Analyse des politiques de lutte vs la pollution de l'eau par les lisiers de porcs, CMAHE 2006

Cécile MAHE Ingénieur en Formation Initiale (Deuxième année)

Rapport de stage en entreprise Juin- Septembre 2006

RECENSEMENT ET ANALYSE DES POLITIQUES MISES EN PLACE POUR LUTTER CONTRE LA POLLUTION DE L’EAU PAR LE LISIER DE PORCS EN BRETAGNE

Source : auteur

Tuteur de stage : M. Luc THIEBAUT

Correspondant pédagogique : M. Guy DUMAS

Maître de stage : M. Romain SUAUDEAU

REMERCIEMENTS

Je remercie l’ensemble des personnes travaillant au siège de FNE à Orléans pour leur sympathie ainsi que l’APSL, association partageant les mêmes locaux. Plus précisément je tiens à remercier M. Romain SUAUDEAU, mon maître de stage, pour ses conseils et sa présence ainsi que M. Bernard ROUSSEAU, président du réseau Eau, pour l’aide apportée au niveau de la documentation notamment. Merci également à Mlle Elise DELANSSAYS qui a partagé son bureau avec moi durant ces trois mois de stage.

Merci à : Mme Hélène BISCARAT de la direction des espaces ruraux de l’Agence de l’Eau LoireBretagne qui nous a accordé un entretien riche d’enseignement.

Mme Claire LIMASSET, documentaliste à l’Agence de l’Eau Loire- Bretagne qui a bien voulu me consacrer du temps et m’aider dans mes recherches malgré le déménagement des archives.

M. Jean- Bernard FIAT de la DDAF du Finistère qui a répondu à bon nombre de mes interrogations au téléphone M. HUET de Eau et Rivières de Bretagne, pour les informations communiquées.

Mme Isabelle MARZIN de la DDSV du Morbihan pour les informations communiquées au niveau des contrôles ICPE et du traitement des lisiers.

Je remercie également tous les centres de documentation et les organismes qui ont bien voulu me communiquer des informations : CEMAGREF, CSEB, DIREN Bretagne, DIREN Centre, DRAF Centre, ENSAR, Institut Technique du Porc.

Mes remerciements vont particulièrement aux personnes qui ont accepté un entretien mais que je n’ai malheureusement pas eu le temps de rencontrer : M. LE GOFFE, professeur du département économie rurale et politique publique de l’ENSAR et le responsable du programme Prolittoral du CEVA. Au niveau de l’ENESAD, je remercie M. Guy DUMAS pour l’aide apportée dans la recherche de stage, M. Luc THIEBAUT, mon tuteur, pour son aide et ses conseils avisés au niveau de la rédaction de ce rapport et son intérêt pour le stage. Merci aussi à M. Gilles GROLLEAU qui s’est intéressé à ce stage et s’est également impliqué dans la phase préparatoire.

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TABLE DES MATIERES TABLE DES ILLUSTRATIONS..........................................................................................................................4 TABLE DES TABLEAUX.....................................................................................................................................5 INTRODUCTION..................................................................................................................................................6 I. PRÉSENTATION DE FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT ...............................................................7 A. HISTORIQUE........................................................................................................................................................ 7 B. ORGANISATION.....................................................................................................................................................7 C. LES MOYENS HUMAINS ET FINANCIERS......................................................................................................................9 D. LES RÔLES ET LA STRATÉGIE DE LA FÉDÉRATION........................................................................................................ 9 E. PRÉSENTATION DU RÉSEAU EAU............................................................................................................................ 10 II. MÉTHODOLOGIE EMPLOYÉE................................................................................................................ 12 III. CONTEXTE...................................................................................................................................................14 A. CONTEXTE RÉGLEMENTAIRE................................................................................................................................. 14 B. CONTEXTE HYDROGRAPHIQUE ...............................................................................................................................14 C. CONTEXTE ENVIRONNEMENTAL : LA POLLUTION PAR LE LISIER DE PORCS......................................................................14 D. ELEVAGE PORCIN ET PRODUCTION DE LISIER............................................................................................................16 1. L’élevage porcin en Bretagne....................................................................................................................16 2. Production de lisier et excédents d’azote en Bretagne (tableau ci-contre)...............................................16 IV. RECENSEMENT DES POLITIQUES MISES EN PLACE POUR LUTTER CONTRE LA POLLUTION DE L’EAU PAR LES LISIERS DE PORCS EN BRETAGNE ................................................18 V. LES RÉSULTATS DES POLITIQUES MENÉES : DISCUSSION SUR L’EFFICACITÉ..................... 22 A. ÉVOLUTION DE LA QUALITÉ DE L’EAU....................................................................................................................22 1. Des biais méthodologiques et techniques dans les mesures......................................................................22 2. Dynamique des transferts..........................................................................................................................22 3. Analyse des résultats.................................................................................................................................24 B. EVOLUTION DES PRATIQUES AGRICOLES.................................................................................................................. 26 1. La fertilisation organique..........................................................................................................................26 2. Evolution de la consommation d’azote minéral .......................................................................................28 VI. ANALYSE DES POLITIQUES MISES EN PLACE POUR LUTTER CONTRE LA POLLUTION DE L’EAU PAR LES LISIERS DE PORCS EN BRETAGNE ...............................................................................30 A. LA PERTINENCE DES POLITIQUES ...........................................................................................................................30 B. LA COHÉRENCE DES POLITIQUES ...........................................................................................................................31 1. L’étendue des programmes .......................................................................................................................31 2. Moyens réglementaires..............................................................................................................................33 3. Les incitations économiques......................................................................................................................37 4. Les moyens non contraignants..................................................................................................................40 5. Moyens humains et administratifs............................................................................................................41 C. L’EFFICIENCE DES POLITIQUES...............................................................................................................................43 1. Les financeurs........................................................................................................................................... 43 2. Une idée des montants...............................................................................................................................43 3. Les limites..................................................................................................................................................43 CONCLUSION.....................................................................................................................................................44 ANNEXES.............................................................................................................................................................45 BIBLIOGRAPHIE ..............................................................................................................................................60 LISTE DES ABREVIATIONS............................................................................................................................66 NOTE DE SYNTHESE........................................................................................................................................68

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TABLE DES ILLUSTRATIONS

FIGURE 1: ORGANIGRAMME DE FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT ; UNE ORGANISATION EN PÔLES THÉMATIQUES (SOURCE : FNE)...............................................................................................15 FIGURE 2: SCHÉMATISATION DE LA MÉTHODOLOGIE D’ÉTUDE (SOURCE : D’APRÈS ISL, 2005)........................................................................................................................................................................19 FIGURE 3 : PROBABILITÉ DE RESPECT DES OBJECTIFS DES MASSES D’EAU (SOURCE : DIREN BRETAGNE)............................................................................................................................................21 FIGURE 4: PRINCIPAUX PROBLÈMES RENCONTRÉS LORS DE LA GESTION DES DÉJECTIONS ANIMALES (SOURCE : D’APRÈS BURTON, 1999)......................................................................................21 FIGURE 5:ORIENTATION TECHNICO-ÉCONOMIQUE DES COMMUNES DE BRETAGNE (SOURCE : DRAF, 2005).....................................................................................................................................23 FIGURE 6: EVOLUTION DU CHEPTEL PORCIN BRETON PAR DÉPARTEMENT DE 1970 À 2005 (SOURCE : AGRESTE).......................................................................................................................................23 FIGURE 7: CARTE DES ZONES VULNÉRABLES AU 1ER MAI 2000 (SOURCE : DIRECTION DE L’EAU- BUREAU DES DONNÉES SUR L’EAU, MAI 2000)..........................................................................25 FIGURE 8: DES MESURES DE RECONQUÊTE DE LA QUALITÉ DE L'EAU IMBRIQUÉES (SOURCE : FEURY, 2003)...................................................................................................................................27 FIGURE 9: DE NOMBREUX PROGRAMMES DE RECONQUÊTE DE LA QUALITÉ DES EAUX (SOURCE: FLEURY, 2003).................................................................................................................................27 FIGURE 10: MOYENNES ANNUELLES DE LA CONCENTRATION EN NITRATES (MG/L) DANS LES EAUX SUPERFICIELLES EN BRETAGNE (DIREN, 2005).................................................................29 FIGURE 11: ESTIMATION DES FLUX D'AZOTE NITRIQUES ÉCOULÉS ANNUELLEMENT EN BRETAGNE (SOURCE : DIREN)- NB : UNE TONNE D'AZOTE NITRIQUE REPRÉSENTE 4,4 TONNES DE NITRATES.....................................................................................................................................29 FIGURE 12: CARTE DE BRETAGNE DES CONCENTRATIONS MOYENNES ET MAXIMALES EN NITRATES POUR 2005 (DIREN, 2005).............................................................................................................31 FIGURE 13: EVOLUTION DES CONCENTRATIONS EN NITRATES EN BRETAGNE (SOURCE: DIREN, 2004).........................................................................................................................................................31 FIGURE 14: APPORT D'AZOTE ORGANIQUE PAR CANTON EN 2000 (SOURCE : AGRESTE PRIMEUR, 2003)..................................................................................................................................................33 FIGURE 15: QUANTITÉS D’AZOTE MINÉRAL VENDUES EN TONNES (SOURCE : FLEURY, 2003) .................................................................................................................................................................................35 FIGURE 16: SUPERPOSITION DES BV BEP ET DES BV EN CONTENTIEUX EUROPÉEN POUR LES EAUX BRUTES (SOURCE : ISL, 2006)....................................................................................................37 FIGURE 17: EFFET DE LA SUPERPOSITION DU DÉCOUPAGE RÉGIONAL (ISL, 2006)...................41 FIGURE 18: CONTRÔLES ICPE ET SUITES ADMINISTRATIVES EN BRETAGNE (SOURCE: DIREN, 2004).........................................................................................................................................................43 FIGURE 19: FONCTIONNEMENT DU SYSTÈME DES REDEVANCES DE L'AGENCE DE L'EAU...45 FIGURE 20: RÉPARTITION PAR SECTEUR DES REDEVANCES POLLUTIONS PERÇUES EN 2004 (SOURCE : AELB)...............................................................................................................................................45 FIGURE 21: COÛT DÉPARTEMENTAL MOYEN D'UN CTE (SOURCE: DEPSE/CNASEA)................47

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TABLE DES TABLEAUX

TABLEAU 1: PRODUCTION D’AZOTE ORGANIQUE ET EXCÉDENTS D’AZOTE EN BRETAGNE (SOURCE : VOIR PAGE CI-CONTRE)............................................................................................................23 TABLEAU 2 : RÉPARTITION DES CONCENTRATIONS MOYENNES DES EAUX SUPERFICIELLES DES STATIONS COMMUNES AUX TROIS CAMPAGNES (SOURCE : )...............29 TABLEAU 3: RÉPARTITION DES CAPTAGES D’EAU SOUTERRAINE PAR CLASSES DE TENEURS MOYENNES EN NITRATES (MG NO3-/L) POUR LES 3 CAMPAGNES DE SURVEILLANCE DES ZONES VULNÉRABLES (SOURCE : )...................................................................29 TABLEAU 4: APPORT D’AZOTE ORGANIQUE EN 1996 EN BRETAGNE DONT AZOTE ORGANIQUE PORCIN (SOURCE : DIREN, 1997) ......................................................................................33 TABLEAU 5: RÉSULTAT DES CAMPAGNES DE CONTRÔLE DES CAHIERS DE FERTILISATION DANS LES CÔTES D’ARMOR (DDAF22, 2003).............................................................................................33 TABLEAU 6: BILAN DES CONTRÔLES DES DOCUMENTS D’ENREGISTREMENT DE LA FERTILISATION DANS LE FINISTÈRE (SOURCE : DDAF29, 2003)........................................................33 TABLEAU 7:APPORT D’AZOTE MINÉRAL SUR LA CAMPAGNE 1996/1997 EN BRETAGNE (SOURCE : DIREN, 1997)...................................................................................................................................35 TABLEAU 8: CONTRÔLES DE TERRAIN DES INSTALLATIONS CLASSÉES D'ÉLEVAGE AU 31/12/2004EFFECTUÉS EN 2004 (SOURCE : PRÉFECTURE DE BRETAGNE) ......................................43 TABLEAU 9: RÉPARTITION DES REDEVANCES ÉMISES EN 2004 EN MILLIONS D’EUROS (SOURCE : AELB)...............................................................................................................................................45 TABLEAU 10: NATURE ET MONTANT DES SUBVENTIONS ACCORDÉES PAR L’AGENCE DE L’EAU LOIRE- BRETAGNE AU COURS DU VII° PROGRAMME D’INTERVENTION (SOURCE : AELB, 2003B)........................................................................................................................................................53 TABLEAU 11: ESTIMATION MOYENNE DE LA PART DES OPÉRATIONS "EXTERNALISÉES" PAR TYPE DE PRESTATAIRE LORS DE L'EXERCICE 2004 (SOURCE: ISL, 2006)..............................53

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INTRODUCTION Au terme d’un testament du 10 décembre 1997, monsieur Leyvastre, décédé le 26 octobre 1999 à Lyon, fait de France Nature Environnement son légataire universel « avec obligation pour elle d’affecter les fonds et biens qu’elle recueillera dans [sa] succession au combat contre les lisiers de porcs en Bretagne et de prêter son concours à toutes associations spécialisées et notamment à l’association Eau et Rivières de Bretagne ».

Ce legs est une chance pour FNE et ses associations membres. Il offre la possibilité d’amorcer un projet d’envergure qui pourra apporter sa contribution au renforcement des capacités du mouvement fédéral. L’étude réalisée s’inscrit dans ce projet. Elle a pour vocation d’être un outil synthétique et bibliographique de référence à destination des représentants associatifs présents dans les instances de concertation. Ceux-ci pourront étayer leurs positions et être plus efficaces pour lutter contre les nuisances des lisiers de porcs et pour faire respecter les objectifs de la Directive Cadre sur l’Eau. Ce stage ayant été effectué au réseau Eau de l’association, seule la pollution de l’eau sera abordée bien que les nuisances olfactives soient plus spécifiques aux lisiers de porcs. Le titre retenu pour le rapport est donc « Recensement et analyse des politiques mises en place pour lutter contre la pollution de l’eau par les lisiers de porc en Bretagne ».

Par politique on entend aussi bien les réglementations et les lois que les programmes volontaires. Les déjections porcines se présentent généralement sous forme de lisier. Il s’agit d’un mélange fermenté des fèces et de l’urine auquel s’ajoutent des pertes d’aliment et des eaux gaspillées. La pollution de l’eau peut avoir deux origines. La pollution ponctuelle (directe) est la pollution qui provient d'un point unique et bien identifiable. La fuite d’effluents issue des bâtiments d’élevage appartient à cette catégorie. La pollution diffuse (indirecte) est la pollution la plus répandue. Il s'agit de petites doses répétées régulièrement et sur de grandes surfaces. L’épandage mal géré en est un exemple.

