และร่างมาตรา ๒๙) ๒.๘.๑.๒ กาหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาจังหวัด ปกครองตนเองที่สาคัญ เช่น ไม่เคยถูกไล่ออก ปลดออก หรือให้ออกจากราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจเพราะทุจริต ต่อหน้าที่ หรือถือว่ากระทาการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ และมีการกาหนดให้สมาชิกสภาจังหวัดปกครองตนเอง ต้องไม่เป็น ผู้มีส่วนได้เสียไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมในกิจการของจังหวัดปกครองตนเอง และกาหนดการสิ้นสุดสมาชิกภาพ ของสมาชิกสภาจังหวัดปกครองตนเองไว้ในกรณีต่าง ๆ เช่น สภาจังหวัดปกครองตนเองมีมติให้พ้นจากตาแหน่ง การถอดถอน สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นโดยประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง เป็นต้น (ร่างมาตรา ๒๒, ร่างมาตรา ๒๔ และร่างมาตรา ๒๕) ๒.๘.๑.๓ กาหนดให้มีสานักงานกิจการสภาจังหวัดปกครองตนเองเป็นหน่วยงานที่ เป็นอิสระจาก สานักงานจังหวัดปกครองตนเอง ทาหน้าที่ธุรการของสภาและส่งเสริมสนับสนุนกิจการของสภา (ร่างมาตรา ๒๘) ๒.๘.๒ ส่วนที่ ๒ ผู้ว่าการจังหวัด ๒.๘.๒.๑ กาหนดให้ผู้ว่าการจังหวัดมีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน โดยใช้เขตจังหวัด ปกครองตนเองเป็นเขตเลือกตั้ง มีวาระการดารงตาแหน่งคราวละสี่ปี แต่จะดารงตาแหน่งติดต่อกันเกินกว่าสองวาระไม่ได้ โดย กาหนดให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นผู้ว่าการจังหวัดต้องเสนอชื่อบุคคลที่จะดารงตาแหน่งรองผู้ว่าการจังหวัดด้วย (ร่างมาตรา ๓๒ และร่างมาตรา ๓๖)

๑๘

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

๒.๘.๒.๒ กาหนดให้ผู้ ว่าการจังหวัดมีอานาจหน้าที่ที่สาคัญ เช่น กาหนดนโยบายและการบริหาร จังหวัดปกครองตนเอง พิจารณาและออกประกาศ ประกาศใช้แผนพัฒนาจังหวัดปกครองตนเอง เป็นผู้บังคับบัญชาพนักงาน เจ้าหน้าที่ของจังหวัดปกครองตนเอง และรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของจังหวัดปกครองตนเอง เป็นต้น โดยเหตุที่จะทา ให้ผู้ว่าการจังหวัดจะพ้นจากตาแหน่งที่สาคัญ คือ การที่ประชาชน ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตจังหวัดปกครองตนเองได้เข้าชื่อเสนอ ต่อนายกรัฐมนตรี และเพื่อให้การบริหารงานในระหว่างที่ไม่มีผู้ว่าการจังหวัดขาดความต่อเนื่อง ให้หัวหน้าสานักงานจังหวัด ปกครองตนเองปฏิบัติหน้าที่ของผู้ว่าการจังหวัดเท่าที่จาเป็นได้เป็นการชั่วคราว (ร่างมาตรา ๓๘ – ร่างมาตรา ๔๑) ๒.๘.๓ ส่วนที่ ๓ สภาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเอง ๒.๘.๓.๑ ก าหนดให้ ส มาชิ ก สภาพลเมื อ งประกอบด้ ว ยบุ ค คลผู้ มี ค วามรู้ ค วามสามารถและ ประสบการณ์จากองค์กร ภาคชุมชน ภาคประชาสังคม ภาควิชาชีพ ภาควิชาการ โดยที่สมาชิกสภาพลเมืองมีวาระการดารง ตาแหน่งคราวละ ๔ ปี ซึ่งเป็นการออกแบบโครงสร้างที่เปิดโอกาสให้ภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารท้องถิ่น โดย สภาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเอง มีอานาจหน้าที่ที่สาคัญในการกาหนดนโยบายและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมใน ด้านต่าง ๆ การตัดสินใจทางการเมือง การจัดทาบริการสาธารณะ จัดประชุมสมัชชาพลเมือง ตลอดจนการตรวจสอบการใช้ อานาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยการเสนอชื่อบุคคลเป็นคณะกรรมการตรวจสอบ โดยกาหนดให้สภาพลเมืองสามารถ มีหนังสือให้ผู้ว่าการจังหวัด นายกเทศมนตรี นายกองค์การบริหารส่วนตาบล สภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หน่วยงานของรัฐ หน่วยงานเอกชน หรือบุคคลใด ชี้แจงข้อเท็จจริงหรือส่งเอกสารที่เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการพิจารณาของสภาพลเมืองได้ (ร่าง มาตรา ๔๔ – ร่างมาตรา ๔๖ ) ๒.๘.๓.๒ กาหนดให้มีสานักงานสภาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเองรับผิดชอบงานธุรการของสภา พลเมือง ตลอดจนสารวจ ศึกษาและวิเคราะห์เรื่องที่อยู่ในหน้าที่ของสภาพลเมือง พร้อมทั้งจัดทารายงานประจาปีเกี่ยวกับ ผลงานและอุปสรรคในการดาเนินงานของสภาพลเมืองเพื่อเสนอต่อผู้ว่าการจังหวัด สภาจังหวัดปกครองตนเอง และสมัชชา พลเมืองจังหวัดปกครองตนเอง (ร่างมาตรา ๔๗) ๒.๙ การกาหนดให้การบริหารเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตาบล ประกอบด้วย โครงสร้าง ๓ ส่วน เช่นเดียวกับกับโครงสร้างการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กาหนดหลักการร่วมกันของเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบลไว้ในกรณี การกาหนดจานวนและอาณาเขตพื้นที่รับผิดชอบ ว่าจะต้องต้องพิจารณาถึงจานวนและอาณาเขตพื้นที่รับผิดชอบเดิมของ เทศบาลตามกฎหมายว่าด้วยเทศบาล หรืออาณาเขตพื้นที่รับผิดชอบเดิมขององค์การบริหารส่วนตาบลตามกฎหมายว่าด้วยสภา ตาบลและองค์การบริหารส่วนตาบล ที่เคยประกาศใช้บังคับในเขตจังหวัดเดิม โดยที่จานวนและอาณาเขตพื้นที่รับผิดชอบของ เทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตาบลภายในเขตจังหวัดปกครองตนเอง ให้เป็นไปตามที่กาหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง (ร่างมาตรา ๕๐ – ร่างมาตรา ๕๑) ๒.๙.๑ ส่วนที่ ๑ สภาเทศบาลหรือสภาองค์การบริหารส่วนตาบล ๒.๙.๑.๑ กาหนดให้สมาชิกสภาเทศบาลหรือสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตาบล มาจากการ เลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น มีวาระการดารง ตาแหน่งคราวละ ๔ ปี และกาหนดให้ใช้เขตเทศบาลหรือสภาองค์การบริหารส่วนตาบลเป็นเขตเลือกตั้ง โดยจานวนสมาชิก เท่าใดให้เป็นไปตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง (ร่างมาตรา ๕๒ – ร่างมาตรา ๕๖) ๒.๙.๑.๒ กาหนดให้มีสานักงานกิจการสภาเทศบาลหรือสานักงานกิจการสภาองค์การบริหาร ส่วนตาบล เป็นหน่วยงานที่เป็นอิสระจากสานักงานเทศบาลหรือสานักงานองค์การบริหารส่วนตาบลในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการอื่น ทั้งนี้ ตามที่กาหนดในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง (ร่างมาตรา ๖๐) ๒.๙.๑.๓ กาหนดให้สภาเทศบาลหรือสภาองค์การบริหารส่วนตาบล มีอานาจหน้าที่ เช่น การให้ ความเห็นชอบแผนพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การควบคุมการปฏิบัติงานของผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การ ส่งเสริม สนับสนุน ให้ความร่วมมือ รวมตลอดจนอนุมัติงบประมาณอุดหนุนค่าใช้จ่ายในการดาเนินการแก่สภาพลเมืองเทศบาล หรือสภาพลเมืององค์การบริหารส่วนตาบล (ร่างมาตรา ๖๑)

๑๙

๒.๙.๒ ส่วนที่ ๒ นายกเทศมนตรีหรือนายกองค์การบริหารส่วนตาบล ๒.๙.๒.๑ กาหนดให้นายกเทศมนตรีและนายกองค์การบริหารส่วนตาบลจากการเลือกตั้งโดยตรง ของประชาชน โดยใช้เขตเทศบาลหรือเขตองค์การบริหารส่วนตาบลเป็นเขตเลือกตั้ง มีวาระการดารงตาแหน่งคราวละสี่ปี แต่ จะดารงตาแหน่งติดต่อกันเกินกว่าสองวาระมิได้ ทั้งนี้ ในการลงสมัครรับเลือกตั้ง กาหนดให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งเสนอชื่อบุคคลที่ จะดารงตาแหน่งรองนายกเทศมนตรีหรือรองนายกองค์การบริหารส่วนตาบลด้วย (ร่างมาตรา ๖๒ – ร่างมาตรา ๖๓ และร่าง มาตรา ๖๖) ๒.๙.๒.๒ กาหนดให้นายกเทศมนตรีหรือนายกองค์การบริหารส่วนตาบล มีอานาจและหน้าที่ เช่น การกาหนดนโยบายและการบริหารเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตาบล การประกาศใช้แผนพัฒนาเทศบาลหรือ แผนพัฒนาองค์การบริหารส่วนตาบล การพิจารณาอุดหนุนค่าใช้จ่ายในการดาเนินการของสภาพลเมืองเทศบาลหรือสภา พลเมืององค์การบริหารส่วนตาบล (ร่างมาตรา ๗๐) ๒.๙.๓ ส่วนที่ ๓ สภาพลเมืองเทศบาลหรือสภาพลเมืององค์การบริหารส่วนตาบล ก าหนดให้ น าบทบั ญ ญั ติ ว่ า ด้ ว ยสภาพลเมื อ งจั ง หวั ด ปกครองตนเอง ในส่ ว นที่ ๓ หมวด ๓ แห่ ง พระราชบัญญัตินี้ มาใช้บังคับโดยอนุโลม (ร่างมาตรา ๗๑) ๒.๑๐ การกาหนดอานาจหน้าที่ของจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาลและองค์การบริหารส่วน ตาบล ๒.๑๐.๑ อานาจหน้าที่ของจังหวัดปกครองตนเอง ๒.๑๐.๑.๑ ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กาหนดอานาจหน้าที่ของจังหวัดปกครองตนเองในเชิง ปฏิเสธ กล่าวคือ จังหวัดปกครองตนเองย่อมมีอานาจหน้าที่ทุกประการภายในจังหวัด ยกเว้นอานาจหน้าที่ ๔ ประการ ได้แก่ ประการแรก อานาจหน้าที่ด้านการป้องกันประเทศ ประการที่สอง อานาจหน้าที่ในด้านการคลังของรัฐและระบบเงินตรา ประการที่สาม อานาจหน้าที่ด้านการศาล และประการสุดท้าย อานาจหน้าที่ด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ (ร่างมาตรา ๗๒) ๒.๑๐.๑.๒ ก าหนดให้ จั งหวั ด ปกครองตนเองมี อ านาจหน้ า ที่ ใ นการบ ารุ งรั ก ษาศิ ล ปะ จารี ต ประเพณี ภูมิปัญญาและวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น การฝึกอาชีพ การจัดการศึกษา และการส่งเสริมและรักษาคุณภาพ สิ่งแวดล้อม (ร่างมาตรา ๗๓ – ร่างมาตรา ๗๔) ๒.๑๐.๑.๓ กาหนดให้จังหวัดปกครองตนเองมีอานาจฝ่ายเดียว หรือร่วมกับหน่วยงานของรัฐ ใน การจัดทาบริการสาธารณะที่จัดทาขึ้นภายในเขตพื้นที่ของจังหวัดปกครองตนเองนั้น หรือมีความเกี่ยวเนื่องจังหวัดปกครอง ตนเองนั้น หรือกรณีจัดทาขึ้นนอกเขตพื้นที่แต่เป็นไปเพื่อประโยชน์แก่จังหวัดปกครองตนเองนั้น นอกจากนี้ จังหวัดปกครอง ตนเองยังมีอานาจฝ่ายเดียว หรือร่วมประกอบกิจการพาณิชย์กับ หน่วยงานของรัฐ ที่มีสถานที่ตั้งอยู่ในเขตจังหวัดปกครอง ตนเองนั้น (ร่างมาตรา ๗๕ และร่างมาตรา ๗๖) ๒.๑๐.๒ สานักงานจังหวัดปกครองตนเอง กาหนดให้จังหวัดปกครองตนเองมีสานักงานจังหวัดปกครองตนเอง ขึ้นตรงต่อผู้ว่าการจังหวัด โดยให้มี หัวหน้าสานักงานจังหวัดปกครองตนเอง ซึ่ งมีที่มาจากการสรรหาของผู้ว่าการจังหวัด จากผู้มีความรู้ ความซื่อสัตย์สุจริตและ ประสบการณ์เชี่ยวชาญด้านการบริหารองค์กรเป็นที่ประจักษ์ มีความเข้าใจในด้านการปกครองท้องถิ่นเป็นอย่างดี เพื่อมาทา หน้าที่บังคับบัญชากิจการของสานักงานจังหวัดปกครองตนเอง และเป็นผู้ช่ว ยผู้ว่าการจังหวัดปกครองตนเองในการบังคับ บัญชาพนักงานเจ้าหน้าที่ของสานักงานจังหวัดปกครองตนเอง โดยหัวหน้าสานักงานจังหวัดปกครองตนเองมีวาระในการดารง ตาแหน่งคราวละสี่ปีและอาจได้รับสรรหาใหม่อีกได้ นอกจากนี้ ยังกาหนดให้การแบ่งส่วนองค์กรภายในสานักงานจังหวัด ปกครองตนเอง ให้เป็นไปตามที่กาหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งและข้อบัญญัติ (ร่างมาตรา ๗๗ – ร่างมาตรา ๗๘)

๒๐

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

๒.๑๐.๓ อานาจหน้าที่ของเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบล ๒.๑๐.๓.๑ กาหนดให้เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบลมีความเป็นอิสระในการกาหนด นโยบาย การบริหาร การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงิน การคลังและงบประมาณ รวมทั้งมีอานาจหน้าที่ ในการจัดการ การบารุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ในเขตพื้นที่ (ร่างมาตรา ๗๙) ๒.๑๐.๓.๒ กาหนดให้ภายใต้บังคับแห่งพระราชบัญญัตินี้ เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบล มีอานาจหน้าที่ตามที่กาหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยเทศบาล อันเป็นบทบัญญัติที่กาหนดให้มีการจัดทาบริการสาธารณะ การจัด ให้มีสาธารณูปโภคในพื้นที่ เป็นต้น และรวมถึงอานาจหน้าที่ตามที่กาหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเอง ทั้งนี้ อานาจหน้าที่อื่นนอกเหนือจากนี้ให้เป็นไปตามความตกลงร่วมกันระหว่างจังหวัดปกครองตนเองกับเทศบาลหรือองค์การ บริหารส่วนตาบลแล้วแต่กรณี (ร่างมาตรา ๘๐) ๒.๑๐.๓.๓ กาหนดให้จังหวัดปกครองตนเองมีสานักงานเทศบาลหรือสานักงานองค์การบริหาร ส่วนตาบลขึ้นตรงต่อนายกเทศมนตรีหรือนายกองค์การบริหารส่วนตาบลแล้วแต่กรณี โดยให้มีหัวหน้าสานักงาน ซึ่งมีที่มาจาก การสรรหาของนายกเทศมนตรีหรือนายกองค์การบริหารส่วนตาบลแล้วแต่กรณี โดยคัดสรรมาจากผู้มีความรู้ ความซื่อสัตย์ สุจริตและประสบการณ์เชี่ยวชาญด้านการบริหารองค์กรเป็นที่ประจักษ์ มีความเข้าใจในด้านการปกครองท้องถิ่นเป็นอย่า งดี เพื่ อ มาท าหน้ า ที่ บั ง คั บ บั ญ ชากิ จ การของส านั ก งานเทศบาลหรื อ ส านั ก งานองค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นต าบล และเป็ น ผู้ ช่ ว ย นายกเทศมนตรีหรือนายกองค์การบริหารส่วนตาบลในการบังคับบัญชาพนักงานเจ้าหน้าที่ของสานักงาน โดยหัวหน้าสานักงาน มีวาระในการดารงตาแหน่งคราวละสี่ปีและอาจได้รับสรรหาใหม่อีกได้ (ร่างมาตรา ๘๑) ๒.๑๑ การกาหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่าง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง ๒.๑๑.๑ การกากับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในพระราชบัญญัติฉบับนี้กาหนดให้นายกรัฐมนตรีมีอานาจกากับดูแลการปฏิบัติราชการตามอานาจหน้าที่ของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัตินี้ให้เป็นไปตามกฎหมาย กล่าวคือ นายกรัฐมนตรีมีอานาจกากับดูแลองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นตามกฎหมายฉบับนี้ทั้งสามรูปแบบ คือ จังหวัดปกครองตนเอง เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตาบล ซึ่ง ต่า งจากกฎหมายจั ดตั้ งองค์ก รปกครองส่ว นท้อ งถิ่ นในปัจ จุบั น กล่ า วคื อ ในกฎหมายว่ า ด้ว ยองค์ ก ารบริ หารส่ว นจั งหวั ด กาหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอานาจกากับดูแลองค์การบริหารส่วนจังหวัด ในกฎหมายว่าด้วยเทศบาลกาหนดให้ผู้ว่าราชการ จังหวัดมีอานาจกากับดูแลเทศบาลนคร และเทศบาลเมือง ส่วนเทศบาลตาบลนั้น กาหนดให้นายอาเภอมีหน้าที่ช่วยผู้ว่า ราชการจังหวัดในการกากับดูแล และในกฎหมายว่าด้วยสภาตาบลและองค์การบริหารส่วนตาบลกาหนดให้นายอาเภอกากับ ดูแล ซึ่งในกฎหมายปัจจุบันเป็นการกากับดูแลก่อนการกระทาเป็นหลัก เช่น ก่อนที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะประกาศใช้ บั ง คั บ ข้ อ บั ญ ญั ติ ง บประมาณรายจ่ า ยประจ าปี ต้ อ งให้ ผู้ ก ากั บ ดู แ ลเห็ น ชอบก่ อ นถึ ง จะประกาศใช้ บั ง คั บ ได้ หรื อ การที่ กระทรวงมหาดไทยออกระเบียบว่าด้วยการลา โดยกาหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการลาประเภทต่าง ๆ ของผู้บริหารท้องถิ่นไว้ อย่างเคร่งครัด เช่น ผู้บริหารท้องถิ่นผู้ใดจะเดินทางไปปฏิบัติราชการต่างจังหวัด หรือปฏิบัติราชการ ณ กรุงเทพมหานคร จะต้องขออนุญาตผู้กากับดูแลล่วงหน้า เป็นต้น ดังนั้น หลักการเกี่ยวกับการกากับดูแลตามร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้จึงบัญญัติ ขึ้นเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว โดยกาหนดให้นายกรัฐมนตรีทาหน้าที่กากับดูแลได้ตามที่กฎหมายกาหนดเท่านั้น หลักการดังกล่าว เน้นไปที่การกากับดูแลหลังการกระทาเป็นหลัก เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในการจัดทาบริการ สาธารณะภายใต้การกากับตามกฎหมาย (ร่างมาตรา ๘๒) ๒.๑๑.๒ การกาหนดความสัมพันธ์ระหว่างจังหวัดปกครองตนเองกับเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบล ๒.๑๑.๒.๑ กาหนดให้เพื่อประโยชน์แก่การจัดทาบริการสาธารณะที่มีความเกี่ยวเนื่องกันหลาย ท้องถิ่นหรือเพื่อความคุ้มค่าในการจัดทาบริการสาธารณะในท้องถิ่นนั้น ให้จังหวัดปกครองตนเองมีอานาจทาความตกลงร่วมกับ เทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตาบลที่เกี่ยวข้องในการจัดทาบริ การสาธารณะภายในเขตพื้นที่เทศบาลหรือองค์การบริหาร ส่วนตาบล โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการประสานแผน นอกจากนี้ยังกาหนดให้จังหวัดปกครองตนเองมีหน้าที่ช่วยเหลือ ส่งเสริม สนับสนุน การจัดทาบริการสาธารณะของเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบลตามที่ได้มีการร้องขอ (ร่างมาตรา ๘๓) ๒๑

