Das kommunale FAG in Sachsen-Anhalt 2015 by Oliver Lindner

Oliver Lindner

Magdeburg, im April 2015

Das Kommunale Finanzausgleichsgesetz in Sachsen-Anhalt  I. Einleitung Dieser Aufsatz beschreibt den Umfang der Verteilungsmasse den das Land auf die kommunale Ebene jedes Jahr weitergibt. Die Verteilungsmasse setzt sich aus verschiedenen Komponenten zusammen und wird aufgrund statistischer Daten ermittelt. Weil sich die Daten jedes Jahr verändern, erfolgt auch die Berechnung jeweils neu. Wie die Verteilungsmasse dann auf die einzelnen Kommunen verteilt wird, ist ein anderes Thema. Der Kommunale Finanzausgleich hat vor allem zwei Ziele: Ergänzung der eigenen Einnahmen der Kommunen, damit sie in die Lage versetzt werden, ihre Aufgaben angemessen zu erfüllen, sowie einen angemessenen Ausgleich zwischen den Kommunen zu finden. Zur Stärkung dieser Aufgabe hat am 30. Mai 2012 der Stabilitätsrat des Landes Sachsen-Anhalt seine Arbeit aufgenommen. Der Stabilitätsrat des Landes SachsenAnhalt ist eine Plattform, um die Diskussion zwischen den Kommunen über die notwendige Konsolidierung zu verstärken. Grundlage dafür sind objektiv ermittelte Kennziffern und der Kommunale Finanzmonitor, die einen – auf amtliche Daten gestützten – transparenten Vergleich der finanziellen Situation der Kommunen sowie der dafür ausschlaggebenden Ursachen ermöglichen sollen. II.

Die STARK-Programme des Landes

Das Land hilft den Kommunen hinsichtlich ihrer Belastung durch Kreditmarktschulden. Das hierzu aufgelegte Teilentschuldungsprogramm wird unter dem Namen „STARK II“ im Auftrag des Landes von der Investitionsbank Sachsen-Anhalt abgewickelt. Mit der Konsolidierungspartnerschaft STARK II unterstützt das Land die Kommunen darin, mittel- und langfristig finanzielle Spielräume wieder zu gewinnen, da mit der Teilentschuldung spürbare Entlastungen beim Schuldendienst verbunden sind. Gleichzeitig müssen die Kommunen durch konsequentes Handeln auch selbst weiter zum Schuldenabbau beitragen. Kreditmarktschulden 31.12.2009

Tilgungszuschüsse Land 2010 - 2013

Kreditmarktschulden 31.12.2013

Veränderung Kredite nicht öffentlicher Bereich

Voraussichtlich e Tilgungszuschü sse Land 2014 - 2016

kreisfreie Städte

523,9

59,1

326,8

-197,1

9,9

Landkreise

774,4

63,7

568,1

-206,3

36,1

kreisangehörige Gemeinden

1.484,9

104,9

1.128,1

-356,8

89,1

Summe

2.783,2

227,7

2.023,0

-760,2

135,1

Beträge in Mio. Euro

Darstellung 1 !1

STARK II wird ergänzt durch das Programm STARK III. Mit diesem Programm hat Sachsen-Anhalt eines der zentralen Investitionsvorhaben für die Kommunen und auch für die regionale Wirtschaft in diesem Jahrzehnt begonnen. Geplant ist ein Volumen von rund 600 Mio. Euro, das bis 2019 investiert werden soll. Alle Schulen und Kindertagesstätten im Land sollen damit energetisch saniert und mit IT modernisiert werden. Voraussetzung ist, dass diese Einrichtungen im Vorfeld den DemografieCheck bestehen. Gegenwärtig werden 98 Schulen und Kindertagesstätten saniert. Für dieses Projekt werden mit Hilfe der EU in der ersten Etappe rund 150 Mio. Euro bereitgestellt. Das EU - Innovations- und Investitionsprogramm zur Modernisierung und energetischen Sanierung von Kindertagesstätten und Schulen sowie zur Verbesserung der Ausstattung mit IT in den Schulen wird in der Förderperiode bis 2020 fortgesetzt. Im Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) sind dafür 172 Mio. Euro EU-Mittel eingeplant. Während STARK II auf den Abbau der Verschuldung der Kommunen mit investiven Krediten der Kommunen abzielt, wird das ab 2015 beginnende Programm STARK IV die Kommunen beim Abbau der Altfehlbeträge und der daraus resultierenden Kassenkredite unterstützen. Die Kassenkredite der Kommunen betrugen Ende 2013 ca. 1,1 Mrd. Euro. Neben den Leistungen aus den Sonderprogrammen der STARK-Familie gewährt das Land Finanzzuweisungen durch sonstige Nettotransferzahlungen (Zweckzuweisungen), sowie nicht zuletzt aus dem kommunalen Finanzausgleich. III. Die Finanzausgleichsmasse Bei der Bemessung des Finanzbedarfs gem. Art. 88 Absätze 1 und 2 LVerf hat das Land dafür Sorge zu tragen, dass die Kommunen über Finanzmittel verfügen, die zur angemessenen Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich sind. Die Finanzausstattung ist so zu bemessen, dass die Kommunen in die Lage versetzt werden, alle ihre Aufgaben zu erfüllen, das heißt neben den Pflichtaufgaben des eigenen und übertragenen Wirkungskreises auch freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben übernehmen zu können (VerfGH Bayern 50, 15/41 f. m. w. N.). Die verfassungsrechtliche Garantie einer finanziellen Mindestausstattung als regelmäßig äußerste Grenze des gesetzgeberischen Ermessens ist verletzt, wenn das Selbstverwaltungsrecht ausgehöhlt und einer sinnvollen Betätigung der Selbstverwaltung die finanzielle Grundlage entzogen wird (VGH Bayern, Urteil v. 28. November 2007). Dem entsprechend wurde in § 2 Absatz 3 FAG festgelegt, dass Maßstab der Bemessung der Landeszuweisungen die notwendigen kommunalen Ausgaben bei effizienter Aufgabenerfüllung ist. Bei der Berechnung der Finanzausgleichsmasse steht dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu, der seine Begrenzung im Anspruch der Gemeinden und Gemeindeverbände auf eine finanzielle Mindestausstattung findet. Ausgangspunkt der gewählten Methode ist, der sog. Zuschussbedarf IV, der auf den Saldo der Ausgaben und direkt zuordnenbaren Einnahmen der Kommunen nach den Jahresrechnungstatistiken 2011 und 2012 sowie der Kassenstatistik 2013 abstellt. In die Berechnung des Zuschussbedarfes fließen mithin alle Ausgaben und direkt zuordnenbaren Einnahmen mit ein, unabhängig davon, ob diese einer effizienten Aufgabenerfüllung entsprechen und damit angemessen sind. !2

