faculteit ruimtelijke wetenschappen
planologie
Voorwoord
Planologielezing 14 februari 2011 Maandag 14 februari, om 14.30 uur, is in de binnenstad van Groningen een fraaie ruimte gereserveerd voor de eerste (!) van de viermaandelijkse planologielezing. Het doel van de planologielezing is een vakinhoudelijk informatieve, actuele en uitdagende presentatie die ons tot denken aanzet. Beoogd wordt een lezing die niet enkel beschrijft, maar die ook een spiegel kan of zal voorhouden, doordat dogma‟s ter discussie worden gesteld, dan wel het publiek wordt uitgenodigd „de zaak‟ eens vanuit een ander – beloftevol – perspectief te zien. De planologielezing is semibesloten. Het is onderdeel van de opleidingen Bachelor Technische Planogie, Master Environmental and Infrastructure Planning en de Master Planologie. De lezing draagt aldus bij aan de ontwikkeling van het vakgebied en het perspectief dat ieder van ons daar persoonlijk op heeft. Naar verwachting zullen om en nabij 150 planologiestudenten en stafleden zich laten informeren over de jongste ontwikkelingen van (een deel of facet van) het vakgebied te horen. Deze eerste planologielezing is uitgesproken door mevr. drs. Dorine Burmanje, voorzitter Raad van Bestuur van het Kadaster. Deze lezing heeft als titel: „Ruimtelijke Planning en de onmisbare geo-informatie van het Kadaster‟. Dr. Terry van Dijk, UHD aan de Basiseenheid Planologie, heeft het coreferaat verzorgd, met als titel „Het Kadaster als condicio sine qua non voor de Planologie‟. Met dit c0-referaat wordt de lezing van academische reflectie voorzien… Gert de Roo
2
Inhoud De Lezing Ruimtelijke Planning en de onmisbare geo-informatie van het Kadaster Dorine Burmanje
4
Het co-referaat Het Kadaster als condicio sine qua non voor de Planologie Terry van Dijk
12
3
De lezing
Ruimtelijke Planning en de onmisbare geo-informatie van het Kadaster Dorine Burmanje Het Kadaster is als organisatie op allerlei manieren betrokken bij het planologieproces en de rol van geoinformatie in dit proces is groot. Een traditionele driedeling van ruimtelijke ordening is bestemming, inrichting en beheer. Hoewel dit als dogma tegenwoordig iets minder leeft, zijn de drie stadia nog steeds wel herkenbaar in de praktijk van de ruimtelijke ordening. Vanouds herkennen wij vanuit onze Kadasterpositie de planologen als degenen die primair gefocust zijn op bestemming, terwijl het Kadaster zich juist bezighoudt met inrichting. Van onze kant proberen we die kloof te dichten. En we zijn daar zeker de laatste vijf jaren heel actief mee bezig geweest. Extra verheugd ben ik daarom dat ik van de Universiteit Groningen een uitnodiging heb gekregen om ons verhaal te houden voor een planologisch publiek, zowel de gevestigde orde als de hoop voor de toekomst. Een van de taken van het Kadaster is advisering in de landrichting. Dat doen we sinds 1924. Landinrichting is, de naam zegt het al, een inrichtingsactiviteit, waarbij de bestemming volgens het bestemmingsplan randvoorwaarden stelde. Bij Landinrichting verschuiven percelen in eigendom of inrichting. Kenmerkend voor landinrichting is dat vanaf het begin van het proces de grondeigendom medebepalend is voor de planvorming. Plannen die vanuit eigendomsposities praktisch onhaalbaar zijn, worden niet gemaakt. Samen werken we aan haalbare plannen, daar 4