๒.๑๑.๒.๒ ก าหนดหลั ก การเรื่ องส่ วนแบ่งรายได้ร ะหว่ า งจั งหวั ดปกครองตนเองกับ องค์ ก ร ปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง โดยกาหนดให้จังหวัดปกครองตนเองจัดมีหน้าที่จัดสรรรายได้จากการจัดเก็บให้แก่เทศบาลและ องค์การบริหารส่วนตาบลอย่างเพียงพอต่อการจัดทาบริการสาธารณะและภารกิจ ตามอานาจหน้าที่ โดยความเห็นชอบของ คณะกรรมการประสานแผน เนื่องจากในร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กาหนดให้จังหวัดปกครองตนเองเป็นหน่วยในการจัดเก็บ รายได้ประเภทต่าง ๆ แล้วทาหน้าที่จัดสรรภายในระหว่างจังหวัดปกครองตนเองกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง ซึ่งมี หลักในการจัดสรรรายได้ คือ การจัดสรรรายได้ระหว่างจังหวัดปกครองตนเองกับเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบลให้ คานึงถึงการดาเนินงานตามอานาจหน้าที่ในการจัดทาบริการสาธารณะ เขตพื้นที่รับผิดชอบ จานวนประชากรในท้องถิ่น และ อานาจในการจัดเก็บรายได้ของเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบลนั้น ทั้งนี้ หลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไขการกาหนดสัดส่วน การจัดสรรให้เป็นไปตามที่พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งกาหนด นอกจากนี้ยังกาหนดหลักการให้ จังหวัดปกครองตนเองจัดสรร งบประมาณ เป็นเงินอุดหนุนให้กับเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบลอย่างเพียงพอต่อการจัดทาบริการสาธารณะ โ ดย คานึงถึงเขตพื้นที่และลักษณะของพื้นที่ จานวนประชากร รายได้ของท้องถิ่นนั้นประกอบด้วย ซึ่งการจัดสรรเงินอุดหนุนต้อง คานึงถึงหลักความเสมอภาคและเป็นธรรม (ร่างมาตรา ๘๔ และมาตรา ๘๕) ๒.๑๒ การกาหนดหลักการในเรื่องการคลังและรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ๒.๑๒.๑ การกาหนดหน้าที่ของรัฐต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในเรื่องการคลังและรายได้ กาหนดให้รัฐมีหน้าที่ต้องให้การสนับสนุนการจัดทาบริการสาธารณะของจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาลและ องค์การบริหารส่วนตาบล โดยคานึงถึงหลักการจัดทาบริการสาธารณะขั้นต่าอย่างเท่าเทียมกัน และต้องให้ การอุดหนุน งบประมาณแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีความสามารถในการจัดเก็บรายได้น้อยเพื่อให้สามารถมีรายได้เพียงพอต่อการ จัดทาบริการสาธารณะตามอานาจหน้าที่ (ร่างมาตรา ๘๖) ๒.๑๒.๒ การกาหนดให้มี “คณะกรรมการบริหารภาษีระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ๒.๑๒.๒.๑ ก าหนดให้ มี ค ณะกรรมการคณะหนึ่ ง ขึ้ น ตามพระราชบั ญ ญั ติ นี้ เ รี ย กว่ า “คณะกรรมการบริหารภาษีระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ประกอบด้วย (๑) รองนายกรัฐมนตรีซึ่งนายกรัฐมนตรี มอบหมายเป็นประธานกรรมการ (๒) กรรมการโดยตาแหน่ง ได้แก่ ปลัดกระทรวงการคลัง ผู้อานวยการสานั กงบประมาณ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา อธิบดีกรมสรรพากร อธิบดีกรมสรรพสามิต และผู้ว่าการจังหวัดทุกแห่ง (๓) กรรมการ ผู้ทรงคุณวุฒิ ซึ่งนายกรัฐมนตรีแต่งตั้งจากผู้มีความรู้ความสามารถและประสบการณ์ ด้านภาษีอากร ด้านการคลังท้องถิ่น ด้าน นิติศาสตร์ และด้านการปกครองส่ว นท้องถิ่น ด้านละสองคน และ (๔) กรรมการผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตาม พระราชบัญญัตินี้ ได้แก่ นายกเทศมนตรีจานวนเก้าคน และนายกองค์การบริหารส่วนตาบลจานวนเจ็ดคน โดยให้ผู้บริหาร องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภทเลือกกันเองตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่นายกรัฐมนตรีกาหนดเพื่อทาหน้าที่บริหาร จัดการการจัดเก็บภาษี กาหนดหลักเกณฑ์ วิธีการการจัดเก็บภาษีและจัดแบ่งภาษีระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามสัดส่วนที่กาหนดไว้ในพระราชบัญญัตินี้ นอกจากนี้ยังกาหนดให้ปลัดสานักนายกรัฐมนตรี ทาหน้าที่เป็นเลขานุการ คณะกรรมการ และให้มีอานาจแต่งตั้งข้าราชการของสานักงานปลัดสานักนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ช่วยเลขานุการจานวนสามคน (ร่างมาตรา ๘๗) ๒.๑๒.๒.๒ กาหนดให้คณะกรรมการบริหารภาษีระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี อานาจและหน้าที่ดังต่อไปนี้ (๑) จัดทาแผนการจัดเก็บภาษีอากรและรายได้อื่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (๒) กาหนด หลักเกณฑ์และวิธีการจัดเก็บภาษีอากรและรายได้อื่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (๓) กากับการจัดแบ่งภาษีอากร และ รายได้อื่นระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้เป็นไปตามพระราชบัญญัตินี้ (๔) ปรับปรุงสัดส่วนภาษีอากรและรายได้ อืน่ ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (๕) เสนอแนะหรือกาหนดหลักเกณฑ์การจัดแบ่งรายได้ระหว่างจังหวัดปกครอง ตนเองกับเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตาบล แก่คณะกรรมการประสานแผน (๖) เสนอแนะมาตรการด้านการเงิน การ คลัง การภาษีอากร การงบประมาณ และการรักษาวินัยทางการเงิน การคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต่อองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น (๗) เสนอแนะเกี่ยวกับมาตรการการเพิ่มรายได้ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต่อนายกรัฐมนตรี (๘) เสนอแนะเกี่ยวกับการจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยคานึงถึงหลักการจัดทาบริการสาธารณะขั้นต่า

๒๒

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

อย่างเท่าเทียมกัน ต่อคณะรัฐมนตรี และ (๙) ปฏิบัติการอื่นตามที่กาหนดไว้ในพระราชบัญญัตินี้และกฎหมายอื่น (ร่างมาตรา ๙๓) ๒.๑๒.๓ การกาหนดภาษีและรายได้อื่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ๒.๑๒.๓.๑ กาหนดหลักการให้อานาจจังหวัดปกครองตนเองมีอานาจหน้าที่หลั กในการจัดเก็บ ภาษีอากรและรายได้อื่น ๆ โดยให้จังหวัดปกครองตนเองมีอานาจในการจัดเก็บภาษีและรายได้ตามร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ ซึ่งมีการแบ่งอานาจการจัดรายได้ออกเป็น ๒ ประเภทหลัก ๆ คือ ภาษีที่ใช้ฐานร่วมระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือภาษีอื่นที่มิใช่ภาษีท้องถิ่น โดยเมื่อจัดเก็บแล้วให้เก็บไว้เป็นรายได้ของจังหวัดปกครองตนเองไม่น้อยกว่าร้อยละเจ็ดสิบของ รายได้ทั้งหมด และให้นาส่งรายได้ไม่น้อยกว่าร้อยละสามสิบเป็นรายได้ของแผ่นดิน แต่อย่างไรก็ดีภาษีท้องถิ่นตามที่กาหนดไว้ ในร่างพระราชบัญญัตินี้และตามที่มีกฎหมายกาหนด เมื่อจัดเก็บแล้วให้เก็บไว้เป็นรายได้ของจังหวัดปกครองตนเองทั้งหมด นอกจากนี้รายได้ของจังหวัดปกครองตนเองตามร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ รวมทั้งเบี้ยปรับที่เกิดจากการดาเนินการตาม วัตถุประสงค์ของจังหวัดปกครองตนเองไม่เป็นรายได้ที่ต้องนาส่งกระทรวงการคลังตามกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลังและกฎหมาย ว่าด้วยวิธีการงบประมาณ และกาหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจมอบอานาจให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง ทาหน้าที่ จัดเก็บภาษีและรายได้ตามหมวดนี้ก็ได้ โดยหักค่าใช้จ่ายร้อยละหนึ่งของเงินภาษีที่จัดเก็บได้หรือตามที่มีกฎหมายเฉพาะบัญญัติ ไว้ (ร่างมาตรา ๙๖) ๒.๑๒.๓.๒ กาหนดหลักการโครงสร้างรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติ นี้ ประกอบด้วย (๑) รายได้ประเภทภาษีอากร เช่น ภาษีท้องถิ่น และภาษีที่ใช้ฐานร่วมระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น เป็นต้น (๒) รายได้ที่มิใช่ภาษีอากร เช่น รายได้จากเงินอุดหนุนจากรัฐ ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชนหรือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ค่าธรรมเนียม ค่าใบอนุญาต ค่าปรับ หรือ รายได้จากทรัพย์สิน ตลอดจนรายได้จากการพาณิชย์ หรือวิสาหกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น (ร่างมาตรา ๙๗) ๒.๑๒.๓.๓ กาหนดรายละเอีย ดรายได้ประเภทต่ าง ๆ เช่น ภาษีท้ องถิ่น ภาษีฐ านร่ว ม การ กาหนดหลักการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอานาจในการจัดเก็บภาษีและรายได้ประเภทใหม่ หรือการกาหนดให้องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นมีอานาจในการจัดเก็บรายได้อื่น เช่น ค่าธรรมเนียม เป็นต้น (ร่างมาตรา ๙๘ - ร่างมาตรา ๑๐๔) ๒.๑๓ การกาหนดหลักการมีส่วนร่วมของประชาชน ๒.๑๓.๑ กาหนดหลักการการมีส่วนร่วมของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาลหรือ องค์การบริหารส่วนตาบล ในเรื่องต่าง ๆ เช่น สิทธิลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้นั้นพ้ น จากตาแหน่ง สิทธิในการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น สิทธิการมีส่วนร่วมในการบริหารกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สิทธิในการได้รับทราบข้อมูลรายละเอียดในกรณีที่การกระทาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีผลกระทบต่อชีวิตความ เป็นอยู่ของประชาชนในท้องถิ่นในสาระสาคัญ ตลอดจนกาหนดสิทธิให้ประชาชนในท้องถิ่นออกเสียงประชามติเพื่อตัดสินใจ เกี่ยวกับการกระทาของรัฐในเขตพื้นที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตลอดจนการกระทาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่อาจมี กระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนในท้องถิ่นในสาระสาคัญ และสิทธิในการได้รับทราบข้อมูลการดาเนินงานขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น (ร่างมาตรา ๑๐๕ ถึงร่างมาตรา ๑๑๐) ๒.๑๔ การกาหนดให้มี “คณะกรรมการตรวจสอบ” ขึ้นในจังหวัดปกครองตนเอง ๒.๑๔.๑ กาหนดให้มีคณะกรรมการคณะหนึ่งในจังหวัดปกครองตนเอง เรียกว่า “คณะกรรมการตรวจสอบ” ประกอบด้วยประธานกรรมการคนหนึ่ง และกรรมการอื่นอีกแปดคน ซึ่งสภาจังหวัดปกครองตนเองให้ความเห็นชอบตามที่สภา พลเมืองจังหวัดปกครองตนเองเสนอ โดยต้องคานึงถึงสัดส่วนความเท่าเทียมระหว่างเพศด้วย วิธีการได้มาซึ่งคณะกรรมการ ตรวจสอบนั้นกฎหมายฉบับนี้กาหนดให้สภาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเองเสนอรายชื่อบุคคลผู้มีความรู้และประสบการณ์เป็น ที่ประจักษ์ในด้านนิติศาสตร์ ด้านเศรษฐศาสตร์ ด้านสังคมศาสตร์ ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ด้านการเงินการคลังและ งบประมาณ ด้านการโยธาธิการและผังเมือง ด้านการบัญชีและการตรวจสอบภายใน ด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และด้านอื่น อันเป็นประโยชน์แก่การตรวจสอบกิจการของจังหวัดปกครองตนเองจากผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตจังหวัดปกครอง ตนเองนั้นด้านละสองคน และเมื่อสภาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเองเสนอรายชื่อบุคคลตามวรรคก่อนแล้ว ให้ส่งรายชื่อบุคคล

๒๓

ดังกล่าวแก่สภาจังหวัดปกครองตนเองเพื่อพิจารณาคั ดเลือกให้เหลือจานวนเก้าคนเพื่อแต่งตั้งเป็นกรรมการตรวจสอบ (ร่าง มาตรา ๑๑๑) ๒.๑๔.๒ กาหนดให้คณะกรรมการตรวจสอบมีอานาจหน้าที่เกี่ยวกับการตรวจสอบการดาเนินงานภายในองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นในเรื่องเกี่ยวกับการเงิน การบัญชี การใช้จ่ายเงินงบประมาณ การจัดซื้อจัดจ้าง ประสิทธิภาพการ บริหารงาน การตรวจสอบภายในอื่น พิจารณาข้อร้องเรียนจากประชาชนในท้องถิ่นและสภาพลเมืองเกี่ยวกับการดาเนินการ ตามอานาจหน้าที่ โดยให้เป็นไปตามที่กาหนดในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง นอกจากนี้ยังได้กาหนดหน้าที่ให้คณะกรรมการ ตรวจสอบเสนอรายงานการตรวจสอบต่อผู้ว่ าการจังหวัดและสภาจังหวัดปกครองตนเองอย่างน้อยปีงบประมาณละสองครั้ง (ร่างมาตรา ๑๑๕) ๒.๑๕ การกาหนดให้มี “คณะกรรมการส่งเสริมการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง” ขึ้นตาม พระราชบัญญัติฉบับนี้ ๒.๑๕.๑ กาหนดให้มีคณะกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า “คณะกรรมการส่งเสริมการบริหารจังหวัด ปกครอง ตนเอง” ประกอบด้วย (๑) ประธานกรรมการ ซึ่งกรรมการเลือกกันเองจากกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิคนหนึ่งเป็นประธาน (๒) กรรมการโดยตาแหน่ง ได้แก่ ปลัดสานักนายกรัฐมนตรี เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เลขาธิการ ก.พ.ร. ผู้อานวยการ สานักงบประมาณ และอธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้ องถิ่น (๓) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจานวนแปดคน ได้แก่ บุคคลซึ่งมี ความรู้ความเชี่ยวชาญในด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ด้านการพัฒนาท้องถิ่น ด้านเศรษฐศาสตร์ ด้านการปกครองส่วน ท้องถิ่นในสาขารัฐศาสตร์หรือรัฐประศาสนศาสตร์ ด้านกฎหมาย ด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน ด้านภาษีอ ากร ด้าน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ด้านละหนึ่งคน โดยการสรรหาผู้ทรงคุณวุฒิให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่ นายกรัฐมนตรีกาหนด และกาหนดให้ผู้อานวยการสานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการบริหารจังหวัดปกครองตนเองเป็น กรรมการและเลขานุการ (ร่างมาตรา ๑๑๖) ๒.๑๕.๒ กาหนดให้คณะกรรมการส่งเสริมการบริหารจังหวัดปกครองตนเองมีอานาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้ (๑) สนับสนุนการดาเนินการจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเองตามพระราชบัญญัตนิ ี้ (๒) สนับสนุนคณะรัฐมนตรีในการดาเนินการยกร่าง พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเองตามมาตรา ๖ ของพระราชบัญญัตินี้ โดยต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของ ประชาชนในจังหวัดนั้นด้วย (๓) สนับสนุนการโอนบรรดากิจการ ทรัพย์สิน สิทธิ หนี้สินและเงินงบประมาณขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นให้เป็นไปตามมาตรา ๑๓๑ ของพระราชบัญญัตินี้ (๔) เสนอการจัดโครงสร้าง องค์กร การแบ่งส่วนงาน ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัตินี้ (๕) เสนอการจัดระบบบริหารหารงานบุคคลแก่องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น เพื่อให้เป็นไปตามพระราชบัญญัตินี้ (๖) เสนอแนะเกี่ยวกับการปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย กฎ ข้อบังคับ ระเบียบ และ คาสั่งที่บังคับใช้อยู่ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการดาเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้สอดคล้องกับพระราชบัญญัตินี้ ต่อคณะรัฐ มนตรี (๗) กาหนดหลักเกณฑ์อั นเป็น มาตรฐานกลางเพื่ อเป็ นแนวทางให้แก่ องค์ก รปกครองส่ว นท้ องถิ่น ตาม พระราชบัญญัตินี้ ในการออกกฎ ระเบียบ ข้อบังคับ ข้อบัญญัติ เทศบัญญัติ หรือประกาศ ที่อยู่ในอานาจหน้าที่ในเรื่องต่าง ๆ ข้อบังคับเพื่อประโยชน์แก่การดาเนินงานของสภาท้องถิ่น การจัดทาบริการสาธารณะตามอานาจหน้าที่ การบริหารงานทั่วไป การบริหารงานบุคคล การงบประมาณ การเงินและทรัพย์สิน การตรวจสอบภายใน การสรรหาหัวหน้าสานักงานองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น การรักษาการแทนและการปฏิบัติการแทน การกาหนดอัตราเงินเดือน ค่าตอบแทน สวัสดิการและสิทธิ ประโยชน์อย่างอื่นของเลขาธิการ พนักงานและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และ (๘) อานาจหน้าที่อื่นตามที่ กฎหมายกาหนด (ร่างมาตรา ๑๒๒) ๒.๑๕.๓ ก าหนดให้ ส านัก งานคณะกรรมการการกระจายอ านาจให้ แ ก่ อ งค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่น เป็ น สานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการบริหารจังหวัดปกครองตนเองจนกว่าจะมีการจัดตั้งสานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการ บริหารจังหวัดปกครองตนเองตามพระราชบัญญัตินี้ ซึ่งต้องดาเนินการให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งร้อยแปดสิบวัน นับแต่วันที่ พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ และให้ผู้อานวยการสานักงานคณะกรรมการการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทา หน้าที่ผู้อานวยการสานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการบริหารจังหวัดปกครองตนเองจนกว่าจะมีการแต่งตั้งผู้อานวยการ สานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการบริหารจังหวัดปกครองตนเองพระราชบัญญัตินี้ (ร่างมาตรา ๑๒๓)

๒๔

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

๒.๑๕.๔ กาหนดให้มีสานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง ในสานักงานปลัด สานักนายกรัฐมนตรี โดยมีอานาจและหน้าที่ดังต่อไปนี้ (๑) รับผิดชอบงานธุรการของคณะกรรมการ (๒) รวบรวมข้อมูล ศึกษา และวิเคราะห์เกี่ยวกับการปฏิรู ปการปกครองท้องถิ่นท้องถิ่นเพื่อประโยชน์ตามพระราชบัญญัตินี้ และข้อมูลต่าง ๆ เกี่ยวกับงานของคณะกรรมการ (๓) ร่วมมือและประสานงานกับราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และรัฐวิสาหกิจ เพื่อดาเนินการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัตินี้ (๔) ติดตามและประเมินผลการ ปฏิบัติตามแผนตามที่คณะกรรมการมอบหมาย และ (๕) ปฏิบัติหน้าที่อื่นตามที่กฎหมายกาหนดให้เป็นหน้าที่ของสานักงาน คณะกรรมการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น หรือตามที่คณะกรรมการมอบหมาย (ร่างมาตรา ๑๒๔) ๒.๑๖ บทเฉพาะกาล ๒.๑๖.๑ กาหนดให้นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด รองนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด เลขานุการนายก องค์การบริหารส่วนจังหวัด ที่ปรึกษานายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด และสมาชิกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งดารงตาแหน่ง อยู่ก่อนวันที่มีการจัดตั้งเป็นจังหวัดปกครองตนเอง เป็นผู้ว่าการจังหวัด รองผู้ว่าการจังหวัด เลขานุการผู้ว่าการจังหวัด ที่ ปรึกษาผู้ว่าการจังหวัด และสมาชิกสภาจังหวัดปกครองตนเองแล้วแต่กรณี จนกว่าจะมีการเลือกตั้งผู้ว่าการจังหวัดและสมาชิก สภาจังหวัดปกครองตนเองตามพระราชบัญญัตินี้ (ร่างมาตรา ๑๒๕) ๒.๑๖.๒ กาหนดให้เมื่อได้มีการยกเลิกกฎหมายว่าด้วยการตั้งจังหวัดซึ่งออกตามความในพระราชบัญญัตินี้ ให้ ข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ปฏิบัติงานสังกัดราชการส่วนภูมิภาคซึ่งเคยปฏิบัติงานอยู่ในจังหวัดที่ได้มีการจัดตั้งเป็นจังหวัด ปกครองตนเอง แสดงความจานงว่าจะโอนย้ายกลับไปสังกัดหน่วยงานเดิมที่ตนสังกัดอยู่ หรือมีความประสงค์จะโอนย้ายมา สังกั ดเป็นพนัก งานเจ้ าหน้ าที่ ของจังหวั ดปกครองตนเอง โดยตาแหน่ งหน้ าที่ เงิ นเดือน ค่ าตอบแทนอย่า งอื่ น หรือ สิท ธิ ประโยชน์ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ที่โอนย้ายมาสังกัดเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ของจังหวัดปกครองตนเองจะต้องไม่น้อยกว่าสถานะ เดิมของข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้นั้น (ร่าง ๑๒๖ และมาตรา ๑๒๗) ๒.๑๖.๓ กาหนดให้ในจังหวัดใดเมื่อมีก ารจัดตั้งเป็นจังหวัดปกครองตนเอง โดยมีการประกาศใช้พระราช กฤษฎี ก าจั ด ตั้ งตามพระราชบั ญ ญั ติ นี้ แ ล้ ว ให้ ก ฎหมายว่ า ด้ ว ยการจั ด ตั้ ง องค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ทั้ งหลายในส่ ว นที่ พระราชบัญญัตินี้มิได้กาหนดให้นาบทบัญญัตินั้นมาใช้บังคับภายในเขตพื้นที่จังหวัดเดิม ไม่มีผลใช้บังคั บนับตั้งแต่วันที่ได้มีการ ประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งตามพระราชบัญญัตินี้ (ร่างมาตรา ๑๒๘) ๒.๑๖.๔ กาหนดให้เพื่อประโยชนในการบริหารงานของจังหวัดปกครองตนเอง ผู้ว่าการจังหวัดอาจขอใหเจาหน าที่ของรัฐมาปฏิบัติงานเปนพนักงานเจาหนาที่ในสานักงานจังหวัดปกครองตนเองเป็นการชั่วคราวได ทั้งนี้เมื่อไดรับอนุมัติจากผู บังคับบัญชาของผูนั้น นอกจากนี้หากมีความจาเป็นกระทรวง ทบวง กรม หรือหน่วยงานของรัฐอื่นใดอาจส่งข้าราชการหรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐมาประจายังจังหวัดปกครองตนเอง เพื่อปฏิบัติราชการในหน้าที่ของกระทรวง ทบวง กรม หรือหน่วยงานของ รัฐ ก็ย่อมกระทาได้ โดยความตกลงกับจังหวัดปกครองตนเอง (ร่างมาตรา ๑๒๙) ๒.๑๖.๕ กาหนดให้เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบลในจังหวัดที่ได้จัดตั้งขึ้นก่อนที่พระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง ตามพระราชบัญญัตินี้มีผลใช้บังคับ เป็นเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบลตามพระราชบัญญั ตินี้ โดยให้ผู้บริหารท้องถิ่น รองผู้บริหารท้องถิ่น เลขานุการผู้บริหารท้องถิ่น ที่ปรึกษาผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาของถิ่นแล้วแต่กรณี ดารงตาแหน่ง เป็นผู้บริหารท้องถิ่น รองผู้บริหารท้องถิ่น เลขานุการผู้บริหารท้องถิ่น ที่ปรึกษาผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาของถิ่นตาม พระราชบัญญัตินี้อยู่ต่อไปจนกว่าจะครบวาระ (ร่างมาตรา ๑๓๐) ๒.๑๖.๖ กาหนดให้โอนบรรดากิจการ ทรัพย์สิน สิทธิ หนี้สินและเงินงบประมาณขององค์การบริหารส่วน จังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตาบล ทั้งหลายภายในเขตพื้นที่จังหวัดเดิม ไปเป็นของจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตาบลตามพระราชบัญญัตินี้แล้วแต่กรณี โดยให้เป็นไปตามที่กาหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกา จัดตั้ง ตลอดจนให้บรรดาข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง หรือเจ้าหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหลายภายในเขตพื้นที่ จั ง หวั ด เดิ ม โอนมาเป็ น พนั ก งานเจ้ า หน้ า ที่ ข องจั ง หวั ด ปกครองตนเอง เทศบาลหรื อ องค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นต าบลตาม พระราชบัญ ญัติ นี้แ ล้วแต่ก รณี โดยต าแหน่งหน้ าที่ เงิ นเดื อน ค่ าตอบแทนอย่า งอื่ นหรื อสวัส ดิการของบรรดาข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง หรือเจ้าหน้าที่ที่โอนย้ายมาสังกัดเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ของจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาลหรือองค์การ

