ANALIZA MOGUĆEG INICIRANJA POSTUPKA PRED AGENCIJOM ZA ZAŠTITU TRŽIŠNOG NATJECANJA
Zagreb, 2012.
EDICIJA: POLICY BRIEFS FOR THE BOOK dio je projekta „Potpora kreativnoj industriji – stručna analiza i preporuke za uređenje tržišta knjiga i zaštitu kulture čitanja u RH“ (Support to Creative Industries in Croatia - Expert Analysis and Recommendations for Book Market Regulation and Protection of Reading Culture) čije je provođenje omogućio UNESCO Internation Fund for Cultural Diversity.
za izdavača: KNJIŽNI BLOK – INICIJATIVA ZA KNJIGU Jurišićeva 23, 10000 Zagreb, Hrvatska / Croatia www.knjizniblok.hr autor: Ivan Šprajc uredila: Simona Goldstein lektura: Knjižni blok prijelom, dizajn: Iva Perković tiskano u Hrvatskoj listopad 2012.
Ovaj rad izrađen je temeljem odredbi Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja („Narodne novine“ br. 79/07; dalje: ZOZTN), drugih relevantnih zakona te odgovarajućih podzakonskih akata Vlade RH kao i elementarnog uvida u praksu Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja (dalje: Agencija). I – UVOD Sustav zaštite tržišnog natjecanja u RH je organiziran u osnovi na slijedeći način; temeljem relevantnih propisa (ZOZTN te podzakonski akti u materijalnom dijelu, a Zakon o općem upravnom postupku i Prekršajni zakon u postupovnom dijelu) djeluje Agencija koja svojim širokim ovlastima ispituje, nadzire te uređuje ponašanje poduzetnika na tržištu u svakom slučaju postojanja sumnje u ograničenje tržišnog natjecanja. Ključne indikacije za djelovanje Agencije protiv poduzetnika koji navodno ograničavanju tržišno natjecanje su redom: a) postojanje zabranjenih sporazuma, b) postojanje vladajućeg položaja na tržištu i zloupotreba istog, te c) zabranjena koncentracija poduzetnika. Svaki od rečenih pravnih instituta zakonski je (ali i podzakonski – najčešće uredbama Vlade RH) definiran te obuhvaća određeni niz zabranjenih ponašanja/postupanja poduzetnika. Kao posljedica postojanja takvih zabranjenih ponašanja Agencija pokreće postupak te u slučaju da kroz postupak dokaže nedopušteno ponašanje ovlaštena je to i sankcionirati. Postupak koji se u takvim slučajevima provodi („postupak utvrđivanja povrede ZOZTN-a“) je po svojoj naravi upravni ali uz brojne i vrlo značajne modifikacije predviđene ZOZTN-om koje vrijedi prikazati i zbog činjenice da iniciranje postupka rađa određenim pravnim posljedicama kako po stranku u dotičnom postupku (poduzetnika koji navodno postupa na nedopušten način), tako i po ostale zainteresirane osobe (najčešće se tu radi o osobi/-ama koja je inicirala postupak). Stoga ćemo u nastavku rada prikazati u osnovnim crtama gorespomenute institute - od a) do c) - te postupak utvrđivanja povrede ZOZTN-a. II – NEDOPUŠTENA PONAŠANJA Sve oblike nedopuštenog ponašanja (zabranjeni sporazumi, zlouporaba vladajućeg položaja na tržištu te zabranjena koncentracija poduzetnika) čine poduzetnici koji su vrlo široko legalno definirani u čl. 3. ZOZTN-a. Širina spomenute legalne definicije ogleda se i u tome što za primjenu ZOZTN-a nije bitan pravni oblik poduzetnika kao pravnog entiteta, tržište na kojem poduzetnik djeluje, mjesto poduzetnikova sjedišta, frekvencija odnosno način obavljanja poduzetničke djelatnosti.