Die Bestimmung eines effizienten kommunalen Ausgabenniveaus und damit einer angemessenen Finanzausstattung ist nicht unproblematisch. Denn sowohl das Spektrum der tatsächlich wahrgenommenen Aufgaben als auch die Intensität der Aufgabenerfüllung ist von Kommune zu Kommune unterschiedlich. Beides liegt im Spannungsfeld zwischen den konkreten Bedürfnissen des örtlichen Gemeinwesens und seiner Einwohner einerseits sowie den verfügbaren Einnahmen andererseits. Bei der Bestimmung der Angemessenheit sind mithin vielschichtige Faktoren zu berücksichtigen. Dabei spielen die Belange des Landes ebenso eine Rolle wie die Standards für die grundlegende Aufgabenerfüllung und die Finanzkraft der Kommunen. Denn ein von der Finanzkraft des Landes losgelöster Anspruch der Kommunen steht im Widerspruch zur grundsätzlichen Gleichwertigkeit staatlicher und kommunaler Aufgaben. Der kommunalen Selbstverwaltung würde hierdurch einseitig der Vorrang gegenüber anderen, verfassungsrechtlich gleichwertigen Gütern wie etwa der inneren Sicherheit, dem Bildungswesen oder der Justizgewährung eingeräumt (vgl. VerfGH RP Urteil vom 14. Februar 2012; BayVerfGH, Urteil vom 28. November 2007 – Vf. 15-VII-05 – juris, Rn. 204; VerfGH NW, Urteil vom 19. Juli 2011 – 32/08 – juris, Rn. 56; BVerfG vom 13. Mai 1986 = BVerfGE 72, 175/198 m. w. N.; VerfGH NordrheinWestfalen DVBl 1989, 151/152; LVerfG Sachsen-Anhalt NVwZ-RR 2000, 1/5 f.; LVerfG Mecklenburg-Vorpommern vom 11. Mai 2006 = LKV 2006, 461/463; Volkmann, DÖV 2001, 497/503). Insoweit kann auch das Auslaufen der Sonderförderung des Bundes und der EU zur finanziellen Unterstützung bei der Überwindung der Folgen der deutschen Teilung bis zum Jahre 2020 nicht unberücksichtigt bleiben. Die Berechnung der Finanzausgleichsmasse erfolgt nach der bereits den Jahren 2013/2014 zugrunde liegenden Systematik. Unter Berücksichtigung dieser sog. Haupteinnahmequellen der Kommunen belaufen sich die Einnahmen in Höhe von insgesamt 3.468.553.981 Euro für das Jahr 2015 sowie 3.499.222.069 Euro für das Jahr 2016 wie folgt:

Nettosteuereinnahmen FAG-Zuweisungen

sonst. Nettotransfer

Nettosteuereinnahmen FAG-Zuweisungen

sonst. Nettotransfer

! Darstellung 2 Dabei wurde bei den Zuweisungen nach dem Finanzausgleichsgesetz die Investitionspauschale in Höhe von 125 Mio. Euro sowie die Mittel des Ausgleichsstocks (40 Mio. Euro für 2015 und 50 Mio. Euro für 2016) nicht berücksichtigt. Die stabile Finanzsituation der Kommunen wird durch den bereinigten Finanzierungssaldo sowohl insgesamt als auch insbesondere des Verwaltungshaushalts bestätigt. Seit 2006 bewegt sich der bereinigte Finanzierungssaldo des Verwaltungshaushalts stets im positiven dreistelligen Millionenbereich. Lediglich in den Auswir!3

kungsjahren der Finanzkrise 2009 und 2010 sank der Finanzierungssaldo, befand sich allerdings immer noch im positiven Bereich.

in Mio. Euro

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Finanzierungssaldo (bereinigt) insgesamt

176,8

236,3

301,8

95,8

35,0

132,8

120,0

138,6

Finanzierungssaldo (bereinigt) Verwaltungshaushalt

148,3

316,6

391,6

140,0

160,8

215,2

157,2

199,4

Darstellung 3 In diesem wird die Finanzausgleichsmasse für die Haushaltsjahre 2015 und 2016 wie folgt im FAG-Gesetz festgeschrieben: 1.482.176.942 Euro für das Jahr 2015 1.460.311.987 Euro für das Jahr 2016. Für die darauffolgenden Jahre ist jeweils rechtzeitig die Angemessenheit der kommunalen Finanzausstattung zu prüfen. IV. Das kommunale Finanzausgleichsgesetz In § 2 Absatz 1 des FAG-Gesetzes wird die Finanzausgleichsmasse für das Jahr 2015 auf 1.482.176.942 Euro und 2016 auf 1.460.311.987 Euro festgelegt. Die ermittelte Finanzausgleichsmasse entspricht der für die Aufgabenerledigung der Kommunen angemessenen Finanzausstattung. Die Beträge setzen sich wie folgt zusammen:   2015 aufgabenbezogene Ermittlung …