La pollution généralisée des eaux, dont les déjections animales sont identifiées comme une des principales sources, a atteint une ampleur considérable en Bretagne. De nombreuses démarches de réduction des pollutions dues aux élevages de porcs y ont été menées et continuent encore actuellement à être mises en oeuvre. Mais malgré l’importance des sommes investies, ces mesures ne donnent pas les résultats escomptés notamment quant à la diminution des concentrations en nitrates dans les eaux. Se pose alors la question : comment répondre aux objectifs de la DCE, alors que l’état des lieux évalue que la simple poursuite des politiques actuelles permettra seulement d’atteindre en quelques endroits le bon état des eaux et des milieux aquatiques (Lefeuvre, 2005) ? Cette expertise doit permettre de connaître les politiques mises en œuvre : combien ? lesquelles ? ainsi que les sommes investies et les résultats obtenus pour en faire une synthèse complète.

Dans une première partie qui présentera France Nature Environnement, nous verrons comment l’association a vu le jour, quels sont ses rôles et sa stratégie au sein de la fédération.

La méthodologie employée pour traiter le sujet sera ensuite détaillée et une présentation du contexte permettra de situer des éléments de compréhension indispensables pour la suite de l’exposé tels que la réglementation, la situation hydrographique de la région et de l’élevage porcin. Dans un deuxième temps, seront présentées l’ensemble des politiques recensées. Et leurs résultats tant sur la qualité de l’eau que sur l’évolution des pratiques agricoles. Enfin, une analyse plus fine de ces politiques aura pour but de souligner leurs lacunes et d’expliquer leur manque d’efficacité.

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I. Présentation de France Nature Environnement France Nature Environnement (FNE) est la fédération nationale des associations de protection de la nature et de l’environnement. Elle a le statut loi 1901, est à but non lucratif et reconnue d’utilité publique1.

A. Historique En 1968, dans un contexte d’excès en matière d’aménagement foncier (remembrement, assèchement des zones humides, urbanisation), émerge la volonté de réunir les associations nationales, régionales, départementales et locales. La Fédération Française des Sociétés de Protection de la Nature (FFSPN) voit alors le jour sous l'impulsion du président de la Société Nationale de Protection de la Nature. Elle sera rebaptisée France Nature Environnement en 1990. La mobilisation pour la défense du parc de la Vanoise (1969-1971), fut un puissant ciment pour la jeune fédération. Cette impulsion a participé, en 1971, à la création du Ministère de la protection de la nature et de l'environnement et contribué à remplacer en partie l'affrontement stérile par le dialogue constructif avec les élus et l'administration. L'adoption de la loi sur la protection de la nature en 1976, résultant pour partie du travail de la FFSPN et de ses associations membres auprès du parlement et des gouvernements successifs, marque également le début de la reconnaissance officielle des associations de protection de la nature, en mettant notamment en place des instances de concertation où les associations peuvent être entendues. En 1976, la fédération est reconnue d’utilité publique et devient un interlocuteur majeur des pouvoirs publics dans le domaine de la protection de la nature.

B. Organisation FNE fédère 14 associations nationales de protection de la nature et de l’environnement, 32 fédérations et associations régionales, 80 associations départementales, 3000 associations locales pour un total d’environ 300 000 adhérents directs et indirects. L’organisation est de forme pyramidale, mais la liaison entre le sommet et les bases est très « lâche ». En effet, de par leurs statuts (association loi 1901) et leurs pratiques, les associations et fédérations sont totalement libres de leurs stratégies, du choix de leurs actions, de leur communication intérieure et extérieure, et ne sont responsables que devant leurs adhérents.

FNE est composée d’une part de responsables bénévoles2 et d’autre part d’une équipe de salariés. Elle développe son action sous la direction de responsables associatifs, élus et bénévoles qui se réunissent lors d’une Assemblée Générale annuelle. Ils composent un Conseil d'Administration de 26 membres et un bureau de 8 membres dont le Président, élu tous les ans.

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Cette reconnaissance n’est pas commune à toutes les associations et beaucoup ne le sont pas comme le WWF ou Greenpeace par exemple.

2 Les associations sont l’outil de la démocratie participative (en continu), à la fois parce qu’elles sont composées de citoyens n’ayant pas à priori d’intérêts particuliers à défendre et parce qu’elles sont un relais potentiel vers ces citoyens.

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Figure 1: Organigramme de France Nature Environnement ; une organisation en p么les th茅matiques (source : FNE)

C. Les moyens humains et financiers Le bénévolat représente l’équivalent d’un million d'euros de budget annuel. Ce budget correspond au temps passé, aux déplacements, aux documents, matériel informatique, etc. Les financements proviennent à la fois de subventions publiques (Ministère de l’Ecologie et du Développement Durable, Ministère de l’Agriculture et de la pêche, ADEME, etc.), des adhésions et des partenariats privés. Les subventions posent cependant la question de la dépendance vis à vis des collectivités ou des entreprises avec lesquelles il peut potentiellement y avoir conflit. Pourtant, malgré les critiques véhémentes de certaines associations, le développement des partenariats privés (Véolia) est une solution avantageuse en terme de moyens.

D. Les rôles et la stratégie de la fédération France Nature Environnement se fait le relais du travail de veille et d'expertise, réalisé par les associations, qu’elle synthétise et dont elle assure la diffusion en direction de ses différents interlocuteurs. Le maillage associatif qu'elle développe, lui permet de conduire une action ayant des répercussions sur l'ensemble du territoire. D’autre part, la fédération soutient et coordonne l'ensemble des projets développés pas les associations qu'elle rassemble. Enfin, présente dans les principales commissions nationales de concertation, la fédération est le porte-parole de milliers de bénévoles.

La mise en place de réseaux thématiques, découpés en missions et rassemblant des personnes compétentes, sur une diversité de sujets relève de la stratégie de FNE : nature (faune, milieux naturels, flore, loup…), eau (dont carrières et zones humides), agriculture, forêt, déchets, transports et mobilités durables, énergie et climat, tourisme et environnement, montagne (voir organigramme ci-contre). Le but premier de ces réseaux est de créer un lien entre toutes les associations. Le second objectif est de traiter des problèmes d’intérêt général, concernant toutes les associations, afin d’être en mesure de communiquer avec pertinence en direction des associations et des militants, et à l’extérieur. Cette stratégie s’enracine, notamment, dans la convention d’Aarhus3 selon laquelle le citoyen a le droit de savoir, le droit de donner son avis et celui d’aller en justice si les deux droits précédents ne sont pas respectés.  La concertation avec les pouvoirs publics Contrairement aux grosses structures internationales qui ne s’appuient pas sur des bénévoles de base mais opèrent selon de grandes stratégies médiatiques, le travail des associations et des fédérations de FNE se fait sur le terrain, de façon très légaliste, notamment en participant aux instances de concertation des services décentralisés de l’Etat, des établissements publics, des collectivités territoriales. Au niveau national, FNE est représentée dans les Comités nationaux (Eau, Déchets, ICPE, Protection de la Nature, Commission des Toxiques, CNDP…), les groupes de travail (Sites pollués, Directive Nitrates, Irrigation, Forêt-certification, Boues de station d’épuration…) et dans les Conseils d’Administration des établissements publics (IFEN, INERIS, ONF, Agences de l'eau…). Elle est présente, à travers l’ensemble de ses représentants, au niveau des Comités de Bassin, des Commissions Locales de l’Eau, et des Conseils d’Administration des Agences de l'eau. On la retrouve également aux niveaux régionaux (CRADT, CESR, PREDIS,…), départementaux (CDH, PDEDMA, …) et locaux (CLIS, CLI, …).

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La Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, dite « convention d’Aarhus » du nom de la ville danoise où elle a été signée le 25 juin 1998, est issue des travaux des ministres de l’environnement des pays membres de la Commission économique pour l’Europe des Nations Unies.

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 Les actions médiatiques La stratégie de communication de FNE se base sur des publications (revues, livres, « lettre eau », « lettre du hérisson »,…), des communiqués de presse, des conférences, des interviews ou encore des colloques et des manifestations. Cependant, si elle est connue et reconnue par les institutions, elle n’atteint pas ou peu le grand public.

L'éducation, la sensibilisation, l’information et la mobilisation des citoyens s’effectue par des actions d’envergure nationale (campagne actuelle « moins d’ordures pour la nature » par exemple) ou locale par le truchement des associations locales.  Les actions juridiques A l’occasion de l’élaboration des textes législatifs, FNE fait des propositions et rédige des amendements, tout en assurant un travail de lobbying à la fois parlementaire et gouvernemental. Par exemple, dans le cadre de la loi sur l’eau, FNE rencontre des sénateurs, députés et personnels de l’Etat pour proposer ses amendements.

Elle peut également avoir recours à la justice par le biais du contentieux notamment au niveau des élevages porcins en Bretagne, afin de faire respecter la législation sur les installations classées.

La stratégie de FNE ne se traduit pas par une communication très médiatique mais par un travail de fond, notamment au niveau politique, qui permet de faire évoluer les choix, les décisions, les pratiques. La discussion et le compromis prévalent sur l’affrontement.

E. Présentation du réseau Eau Le réseau eau de FNE est piloté par M. Bernard Rousseau et emploie deux salariés et comprend environ 250 correspondants bénévoles. Son rôle est d’inciter les associations fédérées à FNE à travailler en concertation, dans les meilleures conditions possibles et dans un esprit de partenariat avec les acteurs de l’eau. Elle a pour objectif de coordonner et animer le réseau associatif dans le domaine de l’eau par la diffusion de l’information et les échanges d’expériences, de proposer une assistance et une formation technique aux associations. Elle favorise également l’intervention des militants associatifs dans les instances de la négociation, crée des espaces d’échanges, de débats et de concertation entre associations et avec le grand public.

Les principales activités du réseau eau pour l’année 2005- 2006 concernent la réforme de la politique de l'eau, le lobbying gouvernemental et parlementaire, la participation aux états des lieux des districts hydrographiques (DCE), la formation et l'information des associations, l'animation du réseau, le suivi de toutes les politiques liées à l’eau, notamment en ce qui concerne le barrage de Poutès pour l’hydroélectricité.

La Lettre Eau, publication du réseau Eau, s’adresse à un large public, néophyte comme averti.

Au travers d'analyses simples et claires, de dossiers techniques et de réflexions approfondies sur des thèmes d’actualité (inondations, gestion des boues d'épuration, projets de barrages, etc.), elle décortique les rouages de la politique de l'eau et ses dérives tant au niveau local que national. C'est également un lieu d'expression pour les associations de protection de l'environnement qui oeuvrent dans le domaine de l'eau.

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Le contexte social, économique et environnemental

Qualité de l'eau

Objectifs

Pertinence

Moyens

Cohérence

Le programme

Résultats

Efficience

Impacts

Les critères d'évaluation

Efficacité

Figure 2: Schématisation de la méthodologie d’étude (source : d’après ISL, 2005)

Définitions des termes utilisés dans la démarche méthodologique : Critères : sert de base à la formulation d’un jugement évaluatif. Il permet en d’autres termes d’évaluer si les actions mises en oeuvre sont efficaces, efficientes, pertinentes, cohérentes. Une action est généralement jugée sur plusieurs critères. Un critère est soit qualitatif, soit quantitatif.

Indicateur : donnée qui a été sélectionnée à partir d'un ensemble statistique plus important car elle possède une signification et une représentativité particulière. Les indicateurs condensent ainsi l'information, et simplifient l'approche de phénomènes environnementaux, souvent complexes, ce qui en fait des outils de communication précieux. (IFEN, 2000).

Pertinence : c’est l’adéquation des objectifs d’un programme aux besoins du secteur et aux problèmes qu’il est censé résoudre Cohérence : Appréciation sur le point de savoir s'il y aurait moyen d'atteindre une meilleure complémentarité ou une plus grande synergie dans le cadre d'un programme donné ou par rapport à d'autres programmes. La notion de « cohérence interne » renvoie à la relation entre les ressources affectées à un programme et les objectifs qui lui sont assignés. La notion de "cohérence externe" renvoie à l'adéquation entre le programme évalué et d'autres programmes connexes (par exemple : BEP et les programmes d’action de la Directive « nitrates »).

Efficacité : L'appréciation de l'efficacité d'un programme consiste à apprécier ses effets par rapport à ses objectifs. Une action est dite "efficace" lorsque ses objectifs ont été atteints.

Efficience : L'appréciation de l'efficience d'un programme consiste à apprécier les effets obtenus par rapport aux ressources (financières ou administratives) mises en oeuvre : comment économiquement, les ressources mises en oeuvre ont-elles été converties en réalisations, en résultats ou en impacts ? Le même résultat aurait-il pu être atteint avec moins de ressources et aurait-on pu, à partir des mêmes ressources obtenir davantage de résultats ?

Impact : Effets du programme à moyen et à long termes. On distingue des impacts « attendus » ou « inattendus », « positifs » ou « négatifs », entre autres en raison de l'influence de facteurs exogènes. L'impact d'un programme peut affecter des bénéficiaires directs comme des bénéficiaires indirects.

Résultat : Le résultat d'une action est son incidence la plus immédiate, que l'on peut cerner aussitôt qu'elle a été menée. Le résultat de l'action se produit dès la clôture de l'intervention publique.

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II. Méthodologie employée Malgré le nombre considérable d’informations qui existent sur le sujet, celles-ci sont dispersées et peu de données précises sont disponibles et utilisables immédiatement et de façon synthétique. Mon travail a donc consisté, dans un premier temps, à recenser les différentes politiques mises en œuvre pour lutter contre la pollution de l’eau par les lisiers de porcs sur la région Bretagne, qu’elles soient d’origine européenne, nationale, régionale ou encore de bassins et quelle que soit leur ancienneté. Il m’a donc été nécessaire d’employer la première partie de ce stage à me familiariser avec ces politiques, leurs implications et surtout, leurs étroites imbrications. Dans un deuxième temps, il m’a fallu concevoir un plan d’analyse commun aux différentes politiques étudiées. La trame principale du plan élaboré est issue du rapport d’évaluation de Bretagne Eau Pure (ISL, 2005) et a été complétée au vu des informations bibliographiques détenues alors (voir schéma ci-contre).

La définition du contexte social, économique et environnemental commun aux politiques étudiées occupera la première partie du rapport et exposera les éléments nécessaires à la compréhension de l’analyse qui lui fait suite. Il s’agit des éléments contextuels relatifs à la législation, en premier lieu, puis des éléments du contexte environnemental, à savoir la caractérisation des problèmes posés par le lisier de porc et enfin du contexte régional, c’est à dire les données géographiques et socio-économiques du territoire étudié.

L’analyse proprement dite des politiques vient ensuite. Le contexte propre à l’émergence de chacune d’entre elles est rappelé lorsque ceci est nécessaire à la compréhension de l’étude. Les objectifs du programme ou de la politique décrite sont mis en évidence afin de déterminer, lorsque c’est possible, la pertinence de ceux-ci par rapport au contexte mentionné plus haut. Il s’agit ensuite de répertorier l’ensemble des moyens mis en œuvre, qu’ils soient humains (administration, effectifs, contrôles), techniques (évaluation, suivi, analyses d’eau), ou de communication, et d’analyser leur cohérence avec les objectifs fixés. Puis vient la présentation des résultats qui vont permettre de déterminer l’impact du programme sur le milieu, c'est-à-dire l’eau. Des indicateurs de résultats (teneurs en nitrates par exemple) sont assurément à prendre en compte mais pas uniquement. En effet, ceux-ci sont souvent peu concluants à une échelle temporelle réduite à cause de l’inertie du milieu et il est intéressant de prendre en compte dans l’analyse des indicateurs de suivi, c'est-à-dire des indicateurs qui permettent d’évaluer les modifications de comportements, à savoir l’évolution des pratiques des agriculteurs, l’utilisation d’outils spécifiques, l’évolution des cheptels, de la pression polluante, etc. La question qui se pose alors est la suivante : les résultats répondentils aux objectifs fixés ? Si tel est le cas, et ce avant de conclure sur l’efficacité de la politique en cause, il est important de considérer le degré d’ambition de l’objectif.