heeft het Kadaster zich altijd hard voor gemaakt. In de praktijk werden bestemmingsplannen vaak aangepast aan de op haalbaarheid getoetste inrichtingsplannen. Theoretisch is dit de omgekeerde volgorde, maar in de praktijk wel erg pragmatisch en succesvol. Voorbeelden uit de regio Groningen Zoals gezegd zien wij de focus op grondposities als een belangrijke succesfactor in landinrichting. Deze visie probeert het Kadaster ook in te brengen in ruimtelijke ordenings- en inrichtingsprocessen in het stedelijke gebied en buiten de aangewezen landinrichtingsgebieden. Voor de provincie Groningen heeft het Kadaster onderzocht of bestaande bebouwing mogelijk geschikt is voor kleinschalige bedrijvigheid. Dit als antwoord op het strikte beleid van de provincie om vrijwel nergens de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen toe te staan. Ook zijn we betrokken bij diverse vraagstukken rondom regionale krimp. In Groningen werken we nu bijvoorbeeld samen met het adviesbureau CAB, dat als ik het goed begrepen heb zijn wortels in deze universiteit heeft. Dit bureau voert het project „Bedreigd bestaan‟ uit, een studie naar de leefbaarheid van Noord-Groningen. Wij dragen hieraan bij door op basis van kadastrale gegevens inzicht te geven in de verhuisbewegingen in het gebied. Waar gaan de bewoners heen die verhuizen? Blijven ze in Noord-Groningen of trekken zij weg? Is er verschil in verhuisgedrag tussen de verschillende leeftijdcategorieën? Etcetera. Het Kadaster kan dit doen, doordat het een landsdekkend informatiebestand heeft met actuele en historische gegevens. Weer een andere opdracht is gegeven door de Rijksbouwmeester. Het gaat om een onderzoek naar de toepasbaarheid van stedelijke herverkaveling. Hiermee herleeft een oud onderwerp. In de stad Groningen is 5
de Folkingestraat een voorbeeld. Een van de eerste proefnemingen met stedelijke herverkaveling heeft daar in de jaren 80 plaatsgevonden. Destijds was het Kadaster betrokken bij de ontwikkeling van het ruilinstrumentarium in stedelijk gebied. Ook toen werkten we samen met een universiteit, niet de Groningse universiteit, maar de Technische Universiteit Delft. Door de complexiteit van de materie is stedelijke herverkaveling 30 jaar geleden niet tot ontwikkeling gekomen, maar nu herleeft een oud idee met een Groningse historie. Aan de andere kant van ons productenpalet vinden we de standaard -informatieproducten, die we grotendeels web based aanbieden aan de klanten. Als eerste noem ik de Basisregistraties Kadaster en Topgrafie. Voor de notaris is het Kadaster dĂŠ bron die hij raadpleegt bij het opstellen van een akte voor de overdracht van vastgoed. Dus bij de koop en verkoop van vastgoed. Maar ook de stedenbouwkundige en de architect zullen willen weten wie de eigenaar is van het stuk grond waarvoor ze iets ontwerpen. En waar de grenzen van de eigendom liggen. Het eigendomsrecht is een heel sterk recht in Nederland, zeker ook in relatie tot de ruimtelijke inrichting. Dit komt doordat de grondeigenaar het recht heeft om die grond zelf te ontwikkelen tot de bestemming volgens het bestemmingsplan. Projectontwikkelaars maken gebruik van dit recht, door zo vroeg mogelijk landbouwgronden aan te kopen. En er vanuit te gaan dat die later met de bestemming wonen voor veel meer geld verkocht kunnen worden. Het vroegtijdig aankopen van landbouwgronden in toekomstige VINEX-wijken heeft projectontwikkelaars heel wat opdrachten opgeleverd. De laatste twee jaar wat minder, maar in de jaren daarvoor hebben projectontwikkelaars het Kadaster dan ook veelvuldig geraadpleegd. Door de openbaarheid van de kadastrale registers kunnen zij bijvoorbeeld zien welke gronden hun concurrenten hebben verworven. 6
Maar ook de overheid kan zien of er grondspeculanten actief zijn. De gemeente Almere, met de bekende wethouder Adri Duivesteijn, houdt op deze manier de projectontwikkelaars scherp in de gaten. En ook aan de rijks- en provinciale overheid hebben wij eigendomsoverzichten van potentiële uitbreidingsgebieden geleverd. Geoinformatie is nog nooit zo „gewoon‟ geweest als nu. Dankzij toepassingen als Tom Tom en Google Maps is geoinformatie een echt consumentenproduct geworden. Ook deze commerciële toepassingen baseren zich voor een groot deel op geoinformatie van de overheid. Google Maps vindt de locaties van de adressen dankzij de adrescoördinaten die Google van het Kadaster afneemt.