Obzirom da je u prezentnom kontekstu za KB ključno ponašanje Profila i Mozaik knjige (dalje: PM) ne postoji nikakva sumnja o okolnosti da oba društva (kao i njihovo zajedničko djelovanje bez obzira imalo oblik novog poduzetnika ili se radilo tek o usklađenom djelovanju dva zasebna poduzetnika) ulaze u zakonski pojam poduzetnika iz čl. 3. ZOZTN-a. Otvoreno je, međutim, pitanje kako kvalificirati njihovo ponašanje u smislu tri dosad navedena oblika nedopuštenog ponašanja poduzetnika. Stoga u nastavku analize pružamo pregled osnovnih karakteristika nedopuštenih ponašanja poduzetnika. II.1. – Zabranjeni sporazumi Prema izričitoj odredbi čl. 8/1 ZOZTN-a zabranjeni su oni sporazumi između poduzetnika (te s njima izjednačene odluke udruženja poduzetnika odnosno usklađeno djelovanje – dakle, čak i ono djelovanje koje nije formalizirano kroz vid posebnog sporazuma) a koji za cilj ili posljedicu imaju narušavanje tržišnog natjecanja. U svrhu ilustracije ove definicije zakonodavac je kao zabranjene naveo sporazume kojima se: 1. izravno ili neizravno utvrđuju kupovne ili prodajne cijene, odnosno drugi trgovinski uvjeti, 2. ograničava ili nadzire proizvodnja, tržište, tehnološki razvoj ili ulaganje, 3. dijele tržišta ili izvori nabave, 4. primjenjuju nejednaki uvjeti na istovrsne poslove s različitim poduzetnicima, čime ih se dovodi u nepovoljniji položaj u odnosu na konkurenciju, 5. uvjetuje sklapanje ugovora prihvaćanjem od drugih ugovornih strana dodatnih obveza, koje po svojoj prirodi ili običajima u trgovini nisu u vezi s predmetom tih ugovora. Neki od sporazuma poduzetnika su izuzeti od gornje definicije ali i u tom smislu postoji posebna definicija a posebno je bitno napomenuti da teret dokazivanja postojanja izuzeća opterećuje poduzetnike sudionike sporazuma (čl. 8/5 ZOZTN-a). No, posebnu vrstu izuzeća čine sporazumi za koje je zakonodavac smatrao da svojom bagatelnom vrijednošću ne zahtijevaju primjenu javnih ovlasti a posebno ne primjenu sankcija Agencije (čl. 11. ZOZTNa). U slučaju takvih sporazuma jedino njihov sadržaj – a ne vrijednost – što zapravo znači odredbe sporazuma koje posebno teško narušavaju tržišno natjecanje mogu aktivirati primjenu javnih ovlasti Agencije. Posebna uredba Vlade RH odredila je kao sporazume male vrijednosti („bagatelne“) one u kojima je zajednički tržišni udio sudionika sporazuma i poduzetnika pod njihovom kontrolom neznatan. Neznatan tržišni udjel znači jedno od slijedećeg: a) ukupan tržišni udjel sudionika sporazuma i poduzetnika pod njihovom kontrolom koji nije veći od 10% na bilo kojem mjerodavnom tržištu na kojem sporazum proizvodi učinke, ako je
sporazum sklopljen između poduzetnika koji su stvarni ili potencijalni konkurenti na bilo kojem od tih mjerodavnih tržišta, ili b) tržišni udjel bilo kojeg sudionika sporazuma ili poduzetnika pod njihovom kontrolom nije veći od 15% na mjerodavnom tržištu na kojem sporazum proizvodi učinke, ako je sporazum sklopljen između poduzetnika koji nisu stvarni ili potencijalni konkurenti na navedenom mjerodavnom tržištu, ili c) tržišni udjel bilo kojeg sudionika sporazuma ili poduzetnika pod njihovom kontrolom nije veći od 10% na mjerodavnom tržištu na kojem sporazum proizvodi učinke, ako nije moguće utvrditi je li taj sporazum sklopljen između poduzetnika koji su stvarni ili potencijalni konkurenti ili između poduzetnika koji nisu stvarni ili potencijalni konkurenti na navedenom mjerodavnom tržištu. Sporazumi između poduzetnika koji prema gornjim kriterijima zadovoljavaju uvjete da budu označeni kao sporazumi male vrijednosti još uvijek mogu biti proskribirani ako ih ima više (tzv. „paralelna mreža