… des angemessenen Finanzbedarfs ( i.e.S.)

zzgl. § 16

Investitionspauschale

zzgl. § 17

Ausgleichsstock

§2

Finanzausgleichsmasse

2016

1.317.176.942

1.285.311.987

125.000.000

40.000.000

50.000.000

1.482.176.942

1.460.311.987

jeweils in Euro Beträgen

Darstellung 4

1. Berechnung der Finanzausgleichsmasse

An der mit der Novellierung des Finanzausgleichsgesetzes 2013/2014 weiter entwickelten Berechnung der Finanzausgleichsmasse wurde festgehalten. Insoweit ist für die Bestimmung der angemessenen Finanzausstattung der Zuschussbedarf IV der Jahre 2011 bis 2013 maßgeblich, dem die Jahresrechnungstatistiken der Jahre 2011 und 2012 sowie die Kassenstatistik 2013 zugrunde liegen. Der Zuschussbedarf IV setzt sich wie bereits in den Vorjahren aus den laufenden Ausgaben des Verwaltungshaushalts abzüglich der direkt zuordenbaren Einnahmen (d. h. ohne Nettozahlungen vom Land innerhalb und außerhalb des FAG und ohne Nettosteuereinnahmen) zusammen.

Die angemessene Finanzausstattung der Kommunen nach Art. 88 Abs. 1 LVerf LSA liegt einem Berechnungssystem zugrunde und basiert auf den Daten des Statistischen Landesamtes der Jahre 2011 bis 2013 sowie hinsichtlich der Prognosen auf denen des Bundes, mithin objektiver Daten. Der kommunale Finanzausgleich in Sachsen-Anhalt basiert auf Ausgaben und Einnahmen des Verwaltungshaushalts laut Jahresrechnungstatistiken und der Kassenstatistik des Statistischen Landesamtes Sachsen-Anhalt. Nach Darstellungen des Landes führt die Umstellung auf die Doppik weder zu einer unklaren oder nicht kompatiblen oder gar unplausiblen Datenlage, wie von den kommunalen Spitzenverbänden angenommen. Denn die Finanzstatistiken der doppisch buchenden Kommunen werden im Statistischen Landesamt Sachsen-Anhalt nach geltenden Überleitungen, die in Abstimmung zwischen dem Ministerium für Inneres und Sport des Landes Sachsen-Anhalt und dem Statistischen Landesamt Sachsen-Anhalt entwickelt wurden, in kamerale Systematiken umgerechnet. Somit werden systemimmanent bei den Doppikern die Auszahlungen und Einzahlungen der laufenden Rechnung als Teil der Finanzrechnung einbezogen. Damit ist eine belast!5

bare Zahlenbasis in den für die Ermittlung des Finanzbedarfs zugrundeliegenden Jahresrechnungstatistiken und der Kassenstatistik gegeben. Dem folgend wird auch die bisherige Ausrichtung auf den Finanzhaushalt, Teil Verwaltungshaushalt / laufende Rechnung, an der festgehalten wird, nicht berührt. Richtig ist jedoch, dass statistische Daten zu Abschreibungen, wie bereits im Stabilitätsrat Sachsen-Anhalt sowie in den damit verbundenen Arbeitskreisen erläutert wurden, nicht vorliegen. Dies ist bei Zugrundelegung des Finanzhaushaltes jedoch ohne Belang.

1.1 Fortschreibung und Korrektur des Zuschussbedarfes IV 1.1.1 Preissteigerung Bei der Fortschreibung des Zuschussbedarfes IV zur Niveauerreichung der Jahre 2015 und 2016 berücksichtigt das Land die Preissteigerung in Form der Jahresteuerungsrate. Zunächst erfolgt die Preisbereinigung der Beträge der Jahre 2011 und 2012 auf das Preisniveau 2013. Hierzu wird eine Jahresteuerungsrate von 1,9 v. H. für den Preisanstieg von 2011 bis 2012 und von 1,5 v. H. für den Preisanstieg von 2012 bis 2013 angesetzt. Der preisbereinigte Durchschnittsbetrag wird anschließend auf die Jahre 2015/2016 fortgeschrieben. 1.1.2 Bevölkerungsentwicklung / Remanenzkosten Die Remanenzkosten, die den Einfluss der Einwohnerentwicklung als weiteres Fortschreibungselement bei der Berechnung des Zuschussbedarfes korrigieren, wurden nach der im Gutachten des Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstituts an der Universität zu Köln und der Gertz-Gutsche-Rümenapp GbR entwickelten Berechnungsmethode ermittelt. Dabei wurde für das Aufgabenfeld „Gemeindestraßen und sonstige gemeindliche Verkehrsflächen“ bei den Landkreisen und kreisfreien Städten wie bereits für 2014 ein Steigungskoeffizient von 0,0 und damit eine volle Kostenremanenz angesetzt. 1.1.3 Steuerschätzung Die Nettosteuereinnahmen der Jahre 2015 und 2016 beruhen auf der Prognose zum erwarteten Steueraufkommen nach der sog. Mai-Steuerschätzung des Arbeitskreises Steuerschätzung und der darauf basierenden Regionalisierung. 1.2 pauschaler Tilgungsbeitrag Ein bedarfserhöhender Bestandteil der Finanzausgleichsmasse ist die pauschale Pflichtzuführung, abgebildet durch die ordentliche Tilgung. Die Zielrichtung der Pflichtzuführung besteht nach wie vor ausschließlich für Zwecke der Tilgung und nicht für weitere Investitionen. Für Letzteres werden den Kommunen im Rahmen des Finanzausgleichsgesetzes unverändert 125 Mio. Euro Investitionspauschale zugewandt. Die Kameralistik kannte die sogenannte Pflichtzuführung vom Verwaltungs- an den Vermögenshaushalt, die die ordentlichen Tilgung und die Kreditbeschaffungskosten umfassen musste. Da mit der Änderung der Schuldenstatistik ab 2010 die Position „Umschuldung“ entfiel, wurden die für das FAG 2012 angewandten Beträge der or!6