Enfin, la détermination des sources de financement et des sommes investies doit permettre d’aboutir à une réflexion sur l’efficience du programme : les résultats sont-ils en relation avec l’importance des sommes dépensées ?

La démarche propre à l’analyse effectuée durant les trois mois de stage a conduit à la production d’un rapport dont sont extraits les données présentées ici. Ce document est donc une synthèse de ce travail, et ne comporte pas tous les éléments recueillis. De même que le fond est adapté, la forme l’est aussi, afin de présenter un rapport certes « allégé », mais qui reprend l’essentiel des conclusions. En effet, les politiques ne seront pas traitées une par une mais comparées au fur et à mesure de la réflexion mentionnée ci-dessus. Ceci dans le but de déterminer à quels niveaux apparaissent des difficultés, faire ressortir d’éventuelles incohérences, et évaluer en quoi celles-ci sont un frein à l’atteinte du bon état des eaux comme il est préconisé dans la DCE. 12

Figure 3 : Probabilité de respect des objectifs des masses d’eau (source : DIREN Bretagne)

Odeurs Ammoniac Pathogènes

Emissions par le sol: oxyde nitreux, méthane ruisselement: charge organique pathogènes phosphates cuivre

lixiviation des nitrates

Figure 4: Principaux problèmes rencontrés lors de la gestion des déjections animales (source : d’après Burton, 1999)

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III. Contexte A. Contexte réglementaire La Directive Cadre sur l’Eau (directive 2000/60/CE), a pour ambition d’harmoniser les politiques de l’eau, tant sur les plans nationaux qu’européen. Transposée en droit français par la loi du 21 avril 2004, la DCE reprend, complète et met en cohérence plus de trente directives ou règlements successifs concernant l’eau douce ou l’eau de mer qui ont vu le jour depuis 1975 et a pour but final de les remplacer. L’état des lieux réalisé dans ce cadre fin 2004 par les Agences de l'eau et les DIREN sur l'ensemble du territoire a permis de délimiter des «masses d’eau» et d’aboutir à leur classement. Le nombre de masses d’eau pouvant atteindre le bon état écologique à l’horizon 2015 si l’on continue la politique actuelle est estimé entre 20 et 25% seulement (voir figure ci-contre).

La France est concernée par sept procédures contentieuses suite à une mauvaise application de la politique communautaire dans les domaines de l’environnement. Trois procédures touchent la Bretagne. Elles concernent les manquements aux directives « eaux urbaines résiduaires » 75/44O/CEE, « nitrates » 91/676/CEE et « eaux brutes » 91/271/CEE (ISL, 2006). Des contentieux apparaissent également au niveau national et une évolution de la jurisprudence ancienne est à noter. En effet, celle-ci qui ne reconnaissait la faute de l'Etat qu'en cas de faute lourde, s’inspire de plus en plus de la jurisprudence européenne, en reconnaissant la responsabilité pour faute simple ou pour manquement.

B. Contexte hydrographique Les conditions hydrographiques font de la Bretagne une région sensible aux pollutions diffuses. Il n'y a pas de grand fleuve en Bretagne et les bassins versants y sont peu étendus ce qui entraîne deux conséquences majeures : d’une part, le pouvoir auto épurateur des rivières est limité et d’autre part, la pollution littorale est d’autant plus sensible que la majorité des rivières bretonnes débouchent directement à la mer par des estuaires qui pénètrent profondément vers l’intérieur des terres. Le socle principalement granitique et schisteux de la Bretagne ne donnent lieu qu’à une faible ressource en eau souterraine. Cette particularité combinée à une certaine perméabilité du sous-sol (sols peu épais ou peu structurés) favorise le ruissellement et donne lieu à un réseau hydrographique dense (1km/km2) qui joue un rôle très important dans le transfert des sources potentielles de pollution vers les cours d’eau principaux. Enfin, le régime des cours d’eau est marqué par une grande irrégularité des débits au cours de l’année ce qui les rend très fragiles au regard des impacts des rejets polluants.

C. Contexte environnemental : la pollution par le lisier de porcs La pollution de l’eau par les lisiers de porcs présente des risques sanitaires, environnementaux et économiques. Les risques environnementaux (voir figure ci-contre) sont principalement liés à la présence des nitrates et du phosphore, facteurs d’eutrophisation des eaux, mais aussi à l’ammoniac qui se volatilise et retombe sous forme de pluies acides. Les métaux lourds occasionnent quant à eux une détérioration de la qualité des sols, le potassium peut entraîner des désordres écophysiologiques chez les végétaux et les matières organiques favorisent la formation de sous-produits chlorés, toxiques, dans les eaux distribuées quand elles sont traitées au chlore. Toutefois, un bon stockage et un épandage raisonné4 des lisiers de porcs permet de limiter les risques de pollutions ponctuelles et diffuses.

C'est-à-dire adapté aux capacités d’assimilation du sol, effectué dans de bonnes conditions climatiques et apporté au moment opportun pour la culture.

4

14

Figure 5:Orientation technico-économique des communes de Bretagne (source : DRAF, 2005) 9 000 000

3 500 000

8 000 000 3 000 000

6 000 000

2 500 000

5 000 000 2 000 000 4 000 000

3 000 000

1 500 000

total porcins par département

Total porcins en Bretagne

7 000 000

2 000 000 1 000 000 1 000 000

0

500 000 1989

1990

Bretagne

1991

1992

1993

1994

1995

Côte d'Armor (22)

1996

1997

1998

Finistère (29)

1999

2000 (RA)

2001

2002

2003

Ille-et Vilaine (35)

2004

2005

Morbihan (56)

Figure 6: Evolution du cheptel porcin breton par département de 1970 à 2005 (source : Agreste)

Bretagne N organique produit Dont porcins (*et volailles) N minéral épandu Total N Besoins des sols Excédents total Dont N organique Dont N minéral Objectifs de résorption de l’N organique

230 000t 65 8000t 170 000t 400 000t 300 000t 100 000t 36 000t 62 000t 44 328t

Côte d’Armor

Finistère

Ille-etVilaine

Morbihan

390kg/ha*

420kg/ha*

325kg/ha*

360kg/ha*

35 000t

29 000t

13 000t

23 000t

17 792t

15 108t

3 210t

7 797t

Tableau 1: Production d’azote organique et excédents d’azote en Bretagne (source : voir page ci-contre)

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D. Elevage porcin et production de lisier 1. L’élevage porcin en Bretagne Considérée comme l'une des régions les plus défavorisées au sortir de la guerre, la Bretagne a su se hisser à la première place des régions agricoles et agroalimentaires en France au cours des trente glorieuses (1950 - 1980). Aujourd’hui, la Bretagne est de loin la première région française pour la production porcine, puisqu’elle concentre à elle seule 55% de la production de porcs sur 6% de la superficie nationale. La densité de population porcine est de plus de 100 porcs par km2 de Surface Agricole Utile (SAU). Les effectifs porcins sont tributaires de la conjoncture économique et ont une tendance à la hausse d’autant plus marquée qu’elle est favorable, c'est-à-dire sur les périodes 1995-1996 et 2000-2001. Le cheptel porcin connaît un accroissement régulier de 3% par an en moyenne de 1989 à 2002. La tendance semble cependant enrayée à partir de 2002. Le cheptel semble avoir cessé de progresser et une stabilisation fragile est observée. En 2005, l’effectif est de 8 382 360 dont 664 053 truies (mères et jeunes). La situation est variable d’un département à l’autre et il est à noter que le cheptel porcin continue de progresser dans le Finistère (voir figure ci-contre).

2. Production de lisier et excédents d’azote en Bretagne (tableau ci-contre) 1,4 millions de tonnes d’azote organique sont apportés sur les sols français chaque année. En Bretagne, ce sont environ 230 000 tonnes qui sont apportées soit 16% de l’azote organique total apporté en France pour 6% de la superficie nationale. Les porcins sont responsables de 30% (65 800 tonnes) de la production d’azote organique en Bretagne5. Les élevages de porcs et de volailles produisent en moyenne 390 kg d’azote organique par hectare de superficie épandable dans les Côtes d’Armor, 420 kg dans le Finistère, 325kg en Ille-et-Vilaine, 360kg dans le Morbihan (Agreste Primeur, 2003).

A ces 230 000 tonnes d’azote organique s’ajoutent les apports d’azote minéral (170 000 tonnes) qui font s’élever l’apport total d’azote en Bretagne à 400 000 tonnes. Si l’on considère que les besoins et capacité des sols sont de 300 000 tonnes, on en déduit qu’il y a 100 000 tonnes à résorber (Cour des Comptes, 2002). Les excédents d’azote atteignent ainsi 35 000 tonnes dans les Côtes d’Armor, 29 000 tonnes dans le Finistère et 23 000 dans le Morbihan (Assemblée nationale, 2003) soit 13 000 tonnes en Ille-et-Vilaine.

L’excédent d’azote total à résorber est réparti comme suit : 62 000 tonnes d’azote minéral et 36 000 tonnes d’azote organique à résorber. L’objectif de résorption de l’azote organique est quant à lui de 44 328 tonnes (AELB, 2002). Les objectifs de résorption de l’azote organique ont été fixés à 7 797 tonnes dans le Morbihan (DDSV 566), 15 108 tonnes dans le Finistère (DDAF29, 2003), 17 797 tonnes dans les Côtes d’Armor (DDAF22, 2003) et 3 210 tonnes en Ille-et-Vilaine (arrêté du 25 novembre 2005).

Cependant, d’autres estimations évoquent des capacités des sols moindres (212 500t), les programmes de résorption seraient alors sous dimensionnés, d’autant plus qu’ils privilégient les méthodes les plus douces, c'est-à-dire l’augmentation des surfaces d’épandage ou la mise à disposition de terres chez les tiers (Cour des Comptes, 2002). En d’autres termes, la surfertilisation est massive et les risques élevés, d’autant plus que les cultures à risque- maïs sur maïs par exemple- restent fréquentes et la gestion des intercultures faiblement développée (rapport, 1999). estimation réalisée à partir des données suivantes : 21 700 tonnes d’azote produites par les porcs dans le Finistère (DIREN Bretagne, 1996) ; 10 000t en Ille-et-Vilaine (Piquot, 1999) ; 23 200t dans les Côtes d’Armor (DDAF22, 2003) ; 10 900t dans le Morbihan (DDAF56, 2003).

6 Ces données ont été communiquées par la Direction des Services Vétérinaires du Morbihan par courriel du 16 août 2006 (contact : Isabelle MARZIN).

5

16

Figure 7: Carte des Zones Vulnérables au 1er mai 2000 (source : Direction de l’eau- Bureau des Données sur l’Eau, mai 2000)

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IV. Recensement des politiques mises en place pour lutter contre la pollution de l’eau par les lisiers de porcs en Bretagne Une douzaine de politiques et programmes ayant trait à la lutte contre la pollution de l’eau par les lisiers de porcs ont été recensés pour la région Bretagne.

Au niveau européen, deux politiques sont concernées. La PAC, tout d’abord, pour les informations contextuelles historiques et économiques qui lui sont attachées et pour les réformes qu’elle introduit à partir de 1992 : le découplage des aides encourageant l’agriculture extensive et les mesures agri- environnementales incitant les exploitants à modifier leurs pratiques. La loi d’orientation agricole de 1999 introduit quant à elle les Contrats Territoriaux d’Exploitation et les Contrats d’Agriculture Durable. La dernière évolution est l’introduction dans la « nouvelle PAC » de 2003 de la conditionnalité des aides et plus particulièrement de la conditionnalité environnementale ou écoconditionnalité, qui soumet l’attribution des aides au respect d’un certain nombre de mesures environnementales. Le respect de la directive 91/676/CEE dite directive « Nitrates », en fait partie. Elle vise à réduire et prévenir la pollution des eaux provoquée ou induite par les nitrates à partir des sources agricoles. Elle demande aux états membres de créer un code des bonnes pratiques agricoles, de réaliser un inventaire des zones dites vulnérables7 et d’élaborer sur ces zones des programmes d’action.

Ces derniers peuvent être complétés par des actions renforcées (en Zone en Excédents Structurels) ou par des actions complémentaires (en Zone d’Actions Complémentaires).

Au niveau national, deux lois font autorité dans le domaine étudié. Les lois sur l’eau, dont la première date de 1964 et reste le fondement du système français de l’eau, sont à l’origine du découpage du territoire national en six grands bassins hydrographiques, dont la gestion est confiée à des établissements publics de l’Etat, les agences de l’eau. Celles-ci n’exercent pas d’action directe sur les programmes de reconquête de la qualité de l’eau mais participent au financement des actions grâce à l’argent qu’elles perçoivent par l’intermédiaire des redevances. La loi sur l’eau du 3 janvier 1992, introduit de nouveaux outils de gestion de l’eau, les SDAGE (Schémas Directeurs d’Aménagement et de Gestion des Eaux) et les SAGE (Schémas d’aménagement et de Gestion de l’Eau). Elle renforce et unifie la police de l’eau en ce qui concerne le volet répressif et étend le champ d’application de la disposition de 1964 liée à la mise en place de périmètres de protection de captage (PPC). La loi du 19 juillet 1976 définit le régime des Installations Classées pour la Protection de l’Environnement (ICPE). En matière agricole, il a pour objectif de s’assurer que l’installation ou l’extension d’élevages est compatible avec la protection des milieux naturels. La loi prévoit un système d’autorisation individuelle pour les installations les plus importantes (> 450 AE8) et de déclaration pour les installations de taille moyenne. Les plus petites installations n’y sont pas soumises (< 50 AE).

Le programme de maîtrise des pollutions d’origine agricole (PMPOA) débute en 1994. Les investissements rendus nécessaires par la mise aux normes étant particulièrement élevés, environ 1,1 milliard € pour 70 000 élevages (Fleury, 2003), c’est d’abord pour permettre aux élevages de tenir cette échéance que le PMPOA a été conçu, et éventuellement pour inciter les exploitants à aller au-delà de la réglementation dans la maîtrise de leurs effluents. Enfin, les opérations FERTI-MIEUX, uniques en Europe, ont été lancées en 1991. Leur intérêt réside dans le fait que la démarche est volontaire, basée sur le conseil, et qu’un label, signe de reconnaissance est attribué.

Les zones vulnérables sont des territoires où la norme européenne de concentration en nitrates (50mg/l) dans les eaux superficielles destinées à l'alimentation en eau potable est dépassée ou menace de l'être. La Bretagne est classée entièrement en zone vulnérable (voir figure ci-contre).

8 Le seuil de l’autorisation est fixé à 450 Animaux Equivalent, soit un élevage de 50 reproducteurs donnant 200 porcs à l’engraissement et 750 porcelets (Cour des Comptes, 2002).