sporazuma“), ako razvijaju kumulativni učinak na narušavanje tržišnog natjecanja te ako sudionici takvih sporazuma (dobavljači ili distributeri) imaju veći tržišni udjel od 5%. Naposljetku postoje i određeni sporazumi male vrijednosti koji zbog svog sadržaja spadaju u skupinu zabranjenih sporazuma. Riječ je o tzv. „teškim ograničenjima“ tržišnog natjecanja a što je kao pravni pojam definirano u čl. 7. i 8. Uredbe o sporazumima male vrijednosti (NN 7/11). Slijedeća bitna razlika jest radi li se o sporazumu između poduzetnika-konkurenata ili onih poduzetnika koji nisu konkurenti. Primjerice za prvi slučaj (poduzetnici koji si međusobno konkuriraju) – za koji mislim da je u prezentnom slučaju jedino primjenjiv – kao teška ograničenja smatraju se ona koja imaju za cilj: a) utvrđivanje cijena kod prodaje proizvoda trećim stranama, ili b) ograničavanje proizvodnje ili prodaje, ili c) podjelu tržišta ili kupaca. Već je prima faciae jasno da se radi o takvim zabranjenim odredbama koje u postupku utvrđivanja ovise s jedne strane o raspoloživom dokaznom materijalu, a s druge strane o tumačenju istog materijala. II.2. – Zlouporaba vladajućeg položaja Kao slijedeće nedopušteno ponašanje ZOZTN ističe zlouporabu vladajućeg položaja. Kako to logično slijedi iz navedene inkriminacije prvo mora postojati – te ga se mora utvrditi u pravno uređenom postupku – vladajući položaj na određenom mjerodavnom tržištu (također se posebno utvrđuje u svakom pojedinom slučaju). Prema ZOZTN-u takva vrsta položaja postoji ako se poduzetnik zbog svoje tržišne snage može ponašati na mjerodavnom tržištu u
značajnoj mjeri neovisno o svojim stvarnim ili mogućim konkurentima, potrošačima, kupcima ili dobavljačima. Takvo što osobito postoji ako poduzetnik: 1. nema značajnih konkurenata na mjerodavnom tržištu, i/ili 2. ima značajnu tržišnu snagu na mjerodavnom tržištu u odnosu na stvarne ili moguće konkurente, a osobito s obzirom na: – tržišni udjel i položaj te vrijeme kroz koje ga ostvaruje,i/ili – financijsku snagu, i/ili – prednosti u pristupu izvorima nabave ili tržištu, i/ili – povezanost s drugim poduzetnicima, i/ili – pravne ili činjenične zapreke pristupa drugih poduzetnika tržištu, i/ili – sposobnost nametanja tržišnih uvjeta s obzirom na njegovu ponudu ili potražnju, i/ili – sposobnost isključivanja konkurenata s tržišta usmjeravanjem na druge poduzetnike. Vrijedno je napomenuti da su netom navedene situacije i/ili ponašanja poduzetnika u vladajućem položaju navedeni samo egzemplarno što onda omogućuje zaključivanje o postojanju i nekih drugih pojavnih oblika kroz koje se manifestira vladajući položaj na mjerodavnom tržištu. Osobito je značajna odredba čl. 12/2 ZOZTN-a koja kaže da poduzetnik čiji tržišni udjel na mjerodavnom tržištu iznosi više od 40% može biti u vladajućem položaju. To dakle znači da ustanovljavanje rečenog postotka udjela nekog poduzetnika odmah vodi k zaključku o postojanju vladajućeg položaja. Ono što je zabranjeno a što je neposredno vezano na vladajući položaj nekog poduzetnika jest zlouporaba takvog položaja a kao primjeri zlouporaba u ZOZTN-u se navode: 1. izravno ili neizravno nametanje nepravednih kupovnih ili prodajnih cijena, odnosno drugih nepravednih trgovinskih uvjeta, 2. ograničavanje proizvodnje, tržišta ili tehnološkog razvitka na štetu potrošača, 3. primjena nejednakih uvjeta na istovrsne poslove s drugim poduzetnicima, čime ih se dovodi u nepovoljniji položaj u odnosu na konkurenciju, 4. uvjetovanje sklapanja ugovora pristankom drugih ugovornih strana na dodatne obveze, koje po svojoj prirodi ili običajima u trgovini nisu u izravnoj vezi s predmetom tih ugovora.