dentlichen Tilgung für die Jahre 2013 und 2014 zunächst unverändert in Höhe von rd. 178,6 Mio. Euro fortgeschrieben. Die Werte basieren auf dem Durchschnitt der ordentlichen Tilgung der Haushaltsjahre 2008 bis 2010. Da sich der Schuldenstand jedoch insbesondere durch die Zuweisungen des Landes im Rahmen des STARK II Programms verringert hat, ist es aus Sicht des Landes nicht mehr sachgerecht, den pauschalen Tilgungsbeitrag weiterhin konstant zu halten. Als Alternative wurde die ordentliche Tilgung der Jahre 2008 bis 2010 zum jeweiligen Schuldenstand ins Verhältnis gesetzt. Dabei ergaben sich Werte unter 7 v. H. Für die Berechnung der Jahre 2015 und 2016 wird der Wert, aufgerundet auf 7 v. H., auf den Schuldenstand 2013 laut Schuldenstatistik gelegt, was zu einer Erhöhung des Finanzbedarfs um 143 Mio. Euro jeweils für die Jahre 2015 und 2016 geführt hätte. 1.3 sog. „Blick nach Vorn“ Neben der Fortschreibung des Zuschussbedarfs IV, der Fortschreibung des sonstigen Nettotransfers und dem Einbezug der Steuerschätzung für das jeweilige Finanzausgleichsjahr erfolgt eine weitere Anpassung an die tatsächlichen Verhältnisse mit dem so genannten „Blick nach Vorn“ hinsichtlich finanziell bedeutsamer Gesetzesänderungen, die im Einzelfall mehr als 5 Mio. Euro ausmachen. Dabei sind unter Gesetzesänderungen nur Änderungen von Bundesgesetzen zu verstehen, denn bei Änderungen von Landesgesetzen ist Art. 87 Abs. 3 LVerf LSA einschlägig. Bei Änderungen von Bundesgesetzen ist wie folgt zu differenzieren: • •

•

Gesetzesänderungen des Bundes werden bedarfserhöhend berücksichtigt, sofern sich der Bund aus einer auch weiter ohne Möglichkeit der Reduzierung durchzuführenden Pflichtaufgabe finanziell zurückzieht. Für die Kommunen bedarfsmindernd zu berücksichtigen sind Gesetzesänderungen, bei denen der Bund seine Zuweisungen für eine bereits vorhandene Pflichtaufgabe aufstockt oder sich an bereits wahrgenommenen freiwilligen Aufgaben beteiligt. Für freiwillige Aufgaben, aus deren Finanzierung sich der Bund zurückzieht, besteht keine Finanzierungspflicht des Landes, da die Kommunen über die Fortführung im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts entscheiden.

Hierunter fallen die Mehreinnahmen im Bereich SGB XII. Anders als in den der Bedarfsberechnung zugrunde liegenden Jahren übernimmt der Bund gem. § 46 a Absatz 1 Nr. 2 Sozialgesetzbuch (SGB XII), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 1.10.2013, ab dem Jahr 2014 die Grundsicherung im Alter in voller Höhe. Bereits mit dem „Gesetz zur Stärkung der Finanzkraft der Kommunen“ vom 6. Dezember 2011 hat der Bund die erste Stufe der im Vermittlungsausschuss des Bundesrates zu dem „Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch“ vereinbarten stufenweisen Erhöhung der Bundesbeteiligung an den Ausgaben der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung für das Jahr 2012 umgesetzt. Hierzu wurde die Bundesbeteiligung im § 46 a SGB XII auf 45 v. H. der Kosten angehoben. Mit der Änderung des § 46a SGB XII erhöhte sich der Bundesanteil im Jahr 2013 auf   75 v. H. !7

Dem folgend beteiligte sich der Bund in den der Bedarfsberechnung zugrunde liegenden Jahren 2011 bis 2013 zu durchschnittlich 55 v. H. an den Ausgaben zur Grundsicherung im Alter. Die in die Bedarfsberechnung einbezogenen, durch das Land finanzierten Bedarfe von durchschnittlich 45 v. H. sind mithin auf Grund der Übernahme durch den Bund (100 v. H.) aus der Finanzausgleichsmasse herauszurechnen. Bezogen auf die Planansätze des Landes im Kapitel 05 08 Titel 633 20 belaufen sich die Mehreinnahmen der Kommunen im Jahr 2015 damit auf rd. 33,6 Mio. Euro und im Jahr 2016 auf rd. 36,3 Mio. Euro, so dass es in diesen Größenordnungen keines Ausgleichs seitens des Landes mehr bedarf. 1.4 Anpassung im Hinblick auf die Mehreinnahmen im Bereich Eingliederungshilfe