Figuur 1
Geoinformatie (Kadaster, 2011) 7
De kadastrale en topografische registratie maken deel uit van het stelsel van basisregistraties. Dit is een set van overheidsregistraties met zogenaamde authentieke gegevens. De status van basisregistratie verplicht alle overheden om van deze gegevensbestanden gebruik te maken. Het Kadaster maakt bijvoorbeeld gebruik van de Gemeentelijke Basisadministratie voor de persoonsgegevens. Andersom, als de gemeente voor een wegverbreding gronden wil onteigenen, moet het de basisregistratie Kadaster gebruiken om de te onteigenen gronden uniek aan te duiden. En een ruimtelijk plan van de provincie moet geprojecteerd zijn op een topografische ondergrond uit de basisregistratie topografie. Die basisregistraties zijn dus flink met elkaar verknoopt. In allerlei overheidsprocessen zijn gegevens uit meer dan ĂŠĂŠn registratie nodig. Op het gebied van de georegistraties is het Kadaster hard op weg om de spin in het web te worden. Naast onze eigen basisregistraties Kadaster en Topografie verzorgen we de informatieverstrekking uit een aantal andere overheidsregistraties. Neem de Basisregistraties voor Adressen en Gebouwen. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor het inwinnen van de gebouw- en adresgegevens, terwijl het Kadaster landsbreed de informatieverstrekking verzorgt. Handig voor de klant: een uniforme dienstverlening en nooit hoeft deze na te denken in welke gemeente plaatsen als Adorp of Aduard liggen. Een ander voorbeeld: om graafschade te voorkomen moet tegenwoordig degene die met een machine in de grond gaat graven, dit vooraf melden aan het Kabels en Leidingen Informatiecentrum. Dit zogenaamde Klic is een stukje van het Kadaster. Bij een graafmelding zorgt het Kadaster ervoor dat de leidingbeheerders die in het betreffende gebied leidingen hebben, gewaarschuwd worden. Deze leveren dan hun leidingkaarten. Dit hele proces verloopt sinds kort volledig digitaal. Drie partijen, 8
dus leidingbeheerders, grondroerders en het Kadaster, worden elk ingezet op het vlak waar zij zelf sterk in zijn.
Figuur 2
Kabels & leidingen (Kadaster, 2011)
We hebben steeds meer te maken met een driedimensionale wereld. Het Kadaster gaat meer en meer ondergronds, niet alleen in relatie tot kabels en leidingen. Ondergronds bouwen komt ook steeds meer voor. Zie de eigendomssituatie van winkeltjes in een metrostation dat zich ergens onder de bestaande stad bevindt, maar eens fatsoenlijk vast te leggen. Samen met onder meer de TU Delft doen we daar nu onderzoek naar. Het Kadaster leeft niet op een Nederlands “eiland�. Het stelsel van basisregistraties past in een ontwikkeling om informatie op Europees niveau beschikbaar te hebben. Alle EU-landen zorgen ervoor dat hun nationale geo-informatiebestanden voldoen aan de EU-richtlijn INSPIRE. Dat staat voor Infrastructure for Spatial Information in Europe. Dit heeft tot doel om beleidsvorming nationaal en Europees makkelijker te maken. Door kennis te delen leren de verschillende landen bovendien van elkaar. 9
Zo kijken onze Europese collegaâ€&#x;s met grote belangstelling naar de Nederlandse basisregistraties en de informatieverstekking over kabels en leidingen.
Minstens
zo
belangrijk
is
de
afstemming
van
geo-
informatiebestanden op de landsgrenzen. Een weg op een Nederlandse kaart moet bij voorkeur netjes doorlopen op een Duitse kaart. Dit soort zaken wordt onderzocht in de zogenaamde X-Border-proef, waaraan het Kadaster en de Duitse deelstaten Nordrhein-Westfalen en Niedersachsen deelnemen. Het is toch prettig om bij Nieuweschans gewoon rechtdoor te kunnen rijden.