Potrebno je napomenuti da se postojanje i zlouporaba vladajućeg položaja nekog poduzetnika utvrđuje posebnim rješenjem Agencije što pretpostavlja vođenje posebnog postupka. Naposljetku kao zabranjeno postupanje poduzetnika ZOZTN označava i zabranjenu koncentraciju poduzetnika. Međutim, njezino prikazivanje u djelima poput ovog nije uopće preporučljivo i to iz više razloga od kojih ovdje navodim samo najvažnije. Pro primo, riječ je o izuzetno složenom institutu koji izaziva i znatne troškove; pro secundo, Agencija će čim ustanovi odgovarajuće činjenično stanje koje indicira vođenje postupka radi utvrđivanja nedopuštene koncentracije pokrenuti odgovarajući postupak čiji troškovi tada neće, ni u kom slučaju, moći biti prevaljeni na podnositelja inicijative. Sažeto izraženo, eventualna inicijativa za utvrđivanje postojanja zabranjenog sporazuma ili zlouporabe vladajućeg položaja mora dovesti – ako za to postoji dostatan činjenično-dokazni materijal – i do postupka utvrđivanja nedopuštenosti koncentracije poduzetnika i to ex officio (po službenoj dužnosti) što pravnu poziciju podnositelja inicijative više ne može povezati s eventualnim negativnim posljedicama okončanja takvog postupka. Zbog svega rečenog prikaz nedopuštene koncentracije poduzetnika na ovom mjestu izostavljamo iz našeg rada. No od iznimne je važnosti prikazati postupak koji provodi Agencija pa stoga rad nastavljamo s dotičnim prikazom.
III – POSTUPAK U NADLEŽNOSTI AGENCIJE Kako je već više puta naglašeno ključnu ulogu u utvrđivanju i sankcioniranju zabranjenih ponašanja poduzetnika posjeduje provođenje odgovarajućeg i ZOZTN-om reguliranog postupka koji provodi Agencija. Pozicija KB-a u dotičnom postupku biti će posebno razmotrena uz navođenje ključnih zakonskih odredbi koje tu poziciju definiraju. KB u bilo kojem postupku koji temeljem ZOZTN-a provodi Agencija nema poziciju stranke već maksimalno podnositelja inicijative iz čl. 37, st. 2. ZOZTN-a. To zapravo znači da se u postupku koji će eventualno temeljem inicijative KB-a pokrenuti Agencija neće odlučivati o pravima i/ili obvezama KB-a izravno već samo posredno. U rečenom postupku poziciju stranke mogu imati samo poduzetnici kojima se predbacuje zabranjeno postupanje (u konkretnom slučaju PM) pa će akti koji će se u postupku donijeti odnositi isključivo na njihova prava i/ili obveze. Još jednostavnije, utvrđivanje nekog od goreopisanih zabranjenih ponašanja vodi k izricanju i realizaciji neke od zakonskih sankcija samo protiv poduzetnika koji su stranke u postupku. KB u tom smislu može profitirati samo posredno jer će dosadašnje
– a zabranjeno – postupanje PM-a morati prestati, njemu će biti određene stanovite sankcije a KB će (njegove članice) moći bez dotadašnjih zapreka pristupati i djelovati na tržištu. Pravni položaj podnositelja inicijative za pokretanjem postupka iz čl. 37. ZOZTN-a ipak zaslužuje pokoji redak ovog rada. KB kao zainteresirani subjekt u ovom slučaju postat će podnositelj inicijative onog trena kada na adresu Agencije pošalje odgovarajući podnesak. U njemu se moraju minimalno naći slijedeći podaci: a) oznaka podnositelja inicijative, b) oznaka poduzetnika protiv kojeg se (ili protiv kojih se) podnosi inicijativa, c) opis činjenica, prakse ili okolnosti koje su razlog za podnošenje inicijative, te d) različiti raspoloživi dokazi kojima podnositelj inicijative raspolaže a koji dokazuju sve navedeno pod c). Najbitniji dio inicijative – kako je to očito – je onaj u kojem podnositelj prezentira Agenciji dokaze o nekom vidu zabranjenog ponašanja