Vor Inkrafttreten des geplanten Bundesteilhabegesetzes wird die Bundesregierung die Kommunen ab dem 1. Januar 2015 mit jährlich einer Mrd. Euro für die Aufgabe der Eingliederungshilfe entlasten. Die Entlastung für die Eingliederungshilfe erfolgt bundesweit hälftig durch einen höheren Bundesanteil an den KdU – dazu werden die Erstattungsquoten nach   § 46 Absatz 5 SGB II gleichmäßig erhöht – und hälftig durch einen höheren Anteil der Gemeinden an der Umsatzsteuer. Nach den Daten der Zentralen Datenstelle der Landesfinanzminister beträgt der Anteil der Beteiligung des Bundes an den KdU für Sachsen-Anhalt im Jahre 2013 3,98 v. H. Bei einer Verteilungssumme von insgesamt 0,5 Mrd. Euro sind dies 19,9 Mio. Euro für Sachsen-Anhalt. Die entsprechende Erhöhung des Anteils der Gemeinden Sachsen-Anhalts an der Umsatzsteuer beläuft sich bei insgesamt 0,5 Mrd. Euro auf 11,3 Mio. Euro. Insoweit beteiligt sich der Bund an der Eingliederungshilfe im Vorgriff auf das Bundesteilhabegesetz zur Abdämpfung der Kosten für die Eingliederungshilfe in Sachsen-Anhalt 2015 und 2016 mit jeweils insgesamt 31,2 Mio. Euro. Da die Aufgabe der Eingliederungshilfe in Sachsen-Anhalt jedoch zu 100 v. H. beim Land liegt, steht diese Zuweisung des Bundes mithin dem Land zu und kann nicht zur Entlastung der Kommunen dienen. Sie ist daher in Abzug zu bringen. Die Zuweisungen des Bundes auf die kreisfreien Städte, Landkreise und kreisangehörigen Gemeinden gliedern sich wie folgt: kreisfreie Städte

Landkreise

Beteiligung an den KdU

6.078.403

13.821.597

Anteile an der Umsatzsteuer

3.750.646

insgesamt

9.829.049

kreisangehörige Gemeinden

7.549.354 13.821.597

7.549.354

Darstellung 5 Die Aufteilung der KdU-Mittel auf die Gruppe der kreisfreien Städte bzw. Landkreise erfolgt mittels der beim MS geführten Übersicht für das Jahr 2013.

Die Verteilung der Umsatzsteueranteile zwischen den kreisfreien Städten und den kreisangehörigen Gemeinden basiert auf den in der Anlage 2 zu § 8 der Neunten Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Gemeindefinanzreformgesetzes vom 10. Juli 2012 (GVBl. LSA S. 242) festgesetzten Schlüsselzahlen !8

zur Aufteilung des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer auf die Gemeinden Sachsen-Anhalts. 1.5 Korrektur des angemessenen Finanzbedarfs infolge eines Ländervergleichs Indes ist gem. § 2 Absatz 3 FAG-Gesetz eine effiziente Aufgabenwahrnehmung bei der Bemessung der angemessenen Finanzausstattung zugrunde zu legen. Denn gerade das Gebot der sparsamen Haushaltsführung verlangt eine fortlaufende Prüfung auf Effektivität und Effizienz. Ein Weg zur Überprüfung der Angemessenheit ist ein Ländervergleich. So hält das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern es für einen geeigneten Weg, die Finanzausstattung der Kommunen des Landes mit derjenigen in anderen Bundesländern unter Berücksichtigung der jeweiligen Besonderheiten zu vergleichen. (LVerfG Urteil vom 11. Mai 2006, Az.: 1/05, 5/05, 9/05). Gleichermaßen stellte auch der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz im Hinblick auf die Bemessung der Finanzzuweisungen und hier insbesondere der grundsätzlichen Gleichwertigkeit staatlicher und kommunaler Aufgaben fest, dass u. a. ein Vergleich mit der finanziellen Lage der Kommunen in anderen Bundesländern, wie er von dem Statistischen Landesamt im „Index der Finanzzuweisungen an die Kommunen“ angestellt wird, unter Umständen gewisse Hinweise liefern kann (VGH Urteil vom 14. Februar 2012, Az.: N 3/11). Im kommunalen Finanzausgleich des Landes Thüringen, bei dem der Finanzbedarf anhand der Kostenbelastung der Gemeinden ermittelt wird, erfolgte die Prüfung der Angemessenheit des ermittelten Finanzbedarfes aufgrund eines Korridors, in den nur Werte zwischen 50 und 100 v. H. des rechnerischen Durchschnitts einflossen. Dies wurde seitens des VerfGH Thüringen mit Urteil vom 2. November 2011 sowohl dem Grunde als auch der Methode nach bestätigt. Hiernach sei der Gesetzgeber befugt, die von ihm ermittelten Aufwendungen auf ihre Angemessenheit zu prüfen (VerfGH 28/03, S. 2). Dabei ist das Wirtschaftlichkeitsgebot zu beachten. Wie die gesamte öffentliche Hand, sind die Kommunen zu einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung verpflichtet. Dabei sei es verfassungsgemäß, wenn sich der Gesetzgeber an den wirtschaftlicher arbeitenden Kommunen orientiert. Denn die Thüringer Verfassung gibt dem Gesetzgeber nicht vor, nach welcher Methode er die Aufwendungen der Kommunen auf ihre Angemessenheit zu prüfen hat. Sie stellt es ihm frei, die Maßstäbe seiner Prüfung in einem Gesetz allgemein festzulegen oder in dem jeweiligen Verfahren gesondert zu bestimmen (VerfGH 28/03, S. 51). Ebenso liegt es in seinem Ermessen, welchen Ansatz er für die Verwirklichung des Wirtschaftlichkeitsgebots wählt. So kann die Grenze einer wirtschaftlichen und sparsamen Verwaltung weitgehend pauschalierend bestimmt werden, indem etwa Synergieeffekte geschätzt werden, die aus der Wahrnehmung einer Vielzahl von Aufgaben folgen (vgl. zur Auftragskostenpauschale: VerfGH 28/03, S. 55 f.; Verfassungsgerichtshof Sachsen, Urteil vom 23. November 2000 - Vf. 53-II-97, LKV 2001, 223, 226). Bereits im Gutachten zur Novellierung des FAG 2013/2014 hat der Gutachter einen Ländervergleich angestrengt und die Unterschiede sowohl zu den steuerschwachen westlichen Flächenländer Niedersachsen (NI), Rheinland-Pfalz (RP) und SchleswigHolstein (SH), als auch zu den östlichen Flächenländern Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen und Thüringen aufgezeigt. Hiernach gaben die Kommunen in LSA gemessen an den Vergleichsländern mehr Geld im Rahmen ihrer Aufgabenwahrnehmung !9