7

18

Figure 8: Des mesures de reconquête de la qualité de l'eau imbriquées (source : Feury, 2003)

Figure 9: De nombreux programmes de reconquête de la qualité des eaux (source: Fleury, 2003)

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Les actions mises en place en Bretagne, depuis de nombreuses années pour certaines, s’inscrivent dans une stratégie globale et cohérente reprise par le plan d’action organique « reconquête de la qualité des eaux superficielles » qui s’inscrit dans un calendrier couvrant la période 2003-2006, avec des objectifs et des résultats chiffrés. Il est la réponse des services de l’Etat en Bretagne au grief retenu contre la France par la Commission européenne dans son avis motivé du 4 avril 2003, concernant le défaut de mise en place et de communication d’un plan d’action pour assainir et protéger les eaux brutes destinées à la production d’eau alimentaire (obligation prévue à l’article 4 de la directive européenne 75/440/CEE). Il donne une place essentielle au plan d’action pour un développement pérenne de l’agriculture et de l’agroalimentaire et pour la reconquête de la qualité de l’eau en Bretagne dont les orientations sont données dans la Charte du même nom signée en mai 2001. Il a pour but de concilier le développement des secteurs de l'agriculture et de l'agroalimentaire, essentiels à l'économie régionale et la préservation de la ressource en eau. Cette prise en compte de l’ensemble de la filière, alors qu’habituellement seul l’élevage est concerné, est une innovation majeure. Elle permet de traiter le problème sous un angle plus global prenant en compte les interactions et pressions inhérentes à la filière. Un grand nombre d’acteurs ont été mobilisés, notamment les prescripteurs (Chambres d’agriculture, coopératives, négociants), par le biais de la signature, en janvier 2001, d’une Charte des Prescripteurs qui a pour but de coordonner la qualité du conseil pour l’agriculteur et pour l’environnement.

Ces programmes transversaux apparaissent néanmoins bien après la mise en place de programmes spécifiques très localisés, les programmes de bassins versants. Le plus connu est Bretagne Eau Pure, qui concerne l’alimentation en eau potable, mis en place en 1990. En 2006, s’achève sa troisième version, BEP 2000-2006, qui concerne 44 bassins versants et 38% du territoire. Le programme Prolittoral, mis en place en 2002, concerne 7 bassins versants et a pour objectif de diminuer l’apport de nutriments responsable des marées vertes9, afin de limiter le phénomène a un niveau de nuisance acceptable par la population et par le milieu.

Les bassins versants « Conchylicultures », au nombre de deux, ont pour objet la réduction de la pollution bactériologique et des problèmes sanitaires liés à la production de coquillages10.

La politique de l’eau en France, malgré des principes fondateurs récents, se caractérise par une complexité certaine. Les normes applicables aujourd’hui sur le territoire français, et en Bretagne, sont en effet issues des interactions entre normes internationales, communautaires, nationales, et locales. Elles ont, de surcroît, changé dans le temps avec l’évolution des connaissances. La DCE, qui procède à une refonte complète de la réglementation afférente à la ressource en eau dans le sens d’une simplification, laisse à penser que les difficultés de compréhension inhérentes à l’imbrication des différents textes sera atténué progressivement.

Toutefois, la superposition des échelles d’intervention et la complexité qui en résulte est préjudiciable à une vision cohérente de l’ensemble des réglementations sectorielles et il est difficile de faire la part des effets induits par les différents programmes en place sur un bassin versant.

Pour plus d’informations sur les politiques évoquées, sont regroupées en annexes un certain nombre de cartes, figures et tableaux.

9

Les marées vertes consistent en une prolifération saisonnière massive d’une espèce d’algue, Ulva, particulièrement adaptée aux milieux riches, entraînant une eutrophisation du milieu marin côtier. Pour plus d’information, consulter la bibliographie (Ménesguen, 2003).

10 Source : http://www.bretagne.synagri.com/

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campagnenombre 1992-1993 pourcentage campagnenombre 1997-1998 pourcentage campagnenombre 2000-2001 pourcentage

points de surveillance où la teneur moyenne est comprise entre 0-2 2-10 10-25 25-40 40-50 >50 0 3 20 48 23 22 0 3 17 41 20 19 0 3 18 58 21 16 0 3 16 50 18 14 1 1 30 51 21 12 1 1 26 44 18 10

Tableau 2 : Répartition des concentrations moyennes des eaux superficielles des stations communes aux trois campagnes (source : )

cam pagnenombre 1992-1993 pourcentage cam pagnenombre 1997-1998 pourcentage cam pagnenombre 2000-2001 pourcentage

points de surveillance où la teneur moyenne est comprise entre 0-10 10-25 25-40 40-50 >50 3 12 24 12 21 4 17 33 17 29 3 12 17 14 26 4 17 24 19 36 2 13 20 12 25 3 18 28 17 35

Tableau 3: Répartition des captages d’eau souterraine par classes de teneurs moyennes en nitrates (mg NO3-/l) pour les 3 campagnes de surveillance des zones vulnérables (source : )

Figure 10: Moyennes annuelles de la concentration en nitrates (mg/l) dans les eaux superficielles en Bretagne (DIREN, 2005)

Figure 11: Estimation des flux d'azote nitriques écoulés annuellement en Bretagne (source : DIREN)- NB : une tonne d'azote nitrique représente 4,4 tonnes de nitrates

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V. Les résultats des politiques menées : discussion sur l’efficacité Il est difficile d’évaluer les effets d’une politique en particulier étant donné leur imbrication et leur superposition. Les évolutions dépendent de facteurs multiples et la part de chaque facteur (les effets de la Politique agricole commune, le climat, les autres politiques ou programmes, les sols, etc.) est difficile à apprécier. Cette difficulté à évaluer l’impact du changement de pratiques sur la qualité du milieu peut rendre la communication difficile et entraver l’adhésion d’une part des agriculteurs qui après quelques années, ne voient pas les résultats des modifications qu’ils mettent en œuvre et peuvent être tentés de revenir à des pratiques « habituelles ». D’autre part, les acteurs de l’eau et les financeurs peuvent douter des modifications de pratiques mises en œuvre devant le peu de résultats observés sur l’eau.

Devant ce constat, certaines opération comme Ferti-Mieux ou le programme Prolittoral ont mis en place des sites pilotes qui permettent de faire le lien, grâce à un suivi exhaustif des pratiques, entre celles-ci et l’évolution du milieu. Dans cette partie, les résultats seront donc principalement décrits à l’échelle de la région au vu des considérations exposées ci-dessus.

A. Évolution de la qualité de l’eau 1. Des biais méthodologiques et techniques dans les mesures Les études et analyses actuelles portent essentiellement sur les concentrations en nitrates des cours d’eau, ceci pour la simple raison que la norme qui fixe le seuil de potabilité est de 50mg/l de nitrates. Ce choix n’est pas des plus judicieux car il est délicat de vouloir évaluer des évolutions de nitrates dans les cours d’eau sans prendre en compte les variations de débit liées aux conditions climatiques. Mais le type d’échantillonnage de la plupart des réseaux est souvent un frein au calcul de flux (fréquences souvent trop faibles). Par ailleurs, les abandons de points de captage, le plus souvent motivés par le dépassement du seuil de potabilité, ne bénéficient pas d’un suivi ultérieur. Ils représentent un point sur cinq en Bretagne (Diren Bretagne, 2002).

2. Dynamique des transferts Le temps de transfert dépend des caractéristiques du sol et de son humidité. Plus il est humide et plus le temps de transfert est rapide. Des pluies intenses sur un sol humide peuvent majorer les transferts de nitrates de 40 % par rapport à une situation sèche. Compte tenu de cette grande variabilité, il n'y a pas de temps-type de transfert, mais seulement des échelles de temps. Dans la craie et les sols granitiques du socle, par exemple, il est de l’ordre de 1 à 1 000 ans. Des polluants peuvent donc être « séquestrés » dans des parties du sol imperméables puis libérées par de fortes charges hydrauliques. Les transferts sont lents et de l’ordre de 1 à 5 m/an dans les sols bretons. Les temps moyens de résidence étant relativement longs, l’azote apporté au sol une année donnée se retrouve dans les eaux de lessivage pendant les cinq à dix années qui suivent (CESB, 2005).

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Figure 12: Carte de Bretagne des concentrations moyennes et maximales en nitrates pour 2005 (DIREN, 2005)

Figure 13: Evolution des concentrations en nitrates en Bretagne (source: DIREN, 2004)

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3. Analyse des résultats Des campagnes de surveillance sont réalisées tous les quatre ans au titre de la directive nitrates afin de réviser la carte des zones vulnérables. En ce qui concerne la qualité des eaux superficielles, il est à noter que lors de la première campagne (1992-1993), 60% des points de surveillance se situent à une valeur moyenne en nitrates supérieure à 25mg/l11 et 20% à plus de 50mg/l. La campagne suivante n’offre pas de changement notable (respectivement 68% et 14%) mais une amélioration peut être relevée pour la campagne 2000-2001 où les points situés entre 10 et 25mg/l augmentent de 10%. Cependant, la dilution due aux conditions hydrologiques excédentaires a fortement participé à la diminution des concentrations lors de cette troisième campagne. Ces résultats sont donc à prendre avec beaucoup de précautions et il n’est pas possible de conclure à une amélioration de la qualité de l’eau en 2001. Quant aux eaux souterraines, elles sont le reflet des qualités observées dans les eaux superficielles et suivent les mêmes tendances.

Les résultats annuels présentés par la DIREN offrent des informations supplémentaires. Après le pic de pollution de 1998, une diminution des concentrations s’amorce à partir de 1999 jusqu’à 2002, puis la teneur moyenne annuelle se stabilise entre 27 et 29 mg/l dans un contexte hydrologique varié. En 2005, la concentration moyenne annuelle atteint 27,9 mg/l de nitrates pour les 51 points suivis dans le cadre du réseau national de bassin pour la région Bretagne. Il est à noter que cette situation a été constatée au cours de conditions hydrologiques sèches et relativement contrastées, peu favorables aux lessivages des sols et donc aux transferts de la pollution diffuse. Les flux, indicateur plus fiable comme il a été expliqué plus haut, tendent à confirmer cette hypothèse d’amélioration de la qualité des eaux (35 300 t soit 18 kgN/ha SAU en 2005 contre 62 500 t en 2003 et 135 000 t en 2000).

Cependant, il faut garder à l’esprit qu’il s’agit d’une moyenne et qu’en réalité, la situation est géographiquement contrastée, comme le montre la carte des concentrations en nitrates, avec des écarts importants entre les bassins de la Manche à fortes concentrations, et ceux de la Bretagne centrale ou de l’Est du bassin de la Vilaine.

Dans le détail, les politiques menées à l’échelle des bassins versants, et non plus à l’échelle de la Bretagne, offrent-elles des résultats plus probants ? Dans le cas de Bretagne Eau Pure, cela n’apparaît pas évident. En effet, les courbes de l’évolution des teneurs moyennes en nitrates présentent des évolutions similaires dans et hors des bassins versants BEP. Cela peut être interprété de deux façons : il est possible d’y voir une efficacité, avec essaimage dans les bassins versants hors programme des résultats obtenus dans les bassins versants BEP. Mais il est probable que ces résultats soient la preuve d’une carence d’efficacité du programme.

L’efficacité des politiques menées, longtemps controversée, commence donc tout juste à faire ses preuves, bien qu’il soit impossible d’identifier les effets de telle ou telle politique en particulier. Les résultats encourageants observés (une stabilisation des concentrations à défaut d’une amélioration marquée) ne laissent toutefois pas espérer l’atteinte du bon état des eaux comme prévu par la DCE. Cependant, compte tenu des variabilités climatiques et de la dynamique complexe des transferts, beaucoup d’inconnues subsistent et laissent espérer une amélioration régulière dans les années à venir.

11

La directive eau brute de 1975 mentionne une valeur guide de 25 mg/l et une valeur limite de 50mg/l, reprise dans la directive nitrates de 1991.

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Figure 14: Apport d'azote organique par canton en 2000 (source : Agreste Primeur, 2003)

porcins 23 200 21 700 10 500 10 900 66 400

Côtes d'armor Finistère Ille et Vilaine Morbihan Bretagne

total 34% 36% 20% 23% 29%

69 200 60 800 51 500 48 400 229 900

Tableau 4: Apport d’azote organique en 1996 en Bretagne dont azote organique porcin (source : DIREN, 1997)

Campagne

2000-2001

Nombre de contrôles réalisés Nombre de cahiers remplis Nombre de cahiers partiellement remplis Nombre de cahiers non remplis

2001-2002

528

627

2002-2003 (arrêt septembre 2003) 346

67

227

320

192

187

0

269

213

26

Tableau 5: Résultat des campagnes de contrôle des cahiers de fertilisation dans les Côtes d’Armor (DDAF22, 2003)

Remplissage des documents Documents conformes Documents incomplets mais exploitables Documents incomplets et inexploitables Documents manquants TOTAL

Département du Finistère Ecart 2002 2003 2002/2003 17% 31% 82% 33% 23% -30% 19% 18% -5% 31% 28% -10% 100% 100%

Tableau 6: Bilan des contrôles des documents d’enregistrement de la fertilisation dans le Finistère (source : DDAF29, 2003)

25

B. Evolution des pratiques agricoles 1. La fertilisation organique Malgré les politiques mises en place, la fertilisation organique sur céréales et prairies reste peu importante en comparaison à la fertilisation sur maïs : seule 16% de la surface en blé, 24% de la surface en orge et 35% des surfaces en prairie temporaire (15% en ce qui concerne les prairies permanentes) reçoivent de l’azote organique contre 84% des surfaces en maïs grain (87% pour le maïs fourrage) (Agreste, 2004). L'utilisation des effluents d'élevage demeure délicate, l'épandage et la disponibilité des éléments fertilisants pour les plantes étant tributaires des conditions climatiques. Les engrais minéraux, eux, garantissent un rendement minimum et facilitent la conduite de la culture, ce qui explique que le recours à ceux-ci soit très développé, et ce malgré les excédents en azote organique qui doivent être résorbés.

Le raisonnement de la fertilisation est incomplet : 31% de la superficie en blé et 97% de la superficie en maïs reçoivent une fertilisation sans ajustement (Agreste, 2004). L’importance du nombre d’agriculteurs n’ayant pas modifié (52%) ou ayant augmenté les doses de fertilisants indique que, si dans les discours les agriculteurs ont compris les intérêts des CIPAN, cela ne se traduit pas dans les pratiques. Il apparaît dans les évaluations des deuxièmes programmes d’actions qu’une part importante des effluents est épandue sans connaissance de leur teneur en azote. Cette pratique concerne deux parcelles sur trois dans le Finistère (DDAF29, 2003) et plus de la moitié (59%) dans les Côtes d’Armor (DDAF22, 2003). La connaissance des sols par analyse de terre est satisfaisante dans le Finistère : une parcelle sur deux de maïs, céréales ou prairies ont fait l’objet entre 1997 et 2001 d’une analyse de terre (DDAF29, 2003). Dans les Côtes d’Armor, il s’agit d’une parcelle (céréales ou maïs) sur trois (DDAF22, 2003). Dans les Côtes d’Armor, les matériels spécifiques permettant d’optimiser l’épandage de lisiers sont peu utilisés. Seules 4 % des surfaces subissent un épandage par des rampes à pendillards et enfouisseurs (DDAF22, 2003).