๒๕

บริหารส่วนตาบลจะต้องไม่น้อยกว่าสถานะเดิมของผู้นั้น ทั้งนี้ ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กาหนดไว้ในพระราช กฤษฎีกาจัดตั้ง (ร่างมาตรา ๑๓๑ และร่างมาตรา ๑๓๒) ๒.๑๖.๗ กาหนดให้ในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัตินี้ ให้อานาจหน้าที่ ของนายอาเภอ ตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่เป็นอานาจหน้าที่ของนายกเทศมนตรี หรือนายกองค์การบริหารส่วนตาบลแล้วแต่ กรณี และให้อานาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัดตามกฎหมายดังกล่าวเป็นอานาจหน้าที่ของผู้ว่าการจังหวัด ตลอดจนให้กานัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจาตาบล สารวัตรกานันและผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน ตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่ในเขตองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัตินี้ดารงตาแหน่งอยู่ต่อไปจนกว่าจะครบวาระ และให้มีอานาจหน้าที่ในการช่วยเหลือ ผู้ว่าการจังหวัด นายกเทศมนตรี หรือนายกองค์การบริหารส่วนตาบลแล้วแต่กรณี ในการปฏิบัติหน้าที่ (ร่างมาตรา ๑๓๓ และ ร่างมาตรา ๑๓๔) ๒.๑๖.๘ กาหนดให้ในวาระเริ่มแรก ให้มีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการบริหารภาษีระหว่างรัฐกับ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีจานวนด้านละห้าคน จนกว่าจะมีการจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเองครบสิบแห่ง เนื่องจากในวาระ เริ่มแรกอาจมีการจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเองได้เพียงบางจังหวัด จึงทาให้สัดส่วนกรรมการโดยตาแหน่งที่กาหนดให้ผู้ว่าการ จังหวัดเป็นกรรมการดังกล่าวมีจานวนน้อย จึงต้องกาหนดบทเฉพาะกาลในลักษณะดังกล่าว (ร่างมาตรา ๑๓๕)

๒๖

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

บันทึกหลักกำรและเหตุผล ประกอบร่ำงพระรำชบัญญัติกำรบริหำรจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. ….

----------------------------

หลักกำร ให้มีกฎหมายว่าด้วยการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง

เหตุผล โดยที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๗๘ (๓) กาหนดให้รัฐต้องกระจายอานาจให้องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการของท้องถิ่นได้เอง ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการดาเนินการ ตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร้าง พื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่น ให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคานึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น แต่เนื่องจากปัจจุบันยังไม่มีกฎหมายรองรับ หลักการดังกล่าว อีกทั้งการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบปัจจุบันตามที่กาหนดในกฎหมายต่าง ๆ ยังไม่ส่งเสริมให้เกิดการกระจายอานาจไปสู่ท้องถิ่นอย่างแท้จริง ดังนั้น เพื่อให้การปกครองส่วนท้องถิ่นบรรลุเจตนารมณ์ของรัฐ ธรรมแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๘๑ ที่ต้องการให้ความเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักแห่งการ ปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นภายใต้หลักความเป็นรัฐเดี่ยวตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ตลอดจนเพื่อแก้ไขปัญหาอุปสรรคที่เกิดขึ้นกับกลไกการปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบัน อันจะนาไปสู่การส่งเสริมให้องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทาบริการสาธารณะ และการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ปัญหาในพื้นที่เพื่อ ประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชนในท้องถิ่น ตลอดจนการพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ ตามเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น จึงจาเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้

๒๗

ร่ำง พระรำชบัญญัติ กำรบริหำรจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. ....

----------------------........................................................................................................................................................................ ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... โดยที่เป็นการสมควรให้มีกฎหมายว่าด้วยการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พระราชบัญญัตินี้มีบทบัญญัติบางประการเกี่ยวกับการจากัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคล ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย บัญญัติให้กระทาได้โดยอาศัยอานาจตามบทบัญญัติของกฎหมาย

ซึ่งมาตรา ๒๙

……………………………………………………………………………………………………………………………….. มำตรำ ๑ พระราชบัญญัตินี้เรียกว่า “พระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. ....” มำตรำ ๒ พระราชบัญญัตินี้ให้ใช้บังคับตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป มำตรำ ๓ ในพระราชบัญญัตินี้ “จั ง หวั ด ปกครองตนเอง” หมายความว่ า จั ง หวั ด ที่ มี ค วามพร้ อ มโดยประชาชนในจั ง หวั ด ได้ แ สดง เจตนารมณ์เพื่อจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ทั้งจังหวัดตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของ ประชาชนในท้องถิ่นที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยให้การรับรอง “เทศบาล” หมายความว่า เทศบาลตามพระราชบัญญัตินี้ “องค์การบริหารส่วนตาบล” หมายความว่า องค์การบริหารส่วนตาบลตามพระราชบัญญัตินี้ “พระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเอง “ผู้ว่าการจังหวัด” หมายความว่า ผู้ว่าการจังหวัดปกครองตนเอง “จังหวัด” หมายความว่า จังหวัดตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ” หมายความว่า จังหวัดปกครองตนเอง เทศบาล และองค์การบริหารส่วน ตาบลตามพระราชบัญญัตินี้ “สมัชชาพลเมือง” หมายความว่า กระบวนการที่ให้ประชาชนภายในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ ร่วมกันถกแถลงแลกเปลี่ยนองค์ความรู้ ความคิดเห็น ข้อเสนอแนะ ข้อเท็จจริง หรือสภาพปัญหา อย่างสมานฉันท์ เกี่ยวกับวิถี ชีวิตความเป็นอยู่ สภาพเศรษฐกิจสังคมวัฒนธรรม สภาพแวดล้อม และสภาพการเมืองการปกครอง เพื่อนาไปสู่ข้อเสนอแนะ หรือแนวนโยบายพื้นฐานระยะยาวขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยจัดให้มีการประชุมอย่างเป็นระบบและอย่างมีส่วนร่วม “พนั ก งานเจ้ า หน้ า ที่ ” หมายความว่ า พนั ก งานและลู ก จ้ า งขององค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ตาม พระราชบัญญัตินี้แล้วแต่กรณี ๒๘

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

“คณะกรรมการประสานแผน” หมายความว่า คณะกรรมการประสานแผนและทิศทางการพัฒนาองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น “ผู้บริหารท้องถิ่น” หมายความว่า ผู้ว่าการจังหวัด นายกเทศมนตรี และนายกองค์การบริหารส่วนตาบล ตามพระราชบัญญัตินี้ “สมาชิกสภาท้องถิ่น” หมายความว่า สมาชิกสภาจังหวัดปกครองตนเอง สมาชิกสภาเทศาลและสมาชิก สภาองค์การบริหารส่วนตาบล มำตรำ ๔ บทบัญญัติแห่งกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ ประกาศหรือคาสั่งอื่นใดที่อ้างถึงจังหวัด อาเภอ ตาบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตาบล ให้ถือว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ ประกาศหรือคาสั่งนั้น อ้างถึงจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบลตามพระราชบัญญัตินี้แล้วแต่กรณี เท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัตินี้ บทบัญญัติแห่งกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ ประกาศ หรือคาสั่งใดที่อ้างถึงตาแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด หรือนายอาเภอ ให้ถือว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ ประกาศหรือคาสั่งนั้น อ้างถึงตาแหน่งผู้ว่าการจังหวัด หรื อ นายกเทศมนตรี ห รื อ นายกองค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นต าบลตามพระราชบั ญ ญั ติ นี้ แ ล้ ว แต่ ก รณี เท่ า ที่ ไ ม่ ขั ด หรื อ แย้ ง กั บ พระราชบัญญัตินี้ มำตรำ ๕ ให้นายกรัฐมนตรีรักษาการตามพระราชบัญญัตินี้ และให้มีอานาจออกกฎกระทรวง ประกาศ และระเบียบ เพื่อปฏิบัติการตามพระราชบัญญัตินี้ กฎกระทรวง ประกาศและระเบียบนั้น เมื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับได้

หมวด ๑ บททั่วไป ----------------------------มำตรำ ๖ เมื่อประชาชนในจังหวัดใดมีความพร้อมตามเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น มีสิทธิจัดตั้ง จังหวัดปกครองตนเอง โดยตราเป็นพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง การแสดงเจตนารมณ์ของประชาชนเพื่อจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเอง ให้กระทาโดยการออกเสียงประชามติ ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งภายในจังหวัดจานวนไม่น้อยกว่าห้าพันคน มีสิทธิเข้าชื่อเสนอต่อนายกรัฐมนตรี เพื่อให้มีการจัดทาประชามติจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเอง ทั้งนี้ การออกเสียงประชามติให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการออก เสียงประชามติ การออกเสียงประชามติต้องมีผู้มาออกเสียงเกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิอ อกเสียงในจังหวัดนั้น และต้องมีผล คะแนนออกเสียงประชามติจานวนสามในห้าของผู้มาออกเสียงเห็นชอบให้จัดตั้งจังหวัดปกครองตนเอง เมื่อประชาชนในจังหวัดลงประชามติเห็นชอบให้มีการจัดตั้งจังหวัด ปกครองตนเองตามวรรคหนึ่งแล้ว ให้ ดาเนินการออกพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งตามพระราชบัญญัตินี้ภายในหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่วันที่ได้ประกาศผลการออกเสียง ประชามติ

๒๙

เมื่อประชาชนในจังหวัดใดลงประชามติแล้ว ผลการออกเสียงประชามติไม่เห็นชอบให้มีการจัดตั้งจังหวัด ปกครองตนเอง หากประชาชนในจังหวัดต้องการแสดงเจตนารมณ์จัดตั้งจังหวัดปกครองตนเองครั้งต่อไป ให้กระทาได้เมื่อพ้น ระยะเวลาสองปีนับแต่วันออกเสียงประชามติครั้งก่อน มำตรำ ๗ เมื่อมีการประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งในจังหวัดใด ให้ถือว่าพระราชบัญญัตินี้มีผลยกเลิก กฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งจังหวัดนั้น มำตรำ ๘ ให้จังหวัดปกครองตนเองมีฐานะเป็นนิติบุคคล ให้จังหวัดปกครองตนเองเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการ แผ่นดิน ให้จังหวัดปกครองตนเองที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัตินี้มีอาณาเขตท้องที่ตามที่จังหวัดนั้นมีอยู่เดิมตาม พระราชบัญญัติจัดตั้งจังหวัด มำตรำ ๙ ให้จังหวัดปกครองตนเอง เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบลตามพระราชบัญญัตินี้ มีความ เป็นอิสระในการกาหนดนโยบาย การบริหาร การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงินการคลัง และงบประมาณ รวมทั้งมีอานาจหน้าที่ในการจัดการ การบารุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ความ หลากหลายทางชีวภาพที่อยู่ในเขตพื้นที่อย่างสมดุลและยั่งยืน มำตรำ ๑๐ การกากับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องทาเท่าที่จาเป็นและมีหลักเกณฑ์ วิธีการ และ เงื่อนไขที่ชัดเจนสอดคล้องและเหมาะสมกับรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยต้องเป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ ของประชาชนในท้องถิน่ หรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม และจะกระทบถึงสาระสาคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตาม เจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น หรือนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้มิได้

หมวด ๒ จังหวัดปกครองตนเอง ----------------------------มำตรำ ๑๑ ให้การปกครองส่วนท้องถิ่นภายในจังหวัดมี สองระดับ คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ระดับบน ได้แก่ จังหวัดปกครองตนเองมีเขตพื้นที่การปกครองครอบคลุมทั้งจังหวัด และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง ได้แก่ เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบลมีเขตพื้นที่การปกครองบางส่วนของจังหวัด ให้จัดตั้งสภาพลเมืองขึ้นภายในจังหวัดปกครองตนเองเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบล มำตรำ ๑๒ ให้จังหวัดปกครองตนเองมีอานาจหน้าที่ในการจัดทาบริการสาธารณะและภารกิจอื่นเฉพาะใน ส่วนที่ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อประชาชนทั้งพื้นที่การปกครองครอบคลุมทั้งจังหวัด หรือภารกิจที่จังหวัด ปกครองตนเองเป็น ผู้จัดทาจะก่อให้เกิดการประหยัดต่อขนาดและการลงทุนซึ่งเทศบาลไม่สามารถดาเนินการได้เอง หรือหากเทศบาลหรือองค์การ บริหารส่วนตาบลดาเนินการจะไม่ก่อให้เกิดผลประโยชน์คุ้มค่าเมื่อเทียบกับการให้จังหวัด ปกครองตนเองเป็นผู้จัดทา หรือให้ การสนับสนุนภารกิจของเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตาบลตามที่มีการร้องขอ หรืออาจจัดทาบริการสาธารณะอื่นตาม ความตกลงร่วมกันกับเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตาบล ทั้งนี้ ตามที่กาหนดในพระราชบัญญัตินี้และพระราชกฤษฎีกา จัดตั้ง

๓๐

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

มำตรำ ๑๓ ให้เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบลมีอานาจหน้าที่ในการจัดทาบริการสาธารณะและ ภารกิจอื่นเพื่อประโยชน์สุขของประชาชนในเขตพื้นที่ และมีอานาจขอให้จังหวัด ปกครองตนเองสนับสนุนการจัดทาบริการ สาธารณะหรือภารกิจอื่นที่จาเป็น หรืออาจจัดทาบริการสาธารณะอื่นตามความตกลงร่วมกันกับจังหวัด ปกครองตนเอง ทั้งนี้ ตามที่กาหนดในพระราชบัญญัตินี้และพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง

หมวด ๓ กำรบริหำรจังหวัดปกครองตนเอง ---------------------------------------มำตรำ ๑๔ จังหวัดปกครองตนเอง ประกอบด้วย (๑) สภาจังหวัดปกครองตนเอง (๒) ผู้ว่าการจังหวัดปกครองตนเอง (๓) สภาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเอง

ส่วนที่ ๑ สภำจังหวัดปกครองตนเอง มำตรำ ๑๕ สมาชิกสภาจังหวัดปกครองตนเอง มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ตามกฎหมายว่า ด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น มำตรำ ๑๖ การเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัด ปกครองตนเองจะกระทาได้เมื่อได้มีประกาศคณะกรรมการ การเลือกตั้งตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น มำตรำ ๑๗ การกาหนดเขตเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัด ปกครองตนเองให้คานึงถึงเขตพื้นที่และจานวน ประชาชนเป็นเกณฑ์ โดยพยายามจัดให้แต่ละเขตเลือกตั้งมีจานวนประชาชนใกล้เคียงกันเท่าที่จะเป็นไปได้ ทั้งนี้ การกาหนด เขตเลือกตั้งให้เป็นไปตามประกาศของคณะกรรมการการเลือกตั้งตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง การเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัดปกครองตนเอง ให้ถือเกณฑ์จานวนประชาชนแต่ละจังหวัด ปกครองตนเอง ตามหลักฐานการทะเบียนราษฎรที่ประกาศใน ปีสุดท้ายก่อนปีที่มีการเลือกตั้ง โดยจังหวัดปกครองตนเองใดมีประชาชนไม่เกิน ห้าแสนคน ให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัดปกครองตนเองได้สามสิบคน จังหวัดปกครองตนเองใดมีประชาชนเกินห้าแสน คนแต่ไม่ เกิ นหนึ่ งล้ านคน ให้มี การเลื อกตั้ งสมาชิ กสภาจั งหวัด ปกครองตนเองสามสิบ หกคน จั งหวัด ปกครองตนเองใดมี ประชาชนเกินหนึ่งล้านคนแต่ไม่เกินหนึ่งล้านห้าแสนคน ให้ มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัด ปกครองตนเองได้สี่สิบสองคน จังหวัดปกครองตนเองใดมีประชาชนเกินหนึ่งล้านห้าแสนคนแต่ไม่เกินสองล้านคน ให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัด ปกครอง ตนเองได้สี่สิบแปดคน จังหวัดปกครองตนเองใดมีประชาชนเกินสองล้านคนขึ้นไป ให้มีการเลือกตั้งสมาชิ กสภาจังหวัดปกครอง ตนเองได้ห้าสิบสี่คน มำตรำ ๑๘ การเปลี่ยนแปลงเขตเลือกตัง้ ของจังหวัดปกครองตนเองให้เป็นไปตามประกาศคณะกรรมการ การเลือกตั้งตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง

๓๑

มำตรำ ๑๙ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัด ปกครองตนเองต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้าม ตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น มำตรำ ๒๐ ผู้มีสิทธิสมัครรับเลือ กตั้งเป็นสมาชิกสภาจังหวัดปกครองตนเองต้องมีคุณสมบัติและไม่ มี ลักษณะต้องห้าม ดังต่อไปนี้ (๑) มีชื่อในทะเบียนบ้านตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎรในเขตจั งหวัดปกครองตนเองที่ลงสมัคร รับเลือกตั้งเป็นเวลาติดต่อกันไม่น้อยกว่าหนึ่งปีจนถึงวันรับสมัครเลือกตั้ง (๒) เคยถูกไล่ออก ปลดออก หรือให้ออกจากราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจเพราะทุจริตต่อ หน้าที่ หรือถือว่ากระทาการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ (๓) มีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามประการอื่นกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือ ผู้บริหารท้องถิ่น มำตรำ ๒๑ อายุของสภาจังหวัดปกครองตนเองมีกาหนดคราวละสี่ปีนับแต่วันเลือกตั้ง สมาชิกภาพของสมาชิกสภาจังหวัดปกครองตนเองเริ่มแต่วันเลือกตั้ง มำตรำ ๒๒ สมาชิกสภาจังหวัดปกครองตนเองต้องไม่เป็นผู้มีส่วนได้เสียไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมใน สัญญาที่จังหวัดปกครองตนเองเป็นคู่สัญญา หรือในกิจการที่กระทาให้แก่จังหวัด ปกครองตนเอง หรือที่จังหวัดปกครองตนเอง กระทา สมาชิกสภาจังหวัดปกครองตนเองต้องไม่ดารงตาแหน่งหรือหน้าที่ใดในหน่วยงานราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานเอกชนอันเป็นการขัดกันของตาแหน่งหน้าที่ มำตรำ ๒๓ นอกจากการพ้นจากตาแหน่งตามวาระ สมาชิกภาพของสมาชิก สภาจังหวัดปกครองตนเอง สิ้นสุดลงเมื่อ (๑) ตาย (๒) ลาออก โดยยื่นหนังสือลาออกต่อประธานสภา (๓) ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา ๒๐ (๔) กระทาการอันต้องห้ามตามมาตรา ๒๒ (๕) ขาดประชุมสภาจังหวัดปกครองตนเองสามครั้งติดต่อกันโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร (๖) สภาจังหวัดปกครองตนเองมีมติให้พ้นจากตาแหน่ง เพราะมีความประพฤติในทางที่จะนามาซึ่งความ เสื่อมเสีย หรือกระทาการอันเสื่อมเสียประโยชน์ของสภาจังหวัดปกครองตนเอง โดยมีสมาชิกจานวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของ สมาชิกเท่าที่มีอยู่เข้าชื่อเสนอให้สภาจังหวัดปกครองตนเองพิจารณา และมติดังกล่าวต้องมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสามในสี่ของ จานวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ ทั้งนี้ ให้สมาชิกภาพสิ้นสุดลงนับแต่วันที่สภาจังหวัดปกครองตนเองมีมติ (๗) ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตจังหวัด ปกครองตนเองได้ลงคะแนนเสียงให้พ้นจากตาแหน่งตาม กฎหมายว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น มำตรำ ๒๔ เมื่อมีกรณีสงสัยว่าสมาชิกภาพของสมาชิกผู้ใดสิ้นสุดลงตามมาตรา ๒๓ ให้องค์กรดังต่อไปนี้มี อานาจสอบสวนและวินิจฉัยโดยเร็ว (๑) กรณีมีเ หตุส งสัย ว่าสมาชิ กภาพของสมาชิก ผู้ใดสิ้นสุ ดลงตาม มาตรา ๒๓ (๓) ให้เป็ นอานาจของ คณะกรรมการการเลือกตั้งตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง (๒) กรณีมีเหตุสงสัยว่าสมาชิกภาพของสมาชิกผู้ใดสิ้นสุดลงตาม มาตรา ๒๓ (๔) และ มาตรา ๒๓ (๕) ให้ เป็นอานาจของนายกรัฐมนตรี