aus. Dieses Ergebnis ist nach erneutem Vergleich immer noch festzustellen. Bei einem erneuten Vergleich des Zuschussbedarfes IV mit den westdeutschen Flächenländern NI, RP und SH ohne Berücksichtigung des Einzelplans 4 (soziale Sicherungssysteme), dem die Jahre 2010/2011 zugrunde lagen, lag die Differenz bei rd. 308 Mio. Euro oder 133 Euro/Ew. Im Vergleich mit den östlichen Bundesländern (ohne Brandenburg und Berlin) waren es rd. 204 Mio. Euro bzw. 88 Euro/Ew. Unter Einbeziehung des Einzelplans 4 und unter Hinzurechnung der Ausgaben/Einnahmen des Landes in diesem Bereich, lag die Differenz zu den westlichen Flächenländern bei rd. 273 Mio. Euro bzw. 117 Euro/Ew. und gegenüber den ostdeutschen Ländern (ohne Brandenburg und Berlin) bei rd. 326 Mio. Euro oder 140 Euro / Ew. Dies zeigt, dass der Zuschussbedarf IV im Hinblick auf die obigen Vergleichsländer in den genannten Summen zu hoch bemessen ist, womit ein erhöhter Zuschussbedarf IV in Sachsen-Anhalt bestätigt wird. Diese Feststellung trifft auch unter Einbezug des Landes Brandenburg bei den östlichen Bundesländern für die Jahre 2010 bis 2011 zu. Mit Brandenburg ist der Zuschussbedarf IV unter Einbeziehung des Einzelplans 4 und unter Hinzurechnung der Ausgaben/Einnahmen des Landes immer noch um 239 Mio. Euro oder 103 Euro/Ew. zu hoch. Ohne Einbeziehung des Einzelplanes 4 sind es immer noch 176 Mio. Euro bzw. 76 Euro/Ew. zu viel. Die Vergleichswerte, insbesondere der der westlichen Vergleichsländer, sind auch insoweit wichtig, als mit dem Wegfall der Sonderförderung des Bundes und der EU zur finanziellen Unterstützung bei der Überwindung der Folgen der deutschen Teilung im Jahr 2020 auch SachsenAnhalt den westlichen Ländern gleichgestellt wird. Im Ergebnis sind zwar die Differenzbeträge im Vergleich mit den Ergebnissen des Gutachtens gesunken, dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass aufgrund der verfügbaren Datenbasis nur die Jahre 2010 und 2011 verglichen werden konnten. Auch ein ebenfalls angestrengter interner Landesvergleich zeigt eine Abweichung innerhalb der Kommunen. Dieser interne Vergleich orientiert sich an dem, den das Land Thüringen im Rahmen des Finanzausgleichsgesetzes Thüringen bis 2009 angewandt hat. Anders als beim Vergleich in Thüringen wurden auch die sog. freiwilligen Aufgaben mit einbezogen. Denn entgegen der Handhabung im Land Thüringen findet in diesem Bereich keine Deckelung statt, vielmehr fließen alle Ausgaben und direkten Einnahmen in diesem Bereich in die Berechnung des Zuschussbedarfes IV ein. Zwischenzeitlich hat das Land Thüringen seine Berechnung zur Ermittlung der angemessenen Finanzausstattung umgestellt. Die Berechnung des internen Vergleichs erfolgt auf Basis des Zuschussbedarfs IV der Jahre 2011 bis 013 (2011-2012 Jahresrechnungstatistiken, 2013 Kassenstatistik) pro Einwohner 2011 bis 2013. Einbezogen wurden Ausgaben vermindert um direkt zuordenbare Einnahmen des Verwaltungshaushalts, d. h. sowohl für Pflichtaufgaben als auch für freiwillige Aufgaben. Bei den doppisch meldenden Kommunen wurden die Konten an Hand von Überleitungen in kamerale Gruppierungen umgerechnet. Dazu wurden sechs kommunale Gruppen (kreisfreie Städte, Landkreise, Einheitsgemeinden mit mehr als 20.000 Einwohner, Einheitsgemeinden mit weniger als 20.000 Einwohnern, Mitgliedsgemeinden von Verbandsgemeinden, Verbandsgemeinden) gebildet. Damit wurden gleichwertige Verhältnisse geschaffen. Zur Vermeidung einer Verzerrung blieben die 13 abundanten Gemeinden indes unberücksichtigt. Bei der Bildung eines Korridors wurden nur Werte zwischen 50 und 100 v. H. des rechnerischen Durchschnitts einbezogen. D. h. Pro-Kopf-Beträge oberhalb von 100 v. H. wurden durch den Durchschnittswert ersetzt und Werte unter 50 v. H. wurden !10