L’enregistrement des pratiques de fertilisation (plan d’épandage, cahier de fertilisation et plan prévisionnel de fumure) semble quant à lui en progrès. Par exemple, en ce qui concerne le cahier de fertilisation, dans le Finistère, le pourcentage de documents conformes passe de 17% à 31 % entre 2002 et 2003. En Ille-et-Vilaine, seulement 9% des exploitants n'ont pas tenu leur cahier en 2003 contre 28% en 2001. Il existe cependant des disparités correspondant aux zonages mis en place : le nombre de contrôles satisfaisants est plus important en ZAC et en ZES ainsi que chez les exploitants soumis au régime des ICPE : 7% de cahiers non tenus dans ces 2 cas contre 13% hors ZAC et/ou ZES et hors ICPE en 2003. De même pour le plan prévisionnel de fumure : en Ille-et-Vilaine, il est établi dans 85% des cas lorsqu'il est obligatoire et ce chiffre atteint 90% en ZAC (DDAF35, 2003).

Un effort est fait quant à l’enregistrement des pratiques qui laisse espérer une amélioration dans l’avenir de la fertilisation, notamment au niveau de l’ajustement ou en ce qui concerne les CIPAN. Cependant, des lacunes apparaissent au niveau des aspects techniques (matériel d’épandage) qui laissent à penser que des politiques centrées sur ces enjeux ne seraient pas inutiles.

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Figure 15: Quantités d’azote minéral vendues en tonnes (source : Fleury, 2003)

Côtes d’Armor Finistère Ille-et-Vilaine Morbihan Bretagne

Azote minéral apporté en tonnes 30 190 40 037 72 606 29 925 172 758

Tableau 7:Apport d’azote minéral sur la campagne 1996/1997 en Bretagne (source : DIREN, 1997)

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2. Evolution de la consommation d’azote minéral Les chiffres présentés sont à considérer avec précaution. L’estimation de la quantité d’azote minéral épandu à l’hectare peut s’obtenir de différentes manières qui présentent des biais qu’il est nécessaire de prendre en compte12.

De 1981 à 1987, les doses augmentent fortement dans toutes les régions. Les évolutions divergent ensuite : certaines régions ralentissent puis stabilisent leur progression. La Bretagne connaît une inversion de tendance entre 1987 et 1989. Elle peut correspondre à plusieurs phénomènes : la diffusion de méthodes plus fines de détermination du niveau de la fumure azotée (méthode du bilan, mesure des reliquats azotés), la prise de conscience des conséquences environnementales de tout excès de fertilisation, notamment lorsque des déjections animales sont déjà utilisées, le souci aussi d’une gestion plus rigoureuse face aux restrictions de l’organisation des marchés (Agreste, 2001).

L’azote minéral13 constitue la principale source de fertilisation sur céréales et prairies pour l’ensemble de la Bretagne d’après l’enquête sur les pratiques culturales de 2001. 118 kg/ha sont apportés sur le blé, 99 kg/ha sur l’orge, 77kg/ha sur prairies temporaires, 91 kg/ha sur prairies permanentes et 39 kg/ha sur le maïs (Agreste, 2004). Il y a donc une marge de progrès importante. La figure ci-contre montre que les quantités d’azote minéral vendues en Bretagne continuent à diminuer.

Il y a donc bien une évolution des pratiques qui tend vers la réduction de l’azote minéral au profit de l’azote organique en large excès, qui peut être attribuée à l’action des politiques et programmes sur le territoire breton.

Pour plus d’informations consulter : DUTHION (R.), 1999, Agreste- les cahiers n°46.

La fumure organique est généralement complétée par un apport d'engrais minéraux, couramment appelé « engrais starter ». Cet engrais est rapidement assimilable par les plantules, mais il limite la capacité d'absorption de l'azote organique.

12

13

28

Figure 16: Superposition des BV BEP et des BV en contentieux europĂŠen pour les eaux brutes (source : ISL, 2006)

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VI. Analyse des politiques mises en place pour lutter contre la pollution de l’eau par les lisiers de porcs en Bretagne A. La pertinence des politiques  les objectifs sont-ils en cohérence avec le contexte ? Sont-ils ambitieux ?

Les objectifs des différentes politiques mises en place pour lutter contre la pollution de l’eau en Bretagne sont globalement en adéquation avec le contexte décrit en première partie.

Cependant, la plupart d’entre elles ne considèrent la pollution de l’eau que sous l’angle des rejets azotés dans le milieu aquatique. C’est le cas de la Directive Nitrates, du PMPOA, des opérations Ferti-Mieux ou encore du programme Prolittoral. Le taux de nitrates est certes facile à mesurer et constitue un bon indicateur général de la pression exercée par les activités agricoles sur le milieu naturel. Mais par rapport à un contexte de pollution généralisée des eaux, le champ de ces politiques peut être considéré comme restreint étant donné la diversité des polluants pouvant être amenés par le lisier : phosphore, matières organiques, métaux lourds, potassium. Un effort est fait quant au programme Bretagne Eau Pure, dont la Convention identifie quatre paramètres pour atteindre l’objectif de reconquête de la qualité des eaux : l’azote, les produits phytosanitaires, le phosphore et les matières organiques. Mais en pratique, les objectifs des contrats de bassins versants qui en découlent sont essentiellement centrés autour de l’azote (et des produits phytosanitaires). Il s’agit d’une conséquence du contentieux européen relatif à l’eau potable (voir figure ci-contre).

Par ailleurs, les objectifs de qualité de l’eau retenus dans les politiques étudiées n’abordent pas les aspects quantitatifs. Cette prise en compte est pourtant essentielle dans un contexte où la diminution des débits peut se traduire par un accroissement des concentrations pouvant aller jusqu’au dépassement des valeurs limites de potabilisation des eaux brutes.

Enfin, il est intéressant de relever que malgré l’importance des pollutions dues à la concentration des élevages hors-sol, et notamment porcins, aucune politique spécifique aux porcins n’a été mise en place. Seul le programme porcherie verte, lancé par l’INRA en 1999 est à noter. Il a pour but de fédérer l’ensemble des organismes de recherche nationaux concernés autour d’un projet visant à promouvoir la mise au point de systèmes de production porcine diversifiés, compétitifs et satisfaisant un haut niveau d’exigence environnemental.

Des résultats encourageants ont été présentés en mai 2005.

Par ces exemples, il ressort que si les objectifs sont adaptés au contexte, les directives européennes ont néanmoins une influence considérable sur le contenu des politiques nationales et même régionales. Les contentieux, notamment, orientent visiblement les programmes sur l’azote, ce qui a pour conséquence l’oubli du contexte dans son ensemble avec ses spécificités. La question de la subsidiarité se pose ici. Dans quelle mesure l’Europe se doit-elle d’intervenir ?

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Les objectifs manquent parfois d’ambition au vu des données scientifiques et pour un même programme il est même possible d’observer des disparités importantes entre bassins versants.

C’est le cas de Prolittoral et de Bretagne Eau Pure, pour lesquels certains bassins versants ne présentent pas d’objectifs précis ou manquent d’ambition : « une diminution des flux et des concentrations en nitrates » par exemple, ou pour certains sites, un objectif à atteindre bien en-dessous de la norme de potabilité de l’eau de 50mg/l. Plus étonnant encore en ce qui concerne la résorption, des objectifs tels que « encourager la réflexion » ou « trouver une solution adaptée pour les exploitations concernées »14. Les objectifs d’évolution des pratiques se conforment quant à eux dans la plupart des cas au respect des réglementations en vigueur pour BEP. Les objectifs fixés ne semblent pas représenter une contrainte très importante et l’on peut dès lors douter de leur utilité, d’autant plus qu’ils ne vont que rarement au-delà de ce que la réglementation mentionne. Ainsi, cela revient à financer, comme cela a été dénoncé dans le cadre du PMPOA, le respect de normes, par définition obligatoires. Que ce soit les objectifs de qualité de l’eau ou d’évolution des pratiques, ils pourraient être revus à la hausse.

B. La cohérence des politiques  les moyens15 sont-ils suffisants pour répondre aux objectifs ?

1. L’étendue des programmes Certains programmes d’envergure nationale, comme le PMPOA par exemple, offrent une réponse identique à des situations locales très différentes.

D’autres laissent la possibilité d’adapter le règlement au contexte local afin d’adapter au mieux les prescriptions aux situations particulières. Mais cette solution présente elle aussi des inconvénients. Par exemple, les quatre programmes d’action départementaux fixent les périodes d’interdiction totale des épandages sensiblement différentes. Il est difficile de savoir dans quelle mesure ces différences sont justifiées par des raisons agronomiques et pluviométriques, mais elles induisent un risque d’exportation des déjections d’un département à l’autre, les périodes d’interdiction étant davantage contrôlées que les plans d’épandage (Cour des Comptes, 2002). Le même biais est retrouvé pour les programmes élaborés en zones d’actions complémentaires : aucun des départements bretons ne reprend le contenu de la circulaire nationale sans y adjoindre des adaptations16. Les allègements de la réglementation concernent principalement les dates d’implantation des couverts et de leur destruction, ce qui se traduit en pratique par une diminution de la durée de la période de couverture des sols.

Sur les 41 contrats concernés, 8 ne définissent pas un objectif de 100% de résorption mais un objectif qualitatif.

15 Par moyen, on entendra tous les instruments mis en œuvre par la politique (contrats, tenue de documents administratifs,…) d’une part et pour la politique, afin d’assurer sa mise en œuvre et son respect (moyens humains, administratifs, contrôles,…) d’autre part.

16 Le droit français dispose d’un principe fondamental dit de « hiérarchie des normes ». Selon celui-ci, le préfet peut, lorsqu’il transpose un texte national, le renforcer si la rédaction de ce texte l’y autorise. Il ne peut par contre l’assouplir sans dispositions particulières sur ce sujet.

14

31

Figure 17: Effet de la superposition du découpage régional (ISL, 2006)

32

Enfin, certaines politiques proposent des zonages permettant d’adapter au mieux les actions menées aux enjeux locaux par la meilleure connaissance du terrain. De plus, ce ciblage permet de mieux maîtriser la distribution des aides et de limiter les dépenses en concentrant les efforts sur les zones les plus touchées. Ce type de situation est répandu à plus ou moins grande échelle : zones vulnérables (Bretagne), zones en excédents structurels et zones d’actions complémentaires (cantons), bassins versants et sous bassins versants. Mais elle présente également un certain nombre d’inconvénients.

La distinction binaire entre les zones appartenant au programme et les autres semble simpliste et ne découle pas forcément de paramètres objectifs en ce qui concerne la qualité de l’eau et elle peut conduire à d’importantes distorsions de concurrence. De plus, le découpage en ZES a la conséquence suivante : les cantons voisins les moins pollués (recevant moins de 140 kg/ha d’azote) sont vus comme des « échappatoires » pour les exploitations situées en ZES ne disposant plus de terres où l’épandage soit inférieur à 170 kg/ha. Le résultat observé est une dégradation progressive de l’ensemble du territoire.

Pour finir, l’échelle d’intervention du bassin versant apparaît comme la plus judicieuse car la gestion de l’eau intégrée à cette échelle permet de coordonner les efforts vers plus d’efficacité et responsabilise les usagers vis-à-vis de la qualité des eaux (Grimaldi et al., 2004). Mais cette échelle d’intervention s’inscrit dans une frontière abstraite. En outre, la notion de bassin versant limite l’intervention sur un territoire breton pourtant classé en totalité en zone vulnérable. Ainsi, il est regrettable que BEP, dont l’objectif est la reconquête générale de la qualité des eaux en Bretagne ne couvre que 38% du territoire breton. En ce qui concerne le programme Prolittoral, il est probable que peu d’effet sur la prolifération des ulves seront observés dans la mesure ou le littoral concerné subit aussi l’influence des bassins voisins n’appartenant pas au programme.

La portée géographique d’un programme revêt donc une importance particulière au vu des objectifs fixés. Une portée trop large ne laissant pas de place à l’adaptation locale ne sera pas plus efficace qu’une action trop localisée dont les résultats à l’échelle de la région ne seront pas visibles.

2. Moyens réglementaires Les instruments réglementaires, s’ils semblent être les plus appropriés, sont parfois détournés, ne sont pas appliqués ou pas respectés. Ainsi en est-il de l’obligation du plan de fumure, document devant permettre l’ajustement des apports organiques et minéraux en fonction des besoins des plantes, rendu obligatoire par le second programme d’action. Les exportations des cultures retenues pour son élaboration prennent en compte des valeurs forfaitaires et optimistes des rendements : par exemple pour le blé, on retient la valeur de 80 quintaux à l’hectare valeur élevée pour la Bretagne (le rendement moyen en Ille et Vilaine est de 69 quintaux/ha en 1999), qui correspond à la valeur maximale de 200 kg d’azote/ha de la réglementation des ICPE (IGE, 2001). Il en est de même pour les plans d’épandage, largement théoriques. L’outil réglementaire est dans ce cas détourné afin de ne pas modifier les pratiques et de ne pas occasionner de changements trop lourd, ce qui va totalement à l’encontre de l’atteinte des objectifs présentés. Le cahier de fertilisation, quant à lui n’est dans les faits que rarement tenu (Cour des Comptes, 2002). La procédure ICPE fait l’objet d’abus et présente des faiblesses à chacun de ses niveaux. Ils sont dénoncées dans le rapport de Piquot (2000) sur le fonctionnement du Conseil Départemental d’Hygiène en Ille-et-Vilaine. Des demandes de régularisations portant sur des dépassements de 50%, 100%, 200% voire davantage ou encore étant postérieures au 1er janvier 1994 ont été acceptées alors que la loi a fixé la limite du cheptel régularisable au cheptel présent au 1er janvier 1994 et les régularisations ne pouvaient excéder 25% de dépassements par rapport au cheptel autorisé.

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Visites de surveillance et inspections approfondie

Arrêts préfectoraux de mise en demeure

Procès verbaux

dont élevage

dont élevage

2001

2405

266

183

81

52

2002

2725

278

129

123

79

2003

3037

249

139

51

38

2004

4102

249

120

74

28

Dont 22

1749

58

27

32

16

29

764

75

51

17

1

35

674

60

34

10

3

56

915

56

8

15

8

Figure 18: Contrôles ICPE et suites administratives en Bretagne (source: DIREN, 2004)

Total contrôles réalisés en 2004 Taux d'installations classées d'élevages contrôlées (%) Rappel total contrôles 2003 Rappel total contrôles 2002 Rappel total contrôles 2001 Rappel total contrôles 2000 Rappel total contrôles 1999

Côtesd'Armor 626

Finistère Ille-et-Vilaine

Morbihan

Bretagne

478

243

580

1927

8.33%

7.68%

4.82%

9.89%

7.82%

204

374

367

418

1363

326

239

513

380

1458

100

96

154

20

370

77

152

135

95

459

199

280

150

146

775

Tableau 8: Contrôles de terrain des installations classées d'élevage au 31/12/2004effectués en 2004 (source : préfecture de Bretagne)

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La réglementation n’est donc d’une part pas respectée et d’autre part, pas appliquée et cette situation n’a aucune raison d’évoluer tant que des contrôles ne seront pas mis en place.

Or, les services n’ont pas, actuellement, les moyens d’effectuer ces contrôles (IGE, 2001).