Figuur 3
Kennis delen in Europa
Met een laatste voorbeeld komen we weer terug in de Nederlandse wereld van de planologie. Gemeenten, provincies en het rijk maken hun ruimtelijke plannen tegenwoordig allemaal digitaal. Dat schrijft de nieuwe Wet ruimtelijke ordening zo voor. Deze wet bepaalt ook dat er een landelijke voorziening is voor de raadpleging van ruimtelijke plannen, landsbreed. Het Kadaster beheert deze landelijke voorziening. De ruimtelijke 10
plannen zijn te bekijken via www.ruimtelijkeplannen.nl. Efficiënt door de toepassing van moderne technologie en klantvriendelijk door het bieden van één uniform digitaal loket voor het hele land. Het Kadaster is niet zo oud als de Groningse universiteit. Toch zijn we al bijna 180 jaar betrokken bij ruimtelijke ordening en inrichting, eerst alleen als dataleverancier, maar al bijna een eeuw ook als inrichtingsadviseur. We blijven onze organisatie ontwikkelen om de maatschappij optimaal te bedienen en daarbij zoeken we de samenwerking met klanten, politieke opdrachtgevers, bedrijfsleven en zeker ook met onderwijs en wetenschap. Zo nemen we actief deel in de Stichting Arbeidsmarkt GEO, die zich inzet voor het beter afstemmen van de geoinformatie-opleidingen, van MBO tot universiteit, op de behoeften van de werkgevers. Ook leveren we op verschillende fronten bijdragen aan het onderwijs, van een EduGISprogramma gericht op het basisonderwijs tot een participatie in de School for Land Administration Studies te Enschede, die het predicaat United Nations University mag voeren. Ook met de universiteit in Groningen hebben we al de nodige positieve ervaringen opgedaan. Verschillende afgestudeerde planologen zijn nu werkzaam bij het Kadaster. Ook hebben enkele planologiestudenten hun afstudeeronderzoek bij het Kadaster uitgevoerd. En we zijn aan het verkennen of we de banden tussen de universiteit en het Kadaster nog iets verder kunnen aantrekken door tot een of andere vorm van samenwerking te komen. Wij zijn ervan overtuigd uit de combinatie van kadastrale data en planologische expertise nog meer te halen is dan we nu al doen. Een uitnodiging dus aan jullie allen, om ten bate van de maatschappij mogelijkheden en kansen te zoeken voor planologie in de toekomst; waarbij geo-informatie onmisbaar is. 11
Co-referaat
Het Kadaster als condicio sine qua non voor de Planologie Terry van Dijk Wanneer iets erg goed werkt ben je niet bewust dat het er is. Een gezonde voet merk je niet. Een goede Centrale Verwarming merk je niet. Een stevige fundering onder je huis merk je niet. Totdat er iets mis mee is. Zo is het met het Kadaster ook. Een Nederlander heeft nauwelijks in de gaten dat er een kadaster is. Dat is een enorm compliment, want dat betekent dat het in Nederland goed geregeld is. Maar dat laat onverlet dat niet vergeten mag worden dat een goed Kadaster van onschatbaar groot belang is, het is een fundamentele voorziening voor een welvarend land. Planologie drijft op de zegeningen van een goed geregistreerd vastgoed. Het Kadaster levert planners een schat aan informatie over ruimtelijke ontwikkelingen en zonder een kadaster komen economie en planning tot stilstand. De fundamentele rol van het Kadaster De gemiddelde Nederlander krijgt voor het eerst te maken met het Kadaster als hij een huis koopt, naast het officiĂŤle eigendomsbewijs is ook registratie in het kadaster vereist. Het Kadaster is simpel gezegd ĂŠĂŠn grote tabel met miljoenen regels. Op elke regel staat het unieke identificatienummer van het perceel, wie het in bezit heeft (of huurt) met aanvullende informatie zoals de gevestigde hypotheek en recht van overpad. De tabel is gekoppeld aan een kaart. Daar staan percelen met die unieke identifica12
tienummers en je kunt van elk perceel in Nederland de informatie uit de tabel opvragen. De kaart geeft de plek van de perceelsgrenzen, tot op de centimeter nauwkeurig, want elke centimeter telt in een klein land als Nederland. Bij onenigheid over of het schuurtje van de buurman over de erfscheiding staat schept het Kadaster duidelijkheid.