๓๒

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

มำตรำ ๒๕ ให้สภาจังหวัดปกครองตนเองเลือกสมาชิกสภาจังหวัดปกครองตนเองเป็นประธานสภาจังหวัด ปกครองตนเองคนหนึ่ง และรองประธานสภาจังหวัดปกครองตนเองสองคน และให้เลือกสมาชิกสภาจังหวัดปกครองตนเองคน หนึ่งเป็ นเลขานุก ารสภาจังหวั ด ปกครองตนเอง และให้ หัว หน้า สานัก งานกิจ การสภาจั งหวัด ปกครองตนเองคนหนึ่งเป็ น ผู้ช่วยเลขานุการสภาจังหวัดปกครองตนเองและให้มีอานาจแต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่ของสานักงานกิจการสภาจังหวัดจัดการ ตนเองจานวนสองคนเป็นผู้ช่วยเลขานุการสภาจังหวัดปกครองตนเอง ให้สภาจังหวัด ปกครองตนเองมีอานาจเลือกสมาชิกของสภาตั้งเป็นคณะกรรมาธิการประจาสภา เพื่อ กระทากิจการพิจารณาสอบสวน หรือศึกษาเรื่องใด ๆ อันอยู่ในอานาจหน้าที่ของสภาแล้วรายงานต่อสภา ให้สภาจังหวัดปกครองตนเองมีอานาจในการออกข้อบังคับเกี่ยวกับการเลือกและการปฏิบัติหน้าที่ของ ประธานสภา รองประธานสภา เรื่องหรือกิจการอันเป็นอานาจหน้าที่ของคณะกรรมาธิการ วิธีการประชุม การเสนอและ พิจารณาข้อบัญญัติ การเสนอญัตติ การปรึกษา การอภิปราย การลงมติ การบันทึกการลงมติ การเปิดเผยการลงมติ การตั้ง กระทู้ถาม การเปิดอภิปรายทั่วไป การรักษาระเบียบและความเรียบร้อยของการประชุมสภาและการอื่นที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งมี อานาจในการตราข้อบังคับเกี่ยวกับประมวลจริยธรรมของสมาชิกสภาจังหวัดปกครองตนเอง มำตรำ ๒๖ ให้มีสานักงานกิจการสภาจังหวัดปกครองตนเองทาหน้าที่เป็นฝ่ายเลขานุการของสภา และ เป็นหน่วยงานที่เป็นอิสระจากสานักงานจังหวัดปกครองตนเองในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการอื่น ทั้งนี้ ตามที่กาหนดในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง ให้สานักงานกิจการสภาตามวรรคหนึ่ง ทาหน้าที่ธุรการของสภาและส่งเสริมสนับสนุนกิจการของสภา ทั้งนี้ อานาจหน้าที่ของสานักงานกิจการสภาให้เป็นไปตามที่กาหนดในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง มำตรำ ๒๗ ให้สภาจังหวัดปกครองตนเองมีอานาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้ (๑) ให้ความเห็นชอบแผนพัฒนาจังหวัดปกครองตนเอง เพื่อเป็นแนวทางในการบริหารกิจการของจังหวัด ปกครองตนเอง (๒) พิจารณาและให้ความเห็นชอบร่างข้อบัญญัติ ร่างข้ อบัญญัติว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจาปี และ ร่างข้อบัญญัติว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม (๓) ควบคุมการปฏิบัติงานของผู้ ว่าการจังหวัดปกครองตนเอง ให้เป็นไปตามกฎหมาย นโยบาย และ แผนพัฒนาจังหวัดปกครองตนเอง (๔) ส่งเสริม สนับสนุน และให้ความร่วมมือ รวมตลอดทั้งชี้แจงทาความเข้าใจแก่สภาพลเมือง (๕) อนุมัติงบประมาณอุดหนุนค่าใช้จ่ายในการดาเนินการของสภาพลเมืองเป็นเงินอุดหนุนทั่วไปตามที่ ผู้ว่า การจังหวัดปกครองตนเองเสนอ (๖) พิจารณาให้ความเห็นชอบแต่งตั้งบุคคลให้ดารงตาแหน่งคณะกรรมการตรวจสอบตามที่สภาพลเมือง จังหวัดปกครองตนเองเสนอ (๗) ปฏิบัติการอื่นตามที่กาหนดไว้ในพระราชบัญญัตินี้และกฎหมายอื่น มำตรำ ๒๘ ให้ประธาน รองประธานและสมาชิกสภาจังหวัด ปกครองตนเอง ได้รับเงินเดือน เงินประจา ตาแหน่ง เงินค่าตอบแทนหรือประโยชน์ตอบแทนอย่างอื่นตามที่กาหนดในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง มำตรำ ๒๙ ในการปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชบัญญัตนิ ี้หรือตามกฎหมายอื่น ให้สมาชิกสภาจังหวัดปกครอง ตนเองเป็นเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา

๓๓

ส่วนที่ ๒ ผู้ว่ำกำรจังหวัด มำตรำ ๓๐ ผู้ว่าการจังหวัดมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้ง สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น การเลือกตั้งผู้ว่าการจังหวัดให้ใช้วิธีการออกเสียงลงคะแนนโดยตรงและลับ โดยใช้เขตจังหวัด ปกครอง ตนเองเป็นเขตเลือกตั้ง ในการลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นผู้ว่าการจังหวัด ให้ผู้สมัครรับเลือกตั้ง เสนอชื่อบุคคลที่จะดารงตาแหน่งรอง ผู้ว่าการจังหวัด โดยเสนอชื่อได้ไม่เกินตามจานวนที่กฎหมายกาหนด และต้องมีหลักฐานที่แสดงให้เห็นว่าบุคคลดังกล่าวพร้อมที่ จะปฏิบัติหน้าที่ และให้ความยินยอมเป็นลายลักษณ์อักษรที่จะปฏิบัติหน้าที่โดยส่งเอกสารหลักฐานดังกล่าวในวันที่ลงสมัครรับ เลือกตั้ง มำตรำ ๓๑ ผู้ว่าการจังหวัดอาจแต่งตั้งรองผู้ว่าการจังหวัดจากผู้ซึ่งมิใช่สมาชิกสภาจังหวัดปกครองตนเอง ตามจานวนดังต่อไปนี้ (๑) ในกรณีที่สภาจังหวัด ปกครองตนเองมีสมาชิกสภาจังหวัดปกครองตนเองสามสิบคน ให้แต่งตั้งรอง ผู้ว่าการจังหวัดได้ไม่เกินสามคน (๒) ในกรณีที่สภาจังหวัดปกครองตนเองมีสมาชิกสภาจังหวัดปกครองตนเองสามสิบหกคนหรือสี่สิบสอง คน ให้แต่งตั้งรองผู้ว่าจังหวัดได้ไม่เกินสี่คน (๓) ในกรณีที่สภาจังหวัดปกครองตนเองมีสมาชิกสภาจังหวัดปกครองตนเองสี่สิบแปดคนหรือห้าสิบสี่ ให้ แต่งตั้งรองผู้ว่าการจังหวัดได้ไม่เกินห้าคน ผู้ว่าการจังหวัดอาจแต่งตั้งเลขานุการผู้ว่าการจังหวัด และที่ปรึกษาผู้ว่าการจังหวัด จากผู้ที่มไิ ด้ผู้ดารง ตาแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ เจ้าหน้าที่ของรัฐและสมาชิกสภาพลเมือง เป็นผู้ช่วยเหลือในการบริหารงานของจังหวัด ปกครองตนเองตามทีผ่ ู้ว่าการจังหวัดมอบหมายได้ตามเกณฑ์จานวน ดังต่อไปนี้ ให้นาบทบัญญัติว่าด้วยคุณสมบัตแิ ละลักษณะต้องห้ามของผู้ว่าการตามพระราชบัญญัตินี้ มาใช้บังคับกับ รองผู้ว่าการโดยอนุโลม การแต่งตั้งรองผู้ว่าการจังหวัดต้องคานึงถึงสัดส่วนความเสมอภาคระหว่างเพศด้วย มำตรำ ๓๒ คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ให้เป็นไปตามมาตรา ๑๙ แห่งพระราชบัญญัตินี้ มำตรำ ๓๓ คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง ให้เป็นไปตามมาตรา ๒๐ แห่ง พระราชบัญญัตินี้ มำตรำ ๓๔ ผู้ว่าการจังหวัดมีวาระการดารงตาแหน่งคราวละสี่ปีนับแต่วันเลือกตั้ง แต่จะดารงตาแหน่งติดต่อกันเกินกว่าสองวาระมิได้ มำตรำ ๓๕ ผู้ว่าการจังหวัด รองผู้ว่าการจังหวัด ต้องไม่กระทาการฝ่าฝืนมาตรา ๒๒ มำตรำ ๓๖ ผู้ว่าการจังหวัดจังหวัดพ้นจากตาแหน่ง เมื่อ (๑) ถึงคราวออกตามวาระ (๒) ตาย (๓) ลาออก โดยยื่นหนังสือลาออกต่อนายกรัฐมนตรี

๓๔

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

(๔) ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา ๒๐ (๕) กระทาการฝ่าฝืนมาตรา ๒๒ (๖) ถูกจาคุกโดยคาพิพากษาถึงที่สุดให้จาคุก (๗) ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตจังหวัดปกครองตนเองมีจานวนไม่น้อยกว่าห้าพันคนมีสิทธิเข้าชื่อเสนอ ต่อนายกรัฐมนตรี เมื่อเห็นว่าผู้ว่าการจังหวัดไม่สมควรดารงตาแหน่งต่อไป โดยต้องระบุพฤติการณ์ที่กล่าวหาว่าผู้ ว่าการจังหวัด กระทาผิดเป็นข้อ ๆ ให้ชัดเจน เมื่อมีกรณีสงสัยเกี่ยวกับความเป็นผู้ว่าการจังหวัดสิ้นสุดลงตาม (๔) ให้อานาจคณะกรรมการการเลือกตั้ง ตามกฎหมายว่ า ด้ ว ยคณะกรรมการการเลื อ กตั้ งท าการสอบสวนและวิ นิ จ ฉั ย โดยเร็ ว หรื อ สิ้ น สุ ด ลงตาม (๕) ให้ อ านาจ นายกรัฐมนตรีทาการสอบสวนและวินิจฉัยโดยเร็ วคาวินิจฉัยของคณะกรรมการดังกล่าวหรือคาวินิจฉัยของนายกรัฐมนตรี ให้ เป็นที่สุด ในระหว่างที่ไม่มีผู้ ว่าการจังหวัด ให้หัวหน้า สานักงานจังหวัดปกครองตนเองปฏิบัติหน้าที่ของผู้ ว่าการ จังหวัด เท่าที่จาเป็นได้เป็นการชั่วคราว จนถึงวันประกาศผลการเลือกตั้งผู้ ว่าการจังหวัด ทั้งนี้ ตามที่กาหนดในพระราช กฤษฎีกาจัดตั้ง มำตรำ ๓๗ รองผู้ว่าการจังหวัดพ้นจากตาแหน่ง เมื่อ (๑) ผู้ว่าการจังหวัดพ้นจากตาแหน่ง (๒) ผู้ว่าการจังหวัดมีคาสั่งให้พ้นจากตาแหน่ง (๓) ตาย (๔) ลาออก โดยยื่นหนังสือลาออกต่อผู้ว่าการจังหวัด (๕) ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา ๒๐ (๖) กระทาการฝ่าฝืนมาตรา ๒๒ (๗) ถูกจาคุกโดยคาพิพากษาถึงที่สุดให้จาคุก กรณีมีเหตุแห่งการพ้นจากตาแหน่งตาม (๕) และ (๖) ให้นาความในวรรคสองของมาตรา ๓๖มาใช้บังคับ โดยอุโลม เมื่อรองผู้ว่าการจังหวัดพ้นจากตาแหน่ง ผู้ว่าการจังหวัดอาจแต่งตั้งบุคคลดารงตาแหน่งแทนตาแหน่งที่ว่างลง มำตรำ ๓๘ ให้ผู้ว่าการจังหวัด มีอานาจหน้าที่ดังต่อไปนี้ (๑) กาหนดนโยบายและการบริหารจังหวัดปกครองตนเองโดยไม่ขัดต่อกฎหมาย (๒) พิจารณาและออกประกาศของจังหวัด ปกครองตนเองในกรณีที่พระราชบัญญัตินี้หรือกฎหมายอื่น กาหนดให้กิจการใดต้องเป็นอานาจหน้าที่ของจังหวัดปกครองตนเอง (๓) ประกาศใช้แผนพัฒนาจังหวัดปกครองตนเอง ที่ผ่านความเห็นชอบจากสภาจังหวัดปกครองตนเอง (๔) สั่ง อนุญาต อนุมัติเกี่ยวกับกิจการของจังหวัดปกครองตนเอง (๕) ให้การสนับสนุน ให้คาปรึกษาและแนะนาการบริหารงานของเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบล ในเขตจังหวัดปกครองตนเอง (๖) แต่งตั้งและถอดถอนรองผู้ว่าการจังหวัด เลขานุการผู้ว่าการจังหวัด เลขานุการรองผู้ว่าราชการจังหวัด ที่ปรึกษาผู้ว่าการจังหวัดและที่ปรึกษารองผู้ว่าราชการ (๗) บริหารงานตามที่คณะรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีมอบหมาย (๘) วางระเบียบเพื่อให้กิจการของจังหวัดปกครองตนเองเป็นไปโดยเรียบร้อย

๓๕

(๙) วางระเบียบการเงิน การคลัง การงบประมาณ การทรัพย์สิน การจัดหาผลประโยชน์จากทรัพย์สิน การจ้าง การบริหารบุคคล และการพัสดุของจังหวัดปกครองตนเอง (๑๐) รักษาการให้เป็นไปตามข้อบัญญัติ (๑๑) พิจารณาอุดหนุนค่าใช้จ่ายในการดาเนินการของสภาพลเมืองเป็นเงินอุดหนุนทั่วไปไม่น้อยกว่าร้อย ละหนึ่งของงบประมาณรายจ่ายประจาปี (๑๒) อานาจหน้าที่อื่นตามที่กาหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง หรือตามที่กฎหมายอื่นกาหนด มำตรำ ๓๙ ให้ผู้ว่าการจังหวัดปกครองตนเองเป็นผู้บังคับบัญชาพนักงานเจ้าหน้าที่ของจังหวัด ปกครอง ตนเอง และรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของจังหวัดปกครองตนเอง และให้มีอานาจหน้าที่ตามกฎหมายอื่นที่กาหนดให้เป็น อานาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัด นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด แล้วแต่กรณีโดยอนุโลม ทั้งนี้เว้นแต่พระราชบัญญัตินี้จะ ได้บัญญัติไว้เป็นอย่างอื่น มำตรำ ๔๐ ให้ผู้ว่าการจังหวัดรองผู้ว่าการจังหวัด เลขานุการผู้ว่าการจังหวัด เลขานุการรองผู้ว่าการ จังหวัด ที่ปรึกษาผู้ว่าการจังหวัดและที่ปรึกษารองผู้ว่าการจังหวัด ได้รับเงินเดือน เงินประจาตาแหน่ง เงินค่าตอบแทนหรือ ประโยชน์ตอบแทนอย่างอื่นตามที่กาหนดในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง มำตรำ ๔๑ ในการปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชบัญญัตินี้หรื อตามกฎหมายอื่น ให้ผู้ว่าการจังหวัด และรอง ผู้ว่าการจังหวัด เป็นเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา

ส่วนที่ ๓ สภำพลเมืองจังหวัดปกครองตนเอง มำตรำ ๔๒ ให้มี สภาพลเมื องจั งหวัด ปกครองตนเองมี วัต ถุป ระสงค์ ในการส่ งเสริม และสนั บสนุน ให้ ประชาชนมีส่ วนร่ วมในการกาหนดนโยบายและวางแผนพัฒ นาเศรษฐกิจ และสังคมในระดับท้ องถิ่ น การมี ส่วนร่วมของ ประชาชนในการตัดสินใจทางการเมือง การวางแผนการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคม รวมทั้งการจัดทาบริการสาธารณะ ตลอดจนส่งเสริมสนับ สนุน การมีส่ วนร่ว มของประชาชนในการตรวจสอบการใช้อานาจขององค์ก รปกครองส่วนท้อ งถิ่ น ประกอบด้วยบุคคลผู้มีความรู้ความสามารถและประสบการณ์จากองค์กร ภาคชุมชน ภาคประชาสังคม ภาควิชาชีพ ภาค วิชาการ และภาคส่วนอื่นที่เป็นประโยชน์ในการดาเนินงานของสภาพลเมือง จานวนสมาชิกสภาพลเมืองเท่าที่จะพึงมีตามที่ กาหนดในข้อบัญญัติ โดยคานึงถึงสัดส่วนความเท่าเทียมระหว่างเพศ กลุ่มชาติพันธุ์ และผู้ด้อยโอกาสทางเศรษฐกิจและสังคม ด้วย ทั้งนี้ คุณสมบัติ หลักเกณฑ์ วิธีการได้มาและการพ้นจากตาแหน่งสมาชิกสภาพลเมือง ให้เป็นไปตามที่กาหนดไว้ใน ข้อบัญญัติ ให้ ส มาชิ ก สภาพลเมื อ งได้ รั บ เบี้ ย ประชุ ม และค่ า ตอบแทนอย่ า งอื่ น ตามที่ ก าหนดโดยข้ อ บั ญ ญั ติ จ าก งบประมาณของสภาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเอง ให้นาบทบัญญัติในมาตรา ๒๔ มาใช้บังคับกับสมาชิกสภาพลเมืองโดยอนุโลม มำตรำ ๔๓ วาระของสมาชิกสภาพลเมืองมีกาหนดคราวละสี่ปีนับแต่วันที่ได้รับแต่งตั้ง สมาชิกภาพของสมาชิกสภาพลเมืองเริ่มตั้งแต่วันที่ได้รับการสรรหา

๓๖

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

มำตรำ ๔๔ สภาพลเมืองมีอานาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้ (๑) กาหนดทิศทางและการจัดทาแผนพัฒนาท้องถิ่น ในด้านเศรษฐกิจ ด้านสังคม ด้านการศึกษา ด้าน วัฒนธรรม ด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และด้านอื่น ร่วมกับผู้ว่าการจังหวัด (๒) ติดตามตรวจสอบการดาเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เป็นไปตามทิศทางและแผนการ พัฒนาท้องถิ่นตาม (๑) (๓) เสนอชื่อบุคคลเป็นคณะกรรมการตรวจสอบ (๔) ประสานการดาเนินงาน ติดตาม และประเมินผลการปฏิบัติตามแนวนโยบายและแผนพัฒนาท้องถิ่น (๕) ส่งเสริม สนับสนุนให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกาหนดทิศทางและการทาแผนพัฒนาท้องถิ่นตาม (๑) การติดตามตรวจสอบการดาเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตาม (๒) รวมทั้งการส่งเสริมและสนับสนุนกระบวนการ เรียนรู้หรือการศึกษาประชาธิปไตย (๖) จัดประชุมสมัชชาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเองเพื่อวัตถุประสงค์ตาม (๑) และ (๒) อย่างน้อยปีละ หนึ่งครั้ง (๗) หน้าที่อื่นตามที่กาหนดในข้อบัญญัติ การกาหนดทิศทางและการจัดทาแผนพัฒนาท้องถิ่น ตาม (๑) ต้องเกิดขึ้นจากกระบวนร่วมกันของสภา พลเมืองและผู้ว่าการจังหวัด ในการปฏิบัติหน้าที่ของสภาพลเมืองตามพระราชบัญญัตินี้ ให้สภาพลเมืองมีหนังสือให้ผู้ว่าการจังหวัด นายกเทศมนตรี นายกองค์การบริหารส่วนตาบล สภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หน่วยงานของรัฐ หน่วยงานเอกชน หรือ บุคคลใด ชี้แจงข้อเท็จจริงหรือส่งเอกสารที่เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการพิจารณาของสภาพลเมืองได้ มำตรำ ๔๕ ให้มีสานักงานสภาพลเมืองจังหวัด ปกครองตนเองรับผิดชอบงานธุรการของสภาพลเมือง ตลอดจนสารวจ ศึกษาและวิเคราะห์เรื่องที่อยู่ในหน้าที่ของสภาพลเมือง พร้อมทั้งจัดทารายงานประจาปีเกี่ยวกับผลงานและ อุปสรรคในการดาเนินงานของสภาพลเมืองเพื่อเสนอต่อผู้ว่าการจังหวัด สภาจังหวัดปกครองตนเอง และสมัชชาพลเมืองจังหวัด ปกครองตนเอง