D’une part, le contrôle des prescriptions peut s’avérer délicat. Par exemple, les possibilités de contrôle sur place de l’application des plans d’épandage sont par définition limitées : contrôler les quantités réellement épandues sur telle ou telle parcelle, pour vérifier que le plan de fumure est réellement appliqué, est un exercice difficile et dont les résultats seraient par ailleurs contestables. D’autre part, les moyens alloués à ce volet, notamment en terme d’ETP sont souvent insuffisants pour aboutir à une périodicité et à un taux de contrôles raisonnable.

Ainsi à l’agence de l’eau Loire-Bretagne, le nombre de contrôles approfondis des déclarations d’activité d’élevage prévus entre 1999 et 2001 ne dépasse pas 30 par an : la périodicité moyenne des contrôles serait de 658 ans (Cahart et al., 1999).

Cependant, plus récemment, un certain nombre de mesures ont été prises pour renforcer les contrôles, afin d’atteindre les objectifs fixés dans les programmes d’action pris en application de la directive nitrates et de la législation sur les installations classées d’élevage. Ceux-ci prévoient de contrôler chaque année au minimum 10 % des exploitations classées soumises à autorisation et 5 % des exploitations classées soumises à déclaration. Un renforcement des moyens de l’Etat a été engagé en 2002 suite aux décisions du comité interministériel d'aménagement du territoire de Limoges du 9 juillet 2001. Il a porté sur la création pour la Bretagne de 13 postes titulaires d'inspecteurs des installations classées dont un coordonnateur régional. En juin 2003, les préfets bretons ont adopté une stratégie régionale harmonisée d’organisation des contrôles environnementaux en élevage. Le principe de l’application immédiate des sanctions administratives prévues par les textes, en cas de constatation du non respect des obligations réglementaires incombant à un exploitant agricole, est inscrit dans le plan d’action breton. Il permet de donner un caractère crédible aux actions de l’Etat17. En 2004, les visites de surveillance et d’inspection ont été renforcées (+ 35 %) afin de répondre aux objectifs de contrôle des élevages. 98 ETP ont été affectés à l’instruction et au contrôle des installations classées d'élevage, dont 18,2 ETP affectés au contrôle. 13,4 ETP ont été chargés du contrôle de l'application de la directive nitrates. Les contrôles ICPE au nombre de 2 405 en 2001 s’élèvent à 4 102 en 2004. Cette forte augmentation est imputable aux contrôles des installations classées d’élevage qui sont multipliés par cinq sur cette même période. Avec 8% d’installations classées soumises à autorisation contrôlées en 2004, la Bretagne se rapproche de l’objectif des 10% (Préfecture de Bretagne et DIREN de Bretagne, 2004).

Les contrôles apparaissent donc en net progrès et laissent penser que la réglementation est appliquée plus rigoureusement et qu’elle est créditée d’une plus grande crédibilité grâce aux efforts récents de la région.

17

http://www.bretagne.pref.gouv.fr/sections/environnement/qualite_de_l_eau/le_renforcement_de_l/

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Agence financière de l'Eau

redevances pour détérioration de la qualité de l'eau

redevances pour prélèvements et modification du régime des eaux

aides financières pour améliorer les ressources en eau

aides financières pour lutter contre la pollution

Usagers de l'eau usagers domestiques urbains

usagers agricoles

usagers industriels

Figure 19: Fonctionnement du système des redevances de l'agence de l'eau

Redevances pollution

Dép.22

Dép.29

Dép.35

Dép.56

Total Bretagne

Secteur collectivités

5,676

11,359

10,169

8,136

35,34

Secteur industriels

1,553

1,902

1,073

2,01

6,538

Secteur agricole

0,87

1,198

0,209

0,337

2,614

Secteur collectivités

1,381

2,331

1,302

2,013

7,027

Secteur industriels

0,02

0,083

0,034

0,048

0,185

Secteur agricole

0,003

0,011

0,008

0,005

0,027

Total

9,503

16,884

12,795

12,549

51,731

Redevances prélèvement

Tableau 9: Répartition des redevances émises en 2004 en millions d’euros (source : AELB)

Figure 20: Répartition par secteur des redevances pollutions perçues en 2004 (Source : AELB)

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3. Les incitations économiques  Redevances Les redevances perçues par l’agence de l’eau sont largement controversées. En premier lieu, leur base juridique est fragile puisque contrairement à la règle applicable à tout impôt, les redevances ne sont pas fixées par le Parlement mais par les Conseils d’administration des agences. Par ailleurs, le principe pollueur- payeur, sur lequel repose le système des agences de l’eau, est faussé par des différences de contribution entre les différents usagers (voir figure et tableau ci-contre). En 1997, selon le Commissariat général au Plan, les particuliers, au travers de leurs redevances « pollution » et « prélèvement », apportaient environ 81% des finances des agences, les industriels 18% et les agriculteurs 1%.

Les différences de contribution financière de ces trois groupes sont à mettre en relation avec les pollutions renvoyées dans le milieu naturel après traitement. Par exemple, pour l’azote, les particuliers sont responsables de 20% des apports, les industriels de 6% et les agriculteurs de 74%. Enfin, la redevance n’est pas incitative. Pour inciter à dépolluer et à moins polluer, son montant devrait être cinq à six fois plus élevé qu’il ne l’est à présent (Fleury, 2003).  Instruments volontaires et aide financière Il s’agit des programmes auxquels l’adhésion n’est pas obligatoire. Dans cette catégorie, on retrouve les programmes de bassins versants, le PMPOA, Ferti-Mieux, l’Indemnité Compensatoire de Couverture des Sols, les Mesures Agri-Environnementales.

Ces programmes consistent en une aide attribuée afin de compenser le déficit engendré par le respect de mesures plus contraignantes que les normes imposées par la législation.

Ainsi en est-il de l’Indemnité Compensatoire de Couverture des Sols (ICCS), attribuée aux agriculteurs situés dans les ZAC qui mettent en place des CIPAN. Dans ces zones où la couverture des sols est obligatoire, il s’agit de privilégier cette technique plus contraignante que la gestion des résidus de récolte ou des repousses, car elle est la plus efficace vis-à-vis de la diminution du lessivage hivernal de l’azote. Cette aide ne sera plus attribuée au-delà de la campagne 2005-2006, ce qui pose la question de la pérennité de l’importance de la couverture des sols par les CIPAN. Il est à craindre que par soucis d’économies, les surfaces en CIPAN diminuent au profit de la gestion des repousses et des résidus, malgré les 90% d’agriculteurs ayant déclaré trouver un avantage à cette pratique. Que se passe-t-il en effet, dans le cas général, lorsque les aides cessent d’être attribuées ? Les bénéfices peuvent sembler acquis mais le maintien par les agriculteurs de mesures plus coûteuses et sans soutien financier apparaît très dépendante du contexte économique. Quoi qu’il en soit il est nécessaire de poursuivre l’action de communication.

Ces programmes ont un succès limité du fait même de leur caractère non obligatoire.

Par exemple, le bilan d’évaluation à mi-parcours du PDRN précise que les MAE ont eu peu d’effet sur la résorption des excédents car elles ont en réalité conforté les systèmes de production moins polluants des systèmes « bio » ou « durables » et ont peu touché la cible des élevages hors sol (DDAF 22, 2003). Il semble donc que les cibles potentielles de ce type de programme soient les éleveurs déjà sensibilisés aux questions environnementales, confortant de ce fait les écarts.

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Figure 21: co没t d茅partemental moyen d'un CTE (source: DEPSE/CNASEA)

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Les aides sont parfois détournées de leur rôle puisque utilisées comme un moyen de faire appliquer une réglementation. Mais bien qu’il s’agisse d’appliquer la loi, l’adhésion au programme est facultative et la procédure contractuelle (exemple du PMPOA). Des contrôles sont mis en place afin de s’assurer du bon usage des aides attribuées. Seulement, il est possible que ces contraintes supplémentaires apparaissent comme un frein à l’engagement des agriculteurs, tout comme le supplément administratif. Les contrôles administratifs et les contrôles sur place n’apparaissent cependant pas comme des freins à l’incitation de couverture hivernale des sols d’après l’étude menée par ISL en Bretagne en 2005.

Par ailleurs, les aides ne sont pas toujours bien réparties. Ça a été le cas des CTE dont le coût moyen présente une importante disparité territoriale, déconnectée de l’importance des pollutions d’origine agricole d’un département à l’autre (voir carte ci-contre). La définition des priorités en matière d’aides peut être discutée elle aussi, comme c’est le cas pour les subventions accordées pour la construction d’unités de traitement par l’agence de l’eau dans le cadre de la résorption. En effet, ce genre de décision conforte le modèle agricole breton actuel sans l’encourager à se remettre en cause puisque ce type d’installation vise à recycler les excédents d’azote sans tenter de les réduire à la source. De plus, sur un plan économique, le traitement systématiquement assisté ouvre la porte à un certain nombre de risques, détaillés dans le rapport de Mahé et Le Goffe (2002), dont un affaiblissement de la compétitivité de la branche hors sol. Les aides semblent enfin trop souvent « saupoudrées » (opérations de bassins versants) et ne donnent pas les résultats escomptés au niveau de l’ensemble de la région.

Enfin, ces programmes peuvent souffrir, tout autant que les mesures réglementaires de biais lors de leur élaboration qui peuvent avoir d’importantes conséquences sur un plan économique. Par exemple, l’intégration des élevages par classe de taille décroissante dans le cadre du PMPOA a engendré une distorsion de concurrence au profit des premiers éleveurs entrés dans le dispositif, c’est à dire les plus importants d’entre eux. Financés au regard d’une assiette non plafonnée et à un taux extrêmement élevé, bénéficiaires d’une mesure fiscale avantageuse - l’amortissement accéléré (sur un an) des investissement réalisés - ces éleveurs se sont de surcroît présentés les premiers sur le marché des terres mises à disposition.

Autrement dit, ils ont anticipé la hausse des prix du foncier engendrée, dans les zones excédentaires, par le durcissement des normes d’épandage.

Ainsi, qu’il s’agisse des programmes volontaires ou des mesures réglementaires, un certain nombre de similitudes sont observées quant aux limites rencontrées, que ce soit au niveau de la mise en place des contrôles ou de problèmes liés à leur élaboration. Cependant, les programmes volontaires, s’ils ont souvent tendance à conforter un certain profil d’agriculteur, présentent l’avantage d’être bien perçus par la profession, en tant que démarche plus souple, ou comme valorisation de leurs actions comme c’est le cas du label Ferti- Mieux.

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4. Les moyens non contraignants  Dans quelle mesure les actions de communication et de conseils permettent elles d’atteindre les objectifs fixés?

Il semble difficile d’évaluer les retombées et le retour de ces actions auprès des différentes cibles, d’autant plus qu’il n’existe aucun programme basé sur la seule communication. Il s’agit d’un volet qui vient en appui aux autres actions menées. Les effets de la communication sur l’atteinte des objectifs peuvent néanmoins être approchés par le biais d’enquêtes, d’analyse des supports utilisés ou encore par l’estimation des moyens humains et financiers qui sont attribués à cette entrée du programme.

L’enquête réalisée en Bretagne par ISL et Oréade (2005) montre que 27% des agriculteurs interrogés ne se sentent pas assez informés sur l’ICCS. Mais 38% des agriculteurs interrogés pour l’enquête cite l’environnement comme avantage des CIPAN, ce qui laisse à penser que la communication sur leur utilité a été bien reçue.

Le programme BEP 2000- 2006 prévoit quant à lui la mise en place d’« Engagements de Progrès Agronomiques ». Ces EPA avaient pour but d’aider les agriculteurs à évoluer vers de bonnes pratiques en leur attribuant un chèque conseil (temps de technicien et analyses nécessaires pour donner des conseils en fertilisation ou en désherbage), et une aide forfaitaire (800 €) pour expérimenter de nouvelles techniques18. « Au début, l’agence de l’eau avait refusé de participer à leur financement. En effet, d’une manière générale l’agence se pose la question du devenir du conseil. Il semblerait que les utilisateurs de conseil aillent les chercher tandis que les autres restent imperméables. De plus, pour la chambre d’agriculture, le conseil reste économique et agronomique, l’environnement restant à la marge. Les apports d’intrants sont par exemple conseillés en tenant compte d’une marge de sécurité. Les changements de pratiques sont donc davantage liés aux problématiques économiques et finalement le conseil a peu d’impact. Ferti- Mieux en est l’exemple : c’est une opération inefficace car le conseil est peu contraignant et surtout, il ne passe pas »19.

Environ 5% du budget de BEP a été consacré aux opérations de communication. Les bassins versants ont établi une grande diversité d’outils de communication, d’information et de sensibilisation sur leur territoire (bulletins, revues, brochures, journées BEP…) au-delà du conseil donné aux agriculteurs. Si ce genre de communication ne permet pas forcément d’atteindre les objectifs de qualité des eaux, il permet d’une part la sensibilisation d’un public plus large et d’autre part permet de valoriser cette action régionale qui présente un caractère exemplaire pour beaucoup de régions françaises qui commencent à mettre en place des actions de bassins versants (Alsace, Somme, Nord en particulier). Toutefois, cet engagement régional présente un danger en terme d’image alors que d’autres régions concernées par des situations d’ampleur comparable ne communiquent pas sur le sujet.

Il semble que l’efficacité des outils de communication et de conseils soit limitée, d’une part par la qualité des conseils, pas toujours homogènes ou adaptés, ce qui a entraîné la signature en 2001 d’une Charte des prescripteurs, et d’autre part par le devenir de ceux-ci.

En effet, l’agriculteur qui s’y intéresse a les moyens de se renseigner par lui- même. En outre, selon la conjoncture économique le conseil sera plus ou moins bien reçu, l’environnement n’intervenant pas au premier plan.

Cette deuxième partie de l’EPA tel qu’il était prévu initialement a été rejeté par la Commission européenne, ce qui a réduit son intérêt pour les agriculteurs et retardé sa mise en place.

19 Propos extraits de l’entretien de Hélène Biscara, de la direction des espaces ruraux de l’agence de l’eau LoireBretagne réalisé le 9 août 2006.

18

40

5. Moyens humains et administratifs  Des moyens humains limités Le manque de moyens humains a déjà été abordé en ce qui concerne les effectifs de contrôleurs. Il peut également être souligné au niveau de la gestion administrative. Ainsi, les entrées dans le PMPOA excédaient les capacités d’absorption des DDAF, désignées comme guichets uniques. Malgré l’évidente lourdeur et la complexité d’un tel programme, les DDAF n’ont pas été dotées de moyens administratifs particuliers lors de la mise en place du programme. Les effectifs, une fois ces limites constatées, ont été augmentés. Le problème ne semble pas se poser dans le cas de moyens humains affectés à l’animation ou à la communication dont la faiblesse n’est pas mentionnée. L’évaluation du programme FertiMieux précise d’ailleurs que la conduite d’une action implique un encadrement technique compétent et qualifié, qui s’inscrit dans la continuité. L’importance des moyens humains affectés à une action Ferti-Mieux est estimée à l’équivalent à 0,5 ETP (ANDA, 1999). Dans le cadre de BEP, le rapport d’évaluation souligne que le dimensionnement des moyens humains est satisfaisant et de nature à ne pas freiner la réalisation des objectifs du programme (ISL, 2006). Le nombre d’équivalents temps plein (ETP) affectés au programme est estimé à 168.  Une mauvaise coordination et le manque d’une structure « chapeau » La lourdeur de l’organisation administrative est désignée comme responsable de pertes de temps et comme risque de démotivation sur le terrain. Ainsi, l’accumulation de papiers peut décourager les éleveurs à rentrer dans tel ou tel programme non obligatoire. D’autre part la mauvaise coordination des différentes structures est à l’origine de retards et d’une déviance des programmes. Par exemple, la gestion administrative des installations classées est éclatée car chacun des services qui intervient se focalise sur ses priorités et compétences administratives, ce qui aboutit à la perte de vue de l’objectif de concilier le développement durable de l’élevage et la qualité de l’eau. Enfin, le suivi administratif reste traité par des outils standards qui n’ont donné lieu à aucune conception commune au niveau régional et les acteurs publics pâtissent de l’absence de liens entre les différents fichiers informatiques agricoles.