Figuur 4
Terry van Dijk
Het grootste deel van de wereld heeft geen kadaster. Zelfs binnen de EU, Portugal heeft bijvoorbeeld nauwelijks een kadaster. In Kadasterloze landen moet je het dan hebben van getuigen in jouw dorp. Die moeten kunnen verklaren dat het perceel van jou is. Jouw eigendom bestaat bij de gratie van het collectief geheugen van je dorp. De impact van het afhankelijk zijn van getuigenissen is gigantisch. De Peruaanse econoom Hernando De Soto schreef er in 2000 een boek over: “The Mystery of Capital�. Hij liet zien dat de waarde van het onroe13
rend goed in ontwikkelingslanden veel groter is dan de waarde van de multinationals van de rijke landen. Ontwikkelingslanden zijn dus steenrijk, maar dat onroerend goed is dood kapitaal. Het ontroerend goed heeft geen economisch leven, want het is niet geregistreerd. Doordat het ontroerend goed niet geregistreerd is kan het eigendom niet gegarandeerd worden en kunnen grond en gebouwen niet verhandeld worden. Bovendien kan er geen lening of hypotheek op gevestigd worden, want een bank wil wel een solide koppeling tussen de lening en het onderpand. Wat De Soto zegt is dat de Eerste Wereld zo rijk kan zijn door de registratie van bezit. Kadasters maken de waarde van onroerend goed „vloeibaar‟. Het missen van die registratie, zegt De Soto, in ontwikkelingslanden kan wel eens een belangrijke reden kan zijn voor de armoede daar. Zijn boek werd een bestseller en is uitgegeven in dertig talen. Het was vooral een eye-opener voor de rijke landen, want daar hadden ze niet eens meer door dat er een Kadaster was. In het buitenland zijn ook andere indirecte gevolgen te zien van het ontbreken van een Kadaster. Binnen Europa zijn die gevolgen te zien in Spanje en Bulgarije, buiten Europa bijvoorbeeld in Haïti. Galicië, geen grondmarkt In Galicië, in het Noord-Westen van Spanje, zijn bosbranden een indirect gevolg van het gebrek aan een Kadaster. Eigenaren of erfgenamen van landbouwpercelen zien geen heil in de landbouw en verhuizen ver weg naar de grote stad. Ze verkopen hun land niet, want er is geen markt. Om toch wat inkomen te hebben van die grond tijdens hun afwezigheid planten ze eucalyptus. Eucalyptus groeit snel en is onderhoudsarm, maar heeft een groot nadeel. De bladeren van de Eucalyptus 14
verteren moeilijk en daardoor ontstaan er enorme lagen bladstrooisel die ontzettend goed branden. Het gebrek aan een Kadaster verandert het landschap, de lokale economie en vermindert de brandveiligheid van Galicië. Haiti, geen wederopbouw Het meest schrijnende geval van het gebrek aan een Kadaster is Haïti. Ondanks het vele geld vindt er geen wederopbouw plaats. Dat komt doordat niemand weet welke grond van wie is. Je kunt geen gebouw of straat realiseren, want je weet niet op wiens grond je zit. Bouwactiviteiten worden aangevochten en iedereen zegt claims op grond te hebben. Er waren geen kaarten Haïti en de referentiepunten voor getuigen zijn door de instortingen en aardverschuivingen verdwenen. De onduidelijkheid over grondeigendom belemmert de wederopbouw.