หมวด ๔ กำรบริหำรเทศบำลหรือองค์กำรบริหำรส่วนตำบล ---------------------------------------มำตรำ ๔๖ เทศบาลประกอบด้วย (๑) สภาเทศบาล (๒) นายกเทศมนตรี (๓) สภาพลเมืองเทศบาล มำตรำ ๔๗ องค์การบริหารส่วนตาบลประกอบด้วย (๑) สภาองค์การบริหารส่วนตาบล (๒) นายกองค์การบริหารส่วนตาบล (๓) สภาพลเมืององค์การบริหารส่วนตาบล

๓๗

มำตรำ ๔๘ การกาหนดจานวนและอาณาเขตพื้นที่รับผิดชอบของเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตาบล ภายในเขตจังหวัดปกครองตนเองใด ให้พิจารณาถึงจานวนและอาณาเขตพื้นที่รับผิดชอบเดิมของเทศบาลตามกฎหมายว่าด้วย เทศบาลหรืออาณาเขตพื้นที่รับผิดชอบเดิมขององค์การบริหารส่วนตาบลตามกฎหมายว่าด้วยสภาตาบลและองค์การบริหาร ส่วนตาบล ที่เคยประกาศใช้บังคับในเขตจังหวัดเดิม จานวนและอาณาเขตพื้น ที่ รับ ผิ ดชอบของเทศบาลหรื อองค์ก ารบริ หารส่ว นตาบลภายในเขตจังหวั ด ปกครองตนเอง ให้เป็นไปตามที่กาหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง มำตรำ ๔๙ เพื่อประโยชน์แก่การปกครองท้องถิ่นและการจัดทาบริหารสาธารณะที่ทั่วถึงแก่ประชาชนใน ท้องถิ่น การจัดตั้ง การเปลี่ยนแปลงเขตพื้นที่หรือการเปลี่ยนแปลงรูปแบบเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตาบลขึ้นใหม่ในเขต จังหวัดปกครองตนเอง ให้กระทาได้โดยออกเป็นประกาศจังหวัดปกครองตนเอง ทั้งนี้ เงื่อนไขและวิธีการใหม่ให้เป็นไปตามที่ กาหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง

ส่วนที่ ๑ สภำเทศบำลหรือสภำองค์กำรบริหำรส่วนตำบล มำตรำ ๕๐ สภาเทศบาลหรือสภาองค์การบริหารส่วนตาบลประกอบด้วยสมาชิกสภามาจากการเลือกตั้ง โดยตรงของประชาชนในเขตเลือกตั้งตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตัง้ สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น การเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลหรือสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตาบลให้ใช้วิธีการออกเสียงลงคะแนน โดยตรงและลับ โดยใช้เขตเทศบาลหรือสภาองค์การบริหารส่วนตาบลเป็นเขตเลือกตั้ง มำตรำ ๕๑ การกาหนดเขตเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลหรือสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตาบลให้ เป็นไปตามที่คณะกรรมการการเลือกตั้งตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้งกาหนด ในสภาเทศบาลใดหรือสภาองค์การบริหารส่วนตาบลใด ภายในเขตจังหวัดปกครองตนเอง จะพึงมีจานวน สมาชิกเท่าใดให้เป็นไปตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง มำตรำ ๕๒ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลหรือสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตาบลต้องมีคุณสมบัติ และไม่มีลักษณะต้องห้ามตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น มำตรำ ๕๓ ให้นาความในมาตรา ๒๐ มาใช้บังคับกับการกาหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้มี สิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาเทศบาลหรือสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตาบลโดยอนุโลม มำตรำ ๕๔ อายุของสภาเทศบาลหรือสภาองค์การบริหารส่วนตาบลมีกาหนดคราวละสี่ปี นับแต่วัน เลือกตั้ง สมาชิกภาพของสมาชิกสภาเทศบาลหรือสภาองค์การบริหารส่วนตาบลเริ่มแต่วันเลือกตั้ง มำตรำ ๕๕ ให้นาความในมาตรา ๒๓ และมาตรา ๒๔ มาใช้บังคับกับการพ้นจากตาแหน่งของสมาชิกสภา เทศบาลหรือสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตาบลโดยอนุโลม มำตรำ ๕๖ สมาชิกสภาเทศบาลหรือสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตาบลจะต้องไม่กระทาการฝ่าฝืน มาตรา ๒๒ โดยอนุโลม

๓๘

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

มำตรำ ๕๗ ให้ส ภาเทศบาลหรือสภาองค์ก ารบริหารส่ว นตาบลแล้วแต่กรณี เลือกสมาชิกสภาเป็ น ประธานสภาคนหนึ่ง และรองประสภาสองคน และให้เลือกสมาชิกสภาอีกคนหนึ่งเป็นเลขานุการ และให้เลือกพนักงาน เจ้าหน้าที่ของสานักงานกิจการสภาคนหนึ่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการสภา มำตรำ ๕๘ ให้มีสานักงานกิจการสภาเทศบาลหรือสานักงานกิจการสภาองค์การบริหารส่วนตาบลแล้วแต่ กรณี ทาหน้าที่เป็นฝ่ายเลขานุการของสภา และเป็นหน่วยงานที่เป็นอิสระจากสานักงานเทศบาลหรือสานักงานองค์การบริหาร ส่วนตาบลในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการอื่น ทั้งนี้ ตามที่กาหนดในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง ให้สานักงานกิจการสภาตามวรรคหนึ่ง ทาหน้าที่ธุรการของสภาและส่งเสริมสนับสนุนกิจการของสภา ทั้งนี้ อานาจหน้าที่ของสานักงานกิจการให้เป็นไปตามที่กาหนดในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง มำตรำ ๕๙ สภาเทศบาลหรือสภาองค์การบริหารส่วนตาบลแล้วแต่กรณี มีอานาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้ (๑) ให้ความเห็นชอบแผนพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อเป็นแนวทางในการบริหารกิจการของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น (๒) พิจารณาและให้ความเห็นชอบร่างข้อบัญญัติ ร่างข้อบัญญัติว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจาปี และ ร่างข้อบัญญัติว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม (๓) ควบคุมการปฏิบัติ งานของผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ให้เป็นไปตามกฎหมาย นโยบาย แผนพัฒนาท้องถิ่นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ข้อบัญญัติ กฎ ระเบียบ และข้อบังคับขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (๔) ส่งเสริม สนับสนุน และให้ความร่วมมือ รวมตลอดทั้งชี้แจงทาความเข้าใจแก่สภาพลเมืองเทศบาลหรือ สภาพลเมืององค์การบริหารส่วนตาบล (๕) อนุมัติงบประมาณอุดหนุนค่าใช้จ่ายในการดาเนินการของสภาพลเมืองเทศบาล หรือสภาพลเมือง องค์การบริหารส่วนตาบลเป็นเงินอุดหนุนทั่วไปตามที่ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นเสนอ (๖) ปฏิบัติการอื่นตามที่กาหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งและกฎหมายอื่น

ส่วนที่ ๒ นำยกเทศมนตรีหรือนำยกองค์กำรบริหำรส่วนตำบล มำตรำ ๖๐ นายกเทศมนตรีและนายกองค์การบริหารส่วนตาบลจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนใน เขตเลือกตั้ง การเลือกตั้งนายกเทศมนตรีและนายกองค์การบริหารส่วนตาบลให้ใช้วิธีการออกเสียงลงคะแนนโดยตรง และลับ โดยใช้เขตเทศบาลหรือเขตองค์การบริหารส่วนตาบลแล้วแต่กรณีเป็นเขตเลือกตั้ง การเลือกตั้งนายกเทศมนตรีหรือนายกองค์การบริหารส่วนตาบลให้ถือเขตองค์ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นั้นเป็นเขตเลือกตั้ง มำตรำ ๖๑ นายกเทศมนตรีและนายกองค์การบริหารส่วนตาบลอาจแต่ง ตั้งรองนายกเทศมนตรีหรือรอง นายกองค์การบริหารส่วนตาบล จากผู้ที่มิได้ผู้ดารงตาแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ เจ้าหน้าที่ของรัฐและสมาชิกสภาพลเมือง ตามจานวนที่กาหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง โดยต้องคานึงถึงสัดส่วนความเสมอภาคระหว่างเพศด้วย ในการลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นนายกเทศมนตรีและนายกองค์การบริหารส่วนตาบล ให้ผู้สมัครรับเลือกตั้ง เสนอชื่อบุคคลที่จะดารงตาแหน่งรองนายกเทศมนตรีหรือรองนายกองค์การบริหารส่วนตาบลแล้วแต่กรณี โดยเสนอชื่อได้ไม่

๓๙

เกินตามจานวนที่กฎหมายกาหนด และต้องมีหลักฐานที่แสดงให้เห็นว่าบุคคลดังกล่าวพร้อมที่จะปฏิ บัติหน้าที่ และให้ความ ยินยอมเป็นลายลักษณ์อักษรที่จะปฏิบัติหน้าที่โดยส่งเอกสารหลักฐานดังกล่าวในวันที่ลงสมัครรับเลือกตั้ง มำตรำ ๖๒ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งนายกเทศมนตรีและนายกองค์การบริหารส่วนตาบลต้องมีคุณสมบัติและไม่มี ลักษณะต้องห้ามตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น มำตรำ ๖๓ ให้นาความในมาตรา ๒๐ มาใช้บังคับกับการกาหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้มี สิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นนายกเทศมนตรีและนายกองค์การบริหารส่วนตาบล โดยอนุโลม มำตรำ ๖๔ นายกเทศมนตรีหรือนายกองค์การบริหารส่วนตาบลมีวาระการดารงตาแหน่งคราวละสี่ปีนับ แต่วันเลือกตั้ง แต่จะดารงตาแหน่งติดต่อกันเกินกว่าสองวาระมิได้ มำตรำ ๖๕ นายกเทศมนตรี นายกองค์การบริหารส่วนตาบลจะต้องไม่กระทาการฝ่าฝืนมาตรา ๒๒ โดย อนุโลม มำตรำ ๖๖ ให้นาความในมาตรา ๓๖ มาใช้บังคับกับการพ้นจากตาแหน่งของนายกเทศมนตรีและนายก องค์การบริหารส่วนตาบลโดยอนุโลม มำตรำ ๖๗ ให้นาความในมาตรา ๓๗ มาใช้บังคับกับการพ้นจากตาแหน่งของรองนายกเทศมนตรีและรอง นายกองค์การบริหารส่วนตาบลโดยอนุโลม มำตรำ ๖๘ ให้นายกเทศมนตรีหรือนายกองค์การบริหารส่วนตาบล มีอานาจและหน้าที่ดังต่อไปนี้ (๑) กาหนดนโยบายและการบริหารเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตาบลแล้วแต่กรณี โดยไม่ขัดต่อ กฎหมาย (๒) พิ จ ารณาและออกประกาศของเทศบาลหรื อ องค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นต าบลแล้ ว แต่ ก รณี ในกรณี ที่ พระราชบัญญัตินี้หรือกฎหมายอื่นกาหนดให้กิจการใดต้องเป็นอานาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น (๓) ประกาศใช้แผนพัฒนาเทศบาลหรือแผนพัฒนาองค์การบริหารส่วนตาบล ที่ผ่านความเห็นชอบจาก สภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นแล้วแต่กรณี (๔) สั่ง อนุญาต อนุมัติเกี่ยวกับกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นแล้วแต่กรณี (๕) แต่ ง ตั้ ง และถอดถอนรองนายกเทศมนตรี รองนายกองค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นต าบล เลขานุ ก าร นายกเทศมนตรีหรือเลขานุการนายกองค์การบริหารส่วนตาบล ที่ปรึกษานายกเทศมนตรีหรือที่ปรึกษานายกองค์การบริหาร ส่วนตาบลนั้นแล้วแต่กรณี (๖) บริหารงานตามที่คณะรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีมอบหมาย (๗) วางระเบียบเพื่อให้กิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นให้เป็นไปโดยเรียบร้อย (๘) วางระเบียบการเงิน การคลัง การงบประมาณ การทรัพย์สิน การจัดหาผลประโยชน์จากทรัพย์สิน การจ้าง การบริหารบุคคล และการพัสดุขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น (๙) รักษาการให้เป็นไปตามเทศบัญญัติหรือข้อบัญญัติ (๑๐) พิจารณาอุดหนุนค่าใช้จ่ายในการดาเนินการของสภาพลเมืองเทศบาลหรือสภาพลเมืององค์การ บริหารส่วนตาบลแล้วแต่กรณีเป็นเงินอุดหนุนทั่วไปไม่น้อยกว่าร้อยละหนึ่งของงบประมาณรายจ่ายประจาปี (๑๑) อานาจหน้าที่อื่นตามที่กาหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง หรือตามที่กฎหมายอื่นกาหนด

๔๐

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

ส่วนที่ ๓ สภำพลเมืองเทศบำลหรือสภำพลเมืององค์กำรบริหำรส่วนตำบล มำตรำ ๖๙ ให้นาบทบัญญัติว่าด้วยสภาพลเมืองตามส่วนที่ ๓ หมวด ๓ แห่งพระราชบัญญัตินี้ มาใช้บังคับ โดยอนุโลมกับสภาพลเมืองเทศบาลหรือสภาพลเมืององค์การบริหารส่วนตาบลแล้วแต่กรณี

หมวด ๕ อำนำจหน้ำที่ของจังหวัดปกครองตนเอง เทศบำลและองค์กำรบริหำรส่วนตำบล -----------------------------ส่วนที่ ๑ อำนำจหน้ำที่ของจังหวัดปกครองตนเอง มำตรำ ๗๐ จังหวัด ปกครองตนเองมีอานาจหน้าที่ทั้งปวงในการดูแลและจัดทาบริการสาธารณะเพื่ อ ประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นและการพาณิชย์หรือการหาประโยชน์จากทรัพย์สินและทรัพยากรในเขตพื้นที่ รวมทั้งมี อานาจในการออกข้อบัญญัติเพื่อประโยชน์ในการดังกล่าว ตลอดจนส่งเสริม สนับสนุนการจัดทาบริการสาธารณะ ในเขตพื้นที่ จังหวัดปกครองตนเอง ในข้อบัญญัติจังหวัดปกครองตนเองจะกาหนดโทษผู้ละเมิดข้อบัญญัติไว้ด้วยก็ได้ แต่มิให้กาหนดโทษปรับ ทางปกครองเกินหนึ่งแสนบาทสาหรับบุคคลธรรมดาและปรับอีกวันละไม่เกินหนึ่ง หมื่นบาทตลอดเวลาที่ยังมิได้ปฏิบัติตาม ข้อบัญญัติ และมิให้กาหนดโทษปรับทางปกครองเกินหนึ่งล้านบาทสาหรับนิติบุคคลและปรับอีกวันละไม่เกินหนึ่งแสนบาท ตลอดเวลาที่ยังมิได้ปฏิบัติตามข้อบัญญัติ เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้เป็นอย่างอื่น อานาจหน้าที่ตามวรรคหนึ่ง ให้หมายรวมถึงบรรดาอานาจหน้าที่อื่นตามที่กฎหมายกาหนด อานาจหน้าที่ของจังหวัดปกครองตนเองตามวรรคหนึ่ง ไม่รวมถึงกิจการดังต่อไปนี้ (๑) ด้านการป้องกันประเทศ (๒) ด้านการคลังของรัฐและระบบเงินตรา (๓) ด้านกระบวนการยุติธรรม ยกเว้น การรักษาความสงบเรียบร้อยภายในท้องถิ่น (๔) ด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ มำตรำ ๗๑ ให้จังหวัดปกครองตนเองมีอานาจหน้าที่บารุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น จังหวัดปกครองตนเองย่อมมีสิทธิที่จะจัดการศึกษาอบรม และการฝึกอาชีพตามความเหมาะสมและความ ต้องการภายในท้องถิ่นนั้น และเข้าไปมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาอบรมของรัฐ โดยคานึงถึงความสอดคล้องกับมาตรฐานและ ระบบการศึกษาของชาติ การจัดการศึกษาอบรมภายในจังหวัดปกครองตนเองตามวรรคสอง ต้องคานึงถึงการบารุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่นและวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นด้วย

๔๑

มำตรำ ๗๒ ให้จังหวัดปกครองตนเองมีอานาจหน้าที่ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม ดังนี้ (๑) การจัดการ การบารุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่อยู่ในเขต พื้นที่ (๒) การเข้าไปมีส่วนร่วมในการบารุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่อยู่นอกเขตพื้นที่ เฉพาะ ในกรณีที่อาจมีผลกระทบต่อการดารงชีวิตของประชาชนในพื้นที่ของตน (๓) การมีส่วนร่วมในการพิจารณาเพื่อริเริ่มโครงการหรือกิจกรรมใดนอกเขตพื้นที่ซึ่งอาจมีผลกระทบต่อ คุณภาพสิ่งแวดล้อมหรือสุขภาพอนามัยของประชาชนในพื้นที่ (๔) การติดตามตรวจสอบและเปิดเผยข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับคุณภาพสิ่งแวดล้อมในท้องถิ่น การส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมตามวรรคหนึ่งต้องให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วม มำตรำ ๗๓ จังหวัดปกครองตนเองมีอานาจในการจัดทาบริการสาธารณะฝ่ายเดียว หรือร่วมกับกระทรวง ทบวง กรม หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นในการจัดทาบริการสาธารณะที่จัดทาขึ้นภายใน เขตพื้นที่ของจังหวัดปกครองตนเองนั้น หรือมีความเกี่ยวเนื่องจังหวัดปกครองตนเองนั้น หรือในกรณีจัดทาขึ้นนอกเขตพื้นที่แต่ เป็นไปเพื่อประโยชน์แก่จังหวัดปกครองตนเองนั้น มำตรำ ๗๔ ให้จังหวัดปกครองตนเองมีอานาจในการประกอบกิจการเองฝ่ายเดียวหรือ การร่วมประกอบ กิจการพาณิชย์กับหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน ที่มีสถานที่ตั้งอยู่ในเขตจังหวัดปกครองตนเองนั้น ๆ

ส่วนที่ ๒ สำนักงำนจังหวัดปกครองตนเอง มำตรำ ๗๕ ให้จั งหวั ดปกครองตนเองมี สานัก งานจั งหวัด ปกครองตนเองเป็ นหน่ วยธุร การ ทาหน้ า ที่ อานวยการและสนับสนุนภารกิจทั้งปวงตามอานาจหน้าที่ของจังหวัดปกครองตนเองขึ้นตรงต่อผู้ว่าการจังหวัด สานักงานจังหวัดปกรองตนเองมีหัวหน้าสานักงานจังหวัดปกครองตนเองทาหน้าที่บังคับบัญชากิจการของ สานักงานจังหวัดปกครองตนเอง และเป็นผู้ช่วยผู้ว่าการจังหวัดปกครองตนเองในการบังคับบัญชาพนักงานเจ้าหน้าที่ของ สานักงานจังหวัดปกครองตนเอง หัวหน้าสานักงานจังหวัด ปกครองครองตนเองให้มาจากการสรรหาของผู้ว่าการจังหวัด จากผู้มีความรู้ ความซื่อสัตย์สุจริตและประสบการณ์เชี่ยวชาญด้ านการบริหารองค์กรเป็นที่ประจักษ์ ตลอดจนมีความเข้าใจในด้านการ ปกครองท้องถิ่นเป็นอย่างดี การสรรหาหัวหน้าสานักงานจังหวัด ปกครองตนเองให้เป็นไปตามที่กาหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกา จัดตั้ง หัวหน้าสานักงานจังหวัดปกครองตนเองมีวาระในการดารงตาแหน่งคราวละสี่ปี และอาจได้รับสรรหาใหม่ อีกได้ เงินค่าตอบแทนหัวหน้าสานักงานจังหวัดปกครองตนเองให้เป็นตามที่ผู้ว่าการจังหวัดกาหนด มำตรำ ๗๖ การแบ่งส่วนองค์กรภายในสานักงานจังหวัดปกครองตนเอง ให้เป็นไปตามที่กาหนดไว้ในพระ ราชกฤษฎีกาจัดตั้งและข้อบัญญัติ