Une très grande variété de structures administratives coexistent sur les bassins versants sans qu’aucune d’elles n’ait a priori la compétence « bassin versant ». Ce problème a été évoqué lors du « Tro Breizh20 » en 2004 : « […] il n’existe pas aujourd’hui dans la loi de structure qui ait une légitimité politique, juridique et une autonomie financière qui lui permette de s’affirmer responsable de la reconquête de la qualité de l’eau sur les bassins versants ». La région Bretagne ne se cache pas de ses ambitions de devenir chef de file. Dans le cadre de la décentralisation, la Région Bretagne s’est portée candidate à « l’expérimentation pour une nouvelle approche décentralisée qui lui permettrait d’exercer une compétence renforcée de chef de file » dans la politique de l’eau. Le Conseil régional se propose ici de jouer un rôle de leadership permettant d’élaborer une vision politique d’ensemble des problèmes et des solutions à y apporter (Fleury, 2003).

Au-delà des problèmes d’estimation des moyens humains nécessaires à tel ou tel programme, le manque d’uns structure « leader », qui assurerait une meilleure coordination des moyens est largement évoquée dans la bibliographie.

Dans le cadre de l’évaluation de Bretagne Eau Pure, le Conseil régional de Bretagne a désiré engager en 2004 un « Tro Breiz » (ou « Tour de Bretagne ») des bassins versants impliqués dans le programme. La démarche a privilégié les échanges directs avec les acteurs de terrain afin de recueillir leur perception du dispositif en place et d’envisager de nouvelles orientations (Conseil régional de Bretagne, 2004).

20

41

Montant des travaux 19 M€

Subvention de l’agence 11,7M€

538M€ 24M€

162M€ 7M€

Actions de démonstration

22M€

5,3M€

TOTAL

603M€

186M€

Etudes et diagnostics préalables PMPOA Résorption en ZES

Description 19354 études (Dexel essentiellement) 172 unités de traitement 78 opérations de bassins versants en 2002 et 13 opérations Ferti- Mieux

Tableau 10: Nature et montant des subventions accordées par l’Agence de l’Eau Loire- Bretagne au cours du VII° programme d’intervention (source : AELB, 2003b)

Tableau 11: Estimation moyenne de la part des opérations "externalisées" par type de prestataire lors de l'exercice 2004 (source: ISL, 2006)

42

C. L’efficience des politiques 1. Les financeurs Les financeurs rencontrés lors de l’analyse des programmes sont les suivants : l’Europe, la France (ministères de l’écologie et de l’agriculture), l’agence de l’eau Loire- Bretagne, qui a un rôle important de part l’importance des financements qu’elle assure et enfin la région et les départements qui apportent eux aussi une aide financière sur des points plus spécifiques.

2. Une idée des montants Peu d’informations ont été trouvées au niveau de la région pour le financement des programmes d’envergure nationale comme le PMPOA (19994- 2000) et le PMPLEE (20022006). Les chiffres réunis ne sont pas par ailleurs suffisants pour élaborer un tableau synthétique qui permettrait d’avoir une idée d’ensemble du montant de la politique « eau » de la région Bretagne. Les données communiquées par l’agence de l’eau Loire- Bretagne permettent néanmoins de se faire une idée sur l’importance des montants qui sont consacrés aux programmes de lutte contre la pollution d’origine agricole qui représente environ 12% de son budget total. Au cours du VIIème programme de l’Agence de l’eau Loire-Bretagne (19972002), 186 M€ de subventions ont été attribués pour la réalisation d’études et de travaux pour un montant de 603 millions d’euros (voir tableau ci-contre). La Bretagne représente environ 52% du nombre de dossiers aidés par l’AELB (AELB, 2003b).

En 2005, l’agence a accordé 35,7 M€ de subventions pour la réalisation de 119 M€ d’études et de travaux de maîtrise des pollutions liées aux activités agricoles (AELB, 2006a).

3. Les limites Des problèmes au niveau du dimensionnement financier des programmes sont souvent rencontrés. L’exemple le plus impressionnant est sûrement celui du premier PMPOA dont le coût avait été estimé au commencement, en 1993, à 1 milliard d’euros pour l’ensemble du programme et sur toute la France. En 1999, il est estimé à 2,3 milliards d’euros par la mission d’évaluation, soit un dépassement de 125% de l’enveloppe prévue (Cahart et al., 1999). Ce type de problème a aussi été rencontré dans le cadre des CTE qui ont été remplacés, tout comme le PMPOA par une autre version (CAD et PMPLEE respectivement) qui tire les leçons de la précédente.

D’autre part, la lourdeur administrative évoquée précédemment peut également se faire sentir au niveau du coût des programmes. Ainsi, pour le programme BEP (2000- 2006), les sommes destinées aux agriculteurs sont faibles au regard de celles dépensées pour les tâches d’animation et de communication. Une étude réalisée en 2006 par ISL révèle une part externalisée s’élevant à 56% du budget 2004 du programme. Dans cette part externalisée, celle qu’assurent les chambres d’agriculture correspond à 34% des sommes en jeu soit 4096 k€ (voir tableau ci-contre). Cependant, il est à noter que des programmes, comme l’aide versée dans le cadre des CIPAN en Zones d’Actions Complémentaires, l’Indemnité Compensatoire de Couverture des Sols, montre qu’il est possible d’avoir des coûts de gestion raisonnable puisque dans ce cas ils ne représentent que 2% du budget total de la mesure (ISL, OREADE BRECHE, 2005).

Malgré quelques exceptions, les moyens apparaissent bien dimensionnés pour l’ensemble des programmes au vu des données récoltées, même si un certain nombre d’économie pourraient être réalisées, notamment au niveau de la gestion administrative, pour des résultats similaires.

43

CONCLUSION

Les politiques mises en place apparaissent plutôt timides et les moyens mis en œuvre ne permettent pas de s’assurer de leur bonne application. Cependant, la situation progresse et les résultats sont encourageants. L’engagement fort de la part de la Bretagne pour la reconquête de la qualité de ses eaux est sans doute un des facteurs de cette évolution positive.

En effet, l’image négative du territoire, parfois véhiculée par la mauvaise qualité de son eau, lui a permis de se saisir du problème bien plus tôt que toute autre Région, et d’imaginer de nouvelles actions, de nouveaux rapports entre acteurs et usagers de l’eau. Ainsi, comme le précisait, en juillet 2002, Madame Roselyne BACHELOT, Ministre de l’écologie et du développement durable, « La Bretagne ne mérite pas d’échouer dans cette ambition de retrouver au plus tôt la qualité de ses eaux ».

Comme il était mentionné en introduction, l’analyse des politiques montre que leur poursuite ne permettra pas, malgré les progrès enregistrés depuis peu, d’atteindre le bon état des eaux en 2015 préconisé par la Directive Cadre sur l’Eau. Un certain nombre de remarques et de critiques ont été faites tout au long de ce rapport qui peuvent contribuer à expliquer la lenteur de la progression de la qualité des eaux. Il est inutile de les énumérer ici, mais il importe de noter que des solutions plus raisonnables sur un plan moral et financier que la fuite en avant technologique qui s’opère actuellement (traitement des déjections, dénitrification, connexion des réseaux d’eau potable) restent à développer. Une production d’effluents compatible avec les besoins des cultures serait idéale. Cette solution peut passer soit par la recherche de solution techniques pour réduire la production d’éléments fertilisants dans les lisiers, comme l’alimentation biphasée, soit par une réduction du cheptel. Cette dernière solution apparaît néanmoins irréalisable à court terme au vu de l’orientation technicoéconomique des systèmes agricoles bretons, axés sur le hors-sol.

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ANNEXES

ANNEXE 1: CARTE DES ZONES EN EXCÉDENT STRUCTUREL DE BRETAGNE..............................46 ANNEXE 2 : LE TRAITEMENT DU LISIER...................................................................................................47 ANNEXE 3 : CARTE DES ZONES D’ACTION COMPLÉMENTAIRE DE BRETAGNE.........................49 ANNEXE 4 : INDEMNITÉ COMPENSATOIRE DE COUVERTURE DES SOLS (ICCS).........................50 ANNEXE 5 : LES PÉRIMÈTRES DE PROTECTION DE CAPTAGE (PPC)..............................................51 ANNEXE 6 : LES INSTALLATIONS CLASSÉES POUR LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT (ICPE).....................................................................................................................................................................52 ANNEXE 7 : PLAN DE MAÎTRISE DES POLLUTIONS D’ORIGINE AGRICOLE (PMPOA) ET PLAN DE MAÎTRISE DES POLLUTIONS LIÉES AUX EFFLUENTS D’ELEVAGE (PMPLEEE OU PMPOA2)...............................................................................................................................................................53 ANNEXE 8 : LOCALISATION DES OPÉRATIONS DE BASSINS VERSANTS EN BRETAGNE ..........55 ANNEXE 9 : BRETAGNE EAU PURE (BEP)...................................................................................................56 ANNEXE 10 : PROLITTORAL .........................................................................................................................58

Source : auteur

45

ANNEXE 1: Carte des Zones en ExcĂŠdent Structurel de Bretagne

Source : DIREN Bretagne

46

ANNEXE 2 : Le traitement du lisier Schéma général de traitement du lisier

Lisier brut

traitement

Lisier traité

co-produit(s) source : AELB, 2003a Part des différentes solutions de résorption en 1997 en Bretagne Solutions de résorptions: Finistère Côtes d'Armor Ille-et-Vilaine Morbihan épandages sur légumes 12% 0% 0% 0% incinération 18% 0% 0% 24% traitement 30% 36% 60% 21% exportation après séchage 18% 31% 7% 26% réduction à la source 22% 18% 20% 13% exportation en brut 0% 15% 13% 16%

Bretagne 3% 11% 37% 21% 18% 11%

source: DIREN Bretagne, 1997 Elimination du phosphore21 de la phase liquide du lisier par différents procédés

Traitement physicochimique

Constructeur

Principe

Sirven

Déshydratation Séparation de phase Stripping NH3 Oxydation NH3 Filtre presse avec floculants Floculation et filtration Précipitation Filtration sur paille Vis presseuse Centrifugation avec polymère Vis presseuse Traitement physico- chimique Centrifugation

Smelox Ecoliz AVDA Agrifilte Val’Epure

Traitement biologique

Bio armor

Technolyse Source : ITP, 2000

Elimination du P (%) 100 20 90 98 80 15 75 à 85 20 90 70 à 85

Depuis la révision des ZES en 2002, les éleveurs qui produisent plus de 25 000 kg N/an doivent aussi « traiter » le phosphore, avec un rendement au moins identique à celui obtenu sur l’azote.

21

47

Surcoût engendré par différents types de procédés par rapport à une gestion classique par stockage/épandage Type de procédé

Surcoût en €/m3 (nombre de truies dans l’élevage)

Compostage sur paille Compostage avec déchets verts Nitrification-dénitrification sans séparation de phase

1,06 12,9 (100 truies) 7,2 (250 truies) Nitrification-dénitrification avec centrifugeuse en tête 12,3 (250 truies) 8 (400 truies) 3,7 (600 truies) 2 (1 000 truies) Nitrification-dénitrification avec séparation physico-chimique en tête 2,8 (676 truies) Nitrification-dénitrification par percolation sur biofiltre avec tamis en 6,2 (300 truies) tête Nitrification-dénitrification avec filtration sur paille en tête 6,48 (351 truies) Concentration de l’azote et du phosphore dans un refus de presse 2,6 (678 truies) solide par coagulation-floculation-filtration Traitement physico-chimique de l’azote et du phosphore 19,6 (278 truies) Concentration de l’azote par stripping et lavage acide avec 17,1 (200 truies) centrifugeuse (séparation de phase poussée) en tête Combustion catalytique avec séparation mécanique de phase en tête 0,5 (585 truies) Concentration des éléments fertilisants par séchage sur disques raclés 14,23 (500 truies) source : AELB, 2003a État d'avancement de la résorption par traitement de lisier de porcs

Source : AELB, 2006a 48

ANNEXE 3 : Carte des Zones d’Action Complémentaire de Bretagne

Source : DIREN Bretagne, 2006

49

ANNEXE 4 : Indemnité Compensatoire de Couverture des Sols (ICCS) Evolution du nombre de bénéficiaires de l'ICCS sur la période 2000-2003 Nombre d'exploitations Département Côtes d'Armor Finistère Ille-et-Vilaine Morbihan Bretagne

nombre de bénéficiaires de l'ICCS

RA 2000

ES 2003

2001-2002

2002-2003

7325 1507 3889 2926 15647

7086 1311 3555 2800 14752

3276 168 1349 34 4827

4867 255 2632 1741 9495

part des exploitations en 2003-2004 ZAC en 2003 4952 70% 271 NS 2651 75% 1568 56% 9442 67%

source : ISL, 2006 Surfaces en CIPAN et part dans la SAU des exploitations de plus de 10ha en ZAC et hors ZAC en 2000 et 2003 Département Côtes d'Armor-ZAC Côtes d'Armor-hors ZAC Finistère -ZAC Finistère - horsZAC Ille et Vilaine-ZAC Ille et Vilaine-hors ZAC Morbihan -ZAC Morbihan - hors ZAC Bretagne- ZAC Bretagne- hors ZAC

SAU ES 2000 348318 90326 54937 322943 169164 279183 139705 231283 712124 923735

(ha) CIPAN Part des CIPAN dans la SAU Potentiel ES 2003 ES 2000 ES 2003 Evolution ES 2000 ES 2003 ES 2000 346177 16767 74668 X4 5% 22% 87795 88818 1973 7095 X4 2% 8% 16799 56905 2991 NR _ 5% 15% 13342 327657 10879 34170 X3 3% 10% 96148 167075 3803 33224 X9 2% 20% 37831 273318 9376 23170 X2 3% 8% 57101 143018 7774 26412 X3 6% 18% 29153 227521 10008 19117 X2 4% 8% 54840 713175 31335 134304 X5 5% 19% 168121 917314 32236 83552 X3 3% 9% 224888

Source : ISL, 2006

50

ANNEXE 5 : Les périmètres de Protection de Captage (PPC) La protection des captages en 2001 en Bretagne

Source : tableau de bord de la MIRE/DIREN, 2001 Une grande proportion de captage en cours de protection

Source : tableau de bord 2002 de la MIRE

51

ANNEXE 6 : Les Installations Classées pour la Protection de l’Environnement (ICPE) Nombre d’ICPE en 2004 Déclarations reçues Dans l'année

Installations autorisées

Total cumulé

dont éleva.

dont éleva.