poduzetnika protiv kojeg se inicijativa podnosi. Najjednostavnije rečeno u ovom kontekstu kao ključne figuriraju različite isprave; npr. prijedlozi ugovora koje je poduzetnik poslao KB-u (njegovim članicama) nakon pravnog događaja koji je označio stvaranje PM-a, prepiska između članica KB-a i PM-a (bez obzira na oblik prepiske), zatim različiti postojeći ugovori koji dokumentiraju dosadašnji odnos između članica KB-a i PM-a a prije ključnog pravnog događaja itsl. U onoj mjeri koliko će članice KBa moći dokumentirati tržišno nekorektno ponašanje poduzetnika PM-a u toj mjeri će Agencija imati lakši zadatak prilikom pokretanja postupka protiv PM-a odnosno donošenja rješenja kojim će utvrditi, zabraniti i sankcionirati nedopušteno ponašanje poduzetnika PM-a. Naravno, to ne znači da članice KB-a moraju sada već posjedovati sav relevantni dokazni materijal ali postojanje i prezentiranje bilo kojeg dokaza u tom smislu može biti ključni moment za pokretanje postupka. U rečenom podnesku potrebno je pozornosti obratiti na još nekoliko bitnih momenata, od kojih se neke odnose na: a) oznaku tajnosti (koja ima višestruko značenje) te b) postupak koji slijedi nakon podnošenja spomenutog podneska. Ad. a) – oznaka tajnosti u ovom postupku ima višestruko značenje. Jedno se odnosi na podatke koje podnositelj smatra poslovnom tajnom a koji bi se ipak našli radi njihove važnosti u prilogu inicijative (tj. odgovarajućeg podneska), odnosno još bitnijom se čini oznaka tajnosti identiteta podnositelja inicijative (podneska). U oba slučaja takve oznake tajnosti treba obrazložiti (odnosno u slučaju poslovne tajne navesti odgovarajuću pravnu osnovu) pa će onda i Agencija u svom daljem postupanju protiv određenog poduzetnika biti obvezana na poštivanje tajnosti dotičnih informacija.
U pogledu tajnosti identiteta podnositelja inicijative Agencija prosuđuje autonomno o razlozima koje je u tom smislu naveo podnositelj inicijative što onda za posljedicu ima mogućnost i da Agencija odluči drugačije no što je to očekivao KB (ako postavi zahtjev u tom smislu). Ipak dosadašnja praksa Agencije daje za pravo nadati se da u tom smjeru neće biti neočekivanih ili neopravdanih odluka. Ad. b) - podnesak kojim bi KB eventualno inicirao pokretanje postupka pred Agencijom omogućit će određeni stupanj uključenosti KB-a (ili nekih njegovih članica) u samom postupku. Tako je primjerice nakon zaprimanja dotičnog podneska od strane Agencije za očekivati provođenje ispitnog postupka (tzv. „prethodno ispitivanje“ u terminima ZOZTN-a) tijekom koje će KB moći dopunjavati podnesak u činjenično-dokaznom smjeru dok je Agencija ovlaštena zatražiti dostavu određenih isprava i drugih dokaza od KB-a. Nadalje, temeljem prikupljenih podataka Agencija je dužna u roku od 10 mjeseci od zaprimanja podneska donijeti ili zaključak o nepostojanju uvjeta za pokretanje postupka ili zaključak o pokretanju postupka. U prvonavedenom slučaju (zaključak o nepostojanju uvjeta) podnositelj inicijative može ako smatra da je postupak trebalo pokrenuti pobijati ovaj zaključak Agencije pred nadležnim upravnim sudom. U drugom slučaju (zaključak o pokretanju postupka) podnositelj inicijative se samo dopisom obavještava o pokretanju postupka a tijekom postupka nema status stranke pa to znači ni mogućnost osporavanja u postupku donesenih odluka. Još jedna razlika u postupku, zasnovana na zahtjevu podnositelja inicijative da se njegov identitet označi kao tajan, tiče se dostave Obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku iz čl. 48. ZOZTN-a. Naime, ukoliko