๔๒

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

ส่วนที่ ๓ อำนำจหน้ำที่ของเทศบำลและองค์กำรบริหำรส่วนตำบล มำตรำ ๗๗ ให้เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบลมีความเป็นอิสระในการกาหนดนโยบาย การบริหาร การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงิน การคลังและงบประมาณ รวมทั้งมีอานาจหน้าที่ในการจัดการ การ บารุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ความหลากหลายทางชีวภาพที่อยู่ในเขตพื้นที่ อย่าง สมดุลและยั่งยืน รวมทั้งมีอานาจในการออกเทศบัญญัติหรือข้อบัญญัติเพื่อประโยชน์ในการดังกล่าว ในเทศบัญญัติหรือข้อบัญญัติจะกาหนดโทษผู้ละเมิดเทศบัญญัติหรือข้อบัญญัติไว้ด้วยก็ได้ แต่มิให้กาหนด โทษปรับทางปกครองเกินหนึ่งแสนบาทสาหรับบุคคลธรรมดาและปรับอีกวันละไม่เกินหนึ่งหมื่นบาทตลอดเวลาที่ยังมิได้ปฏิบัติ ตามเทศบัญญัติหรือข้อบัญญัติ และมิให้กาหนดโทษปรับทางปกครองเกินหนึ่งล้านบาทสาหรับนิติบุคคลและปรับอีกวันละไม่ เกินหนึ่งแสนบาทตลอดเวลาที่ยังมิได้ปฏิบัติตามเทศบัญญัติหรือข้อบัญญัติ เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้เป็นอย่างอื่น มำตรำ ๗๘ ภายใต้บังคับแห่งพระราชบัญญัตินี้ให้เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบลเป็นนิติบุคคล มี อานาจหน้าที่ตามที่กาหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยเทศบาลมาตรา ๕๐ มาตรา ๕๑ มาตรา ๕๓ มาตรา ๕๔ และมาตรา ๕๖ และ อานาจหน้าที่ตามที่กาหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง อานาจหน้าที่อื่นที่นอกจากวรรคหนึ่งให้เป็นไปตามความตกลงร่วมกันระหว่างจังหวัด ปกครองตนเองกับ เทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตาบลแล้วแต่กรณี มำตรำ ๗๙ ให้เทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตาบลมีสานักงานเทศบาลหรือสานักงานองค์การบริหาร ส่วนตาบลเป็นหน่วยธุรการ ทาหน้าที่อานวยการและสนับสนุนภารกิจทั้งปวงตามอานาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นั้น ขึ้นตรงต่อนายกเทศมนตรีหรือนายกองค์การบริหารส่วนตาบลแล้วแต่กรณี ให้สานักงานเทศบาลหรือสานักงานองค์การบริหารส่วนตาบลมีหัวหน้าสานักงานทาหน้าที่บังคับบัญ ชา กิจการของสานักงานเทศบาลหรือสานักงานองค์การบริหารส่วนตาบลและเป็นผู้ช่วยนายกเทศมนตรีหรือนายกองค์การบริหาร ส่วนตาบลแล้วแต่กรณี ในการบังคับบัญชาพนักงานเจ้าหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ให้ หั ว หน้ า ส านั ก งานเทศบาลหรื อ ส านั ก งานองค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นต าบลให้ ม าจากการสรรหาของ นายกเทศมนตรีห รือนายกองค์ก ารบริ หารส่ว นต าบลแล้ วแต่กรณี จากผู้มี ความรู้ ความซื่อ สัต ย์สุ จริต และประสบการณ์ เชี่ยวชาญด้านการบริหารองค์กรเป็นที่ประจักษ์ ตลอดจนมีความเข้าใจในด้านการปกครองท้องถิ่นเป็นอย่างดี การสรรหา หัวหน้าสานักงานเทศบาลหรือสานักงานองค์การบริหารส่วนตาบลให้เป็นไปตามที่กาหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง ให้หัวหน้าสานักงานเทศบาลและหัวหน้าสานักงานองค์การบริหารส่วนตาบลมีวาระในการดารงตาแหน่ง คราวละสี่ปีและอาจได้รับการสรรหาใหม่อีกได้ เงินค่าตอบแทนหัวหน้าสานักงานเทศบาลและหัวหน้าสานักงานองค์การบริหารส่ว นตาบลให้เป็นตามที่ นายกเทศมนตรีหรือนายกองค์การบริหารส่วนตาบลแล้วแต่กรณีกาหนด

๔๓

หมวด ๖ ควำมสัมพันธ์ระหว่ำงรัฐบำลกับจังหวัดปกครองตนเอง และจังหวัดปกครองตนเองกับเทศบำลและองค์กำรบริหำรส่วนตำบล -------------------------------------------ส่วนที่ ๑ ควำมสัมพันธ์ระหว่ำงรัฐบำลกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มำตรำ ๘๐ ให้นายกรัฐมนตรีมีอานาจกากับดูแลการปฏิบัติราชการตามอานาจหน้าที่ขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัตินี้ให้เป็นไปตามกฎหมาย

ส่วนที่ ๒ ควำมสัมพันธ์ระหว่ำงจังหวัดปกครองตนเองกับเทศบำลและองค์กำรบริหำรส่วนตำบล มำตรำ ๘๑ ให้มีคณะกรรมการคณะหนึ่งขึ้นในจังหวัดปกครองตนเอง เรียกว่า “คณะกรรมการประสาน แผนและทิศทางการพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ” ประกอบด้วย ผู้ว่าการจังหวัดปกครองตนเอง ผู้แทนสภาพลเมือง จังหวัดปกครองตนเอง ผู้แทนเทศบาลและผู้แทนองค์การบริหารส่วนตาบล เพื่อทาหน้าที่ประสานอานาจหน้าที่ระหว่างองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น ประสานแผนและทิศทางในการพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การจัดสรรงบประมาณระหว่างจังหวัด ปกครองตนเอง เทศบาล องค์การบริหารส่วนตาบลและสภาพลเมือง ตลอดจนมีอานาจในการไกล่เกลี่ยระงับข้อพิพาทที่เกิดขึ้น ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามกฎหมายนี้ ทั้งนี้ ตามที่กาหนดในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง การกาหนดโครงการ แผนงานและทิศทางการพัฒนาในเขตพื้นที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใด จะต้อง เป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นเป็นสาคัญ มำตรำ ๘๒ เพื่อประโยชน์แก่การจัดทาบริการสาธารณะที่มีความเกี่ยวเนื่องกันหลายท้องถิ่นหรือเพื่อ ความคุ้มค่าในการจัดทาบริการสาธารณะในท้องถิ่นนั้น ให้จังหวัดปกครองตนเองมีอานาจทาความตกลงร่วมกับเทศบาลหรือ องค์การบริหารส่วนตาบลที่เกี่ยวข้องในการจัดทาบริการสาธารณะภายในเขตพื้นทีเ่ ทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตาบล โดย ความเห็นชอบของคณะกรรมการประสานแผน ให้จังหวัด ปกครองตนเองช่วยเหลือ ส่งเสริม สนับสนุ น การจัดท าบริก ารสาธารณะของเทศบาลและ องค์การบริหารส่วนตาบลตามที่ได้มีการร้องขอ มำตรำ ๘๓ ให้จังหวัดปกครองตนเองจัดสรรรายได้จากการจัดเก็บให้แก่เทศบาลและองค์การบริหารส่วน ตาบลอย่างเพียงพอต่อการจัดทาบริการสาธารณะและภารกิจตามอานาจหน้าที่ โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการประสาน แผน การจัดสรรรายได้ระหว่างจังหวัดปกครองตนเองกับเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบลให้คานึงถึงการ ดาเนินงานตามอานาจหน้าที่ในการจัดทาบริการสาธารณะ เขตพื้นที่รับผิดชอบ จานวนประชากรในท้องถิ่น และอานาจในการ จัดเก็บรายได้ของเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบล ทั้งนี้ หลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไขการกาหนดสัดส่วนการจัดสรรให้ เป็นไปตามที่พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งกาหนด

๔๔

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

มำตรำ ๘๔ ให้จังหวัด ปกครองตนเองจัดสรรงบประมาณ เป็นเงินอุดหนุนให้กับเทศบาลและองค์การ บริหารส่วนตาบลอย่างเพียงพอต่อการจัดทาบริการสาธารณะ โดยคานึงถึงเขตพื้นที่และลักษณะของพื้นที่ จานวนประชากร รายได้ของท้องถิ่นนั้นประกอบด้วย ทั้งนี้ การจัดสรรเงินอุดหนุนตามวรรคหนึ่งต้องคานึงถึงหลักความเสมอภาคและเป็นธรรม

หมวด ๗ กำรคลังและรำยได้ ------------------------------------ส่วนที่ ๑ หน้ำที่ของรัฐต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มำตรำ ๘๕ รัฐต้องให้การสนับสนุนการจัดทาบริการสาธารณะของจังหวัด ปกครองตนเอง เทศบาลและ องค์การบริหารส่วนตาบล โดยคานึงถึงหลักการจัดทาบริการสาธารณะขั้นต่าอย่างเท่าเทียมกัน และต้องให้การอุดหนุน งบประมาณแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่มีความสามารถในการจัดเก็บรายได้น้อยเพื่อให้สามารถมีรายได้เพียงพอต่อการ จัดทาบริการสาธารณะตามอานาจหน้าที่

ส่วนที่ ๒ คณะกรรมกำรบริหำรภำษีระหว่ำงรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มำตรำ ๘๖ ให้มีคณะกรรมการคณะหนึ่งขึ้นตามพระราชบัญญัตินี้เรียกว่า “คณะกรรมการบริหารภาษี ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ประกอบด้วย (๑) นายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีซึ่งนายกรัฐมนตรีมอบหมายเป็นประธานกรรมการ (๒) กรรมการโดยต าแหน่ ง ได้ แ ก่ ปลั ด กระทรวงการคลั ง ผู้ อ านวยการส านั ก งบประมาณ อธิ บ ดี กรมสรรพากร อธิบดีกรมสรรพสามิต อธิบดีกรมศุลกากร (๓) กรรมการผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัตินี้ ได้แก่ ผู้แทนผู้ว่าการจังหวัดซึ่งผู้ว่า การจังหวัดคัดเลือกกันเองจานวนสามคน ผู้แทนนายกองค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นระดับล่างซึ่งนายกเทศมนตรี และนายก องค์การบริหารส่วนตาบลคัดเลือกกันเองจานวนสามคน ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่นายกรัฐมนตรีกาหนด (๔) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ซึ่งนายกรัฐมนตรีแต่งตั้งจากบุคคลที่กรรมการตาม (๒) และ (๓) คัดเลือกจาก ผู้มีความรู้ความสามารถและประสบการณ์ ด้านภาษีอากร ด้านการคลังท้องถิ่น ด้านนิติศาสตร์ และด้านการปกครองส่วน ท้องถิ่น ด้านละหนึ่งคน ให้ผู้อานวยการสานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง ทาหน้าที่เป็นกรรมการ และเลขานุการ และให้มีอานาจแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ของสานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการบริหารจังหวัดปกครองตนเองเป็น ผู้ช่วยเลขานุการจานวนไม่เกินสามคน

๔๕

มำตรำ ๘๗ กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้าม ดังต่อไปนี้ (๑) มีสัญชาติไทย (๒) มีอายุไม่ต่ากว่าสามสิบห้าปีบริบูรณ์ (๓) ไม่เป็นข้าราชการซึ่งมีตาแหน่งหรือเงินเดือนประจา พนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงาน ของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เว้นแต่เป็นผู้สอนในสถาบันอุดมศึกษาของรัฐ (๔) ไม่เป็นผู้ดารงตาแหน่งทางการเมือง (๕) ไม่เป็นสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น (๖) ไม่เป็นเจ้าหน้าที่หรือผู้มีตาแหน่งใด ๆ ในพรรคการเมือง มำตรำ ๘๘ กรรมการตามมาตรา ๘๖ (๔) พ้นจากตาแหน่งเมื่อลาออก โดยยื่นหนังสือลาออกต่อประธาน กรรมการหรือพ้นจากการเป็นผู้บริหารท้องถิ่น มำตรำ ๘๙ กรรมการตามมาตรา ๘๖ (๓) มีวาระอยู่ในตาแหน่งคราวละสี่ปี และอาจได้รับ แต่งตั้งเป็น กรรมการอีกได้ไม่เกินสองวาระติดต่อกัน ถ้ากรรมการตามวรรคหนึ่งว่างลง ให้แต่งตั้งกรรมการแทน และให้ผู้ซึ่งได้รับการแต่งตั้งอยู่ในตาแหน่งเท่ากับ ระยะเวลาที่เหลืออยู่ของผู้ซึ่งตนแทน ในระหว่างที่ยังมิได้ แต่งตั้งกรรมการแทนตาแหน่งที่ว่างตามวรรคสอง และยังมีกรรมการเหลืออยู่เกินกึ่ง หนึง่ ให้กรรมการที่เหลืออยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปได้ มำตรำ ๙๐ นอกจากการพ้นจากตาแหน่งตามวาระ กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิพ้นจากตาแหน่ง เมื่อ (๑) ตาย (๒) ลาออกโดยยื่นหนังสือลาออกต่อประธานกรรมการ (๓) เป็นบุคคลล้มละลาย (๔) เป็นคนไร้ความสามารถหรือคนเสมือนไร้ความสามารถ (๕) ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา ๘๗ (๖) ได้รับโทษจาคุกโดยคาพิพากษาถึงที่สุดให้จาคุก มำตรำ ๙๑ การประชุ มของคณะกรรมการต้ อ งมี ก รรมการมาประชุ ม ไม่ น้ อ ยกว่ ากึ่ งหนึ่ งของจานวน กรรมการทั้งหมดจึงจะเป็นองค์ประชุม ในการประชุม ถ้าประธานกรรมการไม่อยู่ในที่ประชุมหรือ ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้ที่ประชุมเลือก กรรมการคนหนึ่งทาหน้าที่เป็นประธานในที่ประชุม การวินิจฉัยชี้ขาดให้ถือเสียงข้างมาก กรรมการคนหนึ่งให้มีเสียงหนึ่งในการลงคะแนน ถ้าคะแนนเสียง เท่ากัน ให้ประธานในที่ประชุมออกเสียงเพิ่มขึ้นอีกเสียงหนึ่งเป็นเสียงชี้ขาด มำตรำ ๙๒ ให้คณะกรรมการมีอานาจและหน้าที่ดังต่อไปนี้ (๑) จัดทาแผนการจัดเก็บภาษีอากรและรายได้อื่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (๒) กาหนดหลักเกณฑ์และวิธีการจัดเก็บภาษีอากรและรายได้อื่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (๓) กากับการจัดแบ่งภาษีอากร และรายได้อื่นระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้เป็นไปตาม พระราชบัญญัตินี้ (๔) ปรับปรุงสัดส่วนภาษีอากรและรายได้อื่นระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

๔๖

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

(๕) เสนอแนะหรือกาหนดหลักเกณฑ์การจัดแบ่งรายได้ระหว่างจังหวัดปกครองตนเองกับเทศบาลหรือ องค์การบริหารส่วนตาบล แก่คณะกรรมการประสานแผน (๖) เสนอแนะมาตรการด้านการเงิน การคลัง การภาษีอากร การงบประมาณ และการรักษาวินัยทาง การเงิน การคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (๗) เสนอแนะเกี่ยวกับมาตรการการเพิ่มรายได้ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต่อนายกรัฐมนตรี (๘) เสนอแนะเกี่ยวกับการจัดจัดเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยคานึงถึงหลักการจัดทา บริการสาธารณะขั้นต่าอย่างเท่าเทียมกัน ต่อคณะรัฐมนตรี (๙) ปฏิบัติการอื่นตามที่กาหนดไว้ในพระราชบัญญัตินี้และกฎหมายอื่น มำตรำ ๙๓ คณะกรรมการอาจแต่งตั้งคณะอนุกรรมการเพื่อการดาเนินการใด ๆ ตามที่คณะกรรมการ มอบหมาย ให้นาบทบัญญัติมาตรา ๙๓ มาใช้บังคับกับการประชุมของคณะอนุกรรมการโดยอนุโลม มำตรำ ๙๔ ในการปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชบัญญัตินี้ ให้คณะกรรมการมีอานาจออกคาสั่งเป็นหนังสือ เรียกให้ส่วนราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ และเจ้าหน้าที่ของรัฐ ส่งข้อมูลหรือเอกสารใด ๆ ที่เกี่ยวข้องมาเพื่อใช้ ประกอบการพิจารณาได้ ในการนี้อาจเรียกบุคคลใด ๆ มาชี้แจงด้วยก็ได้

ส่วนที่ ๓ ภำษีอำกรและรำยได้อื่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มำตรำ ๙๕ ให้จังหวัดปกครองตนเองมีอานาจในการจัดเก็บภาษีและรายได้ตามหมวดนี้ ภาษีที่ใช้ฐานร่วมระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือภาษีอื่นที่มิใช่ภาษีท้องถิ่น เมื่อจัดเก็บแล้ว ให้เก็บไว้เป็นรายได้ของจังหวัดปกครองตนเองร้อยละเจ็ดสิบของรายได้ทั้งหมด และให้นาส่งรายได้ร้อยละสามสิบเป็นรายได้ ของแผ่นดิน ภาษีท้องถิ่นตามที่กาหนดไว้ในพระราชบัญญัตินี้และตามที่มีกฎหมายกาหนด เมื่อจัดเก็บแล้วให้เก็บไว้เป็น รายได้ของจังหวัดปกครองตนเองทั้งหมด รายได้ของจังหวัดปกครองตนเองตามหมวดนี้ รวมทั้งเบี้ยปรับที่เกิดจากการดาเนินการตามวัตถุประสงค์ ของจังหวัดปกครองตนเองไม่เป็นรายได้ที่ต้องนาส่งกระทรวงการคลังตามกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลังและกฎหมายว่าด้วยวิธีการ งบประมาณ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจมอบอานาจให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง ทาหน้าที่จัดเก็บภาษีและรายได้ ตามหมวดนี้ก็ได้ โดยหักค่าใช้จ่ายร้อยละหนึ่งของเงินภาษีที่จัดเก็บได้หรือตามที่มีกฎหมายเฉพาะบัญญัติไว้ มำตรำ ๙๖ รายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประกอบด้วย (๑) รายได้ประเภทภาษีอากร (ก) ภาษีท้องถิ่น (ข) ภาษีที่ใช้ฐานร่วมระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ค) ภาษีที่รัฐจัดสรรให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ง) ภาษีอื่นๆ ตามที่มีกฎหมายกาหนด

๔๗

(๒) รายได้ที่มิใช่ภาษีอากร (ก) รายได้จากเงินอุดหนุนจากรัฐ ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชนหรือองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นอื่น (ข) ค่าธรรมเนียม ค่าใบอนุญาต ค่าปรับ (ค) รายได้จากทรัพย์สิน (ง) รายได้จากการพาณิชย์หรือวิสาหกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (จ) ค่าตอบแทนหรือค่าบริการ (ฉ) เงินและทรัพย์สินที่มผี ู้บริจาคหรืออุทิศให้ (ช) เงินช่วยเหลือจากต่างประเทศ องค์การต่างประเทศ หรือองค์การระหว่างประเทศ (ซ) รายได้จากทรัพย์สินของแผ่นดินหรือรายได้จากทรัพย์สินของรัฐวิสาหกิจที่ดาเนินการเพื่อมุ่ง หากาไรในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ฌ) รายได้จากเงินกู้ เงินลงทุน หรือการจาหน่ายพันธบัตรโดยคานึงถึงหลักวินัยทางการเงินการ คลัง ตามหลักเกณฑ์และวิธีการทีก่ าหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง (ญ) รายได้อื่นๆ ตามที่มีกฎหมายกาหนด มำตรำ ๙๗ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอานาจจัดเก็บภาษีท้องถิ่นดังนี้ (๑) ภาษีรถยนต์ ตามกฎหมายว่าด้วยรถยนต์ และกฎหมายว่าด้วยการขนส่งทางบก (๒) ภาษีค้าปลีกน้ามันเบนซินและน้ามันที่คล้ายกัน น้ามันดีเซลและน้ามันที่คล้ายกัน ก๊าซปิโตรเลียมที่ใช้ เป็นเชื้อเพลิงสาหรับรถยนต์ซึ่งเก็บจากการค้าปลีกในเขตจังหวัดปกครองตนเอง ตามที่มีกฎหมายบัญญัติ (๓) ภาษีค้าปลีกยาสูบ ซึ่งเก็บจากการค้าปลีกในเขตจังหวัดปกครองตนเอง ตามที่มีกฎหมายบัญญัติ (๔) ภาษีการเข้าพักโรงแรมตามทีม่ ีกฎหมายบัญญัติ (๕) อากรรังนกอีแอ่นตามกฎหมายว่าด้วยอากรรังนกอีแอ่น (๖) ภาษีสิ่งแวดล้อมตามทีม่ ีกฎหมายบัญญัติ (๗) ภาษีเพื่อการศึกษาตามกฎหมายว่าด้วยการศึกษาแห่งชาติ (๘) ภาษีโรงเรือนและทีด่ ินตามกฎหมายว่าด้วยภาษีโรงเรือน และที่ดิน (๙) ภาษีบารุงท้องที่ตามกฎหมายว่าด้วยภาษีบารุงท้องที่ (๑๐) ภาษีการโอนอสังหาริมทรัพย์ตามกฎหมายว่าด้วยภาษีการโอนอสังหาริมทรัพย์ (๑๑) ภาษีป้ายตามกฎหมายว่าด้วยภาษีป้าย (๑๒) ภาษีการพนัน (๑๓) อากรฆ่าสัตว์ ตามกฎหมายว่าด้วยการฆ่าสัตว์และการจาหน่ายเนื้อสัตว์ (๑๔) ภาษีอื่นๆ ตามที่กฎหมายกาหนด มำตรำ ๙๘ เพื่อประโยชน์แห่งพระราชบัญญัตินี้ภาษีฐานร่วม ได้แก่ (๑) ภาษีเงินได้ส่วนบุคคลธรรมดา (๒) ภาษีเงินได้นติ ิบุคคล (๓) ภาษีมูลค่าเพิ่ม (๔) ภาษีธุรกิจเฉพาะ (๕) ภาษีสรรพสามิต (๖) ภาษีสุรา ๔๘