Dans l'année

Total cumulé

dont éleva.

arrêtés compl.

dont éleva.

2001

1530

1426

17102

770

682

539

11374

9381

2002

2554

2446

17500

683

580

497

12004

10006

2003

2734

2599

16431

796

728

565

11959

9863

2004

1465

1265

19080

14731

1017

897

682

12185

10096

Dont 22

249

201

6607

4236

390

351

51

3827

3235

29

301

240

3649

3633

249

224

301

3201

2683

35

614

609

3632

3635

266

233

196

2103

1589

56

301

215

5192

3227

112

89

134

3054

2589

Source : DIREN, 2004 Répartition du nombre d’installations classées par département en Bretagne Côtesd'Armor 31%

Morbihan 24%

Ille-etVilaine 20%

Finistère 25%

Source : Préfecture de Bretagne

52

ANNEXE 7 : Plan de Maîtrise des Pollutions d’Origine Agricole (PMPOA) et Plan de Maîtrise des Pollutions Liées aux Effluents d’Elevage (PMPLEEE ou PMPOA2)

2006

2004

2003

Etat d’avancement du PMPOA 1 en Bretagne dossiers "travaux dossiers travaux dossiers dossiers financés terminés" non dossiers soldés réceptionnés sans réceptionnés travaux nombr nombr nombr montant €) ( nombremontant €) ( montant €) ( montant €) ( e e e 22 554 2 768 32 284 819 131 1 527 930 2 003 11 601 487 1 931 10 565 904 29 122 2 072 19 337 790 13 28 687 1 404 10 119 109 1 041 9 722 016 35 185 2 396 24 762 700 73 534 029 1 791 16 152 603 1 791 16 152 603 56 284 2 656 19 912 268 185 1 148 245 1 803 15 159 963 1 780 14 966 725 Bretagne 1 145 9 892 96 297 577 402 3 238 891 7 001 53 033 162 6 543 51 407 248 22 554 2 770 32 594 810 27 317 711 2 294 14 117 397 2 245 13 356 231 29 122 2 072 19 337 790 10 32 247 1 610 11 722 683 1 244 11 378 111 35 185 2 396 24 762 700 34 125 494 2 011 18 069 476 1 976 17 657 331 56 284 2 632 19 837 526 154 1 021 538 2 033 16 452 384 2 005 13 321 524 Bretagne 1 145 9 870 96 532 827 225 1 496 990 7 948 60 361 931 7 470 55 713 197 22 554 2 990 10 2 792 2 760 29 122 2 073 55 1 857 1 618 35 185 2 396 9 2 170 2 154 56 284 2 632 27 2 129 2 129 Bretagne 1 145 10 091 101 8 948 8 661

source : DIREN Bretagne Evolution du nombre de dossiers financés en Bretagne

Source : DRAF

53

Evolution du nombre de dossiers financés en Bretagne- montant engagés

Source : DRAF Evolution du dépôt des dossiers

Source : DRAF

54

ANNEXE 8 : Localisation des opĂŠrations de Bassins Versants en Bretagne

Source : ISL, 2006

55

ANNEXE 9 : Bretagne Eau Pure (BEP)

Carte des bassins versants du programme Bretagne Eau Pure

Source : Conseil RĂŠgional de Bretagne, 2004

56

Evolution du rapport pression/qualitĂŠ par bassin versant

Source : ISL, 2006 57

ANNEXE 10 : Prolittoral Localisation des bassins versants algues vertes Frémur (Baie de la Fresnaye), Ic (Anse de Binic), Baie de la lieue de Grève, Douron ( Baie de locquirec), Quillimadec (Baie de Guissèny), Bassin du Porzay (Baie de Douarnenez), Lesnevard (Baie de la forêt de Fouesnant, Concarneau).

Source : CEVA Localisation et classement des sites à marée verte, été 1998

Source : CEVA 58

Cumul des surfaces couvertes par les ulves sur les sites sableux en 2002, 2003 et 2004

Source : CEVA Nombre de sites et communes touchĂŠs par des ĂŠchouages entre 1997 et 2004

Source : CEVA

59

Bibliographie                        

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LISTE DES ABREVIATIONS

ADEME : Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Energie AELB : Agence de l’Eau Loire- Bretagne AEP : Alimentation en Eau Potable AGRESTE : Service statistique du Ministère de l’Agriculture ANDA : Association Nationale pour le Développement Agricole APSL : Association pour la Protection du Site de la rivière du Loiret BEP : Bretagne Eau Pure BRGM : Bureau de Recherches Géologiques et Minières BV : Bassin Versant CAD : Contrat d’Agriculture Durable CDH : Conseil Départemental d’Hygiène CDOA : Commission Départementale d’Orientation Agricole CEMAGREF : Centre d’Etude du Machinisme, du Génie Rural des Eaux et Forêts CESR : Conseil Economique et Social Régional CEVA : Centre d’Etudes et de Valorisation des Algues CIADT : Comité Interministériel d’Aménagement et de Développement du Territoire CLE : Commission Locale de l’Eau CLI : Commission Locale d’Information CLIS : Comité Local d’Information et de suivi CNASEA Centre National pour l’Aménagement des Structures des Exploitations Agricoles CNDP : Commission Nationale du Débat Public COPERCI : Comité Permanent de Coordination des Inspections du Ministère de l’Agriculture CORPEN : Comité d’Orientation pour des Pratiques agricoles respectueuses de l’Environnement CPER : Contrat de Plan Etat-Région CRADT : Conférence Régionale de l’Aménagement et du Développement du Territoire CTE : Contrats Territoriaux d’Exploitation CUMA : Coopérative d’Utilisation du Matériel Agricole DDAF : Direction Départementale de l’Agriculture et de la Forêt DDASS : Direction Départementale des Affaires Sanitaires et Sociales DDE : Direction Départementale de l’Equipement DE : Direction de l’Eau DEXEL : Diagnostic « environnement d’exploitation d’élevage » DIE : Déclaration d’Intention d’Engagement DIREN : Direction Régionale de l’Environnement DITREL : Diagnostic de traitement des effluents d’élevage DRAF : Direction Régionale de l’Agriculture et de la Forêt DRASS : Direction Régionale des Affaires Sanitaires et Sociales DRE : Direction Régionale de l’Equipement DRIRE : Direction Régionale de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement DSV : Direction des Services Vétérinaires EDEI : Exploitation de Dimension Economique Insuffisante EH : Equivalent Habitant ENSAR : Ecole Nationale Supérieure Agronomique de Rennes

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EPA : Engagement de Progrès Agronomique ETP : Equivalent Temps Plein FNDAE : Fonds National de Développement de l’Adduction d’Eau FNE : France Nature Environnement ICPE : Installations Classées pour la Protection de l’Environnement ICCS Indemnité Compensatoire de Couverture des Sols IFEN : Institut Français de l’Environnement IFREMER : Institut Français de Recherche pour l’Exploitation de la MER INERIS : Institut National de l’Environnement Industriel et des Risques INRA : Institut National de Recherche Agronomique LOADDT : Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable du Territoire MAE Mesure Agrienvironnementale MATE Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement MEDD : Ministère de l’Ecologie et du Développement Durable MIRE : Mission Interdépartementale et Régionale de l’Eau MISE : Mission Interservices de l’Eau MO Matière Organique OCM : Organisation Commune des Marchés OMC : Organisation Mondiale du Commerce ONF : Office National des Forêts PAC : Politique Agricole Commune PDEDMA : Le Plan Départemental d'Elimination des Déchets Ménagers et Assimilés PDRN : Plan de Développement Rural National PMPLEE : Programme de Maîtrise des Pollutions liées aux effluents d’élevage PMPOA : Programme de Maîtrise des Pollutions d’Origine Agricole PREDIS : Plan Régional d’Elimination des Déchets Industriels Spéciaux RDR : Règlement de Développement Rural RNB : Réseau National de Bassins SAGE : Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux SAMO : Surface Amendée en Matières Organiques SAU : Surface Agricole Utile SCOP : Surfaces en Céréales, Oléo et Protéagineux SDAGE : Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux SEMA : Service de l’Eau et des Milieux Aquatiques SEQ Système d’Evaluation de la Qualité de l’eau SPE : Surface Potentiellement Epandable SRAEP : Schéma Régional d’Alimentation en Eau Potable SRAGE : Schéma Régional d’Aménagement et de Gestion des Eaux ZAC Zone d’Action Complémentaire ZES : Zone en Excédent Structurel

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NOTE DE SYNTHESE Lettre Eau n째37, page 3

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Pollution de l’eau par les lisiers de porc en Bretagne : Quelle efficacité des politiques mises en place ? « Recensement et analyse des politiques mises en place pour lutter contre la pollution de l’eau par les lisiers de porc en Bretagne ». C’est le titre du rapport réalisé entre juin et septembre 2006 dans le cadre d’un stage au réseau Eau. Il s’inscrit dans une action plus globale menée par France Nature Environnement sur le thème des impacts des lisiers de porcs. Ce travail a pour vocation d’être un outil synthétique et bibliographique à destination des responsables associatifs.

En Bretagne, la pollution généralisée des eaux n’est pas un secret. Trois procédures contentieuses touchent la région. Engagées sur la base de plaintes d’Eau & Rivières de Bretagne, elles concernent les manquements aux directives eaux brutes superficielles potabilisables du 16 juin 1975, eaux résiduaires urbaines du 21 mai 1991, eaux potables du 15 juin 1980. Concernant cette dernière, la Commission Européenne a renoncé en mai 2006 à toute poursuite, puisque la norme de 50 mg/l de nitrates dans l’eau du robinet est aujourd’hui respectée partout en Bretagne, au prix de nombreuses fermetures de captages. La dénitrification de l’eau potable, ou la multiplication des interconnexions de réseaux de distribution, sont des solutions en trompe l’œil : elles coûtent cher aux pollués, et évitent le changement des pratiques des pollueurs... S’agissant du contentieux sur les eaux brutes superficielles potabilisables, la Commission Européenne est en passe d’engager de nouvelles poursuites contre la France devant la Cour européenne de justice : une dizaine de prises d’eau superficielle ne respecte toujours pas en 2007 les normes de qualité en nitrates pour être potabilisables, applicables depuis … 1975, dénoncées par Eau & Rivières … en 1992, et déjà sanctionnées par la Cour européenne de justice… en 2001 ! Une situation qui commence à faire très sérieusement désordre, et qui pourrait donc nous coûter cher, en termes d’amendes et d’astreintes financières.

Les actions spécifiques mises en œuvre sur la région, telles que le programme Bretagne Eau Pure, si elles ont sans doute contribué à une prise de conscience, n’ont cependant pas des résultats à la hauteur des dizaines de millions d’euros investis. Après les pics de pollution du début des années 90, la concentration en nitrates se stabilise depuis les années 2000, même si une légère reprise de la pollution est observée en 2006.

L’élevage intensif, de porcs notamment, est responsable de cette situation. La Bretagne concentre 55% de la production de porcs, sur 6% de la superficie nationale. Ils sont responsables de la production de 30% de l’azote organique total (230 000 tonnes) à laquelle viennent s’ajouter 170 000 tonnes d’azote minéral1. Les surfaces épandables disponibles ne sont pas suffisantes et l’excédent d’azote organique à résorber est estimé

1

Cour des Comptes, 2002, La préservation de la ressource en eau face aux pollutions d’origine agricole : le cas de la Bretagne, rapport au Président de la République.

à 44 000 tonnes2. En 2005, grâce notamment à la mise en place de 338 stations de traitement de déjections animales, 59% de ce tonnage ont été éliminés1. Il faut toutefois noter que cet excédent, selon les scientifiques, a été sous estimé. Les pollutions sont le résultat d’un déséquilibre entre l’apport en azote et les besoins des cultures, mais pas uniquement : des excès de phosphore, de potassium ou de métaux lourds sont aussi à mettre en cause. Le traitement, qui certes élimine l’azote, concentre ces éléments dans les coproduits. Ceux-ci doivent donc trouver des débouchés et être épandus en dehors des zones à risques.

Un certain nombre de politiques ont été mises en place pour lutter contre la pollution de l’eau3. Leur analyse a montré qu’elles étaient globalement adaptées à la situation, mais que leur champ d’application était limité dans un contexte de pollution généralisée des eaux, car essentiellement centré sur les nitrates. L’absence d’analyse globale conduit d’ailleurs à remplacer les excédents d’azote par ceux de phosphore, tout aussi préjudiciables à la qualité des eaux (eutrophisation des retenues et des cours d’eau). L’aspect quantitatif n’est, quant à lui, que rarement évoqué et aucune ne concerne spécifiquement les lisiers de porcs. Il est à noter que leurs objectifs manquent souvent d’ambition. Leur portée n’est pas toujours adaptée : tantôt trop large et ne laissant pas de place à l’adaptation locale, tantôt trop localisée et ne permettant pas de voir des résultats à l’échelle régionale. Les outils réglementaires ne sont pas toujours respectés, les moyens de contrôles limités rendent leur application très virtuelle, et les dernières décisions gouvernementales (réduction des distances d’épandage vis-à-vis des cours d’eau, relèvement des seuils d’autorisation des élevages intensifs) affaiblissent un peu plus ce dispositif. Les aides attribuées sont parfois détournées de leur rôle et servent à faire appliquer des normes par définition obligatoires. Les actions de communication et de conseil n’apportent pas de résultats satisfaisants. Enfin, les moyens humains limités et la mauvaise coordination des structures administratives constituent un frein supplémentaire à la bonne application des politiques.

Les politiques mises en place apparaissent donc plutôt timides et les moyens mis en œuvre ne permettent pas de s’assurer de leur bonne application. Des solutions plus raisonnables sur un plan moral et financier que la fuite en avant technologique qui s’opère actuellement (traitement des déjections, dénitrification et connexion des réseaux d’eau potable), et plus efficaces au plan environnemental, sont à mettre en oeuvre. L’équilibre entre la production d’effluents et les besoins des cultures doit être progressivement retrouvé, afin de réduire la pollution par priorité à la source. Cette solution implique la recherche de solution techniques pour réduire la production d’éléments fertilisants dans les lisiers, comme la réduction du cheptel voire l’alimentation biphasée. Mais la première option apparaît irréalisable à court terme au vu de l’orientation technicoéconomique des systèmes agricoles bretons, axés sur le hors-sol.

Cécile Mahé Etudiante à l’ENESAD (Etablissement d’Enseignement Supérieur Agronomique de Dijon) Stagiaire au réseau eau de FNE

2

3

Agence de l’Eau Loire-Bretagne, 2002, Compte-rendu d’activité 2001 de l’agence de l’eau Loire- Bretagne.

Directive Nitrates, Lois sur l’eau, Loi Installations Classées pour la Protection de l’Environnement, Programme de Maîtrise des Pollutions d’Origine Agricole, Ferti-Mieux, Charte et plan d’action pour un développement pérenne de l’agriculture et de l’agroalimentaire et pour la reconquête de la qualité de l’eau en Bretagne, les programmes de bassins versants avec Bretagne Eau Pure et Prolittoral.