auf 50 v. H. des Durchschnittswertes angehoben. Die Korridorbildung ist mithin am Durchschnitt ausgerichtet. Anschließend wurden die "neuen" Pro-Kopf-Beträge mit den Durchschnittswerten multipliziert. Das Abstellen auf einen Durchschnittswert wird in einem Land, in dem auch die Landesfinanzen angespannt sind, als verhältnismäßig angesehen. Die Zugrundelegung von Durchschnittswerten wurde auch vom Thüringer Verfassungsgerichtshof mit Urteil vom   2. November 2011 (a. a. O.) bestätigt. Hiernach ist es dem Gesetzgeber nicht verwehrt, sich an den wirtschaftlicher arbeitenden Kommunen zu orientieren. Insbesondere ist es ihm erlaubt, Konsequenzen an bestimmte tatsächlich vorliegende Unterschiede in der Ausgabenstruktur von Gemeinden zu knüpfen (s. VGH MecklenburgVorpommern v. 30.Juni 2011, Az.10/10). Dies bedeutet hier, dass die höheren Ausgaben ausgleichsrechtlich nicht als höherer Bedarf, sondern nur in Höhe des ermittelten Durchschnittswerts berücksichtigt werden können. Hiermit wird gleichwohl auch das interkommunale Gleichbehandlungsgebot beachtet. Denn durch diese nähere Ausgestaltung des Finanzausgleichs werden gerade nicht bestimmte Gemeinden sachwidrig bevorzugt. Vielmehr erfolgt die angemessene Finanzausstattung auf der Grundlage der vertretbaren sachlichen Differenzierung, dass eine effiziente Aufgabenerfüllung mit genau diesen Aufwendungen erfolgen kann. 1.6 Zuschlag für Oberzentren Der mit dem Finanzausgleichsgesetz 2013/2014 eingeführte Zuschlag für Oberzentren wird unverändert beibehalten. Dieser bemisst sich im Verhältnis von 127 zu 100 des Zuschussbedarfs IV pro Einwohner der kreisfreien Städte gegenüber denen der Landkreise und kreisangehörige Gemeinden zusammen. Für 2015 beläuft sich der Betrag auf 7.292.347 Euro und für 2016 auf 10.696.297 Euro. 1.7 Mehrbelastungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz / Aufnahmegesetz LSA Der sogenannte „Blick nach Vorn“ (siehe 1.3) beinhaltet nicht die Mehrkosten im Asylbewerberleistungsbereich, da diese insbesondere auf steigende Zugangszahlen zurückzuführen sind und nicht auf eine Gesetzesänderung. Gleichwohl wurde infolge des Urteils des BVerfG über die Höhe der Regelleistungen und deutlich steigender Zugangszahlen im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens zum FAG 2013/2014 den Kommunen für die Jahre 2013 und 2014 ein Ausgleich dieser Mehrbelastungen aus dem Ausgleichstock in Aussicht gestellt. Künftige finanzielle Mehrbelastungen, die auf erhöhte Zugangszahlen zurückzuführen sind, sollen nicht mehr aus dem Ausgleichsstock, sondern mittels einer gesonderten Zuweisung nach dem FAG in Höhe von 13 Mio. Euro jährlich im Vorfeld abgemildert werden. Hierbei handelt es sich um eine freiwillige Leistung des Landes.

2. Ergebnis Der angemessene Finanzbedarf beträgt 2015 mithin 1.317.176.942 Euro und 2016 1.285.311.987 Euro. Hinzuzurechnen für das Jahr 2015 sind 40 Mio. Euro in Form des Ausgleichsstocks und 125 Mio. Euro als Investitionspauschale. Für das Jahr !11

2016 sind es 50 Mio. Euro in Form des Ausgleichsstocks und gleichermaßen 125 Mio. Euro als Investitionspauschale. Die Finanzausgleichsmasse beträgt somit 1.482.176.942 Euro für das Jahr 2015 und 1.460.311.987 Euro für das Jahr 2016.

V. Auftragskostenpauschale Die Auftragskostenpauschale basiert auf Quoten (Verteilung auf die drei Wirkungskreise) die im Zuge der Umstellung des kommunalen Finanzausgleichs 2010 gemeinsam mit den kommunalen Spitzenverbänden für jede Gliederungsposition abgestimmt wurden. Die Quoten waren zum Teil für die Berechnung des FAG 2015 und 2016 anzupassen, da mit dem Übergang zur Doppik inhaltlich neu zu bewertende Aufgabenbereiche (Produktgruppen) zu berücksichtigen waren. Dabei wurden die Veränderungen aufgrund der Einbeziehung der doppischen Produktgruppen gleichermaßen im Vorfeld mit den kommunalen Spitzenverbänden einvernehmlich abgestimmt. Unter Berücksichtigung dessen wurde die Ermittlung der Auftragskostenpauschale für die Ausgleichsjahre 2015/2016 wie folgt vorgenommen: In einem ersten Schritt erfolgte die Zusammenstellung der kameralen Gliederungspositionen bzw. der doppischen Produktgruppen nach übertragenem und eigenem Wirkungskreis sortiert nach Aufgabenbereichen. Für jede Position wurde die aktuelle Quote mit zusätzlicher Kennung: fest, ermittelt, offen eingetragen. Die entsprechende Erläuterung dazu lautet: • fest = gemeinsame Festlegung für Bedarfsermittlung 2010-2012, ▪ ermittelt = berechnet auf Basis der festgelegten Quoten aller Gliederungen speziell für die Gliederungen 02, 03, 06, 77, ▪ offen = zu berechnende fiktive Gliederungspositionen nach Umrechnung der Doppiker in das kamerale System. Dies betrifft die Produktgruppen 111, 545, 311, 315. Sämtliche Berechnungen erfolgten getrennt nach den drei Gebietskörperschaftsgruppen: kreisfreie Städte, Landkreise und kreisangehörige Gemeinden einschließlich Verbandsgemeinden. Anschließend wurden die durchschnittlichen Auszahlungen/Ausgaben der laufenden Rechnung/Verwaltungshaushalt 2011 und 2012 aus den Jahresrechnungstatistiken pro "echter" bzw. "fiktiver" Gliederungsposition ermittelt und auf die drei Wirkungskreise mittels der festen bzw. ermittelten Quoten aufgeteilt. Die Ermittlung der offenen Quoten erfolgte, indem der prozentuale Anteil der Summe der Ausgaben je Wirkungskreis der vergleichbaren kameralen Gliederungen durch die Summe der Ausgaben insgesamt der vergleichbaren kameralen Gliederungen für die „fiktiven“ Gliederungspositionen 0, 67, 41 und 43 geteilt wurde. Danach wurden die Auszahlungen für die fiktiven Gliederungspositionen mittels der berechneten Quoten auf die drei Wirkungskreise verteilt.