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

(๗) ภาษียาสูบ (๘) ค่าภาคหลวงปิโตรเลียม (๙) ค่าภาคหลวงแร่ (๑๐) ภาษีอื่นๆ ตามที่กฎหมายกาหนด มำตรำ ๙๙ กรณีที่รัฐเห็นสมควร รัฐจะจัดสรรภาษีอื่นๆ ของรัฐให้แก่จังหวัดปกครองตนเองก็ได้ ทั้งนี้ ให้ เป็นไปตามหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการที่กระทรวงการคลังกาหนด มำตรำ ๑๐๐ ในการกาหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอานาจในการจัดเก็บภาษีและรายได้ประเภท ใหม่ ต้องดาเนินการตามหลักการดังต่อไปนี้ (๑) ต้องมีกฎหมายกาหนดรายได้ใดเป็นรายได้ของท้องถิ่นแต่ละประเภทอย่างชัดเจน (๒) ต้องคานึงถึงสภาพทางเศรษฐกิจและสังคมของท้องถิ่น (๓) ต้องคานึงถึงผลกระทบต่อส่วนราชการส่วนรวมของประเทศ (๔) ต้องสามารถสะท้อนต้นทุนหรือภาระค่าใช้จ่าย (๕) รายได้ประเภทใหม่ทมี่ ิใช่ภาษีอาจมีอัตราที่แตกต่างกันของแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (๖) การจัดเก็บภาษีไม่เป็นการสร้างภาระให้กับรัฐหรือท้องถิ่นอื่น มำตรำ ๑๐๑ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ประเภทอื่น โดยออกข้อบัญญัติจัดเก็บเพิ่มขึ้นใน อัตราไม่เกินร้อยละสิบของค่าธรรมเนียมที่มีการจัดเก็บตามกฎหมายว่าด้วยการนั้นดังต่อไปนี้ (๑) ค่าธรรมเนียมใบอนุญาตขายสุราตามกฎหมายว่าด้วยสุรา (๒) ค่าธรรมเนียมใบอนุญาตเล่นการพนันตามกฎหมายว่าด้วยการพนัน (๓) ค่าธรรมเนียมใบอนุญาตขายยาสูบตามกฎหมายว่าด้วยยาสูบ มำตรำ ๑๐๒ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ประเภทอื่นที่เป็นฐานร่วม โดยออกข้อบัญญัติจดั เก็บ เพิ่มขึ้นในอัตราไม่เกินร้อยละสิบของค่าธรรมเนียมที่มีการจัดเก็บตามกฎหมายว่าด้วยการนั้นดังต่อไปนี้ (๑) ค่าธรรมเนียมการอนุญาตให้คนต่างด้าวทางานในราชอาณาจักรไทยตามกฎหมาย ว่าด้วยการทางานของคนต่างด้าว (๒) ค่าธรรมเนียมสนามบินตามกฎหมายว่าด้วยการเดินอากาศ มำตรำ ๑๐๓ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอานาจจัดเก็บค่าธรรมเนียมกิจการหรือบริการที่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นได้จัดทาหรือจัดให้มีขึ้นจากผู้ใช้บริการโดยตราเป็นข้อบัญญัติ

หมวด ๘ กำรมีส่วนร่วมของประชำชน ----------------------------------มำตรำ ๑๐๔ ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตาบล ใดเห็นว่าสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้ใด ไม่สมควรดารงตาแหน่งต่อไป ให้มีสิทธิลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิก สภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้นั้นพ้นจากตาแหน่ง ทั้งนี้ จานวนผู้มีสิทธิเข้าชื่อ หลักเกณฑ์และวิธีการเข้าชื่อ การตรวจสอบ รายชื่อ และการลงคะแนนเสียง ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ

๔๙

มำตรำ ๑๐๕ ประชาชนผู้ มี สิ ท ธิ เ ลื อ กตั้ ง ในองค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น มี สิ ท ธิ เ ข้ า ชื่ อ ร้ อ งขอต่ อ ประธานสภาท้องถิ่นเพื่อให้สภาท้องถิ่นพิจารณาออกข้อบัญญัติท้องถิ่นได้ จานวนผู้มสี ิทธิเข้าชื่อ หลักเกณฑ์และวิธีการเข้าชื่อ รวมทั้งการตรวจสอบรายชื่อ ให้เป็นไปตามที่กฎหมาย บัญญัติ มำตรำ ๑๐๖ ประชาชนในท้องถิ่นมีสิทธิมีส่วนร่วมในการบริหารกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องจัดให้มีวิธีการที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมดังกล่าวได้ด้วย ทั้งนี้ ตามที่กาหนดในข้อบัญญัติ มำตรำ ๑๐๗ ในกรณีที่การกระทาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของ ประชาชนในท้องถิ่นในสาระสาคัญ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องแจ้งข้อมูลรายละเอียดให้ประชาชนทราบก่อนกระทาการ เป็นเวลาพอสมควร และในกรณีที่เห็นสมควรหรือได้รับการร้องขอจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นก่อนการกระทานั้น หลักเกณฑ์และวิธีการรับฟังความคิดเห็นตามวรรคหนึ่งอาจกาหนดเป็นข้อบัญญัติก็ได้ มำตรำ ๑๐๘ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจให้ประชาชนในท้องถิ่นออกเสียงประชามติ เพื่อตัดสินใจ เกี่ยวกับการกระทาของรัฐในเขตพื้นที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตลอดจนการกระทาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่อาจมี กระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนในท้องถิ่นในสาระสาคัญ ทั้งนี้ ให้เป็นไปตามที่กาหนดไว้ในข้อบัญญัติ มำตรำ ๑๐๙ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องรายงานการดาเนินงานต่อ สภาท้องถิ่นและประชาชนทั่วไป ในเรื่องการจัดทางบดุล งบประมาณ การใช้จ่าย และผลการดาเนินงานในรอบปี เพื่อให้สภาท้องถิ่นและประชาชนมีส่วนร่วมใน การตรวจสอบและกากับการบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

หมวด ๙ คณะกรรมกำรตรวจสอบ --------------------------------มำตรำ ๑๑๐ ให้มีคณะกรรมการคณะหนึ่งในจังหวัดปกครองตนเอง เรียกว่า “คณะกรรมการตรวจสอบ” ประกอบด้วยประธานกรรมการคนหนึ่ง และกรรมการอื่นอีกแปดคน ซึ่งสภาจังหวัดปกครองตนเองให้ความเห็นชอบตามที่สภา พลเมืองจังหวัดปกครองตนเองเสนอ โดยต้องคานึงถึงสัดส่วนความเท่าเทียมระหว่างเพศด้วย ให้สภาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเองเสนอรายชื่อบุคคลผูม้ ีความรู้และประสบการณ์เป็นที่ประจักษ์ในด้าน นิติศาสตร์ ด้านเศรษฐศาสตร์ ด้านสังคมศาสตร์ ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ด้านการเงินการคลังและงบประมาณ ด้านการ โยธาธิการและผังเมือง ด้านการบัญชีและการตรวจสอบภายใน ด้านทรั พยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และด้านอื่น อันเป็น ประโยชน์แก่การตรวจสอบกิจการของจังหวัด ปกครองตนเองจากผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตจังหวัดปกครองตนเองนั้น ด้านละสอง คน เมื่อสภาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเองเสนอรายชื่อบุคคลตามวรรคก่อนแล้ว ให้ส่งรายชื่อบุคคลดังกล่าว แก่สภาจังหวัดปกครองตนเองเพื่อพิจารณาคัดเลือกให้เหลือจานวนเก้าคนเพื่อแต่งตั้งเป็นกรรมการตรวจสอบ มำตรำ ๑๑๑ คุณสมบัติ ลักษณะต้องห้าม การถอดถอน การกาหนดค่าตอบแทน รายละเอียดเกี่ยวกับการ ประชุม และรายละเอียดวิธีการได้มาซึ่งคณะกรรมการตรวจสอบ ให้เป็นไปตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง

๕๐

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

มำตรำ ๑๑๒ คณะกรรมการตรวจสอบต้ อ งปฏิ บั ติ ห น้ า ที่ ข องตนอย่ า งเป็ น อิ ส ระและต้ อ งค านึ งถึ ง ผลประโยชน์ส่วนรวมของประชาชนในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นสาคัญ ให้นาบทบัญญัติในมาตรา ๒๒ มาใช้บังคับกับคณะกรรมการตรวจสอบ โดยอนุโลม มำตรำ ๑๑๓ คณะกรรมการตรวจสอบมี ว าระด ารงต าแหน่ งคราวละสี่ ปี นั บ แต่ วั น แต่ งตั้ งและโดย คณะกรรมการตรวจสอบจะดารงตาแหน่งติดต่อกันเกินหนึ่งวาระไม่ได้ มำตรำ ๑๑๔ ให้คณะกรรมการตรวจสอบมีอานาจหน้าที่เกี่ยวกับการตรวจสอบการดาเนินงานภายใน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในเรื่องเกี่ยวกับการเงิน การบัญชี การใช้จ่ายเงินงบประมาณ การจัดซื้อจัดจ้างประสิทธิภาพการ บริหารงาน การตรวจสอบภายในอื่น พิจารณาข้อร้องเรียนจากประชาชนในท้องถิ่นและสภาพลเมืองเกี่ยวกับการดาเนินการ ตามอานาจหน้าที่ ทั้งนี้ ให้เป็นไปตามที่กาหนดในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง ให้คณะกรรมการตรวจสอบเสนอรายงานการตรวจสอบต่อผู้ว่ าการจังหวัดและสภาจังหวัดปกครองตนเอง อย่างน้อยปีงบประมาณละสองครั้ง ให้สานักงานกิจการสภาจังหวัดปกครองตนเองทาหน้าที่เป็นฝ่ายเลขานุการของคณะกรรมการตรวจสอบ

หมวด ๑๐ คณะกรรมกำรส่งเสริมกำรบริหำรจังหวัดปกครองตนเอง ------------------------------มำตรำ ๑๑๕ ให้มีคณะกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า “คณะกรรมการส่งเสริมการบริหารจังหวัดปกครอง ตนเอง” ประกอบด้วย (๑) ประธานกรรมการ ซึ่งกรรมการเลือกกันเองจากกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิคนหนึ่งเป็นประธาน (๒) กรรมการโดยตาแหน่ง ได้แก่ ปลัดสานักนายกรัฐมนตรี เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เลขาธิการ ก.พ.ร. ผู้อานวยการสานักงบประมาณ และอธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (๓) กรรมการผู้ท รงคุณ วุฒิจานวนเก้าคน ได้แ ก่ บุคคลซึ่งมี ความรู้ความเชี่ย วชาญในด้า นการบริหาร ราชการแผ่นดิน ด้านการพัฒนาท้องถิ่น ด้านเศรษฐศาสตร์ ด้านการปกครองส่วนท้องถิ่นในสาขารัฐศาสตร์หรือรั ฐประศาสน ศาสตร์ ด้านกฎหมาย ด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน ด้านบัญชี ด้านภาษีอากร ด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ด้านละหนึ่งคน ทั้งนี้ การสรรหาผู้ทรงคุณวุฒิให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่นายกรัฐมนตรีกาหนด ให้ผู้อานวยการสานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการบริหารจังหวัดปกครองตนเองเป็น กรรมการและ เลขานุการ มำตรำ ๑๑๖ กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้าม ดังต่อไปนี้ (๑) มีสัญชาติไทย (๒) มีอายุไม่ต่ากว่าสามสิบห้าปีบริบูรณ์ (๓) ไม่เป็นข้าราชการซึ่งมีตาแหน่งหรือเงินเดือนประจา พนักงานหรือลูกจ้างของหน่ วยราชการ หน่วยงาน ของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เว้นแต่เป็นผู้สอนในสถาบันอุดมศึกษาของรัฐ (๔) ไม่เป็นผู้ดารงตาแหน่งทางการเมือง (๕) ไม่เป็นสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น (๖) ไม่เป็นเจ้าหน้าที่หรือผู้มีตาแหน่งใด ๆ ในพรรคการเมือง ๕๑

มำตรำ ๑๑๗ กรรมการตามมาตรา ๑๑๕ (๓) มีวาระอยู่ในตาแหน่งคราวละสี่ปี และอาจได้รับสรรหาเป็น กรรมการอีกได้ไม่เกินสองวาระติดต่อกัน ถ้ากรรมการตามวรรคหนึ่งว่างลง ให้สรรหากรรมการแทน และให้ผู้ซึ่งได้รับสรรหาอยู่ในตาแหน่งเท่ากับ ระยะเวลาที่เหลืออยู่ของผู้ซึ่งตนแทน ในระหว่างที่ยังมิได้สรรหากรรมการแทนตาแหน่งที่ว่างตามวรรคสอง และยังมีกรรมการเหลืออยู่เกินกึ่ง หนึ่ง ให้กรรมการที่เหลืออยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปได้ มำตรำ ๑๑๘ นอกจากการพ้นจากตาแหน่งตามวาระ กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิพ้นจากตาแหน่ง เมื่อ (๑) ตาย (๒) ลาออกโดยยื่นหนังสือลาออกต่อประธานกรรมการ (๓) เป็นบุคคลล้มละลาย (๔) เป็นคนไร้ความสามารถหรือคนเสมือนไร้ความสามารถ (๕) ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา ๑๑๖ (๖) ได้รับโทษจาคุกโดยคาพิพากษาถึงที่สุดให้จาคุก มำตรำ ๑๑๙ การประชุมของคณะกรรมการต้องมีกรรมการมาประชุมไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่ งของจานวน กรรมการทั้งหมดจึงจะเป็นองค์ประชุม ในการประชุม ถ้าประธานกรรมการไม่อยู่ในที่ประชุมหรือไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้ที่ประชุมเลือก กรรมการคนหนึ่งทาหน้าที่เป็นประธานในที่ประชุม การวินิจฉัยชี้ขาดให้ถือเสียงข้างมาก กรรมการคนหนึ่งให้มีเสียงหนึ่งในการลงคะแนน ถ้าคะแนนเสียง เท่ากัน ให้ประธานในที่ประชุมออกเสียงเพิ่มขึ้นอีกเสียงหนึ่งเป็นเสียงชี้ขาด มำตรำ ๑๒๐ ให้กรรมการได้รับเบี้ยประชุมและค่าใช้จ่ายอื่นในการปฏิบัติหน้าที่ตามที่นายกรัฐมนตรี กาหนด มำตรำ ๑๒๑ คณะกรรมการส่งเสริมการบริหารจังหวัดปกครองตนเองมีอานาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้ (๑) สนับสนุนการดาเนินการจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเองตามพระราชบัญญัตินี้ (๒) สนับสนุนคณะรัฐมนตรีในการดาเนินการยกร่างพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเองตาม มาตรา ๖ ของพระราชบัญญัตินี้ โดยต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในจังหวัดนั้นด้วย (๓) สนับสนุนการโอนบรรดากิจการ ทรัพย์สิน สิทธิ หนี้สินและเงินงบประมาณขององค์ก รปกครองส่วน ท้องถิ่นให้เป็นไปตามมาตรา ๑๓๑ ของพระราชบัญญัตินี้ (๔) เสนอการจัดโครงสร้าง องค์กร การแบ่งส่วนงาน ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัตินี้ (๕) เสนอการจั ด ระบบบริ ห ารหารงานบุ ค คลแก่ อ งค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น เพื่ อ ให้ เ ป็ น ไปตาม พระราชบัญญัตินี้ (๖) เสนอแนะเกี่ยวกับการปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย กฎ ข้อบังคับ ระเบียบ และคาสั่งที่บังคับใช้อยู่ในส่วนที่ เกี่ยวข้องกับการดาเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้สอดคล้องกับพระราชบัญญัตินี้ต่อคณะรัฐมนตรี (๗) กาหนดหลักเกณฑ์อันเป็นมาตรฐานกลางเพื่อเป็นแนวทางให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตาม พระราชบัญญัตินี้ ในการออกกฎ ระเบียบ ข้อบังคับ ข้อบัญญัติ เทศบัญญัติ หรือประกาศ ที่อยู่ในอานาจหน้าที่ในเรื่องต่าง ๆ ข้อบังคับเพื่อประโยชน์แก่การดาเนินงานของสภาท้องถิ่น การจัดทาบริการสาธารณะตามอานาจหน้าที่ การบริหารงานทั่วไป การบริหารงานบุคคล การงบประมาณ การเงินและทรัพย์สิน การตรวจสอบภายใน การสรรหาหัวหน้าสานักงานองค์กร ๕๒

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

ปกครองส่วนท้องถิ่น การรักษาการแทนและการปฏิบัติการแทน การกาหนดอัตราเงินเดือน ค่าตอบแทน สวัสดิการและสิทธิ ประโยชน์อย่างอื่นของ หัวหน้าสานักงานองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พนักงานและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (๘) แต่งตั้งคณะอนุกรรมการเพื่อการดาเนินการใด ๆ ตามที่คณะกรรมการมอบหมาย (๙) อานาจหน้าที่อื่นตามที่กฎหมายกาหนด มำตรำ ๑๒๒ ให้สานักงานคณะกรรมการการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นสานักงาน คณะกรรมการส่งเสริมการบริหารจังหวัดปกครองตนเองจนกว่าจะมีการจัดตั้งสานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการบริหาร จั ง หวั ด ปกครองตนเองตามพระราชบั ญ ญั ติ นี้ ซึ่ ง ต้ อ งด าเนิ น การให้ แ ล้ ว เสร็ จ ภายในหนึ่ ง ร้ อ ยแปดสิ บ วั น นั บ แต่ วั น ที่ พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ ให้ผู้อานวยการสานักงานคณะกรรมการการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทาหน้าที่ ผู้อานวยการสานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการบริหารจังหวัดปกครองตนเองจนกว่าจะมีการแต่งตั้งผู้อานวยการสานักงาน คณะกรรมการส่งเสริมการบริหารจังหวัดปกครองตนเองพระราชบัญญัตินี้ มำตรำ ๑๒๓ ให้มีสานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการบริหารจังหวัดปกครองตนเองเป็นหน่วยงานของ รัฐมีฐานะเป็นนิติบุคคลภายในสานักนายกรัฐมนตรี และอยู่ภายใต้การกากับดูแลของนายกรัฐมนตรี ทาหน้าที่เป็นสานักงาน เลขานุการของคณะกรรมการส่งเสริมการบริหารจังหวัดปกครองตนเองและคณะกรรมการบริหารภาษีระหว่างรัฐกับองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นโดยมีอานาจและหน้าที่ดังต่อไปนี้ (๑) รั บ ผิ ด ชอบงานธุ ร การของคณะกรรมการส่ ง เสริ ม การบริ ห ารจั ง หวั ด ปกครองตนเองและคณะ กรรมการบริหารภาษีระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (๒) รวบรวมข้อมูล ศึกษา และวิเคราะห์เกี่ยวกับการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นท้องถิ่นเพื่อประโยชน์ตาม พระราชบัญญัตินี้ และข้อมูลต่าง ๆ เกี่ยวกับงานของคณะกรรมการ (๓) ร่วมมือและประสานงานกับราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และ รัฐวิสาหกิจ เพื่อดาเนินการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัตินี้ (๔) ติดตามและประเมินผลการปฏิบัติตามแผนตามที่คณะกรรมการมอบหมาย (๕) ปฏิบัติหน้าที่อื่นตามที่กฎหมายกาหนดให้เป็นหน้าที่ของสานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการบริหาร จังหวัดปกครองตนเอง หรือตามที่คณะกรรมการมอบหมาย มำตรำ ๑๒๔ ภายใต้บังคับแห่งกฎหมาย เพื่อประโยชน์ในการบริหารงานของสานักงานคณะกรรมการ ส่งเสริมการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง นายกรัฐมนตรีอาจมีคาสั่งให้ข้าราชการ พนักงานหรือลูกจ้างของส่วนราชการ หน่ ว ยงานของรั ฐ หรื อ รั ฐ วิ ส าหกิ จ หรื อ ส านั ก งานคณะกรรมการส่ งเสริ ม การบริ ห ารจั งหวั ด ปกครองตนเองอาจขอให้ นายกรัฐมนตรีมีคาสั่งให้ข้าราชการพนักงานหรือลูกจ้างของส่วนราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจไปช่วยปฏิบัติหน้าที่ เป็นเจ้าหน้าที่ของสานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการบริหารจังหวัดปกครองตนเองได้ โดยถือว่าเป็นการปฏิบัติราชการหรือ ปฏิบัติงานตามปกติ โดยจะให้ไปช่วยปฏิบัติงานเต็มเวลา บางเวลา หรือนอกเวลาก็ได้