Agencija odluči da će identitet podnositelja inicijative (KB ili neka nj članica) ostati tajan tada Agencija nema obvezu poslati mu Obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku (skraćeni oblik). Kao posljedica toga jedini izvor informacija o eventualno pokrenutom postupku podnositelju inicijative ostaje odgovarajući zaključak (ili onaj o pokretanju postupka ili onaj o nepostojanju uvjeta za pokretanje postupka). U slučaju da Agencija pokrene postupak KB (ili neka njegova članica) može biti pozvan kao svjedok na usmenoj raspravi koju provodi Agencija (pri čemu takvo pozivanje i ispitivanje podnositelja inicijative kao svjedoka Agencija mora provesti ako to zatraži sam podnositelj inicijative. Svjedočenje na usmenoj raspravi naravno utječe na zaštitu identiteta iste osobe – barem u smislu da je teže iako ne i nemoguće organizirati zaštitu identiteta svjedoka – ali to je odluka koja se može donijeti/promijeniti nakon pokretanja postupka u kojem se zatražilo tajiti identitet podnositelja inicijative.) To je ujedno i maksimalni utjecaj koji KB može posjedovati u samom postupku pred Agencijom. Iako na prvi pogled to može izgledati kao nedostatni
utjecaj jedna od pozitivnih posljedica je i okolnost da troškovi postupka (što ne obuhvaća troškove eventualnog pravnog zastupanja), prema sadašnjem stanju zakonodavstva, ne bi mogli biti prevaljeni na KB. Izuzetak u tom smjeru predstavljaju isključivo upravne pristojbe (prema Zakonu o upravnim pristojbama) no njihov iznos zasigurno neće biti faktor odvraćanja od iniciranja postupka.
IV - ZAKLJUČAK Izloženo stanje relevantnog zakonodavstva ukazuje na nekoliko zaključaka koje KB (i njegove članice) moraju temeljito razmotriti prije no što donesu bilo kakvu odluku u tom pogledu. To su slijedeći zaključci; a) iniciranje pravnog postupka poput prikazanog pretpostavlja određene i ne samo pravne posljedice po KB (njegove članice) i to kako glede samog postupka tako i glede odnosa prema PM-u. S jedne strane, postupak može trajati skoro godinu dana i završiti negativno po KB što zasigurno neće dovesti do popravljanja odnosa s PM-om. S druge pak strane uspješno okončanje postupka dovest će do sankcioniranja onog postupanja PM-a koje i predstavlja djelomični uzrok nezadovoljavajućeg stanja u kojem se KB kao i njegove članice nalaze; b) obzirom na pravnu narav postupka pred Agencijom KB ne može računati na poziciju stranke u postupku, a to znači i manji utjecaj tj kontrolu na pokretanje odnosno tijek postupka. Još sažetije izraženo – o pokretanju postupka ne odlučuje KB već Agencija, njegov tijek i ishod u potpunoj su kontroli Agencije što ulogu KB-a svodi na dobavljača činjenica i/ili dokaza te tek faktičnog interesenta. Dakako, a kao što je već naglašeno, ako Agencija sankcionira PM izravne i najosjetnije koristi od toga imat će upravo KB odnosno njegove članice; c) troškovi postupka (primarno trošak upravnih pristojbi ali bez troškova eventualnog pravnog zastupanja) ne bi trebali biti ključni faktor pri procjeni prednosti i nedostataka ukoliko se KB odluči na iniciranje postupka pred Agencijom; d) na kraju, obzirom na narav i organizaciju KB-a potrebno je donijeti odluku da li će postupak pred Agencijom inicirati sam KB ili njegove članice. Odluka o tome mora se temeljiti na činjenicama i okolnostima koje autoru ovog rada nisu poznate pa je stoga nemoguće dati bilo kakvo mišljenje u tom smislu.
OSNIVAČI KNJIŽNOG BLOKA:
Fraktura d.o.o. Izdanja Antibarbarus d.o.o. Moderna vremena Info d.o.o. Novi liber d.o.o. OceanMore d.o.o. Planetopija d.o.o.