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Die Ermittlung der Quoten je Wirkungskreis insgesamt wurde vorgenommen, indem die Summe aller Ausgaben je Wirkungskreis durch die Summe aller Ausgaben insgesamt geteilt und anschließend mit 100 multipliziert wurde. Abschließend wurden zum Ausgangsbetrag zur Berechnung der Finanzausgleichssumme die Nettosteuereinnahmen hinzugerechnet, da eigene Steuermittel nicht für den übertragenen Wirkungskreis einzusetzen sind, bzw. die Mittel für die Funktionalreformgesetze abgezogen wurden, da eine separate Verteilung über den § 5 erfolgt. Auf diesen neu ermittelten Betrag, getrennt für 2015 und 2016 je kommunale Gruppe, wurde die vorher beschriebene Quote für den übertragenen Wirkungskreis insgesamt angesetzt. Daraus ergeben sich folgende Beträge: kreisfreie Städte

Landkreise

kreisangehörige Gemeinden

2015

97.998.259 Euro

113.752.637 Euro

78.219.287 Euro

2016

99.492.136 Euro

117.300.817 Euro

77.891.516 Euro

Darstellung 6 VI. Besondere Zuweisungen zur Milderung der finanziellen Mehrbelastungen bei der Wahrnehmung von Aufgaben nach dem Aufnahmegesetz Die Mehrkosten im Asylbewerberleistungsbereich fallen, insbesondere wegen steigender Zugangszahlen, nicht unter den „Blick nach Vorn“, sondern werden zeitversetzt über den erhöhten Finanzbedarf in künftigen Finanzausgleichsjahren erfasst. Gleichwohl wurde im parlamentarischen Verfahren zum FAG 2013/2014 von dieser Methode abgewichen und infolge des Urteils des BVerfG über die Höhe der Regelleistungen sowie deutlich steigender Zugangszahlen den Kommunen für die Jahre 2013 und 2014 ein Ausgleich dieser Mehrbelastungen aus dem Ausgleichstock zugesprochen. Im Jahr 2013 wurden Abschlagszahlungen von insgesamt 9,5 Mio. Euro ausgezahlt. Die Schlussabrechnung erfolgte nach vorliegen der Asylbewerberleistungsstatistik für das Jahr 2013 im August 2014. Insgesamt wurden für das Jahr 2013 unter Anrechnung der in der Finanzausgleichsmasse bereits enthaltenen Preisund Bevölkerungsentwicklung 13,3 Mio. Euro an die kommunalen Aufgabenträger ausgezahlt. Für das Jahr 2014 wird mit einer ähnlich hohen Belastung zu rechnen sein. Deshalb wurden zwei Abschlagszahlungen für das Jahr 2014 in Höhe von jeweils 5 Mio. Euro im März und im August geleistet. Wegen des prognostizierten Zuzugs werden auf die Kommunen in Sachsen-Anhalt weitere finanzielle Mehrbelastungen zukommen. Diese sollen künftig nicht mehr aus dem Ausgleichsstock, sondern mittels einer ergänzenden Zuweisung nach dem FAG im Vorfeld abgemildert werden. Hierzu wird die Finanzausgleichsmasse für die Jahre 2015/2016 um jeweils maximal 23 Mio. Euro (10 Mio. Euro zu Lasten des Ausgleichsstocks) jährlich aufgestockt. Diese zusätzlichen Mittel werden im FAG in Form einer Besonderen Zuweisung ausgewiesen. Mit dieser Besonderen Zuweisung soll keine Vollfinanzierung des Mehrbedarfs, sondern eine Abmilderung der finanziellen Belastung erfolgen. !13

VII. Besondere Zuweisungen für die Aufgabenübertragung nach dem Ersten und Zweiten Funktionalreformgesetz Für die Übertragung von Aufgaben nach dem Ersten und Zweiten Funktionalreformgesetz erhalten die kreisfreien Städte und Landkreise Besondere Zuweisungen. Die Aufteilung auf die kommunalen Gruppen bemisst sich bei den Absätzen 1 und 2 zu 90 v. H. nach der Zahl der Einwohner am 30. Juni 2013 und zu 10 v. H. nach der Fläche am 31. Dezember 2013. Für die horizontale Verteilung innerhalb der kommunalen Gruppen werden die dann vorliegenden Einwohnerstatistiken zum Jahresende 2013 herangezogen. Absatz 3 ist von der Vorverteilung auf die beiden kommunalen Gruppen nicht berührt. Hier handelt es sich lediglich um eine redaktionelle Anpassung.

Gebietskörper schaft

§ 5 Absatz 1 2015

2016

§ 5 Absatz 2 2015

2016

§ 5 Absatz 3 2015

2016

kreisfreie Städte

1.074.916

1.082.155

Landkreise

3.795.981

3.821.544

238.063

Summe

4.870.897

4.903.699

238.063

Beträge jeweils in Euro

Darstellung 7

VIII. Schluss Der kommunale Finanzausgleich über das Finanzausgleichsgesetz ist ein sehr komplexes System. Es dient dem verfassungsgemäßen Ziel, die Kommunen im Land Sachsen-Anhalt angemessen zu finanzieren. Ob das Ziel in der angemessenen Form mit dem System erreicht wird, ist umstritten und ist immer auch eine Frage des jeweiligen Interesses.

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