Figuur 5
Zonder kadaster geen wederopbouw 15
Bulgarije, geen uitruil In Bulgarije gebruiken boeren verspreid liggende stukjes landbouwgrond. Als je die losse stukjes landbouwgrond bijeen zou leggen, tot één lap grond, kunnen de boeren veel efficiënter produceren. Dat betekent wel dat jouw perceeltje, hoe idioot het nu ook gelegen is, ergens anders terecht komt met als enige bewijs: een papiertje. Het kadaster in Bulgarije is echter te gebrekkig en er is geen vertrouwen in de eigendomsregistratie. Daardoor blijft de landbouwgrond versnipperd. Het Kadaster is dus fundamenteel en een basisbehoefte voor een kapitalistische maatschappij. Zonder registratie van grondeigendom is er geen economie. Ons Kadaster verschaft rechtszekerheid, transparantie en de mogelijkheid tot belastingheffing. Voor de planologie is het een condicio sine qua non, een voorwaarde zonder welke niets gaat. Bron van ruimtelijke informatie Het Kadaster is ook een bron van ruimtelijke informatie. Bij het ontwerpen van een snelweg, een nevengeul aan de rivier of spoorlijn spelen voor de tracering allerlei factoren een rol. Voorbeelden van die factoren zijn De nabijheid van woningen, EHS-gebieden en de draagkracht van de ondergrond. Het zijn veel landgebruikgegevens die je van de topografische kaart kunt afleiden, maar je kunt ook, als één van de overwegingen, bepalen over welk soort eigendom je tracé gaat. In het Kadaster kun je bijvoorbeeld zien met hoeveel eigenaren je zaken moet doen en of de percelen al lang in familiebezit zijn of net door een speculant zijn aangekocht. Je kunt dus een soort scan doen van wat je voor elk tracé kunt verwachten, in termen van onderhandeling en vertraging. Het Kadaster is een infor16
matiebron die daarin inzicht kan geven. We moeten namelijk niet vergeten dat grondeigendom in Nederland nog steeds betekent dat jij het eerste recht op bouwrealisatie hebt. Een gemeente, die een nieuwbouwwijk plant, moet zaken doen met de grondeigenaren. De gemeente moet onderhandelen over het aankopen van de grond of over het overlaten van de daadwerkelijke ontwikkeling aan de grondeigenaren. Ons land is niet van planners. Planners en bestuurders kunnen heel wat sturen, maar eigenaren, daar kun je toch niet omheen. Om een plan tot stand te brengen betekent toch altijd ook dat je zaken moet doen met eigenaren. Het Kadaster levert ook interessante informatie op over het spel en de wisselwerking tussen strategische grondaankopen en publieke besluitvorming. Als een overheid komt met een plan om op een bepaalde plek woningen te bouwen, dan trekt dat speculanten als projectontwikkelaars en pensioenfondsen aan. Die speculanten kopen grond om zich zo van het recht to realisering te verzekeren. De gemeente reageert daar weer op door zelf grond te kopen of door de locatie te veranderen zodat speculanten voor niets grond hebben gekocht. Besluitvorming, ook voordat er definitief is besloten, be誰nvloedt de grondposities, zoals dat heet. En grondposities be誰nvloeden de plannen, want als alles in handen van een ontwikkelaar is die niet wil bouwen wat jij als gemeente wil, dan heb je wel een probleem. Je zult moeten onderhandelen. We hebben onlangs een manier gevonden om van elk gewenst gebied een eigendomskaart te maken voor elke datum in het verleden. Zo kun je bij wijze van spreken een filmpje maken van wie wanneer grond heeft aangekocht. Dat geeft ons meer inzicht in hoe die processen zich ontwikkelen.
17
Figuur 6
Vergelijking bewegingen grondmarkt met besluitvormingsproces (van Dijk en Schurink, 2010)
Het Kadaster is een onmisbaar instituut voor ruimtelijke ordening. Het zorgt indirect voor de welvaart en daarmee de luxe om planologie te bedrijven. Het Kadaster is de basis om grondgebruik te kunnen reguleren en het is ook een bron van informatie om de wisselwerking tussen eigendom en het maken van plannen te kunnen analyseren. Het Kadaster en de Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen zijn erg enthousiast over het verder verkennen van de kennis die in het Kadaster ligt besloten. 18
Referenties De Soto, H. (2000) The Mystery of Capital, Black Swan, London. van Dijk, T. en Schurink, C. (2010) “De overheid als ontwikkelaar. Grond speculatie en regionale ontwikkeling”, Landwerk, 6: 32-34. Kadaster (2011) “Ruimtelijke planning en de onmisbare geoinformatie van het Kadaster”, Presentatie Planologielezing Groningen, FRW, RUG, 14-02-2011.
19
faculteit ruimtelijke wetenschappen
Basiseenheid Planologie Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen Bezoekadres: Landleven 1 9747 AD Groningen Postadres: Postbus 800 9700 AV Groningen T 050 363 38 95 www.rug.nl/frw/faculteit/basiseenheden/planologie
20
planologie