๕๓

บทเฉพำะกำล ----------------------มำตรำ ๑๒๕ ให้นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด รองนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด เลขานุการนายก องค์การบริหารส่วนจังหวัด ที่ปรึกษานายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด และสมาชิกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งดารงตาแหน่ง อยู่ก่อนวันที่มีการจัดตั้งเป็นจังหวัด ปกครองตนเอง เป็นผู้ว่าการจังหวัด รองผู้ว่าการจังหวัด เลขานุการผู้ว่าการจังหวัด ที่ ปรึกษาผู้ว่าการจังหวัด และสมาชิกสภาจังหวัดปกครองตนเองแล้วแต่กรณี จนกว่าจะมีการเลือกตั้งผู้ว่าการจังหวัดและสมาชิก สภาจังหวัดปกครองตนเองตามพระราชบัญญัตินี้ มำตรำ ๑๒๖ เมื่อได้มีการยกเลิกกฎหมายว่าด้วยการตั้งจังหวัดด้วยผลของมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติ นี้ ให้ข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ปฏิบัติงานสังกัดราชการส่วนภูมิภาคซึ่งเคยปฏิบัติงานอยู่ในจังหวัดที่ได้มีการจัดตั้งเป็น จังหวัดปกครองตนเอง แสดงความจานงว่าจะโอนย้ายกลับไปสังกัดหน่วยงานเดิมที่ตนสังกัดอยู่ หรือมีความประสงค์จะโอนย้าย มาสังกัดเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ของจังหวัดปกครองตนเอง มำตรำ ๑๒๗ ตาแหน่งหน้าที่ เงินเดือน ค่าตอบแทนอย่างอื่น หรือสิทธิประโยชน์ของเจ้าหน้าที่ของรัฐตาม มาตรา ๑๒๖ ทีโ่ อนย้ายมาสังกัดเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ของจังหวัดปกครองตนเองจะต้องไม่น้อยกว่าสถานะเดิมของข้าราชการ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้นั้น มำตรำ ๑๒๘ ในจังหวัด ใดเมื่อ มีก ารจั ดตั้ งเป็ นจั งหวั ด ปกครองตนเอง โดยมี ก ารประกาศใช้ พระราช กฤษฎี ก าจั ด ตั้ งตามพระราชบั ญ ญั ติ นี้ แ ล้ ว ให้ ก ฎหมายว่ า ด้ ว ยการจั ด ตั้ ง องค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ทั้ งหลายในส่ ว นที่ พระราชบัญญัตินี้มิได้กาหนดให้นาบทบัญญัตินั้นมาใช้บังคับภายในเขตพื้นที่จังหวัดเดิม ไม่มีผลใช้บังคับนับตั้งแต่วันที่ได้มีการ ประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งตามพระราชบัญญัตินี้ มำตรำ ๑๒๙ เพื่ อประโยชนในการบริ หารงานของจังหวัด ปกครองตนเอง ผู้ว่ าการจั งหวั ดอาจขอให้ เจ้าหน้าที่ของรัฐมาปฏิบัติงานเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ ในสานักงานจังหวัดปกครองตนเองเป็นการชั่วคราวได ทั้งนี้เมื่อไดรับ อนุมัติจากผู้บังคับบัญชาของผู้นั้น หากมีความจาเป็นกระทรวง ทบวง กรม หรือหน่วยงานของรัฐอื่นใดอาจส่งข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ มาประจายังจังหวัดปกครองตนเอง เพื่อปฏิบัติราชการในหน้าที่ของกระทรวง ทบวง กรม หรือหน่วยงานของรัฐ ก็ย่อมกระทา ได้ โดยความตกลงกับจังหวัดปกครองตนเอง มำตรำ ๑๓๐ ให้เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบลในจังหวั ดที่ได้จัดตั้งขึ้นก่อนที่พระราชกฤษฎีกา จัดตั้งตามพระราชบัญญัตินี้มีผลใช้บังคับ เป็นเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบลตามพระราชบัญญัตินี้ โดยให้ผู้บริหาร ท้องถิ่น รองผู้บริหารท้องถิ่น เลขานุการผู้บริหารท้องถิ่น ที่ปรึกษาผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาของถิ่นแล้วแต่ กรณี ดารง ตาแหน่งเป็นผู้บริหารท้องถิ่น รองผู้บริหารท้องถิ่น เลขานุการผู้บริหารท้องถิ่น ที่ปรึกษาผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาของ ถิ่นตามพระราชบัญญัตินี้อยู่ต่อไปจนกว่าจะครบวาระ มำตรำ ๑๓๑ ให้โอนบรรดากิจการ ทรัพย์สิน สิทธิ หนี้สินและเงินงบประมาณขององค์การบริ หารส่วน จังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตาบล ทั้งหลายภายในเขตพื้นที่จังหวัดเดิม ไปเป็นของจังหวัด ปกครองตนเอง เทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตาบลตามพระราชบัญญัตินี้ แล้วแต่กรณี ทั้งนี้ ให้เป็นไปตามที่กาหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกา จัดตั้ง

๕๔

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

มำตรำ ๑๓๒ ให้บรรดาข้ าราชการ พนั กงาน ลูก จ้าง หรือ เจ้าหน้าที่ ขององค์ก รปกครองส่วนท้ องถิ่ น ทั้งหลายภายในเขตพื้นที่จังหวัดเดิม โอนมาเป็น พนักงานเจ้าหน้าที่ของจังหวัด ปกครองตนเอง เทศบาลหรือองค์การบริหาร ส่วนตาบลตามพระราชบัญญัตินี้แล้วแต่กรณี โดยตาแหน่งหน้าที่ เงินเดือน ค่าตอบแทนอย่างอื่นหรือ สวัสดิการของบรรดา ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง หรือเจ้าหน้าที่ที่โอนย้ายมาสังกัดเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ของจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาลหรือ องค์การบริหารส่วนตาบลจะต้องไม่น้อยกว่าสถานะเดิมของผู้นั้น ทั้งนี้ ให้เป็นไปตามที่กาหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง มำตรำ ๑๓๓ ในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัตินี้ ให้อานาจหน้าที่ของนายอาเภอ และผู้ว่าราชการจังหวัดตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่เป็นอานาจหน้าที่ของผู้ว่าการจังหวัดแล้วแต่กรณี มำตรำ ๑๓๔ ให้กานัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจาตาบล และสารวัตรกานัน ตาม กฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่ในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัตินี้ดารงตาแหน่งอยู่ต่อไป และให้มี อานาจหน้าที่เพิ่มเติมตามที่บัญญัติไว้ในข้อบัญญัติท้องถิ่น มำตรำ ๑๓๕ ในวาระเริ่มแรก ให้มีกรรมการผู้แทนผู้ว่าการจังหวัดตามมาตรา ๘๗ (๓) ตามจานวน จังหวัดปกครองตนเองที่มีอยู่ จนกว่าจะมีการจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเองครบสามจังหวัด

ผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ................................. นายกรัฐมนตรี

๕๕

ชม Clip VDO

ออกอากาศทางสถานี Spring News เมื่อ ๕๖

วารสารปฏิรูปกฎหมาย ฉบับที่ ๑ ประจาเดือนตุลาคม ๒๕๕๗

ข่าวกิจกรรม คปก.จัดเสวนาโต๊ะกลม “การปกครองส่วนท้องถิ่นกับการปฏิรูปประเทศ” เมื่อวันที่ 14 กันยายน 2557 คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมาย ด้า นการกระจายอานาจและการมีส่ วนร่ วมของประชาชน คณะกรรมการปฏิ รู ป กฎหมาย ร่วมกับคณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ จัด ” งานเสวนาโต๊ะกลม เรื่อง”การปกครองส่วนท้องถิ่นกับการปฏิรูปประเทศ ” ที่จังหวัด เชียงใหม่ โดยรองศาสตราจารย์ ไพรัช ตระการศิรินนท์ คณบดีคณะรัฐศาสตร์และรัฐ ประศาสนศาสตร์ กล่าวเปิดและมีผู้ร่วมเสวนาประกอบด้วย นายสวิง ตันอุด กรรมการ พิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายฯ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ดร.มาลินี คุ้ม สุภา อาจารย์ประจาคณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ นายภานุวุธ บูรณพรหม นายกองค์การ บริหารส่วนตาบลผาสิงห์ จังหวัดน่านและเป็นรองเลขาธิการสมาคมอบต.แห่งประเทศไทย นางฑิฆัมพร กองสอน สมาชิกสภา พัฒนาการเมือง และนายชานาญ จันทร์เรือง ประธานเครือข่ายบ้านน้าชุ่มเมืองเย็น โดยมี ดร.ลัดดาวัลย์ ตันติวิทยาพิทักษ์ เลขาธิการสานักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เป็นผู้ดาเนินการเสวนา เพื่อแลกเปลี่ยนองค์ความรู้และระดมความคิดเห็น จากหน่วยงานองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและภาคีเครือข่ายจากภาคส่วนต่าง ๆ ที่เกี่ ยวข้องในพื้นที่เชียงใหม่และจังหวัดทาง ภาคเหนือ เพื่อจัดทาข้อเสนอในการปฏิรูปประเทศ ตลอดจนจัดทาความเห็นและข้อเสนอที่เกี่ยวกับกฎหมายด้านการปกครอง ท้องถิ่นเพื่อเสนอต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติ คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ คณะรัฐมนตรี และสภานิติบัญญัติแห่งชาติ

รับฟังความคิดเห็นท่าทีของประเทศไทยต่อร่างข้อตกลงอาเซียนว่าด้วยการคุ้มครองสิทธิแรงงาน เมื่อวันที่ 12 กันยายน 2557 คณะอนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้าน ประชาคมอาเซียน โดยมีนางสุนี ไชยรส รองประธานกรรมการปฏิรูปกฎหมาย และ ประธานอนุ กรรมการฯจัดรับฟังความคิดเห็นท่าทีของประเทศไทยต่อร่างข้อตกลง อาเซียนว่าด้วยการคุ้มครองสิทธิแรงงาน โดยเชิญหน่วยงานราชการและผู้ที่มีส่วน เกี่ยวข้องเข้าร่วมแลกเปลี่ยนความคิดเห็นและข้อเสนอแนะ ที่ห้องประชุมชั้น 16/2 สานักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

โครงการอบรมหลักสูตรการเสริมสร้างความรู้ทางกฎหมายแก่อาสาสมัครของชุมชน เมื่อวันที่ 4-6 กันยายน 2557 ที่ผ่านมา สานักงานคณะกรรมการปฏิรูป กฎหมาย ร่วมกับสานักงานโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP) จัดโครงการอบรม หลักสูตรการเสริมสร้างความรู้ทางกฎหมายแก่อาสาสมัครของชุมชนและการพัฒนา ทักษะทางกฎหมายในฐานะผู้ช่วยทนายความ (ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ) ณ โรงแรมพูล แมน ขอนแก่น ราชา ออคิด โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเสริมสร้างความรู้และทักษะทาง กฎหมายให้แก่อาสาสมัครของชุมชน

๕๗

ประชุมรับฟังความคิดเห็น เรื่อง “หลักการสิทธิชุมชนในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและร่าง พระราชบัญญัติสิทธิชุมชน พ.ศ. ….” เมื่อวันที่ 6 กันยายน 2557 ที่ผ่านมา คณะอนุกรรมการปฏิรูปกฎหมายสิทธิชุมชน ใน คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ร่วมกับคณะกรรมประสานงานองค์กรพัฒนาเอกชน (กป.อพช.) จัดประชุมรับฟังความคิดเห็น เรื่อง “หลักการสิทธิชุมชนในรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทยและร่างพระราชบัญญั ติสิทธิชุมชน พ.ศ. ….” ณ ห้องประชุม องค์การบริหารส่วนตาบลเสม็ดใต้ อาเภอบางคล้า จังหวัดฉะเชิงเทรา มีวัตถุประสงค์ เพื่อรับฟังความคิดเห็น แลกเปลี่ยนองค์ความรู้ในประเด็นเกี่ยวกับสิทธิชุมชนทั้งในร่าง พระราชบัญญัติสิทธิชุมชน พ.ศ. …. และในระดับรัฐธรรมนูญ โดยมีผู้เข้ าร่วมประชุม ประมาณ 50 คน จากเครือข่ายภาคประชาชน เครือข่ายสภาองค์กรชุมชน กลุ่มสวัสดิการชุมชน ส่วนราชการ ฯลฯ

รับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับแนวทางการจัดทารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เรื่อง“ระบบ การเงิน การคลังและการงบประมาณตามรัฐธรรมนูญ” เมื่อวันที่ 26 สิงหาคม 2557 คณะทางานพิจารณาแนวทางการจัดทา รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและข้อเสนอการปฏิรูปกฎหมายตามยุทธศาสตร์ ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ที่มี ดร.ลัดดาวัลย์ ตันติวิทยาพิทักษ์ เลขาธิการ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ประธานคณะทางาน เชิญผู้ทรงคุณวุฒิและนักวิชาการ ด้านการเงินการคลังให้ความเห็นแนวทางการจัดทารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เรื่อง“ระบบการเงิน การคลังและการงบประมาณตามรัฐธรรมนูญ ” ประกอบด้วย ดร. พิสิฐ ลี้อาธรรม คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้ อ านวยการวิ จั ย ด้ า นการพั ฒ นาการเศรษฐกิ จ ส่ ว นรวมและการกร ะจาย รายได้ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาแห่งประเทศไทย ( TDRI) และผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ปรีชา สุวรรณทัต นักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์ เพื่อแลกเปลี่ยนความเห็น เกี่ยวกับการจัดทารัฐธรรมนูญและการปฏิรูปประเทศในประเด็นสาคัญอื่นๆ ร่วมกับ คณะทางาน ที่สานักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

ประชุมหารือการพัฒนาด้านกฎหมายสวัสดิการคุ้มครองเด็กระหว่างองค์กรยูนิเซฟและเครือข่าย เมื่อวันที่ 19 สิงหาคม 2557 คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและ พัฒนากฎหมายด้านสวัสดิการสังคม ที่มีนางสุนี ไชยรส เป็นประธานฯ ประชุม หารือการพัฒนาด้านกฎหมายสวัสดิการคุ้มครองเด็กร่วมกับองค์กรยูนิเซฟ โดยเชิญ องค์กรและเครือข่าย องค์กรด้านเด็ก สหทัยมูลนิธิ มูลนิธิเด็กอ่อนในสลัม มูลนิธิเพื่อ การพัฒนาเด็ก กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ สถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และคณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เข้าร่วม ประชุมเพื่อหาแนวทางความร่วมมือขับเคลื่อนการผลักดันนโยบายเงินอุดหนุนเพื่อ การเลี้ยงดูบุตร รวมถึงสวัสดิการด้านอื่นๆ

๕๘

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ความเป็นมา

ตามรั ฐ ธรรมนู ญ ๒๕๕๐ แนวนโยบายแห่ ง รั ฐ ว่ า ด้ ว ย กฎหมายและการยุติธรรม มาตรา ๘๑ (๓) ได้บัญญัติให้รัฐต้องดาเนินการ ตามนโยบายพื้ น ฐานแห่ งรั ฐ ด้ า นกฎหมายและการยุ ติ ธ รรม โดยจั ด ให้ มี กฎหมายเพื่อจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมายที่ดาเนินการเป็นอิสระ เพื่อ ปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศ รวมทั้งการปรับปรุงกฎหมายให้ เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ โดยต้องรับฟังความคิ ดเห็น ของผู้ที่ได้รับผลกระทบ จากกฎหมายนั้นประกอบด้วย และมาตรา ๓๐๘ ได้กาหนดให้คณะรัฐมนตรี ที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันที่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญ(วันที่ ๒๔ สิงหาคม ๒๕๕๐)แต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่ดาเนินการเป็นอิสระภายใน ๙๐ วันนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ จากเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญดังกล่าวทาให้ต่อมามีการ ยกร่างกฎหมายเพื่อจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมายขึ้นโดยประกาศใน ราชกิจ จานุเบกษาเล่มที่ ๑๒๗ ตอนที่ ๗๑ ก เมื่อ วันที่ ๑๙ พฤศจิ ก ายน ๒๕๕๓ อันมีผลบังคับใช้เป็นกฎหมายในชื่อ “พระราชบัญญัติคณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ.๒๕๕๓” พระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ.๒๕๕๓ กาหนดให้มีคณะกรรมการปฏิรูป กฎหมายจ านวน ๑๑ คน ประกอบด้ว ย ประธานกรรมการ รองประธานกรรมการ กรรมการเต็มเวลา ๔ คน และ กรรมการไม่เต็มเวลา ๕ คน โดยต้องคานึงถึงการมีส่วนร่วมของทั้งหญิงและ ชาย โดยการสรรหาของคณะกรรมการสรรหากรรมการปฏิรูป กฎหมาย จานวน ๑๒ คน ทาหน้าที่ในการคัดเลือกและสรรหาผู้มีความรู้ความสามารถ ผลงาน หรือเคยปฏิบัติงานที่แสดงให้เห็นถึงความรู้และประสบการณ์อันเป็น ที่ประจักษ์ อันเป็นประโยชน์ต่อการปฏิรูปกฎหมายโดยคณะกรรมการสรรหา ได้เสนอรายชื่อคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายต่อนายกรัฐมนตรี และมีพระ บรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายตั้งแต่วันที่ ๑๒ พฤษภาคม ๒๕๕๔ และได้มีประกาศสานักนายกรัฐมนตรีเรื่อง แต่งตั้ง คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเล่มที่ ๑๒๘ ตอนพิเศษ ๕๘ ง เมื่อวันที่ ๒๕ พฤษภาคม ๒๕๕๔

รายชื่อคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

๑. ศาสตราจารย์ ดร.คณิต ณ นคร ๒. นางสุนี ไชยรส ๓. นายไพโรจน์ พลเพชร ๔. นายสมชาย หอมลออ ๕. นายสุขุมพงศ์ โง่นคา ๖. ศาสตราจารย์ ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์ ๗. ศาสตราจารย์ ดร.กาชัย จงจักรพันธ์ ๘. นายชัยสิทธิ์ สุขสมบูรณ์ ๙. ศาสตราจารย์ ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ ๑๐. นายประสงค์ เลิศรัตนวิสุทธิ์ ๑๑. รองศาสตราจารย์ วิระดา สมสวัสดิ์

ประธานกรรมการ รองประธานกรรมการ กรรมการ กรรมการ กรรมการ กรรมการ กรรมการ กรรมการ กรรมการ กรรมการ กรรมการ

อานาจหน้าที่ ตามมาตรา ๑๙ แห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ.๒๕๕๓ กาหนดให้คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีอานาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้ ๑. สารวจ ศึกษา และวิเคราะห์ทางวิชาการ รวมตลอดทั้งวิจัยและสนับสนุนการวิจัยเพื่อประโยชน์ในการวางเป้าหมายนโยบาย และจัดทา แผนโครงการและมาตรการต่างๆ ในการดาเนินการตาม (๒) ๒. ปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศ รวมทั้งการปรับปรุงกฎหมายให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ โดยให้คานึงถึงการมีส่วนร่วม ของประชาชนด้วย ๓. เสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับแผนการให้มีกฎหมายหรือการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย โดยพิจารณาภาพรวมของกฎหมายในเรื่อ งนั้น หรือกลุ่มกฎหมายที่เกี่ยวข้องที่มีความสัมพันธ์กันในเรื่องนั้น ๔. เสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับแผนการตรากฎหมายที่จาเป็นต่อการดาเนินการตามนโยบายและแผนการบริหารราชการ แผ่นดินเพื่อประกอบการพิจารณา ๕. เสนอความเห็นและข้อสังเกตต่อคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาเกี่ ยวกับร่างกฎหมายฉบับหนึ่งฉบับใดที่เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ศาล องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งตามที่เห็นสมควร ทั้งนี้ อาจจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของหน่วยงาน และประชาชนที่ เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการพิจารณาด้วย ๖. ให้คาปรึกษาและสนับสนุนการดาเนินการในการร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่คณะกรรมการ ประกาศกาหนด ๗. ออกระเบียบหรือประกาศเกี่ยวกับการบริหารงานทั่วไป การบริหารงานบุคคล การงบประมาณ การเงินและทรัพย์สิน การรักษาการ แทนและการปฏิบัติก ารแทน การกาหนดอัตราเงินเดือนและค่า ตอบแทน สวัสดิการหรือการสงเคราะห์อื่นแก่พ นัก งานและลูก จ้างของสานักงาน และการ ดาเนินการอื่นของสานักงาน ๘. จัดทารายงานผลการปฏิบัติหน้าที่ประจาปีเสนอต่อคณะรัฐมนตรี รัฐสภา และเผยแพร่ต่อสาธารณชนโดยให้คานึงถึงประสิทธิภาพใน การเข้าถึงข้อมูลดังกล่าว ๙. ปฏิบัติการอื่นตามที่กาหนดไว้ในพระราชบัญญัตินี้หรือกฎหมายอื่น หรือตามที่คณะรัฐมนตรีมอบหมาย

วิสัยทัศน์ เป็นองค์กรหลักของชาติที่ดาเนินการเป็นอิสระในการปรับปรุงและพัฒนากฎหมายทั้งระบบ บนพื้นฐานสิทธิมนุษย์ชนและการมีส่วนร่วม ของทุกภาคส่วน มุ่งขจัด ความเหลื่อมล้า เพื่อสร้างความเป็นธรรม และความเสมอภาคในสังคม

พันธกิจ ๑. สารวจ ศึกษา วิเคราะห์ และวิจัยเพื่อปรับปรุงและพัฒนากฎหมายให้ทันสมัยและเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ ให้เป็นไปตามนโยบายและ เป้าหมาย โดยการมีส่วนร่วมของประชาชน ๒. เสนอความเห็นและเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวกับแผนการให้มีกฎหมาย แก้ไขเพิ่มเติม หรือแผนการตรากฎหมายที่จาเป็นตาม แนวนโยบายและแผนการบริหารราชการแผ่นดิน ๓. เสนอความเห็นและข้อสังเกตต่อคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาเกี่ยวกับร่างกฎหมาย ๔. ให้คาปรึกษาและสนับสนุนกระบวนการจัดทากฎหมายของประชาชน ๕. ให้ความสาคัญกับการสร้างความเข้มแข็งของประชาชนโดยการให้ข้อมูลและความรู้ด้านกฎหมายแก่ ประชาชน ๖. จัดทารายงานผลการปฏิบัติงานประจาปีเสนอต่อคณะรัฐมนตรี รัฐสภา และเผยแพร่ต่อสาธารณชน

ประเด็นยุทธศาสตร์ ๑.การปรับปรุงและพัฒนากฎหมายให้เป็นธรรมและทันต่อสถานการณ์ ๒.การปรับปรุงและพัฒนากฎหมายเพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ และพันธกรณีระหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ๓.การประสานงานกับฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และองค์กรอื่น ๔.การสร้างเครือข่ายทั้งในประเทศและต่างประเทศ ๕.การสนับสนุนและสร้างความเข้มแข็งและการมีส่วนร่วมของประชาชน ๖.การพัฒนาองค์ความรู้และฐานข้อมูล ๗.การสร้างความพร้อมและพัฒนาองค์กร ๘.การยึดหลักนิติธรรม หลักธรรมาภิบาล และความเสมอภาคระหว่างเพศ

มุ่งขจัดความเหลื่อมล้า เพื่อสร้างความเป็นธรรม และความเสมอภาคในสังคม

ติดต่อสอบถามเพิ่มเติม สำนักงำนคณะกรรมกำรปฏิรูปกฎหมำย เลขที่ ๙๙ อำคำรซอฟแวร์ ปำร์ค ชั้น ๑๕ ถนนแจ้งวัฒนะ ตำบลคลองเกลือ อำเภอปำกเกร็ด จังหวัดนนทบุรี ๑๑๑๒๐ โทร ๐ ๒๕๐๒ ๖๐๐๐ ต่อ ๘๘๘๕ โทรสำร๐ ๒๕๐๒ ๖๐๐๐ ต่อ ๘๒๗๔, ๘๒๗๗ เว๊ปไซต์ http://www.lrct.go.th